Cap

Cap. III Sistemul bugetar

3.1. Conceptul de buget de stat si bugetul economiei nationale

Cuvntul buget i are originea n expresiile bouge i bougette care n limba francez nseamn pungu sau scule. n limba englez prin cuvntul budget se nelegea punga n care, de regul, erau aduse la parlament documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor statului. Anglia, a fost primul stat, care a ntocmit n anul 1215 un buget deoarece regele a fost constrns s-i limiteze veniturile din impozite i taxe la nomenclativul stabilit de parlament.

Definirea bugetului de stat ca o list (un act) n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile a se realiza ntr-o anumit perioad de timp, nu are n vedere coninutul fenomenelor economice, financiare i sociale pe care indicatorii bugetului le reflectau. Aceast definiie are n vedere aspectul juridic al bugetului de stat, latura formal a acestuia, care prezint doar veniturile i cheltuielile publice i durata de timp, pentru care se elaboreaz bugetul.

Veniturile i cheltuielile nscrise n bugetul de stat au caracter obligatoriu, deoarece, nainte de a se trece la execuia lor trebuie primit autorizarea parlamentar. Dar, totodat, acestea au un caracter previzibil, deoarece prin bugetul de stat se cuantific nivelul veniturilor ce vor fi ncasate si al cheltuielilor de efectuat.

Din punct de vedere economic bugetul de stat exprim relaii economice n form bneasc care iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut n legtur cu ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului. Aceste relaii pot fi privite sub un dublu aspect: pe de o parte, ca relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resursele bneti la dispoziia statului, iar pe de alt parte, ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse.

Bugetul economic reflect toate resursele societii i destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia i consumul produsului intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat.

Bugetul economiei naionale este conceput ca un ansamblu de conturi naionale care descriu pentru anul n curs i pentru anul urmtor previziunile asupra tuturor agenilor economici din ar respectiv.

Bugetul economic nu are puterea de lege, ci constituie doar un instrument cu ajutorul cruia guvernul se informeaz asupra situaiei economico-financiare a rii. De aceea el nu poate substitui bugetul de stat, ci ofer numai informaii care pot fi utilizate de guvern n stabilirea coordonatelor politicii sale. Cu ajutorul acestui instrument guvernul i poate forma o imagine asupra efectelor directe i indirecte produse n economie prin aplicarea unor msuri care vizeaz creterea economic.

Informaiile pe care le poate oferi bugetul economiei naionale au un caracter relativ deoarece ele sunt rezultatul extrapolrii tendinei de evoluie a indicatorilor din perioada precedent. Pentru fundamentarea politicii sale guvernul are latitudinea s ia n considerare sau nu informaiile oferite de bugetul economic.

Bugetul de stat rmne, aadar, singurul plan financiar cu caracter de lege. Nivelul i structura veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat difer de la un stat la altul i de la o perioad la alta, n funcie de nivelul de dezvoltare economic a rii respective, de condiiile social-politice interne, de conjunctura internaional etc.

Veniturile i cheltuielile publice constituie prghii folosite de stat pentru stimularea sau restrngerea unor activiti, a produciei i consumului anumitor produse, pentru influenarea anumitor categorii sociale n realizarea aciunilor n care statul este direct interesat.

3.2. Principiile bugetare

La baza ntocmirii i executrii bugetului de stat stau o serie de principii care definesc: modul de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice n bugetul de stat, sau sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care parlamentul autorizeaz guvernul s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile stabilite; relaia care trebuie s existe ntre totalul veniturilor i cheltuielile bugetare ca i ntre elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele mputernicirii date guvernului de a realiza venituri i de a efectua cheltuieli, ca i despre modul cum aceast mputernicire a fost transpus n practic.

a) Universalitatea bugetului. Potrivit acestui principiu veniturile i cheltuielile publice trebuie s figureze n buget cu sumele lor totale sau globale.

b) Unitatea bugetului. Acest principiu presupune ca toate veniturile i cheltuielile statului s fie reflectate ntr-un singur document i dup o schem unitar de clasificare.

Aplicarea unei astfel de reguli d o imagine mai clar a situaiei financiare a statului, deoarece citirea unui singur document face mai uor de neles proveniena veniturilor, destinaia cheltuielilor ca i faptul dac veniturile acoper sau nu cheltuielile.

Sub aspect politic, un buget unitar, ofer posibilitatea examinrii de ctre corpul legislativ a politicii financiare de ansamblu promovat de guvern i pe care poate s i-o nsueasc sau nu.

Cu timpul, s-a adoptat n practic metoda ca, pe lng bugetul general sau ordinar al statului, s se ntocmeasc diferite alte categorii de bugete, dup cum urmeaz:

Bugetele extraordinare se practic n perioadele de dificulti financiare deosebite, determinate de rzboaie, crize etc. Cheltuielile respective se nscriu ntr-un buget distinct de cel ordinar i se acoper, de regul, prin venituri special instituite, aa cum ar fi: impozite speciale, mprumuturi publice, emisiuni monetare etc. De exemplu, n Romnia interbelic, bugetele extraordinare cuprindeau la venituri impozite restante din perioada crizei din anii 1929/1933, iar la cheltuieli datoriile statului ctre furnizori i creditori, angajate sau neachitate n perioada aceleiai crize.

