curs finante publice

108
Tema nr. 1 Noţiuni introductive Obiective: prezentarea principalelor concepte şi fenomene din domeniul finanţelor publice; cunoaşterea fenomenelor şi fluxurilor financiare din economia publică; cunoaşterea rolului şi importanţei finanţelor publice în cadrul economiilor contemporane. Conţinut: 1.1. Obiectul de studiu al finanţelor publice 1.2. Geneza, conţinutul, funcţiile şi rolul finanţelor publice 1.3. Conţinutul economic al finanţelor 1.4. Funcţiile finanţelor publice 1.4.1. Funcţia de repartiţie 1.4.2. Funcţia de control 1.5. Rolul finanţelor publice în perioada contemporană 1.1. Obiectul de studiu al finanţelor publice Termenul de finanţe îşi are originea în limba latină şi se presupune că provine de la cuvântul finis, utilizat adesea în sensul de “termen de plată”. De la acest cuvânt au derivat apoi expresiile financio, financias şi financia pecuniaria, care au circulat în secolele al XIII-lea şi al XIV-lea cu sensul de “plată în bani”. În Franţa secolului al XV-lea se foloseau expresiile hommes des finances şi financiers, pentru desemnarea arendaşilor de impozite şi a persoanelor care încasau impozitele regelui. În secolele al XV-lea - al XVII-lea, în Germania, se întâlnesc expresiile Finanz, care 1

Upload: andreeastef

Post on 25-Jun-2015

464 views

Category:

Documents


1 download

TRANSCRIPT

Page 1: Curs Finante Publice

Tema nr. 1

Noţiuni introductive

Obiective:

prezentarea principalelor concepte şi fenomene din domeniul finanţelor publice;

cunoaşterea fenomenelor şi fluxurilor financiare din economia publică;

cunoaşterea rolului şi importanţei finanţelor publice în cadrul economiilor contemporane.

Conţinut:

1.1. Obiectul de studiu al finanţelor publice

1.2. Geneza, conţinutul, funcţiile şi rolul finanţelor publice

1.3. Conţinutul economic al finanţelor

1.4. Funcţiile finanţelor publice

1.4.1. Funcţia de repartiţie

1.4.2. Funcţia de control

1.5. Rolul finanţelor publice în perioada contemporană

1.1. Obiectul de studiu al finanţelor publice

Termenul de finanţe îşi are originea în limba latină şi se presupune că provine de la cuvântul

finis, utilizat adesea în sensul de “termen de plată”. De la acest cuvânt au derivat apoi expresiile

financio, financias şi financia pecuniaria, care au circulat în secolele al XIII-lea şi al XIV-lea cu

sensul de “plată în bani”. În Franţa secolului al XV-lea se foloseau expresiile hommes des finances

şi financiers, pentru desemnarea arendaşilor de impozite şi a persoanelor care încasau impozitele

regelui. În secolele al XV-lea - al XVII-lea, în Germania, se întâlnesc expresiile Finanz, care

însemna “plată în bani” şi Finantzer, care îl desemna pe cămătar. Ulterior, cuvântul finanţe a

căpătat un sens foarte larg, semnificând resursele, relaţiile şi operaţiile băneşti, persoanele neavizate

identificând frecvent noţiunea de finanţe cu aceea de bani, de resurse băneşti.

În literatura de specialitate, noţiunea de finanţe este abordată din mai multe puncte de

vedere, şi anume:

fonduri băneşti la dispoziţia statului;

mijloace de intervenţie a statului în economie;

metode de gestionare a banului public;

act juridic prin care se preia la dispoziţia statului o parte din PIB, în vederea îndeplinirii

funcţiilor şi sarcinilor statului;

1

Page 2: Curs Finante Publice

relaţii sociale, de natură economică, care apar în procesul constituirii fondurilor

financiare publice şi a repartizării acestora în scopul satisfacerii nevoilor generale ale

societăţii.

Fiecare dintre aceste abordări reprezintă o anumită faţetă a finanţelor pe care autorii

respectivi o consideră mai semnificativă şi pe care o scot prioritar în evidenţă atunci când încearcă

să le definească. În realitate, toate aceste elemente coexistă, se află într-o strânsă legătură şi ajută la

înţelegerea complexităţii deosebite a fenomenelor financiare.

De-a lungul anilor, o dată cu evoluţia societăţii în ansamblu, a statului, şi implicit, a

finanţelor, s-au emis diferite concepţii despre acestea. Fiecare dintre ele comportă unele aspecte

particulare, însă s-a căzut, în general, de acord asupra faptului că în evoluţia acestor concepţii se

conturează două etape distincte:

- prima corespunde, în linii generale, capitalismului premonopolist, iar concepţiile

promovate în această etapă sunt considerate clasice;

- cea de-a doua corespunde epocii capitalismului monopolist, iar concepţiile promovate în

această etapă sunt considerate moderne.

Concepţiile clasice reflectă, de fapt, doctrina liberală care a dominat perioada de ascensiune

a capitalismului. Potrivit acesteia, activitatea economică trebuie să se desfăşoare în conformitate cu

principiul laissez-faire, laissez-passer, care fusese enunţat de Adam Smith. Activitatea economică

trebuie să rămână apanajul întreprinderilor private, evitându-se orice intervenţie a statului în

economie, care ar fi de natură să perturbe iniţiativa privată, libera concurenţă, mecanismele pieţei.

Abţinerea statului era considerată o condiţie indispensabilă dezvoltării echilibrului economic, care

se realiza automat, graţie mecanismelor naturale şi spontane. Sub influenţa doctrinelor

liberalismului economic se considera că existau “legi economice” care reglau economia şi că nici o

voinţă umană sau statală nu trebuia să contravină acestui joc natural. Statul burghez trebuia să se

limiteze la îndeplinirea sarcinilor sale tradiţionale de menţinere a ordinii publice, apărare a ţării,

întreţinere a relaţiilor diplomatice, etc. (aşa numita concepţie a statului jandarm).

Această viziune asupra statului şi rolului său antrena mai multe consecinţe pe plan bugetar.

Prima dintre ele era restrângerea la maximum a cheltuielilor bugetare, limitarea lor la nivelul

indispensabil asigurării serviciilor administrative esenţiale (conceptul de guvern ieftin), iar orice alte

cheltuieli efectuate de stat erau considerate o risipă, deoarece presupuneau o prelevare suplimentară

de impozite din veniturile indivizilor. În acest fel, se reduceau posibilităţile acestora de a folosi în

mod eficient resursele respective, prin economisire şi investiţii.

În al doilea rând, statul avea obligaţia imperioasă de a echilibra cheltuielile şi veniturile

publice, atingerea acestui obiectiv fiind considerată o cerinţă fundamentală a bunei gestiuni, cheia

de boltă a finanţelor publice. Deficitul bugetar, care obliga statul să emită bani de hârtie, generând

2

Page 3: Curs Finante Publice

inflaţie, era considerat ca un fenomen nedorit, de natură să dezorganizeze mecanismele spontane ale

economiei.

În al treilea rând, impozitele, taxele, împrumuturile şi celelalte metode de procurare a

veniturilor publice trebuiau astfel concepute încât să aibă un caracter neutru şi să nu modifice

relaţiile economico-sociale existente.

În concluzie, aceste idei se bazau pe câteva postulate simple: vocaţia statului constă în a

administra, a menţine ordinea interioară; este contraindicat ca statul să desfăşoare activităţi

productive, domeniu în care iniţiativa privată manifestă o completă superioritate asupra acţiunii

colectivităţilor publice.

În anii care au urmat marii crize economice din anii 1929-1933, ideile referitoare la rolul

statului şi al finanţelor publice s-au modificat radical. Locul statului-jandarm a fost luat de statul-

providenţă sau statul-bunăstării, care îşi lărgeşte considerabil sfera preocupărilor (concepţia statului

faustian). Deprecierea economică avea să arate, într-adevăr, că iniţiativa privată, căreia liberalii îi

acordaseră deplină încredere, este incapabilă să asigure echilibrul economic şi social dorit

întotdeauna şi în orice situaţie.

Intervenţia directă a statului apare ca singura soluţie capabilă să influenţeze procesele

economice, să corecteze evoluţia lor ciclică, să prevină crizele sau cel puţin să limiteze efectele

negative ale acestora. Bugetul de stat devine în acest caz principalul mijloc de intervenţie.

Luând în consideraţie rolul activ pe care finanţele publice trebuie să îl joace, economiştii au

ajuns la elaborarea unei teorii intervenţioniste, care va bulversa concepţiile financiare tradiţionale.

Cheltuielile publice au fost recunoscute ca un mijloc de intervenţie pe plan economic şi social; dacă

ele continuă să finanţeze sarcinile administrative ale statului, nu este mai puţin adevărat că trebuie

să sprijine dezvoltarea capacităţilor de producţie prin înfiinţarea de întreprinderi publice sau mixte,

care nu mai este considerată o erezie (cheltuieli publice de investiţii), ori să asigure redistribuirea

veniturilor către categoriile sociale defavorizate (cheltuieli publice de transfer). Impozitul încetează,

de asemenea, să fie privit ca simplu procedeu de prelevare a veniturilor, ci şi ca mijloc de egalizare

a condiţiilor sociale (prin amputarea unor venituri mari sau prin detaxarea categoriilor sociale

defavorizate), sau ca instrument de incitare a dezvoltării economice (prin facilităţile fiscale pe care

le permite).

Bugetul devine, în acest fel, un imens filtru care prelevă prin impozit o parte din venitul

naţional şi pe care o redistribuie prin cheltuieli în raport de obiectivele economice şi sociale ale

guvernării.

O nouă optică se conturează în concepţia finanţiştilor “moderni” cu privire la echilibrul

bugetar. Pentru ei, echilibrul bugetar nu are decât o valoare relativă, consideraţiuni mai importante

putând duce chiar la sacrificarea acestuia: nu existenţa echilibrului bugetar constituie prioritatea,

3

Page 4: Curs Finante Publice

esenţialul fiind ca ansamblul activităţii economice să fie orientat într-o manieră convenabilă.

“Deciziile de luat în acest domeniu n-ar trebui să fie dictate, în nici un moment, de principii

financiare sau de grija echilibrării bugetului, ci de grija respectării anumitor priorităţi; cu alte

cuvinte, de politica economică şi socială”, spunea W. Beveridge cu peste 30 de ani în urmă.

Fără a abandona atingerea acestui obiectiv, deficitul bugetar în perioada de depresiune este

considerat a avea un efect stimulent asupra conjuncturii economice în raport de lichidităţile

monetare distribuite agenţilor economici. Mecanismele bugetare nu mai au, deci ca singur obiectiv

finanţarea cheltuielilor administrative ale statului, ci devin mijloace privilegiate de înfăptuire a

politicii economice şi sociale ale guvernului.

Această concepţie voluntaristă a finanţelor publice s-a impus rapid la nivelul factorilor de

decizie din economia statelor dezvoltate şi, mai lent, la nivelul opiniei publice, care a rămas ataşată

vechilor lecţii de liberalism economic. Pentru observatorul imparţial, însă, şi această concepţie, nu

rămâne în fond decât o ideologie, adică un ansamblu de credinţe, care dictează conduita indivizilor,

şi nu un corp de adevăruri ştiinţifice demonstrate. Ea a devenit dominantă, eclipsând în perioada

postbelică vechile concepţii liberale. Aşa cum remarcă, însă Lalumiere, printre ideile financiare

moderne se constată reapariţia unei noi ortodoxii financiare, care ţinând cont de evoluţia profundă

ce a avut loc după 1950 şi speculând unele eşecuri ale politicilor de inspiraţie keynesiană,

reintroduce anumite teme moştenite din finanţele publice tradiţionale: intervenţia statului trebuie să

fie limitată la anumite cazuri judecate în particular; creşterea cheltuielilor publice trebuie să

respecte un anumit ritm pentru a nu genera inflaţie, deficitul bugetar trebuie să se încadreze în

anumite limite. Sub o anumită formă reînnoită subzistă, deci, şi o ideologie financiară de inspiraţie

liberală.

Sesizând aceeaşi coabitare a concepţiilor intervenţioniste şi neoliberale, Michel Bouvier

pune chiar sub semnul îndoielii pertinenţa clasificării celor două concepţii în clasice şi moderne.

Atât timp cât gândirea economiştilor liberali clasici este reabilitată şi în paralel, teoriile

intervenţioniste sunt adesea infirmate de realităţile economice şi sociale, această clasificare capătă o

valoare relativă, care ţine mai mult de istoria ideilor economice decât de un demers ştiinţific

autentic.

De altfel, Maurice Duverger, analizând contradicţiile între concepţia clasică şi cea modernă

privind finanţele publice, subliniază în acelaşi timp, faptul că aceste contradicţii sunt, totuşi, destul

de superficiale. În definitiv, spune el, orice politică economică şi socială a statului modern, dintre

care politica financiară e doar un aspect, are ca scop să stabilească un echilibru social complet, care

depăşeşte şi înglobează vechea noţiune de echilibru bugetar. Echilibrul producţiei şi schimburilor,

echilibrul repartiţiei bunurilor şi riscurilor sociale, echilibrul monedei şi al preţurilor, echilibrul

4

Page 5: Curs Finante Publice

general al dezvoltării naţiunii, echilibrul schimburilor externe, acestea sunt scopurile esenţiale ale

intervenţiei statului, în general, şi ale intervenţiei sale prin tehnici financiare, în particular.

1.2. Geneza, conţinutul, funcţiile şi rolul finanţelor publice

Apariţia primelor elemente de finanţe, ca şi evoluţia ulterioară a acestora, se încadrează

organic în procesul obiectiv al evoluţiei societăţii omeneşti şi presupune existenţa unor condiţii

indispensabile manifestării lor ca relaţii sociale de natură economică, situându-se la intersecţia

dintre comunitatea gentilică şi orânduirea sclavagistă.

Condiţiile care au făcut necesară şi posibilă apariţia şi dezvoltarea finanţelor publice au fost:

a) apariţia şi dezvoltarea relaţiilor marfă-bani, în măsură să permită formarea şi utilizarea

resurselor statului în formă bănească;

b) apariţia statului, care, pentru exercitarea funcţiilor şi sarcinilor sale pe plan intern şi

extern, avea nevoie de importante resurse băneşti, care nu puteau fi procurate în cadrul

relaţiilor existente anterior.

Urmărind evoluţia istorică a finanţelor publice pe baza acestor două condiţii, se poate

aprecia că orânduirea comunei primitive nu a cunoscut relaţii financiare.

Orânduirea comunei primitive nu a cunoscut statul şi nici relaţiile băneşti, economia având

un profund caracter natural. Munca se desfăşura în comun, iar rezultatele acesteia serveau la

satisfacerea nevoilor imediate ale membrilor societăţii. Neexistând statul, funcţiile publice

(organizarea muncii în comun, aplanarea conflictelor dintre ginţi şi triburi, supravegherea

respectării obiceiurilor, actele de justiţie în cadrul colectivităţilor locale şi chiar apărarea acestora

împotriva atacurilor din afară) erau îndeplinite de oameni aleşi din rândul colectivităţii. Organele

autorităţii publice nu dispuneau de un aparat special de constrângere.

Pe măsura dezvoltării modului de producţie, marcat de diviziunea socială a muncii, a avut

loc creşterea productivităţii muncii, sporirea producţiei şi dezvoltarea schimbului. Producţia a

depăşit nevoile imediate de consum, ceea ce a determinat apariţia proprietăţii private, a

inegalităţilor de avere şi scindarea societăţii în clase sociale. A apărut astfel necesitatea unei

instituţii care să apere proprietatea privată şi privilegiile celor avuţi, instituţie care a fost statul.

Pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale, statul are nevoie de un aparat special de

opresiune, dotat cu o serie de accesorii materiale (închisori, etc.) şi cu instituţii de constrângere

(poliţie, jandarmerie, justiţie, etc.). În activitatea acestui aparat au fost angrenaţi anumiţi oameni,

care încetează să mai participe la procesul productiv. Întreţinerea organelor care constituie forţa

publică urmează a se face pe seama veniturilor create de ceilalţi membri ai societăţii, care participă

nemijlocit la procesul de producţie şi din care statul preia o parte, iniţial în natură şi ulterior şi în

bani.

5

Page 6: Curs Finante Publice

Asistăm la un proces de separare a statului de societate în sfera relaţiilor economice, care îşi

găseşte expresia în aceea că statul are veniturile, cheltuielile şi datoriile sale. Statul îşi procură

resursele necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, prin constrângerea pe care o exercită

asupra membrilor societăţii.