Bugetele anexe sunt cuprinse n mod distinct n bugetul general al statului fiind ntocmite de unele ntreprinderi, instituii de stat sau de uniuni monopoliste sau fiscale. Acestea figureaz, totui, n bugetul general dar numai per sold. Veniturile i cheltuielile lor se voteaz de ctre parlament dup aprobarea bugetului general al statului.

Bugetele anexe se justific din punct de vedere teoretic prin aceea c prin ele s-ar urmrii cunoaterea exact a cheltuielilor totale reclamate de unele servicii publice i rezultatele ntreprinderilor economice de stat organizate pe baze comerciale. De fapt, procedeul creeaz un regim aparte pentru administrarea unor importante fonduri ale statului, scoase n afara bugetului general.

Bugetele autonome sunt bugetele proprii ale colectivitilor locale i ale unor organisme publice (ntreprinderi industriale, comerciale, de credit etc.) care au autonomie financiar. Bugetele autonome se aprob de ctre consiliile locale sau de consiliile de administraie ale unitilor economice de stat, iar veniturile i cheltuielile acestora nu sunt supuse discuiilor parlamentare. Avnd dreptul s contracteze mprumuturi i s rein profitul pentru reinvestire, aceste uniti publice desfoar o activitate financiar care nu este supus spre aprobare parlamentului, ci doar spre luare la cunotin.

Conturile speciale de trezorerie se ntocmesc pentru ncasri i pli care nu constituie propriu-zis venituri sau cheltuieli definitive pentru buget (exemplu: cauiuni depuse de mnuitorii de bani sau alte valori publice i care urmeaz a fi restituite la ieirea acestora din funciune; avansurile acordate de stat unor furnizori i care urmeaz a fi regularizate la efectuarea lucrrii; pli pentru operaiuni monetare ale statului i care urmeaz s se recupereze din profitul realizat etc.). Operaiunile n conturile speciale de trezorerie au un caracter excepional sau provizoriu i trebuie, n principiu, s se balanseze. Uneori deficitul datorat nerealizrii profitului scontat se acoper totui de la buget, sau se produc deturnri de fonduri prin aceea c resursele disponibile ale conturilor speciale se utilizeaz pentru efectuarea unor cheltuieli cu caracter bugetar, sustrase controlului parlamentar.

c) Realitatea bugetului. Potrivit acestui principiu veniturile i cheltuielile nscrise n buget trebuie stabilite pe baze reale astfel nct statul s nu aib dificulti financiare n cursul anului dup aprobarea bugetului. n fapt, aplicarea acestui principiu este limitat fie de imposibilitatea de a formula previziuni n legtur cu evoluia viitoare a economiei, fie de modul n care se efectueaz evalurile bugetare.

d) Anualitatea bugetului, are n vedere, pe de o parte, intervalul de timp pentru care puterea legislativ aprob veniturile i cheltuielile statului, iar pe de alt parte, intervalul de timp n care puterea executiv realizeaz veniturile i efectueaz cheltuielile aprobate.

Potrivit acestui principiu, bugetul este aprobat de ctre parlament anual. Raiunea limitrii autorizaiei parlamentare la un an de zile rezid n considerente de ordin politic i financiar. Examinarea proiectului de buget remis spre aprobare, ocazioneaz pentru puterea legislativ controlul, supravegherea i eventual, limitarea msurilor i aciunilor intenionate de guvern. Cu ct intervalele la care aceast examinare are loc sunt mai reduse cu att controlul respectiv poate fi considerat ca fiind mai eficient.

Suma limitat nscris n buget i aprobat de parlament pn la care se poate efectua o anumit categorie de cheltuieli poart denumirea de credit bugetar. n materie de cheltuieli, se consider a fi sume maxime prevzute, iar autorizaia parlamentar const n dreptul conferit guvernului de a efectua cheltuieli n limita creditelor bugetare aprobate. Deci, valabilitatea autorizaiei respective este de un an de zile. Aceast durat nu poate fi depita dect n anumite condiii prevzute de lege.

n materie de venituri acestea se consider a fi sume minime de realizat, iar autorizaia parlamentar const n dreptul conferit guvernului de a ncasa veniturile nscrise n buget. Valabilitatea acestei autorizaii este tot de un an de zile. n practic se cunosc unele abateri de la principiul anualitii ca i n cazul altor principii bugetare. De exemplu, n Anglia, fondurile consolidate (lista civil i cheltuielile legate de datoria public) sunt considerate ca sarcini fixe, inevitabile i indiscutabile i ca urmare nu se mai discut i se aprob anual. Similar se procedeaz i cu veniturile din care se formeaz fondurile consolidate. n S.U.A. pentru unele investiii finanate de la buget legea permite angajarea de fonduri pentru o perioad mai mare de un an, iar pentru alte obiective creditele bugetare aprobate rmn valabile pn la terminarea lucrrii sau aciunii.

Dup cum am menionat, anualitatea se refer i la durata execuiei bugetului, n sensul c n decursul unui an guvernul este obligat s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile aprobate. n practica financiar apar frecvent situaii cnd unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi ncasate pn la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate n anul respectiv nu pot fi lichidate dect n anul urmtor.

Operarea veniturilor i cheltuielilor restante ridic problema dac ele trebuie incluse n rezultatele executrii bugetului anului n care au fost prevzute sau a celui n care au fost realizate. Aceast problem este rezolvat diferit:

- n unele ri, durata executrii bugetului este limitat strict la un an, nct la finele anului bugetar operaiile bugetare nceteaz n mod automat. Veniturile restante i cheltuielile neefectuate se includ n anul urmtor. Acest procedeu se numete sistem de gestiune, deoarece n documentele respective se nscriu numai veniturile i cheltuielile pentru perioada de gestiune, adic pentru anul bugetar respectiv.

- n alte ri, durata execuiei bugetului este mai mare de un an deoarece se las o perioad (3(6 luni) din momentul expirrii anului bugetar pn la ncheierea propriu-zis a bugetului pentru a se lichida operaiile aferente. Cu alte cuvinte, veniturile i cheltuielile aprobate pentru un an se realizeaz de fapt n decursul unei perioade de execuie mai mare de un an. Aceast perioad se numete exerciiu bugetar, iar sistemul se numete de exerciiu, deoarece veniturile i cheltuielile aferente unui buget se imput acelui buget chiar dac s-au realizat dup expirarea anului (de exemplu, n Romnia ncepnd din 1924 i pn n anul 1929 anul bugetar ncepea la 1 ianuarie i se termina la 31 decembrie, n timp ce exerciiul bugetar ncepea la 1 ianuarie i se ncheia la 30 iunie al anului urmtor).

Sistemul de exerciiu are avantajul c ofer posibilitatea cuprinderii ntr-o msur mai mare, a veniturilor i cheltuielilor efectuate ntr-un an bugetar, dect sistemul de gestiune, dar prezint unele dezavantaje datorit faptului c: presupune funcionarea paralel, pentru o anumit perioad de timp, a dou bugete; ntrzie ncheierea bugetului; temporizeaz efectele controlului.

n Romnia, exerciiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic i se ncheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor. Toate operaiunile efectuate n decursul unui an n contul unui buget, aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Pentru toi agenii economici i ali contribuabili, anul financiar are aceeai durat ca i exerciiul bugetar.

e) Echilibrul bugetar. Acest principiu const n acoperirea cheltuielilor bugetare cu venituri bugetare considerate ordinare.

n ara noastr, pentru perioada de tranziie la economia de pia, se consider ca legislaia bugetar s prevad i posibilitatea administrrii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar se va realiza prin mprumuturi pe termen scurt, mijlociu i lung de la bnci, case de economii, prin lansarea de obligaiuni de stat (bonuri de tezaur), att pe pia intern ct i pe pia extern.

f) Neafectarea veniturilor bugetare. Potrivit acestui principiu veniturile care formeaz fondul bugetar se despersonalizeaz, adic nu este permis afectarea unui venit bugetar pentru finanarea unei anumite cheltuieli bugetare. n practic se ntlnesc excepii, cnd se legifereaz constituirea, n afara bugetului ordinar, a unor fonduri speciale pe seama unor surse speciale, adic scoase i ele n afara bugetului ordinar. Pentru astfel de venituri cu afeciune special se ntocmesc, de regul, bugete separate de tipul celor deja amintite (extraordinare, anexe, autonome, conturi speciale de trezorerie).

g) Specializarea bugetar. Potrivit acestui principiu, autorizarea parlamentar nu se d n mod global, ci se aprob veniturile pe surse i creditele bugetare pe destinaii de cheltuieli. Individualizarea veniturilor i a cheltuielilor n cadrul procedurii parlamentare de aprobare urmrete ca, prin detalierea aciunii parlamentare, s se limiteze competena organelor executive n realizarea acestora.

Instrumentul tehnic utilizat pentru aplicarea principiului specializrii este Clasificaia bugetar. Clasificaia bugetar este o schem de grupare a veniturilor i a cheltuielilor nscrise n buget. Ea trebuie s fie simpl i clar pentru a putea fi neleas i de ctre cei care nu au pregtire de specialitate i s rspund la ntrebrile: care sunt sursele de venituri ale bugetului? Ct reprezint n rndul acestora impozitul pe salarii? Care sunt veniturile extraordinare? etc.

h) Publicitatea bugetului presupune ca dup supunerea proiectului de buget dezbaterii parlamentare, i dup aprobarea bugetului, acesta s fie publicat spre a fi adus la cunotina opiniei publice.

Publicitatea bugetului se realizeaz prin massmedia (pres, radio, televiziune etc.), att n faza de ntocmire, ct i n faza de aprobare i execuie a bugetului de stat. Cifrele bugetului sunt comentate cu prilejul dezbaterilor parlamentare, nu numai n slile de edine ale organelor legislative, ci i n pres, radio-tv .a.

Dup aprobarea legii bugetare aceasta este dat publicitii n Monitorul Oficial.