În primele stadii ale orânduirii sclavagiste, când predomina economia naturală, se foloseau

modalităţi diferite de îndeplinire a funcţiilor publice şi acoperire a cheltuielilor implicate de acestea.

Astfel, o serie de funcţii publice erau onorifice (de conducere, justiţie, etc.). Alte acţiuni, cum ar fi

construirea de corăbii, de fortificaţii, şosele, apeducte, băi publice, temple şi alte edificii de uz

public, precum şi întreţinerea armatelor şi a curţilor, răscumpărarea prizonierilor ş.a., erau asigurate

pe calea prestaţiilor în muncă şi a dărilor în natură, la care erau obligaţi supuşii statului sclavagist

sau pe baza tributurilor, a bunurilor jefuite şi a trofeelor de război de la popoarele învinse. Mai

târziu, pe măsura dezvoltării producţiei, a adâncirii diviziunii muncii şi a lărgirii schimburilor,

supuşii statului sclavagist au fost obligaţi să participe la acoperirea cheltuielilor publice şi cu

mijloace băneşti. Acesta este momentul în care se poate vorbi de apariţia primelor elemente de

finanţe (impozite, împrumuturi, etc.). Chiar şi în statele sclavagiste cele mai dezvoltate nevoile de

funcţionare a statului erau satisfăcute, în cea mai mare parte, tot în formă naturală, relaţii care nu

sunt incluse în sfera finanţelor. Prin urmare, în orânduirea sclavagistă, finanţele au o sferă de

cuprindere limitată, datorită slabei dezvoltări a economiei băneşti, ceea ce ne îndreptăţeşte să

afirmăm că nu avem de-a face cu finanţe în adevăratul sens al cuvântului, ci numai cu elemente de

finanţe.

În feudalism, producţia de mărfuri şi relaţiile marfă-bani au cunoscut o anumită dezvoltare,

dar nu au devenit dominante. Economia a păstrat un caracter autarhic, iar folosirea monedei ca

mijloc general de schimb a rămas destul de restrânsă, mai ales în primele stadii de dezvoltare a

acestei orânduiri. Ca urmare, pentru întreţinerea aparatului de stat şi satisfacerea celorlalte nevoi ale

obştii (întreţinerea curţii regale, construirea de castele, fortificaţii şi drumuri, paza graniţelor,

acordarea de daruri bisericilor şi mănăstirilor, etc.) statul a continuat să folosească pe scară largă

prestaţiile în muncă şi dările în natură, veniturile domeniale şi drepturile regaliene. Vistieria statului

se confunda, de regulă, cu cămara personală a regelui şi era alimentată din impozite în bani, daruri,

împrumuturi, tributuri, etc. Veniturile băneşti ale statului, mai ales la început, aveau o importanţă

relativ redusă, astfel încât sfera de cuprindere a finanţelor a fost şi în această orânduire destul de

restrânsă.

Abia în orânduirea capitalistă, când producţia de mărfuri devine atotcuprinzătoare, relaţiile

băneşti capătă o largă dezvoltare, iar întreţinerea aparatului de stat şi acoperirea celorlalte cheltuieli

publice se bazează aproape exclusiv pe folosirea resurselor băneşti. Activitatea statului în această

orânduire este caracterizată prin două funcţii fundamentale: cea internă, de menţinere a ordinii

6

Page 7: Curs Finante Publice

publice şi de asigurare a funcţionării instituţiilor noii orânduiri şi cea externă, de întreţinere a

relaţiilor diplomatice, de apărare a independenţei şi suveranităţii naţionale, sau de extindere a

teritoriului prin acţiuni militare agresive, după caz. Dacă în perioada de ascensiune a capitalismului

statul se rezuma la îndeplinirea sarcinilor sale tradiţionale, pe măsura ascuţirii contradicţiilor

modului de producţie capitalist, are loc împletirea forţei politice a statului cu puterea economică şi

intensificarea rolului intervenţionist al acestuia. Toate acestea conduc la creşterea vertiginoasă a

nevoilor sale de resurse băneşti, pentru a căror satisfacere este redistribuită o parte tot mai

însemnată din venitul naţional.

În orânduirea socialistă, statul continuă să mobilizeze la dispoziţia sa o parte însemnată din

venitul naţional, în dubla sa calitate pe care o are - de autoritate publică şi de proprietar al marii

majorităţi a întreprinderilor din economie. Resursele mobilizate sunt utilizate pentru îndeplinirea

funcţiilor şi sarcinilor statului, o parte importantă a acestora fiind alocată finanţării dezvoltării

economice, sarcină pe care statul trebuie să şi-o asume în condiţiile în care proprietatea privată este

practic inexistentă, iar gradul de centralizare este excesiv. Cum şi în această orânduire se menţin

producţia de mărfuri şi schimbul mijlocit de bani, prelevarea unei părţi însemnate din venitul

naţional la fondurile ce se constituie în economie şi repartizarea acestora sunt mijlocite tot de

relaţiile financiare care cunosc forme specifice, generate de forma de proprietate.

Astfel, caracterul istoric al finanţelor rezidă în faptul că ele au apărut pe o anumită treaptă de

dezvoltare a societăţii, atunci când au fost create o serie de condiţii economico-sociale, că ele există

atât timp cât există condiţiile care le-au generat, că s-au manifestat diferit de la o societate la alta,

purtând amprenta condiţiilor economice, politice şi sociale în care au luat naştere şi că vor dispărea

o dată cu dispariţia acestor condiţii.

1.3. Conţinutul economic al finanţelor

Satisfacerea nevoilor generale ale societăţii reclamă mobilizarea la dispoziţia statului şi a

celorlalte autorităţi publice a unor importante fonduri băneşti. Sursa de constituire a acestor fonduri

o reprezintă produsul intern brut, iar destinaţia lor este satisfacerea nevoilor sociale de interes

naţional sau local.

Constituirea acestor fonduri pe seama PIB presupune un transfer de resurse băneşti, deci

implicit de putere de cumpărare, de la diverse persoane fizice şi juridice la organele de stat centrale

sau locale. Pe de altă parte, din fondurile astfel constituite se efectuează transferuri de resurse

(putere de cumpărare) către diverşi beneficiari, persoane fizice sau juridice. Avem în acest fel

reprezentarea activităţii unui mecanism financiar a cărui activitate a fost în mod inspirat asociată de

M. Duverger1 cu cea a unei “pompe gigantice”, care aspiră o parte din veniturile private realizate de

1 M. Duverger - Finances publiques, Ed. PUF, Paris, 1984, p. 51

7

Page 8: Curs Finante Publice

unele categorii sociale şi o redistribuie către alte categorii sociale. Orientând cu grijă prelevarea

unei părţi din PIB şi redistribuirea alteia, adică operând un fel de filtraj al veniturilor private, se

poate exercita o acţiune generală asupra ansamblului vieţii economice şi sociale.

Desfăşurarea acestui proces determină fluxuri băneşti în dublu sens - către şi de la fondurile

publice, generând relaţii (raporturi) sociale între participanţi, şi anume:

relaţii ce se nasc în procesul de constituire a fondurilor financiare (relaţii de mobilizare)

între contribuabili - agenţi economici sau persoane fizice - pe de o parte, şi colectivitate,

reprezentată prin stat, pe de altă parte;

relaţii ce apar în procesul de utilizare a fondurilor financiare (relaţii de repartizare), ce

apar între colectivitate, reprezentată prin stat, pe de o parte, şi beneficiarii fondurilor

publice - agenţi economici, instituţii publice şi cetăţeni luaţi individual, pe de altă parte.

Aceste relaţii sociale, apărute în procesul constituirii şi utilizării fondurilor băneşti

centralizate sau descentralizate, sunt prin natura lor relaţii economice, legate indisolubil de

repartiţia PIB. Având în vedere faptul că repartiţia celei mai mari părţi a PIB în economia naţională

se face prin intermediul banilor, relaţiile economice analizate mai sus îmbracă forma bănească.

Aceste relaţii sociale, de natură economică, exprimate valoric, ce apar în procesul de

repartiţie a PIB în legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului şi satisfacerea nevoilor

colective ale societăţii, constituie relaţii financiare, sau pe scurt, finanţe.

Deşi în toate cele patru orânduiri care au existat (sclavagism, feudalism, capitalism şi

socialism) finanţele au îmbrăcat forma valorică, în fiecare dintre acestea ele au îndeplinit un anumit

rol şi au purtat amprenta condiţiilor economice, politice şi sociale respective, şi anume:

a) Resursele materiale mobilizate la dispoziţia statului sunt produsul muncii celor ocupaţi

în sfera producţiei materiale, cât şi în sfera nematerială, care participă cu o parte din

veniturile lor, la formarea fondurilor respective. În fiecare din stadiile evolutive ale

societăţii, însă, structura contribuabililor, forma şi mărimea contribuţiei a variat în raport

de structura claselor sociale, natura modului de producţie, interesele politice şi

economice ale claselor dominante.

b) Prelevările de resurse băneşti la dispoziţia statului la dispoziţia statului au caracter

obligatoriu, neonorarea obligaţiilor legale în volumul şi la termenele stabilite atrăgând

după sine sancţiuni materiale (amenzi, penalizări, executare silită, etc.). Chiar şi atunci

când, din motive de tehnică financiară, asemenea sancţiuni nu pot fi prevăzute, în mod

expres, în actele normative (cazul impozitelor pe consum), locul constrângerii politice îl

ia constrângerea fiziologică. Trebuie precizat, totuşi, că sumele procurate de stat pe calea

împrumuturilor publice au, de regulă, caracter facultativ.

8

Page 9: Curs Finante Publice

c) Beneficiarii fondurilor financiare publice pot fi persoane fizice sau juridice, categorii

sociale, ramuri ale economiei sau sectoare de activitate, precum şi societatea în

ansamblul său. Aşa cum nici participarea la constituirea fondurilor nu este egală, nici

repartizarea cheltuielilor publice pe beneficiarii direcţi sau indirecţi nu este uniformă.

Uneori, avantajele obţinute sunt cu atât mai mari cu cât beneficiarii lor deţin poziţii

politice şi/sau economice, alteori, avantajele respective sunt invers proporţionale cu

condiţia socială a beneficiarilor sau cu puterea economică a acestora.

Se cuvine menţionat faptul că nu toate relaţiile băneşti ce apar în procesul repartiţiei şi

circulaţiei PIB sunt, în acelaşi timp, relaţii financiare. Sfera relaţiilor financiare este, deci, mai

restrânsă, decât cea a relaţiilor băneşti.

Pentru ca relaţiile băneşti să fie în acelaşi timp şi relaţii financiare, ele trebuie să

îndeplinească cumulativ mai multe condiţii:

a) să exprime un transfer de valoare şi nu o transformare a formelor valorii. Astfel, relaţiile

băneşti ce decurg din acte de vânzare-cumpărare a unor bunuri nu reprezintă relaţii financiare,

întrucât exprimă o schimbare a formelor valorii - din forma marfă în forma bani sau invers - şi nu o

cedare definitivă şi fără contraprestaţie directă. Analog, relaţiile băneşti legate de retribuirea muncii

presupun, de asemenea, un schimb de echivalente (muncă contra bani sau invers) şi nu un transfer

de putere de cumpărare fără echivalent. Evident, atunci când transferul de valoare se face în natură,

el nu generează relaţii băneşti, deci, cu atât mai puţin, relaţii financiare.

Trebuie precizat că transferul de valoare la fondurile ce se constituie în economie se

efectuează, de regulă, fără contraprestaţie directă, imediată sau la o dată ulterioară. Astfel, nici un

contribuabil, persoană fizică sau juridică, care a vărsat la buget un impozit, nu poate solicita

rambursarea acestuia sau o altă prestaţie de valoare egală şi nici nu dobândeşte un drept de creanţă

asupra statului. Chiar şi în cazul taxelor, care presupun, de regulă, o contraprestaţie, principiul

rămâne valabil, deoarece, întotdeauna, taxa este superioară valorii de piaţă a serviciului prestat,

conţinând veritabile elemente de impozit. Invers, sumele transferate de la buget către diverşi

beneficiari cu titlul de alocaţii, burse, pensii, ajutoare, subvenţii, nu au o legătură directă cu

prelevările făcute anterior din veniturile acestora.

Între relaţiile financiare şi relaţiile băneşti legate de schimbarea formelor valorii există o

legătură strânsă, cele dintâi fiind condiţionate de înfăptuirea celor din urmă. Aceasta întrucât nu se

poate pretinde prelevarea unei părţi din venit (impozit pe profit sau pe salariu, de exemplu), atât

timp cât nu s-a realizat venitul în sine (profit, salariu);

b) Transferul de valoare să aibă drept scop satisfacerea unor nevoi de ordin general, cum ar

fi apărarea ţării, apărarea ordinii de drept în stat, nevoi cu caracter social cultural (educaţie,

sănătate, cultură, etc.); raporturile băneşti generate de donaţie sau succesiune, spre exemplu,

9

Page 10: Curs Finante Publice

care se fac în interesul unor persoane particulare, deşi exprimă un transfer de valoare, nu

exprimă relaţii financiare;

c) Transferul de valoare la şi de la fondurile publice ce se constituie în economie, să se

facă, în principiu, cu titlu nerambursabil. Spunem în principiu, pentru că sunt cazuri

când au loc asemenea transferuri, dar presupun rambursabilitate (cazul împrumuturilor

contractate de stat pe piaţa internă şi chiar unele transferuri de sume către agenţii

economice sau populaţie);

De altfel, multitudinea de relaţii financiare existente în economie şi care satisfac condiţiile

ce permit calificarea lor ca relaţii financiare, poate fi grupată, în raport cu unele trăsături specifice,

în trei categorii distincte:

a) relaţii care exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu

nerambursabil, considerate relaţii financiare clasice şi care sunt reflectate în bugetul de

stat sau alte fonduri extrabugetare;

b) relaţii care exprimă un transfer de resurse băneşti cu titlu rambursabil, pentru o anumită

perioadă de timp şi pentru care se percepe dobândă; acestea sunt relaţiile de credit,

mijlocite în principal de bănci;

c) relaţii care exprimă, după caz, un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse băneşti, în

schimbul unei contraprestaţii, care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu;

aceste relaţii apar în procesul constituirii şi repartizării fondurilor de asigurări de bunuri,

persoane şi răspundere civilă.

În literatura de specialitate se vorbeşte adesea de relaţii financiare în sens restrâns,

înţelegând prin aceasta relaţii financiare clasice şi de relaţii financiare în sens larg, caz în care sunt

avute în vedere toate cele trei categorii de relaţii prezentate anterior.

1.4. Funcţiile finanţelor publice

Existenţa finanţelor publice are un caracter obiectiv, care nu ţine de voinţa sau imaginaţia

cuiva şi nici de decizia unei autorităţi publice. Ele există pentru a servi la realizarea unor sarcini şi

obiective bine determinate, lucru ce se realizează prin funcţiile care le exercită, şi anume, funcţia de

repartiţie şi funcţia de control. Între aceste două funcţii există o legătură strânsă, o interacţiune

continuă, în sensul că prima funcţie creează câmp larg de acţiune celei de-a doua şi invers.

1.4.1. Funcţia de repartiţie

Funcţia de repartiţie cunoaşte două faze distincte, însă organic legate între ele: constituirea

fondurilor şi distribuirea acestora.

10

Page 11: Curs Finante Publice

La constituirea fondurilor financiare participă întreaga masă de contribuabili, în rândul

cărora se regăsesc:

regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat;

societăţi comerciale cu capital privat sau mixt;

organizaţiile cooperatiste şi asociaţiile cu caracter lucrativ;

instituţiile publice şi unităţile subordonate acestora;

populaţia;

persoanele fizice şi juridice rezidente în străinătate.

Din veniturile acestora se prelevă la dispoziţia statului sau a altor entităţi de drept public, o

parte mai mult sau mai puţin importantă, forma pe care o îmbracă prelevarea fiind şi ea extrem de

diversă: impozite, taxe, contribuţii de asigurări sociale şi asigurări de sănătate, contribuţii pentru

constituirea unor fonduri speciale cu destinaţie economică sau socială, amenzi, penalizări;

vărsăminte din profitul regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital de stat; venituri din

valorificarea unor bunuri proprietate de stat, bunuri confiscate sau fără stăpân; împrumuturi de stat

primite de la persoane fizice şi/sau persoane juridice; rate din împrumuturi acordate anterior de stat

şi care sunt rambursate; donaţii, ajutoare şi alte transferuri primite; alte venituri.

Izvorul acestor prelevări îl reprezintă, în cele mai frecvente cazuri, PIB, şi mai rar produsul

social total, avuţia naţională sau transferurile primite din străinătate. Partea covârşitoare a acestor

prelevări este de natură fiscală, ea fiind în creştere pe măsura restrângerii sectorului economic de

stat.