Mersul execuiei bugetare este publicat trimestrial. Sunt date publicitii informaii att despre bugetul de stat i bugetele locale, ct i despre bugetele anex, bugetele extraordinare, fondurile speciale, bugetele regiilor autonome.

Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern. Situaia finanelor publice, mersul execuiei bugetului de stat, evoluia puterii de cumprarea a monedei naionale, alturi de dinamica produciei industriale i de cretere economic, influeneaz asupra creditului de care se bucur ara noastr pe piaa de capitaluri.

3.3. Structura sistemului bugetar. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare pe verigile sistemului bugetar

Structura sistemului bugetar al unui stat este determinat de structura organizatoric a acestuia. n funcie de structura organzatoric, statele pot fi de tip unitar, cum este cazul n Romnia, Frana, Italia, Suedia, Olanda, Spania etc. i de tip federal, cum sunt Statele Unite ale Americii, Elveia, Canada, Austria, Germania, Brazilia, India, Australia .a.

n statele de tip unitar teritoriul este mprit n uniti administrativ-teritoriale la nivelul crora funcioneaz organe ale puterii i administraiei de stat locale. La nivel central funcioneaz organele centrale ale puterii i administraiei de stat. Corespunztor acestei structuri, n statele de tip unitar exist un buget al administraiei centrale de stat i bugetele locale corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale.

n statele de tip federal exist o structur organizatoric n trei trepte care cuprinde: federaia, statele (provinciile, landurile, cantoanele sau regiunile) membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale proprii fiecrui stat membru al federaiei. Federaia dispune de organe supreme ale puterii i administraiei federale, care au competene att pe plan intern, n limitele prevzute de constituie, ct i n relaiile internaionale ale federaiei respective. Statele componente ale federaiei dispun de parlamente i guverne proprii, dar au o autonomie limitat n sensul c nu au competene n relaiile internaionale. Fiecare stat membru al federaiei se subdivide n uniti administrativ-teritoriale conduse de organele locale ale puterii i administraiei de stat. Structura sistemului bugetar n statele de tip federal cuprinde: bugetul federaiei, bugetele statelor (provinciilor, landerelor, cantoanelor sau regiunilor) membre ale federaiei i bugetele locale.

Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar, n fiecare stat, se face n funcie de modul de repartizare a sarcinilor (atribuiilor) ntre organele puterii i administraiei de stat centrale i locale. n majoritatea statelor veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli sunt cuprinse n bugetul central sau federal, iar n bugetele statelor membre ale federaiei i n bugetele locale sunt cuprinse veniturile i cheltuielile de importan mai mic.

Pentru acoperirea cheltuielilor publice locale se folosesc veniturile proprii ale bugetelor locale, subveniile primite de la bugetul administraiei centrale de stat i mprumuturile contractate de colectivitile locale.

n categoria veniturilor proprii ale colectivitilor locale se cuprind: impozitele locale, veniturile provenind din exploatarea bunurilor aparinnd administraiei de stat locale i cotele adiionale la impozitele care alimenteaz bugetul central.

Dac veniturile proprii ale bugetelor locale nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor acestora, colectivitile locale pot primi subvenii pentru echilibrare din partea bugetului central sau a bugetelor ierarhic superioare. Subveniile acordate colectivitilor locale pot fi folosite pentru finanarea oricror aciuni sau obiective sau sunt acordate pentru scopuri bine determinate (de regul pentru finanarea unor obiective la care este obligatorie, ntr-o anumit proporie, i contribuia organelor locale). Utilizarea subveniilor pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale conduce la o dependen a organelor locale faa de organele centrale ale administraiei de stat, ceea ce diminueaz autonomia local.

n condiiile n care bugetele locale nu se echilibreaz nici cu ajutorul subveniilor, se apeleaz la mprumuturi. mprumuturile se obin prin contractarea lor la diferite organisme financiare specializate (de exemplu la case de depuneri i consemnaiuni, case de economii locale, case de mprumuturi etc.) sau prin plasarea unor obligaiuni pe pia.

Uneori, organele locale contracteaz mprumuturi pentru finanarea unor investiii. Pentru mprumuturile contractate n scopul echilibrrii bugetelor locale dobnda se suport din resurse bugetare; dac mprumutul este folosit n scop productiv, dobnda se suport din profitul creat ulterior, iar dac este utilizat pentru construcii de locuine dobnda va majora chiria ce se va plti de locatari.

Din bugetele locale se finaneaz, n general, urmtoarele categorii de cheltuieli:

- cheltuieli pentru finanarea nvmntului, care n unele ri ocup ponderea cea mai nsemnat n cadrul cheltuielilor bugetelor locale;

- cheltuielile pentru ocrotirea sntii, asigurrile sociale i asistena social;

- cheltuielile privind construcia i ntreinerea drumurilor, construcia de locuine, transportul n comun, gospodria comunal;

- cheltuieli privind ntreinerea aparatului puterii i administraiei de stat locale;

- cheltuielile privind serviciul datoriei publice locale, n msura n care bugetele locale apeleaz la mprumuturi n vederea completrii resurselor lor.

n statele de tip unitar, cum este de exemplu, Frana, bugetele locale se aprob de organul ierarhic imediat superior care are competena de a modifica veniturile i cheltuielile bugetului local examinat. Executarea bugetelor locale cade n sarcina organelor locale executive.

n statele de tip federal, cum este, de exemplu cazul Statelor Unite ale Americii, bugetele statelor membre ale federaiei sunt complet separate fa de bugetul federal. Ele sunt elaborate, aprobate, executate i controlate de ctre organele administrative ale fiecrui stat membru al federaiei. Statele membre ale federaiei au dreptul de a modifica sistemul de impunere fr acordul organelor federale. Structura veniturilor i cheltuielilor bugetelor locale este diferit de la un stat la altul, chiar n cadrul aceleiai federaii.