Deci constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii PIB între diverse

persoane fizice şi juridice, pe o parte, şi stat, pe de altă parte.

Cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie constă în distribuirea fondurilor mobilizate

anterior şi generează relaţii financiare între stat, pe de o parte, şi beneficiarii acestor fonduri,

persoane fizice şi juridice, pe de altă parte. Concret, are loc stabilirea cheltuielilor publice pe

destinaţii: acţiuni social-culturale (învăţământ, sănătate, cultură); protecţie şi asigurări sociale;

acţiuni cu caracter economic; apărare publică, etc. În fond, acest proces de distribuire este un act de

decizie politică, întrucât de regulă, cererea de resurse financiare, ca expresie a nevoii sociale (care

are, în principiu, un caracter nelimitat), depăşeşte cu mult oferta de resurse financiare posibil de

mobilizat, care are o determinare obiectivă, funcţie de nivelul de dezvoltare al economiei. Aceasta

implică inventarierea, cuantificarea şi ierarhizarea nevoilor sociale, stabilirea de către autoritatea

publică a anumitor opţiuni în funcţie de anumite criterii, conform cu obiectivele fiecărei etape de

dezvoltare.

În faza distribuirii, fluxurile financiare ce iau naştere îmbracă forma cheltuielilor pentru:

plata salariilor şi a altor drepturi de personal în sectorul public; procurări de materiale şi servicii

11

Page 12: Curs Finante Publice

pentru sectorul public; subvenţii acordate unor întreprinderi publice şi private; transferuri către

persoane fizice sub diferite forme (pensii, alocaţii, burse, ajutoare, etc.); investiţii publice;

constituirea rezervelor materiale de stat, etc. Pe aceste căi are loc completarea resurselor financiare

ale agenţilor economici, instituţiilor publice şi persoanelor fizice care le utilizează pentru dezvoltare

sau pentru consum.

Astfel, constituirea şi utilizarea fondurilor financiare publice reprezintă un proces unitar şi

neîntrerupt, care se realizează cu ajutorul funcţiei de repartiţie a finanţelor şi joacă un rol important

în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite. Distribuirea şi redistribuirea poate avea loc în cadrul

aceleiaşi forme de proprietate (transfer de resurse între stat şi unităţile sale, în ambele sensuri, între

stat, pe de o parte, şi întreprinderi cu capital privat, cu capital mixt sau populaţie, pe de altă parte).

Semnificaţia funcţiei de repartiţie a finanţelor publice trebuie apreciată prin prisma

dimensiunilor (a amploarei) transferurilor de resurse de la contribuabili la stat şi de la acesta la

diverşi beneficiari, precum şi în raport de mutaţiile care se produc în economie ca rezultat al

transferurilor de resurse materiale, a efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de

altă natură, produse de acestea.

Amploarea transferului este o chestiune de opţiune politică, deoarece statul, în raport de

partea din PIB pe care o mobilizează la dispoziţia sa, se poate implica, mai mult sau mai puţin, în

satisfacerea nevoilor sociale. În condiţiile unui PIB şi ale unei nevoi sociale date, fondurile

mobilizate la dispoziţia statului şi cele rămase la dispoziţia cetăţenilor şi a persoanelor juridice se

află în raport de inversă proporţionalitate, cenzurându-se reciproc. În mod asemănător, posibilităţile

de satisfacere a nevoilor sociale pe seama fondurilor financiare publice sau private sunt condiţionate

după aceeaşi schemă.

În ansamblu, se poate remarca totuşi o tendinţă pronunţată de creştere a părţii din PIB ce

tranzitează fondurile financiare publice şi este redistribuită prin intermediul finanţelor.

În acelaşi timp, trebuie subliniate mutaţiile importante care au loc în economie, datorită

redistribuirii unei părţi din PIB. Sunt transferate importante resurse financiare între sferele de

activitate (materială şi nematerială), ramurile şi subramurile economice (prin facilităţile fiscale,

creditele avantajoase sau finanţare directă de la buget a unora dintre acestea), sectoarele sociale,

zonele geografice şi cetăţeni. Aceste mutaţii se explică prin aceea că persoanele fizice şi juridice

care beneficiază direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice nu sunt, întotdeauna, aceleaşi cu

cele au participat la constituirea fondurilor financiare publice, sau nu există corespondenţă între

sumele cu care au participat şi cele de care beneficiază nu există raporturi de echivalenţă.

Prin intermediul finanţelor are loc şi o redistribuire a resurselor financiare pe plan

internaţional, care se realizează pe următoarele căi:

12

Page 13: Curs Finante Publice

a) primirea de împrumuturi externe, care, pe de o parte, completează resursele financiare

ale ţării, iar pe de altă parte, antrenează cheltuieli cu rambursarea ratelor scadente şi

plata dobânzilor aferente;

b) acordarea de împrumuturi externe, care, pe de o parte, presupun plăţi din resursele

financiare ale ţării, iar pe de altă parte, generează încasări de rate scadente, inclusiv

dobânzi achitate de debitori;

c) achitarea de cotizaţii şi contribuţii datorate organismelor internaţionale de către stat sau

alte entităţi de drept public şi chiar organizaţii internaţionale pe teritoriul ţărilor membre

(ex. prelevările asupra importului de produse agricole, practicat în cadrul UE);

d) renunţarea la unele drepturi fiscale în conformitate cu unele convenţii internaţionale,

încheiate între state (ex. convenţii vamale sau convenţii pentru evitarea dublei impuneri);

e) primirea şi acordarea de ajutoare externe, fie în cadrul unor programe elaborate de

organismele de asistenţă internaţională (ex. TEMPUS, SAPARD), fie pentru înlăturarea

consecinţelor grave ale unor calamităţi naturale, războaie, revoluţii.

Această redistribuire pe plan internaţional se realizează pe baza unor acorduri şi convenţii bi

şi/sau multilaterale, ori a unor decizii unilaterale, în condiţii de rambursabilitate sau cu titlu

definitiv, cu sau fără contraprestaţie directă.

Dacă constituirea unor fonduri financiare la dispoziţia statului se manifestă în toate ţările

lumii, imprimând funcţiei de repartiţie a finanţelor publice un caracter obiectiv, în schimb, procesul

propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finanţe, are un caracter subiectiv. El

depinde de o serie de factori, cum sunt: capacitatea factorilor de decizie de a percepe şi determina

nevoia socială; gradul de dezvoltare economică şi socială a ţării; orientarea forţelor politice aflate la

putere.

Mărimea, provenienţa şi destinaţia fondurilor financiare publice este caracterizată printr-un

dinamism accentuat sub influenţa unei multitudini de factori. Astfel, volumul acestora depinde de

mărimea PIB, de raportul dintre rata acumulării şi cea a consumului, raportul dintre consumul

individual şi cel social, nivelul fiscalităţii, etc.

Provenienţa fondurilor financiare publice se modifică şi ea în raport de gradul de dezvoltare

al diferitelor sectoare economice şi sociale, politica promovată de factorii de putere, credibilitatea

internaţională de care se bucură statul la un moment dat.

Destinaţia resurselor financiare publice cunoaşte şi ea modificări frecvente, în raport de

obiectivele considerate prioritare în fiecare etapă istorică parcursă: obiective economice, social-

culturale, de apărare, etc.

Intervin modificări în repartizarea resurselor financiare pe ramuri economice şi sectoare

sociale, pe zone geografice sau între membrii societăţii. Aceste modificări cantitative şi structurale

13

Page 14: Curs Finante Publice

pot accelera, sau dimpotrivă, pot degrada ritmul de dezvoltare al economiei, satisfacerea nevoilor

materiale şi spirituale ale cetăţenilor, echilibrul ecologic, calitatea vieţii în general.

1.4.2. Funcţia de control

Concomitent cu funcţia de repartiţie, finanţele publice îndeplinesc şi o altă funcţie, cea de

control, care are o sferă de manifestare mai largă, întrucât vizează, pe lângă constituirea şi

repartizarea fondurilor financiare publice, şi modul de utilizare al acestora. Între aceste două funcţii

există raporturi de intercondiţionare: funcţia de repartiţie oferă câmp de manifestare funcţiei de

control, iar funcţia de control, la rândul său, generează uneori forme de manifestare a funcţiei de

repartiţie.

Pe măsură ce partea din PIB redistribuită prin intermediul finanţelor publice a crescut, a

sporit şi necesitatea şi importanţa funcţiei de control. Statul este interesat să supravegheze şi să

controleze următoarele:

modalităţile de mobilizare a resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor generale

ale societăţii;

destinaţia pe care o capătă resursele, cu luarea în seamă a priorităţilor stabilite de

organele competente;

utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficienţă economică, socială, sau

de altă natură;

armonizarea intereselor imediate ale societăţii cu cele de perspectivă, referitor la

dimensionarea resurselor mobilizate la dispoziţia statului şi la destinaţia pe care ele o

capătă.

Fiind vorba de bani publici şi având în vedere comportamentul reprobabil, nepăsarea şi

tendinţa de înavuţire a unor oameni implicaţi în gestionarea acestora, statul trebuie să exercite un

control sistematic prin care să împiedice folosirea iraţională a fondurilor publice, să împiedice

risipa, să prevină efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune şi ineficiente, să contribuie la repararea

prejudiciilor aduse patrimoniului public, la instaurarea ordinii şi disciplinei în gestionarea banilor şi

a altor valori publice.

Controlul exercitat de stat are o sferă largă de manifestare, cuprinzând toate domeniile vieţii

sociale, care ţin de sectorul public, respectiv activitatea economică, cultural-educativă, de protecţie

şi asigurări sociale, de menţinere a ordinii publice, de apărare a ţării.

În fiecare din aceste domenii, controlul vizează cel puţin trei aspecte, şi anume:

sarcinile specifice ce revin fiecărui domeniu şi modul de realizare a lor;

efortul financiar din partea statului pe care îl implică desfăşurarea activităţii

respective;

14

Page 15: Curs Finante Publice

efectele utile ce se obţin şi care pot fi cuantificate şi evaluate în bani.

Primul obiectiv care se urmăreşte de organe specializate de control, pe domenii de activitate,

întrucât fiecare domeniu are sarcini specifice, al căror mod de îndeplinire nu poate fi evaluat decât

de asemenea organe. Ele urmăresc şi eforturile şi efectele utile, ce nu pot fi cuantificate şi exprimate

în bani. Celelalte două obiective sunt comune tuturor domeniilor de activitate şi sunt urmărite de

organe de control cu profil economico-financiar, capabile să facă judecăţi de valoare necesare

stabilirii priorităţilor şi opţiunilor, cu prilejul trierii nevoilor sociale.

Controlul asupra activităţii economice în general, ca şi cel asupra laturii economice (efort-

efect) a celorlalte activităţi sociale, este un control mijlocit de bani (un control prin leu în România).

Funcţia de control a finanţelor publice vizează toate fazele procesului reproducţiei sociale,

în fiecare din aceste faze controlul urmărind obiective specifice.

În faza repartiţiei, controlul urmăreşte:

provenienţa resurselor financiare publice şi destinaţia acestora;

nivelul de constituire a fondurilor, titlul cu care se mobilizează şi se utilizează acestea

către diverşi beneficiari;

amploarea procesului de redistribuire şi mutaţiile antrenate prin transferul de resurse

între sferele de activitate economică, în plan social sau în profil teritorial;

situaţia echilibrului financiar al fiecărui fond, precum şi al finanţelor publice în

ansamblul lor.

Controlul financiar asupra producţiei realizată în sectorul public este foarte important,

deoarece acolo se creează valorile de întrebuinţare ce fac obiectul schimbului şi al consumului,

precum şi valoarea nou creată, care este supusă repartiţiei. Sunt supuse controlului toate elementele

antrenate în procesul de producţie: activele imobilizate şi circulante, forţa de muncă, precum şi

întregul circuit al fondurilor financiare publice utilizate de agenţii economici aparţinând statului.

În faza schimbului, controlul financiar urmăreşte modul în care produsele obţinute în

sectorul public sunt recunoscute pe piaţă şi se realizează ca mărfuri, în ce măsură preţul obţinut

acoperă cheltuielile socialmente necesare, viteza cu care circulă produsele la consumator.

În faza consumului sunt vizate consumul productiv al unităţilor economice aparţinând

statului şi consumul final al instituţiilor publice. Consumul productiv este analizat prin prisma

gradului de valorificare a materiilor prime şi a materialelor, a rentabilităţii produselor şi eficienţei

generale a activităţii productive, în timp ce consumul instituţiilor publice este analizat prin prisma

ponderii valorilor materiale şi a serviciilor consumate în totalul cheltuielilor din sfera nematerială.

Întrucât relaţiile financiare sunt relaţii băneşti şi controlul financiar este un control mijlocit

de bani, sfera relaţiilor băneşti fiind mai largă decât cea a relaţiilor financiare şi controlul prin leu

15

Page 16: Curs Finante Publice

este mai cuprinzător decât controlul financiar propriu-zis, el incluzând şi formarea preţurilor,

circulaţia bănească şi alte procese sau fenomene economice.

Atribuţii de control în domeniul finanţelor publice au numeroase organe, începând cu

Parlamentul, care exercită un control politic cu ocazia aprobării proiectului de buget şi a contului de

încheiere a execuţiei bugetare. Controlul financiar propriu-zis se exercită de către:

- organele Ministerului de Finanţe, Trezoreriei, băncilor şi a altor instituţii financiare care

participă la execuţia de casă a bugetului;

- organele specializate de control din ministere, departamente, întreprinderi de stat şi

instituţii publice, care exercită controlul financiar propriu;

- direcţiile judeţene ale finanţelor publice şi administraţiile financiare, Garda Financiară,

precum şi Curtea de Conturi, ca organ specializat de control financiar cu atribuţii

exclusive de control în sectorul public.

În practică, activitatea organelor de control financiar depăşeşte adesea sfera relaţiilor

financiare şi chiar pe cea a relaţiilor băneşti, urmărind modul de asigurare a integrităţii avutului

obştesc, de utilizare a capacităţilor de producţie, de gestionare a stocurilor, completând în acest fel

controlul financiar propriu-zis.

1.5. Rolul finanţelor publice în perioada contemporană

În teoria financiară nu se face întotdeauna o delimitare strictă a funcţiilor finanţelor publice

de rolul pe care acestea sunt chemate să-l joace în viaţa economică şi socială. Aceasta face ca, în

unele lucrări de specialitate, obiectivele de natură economică, socială, politică sau administrativă

care trebuie să fie atinse prin intermediul finanţelor publice, şi care, în ultimă instanţă, constituie

conţinutul rolului acestora, să fie prezentate ca funcţii autonome (funcţia de mobilizare, funcţia de

alocare, funcţia de redistribuire, funcţia de stabilizare, funcţia de incitare, etc.). În realitate, toate

acestea sunt acoperite de cele două funcţii ale finanţelor prezentate anterior (funcţia de repartiţie şi

cea de control).

Pentru determinarea rolului finanţelor publice, înţeles ca un ansamblu de obiective menite să

contribuie la dezvoltarea economico-socială a unei ţări, apare deosebit de utilă o analiză a nevoilor

ce se manifestă în societate, care sunt o noţiune cu un conţinut extrem de complex2.

În structura nevoilor deosebim, mai întâi, nevoile cu caracter individual ale cetăţenilor

(hrană, adăpost, îmbrăcăminte, etc.), adică acele nevoi care depind de preferinţele fiecăruia şi sunt

diferenţiate în funcţie de vârstă, sex, ocupaţie, mediu social, etc. Acestea sunt satisfăcute pe baza

veniturilor private ale indivizilor, fiind procurate de pe piaţă, în condiţii de concurenţă.

2 Vezi I. Văcărel şi colab. - Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999, pag. 37-41

16

Page 17: Curs Finante Publice

Alături de aceste nevoi cu caracter individual, oamenii au numeroase nevoi sociale

(colective): nevoia de apărare împotriva agresiunilor din afara ţării; nevoia de asigurare a ordinii de

drept în stat; nevoia de a fi protejaţi împotriva forţelor oarbe ale naturii sau împotriva riscurilor

sociale, etc. Satisfacerea acestor nevoi reclamă existenţa unor instituţii care să ofere cetăţenilor

utilităţile publice (sociale) de care au nevoie şi pe care nu le pot procura prin intermediul pieţei.

Bunurile sau utilităţile publice au o serie de caracteristici care le deosebesc de cele private:

- sunt servicii a căror ofertă este indivizibilă, în sensul că de ele beneficiază, în mod

imediat, şi în acelaşi timp, toţi membrii colectivităţii, fără a avea, în mod necesar,

cunoştinţă despre acest lucru, iar uneori, chiar împotriva voinţei lor;

- consumul lor este individual şi neconcurenţial, fără a avea legătură cu efortul de

participare la finanţarea acestora;

- ele pot fi asigurate numai cu ajutorul autorităţilor publice, singurele în măsură să

sesizeze, inventarieze, ierarhizeze nevoile sociale şi să organizeze instituţii, servicii sau

acţiuni de larg interes social, care să conducă la satisfacerea lor.

În fine, există o a treia categorie, intermediară de nevoi, aşa-zise semipublice, cum ar fi

nevoia de educaţie, de cultură, de asistenţă medicală, etc. Avantajele satisfacerii acestor nevoi se

răsfrâng direct asupra celor care beneficiază de serviciile respective, putând fi individualizate (sunt

divizibile). În acelaşi timp însă, de anumite avantaje indirecte (indivizibile) beneficiază anumite

colectivităţi (spre exemplu, o întreprindere care utilizează forţă de muncă înalt calificată prin

sistemul public de educaţie), sau societatea în ansamblul său. Din aceste motive, satisfacerea acestor

nevoi se poate face fie pe cale privată, prin mecanismul pieţei, fie prin preluarea lor de către

autorităţile publice a sarcinii satisfacerii lor, pe seama prelevărilor făcute din veniturile tuturor

membrilor societăţii. Finanţarea publică, parţială sau totală, se justifică prin avantajele indirecte pe

care aceste activităţi le oferă.

Se constată că satisfacerea nevoilor cetăţenilor nu se poate realiza, întotdeauna, pe seama

bunurilor private, prin mecanismul pieţei, fiind frecvente situaţiile când statul, prin intermediul

finanţelor publice, oferă utilităţile necesare satisfacerii lor. El finanţează anumite instituţii publice

specializate pe domenii, a căror activitate nu este organizată în mod necesar pe principii de eficienţă

economică, ci are ca principal obiectiv maximizarea utilităţii sociale, economice, ecologice, etc., a

activităţii respective.

Satisfacerea în condiţii cât mai bune a nevoilor cetăţenilor, prin oferirea utilităţilor publice şi

semipublice menţionate, constituie un obiectiv final al politicii promovate de orice guvern.

Atingerea lui este indisolubil legată de resursele financiare de care statul dispune, şi care la rândul

lor sunt dependente de nivelul de dezvoltare al economiei. Din aceste considerente, statul trebuie să-

17

Page 18: Curs Finante Publice

şi propună ca obiectiv intermediar intervenţia în domeniul economic, prin măsuri care să asigure

condiţii pentru reproducţia PIB.

În secolul al XIX-lea statul nu intervenea financiar în domeniul economic decât într-un mod

limitat şi clar direcţionat. Neimplicarea sa era, pe de o parte, o chestiune de principiu, impusă de

opţiunile sale fundamentale (echilibru bugetar, recurgerea limitată la împrumuturi, neutralitatea

monedei, etc.), iar pe de altă parte, o problemă de mijloace, datorită resurselor limitate care îl

împiedicau pe statul liberal de a fi un agent economic eficace. După cel de-al doilea război mondial,

raporturile dintre finanţele publice şi economie s-au schimbat în întregime. Implicarea internă a

statului în economie, chiar şi în statele considerate ca fiind cele mai liberale, este un fapt

recunoscut. Ca întotdeauna, războaiele şi crizele au jucat în această privinţă un rol de accelerator.

Suportul teoretic al intervenţiei statului în economie l-a constituit teoria elaborată de J.M. Keynes şi

dezvoltată ulterior de discipolii acestuia. Constatând că deciziile de producţie şi de consum luate de

întreprinderi şi menajele individuale pot să ducă la dezechilibre, analiza keynesiană sugerează că

statul nu trebuie să se mai limiteze la satisfacerea prin intermediul finanţelor a nevoii sociale de

bunuri şi servicii considerate indivizibile, ci că, prin intermediul cheltuielilor publice, al

impozitelor, împrumuturilor, etc., el trebuie să sprijine procesul de relansare a economiei, de

ocupare cât mai deplină a forţei de muncă, să lupte împotriva inflaţiei şi şomajului.

În prezent, se apreciază că rolul finanţelor publice se manifestă în două direcţii principale:

acţiunea asupra structurilor economice şi acţiunea asupra conjuncturii economice.

Acţiunea asupra structurilor economice presupune încurajarea producţiei în diferite ramuri şi

sectoare de activitate şi restricţionarea dezvoltării altor sectoare. Un prim mijloc de acţiune în acest

sens sunt cheltuielile publice în ansamblu, ca modalitate de stimulare a cererii, iar în particular,

cheltuielile publice pentru investiţii, prin a căror direcţionare se poate realiza o redistribuire a

resurselor financiare între sectoare, ramuri sau subramuri ale economiei. Asupra structurilor din

economie îşi pun amprenta şi modalităţile de procurare a resurselor financiare publice. Protecţia

vamală, cea mai veche formă de sprijin a statului pentru unele ramuri ale economiei naţionale,

facilităţile fiscale acordate pentru investiţii sau pentru stimularea exportului, amortizarea accelerată

a capitalului fix, sau mobilizarea prin împrumut public a resurselor financiare temporar disponibile

în economie şi redirijarea lor către anumite ramuri sau sectoare din economie, sunt numai câteva

dintre căile pe care statul le are la îndemână pentru a direcţiona dezvoltarea structurilor

organismului economic.

Idea de a utiliza mijloacele financiare pentru a acţiona asupra conjuncturii economice este

ceva mai recentă decât cea a intervenţiei structurale. După marea criză din 1929-1933, mai întâi, în

SUA, şi apoi în Europa, s-a manifestat preocuparea de a nu mai suporta pasiv fluctuaţiile ciclului

economic, elaborându-se anumite strategii bugetare, menite a regla fluctuaţiile economice. În ţările

18

Page 19: Curs Finante Publice

scandinave a fost elaborată o teorie a bugetelor ciclice, alături de multe alte preocupări ale

economiştilor referitoare la acest domeniu. În multe ţări s-au constituit anumite fonduri pentru

acţiune conjuncturală, încercându-se stabilizarea economiei printr-o fluctuare a cheltuielilor

publice, în sens invers fluctuaţiei ciclului economic. Prin puterea de cumpărare pe care ele o

distribuie, cheltuielile publice permit o relansare a consumului şi implicit a întregii economii. Cel

mai des utilizate în acest sens au fost cheltuielile pentru remunerarea personalului din sectorul

public şi cele privind alocaţiile sociale, cheltuielile pentru finanţarea unor lucrări publice şi

cheltuielile cu caracter militar. Utilizarea acestui instrument trebuie făcută însă cu prudenţă, pentru

a evita declanşarea fenomenului inflaţionist (mai ales în cazul primei categorii de cheltuieli) sau

risipa de resurse în scopuri neproductive (în cazul cheltuielilor militare).

De asemenea, fiscalitatea poate fi folosită ca mijloc de relansare a economiei în perioadele

de depresiune. Acordarea de facilităţi fiscale pentru investiţii, acceptarea sistemelor accelerate de

amortizare, stimularea exporturilor prin detaxarea produselor livrate în afară, sunt măsuri de natură

să modifice comportamentul agenţilor economici, incitându-i să reinvestească profitul, să-şi

înnoiască dotarea tehnică, contribuind în acest fel la relansarea economiei. În fine, reducerea masei

globale a prelevărilor fiscale permite creşterea puterii de cumpărare disponibile şi, prin aceasta,

relansarea economiei.

Instrumentul fiscal poate servi şi ca mijloc de luptă împotriva inflaţiei. El a fost utilizat,

adesea, pentru a înlătura puterea de cumpărare excedentară şi restabilirea echilibrului cerere-ofertă

pe piaţa bunurilor şi serviciilor.

Pentru ca măsurile enumerate să-şi dovedească eficacitatea şi pentru a evita anumite efecte

secundare adverse, este necesar ca ele să aplice, în mod selectiv, în raport de conjunctura

economică, să promoveze o aşa-zisă politică de flexibilitate fiscală. Promovarea unei astfel de

politici se loveşte adesea de caracterul greoi al procedurilor parlamentare, modificările în domeniul

fiscal cerând, de regulă, intervenţia Parlamentului.

În ceea ce priveşte rolul pe care finanţele publice îl joacă în economia ţării noastre în actuala

etapă de tranziţie către economia de piaţă se cuvin a fi subliniate câteva aspecte. Este mai întâi de

remarcat o anumită restrângere a rolului finanţelor publice în activitatea economică şi în asigurarea

condiţiilor pentru reproducţia lărgită a PIB. Dacă în perioada conducerii centralizate a economiei,

aproximativ 2/3 din resursele bugetare erau destinate finanţării investiţiilor, în prezent, cheltuielile

bugetare cu caracter economic au fost devansate de cele social-culturale. Alocaţiile de la buget

vizează cu prioritate:

completarea resurselor proprii ale regiilor autonome aparţinând statului;

19

Page 20: Curs Finante Publice

realizarea unor obiective noi în ramuri de importanţă strategică ale complexului

economic naţional sau în domenii cu eficienţă economică mai redusă, în care capitalul

privat nu este interesat;

participarea la constituirea unor societăţi mixte în ţară sau în străinătate;

acordarea unor subvenţii societăţilor comerciale cu capital de stat, a căror activitate

prezintă o importanţă deosebită.

Prin diferite mijloace, finanţele publice sunt chemate să sprijine procesul de restructurare a

economiei româneşti. Acordarea selectivă şi în condiţii de maximă transparenţă a subvenţiilor de la

buget, exercitarea unui control riguros asupra modului de utilizare a acestor resurse, urmărirea

modului de achitare a obligaţiilor fiscale, sunt măsuri ce urmăresc astuparea “găurilor negre” din

economie, restrângerea activităţii în ramurile energofage sau consumatoare de materii prime

deficitare, eliminarea distorsiunilor în alocarea resurselor, promovarea mecanismelor pieţei

concurenţiale.

Renunţarea la sistemul centralizat, autoritar, de conducere a economiei şi înlocuirea lui cu

mecanismul conducerii economiei prin intermediul pârghiilor economico-financiare, care oferă

libertate agenţilor economici dar şi tinde să dirijeze decizia acestor agenţi în sensul dorit de

guvernanţi, au făcut necesară reforma întregului nostru sistem fiscal. Acest proces a fost marcat de

încercarea de acordare a unor facilităţi fiscale şi a altor avantaje pentru agenţii economici, care să le

canalizeze activitatea către anumite sectoare, să reîncurajeze reinvestirea profitului, să faciliteze

acumularea de capital. Fără a fi încununate întotdeauna de succes (a se vedea eşecul unor facilităţi

referitoare la impozitul pe profit) şi mereu cenzurate de necesitatea acoperirii cheltuielilor bugetare,

aceste măsuri au sporit totuşi capacitatea de autofinanţare a agenţilor economici (în special privaţi),

ceea ce era de altfel, absolut necesar în condiţiile retragerii statului din activitatea economică.

Rolul finanţelor publice nu se limitează doar la domeniul economic, el manifestându-se din

plin şi în domeniul social. Prin intermediul finanţelor se realizează o largă redistribuire a veniturilor

între membrii societăţii, în vederea corectării unor inegalităţi existente între indivizi şi a asigurării

unor condiţii demne de viaţă pentru toţi cetăţenii. Prin prelevările de la agenţii economici şi

persoanele ocupate în sfera producţiei materiale se constituie fondurile din care se finanţează

funcţionarea instituţiilor publice din sfera nematerială (învăţământ, sănătate, cultură şi artă,

asigurări şi protecţie socială, etc.), care prin serviciile pe care le oferă creează condiţii pentru

reproducţia lărgită a factorului uman.

Influenţe importante ale finanţelor publice pot fi identificate şi în domeniul politic şi

administrativ. Democratizarea vieţii noastre economico-sociale a antrenat un proces de reorganizare

şi restructurare a tuturor instituţiilor care compun suprastructura societăţii. S-a reorganizat sistemul

politic şi administrativ, au fost înfiinţate noi instituţii care să asigure apărarea drepturilor

20

Page 21: Curs Finante Publice

fundamentale ale cetăţenilor şi ordinea de drept în stat, siguranţa naţională şi apărarea ţării. În plan

financiar, aceasta a însemnat mobilizarea şi utilizarea unei părţi din PIB pentru înzestrarea

corespunzătoare a acestor instituţii şi organisme publice, asigurarea logisticii necesare, încadrarea

acestora cu personal corespunzător. Raporturile dintre organele administrative centrale şi locale au

fost reconsiderate, optându-se pentru descentralizarea activităţilor administrative şi sporirea

autonomiei colectivităţilor locale.

Importanţa finanţelor publice în activitatea economico-socială a cunoscut modificări de la o

etapă la alta de dezvoltare, în raport de curentele ideologice cu privire la rolul şi locul satului, ceea

ce a antrenat o anumită amploare a procesului de redistribuire a PIB prin intermediul finanţelor

publice.

Concepte cheie:

finanţe publice;

relaţii economice;

relaţii financiare;

funcţia de repartiţie;

funcţia de control;

pârghii economice;

bunuri publice;

bunuri private;

teorii intervenţioniste;

principiul laissez-faire, laissez-passer;

stat jandarm, stat providenţă.

Teste de evaluare:

1. Când au apărut finanţele publice şi care a fost evoluţia lor?

2. Prezentaţi concepţia clasică privind finanţele publice.

3. ce reprezintă bunurile publice şi exemplificaţi?

4. ce reprezintă bunurile semipublice şi în ce constau ele?

5. Explicaţi de ce sfera finanţelor este mai restrânsă decât cea a relaţiilor băneşti.

6. Ce reprezintă finanţele, private în sens larg? Dar în sens restrâns?

7. Ce forme îmbracă participarea la constituirea fondurilor publice?

8. În ce constă redistribuirea de resurse financiare pe plan internaţional?

9. În ce constă funcţia de control a finanţelor publice?

10. Ce rol îndeplinesc finanţele publice în economia de piaţă?

21

Page 22: Curs Finante Publice

Tema nr. 2

Sistemul cheltuielilor publice

Obiective:

cunoaşterea conţinutului cheltuielilor publice;

cunoaşterea structurii şi dinamicii cheltuielilor publice;

cunoaşterea principalelor criterii de clasificare a cheltuielilor publice.

Conţinut:

2.1. Conţinutul cheltuielilor publice

2.2. Clasificarea cheltuielilor publice

2.3. Evoluţia cheltuielilor publice

2.1. Conţinutul cheltuielilor publice

Sistemul cheltuielilor publice cuprinde totalitatea cheltuielilor care se efectuează de la

bugetul statului, din bugetele locale, din fondurile speciale, din fondurile proprii ale agenţilor

economici cu capital de stat şi ale instituţiilor publice cu acţiunile social-culturale, dezvoltarea

economică-socială, organele statului, apărarea naţională, ordinea publică, înfăptuirea suveranităţii şi

independenţei naţionale, privite în unitatea şi interdependenţa lor.

În cadrul sistemului cheltuielilor publice, cheltuielile bugetare deţin un loc important şi

cuprind destinaţiile care se dau fondurilor bugetare de către Parlament în vederea realizării

opţiunilor şi priorităţilor stabilite în procesul selecţionării cerinţelor social-culturale, economice, de

apărare, etc.

Îndeplinirea celor două funcţii ale statului, cea internă şi cea externă, se realizează printr-un

sistem complex de instituţii şi organe: organe politice şi administrative, armată, poliţie,

jandarmerie, justiţie şi procuratură, instituţii de învăţământ, cultură, artă, sănătate, protecţie şi

asigurări sociale, etc. Pentru întreţinerea şi funcţionarea acestora, statul efectuează în fiecare an

cheltuieli importante. De asemenea, statul alocă o parte din cheltuieli pentru dezvoltarea

anumitor sectoare economice, subvenţionarea anumitor activităţi, promovarea exportului,

contracararea concurenţei străine, etc. Toate aceste cheltuieli efectuate de stat sunt denumite

generic cheltuieli publice. Ele dau conţinut celei de-a doua faze a funcţiei de repartiţie a

finanţelor publice şi exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească ce iau naştere între

stat, pe de o parte, şi diverşi beneficiari - persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia

repartizării şi utilizării resurselor financiare publice, în vederea

22

Page 23: Curs Finante Publice

îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului.