Romnia, ca orice stat de tip unitar, are bugetul structurat n funcie de mprirea administrativ-teritorial astfel:

- bugetul de stat;

- bugetele locale ale judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor.

Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale i bugetele locale.

3.5. Metode de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare

Respectarea principiului realitii n practica bugetar presupune dimensionarea veniturilor i a cheltuielilor nscrise n bugetul de stat astfel nct statul s nu aib dificulti financiare n cursul anului dup aprobarea bugetului, n condiii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Pentru dimensionarea corect a veniturilor i a cheltuielilor publice, n practica financiar se folosesc att metode clasice, ct i metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje sau cost-eficien.

Metodele clasice utilizate pentru dimensionarea cuantumului veniturilor i cheltuielilor bugetare sunt:

a) metoda automat sau a penultimei, const n evaluarea forfetar a veniturilor i a cheltuielilor bugetare pentru anul (t+1) pe baza rezultatelor obinute n penultimul an (t-1). Nu se iau n calcul cifrele veniturilor i cheltuielilor ultimului an (t) deoarece n momentul ntocmirii bugetului pe anul urmtor, nc nu se cunosc rezultatele execuiei bugetului pe anul n curs. Cifrele din anul de baz (t-1) se corecteaz n funcie de eventualele modificri determinate de schimbarea legislaiei sau de alte msuri luate pn la acea dat. Metoda are avantajul c nu necesit multe calcule i dezavantajul c rezultatele sale sunt imprecise, deoarece condiiile economice, sociale i politice, existente cu doi ani n urm nu se pot menine identice i n anul pentru care se elaboreaz proiectul de buget.

b) metoda majorrii sau diminurii, pornete de la rezultatele executrii bugetului pe mai muli ani consecutivi expirai. Pe baza acestora se stabilete rata medie anual de cretere (descretere) a veniturilor, respectiv cheltuielilor. Aplicnd aceast rat la cifrele bugetului anului n curs, se obin indicatorii bugetari pentru anul urmtor. Metoda are avantajul c este simpl, dar rezultatele obinute prin extrapolare sunt aproximative deoarece n fiecare an intervin factori noi care pot avea o influen mai mare sau mai mic asupra bugetului de stat pentru anul viitor. Totodat, sunt transpuse n viitor influenele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat n anii care au servit drept baz de calcul.

Plecnd de la neajunsurile acestor metode, multe ri au trecut la evaluarea direct a veniturilor i cheltuielilor bugetare.

c) metoda evalurii directe se refer la determinarea fiecrei surse de venit i a fiecrei categorii de cheltuial n parte n funcie de realizrile sau preliminrile pentru anul n curs i de perspectivele de dezvoltare a economiei n anul urmtor. Metoda are avantajul exactitii, dar presupune cheltuieli importante pentru efectuarea calculelor i estimrilor necesare.

Este de precizat c, uneori, anumite prevederi bugetare au un caracter orientativ. Ca urmare, legislaia din unele ri, permite guvernului s modifice anumite credite bugetare aprobate de parlament, n momentul cunoaterii exacte a volumului cheltuielilor respective.

Avnd n vedere limitele metodelor clasice de determinare a cheltuielilor bugetare, care se bazeaz pe un volum redus de informaii, nu pun n eviden eficiena aciunilor ce se vor realiza cu mijloacele bugetare i nu urmresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituiilor ce concur la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de stat, unele state au renunat la aa-zisele metode clasice de dimensionare a nivelului veniturilor i cheltuielilor bugetare, concomitent cu utilizarea unor metode moderne. n cadrul acestora se cuprind: metoda raionalizrii opiunilor bugetare (Rationalisation des Choix Budgtaires sau R.C.B.); metoda Planificare, Programare, Bugetizare (Planning Programming Budgeting System sau P.P.B.S.) etc.

Metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor bugetare i de luare a deciziilor cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului se bazeaz, n principal, pe analiza costuri-avantaje sau cost-eficacitate. Aceast metod este utilizat n situaia n care exist dou sau mai multe soluii de realizare a unui obiectiv, dar cu costuri diferite.

Analiza costuri-avantaje presupune determinarea costurilor, compararea lor, determinarea avantajelor fiecrei soluii i luarea deciziei prin alegerea variantei care maximizeaz rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor sau care conduce la obinerea acelorai efecte cu costuri minime. Aplicarea corect a acestei metode impune dimensionarea costurilor totale a fiecrei variante de realizarea a obiectivului propus, inclusiv a cheltuielilor suplimentare n ramuri conexe, a pierderilor de venituri i altele.