Cheltuielile publice, mai restrânse decât cheltuielile sectorului public, înglobează:

a) cheltuielile publice efectuate de administraţiile centrale de stat din fondurile bugetare,

extrabugetare şi fonduri cu destinaţie specială;

b) cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale;

c) cheltuielile finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat;

d) cheltuielile organismelor (administraţiilor) internaţionale din resursele publice prelevate

de la membrii acestora.

De menţionat, că, pentru a obţine cheltuielile publice totale este necesară operaţiunea de

consolidare, adică însumarea cheltuielilor efectuate de diferitele categorii de administraţii publice,

dar cu eliminarea transferurilor de resurse făcute între acestea, în vederea evitării dublei înregistrări.

Se impune, de asemenea, a se face o delimitare între noţiunea de cheltuieli publice şi cea de

cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul

administraţiei publice şi care sunt finanţate atât din resurse bugetare (centrale sau locale), cât şi din

fondurile proprii ale regiilor autonome şi societăţilor comerciale aparţinând statului, precum şi din

veniturile realizate de instituţiile publice şi lăsate la dispoziţia acestora pentru autofinanţare.

Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă din bugetul de stat, din

bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi din bugetul asigurările sociale de stat, fiind o parte a

cheltuielilor publice.

De altfel, delimitarea cheltuielilor bugetare în ansamblul cheltuielilor publice este facilitată

de principiile care stau la baza efectuării lor:

orice cheltuială bugetară, pentru a putea fi efectuată, trebuie să răspundă cerinţei

constituţionale de a fi aprobată de Parlament; acesta reglementează, prin Legea

finanţelor publice, principiile generale de organizare a finanţelor publice, inclusiv

regimul cheltuielilor publice, iar prin legea anuală a bugetului de stat, nivelul diferitelor

categorii de cheltuieli publice în fiecare an financiar. Cuprinderea în buget a unei

cheltuieli şi aprobarea acesteia nu dă automat dreptul de a o efectua, fiind necesară a

aprobare expresă în acest sens;

aprobarea cheltuirii resurselor bugetare nu are un caracter global, ci este strict

individualizată pe destinaţii şi beneficiari; schimbarea destinaţiei este admisă numai în

anumite condiţii şi în limita competenţelor prevăzute de lege;

23

Page 24: Curs Finante Publice

alocarea resurselor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare nu se face în mod automat, în

virtutea faptului că există anumite prevederi în buget, ci treptat, pe măsura justificării

sumelor acordate anterior, în condiţiile realizării sarcinilor specifice şi eventual, corelat

cu îndeplinirea planului de venituri proprii;

sumele acordate de la buget pentru efectuarea cheltuielilor publice au caracter

nerambursabil, dar autorizarea bugetară este limitată în timp; necheltuirea fondurilor

alocate pentru o anumită destinaţie până la finele exerciţiului financiar determină

retragerea fondurilor respective;

utilizarea fondurilor bugetare este supusă controlului financiar preventiv şi ulterior, în

legătură cu necesitatea, oportunitatea, legalitatea şi realitatea cheltuielilor bugetare, aşa

încât să se asigure un regim sever de economii şi o eficienţă sporită în utilizarea banului

public;

finanţarea unei instituţii publice se realizează de la un singur buget, în funcţie de gradul

de subordonare: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat.

2.2. Clasificarea cheltuielilor publice

Utilitatea unei astfel de clasificări rezidă în faptul că, pe de o parte, ea permite urmărirea

modului în care resursele băneşti mobilizate la dispoziţia statului sunt orientate spre anumite

obiective de natură economică, politică, socială, militară, iar pe altă parte, facilitează analiza

dinamicii cheltuielilor publice, nu numai ca volum global, ci şi pe diferitele lor componente.

Din multitudinea de clasificări întâlnite în literatura de specialitate şi în practica financiară şi

statistică a statelor contemporane, prezentăm pe cele considerate mai semnificative.

Clasificările administrative au cunoscut o anumită evoluţie în timp şi au la bază fie

structura administrativă a statului, fie funcţiile fundamentale ale acestuia; au rezultat de aici două

tipuri de clasificări administrative: o clasificare organică şi o clasificare funcţională.

Clasificarea organică este cea mai veche clasificare şi are la bază criteriul instituţiilor prin

care se efectuează cheltuielile publice: ministere, departamente, unităţi administrativ teritoriale, etc.

Această clasificare are o valoare practică, regrupând cheltuielile după autoritatea administrativă

care, prin legea bugetară, este autorizată să le efectueze. Valoarea sa ştiinţifică este însă scăzută,

pentru că nu pune în evidenţă natura diversă a cheltuielilor pe care le poate efectua o autoritate

administrativă şi nu asigură o comparabilitate în timp a cheltuielilor, având în vedere frecventele

schimbări intervenite în structura guvernelor, organizarea ministerelor sau subordonarea instituţiilor

publice.

Clasificarea funcţională este de dată mult mai recentă, fiind introdusă pentru prima oară, în

1947, în SUA. Ea încearcă să pună în evidenţă rolul statului în diferite domenii ale vieţii economice

24

Page 25: Curs Finante Publice

şi sociale, grupând cheltuielile publice nu după ministere ci în raport de principalele funcţii ale

statului: funcţia de administraţie generală, cea de apărare naţională, asigurarea ordinii publice şi a

siguranţei naţionale, acţiunile social-culturale, acţiunile economice, etc., cu note specifice de la o

ţară la alta şi de la o etapă la alta. Fiecare din aceste funcţii se divide pe subfuncţii (ex.: acţiunile

social-culturale se subdivid în: învăţământ, sănătate, cultură şi artă, asistenţă socială, etc.).

cheltuielile fiecărei subfuncţii sunt divizate apoi în raport de natura lor economică (cheltuieli de

personal, cheltuieli materiale, subvenţii, transferuri, cheltuieli de capital, etc.).

O asemenea grupare se prezintă Parlamentului sub forma unei anexe la legea bugetară

anuală şi are numai o valoare informativă, nu şi o valoare juridică. Ea indică rolul politic şi

economic al cheltuielilor publice, făcând trecerea de la clasificarea organică spre clasificările

politice şi economice.

Clasificările politice

Sub aspect politic, cheltuielile se împart în două categorii: cheltuieli neutre şi cheltuieli

active.

În concepţia clasicilor, cheltuielile publice trebuiau să fie neutre, să nu influenţeze direct

mediul economic şi social. Această neutralitate absolută dorită de clasici nu era practic realizabilă,

cheltuielile publice având cel puţin anumite incidenţe indirecte de natură economică sau socială:

creşterea puterii de cumpărare a populaţiei, utilizarea forţei de muncă în domeniul serviciilor

publice, lansarea de comenzi pentru întreprinderile ce execută lucrări publice, etc.

În concepţia modernă, cheltuielile publice au un caracter activ, prin intermediul lor

urmărindu-se atingerea unor obiective extrem de diverse.

În raport de natura obiectivelor stabilite, cheltuielile active pot fi împărţite în mai multe

categorii:

cheltuieli active, ce vizează direct sau indirect un obiectiv politic. Este cazul “fondurilor

speciale” sau “fondurilor secrete”, sustrase procedurilor ordinare de control şi care

permit, spre exemplu, subvenţionarea unui partid sau a unui ziar. Indirect, alocarea din

fondurile publice a unor sume destinate protecţiei unei anumite clase sau categorii

sociale, va menţine influenţa politică a guvernanţilor în rândul acelei clase sau categorii

sociale;

cheltuieli active prin care se urmăresc obiective sociale sunt acelea care tind să

amelioreze condiţiile de trai ale populaţiei şi să atenueze inegalităţile sociale: cheltuieli

cu asistenţa socială, alocaţii, indemnizaţii şi ajutoare sociale, etc.

cheltuieli prin care se urmăresc obiective economice. Subvenţiile, alocaţiile bugetare,

cheltuielile pentru investiţii, constituie, alături de facilităţile fiscale şi de credit, procedee

frecvente de intervenţie financiară în economie;

25

Page 26: Curs Finante Publice

cheltuieli prin care se urmăresc obiective diverse: formarea profesională şi ridicarea

nivelului general de cultură, protecţia mediului ambiant, dezvoltarea în profil teritorial,

etc.

Clasificările economice utilizează două criterii de clasificare: unul, care împarte cheltuielile

publice în cheltuieli curente (de funcţionare) şi cheltuieli de capital (de investiţii), iar un altul, care

le împarte în cheltuieli privind serviciile publice (administrative sau efective) şi cheltuieli de

transfer (de redistribuire).

Cheltuielile curente (de funcţionare) asigură întreţinerea curentă şi funcţionarea în bune

condiţii a instituţiilor publice. Ele nu lasă să subziste nimic în urma lor, reprezentând un consum

definitiv de PIB şi presupun o permanentă reînnoire, pe măsura consumului public.

În raport de conţinutul lor economic, cheltuielile curente se împart în cheltuieli de personal

şi cheltuieli materiale şi servicii. Primele vizează drepturile salariale, drepturile de deplasare,

detaşare şi contribuţiile aferente salariilor cuvenite personalului din sectorul public. Cea de-a doua

categorie cuprinde cheltuielile făcute pentru cumpărarea materialelor şi serviciilor necesare bunei

funcţionări a instituţiilor publice: materiale şi furnituri de birou, hrană, medicamente şi materiale

sanitare, echipament, manuale şcolare, energie electrică, termică, poştă, telefon, etc.

Cheltuielile de capital sau de investiţii sunt cele care permit achiziţionarea sau construirea

de bunuri publice de folosinţă îndelungată, contribuind la îmbogăţirea şi modernizarea sectorului

public (construirea de autostrăzi, porturi, aeroporturi, baraje, sisteme de irigaţii, şcoli, spitale, clădiri

administrative, centrale nucleare, etc.). Ele nu reprezintă un consum definitiv de PIB, ci o

transformare a bogăţiei publice şi uneori creează chiar premise de sporire a acesteia.

De altfel, pornind de la acest aspect al efectelor economice pe care le au cheltuielile publice,

se vehiculează şi o altă împărţire a acestora în cheltuieli productive şi cheltuieli neproductive.

Cheltuielile de funcţionare sunt considerate de regulă cheltuieli neproductive, ele asigurând

subzistenţa sectorului public. Unele dintre ele pot avea, în mod indirect, şi un caracter productiv:

plata salariilor angajaţilor din vămi poate contribui la îmbunătăţirea condiţiilor de desfăşurare a

activităţii de comerţ exterior.

Cheltuielile de capital sunt în general cheltuieli productive, fie direct (înzestrarea tehnică a

unei regii autonome), fie indirect, cum este cazul cheltuielilor cu echipamentul social-cultural

(şcoli, spitale, etc.). Sunt însă şi cheltuieli de capital care în mod evident, nu au un caracter

productiv, cum este cazul pentru procurarea echipamentelor militare.

Împărţirea între cheltuieli de capital şi cheltuieli de funcţionare nu trebuie absolutizată, între

aceste tipuri existând legături intime. Cheltuielile de capital (în special cele pentru realizarea unor

obiective social-culturale) antrenează de multe ori alte cheltuieli pentru întreţinerea, încălzirea,

iluminatul obiectivelor realizate, pentru plata salariilor ce le deserveşte, etc.

26

Page 27: Curs Finante Publice

În cazul cheltuielilor pentru serviciile publice (administrative sau efective), elementul

distinctiv faţă de cheltuielile de transfer îl constituie existenţa unei contraprestaţii directe şi

echivalente, în raport cu efortul statului. Ele cuprind, în general, cheltuielile pentru remunerarea

serviciilor, a prestaţiilor, a furniturilor achiziţionate de stat pentru asigurarea funcţionării

instituţiilor publice sau pentru investiţii în sectorul public.

Cheltuielile de transfer sunt cheltuieli, care deşi apar înscrise în bugetul de stat sau în

diferite fonduri cu destinaţie specială, nu reprezintă un veritabil consum, ci nişte operaţiuni de

redistribuire în favoarea unor persoane fizice sau a unor organisme publice sau private. Natura lor

economică este foarte diferită faţă de cea a cheltuielilor privind serviciile publice: ele nu presupun o

retragere de resurse din sectorul privat către sectorul public, ci dimpotrivă, distribuie o putere de

cumpărare suplimentară în sectorul privat.

Între cheltuielile de transfer efectuate de stat deosebim:

cheltuielile pentru asistenţă socială, reprezentând sume acordate unor categorii sociale

defavorizate: persoane în vârstă sau cu venituri sub o anumită limită, handicapaţi, veterani

de război, etc. şi care îmbracă forma alocaţiilor, a prestaţiilor sociale, ajutoarelor,

subvenţiilor, etc. Ele nu trebuie confundate cu sumele plătite din bugetul asigurărilor sociale

de stat, care au la origine o contraprestaţie (contribuţia plătită în timpul activităţii);

cheltuieli de transfer către sectorul cultural-educativ pentru acordarea de burse sau

subvenţionarea instituţiilor din acest domeniu;

subvenţii acordate regiilor autonome sau societăţilor comerciale cu capital de stat, şi uneori,

societăţilor comerciale cu capital privat;

transferuri pentru echilibrarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, sub forma

sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat sau subvenţiilor de echilibrare;

dobânzi plătite pentru împrumuturile interne sau externe, contractate de stat sau alte

organisme publice;

cotizaţii externe plătite către organisme internaţionale, ajutoare externe, etc.

Unele dintre acestea sunt legate de îndeplinirea funcţiei sociale a statului, permiţând punerea

în practică a politicii de venit minimal a acestuia (primele două categorii); altele mijlocesc funcţia

economică a statului, în acest caz transferul cu finalitate economică fiind dublat de un transfer

social indirect (cazul subvenţiilor de ramură).

Nici delimitarea cheltuielilor privind serviciile publice de cheltuielile de transfer nu trebuie

absolutizată. Cheltuielile pentru asistenţă socială, de exemplu, permit persoanelor asistate să

subziste şi degrevează statul de anumite sarcini.

Prin combinarea celor două criterii de clasificare economică a cheltuielilor se poate obţine o

împărţire cvadripartită a cheltuielilor publice:

27

Page 28: Curs Finante Publice

1. Cheltuielile privind serviciile publice se subdivid în cheltuieli de funcţionare (salarii,

materiale, servicii, cheltuieli de întreţinere şi reparaţii, etc.) şi cheltuieli de investiţii

(realizarea de edificii publice, dotarea acestora, etc.);

2. Cheltuielile de transfer se subdivid în transferuri ce generează noi venituri publice

(alocaţii, burse, asistenţă socială, etc.) şi transferuri de capital sau investiţii indirecte

(subvenţii acordate întreprinderilor private pentru completarea surselor de finanţare a

investiţiilor).

Clasificările financiare au în vedere momentul şi modul în care cheltuielile publice

afectează resursele financiare ale statului. Se disting, din acest punct de vedere, trei categorii de

cheltuieli: cheltuieli definitive, cheltuieli temporare şi cheltuieli virtuale.

Cheltuielile definitive sunt acelea care presupun o ieşire definitivă de resurse din tezaurul

public, atât pentru asigurarea funcţionării curente a instituţiilor publice, cât şi pentru realizarea de

investiţii în sectorul public. Ele nu sunt nici precedate şi nici urmate de o intrare corelativă de

resurse financiare publice. Majoritatea cheltuielilor publice au un caracter definitiv.

În raport de modul în care afectează resursele bugetare, unele cheltuieli definitive

(majoritatea) sunt înscrise în mod explicit în buget, altele îmbracă forma aşa-ziselor cheltuieli

fiscale. Această din urmă noţiune a apărut în deceniul al şaptelea în SUA şi desemnează ansamblul

avantajelor fiscale acordate contribuabililor (exonerări, reduceri, deduceri din materia impozabilă)

şi care conduc la o diminuare a încasărilor fiscale, având efecte financiare similare alocaţiilor sau

subvenţiilor bugetare. Numărul şi durata aplicării acestor măsuri fiscale cu caracter derogatoriu

diferă de la o ţară la alta, fiind abrogate sau modificate frecvent. Obiectivele astfel urmărite sunt

diverse: stimularea investiţiilor sau a comerţului exterior; sprijinirea construcţiei de locuinţe;

încurajarea economiilor băneşti; realizarea de transferuri sociale; acordarea unor ajutoare regionale

sau sectoriale.

Cheltuielile temporare nu reprezintă sarcini definitive pentru stat, ci sunt ieşiri temporare de

resurse financiare publice, care vor fi urmate la intervale mai apropiate sau mai îndepărtate de timp

de intrări corelative de fonduri. Asemenea operaţii au un caracter divers: rambursări de credite sau

avansuri acordate anterior; credite şi avansuri acordate în anul curent; împrumuturi acordate

colectivităţilor locale pentru acoperirea golurilor temporare de casă, în aşteptarea încasărilor fiscale

viitoare; avansuri acordate de stat în contul furniturilor ce urmează a fi achiziţionate pentru sectorul

public. Ele mai sunt denumite operaţiuni de trezorerie şi sunt evidenţiate în conturi speciale ale

trezoreriei publice.

Cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le

efectueze numai în anumite circumstanţe. Cheltuielile de acest fel au o existenţă condiţionată,

devenind reale numai dacă se realizează condiţia respectivă. Exemplul clasic îl constituie garanţiile

28

Page 29: Curs Finante Publice

pe care statul le acordă pentru a facilita acordarea unor împrumuturi către întreprinderi publice sau

private, colectivităţi publice sau chiar state străine. Dacă debitorul devine insolvabil, statul preia

sarcina împrumutului. În aceeaşi categorie pot fi incluse şi fondurile de rezervă şi de intervenţie

înscrise în buget, pe care guvernul le utilizează dacă se produc evenimente deosebite: calamităţi

naturale, conflicte sociale grave, războaie, etc.

Cheltuielile publice mai pot fi clasificate şi după alte criterii: după caracterul lor permanent

sau incidental întâlnim cheltuieli ordinare şi cheltuieli extraordinare. Acest criteriu a stat mult timp

chiar la baza prezentării documentelor bugetare.

Cheltuielile ordinare sunt cele care se fac în mod regulat, necesită o permanentă reînnoire,

datorită principiului continuităţii serviciului public. Cheltuielile de funcţionare sunt de regulă,

cheltuieli ordinare.

Cheltuielile extraordinare (excepţionale) se efectuează numai în situaţii deosebite, nivelul

acestora fiind mai greu de estimat, iar finanţarea lor se asigură, de regulă, pe calea împrumuturilor

sau prin emisiune monetară.

După rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale, acestea se împart în

cheltuieli publice reale (negative) şi cheltuieli economice (pozitive).

Cheltuielile reale sunt cele care se fac pentru întreţinerea aparatului administrativ,

întreţinerea şi dotarea armatei, rambursarea datoriei publice şi plata dobânzilor şi comisioanelor

aferente acesteia, etc. Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut.

În categoria cheltuielilor economice sunt incluse cheltuielile care au ca efect realizarea de

întreprinderi noi, reutilarea celor existente, dezvoltarea infrastructurii de comunicaţii, a celei

turistice, etc., contribuind la creşterea avuţiei naţionale. Ele reprezintă o avansare de PIB, întrucât

prin obiectivele de investiţii realizate se creează premisele pentru reproducţia, eventual lărgită, a

PIB.

În România, gruparea cheltuielilor publice este reglementată prin clasificaţia indicatorilor

privind finanţele publice, elaborată de Ministerul Finanţelor Publice şi care cuprinde o clasificaţie

funcţională şi o clasificaţie economică a acestora.

Ca anexă la legea anuală de aprobare a bugetului de stat, Guvernul prezintă Parlamentului

un document de sinteză a proiectului de buget ce are la bază aceste două clasificări.

Conform clasificării funcţionale, în Legea bugetului de stat, cheltuielile bugetare sunt

grupate în mai multe părţi, corespunzând principalelor funcţii ale statului. Funcţiile principale

(părţile) se divid, unde este cazul, pe subfuncţii (capitole), iar acestea din urmă, pe baza criteriului

juridic, sunt divizate pe instituţii publice (subcapitole).

2.3. Evoluţia cheltuielilor publice

29

Page 30: Curs Finante Publice

Finanţele publice contemporane sunt caracterizate printr-o schimbare de dimensiune, care

este rezultatul crizelor economice, războaielor şi a evoluţiei cererii sociale însăşi, care au modificat

concepţiile cu privire la rolul statului în viaţa economică şi socială.

Această redimensionare a cheltuielilor publice poate fi caracterizată din două puncte de

vedere. În primul rând, sub aspect cantitativ, urmărind evoluţia nivelului absolut şi relativ, iar în al

doilea rând sub aspect calitativ, urmărind structura acestora.

O primă apreciere a gradului de implicare a statului în viaţa economică şi socială se poate

face prin urmărirea evoluţiei volumului total al cheltuielilor publice. Se desprinde de aici un aspect

important şi anume tendinţa generală de creştere a cheltuielilor publice în toate statele lumii. Chiar

dacă, pe perioade scurte se pot observa uneori stagnări ale acestora, pe perioade lungi, nivelul

cheltuielilor publice are o evoluţie ascendentă. Pentru o apreciere corectă trebuie să se ţină seama de

faptul că, fiind exprimat valoric, nivelul absolut al cheltuielilor publice este influenţat de evoluţia

preţurilor, de procesul de depreciere monetară, ce a căpătat un caracter generalizat, de fenomen

major în economia ţării noastre.

În acest sens se poate vorbi de o creştere nominală a cheltuielilor publice, atunci când

acestea sunt exprimate în preţuri curente şi de o creştere reală, atunci când acestea sunt exprimate

în preţuri constante (de referinţă), prin intermediul indicelui de creştere a preţurilor.

Determinarea creşterii nominale şi reale a cheltuielilor publice, în cifre absolute, se poate

realiza conform relaţiilor:

Cpn1/0 = Cpn

1 - Cpn0;

Cpr1/0 = Cpr

1 - Cpr0,

în care:

Cpn1/0, Cpr

1/0 - creşterea absolută, nominală şi respectiv reală a cheltuielilor publice în perioada

curentă (1) faţă de perioada de referinţă (0);

Cpn1, Cpn

0 - nivelul absolut al cheltuielilor publice din perioada curentă (1) şi perioada de

referinţă (0), exprimat în preţuri curente;

Cpr1, Cpr

0 - nivelul absolut al cheltuielilor publice din perioada curentă (1) şi perioada de

referinţă, exprimat în preţuri constante.

Întrucât, de regulă, cheltuielile publice nu sunt exprimate în preţuri constante, analiza

evoluţiei acestora presupune transformarea lor din preţuri curente în preţuri constante, prin relaţia:

Cpr1 = Cpn

1 : Ip1/0,

în care, Ip1/0 este indicele de modificare a preţurilor bunurilor de consum în perioada curentă faţă de

perioada de referinţă.

Evident, pentru perioada de referinţă Cpn0 = Cpr

0.

30

Page 31: Curs Finante Publice

O altă modalitate de asigurare a comparabilităţii datelor, mai ales atunci când se fac analize

la nivel internaţional, constă în exprimarea cheltuielilor publice într-o monedă de circulaţie

internaţională, şi care are un caracter relativ stabil (de regulă, dolarul SUA). Şi atunci, însă, este

necesar a se avea în vedere cursurile de schimb dintre monedele diferitelor state şi nivelul preţurilor

din fiecare stat, ceea ce imprimă comparaţiilor internaţionale o valoare relativă. Alte elemente de

incertitudine sunt generate de inegalităţile în dezvoltarea aparatului statistic al diferitelor state,

metodele de calcul al PIB, tehnica de înscrierea a cheltuielilor publice în buget, modul de

repartizare a sarcinilor publice între stat şi alte organisme publice, etc., în ciuda eforturilor ONU de

a defini norme precise de calcul, care să faciliteze comparaţiile între statele membre.

Distincţia între mărimile nominale şi cele reale nu este însă suficientă. Este nevoie, ca în

continuare, să facem distincţie între creşterea absolută şi cea relativă. Creşterea relativă se poate

determina fie calculând indicii de creştere a cheltuielilor publice sau sporul relativ( %) faţă de

propriul nivel al acestora, înregistrat în perioada de referinţă, fie urmărind corelaţia existentă între

nivelul şi dinamica cheltuielilor publice şi nivelul şi dinamica altor indicatori, cel mai adesea

produsul intern brut sau numărul de locuitori.

În primul caz, păstrând notaţiile anterioare, creşterea relativă se determină astfel:

ICpn1/0 = = Cpn + 100 = + 100;

ICpr1/0 = = Cpr + 100 = + 100,

În care:

ICpn1/0, ICpr

1/0 - indicele creşterii relative, nominale şi respectiv reale a cheltuielilor publice;

Cpn, Cpr - sporul relativ nominal şi respectiv real al cheltuielilor publice.

Deosebit de semnificativă este analiza evoluţiei cheltuielilor publice în raport cu evoluţia

PIB, prin calcularea ponderii pe care cheltuielile publice o deţin în PIB:

GCp/PIB = .

Calculul se poate efectua având în vedere ansamblul cheltuielilor publice sau diferite

categorii de cheltuieli publice, atât cheltuielile cât şi PIB fiind exprimate în preţuri curente.

Un asemenea mod de abordare a evoluţiei cheltuielilor publice ne fereşte de a trage

concluzia greşită că sporirea cheltuielilor publice este simplă reflexie a sporirii generale a bogăţiei

publice, ca urmare a creşterii PIB.

Fenomenul creşterii continue a cheltuielilor publice a fost pus în evidenţă pentru prima dată

de economistul A. Wagner. El a sesizat faptul că în ţările industrializate, care înregistrează o

creştere a venitului şi a producţiei pe locuitor, cheltuielile publice cresc mai rapid decât PIB. Acest

31

Page 32: Curs Finante Publice

fenomen este suficient de constant, ceea ce a permis economistului german să-l califice în anul 1892

ca o lege, ce-i poartă numele, şi care după propria-i formulare este “legea de extensie crescătoare a

nevoilor financiare”. Cercetările statistice au confirmat faptul că, cel puţin pe termen lung, creşterea

cheltuielilor publice este caracterizată printr-o mare regularitate. Într-adevăr, dacă la începutul

secolului, ponderea acestora în PIB era de circa 3%, în anii '50 a atins aproximativ 25%, pentru ca

în perioada contemporană, să depăşească în medie 40%, în unele ţări depăşind chiar 60% (Suedia).

Deşi încă din anii '60, guvernele multor state au încercat, prin politica bugetară, să obţină o anumită

stabilitate a cheltuielilor publice faţă de PIB şi să promoveze principiul potrivit căruia creşterea

anuală a cheltuielilor publice nu trebuie să fie superioară creşterii PIB, acest lucru nu a fost mereu

respectat.

Aceeaşi corelaţie între evoluţia cheltuielilor publice şi evoluţia PIB poate fi analizată şi prin

intermediul altor indicatori, cum sunt coeficientul de devansare a creşterii PIB de către creşterea

cheltuielilor publice (Kdv) sau elasticitatea cheltuielilor publice (eCp):

Kdv = ,

În care:

ICp1/0, IPIB1/0 reprezintă indicii de creştere a cheltuielilor publice şi respectiv a PIB în perioada

curentă faţă de perioada de referinţă;

eCp = ,

în care:

Cp0, Cp1/0 - cheltuielile publice şi respectiv modificarea acestora în perioada de referinţă;

PIB0, PIB1/0 - produsul intern brut şi respectiv modificarea acestuia în perioada de

referinţă.

Valorile supraunitare ale acestor indicatori semnifică tendinţa de creştere a părţii din PIB

utilizată pentru finanţarea cheltuielilor publice, în timp ce valorile subunitare exprimă tendinţa de

restrângere a proporţiei cheltuielilor publice în PIB.

Deosebit de sugestivă este şi analiza evoluţiei cheltuielilor publice în raport cu evoluţia

factorului demografic. Calculul cheltuielilor publice medii pe locuitor şi comparaţia acestora cu

mărimea PIB pe locuitor scoate în evidenţă discrepanţele mari existente între ţările cele mai

dezvoltate şi ţările în curs de dezvoltare.

Dacă primele dispun de un PIB pe locuitor de 10.000 - 30.000 $ şi utilizează între 5.000 şi

15.000 $ pe locuitor pentru finanţarea cheltuielilor publice, ţările în curs de dezvoltare realizează un

32

Page 33: Curs Finante Publice

PIB de 1000 - 3000 $ pe locuitor, din care alocă numai 300 - 800 $ pe locuitor pentru acoperirea

cheltuielilor publice. Este de remarcat faptul, că indiferent de gradul de dezvoltare economică,

aproape fără excepţie, cheltuielile publice pe locuitor cresc într-un ritm mai rapid decât PIB ce

revine pe un locuitor.

Analiza evoluţiei cheltuielilor publice ar fi însă incompletă dacă ne-am limita la studierea

aspectelor cantitative, a nivelului global al acestora. Ea trebuie întregită prin observarea mutaţiilor

intervenite în structura cheltuielilor publice şi care reliefează profundele schimbări de ordin calitativ

intervenite în conţinutul cheltuielilor publice. Cel puţin două modalităţi de abordare a evoluţiei

structurale a cheltuielilor publice merită luate în considerare: evoluţia structurii funcţionale a

acestora şi evoluţia structurii lor economice.

În legătură cu primul aspect, se poate spune că structura funcţională a cheltuielilor publice s-

a modificat profund în ultimul secol. În cea de-a doua parte a secolului al XIX-lea, când predomina

doctrina liberală, statul se limita la îndeplinirea funcţiilor sale tradiţionale: administraţia generală,

justiţia şi poliţia, diplomaţia şi apărarea naţională. Finanţarea acestor activităţi necesita peste 2/3 din

resursele financiare ale statului.

O dată cu apariţia eşecurilor mecanismelor pieţei libere (crizele economice, poluarea, etc.) şi

cu afirmarea doctrinelor intervenţioniste, activitatea puterii publice s-a lărgit considerabil, ceea ce a

făcut ca, alături de cheltuielile tradiţionale, să apară noi categorii de cheltuieli publice. În vederea

intervenţiei în economie, statul a finanţat cheltuieli de investiţii pentru dezvoltarea infrastructurii,

realizarea de obiective energetice şi industriale, asigurarea cercetării fundamentale, etc. Dacă

înainte de marea criză economică din anii 1929-1933, asemenea cheltuieli reprezentau circa 5% din

bugetele statelor dezvoltate, în perioada de reconstrucţie de după război ele au crescut treptat, până

la 40%, pentru ca apoi, pe măsura dezvoltării sectorului privat, să se restrângă din nou, pentru a se

stabiliza la aproximativ 15-20%.

Caracteristica majoră a bugetelor contemporane o constituie însă importanţa deosebită a

cheltuielilor de transfer, definite în general ca acele cheltuieli ce tranzitează numai bugetul şi traduc

în practică funcţia redistributivă a acestuia. Astfel, sub presiunea doctrinei sociale, statul operează

importante transferuri de venituri, în vederea egalizării condiţiilor sociale şi a asigurării sistemului

de asistenţă socială. S-au impus apoi anumite transferuri cu caracter economic, în vederea sprijinirii

unor ramuri de importanţă strategică (agricultura, de ex.), a subvenţionării activităţii unor

întreprinderi publice a căror activitate are o importanţă socială deosebită (transportul urban, etc.),

acordări de prime sau de facilităţi fiscale care să incite la promovarea exportului sau a investiţiilor,

etc. În sfârşit, trebuie menţionate transferurile pentru echilibrarea bugetelor unităţilor administrativ-

teritoriale şi pentru sprijinirea sectorului cultural-sportiv. Toate acestea fac ca, în bugetele statelor

contemporane, cheltuielile de transfer să reprezinte mai mult de o treime, un procentaj aproximativ

33

Page 34: Curs Finante Publice

egal cu cel al cheltuielilor administrative pure, care s-au restrâns considerabil ca pondere, pe măsura

creşterii cheltuielilor de capital şi a celor de transfer.

Aplicaţie rezolvată

Se dau următoarele date ipotetice referitoare la situaţia cheltuielilor:

Indicatori Unităţi de măsură Anul t+1 Anul t+2

Cheltuielile bugetului de stat mld. u.m. preţuri curente 700 900

Cheltuielile B.A.S. mld. u.m. preţuri curente 400 450

Cheltuielile bugetelor

landurilor

mld. u.m. preţuri curente 250 500

Cheltuielile bugetelor locale mld. u.m. preţuri curente 400 500

Transferuri între bugete mld. u.m. preţuri curente 288 387

PIB mld. u.m. preţuri curente 4000 4900

Indicele preţurilor constante %, an de referinţă anul t 103 108

Curs de schimb u.m. naţionale/USD 5 5,5

Populaţie Mil. locuitori 75 78

Determinaţi:

a) cheltuielile publice consolidate

b) modificarea absolută şi relativă a cheltuielilor publice consolidate în expresie nominală

c) modificarea absolută şi relativă a cheltuielilor publice consolidate în expresie reală

d) modificarea ponderii cheltuielilor publice consolidate în PIB

e) cheltuielile publice consolidate medii pe locuitor exprimate în dolari

f) elasticitatea cheltuielilor publice consolidate în raport cu PIB.