Metoda raionalizrii opiunilor bugetare presupune parcurgerea urmtoarelor etape:

- stabilirea obiectivelor posibile de finanat de la buget i analiza posibilitilor reale de procurare a resurselor necesare;

- analiza eficienei economico-sociale a cheltuielilor bugetare;

- luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje i a altor studii de eficien;

- realizarea efectiv a obiectivului ales, care implic efectuarea unei anumite cheltuieli bugetare;

- controlul bugetar, care presupune confruntarea opiunilor cu rezultatele, dup efectuarea cheltuielilor bugetare.

Aceast metod are n vedere i o reevaluare pe parcurs a opiunilor n funcie de eventualele condiii nou aprute, care pot determina majorri (diminuri) de credite bugetare. Avantajul metodei const n aceea c folosind calculul economic conduce la obinerea unor rezultate care sunt mai apropiate de cerinele reale ale economiei.

Metoda raionalizrii opiunilor bugetare, fiind conceput ca un plan-orientativ, n cadrul cruia un rol deosebit de important l au bugetele-program, urmrete realizarea unor obiective pe termen mijlociu.

Metoda planificare, programare i bugetizare (P.P.B.S.) utilizat n S.U.A. are la baz: identificarea i cuantificarea obiectivelor ce urmeaz a se finana, pe termen lung, de la buget; estimarea costurilor i avantajelor soluiilor propuse pentru realizarea obiectivului; determinarea mrimii creditelor bugetare ce trebuie nscrise anual n buget. Alegerea soluiei optime are la baz judeci de valoare care presupun maximizarea rezultatelor sau minimizarea costurilor.

3.6. Procesul bugetar

Ansamblul operaiunilor privind elaborarea proiectului de buget, aprobarea acestuia, execuia bugetului, ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar, precum i controlul bugetar reprezint procesul bugetar. Aceste operaiuni se deruleaz ntr-un cadru constituional (legal) i administrativ instituional cu particulariti de la o ar la alta.

3.6.1. Elaborarea proiectului de buget

n general, proiectul de buget este elaborat de puterea executiv (guvern) prin intermediul Ministerului Finanelor (Bugetului).

n unele ri, de exemplu S.U.A., proiectul de buget este elaborat de ctre eful executivului - Preedintele S.U.A.- cu ajutorul unei comisii de specialitate care funcioneaz pe lng acesta.

La elaborarea proiectului de buget se au n vedere obiectivele programului de guvernmnt al partidului (coaliiei de partide) care dein majoritatea parlamentar i analizele efectuate de Ministerul Finanelor sau alt organ de specialitate privind: evoluia economiei, factorii care au determinat sau pot genera schimbri n mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor bugetare etc.

Pornindu-se de la aceste obiective se pune problema stabilirii concordanei ntre necesarul de resurse bugetare (cheltuieli) cu posibilitile de acoperire ale acestora. De regul, necesarul de resurse bugetare este mai mare dect posibilitile de acoperire a acestora. Pentru realizarea acestei concordane se impune ajustarea obiectivelor programului guvernamental n raport cu constrngerile de natur financiar. De aceea, procedura de elaborare a proiectului bugetului de stat impune parcurgerea mai multor etape, cu particulariti de la o ar la alta, astfel:

a) Ministerul Finanelor elaboreaz o prim variant de buget cu luarea n considerare a orientrilor generale stabilite de guvern n domeniul veniturilor i cheltuielilor bugetare i pe baza informaiilor privind situaia economic a rii. n acest sens, determin nivelul veniturilor ce vor fi ncasate, propune noi surse de venituri bugetare i evalueaz cuantumul cheltuielilor ce vor fi efectuate;

b) conductorii ageniilor guvernamentale i ceilali minitrii care sunt de fapt beneficiarii alocaiilor bugetare elaboreaz, cu ajutorul serviciilor de specialitate de la nivelul organelor pe care le coordoneaz, propuneri privind cheltuielile ce se estimeaz a se efectua n anul pentru care se elaboreaz bugetul;

c) dac ntre ageniile guvernamentale i ministerele de resort, pe de o parte, i Ministerul Finanelor, pe de alt parte, apar divergene, acestea se soluioneaz ntr-o prim faz, la nivelul specialitilor instituiilor respective, n a doua faz la nivelul ministrului finanelor i al fiecruia dintre minitrii de resort, iar n a treia faz, la nivelul primului-ministru sau al guvernului.

3.6.2. Aprobarea bugetului de stat

Proiectul de buget naintat Parlamentului de ctre Guvern este supus dezbaterii i aprobrii puterii legislative, care presupune:

- prezentarea de ctre eful executivului sau de ctre ministrul finanelor a proiectului de buget n Parlament;

- analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare;

- concilierea amendamentelor (modificrilor) propuse la proiectul de buget;

- aprobarea proiectului de buget n Parlament;

- sancionarea (semnarea) bugetului aprobat de ctre eful statului.