Rezolvare:

a) Pentru anul t+1 cheltuielile publice consolidate sunt:

Cpc= (700 + 400 + 250 + 400) – 288 = 1462 mld. u.m. preţuri curente

Pentru anul t+2

Cpc = (900 + 450 + 500 + 500) – 387 = 1963 mld u.m. preţuri curente

b) Modificarea absolută şi relativă în expresie nominală:

Cpnt+2/t+1 = Cpn

t+2 - Cpnt+1= 1963 – 1462 = 501 mld u.m. preţuri curente;

%Cpn = = = 34,26%

c) Modificarea absolută şi relativă în expresie reală:

34

Page 35: Curs Finante Publice

Cprt+2/t+1 = Cpr

t+2 - Cprt+1 = 1817,6 – 1419,4 = 398,2 mld u.m. preţuri de referinţă

Cprt+2 = Cpn

t+2 / Ip = = 1963 = 1817,6 mld u.m. preţuri de referinţă

Cprt+1 = Cpn

t+1 / Ip = = 1462 = 1419,4 mld u.m. preţuri de referinţă

d)modificarea ponderii cheltuielilor publice consolidate în PIB

%CpPIB = (Cpt+2/PIBt+2 – Cpt+1/PIBt+1) x 100 = = 3,51%

e) cheltuielile publice consolidate medii pe locuitor exprimate în dolari

Pentru anul t+1 cheltuielile publice consolidate exprimate în dolari sunt:

Cp$= 1462 mld u.m./5u.m./$ = 292.400.000.000.$

Cp$/loc. = 292.400.000.000/75.000.000 = 3.898,6 $/loc

Pentru t+2 cheltuielile publice consolidate exprimate în dolari sunt:

Cp$ = 1963 mld u.m./5,5 u.m./$ = 356.909.090.000$

Cp$/loc = 356.909.090.000/78.000.000 = 4.575,7$/loc

f) elasticitatea cheltuielilor publice consolidate în raport cu PIB.

eCp = =

Aplicaţie propusă spre rezolvare

Se dau următoarele date ipotetice referitoare la cheltuielile publice ale unui stat:

Indicatori Unităţi de măsură Anul n+1

Anul n+2

Cheltuieli pentru asistenţă şi protecţie socială

mld. u. m. preţuri curente

52.000 65.000

Cheltuieli pentru învăţământ mld. u. m. preţuri curente

22.260 26.740

Cheltuieli pentru sănătate mld. u. m. preţuri curente

3.184 3.517,5

Cheltuieli pentru apărare naţională

mld. u. m. preţuri curente

6.710 8.400

Cheltuieli pentru ordine publică mld. u. m. preţuri curente

5.205 7.535

PIB mld. u. m. preţuri curente

368.300 520.000

Indicele preţurilor constante %, an de referinţă anul n

106 109

Curs de schimb u.m. naţionale/USD 10.900 18.200

35

Page 36: Curs Finante Publice

Populaţie mil. locuitori 25,3 26

Determinaţi:

a) Volumul cheltuielilor publice totale în expresie nominală şi în expresie reală;

b) Ponderea cheltuielilor pentru protecţie şi asistenţă socială în total cheltuieli publice;

ponderea cheltuielilor publice totale în PIB;

c) Cheltuielile publice totale medii pe locuitor exprimate în dolari;

d) Modificarea absolută şi relativă a cheltuielilor publice toatele în expresie nominală şi în

expresie reală;

e) Modificarea ponderii cheltuielilor publice totale în PIB;

f) Elasticitatea cheltuielilor publice totale în raport cu PIB.

Concepte cheie:

cheltuieli publice, bugetare;

operaţiunea de consolidare;

eficienţa cheltuielilor publice;

cheltuieli neutre;

cheltuieli active;

clasificaţia cheltuielilor publice;

indicatori ai cheltuielilor publice.

Teste de evaluare

1. Definiţi cheltuielile publice

2. Prin ce delimitează cheltuielile publice de cheltuielile bugetare?

3. Cum se clasifică cheltuielile publice?

4. Prezentaţi clasificarea cheltuielilor publice după criteriul economic.

5. Prezentaţi clasificarea cheltuielilor publice după criteriul financiar.

6. Care sunt indicatorii privind nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice?

7. Care sunt factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice

Bibliografie

1. Dracea, M., Finanţe Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999

2. Moşteanu, T., Finanţe Buget, Editura Economică, Bucureşti, 2001

3. Moşteanu, T., Finanţe Publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2004

4. Văcărel, I., Finanţe Publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2003

36

Page 37: Curs Finante Publice

Tema nr. 4

Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice

Obiective:

cunoaşterea motivaţiei existenţei sectorului de stat

cunoaşterea modalităţilor de intervenţie a statului în economie

cunoaşterea principalelor direcţii de sprijinire a activităţii economice

tendinţele manifestate în ultimii ani cu privire la oportunitatea şi modalităţile de

intervenţie a statului în economie

Conţinut:

4.1. Necesitatea existenţei sectorului de stat

4.2. Formele clasice de intervenţie a statului în activitatea economică

4.3. Metodele indirecte de sprijinire a unor întreprinderi şi sectoare

4.1. Necesitatea existenţei sectorului de stat

Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice reflectă amploarea şi modalităţile

de implicare a statului în economie. Ele sunt destinate finanţării companiilor naţionale, regiilor

autonome, societăţi comerciale cu capital de stat, mixt sau privat sau vizează obiective sau acţiuni

economice de interes naţional.

Cheltuielile publice pentru acţiuni economice sunt îndreptate în primul rând către

întreprinderile de stat din sectorul public. În perioada contemporană sectorul public deţine un loc

important în economia multor ţări dezvoltate. În anul 1990, el reprezenta 20% în Austria, 20% în

Italia, şi 14% în Germania, tendinţa fiind totuşi de reducere a ponderii acestui sector.

Existenţa sectorului public în economie are mai multe explicaţii:

a) necesitatea înfiinţări unor întreprinderi de stat în ramuri economice fundamentale

pentru economia naţională şi cu importanţă strategică pentru stat, care nu pot fi lăsate

exclusiv în administrare privată. Întreprinderile publice deţin în multe state poziţii de

monopol în transporturi, energie, siderurgie, telecomunicaţii, aeronautică, apărare;

b) existenţa anumitor ramuri şi sectoare de activitate în care, rentabilitatea fiind scăzută,

capitalul privat nu este interesat. Întrucât importanţa economică şi socială a acestor

sectoare este deosebită, statul a preluat sarcina finanţării lor (ex. transportul urban);

37

Page 38: Curs Finante Publice

c) nivelul ridicat al cheltuielilor implicat de anumite obiective sau activităţi (dezvoltarea

infrastructurii, aeronautică, cercetarea în domeniul nuclear, spaţial sau militar), care

depăşeşte adesea posibilităţile sectorului privat, autoritatea publică fiind singura în

măsură să le susţină;

d) interesul statului de a-şi asigura o sursă de venituri prin înfiinţarea de întreprinderi

proprii sau participarea la capitalul social al unor societăţi mixte (cu capital de stat şi

privat);

e) necesitatea preluării, în anumite situaţii de către stat, prin răscumpărare, a unor

întreprinderi private aflate în situaţia de faliment şi a căror activitate prezintă

importanţă pentru stat. În afara despăgubirilor, statul suportă şi cheltuielile necesare

reutilării şi modernizării acestora.

Dincolo de aceste situaţii fortuite, având în vedere că în principiu, o activitate economică

este gestionată mai eficient în regim privat, este de preferat restrângerea sectorului de stat prin

privatizare. Ea facilitează alocarea mai bună a resurselor prin mecanismele pieţei, creşterea

rentabilităţii întreprinderilor privatizate, înlăturarea risipei. Statul realizează venituri din privatizări

şi îşi diminuează cheltuielile publice pentru activităţi economice.

Ponderea cheltuielilor publice pentru obiective şi acţiuni economice în totalul cheltuielilor

publice diferă, de la ţară la ţară, dar mai ales, pe grupe de ţări, în raport de nivelul de dezvoltare. În

ţările dezvoltate, aceste cheltuieli reprezintă între 3,3% (Japonia) şi 12,2% (Elveţia) din totalul

cheltuielilor publice. În ţările în curs de dezvoltare, această pondere este mai ridicată, variind între

5,3% (Emiratele Arabe Unite) şi 36,3% (Republica Democrată Congo), ca expresie a efortului

depus de aceste ţări pentru emancipare economică şi reducere a decalajului care le separă de ţările

dezvoltate. În schimb, ponderea acestor cheltuieli în PIB este mai puţin diferenţiată între cele două

grupe de ţări, oscilând între 0,6% în EAU şi 6,7% în Cehia.

Sub aspectul conţinutului economic, cheltuielile pentru obiective şi acţiuni economice

reprezintă o avansare de PIB, creând premise pentru sporirea avuţiei naţionale. Unele dintre ele

reprezintă cheltuieli curente sau de funcţionare, asigurând desfăşurarea activităţilor economice,

altele constituie cheltuieli de capital, asigurând finanţarea obiectivelor de investiţii, iar altele sunt

cheltuieli de transfer (subvenţiile).

Cu toată diversitatea lor, formele prin care statul sprijină întreprinderile, fie ele publice sau

private, pot fi grupate în două categorii: forme clasice sau directe de intervenţie şi ajutor şi forme

indirecte de sprijin, care nu presupun transferuri explicite de mijloace băneşti. Principalele ajutoare

financiare directe îmbracă formele subvenţiilor, investiţiilor, împrumuturilor cu dobândă

subvenţionată, ajutoare financiare pentru difuzarea de informaţii, studii de marketing, organizarea

38

Page 39: Curs Finante Publice

de expoziţii. Ajutoarele financiare indirecte constau în acordarea de facilităţi fiscale, precum şi

acordarea de garanţii la împrumuturile contractate de întreprinderi.

Tendinţa care se manifestă în ţările dezvoltate este de a reduce volumul ajutoarelor directe

acordate întreprinderilor şi sectoarelor şi de a practica pe scară mai largă degrevările fiscale.

4.2. Formele clasice de intervenţie a statului în activitatea economică

a) Subvenţiile deţin ponderea cea mai importantă în cadrul cheltuielilor cu caracter

economic efectuate de stat şi reprezintă principala formă de manifestare a ajutorului financiar direct

al acestuia, acordat unor întreprinderi sau sectoare de activitate. Ele au nu numai un rol financiar (de

acoperire a unor cheltuieli), dar constituie şi un important instrument al politicii economice a

statului.

În esenţă, subvenţiile reprezintă transferuri de sume băneşti din bugetul statului către

întreprinderi (sau cetăţeni), cu titlu nerambursabil şi fără contraprestaţie, dar condiţionat şi cu o

afectaţie specială. Prin intermediul lor statul introduce în mecanismul spontan de alocare a

resurselor, mijlocit de preţuri, elementul corector, de reglare conştientă, asigurând o redistribuire a

veniturilor.

Subvenţiile economice acordate de stat vizează atât activitatea internă cât şi exportul.

Subvenţiile interne, în raport de destinaţia acestora, pot fi împărţite în subvenţii pentru

producţie, destinate sprijinirii întreprinderilor producătoare de bunuri, celor de comerţ sau celor de

prestări servicii, şi subvenţii de consum, acordate utilizatorilor anumitor bunuri şi servicii, pentru a

acoperi o parte din preţul acestora.

La rândul lor, subvenţiile destinate sectorului productiv pot îmbrăca forma: subvenţiilor

pentru exploatare (sau de funcţionare), când acoperă pierderile unor întreprinderi, cauzate de faptul

că statul impune întreprinderilor publice ce produc bunuri şi servicii de utilitate publică practicarea

unor preţuri (tarife) de vânzare ce nu acoperă integral costurile de producţie (cazul transporturilor,

agriculturii, energiei termice şi a combustibilului pentru uzul casnic, etc.); subvenţii de echipament

acordate pentru completarea surselor proprii de finanţare a unor investiţii pe care statul vrea să le

încurajeze (ex. de protecţie a mediului); subvenţii de adaptare, acordate pe o perioadă de timp

limitată şi care urmăresc adaptarea producţiei întreprinderilor la schimbările structurale.

Experienţa a demonstrat că sunt frecvente cazurile în care prin subvenţiile acordate

producătorilor (în special cele de exploatare) nu s-a atins obiectivul propus (protecţia utilizatorilor

de bunuri şi servicii, fie ei persoane fizice, instituţii publice sau alţi agenţi economici). De aceea, ele

ar trebui să fie acordate nu producătorilor ci direct consumatorilor. Aceasta presupune practicarea

unor preţuri şi tarife la nivel real (aşa cum este el determinat de costuri) şi acordarea subvenţiilor

39

Page 40: Curs Finante Publice

prin alte mecanisme, consumatorilor care nu pot face faţă nivelului lor real şi pe care statul doreşte

să-i protejeze.

Subvenţiile pentru export cuprind, conform definiţiei date de GATT, orice măsură de sprijin

şi protecţie întreprinsă de autorităţile publice ale unei ţări, care au drept efect nemijlocit creşterea

exporturilor ţării respective. Pentru că influenţează condiţiile de concurenţă şi perturbă relaţiile

comerciale dintre state, Acordul interzice, în principiu, folosirea acestora. Totuşi, după Runda

Uruguay, prin “Codul pentru subvenţii şi măsuri compensatorii”, ţările în curs de dezvoltare

beneficiază de o anumită flexibilitate în utilizarea subvenţiilor de export, cu condiţia notificării la

GATT a acestora şi a elaborării unor programe pentru diminuarea şi eliminarea lor progresivă.

Scopurile urmărite de state prin subvenţiile de export sunt diferite, după cum este vorba de

ţări dezvoltate sau ţări în curs de dezvoltare. Primele vizează cucerirea de noi pieţe de desfacere sau

menţinerea şi consolidarea poziţiei pe pieţele existente; ţările în curs de dezvoltare urmăresc în

principal sprijinirea producţiei autohtone pentru a face faţă concurenţei externe. De prime de export

beneficiază mai ales agricultorii pentru produsele exportate.

Subvenţiile de export îmbracă cel mai adesea, forma bănească (prime de export), fiind

stabilite în sume fixe pe unitatea de produs exportat, sau ca diferenţă între preţul cel mai ridicat de

pe piaţa internă şi preţul cel mai scăzut de pe piaţa externă a aceluiaşi produs. Ele joacă deci rolul

de egalizare a veniturilor ce se obţin din export cu veniturile ce s-ar obţine prin vânzarea la intern.

Alteori, subvenţiile pentru export pot apărea sub forma unor avantaje acordate

exportatorilor: restituirea de la buget a unor impozite (îndeosebi indirecte) plătite de către

exportatori, aferente mărfurilor exportate; acordarea unor facilităţi la transportul pe calea ferată a

mărfurilor destinate exportului; avantaje valutare, în sensul că, statele în care nu este asigurată

convertibilitatea monedei naţionale lasă la dispoziţia exportatorilor valuta încasată pentru a o folosi

în activitatea lor sau pentru a efectua tranzacţii la bursă. Acestea nu reprezintă cheltuieli efective

pentru stat, ci doar renunţarea la unele venituri bugetare (primele două) sau la o parte din

disponibilităţile valutare (cea de-a treia).

b) Investiţiile reprezintă ajutoare financiare pe care statul le acordă pentru dezvoltarea

sectorului public sau a altor sectoare. La baza alocării resurselor în acest caz nu stă întotdeauna

criteriul eficienţei economice, obţinerea de profit, ci satisfacerea unor nevoi de ordin general.

Astfel, statul suportă integral cheltuielile pentru construirea de întreprinderi noi în ramurile de

importanţă strategică (transporturi, energie, siderurgie, electronică). S-a ajuns în acest fel, ca statul

să deţină în unele ţări monopolul asupra unor sectoare de activitate: producerea energiei electrice

(Grecia, Franţa, Canada), transportul feroviar şi aerian (Spania, Grecia, Italia), poştă şi

telecomunicaţii (marea majoritate a ţărilor dezvoltate).

40

Page 41: Curs Finante Publice

De asemenea, statul participă alături de capitalul privat la constituirea de societăţi mixte, sau

în calitatea de acţionar unic, acordă întreprinderilor publice dotaţii de capital din fonduri bugetare,

care nu modifică capitalul social al întreprinderii (Franţa).

Statul ajută propriile întreprinderii şi prin intermediul comenzilor publice, pentru executarea

de lucrări, livrări de bunuri şi prestări de servicii, practicând preţuri ridicate în favoarea furnizorilor.