Dezbaterea proiectului de buget n Parlament este influenat de modul de organizare al acestuia - unicameral sau bicameral i de competenele acestora n ceea ce privete formularea de amendamente la proiectul de buget.

3.6.3. Execuia bugetului de stat

Execuia bugetului de stat reprezint ansamblul operaiunilor care privesc ncasarea veniturilor i efectuarea propriu-zis a cheltuielilor aprobate de ctre Parlament.

Execuia bugetului de stat cade n sarcina Guvernului. Sumele nscrise la partea de venituri n bugetul de stat sunt considerate sarcini minime (cu excepia celor provenind din mprumuturi care sunt maxime), iar sumele nscrise la partea de cheltuieli - reprezentnd creditele bugetare aprobate - constituie limita maxim.

n practic se constat o separare a activitii de executare a veniturilor de cea de executare a cheltuielilor, deoarece fiecare dintre ele folosesc instrumente i proceduri specifice.

Operaiunile de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor revin unor organe specializate ale Ministerului Finanelor, Bncii Naionale sau altor bnci din statul respectiv. n unele ri se ntlnete un sistem combinat, adic execuia se realizeaz att de ctre organele specializate ale Ministerului Finanelor, ct i de ctre Banca Naional.

n ceea ce privete ncasarea veniturilor, se parcurg urmtoarele etape:

a) aezarea;

b) lichidarea;

c) emiterea titlului de percepere;

d) perceperea propriu-zis a venitului bugetar.

n prima etap, aezarea, se procedeaz la stabilirea obiectului impozabil (se constat existena i se evalueaz materia impozabil).

Procesul de execuie a cheltuielilor are i el mai multe etape astfel:

a) angajarea;

b) lichidarea;

c) ordonanarea;

d) plata.

n prima etap, angajarea, are loc asumarea obligaiei unui organism public de a plti o sum de bani determinat care izvorte dintr-un contract, hotrre judectoreasc, decizie administrativ etc., ca urmare a unor livrri de mrfuri, prestri de servicii, executri de lucrri etc.

Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite.

n a doua etap, lichidarea, are loc operaiunea prin care se verific realizarea serviciului sau furnizarea de mrfuri n favoarea statului i se stabilete mrimea datoriei (plii). Aceast operaiune se face pe baz de acte legal ntocmite. Este, prin urmare, operaiunea care are loc dup ce au fost efectuate serviciile i livrrile de mrfuri n favoarea statului. Cea de-a treia etap, ordonanarea, cuprinde operaiunile de emitere a dispoziiei prin care se admite lichidarea i deci se dispune plata. Dispoziiile (actele) de ordonanare trebuie s poarte viza de control financiar, astfel ele nu sunt onorate la plat.

Toate aceste operaiuni, potrivit reglementrilor interne ale statelor, sunt n sarcina ordonatorilor principali (minitri, similarii lor) sau a ordonatorilor secundari (directori generali sau directori) dac le sunt delegate asemenea sarcini. n cea de-a patra etap are loc plata propriu-zis, i deci, stingerea obligaiilor statului fa de persoanele fizice sau juridice care au prestat servicii statului sau organelor sale. Plata cade n sarcina gestionarilor de bani publici (contabili, casieri etc.) care au obligaia s efectueze pli numai n cazurile n care actele sunt legal ntocmite i poart toate vizele i semnturile persoanelor n drept.

Din cele prezentate rezult, aadar, c execuia bugetului de stat se face, de regul, de ctre ministere i instituii coordonate de Ministerul Finanelor, Banca de emisiune i Trezoreria statului. Acestea se sprijin pe aparatul financiar-bancar, a crui organizare difer de la o ar la alta.

3.6.4. ncheierea exerciiului bugetar si ntocmirea contului de execuie bugetar

Este etapa urmtoare ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor pentru anul bugetar respectiv. Aceasta privete ntocmirea documentelor de ncheiere a exerciiului bugetar. Operaiunea se reflect n contul de execuie bugetar care exprim excedentul sau deficitul bugetului la finele anului bugetar.

Dup sistemul adoptat de fiecare stat (sistem de exerciiu sau de gestiune) contul de ncheiere a exerciiului bugetar are anumite particulariti.

3.6.5. Controlul bugetar

Execuia bugetului de stat se nfptuiete de ctre executiv sub controlul unor organe mputernicite n acest sens. n funcie de natura acestor organe, controlul poate fi: politic (exercitat de ctre Parlament); jurisdicional (efectuat de Curtea de Conturi sau o alt instituie public nsrcinat cu acest control); administrativ (efectuat de organe specializate ale Ministerului Finanelor, ale celorlalte ministere etc.).

Controlul politic este exercitat de ctre Parlament cu prilejul examinrii i aprobrii proiectului bugetului i a contului de execuie bugetar, precum i pe parcursul execuiei bugetului aprobat. Guvernul are obligaia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire la execuia bugetului, iar acesta prin comisiile sale permanente sau prin comisii special constituite de anchet, poate efectua aciuni de control i poate audia membrii Guvernului sau alte persoane care administreaz sau gestioneaz fonduri publice. Prin controlul politic se urmrete, n principal, respectarea de ctre executiv a prevederilor autorizaiei parlamentare n materie de buget i a modului n care au fost gestionate fondurile bugetare.

Controlul jurisdicional este efectuat de un organism specializat, denumit Camer sau Curte de Conturi care are ca principal sarcin controlul complet al execuiei bugetului. n acest sens se pronun asupra legalitii actelor justificative i d anual descrcarea de gestiune pentru conturile contabile, atunci cnd acestea sunt gsite n ordine. Neregulile constatate se prezint prin rapoarte efului statului i Parlamentului.

Controlul administrativ se refer, pe de o parte, la controlul exercitat de organele specializate ale Ministerului Finanelor, iar pe de alt parte, la controlul ierarhic exercitat de ctre ordonatorii principali de credite asupra modului cum sunt consumate creditele bugetare de ctre subordonaii acestora.

3.7. Execuia de cas a bugetului de stat

Execuia bugetului de stat, care presupune ncasarea propriu-zis a veniturilor i efectuarea cheltuielilor, implic i mobilizarea resurselor financiare pentru finanarea deficitului bugetar. Derularea acestor operaiuni bneti are loc att n numerar ct i fr numerar (prin virament).

Activitatea n care intervin operaiile bneti n numerar i prin viramente n conturi este cunoscut sub denumirea de execuia de cas a bugetului de stat.

Execuia de cas a bugetului de stat mai presupune i alte operaii cum sunt: supervizarea plilor i ncasrilor bugetare, gestiunea disponibilitilor bugetare, asigurarea informaiilor pentru nregistrarea n contabilitate a fluxurilor bugetare i ntocmirea rapoartelor periodice asupra ndeplinirii prevederilor bugetare.

Execuia de cas a bugetului de stat se poate realiza prin dou sisteme: sistemul bancar i sistemul de trezorerie.

Execuia de cas prin sistemul bancar este practicat n S.U.A, Marea Britanie etc. Aceasta presupune existena unei bnci, de regul banca central, care s efectueze operaiunile bugetare de ncasri, pli i finanare a deficitului bugetar. Instituiile publice i deschid conturile la diferite bnci, iar fluxurile cu bugetul de stat sunt desfurate prin intermediul bncii mputernicite cu execuia de cas a acestuia. Folosirea sistemului bancar pentru execuia de cas a bugetului nu exclude posibilitatea ca organele financiare ale administraiei publice s aib casierii proprii, prin care s alimenteze conturile bugetului deschise la banc cu ncasrile n numerar de la populaie.

Execuia de cas a bugetului de stat prin sistemul de trezorerie presupune existena unei instituii denumit Trezoreria statului.

Trezoreria reprezint activitatea prin care se asigur concentrarea tuturor fluxurilor finanelor publice ntr-un anumit sistem de organizare aflat n structura Ministerului Finanelor.

n esen, trezoreria este conceput ca o banc, prin care sectorul public i efectueaz operaiunile financiare de ncasri i pli i prin intermediul creia statul exercit controlul asupra veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat.

Trezoreria ndeplinete dou funcii de baz: de casier public i de bancher.

Prin funcia de casier public, trezoreria efectueaz:

a) toate operaiunile propriu-zise de ncasare a veniturilor bugetare i de pli de la buget, n numerar sau prin virament;

b) controlul asupra operaiunilor de eliberare a fondurilor de la buget i asigurarea informaiei necesare privind execuia de cas a bugetului pentru ntocmirea contului de execuie bugetar i a elaborrii rapoartelor periodice asupra acesteia;

c) gestioneaz mijloacele bugetare i asigur lichiditile necesare prin cunoaterea fluxului de ncasri i pli, elaboreaz prognoze cu privire la cerinele de pli, sincronizarea plilor i ncasrilor, inclusiv a celor care privesc finanarea deficitului i serviciul datoriei publice.

n calitate de bancher, trezoreria asigur urmtoarele servicii:

a) este banca la care i au deschise conturile instituiile publice, gestionnd, astfel, disponibilitile bneti ale sectorului public i integrarea acestora n politica de lichiditi a bugetului;

b) gestioneaz datoria public, urmrind meninerea mprumuturilor n limitele autorizaiei parlamentare i minimizarea costului datoriei publice;

c) efectueaz operaiuni n care statul apare n calitate de garant sau coparticipant la acordarea de mprumuturi unor agenii guvernamentale sau pentru realizarea unor infrastructuri industriale care apoi vor fi nchiriate firmelor particulare.

Trezoreria cuprinde, de regul, n structura sa, urmtoarele:

- o unitate central de trezorerie n cadrul Ministerului Finanelor care asigur realizarea politicii de trezorerie i conduce ntregul sistem al trezoreriei din ar;

- uniti de trezorerie teritoriale, n funcie de structura administrativ-teritorial a rii, care acoper ntregul teritoriu al rii.

Unitile teritoriale de trezorerie au personal specializat n operaiuni de casierie, de control de trezorerie, de eviden a execuiei veniturilor i cheltuielilor, de pregtire a rapoartelor periodice privind execuia bugetului de stat.

Legea privind finanele publice nr. 72/1996, art. 75, publicat n Monitorul Oficial nr. 152/17 iulie 1996