Deşi accesul la asemenea comenzi ar trebui să fie egal şi deschis pentru toţi ofertanţii, indiferent de

ţara de origine, adjudecarea lor se face, de regulă în favoarea furnizorilor autohtoni.

c) Împrumuturile cu dobândă subvenţionată se acordă întreprinderilor publice sau

private din anumite sectoare de activitate sau care întâmpină dificultăţi financiare temporare, de

trezorerie ori legate de restructurare. Nivelul dobânzilor la aceste împrumuturi este redus, sub cel

practicat de băncile comerciale, diferenţa de dobândă fiind acoperită de la buget sau din alte fonduri

speciale, iar termenele de rambursare sunt convenabile. De asemenea împrumuturi beneficiază

frecvent agricultorii pentru procurarea de maşini agricole, îngrăşăminte, material semincer, etc.

d) Ajutoare financiare de la buget se acordă pentru difuzarea de informaţii, studii de

marketing, organizarea de expoziţii. Statul oferă gratuit sau contra unor chirii sau taxe reduse

sisteme informaţionale moderne şi asistenţă tehnică de specialitate. De asemenea, el finanţează

parţial sau integral studii şi cercetări ale pieţei externe, reclamă cu caracter general, organizarea de

târguri şi expoziţii, participă la societăţi mixte pentru vânzarea mărfurilor pe piaţa externă, acoperă

uneori cheltuielile de transport.

e) Avansurile rambursabile constituie o formă de sprijinire a unor acţiuni de prospectare şi

prezentare în străinătate a unor produse noi şi asigură între 20% şi 50% din finanţarea necesară.

Avansurile se restituie din încasările realizate din vânzarea în străinătate a noilor produse.

4.3. Metodele indirecte de sprijinire a unor întreprinderi şi sectoare

Metodele indirecte de sprijinire a unor întreprinderi şi sectoare se referă la:

a) avantaje fiscale care nu reprezintă transferuri băneşti, ci se constituie în facilităţi şi

degrevări fiscale care micşorează sarcina fiscală a întreprinderilor beneficiare. Ele nu

apar înscrise explicit în buget ca şi cheltuieli, statul renunţând însă la o parte din

încasările la care este îndreptăţit, motiv pentru care ele se numesc şi cheltuieli fiscale.

Formele pe care le îmbracă avantajele fiscale sunt diverse: amânarea plăţii impozitelor

fără perceperea de majorări de întârziere (credit fiscal); dreptul de a practica amortizarea

accelerată a capitalului fix; reducerea impozitului pentru profitul reinvestit sau pentru

profitul aferent producţiei exportate; reduceri sau scutiri de taxe vamale pentru importul

de tehnologie, maşini şi utilaje sau materii prime deficitare; dreptul de a constitui unele

fonduri (de rezervă, de risc) pe seama profitului brut înainte de impozitare;

41

Page 42: Curs Finante Publice

b) Garantarea de către stat a împrumuturilor bancare angajate de întreprinderi, statul

asumându-şi obligaţia ca, atunci când debitorul devine insolvabil, să asigure

rambursarea împrumutului. Riscul ca această cheltuială virtuală să devină certă este mai

mare în cazul garanţiilor acordate pentru exporturi în ţări cu datorii externe mari şi care

prezintă riscuri politice.

Activităţile economice sunt finanţate de întreprinderile respective pe seama resurselor

proprii, obţinute în urma valorificării şi încasării produselor şi serviciilor realizate. Ele îşi pot

completa aceste resurse pe seama împrumuturilor bancare sau obligatare, în raport de necesităţi şi

de posibilităţile de rambursare.

Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice se finanţează pe seama unor surse

interne şi externe şi anume:

a) bugetul de stat, ca principală sursă internă prin care sunt susţinute întreprinderile

publice sau private aflate în dificultate, ce desfăşoară activităţi în condiţii

dezavantajoase sau au nevoie de sprijin pentru finanţarea investiţiilor;

b) fondurile cu destinaţie specială constituite în afara bugetului şi care se utilizează pentru

dezvoltarea şi modernizarea unor sectoare de activitate;

c) fondurile comunitare cu caracter structural, ca sursă de finanţare externă pentru ţările

membre ale Uniunii Europene: Fondul european de orientare şi garanţie agricolă

(FEOGA), destinat înfăptuirii politicii comunitare în domeniul agricol; Fondul european

de dezvoltare regională (FEDER), destinat finanţării investiţiilor productive, dezvoltării

infrastructurii, a întreprinderilor mici şi mijlocii, etc.;

d) fondurile oferite de instituţiile bancare şi financiare internaţionale pentru finanţarea

acţiunilor economice, în special în ţările în curs de dezvoltare (Banca Europeană pentru

Investiţii, Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, Banca Mondială).

Concepte cheie:

monopol de stat;

constrângeri guvernamentale;

ajutoare financiare directe;

ajutoare financiare indirecte;

subvenţii de funcţionare;

subvenţii pentru export;

dobândă subvenţionată;

investiţii;

avansuri rambursabile;

42

Page 43: Curs Finante Publice

facilităţi fiscale.

Teste de evaluare

1. Care sunt modalităţile de intervenţie a statului în economie?

2. Care sunt fluxurile financiare existente între întreprinderile de stat şi bugetul de stat?

3. Daţi exemple de ajutoare financiare directe.

4. Daţi exemple de ajutoare financiare indirecte.

5. Care sunt resursele din care sunt acordate ajutoarele financiare întreprinderilor?

Tema nr. 6

Veniturile bugetului de stat al României

Obiective:

înţelegerea noţiunii de resurse financiare

cunoaşterea factorilor de influenţă a resurselor financiare publice

clasificarea resurselor financiare publice

cunoaşterea conţinutului, rolului şi a elementelor impozitului, a principiilor impunerii, a

metodelor de evaluare a materiei impozabile

prezentarea conţinutului impozitelor directe, reliefând distincţia dintre impozitele reale şi

cele personale, iar, în cadrul acestora din urmă, dintre impozitul pe venit şi cel pe avere

însuşirea de către studenţi a noţiunilor referitoare la tipurile de cote de impunere

Conţinut:

6.1. Consideraţii generale asupra veniturilor bugetare

6.2. Principiile generale ale impunerii

6.3. Noţiunile de impozit şi taxă. Elementele impozitelor şi taxelor

6. 4. Clasificarea veniturilor bugetare

6.5. Indicatori privind nivelul, structura şi dinamica veniturilor publice

6.6. Caracteristicile impozitelor directe

6.7. Caracteristicile impozitelor indirecte

6.1. Consideraţii generale asupra veniturilor bugetare

Sistemul veniturilor bugetare cuprinde totalitatea veniturilor care alimentează bugetul

statului, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale.

43

Page 44: Curs Finante Publice

Veniturile bugetului statului român formează un sistem unitar, deoarece exprimă relaţii economice

şi, după încasarea lor, ele îşi pierd individualitatea şi sunt cheltuite pentru înfăptuirea acţiunilor

social-culturale, dezvoltarea economiei naţionale, apărarea ţării, etc.

Sistemul veniturilor bugetare cuprinde instrumente deosebit de importante, folosite pentru

înfăptuirea politicii economice, sociale şi financiare a statului.

Organizarea, structura şi cuantumul veniturilor bugetului de stat al României şi ale bugetelor

locale sunt determinate de mai mulţi factori, dintre care menţionăm: politica economică şi

financiară a statului, formele de proprietate asupra mijloacelor de producţie, acţiunea legilor

economice, nivelul de dezvoltare a economiei naţionale, necesitatea încasării contravalorii

serviciilor prestate de stat agenţilor economici şi persoanelor fizice prin unităţile sale prestatoare

de servicii, cerinţele îndeplinirii prerogativelor statului, categoriile sociale ale populaţiei,

controlul pe care statul îl exercită asupra creării, repartizării, circulaţiei şi utilizării produsului

naţional brut.

Statul român îşi procură resursele de la companiile naţionale, regiile autonome şi societăţile

comerciale cu capital de stat în procesul distribuirii primare a produsului naţional brut. Bugetul

statului mai este alimentat cu venituri şi de la unităţile cooperatiste, de la agenţii economici cu

capital mixt, privat, precum şi cu impozite şi taxe de la populaţie, care se obţin însă în procesul

redistribuirii produsului naţional brut.

Sistemul veniturilor bugetare trebuie astfel conceput, legiferat şi aplicat încât să se realizeze

două obiective, şi anume: a) să alimenteze sistematic bugetul de stat şi bugetele locale cu

venituri suficiente şi b) să stimuleze activitatea economică şi socială a agenţilor economici şi a

cetăţenilor.

Veniturile bugetului statului şi ale bugetelor locale au o mare importanţă nu numai ca sume care

alimentează bugetul, ci şi prin influenţa pe care acesta o exercită asupra activităţii economice şi

sociale a ţării. De aceea, sistemul veniturilor bugetare trebuie să fie astfel constituit şi aplicat,

încât să stimuleze dezvoltarea activităţii economice şi sociale. Impozitele şi taxele pot constitui

instrumente de încurajare sau de frânare, de creştere sau de reducere a producţiei ori a

consumului unor produse, de impulsionare sau de limitare a exportului şi importului unor

mărfuri, etc. impozitul este un instrument de intervenţie a statului în activitatea economică şi

socială.

Pentru înfăptuirea obiectivelor privind dezvoltarea economică şi socială a ţării este necesar ca

bugetul statului şi bugetele locale să fie alimentate sistematic cu venituri corespunzătoare.

44

Page 45: Curs Finante Publice

Cuantumul veniturilor bugetare este influenţat în mod nemijlocit de dezvoltarea economiei

naţionale, de întărirea gestiunii economico-financiare, de creşterea productivităţii muncii şi a

calităţii produselor şi serviciilor realizate în economia naţională. Mărimea veniturilor bugetare

este determinată pe de o parte, de capacitatea surselor de venituri, de necesitatea realizării

autofinanţării, iar pe de altă parte, de sarcinile bugetului statului şi ale bugetelor locale în ceea

ce priveşte finanţarea acţiunilor social-culturale, a economiei naţionale, efectuarea cheltuielilor

pentru ordinea publică, apărarea naţională, etc. Această dependenţă a cuantumului veniturilor

bugetare este explicabilă, deoarece dintr-o sursă cu capacitate mare de plată se pot mobiliza

venituri cu mult mai mari decât dintr-o sursă slabă. Cu toate acestea, în practică, cuantumul

prelevărilor la bugetul statului nu se stabileşte numai respectându-se principiul simplei

proporţionalităţi, ci ţinându-se seama şi de sarcinile unei distribuiri şi redistribuiri judicioase a

produsului naţional brut. Din aceste considerente, cuantumul veniturilor bugetare nu se poate

determina numai pe baza volumului produsului naţional brut, ci şi ţinându-se seama de proporţia

dintre acumulare şi consum. La stabilirea volumului veniturilor bugetare trebuie să se aibă în

vedere metodele folosite pentru distribuirea şi redistribuirea produsului naţional brut în scopul

stimulării dezvoltării economice, a realizării sarcinilor statului, etc.

Sistemul veniturilor bugetului statului şi ale bugetelor locale trebuie să fie astfel conceput încât

să stimuleze activitatea eficientă a agenţilor economici, îndeplinirea indicatorilor economici

cantitativi şi calitativi, realizarea reproducţiei sociale, dezvoltarea echilibrată a ramurilor

economice, a judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor ţării, realizarea autonomiei

producătorilor, a liberei iniţiative. De asemenea, sistemul veniturilor bugetare înfăptuieşte

repartiţia judicioasă a produsului naţional brut, echilibrarea şi stabilirea bugetului de stat, a

bugetelor locale, precum şi controlul financiar. Acest control contribuie la apărarea integrităţii

patrimoniului public şi privat, la întărirea gestiunii economico-financiare, la împletirea

intereselor generale cu cele locale, ale agenţilor economici, ale populaţiei şi apărarea legalităţii.

6.2. Principiile generale ale impunerii

Un sistem fiscal poate fi considerat raţional dacă îndeplineşte mai multe cerinţe, dacă este

organizat şi funcţionează pe baza anumitor principii. Aceste principii au în vedere ca aşezarea şi

încasarea impozitelor să corespundă atât obiectivelor social-economice ale politicii fiscale a

statului din perioada respectivă, cât şi intereselor plătitorilor.

Determinarea bazei impozabile şi calcularea impozitului presupun efectuarea – pe baza

prevederilor legii – a unui complex de operaţiuni atât de către subiectele impozabile, cât şi de

către organele fiscale.

45

Page 46: Curs Finante Publice

Stabilirea impozitului de plată are o latură politică şi una de ordin tehnic (care cuprinde

metodele şi tehnicile folosite pentru determinarea bazei impozabile şi a sumei impozitului).

Sub aspect politic, fiecare impozit trebuie să răspundă unor cerinţe, să concorde cu anumite

principii. Pentru prima dată, asemenea principii au fost formulate de Adam Smith, reprezentant

de seamă al economiei politice clasice, în a doua jumătate a secolului al XVIII-lea. Aceste

principii sunt astăzi următoarele: justeţea impunerii (echitatea fiscală), certitudinea

impunerii, comoditatea perceperii impozitelor, randamentul impozitelor,

proporţionalitatea impunerii, progresivitatea impunerii, realitatea impunerii, moralitatea

impunerii, neutralitatea fiscală.

1. Justeţea impunerii (echitatea fiscală) este cel mai important principiu, care constă în aceea că

plătitorii trebuie să contribuie cu impozite şi taxe, în funcţie – pe cât posibil – de veniturile pe

care le realizează.

Echitatea fiscală presupune dreptate şi justiţie socială în repartizarea sarcinilor fiscale pe clase şi

categorii sociale. Aplicarea echităţii fiscale presupune impunerea diferenţiată a veniturilor şi a

averii, precum şi stabilirea unui minim de venit neimpozabil. De asemenea, echitatea fiscală

reclamă ca sarcina fiscală absolută şi relativă a fiecărui plătitor să fie stabilită pe baza puterii

contributive, adică în funcţie de mărimea venitului şi a averii contribuabilului şi ca impunerea să

fie generală, ceea ce înseamnă că ea trebuie să cuprindă toţi agenţii economici, toate păturile şi

clasele sociale care realizează venituri din diverse surse sau posedă un anumit fel de avere.

În decursul timpului, echitatea în domeniul impozitelor a fost înţeleasă şi interpretată în mod

diferit de la o ţară la alta, de la un guvern la altul, de la o perioadă la alta.

Echitatea fiscală este definită ca dreptate, justiţie socială în domeniul impozitelor, taxelor. Dacă

teoretic, noţiunea de echitate fiscală este uşor de înţeles şi de explicat, aplicarea sa în practică

întâlneşte multe dificultăţi datorită inexistenţei unor instrumente şi metode clare de cuantificare

şi de exprimare.

Aplicarea echităţii fiscale necesită impunerea diferenţiată a veniturilor, a averii şi, în acelaşi

timp, reducerea şi scutirea de plata impozitelor şi taxelor a persoanelor cu venituri mici.

Echitatea fiscală reclamă realizarea simultană şi cumulativă a mai multor condiţii. Astfel,

aplicarea impozitelor şi taxelor trebuie să fie generală, adică să afecteze toate categoriile sociale

şi agenţii economici care realizează venituri din aceeaşi sursă sau posedă acelaşi fel de avere.

Spre deosebire de această ipostază poate exista şi impunerea parţială, situaţie în care unele

categorii sociale se bucură de reduceri şi chiar de scutiri de impozite.

46

Page 47: Curs Finante Publice

Înţelegerea echităţii fiscale necesită delimitărea noţiunilor de egalitate în faţa impozitelor şi de

egalitate prin impozite.

Egalitatea în faţa impozitelor (neutralitatea impozitelor) presupune ca impunerea să se efectueze

în acelaşi fel pentru toate persoanele juridice şi fizice, fără deosebiri de mod de impunere de la o

zonă la alta a statului respectiv. De asemenea, egalitatea în faţa impozitelor reclamă ca

impunerea să se facă la fel pentru toate entităţile economice, fără a se ţine seama de forma

juridică în care sunt organizate şi funcţionează acestea.

Egalitatea prin impozite presupune diferenţierea sarcinii fiscale de la un subiect impozabil la

altul, avându-se în vedere o serii de criterii politice, economice, sociale, etc., cum ar fi: natura şi

cuantumul materiei impozabile, situaţia socială, civilă şi personală a contribuabilului, etc. Prin

urmare, egalitatea prin impozite presupune aplicarea unui tratament fiscal diferenţiat, după cum

este vorba de persoane bogate sau sărace, de cei care realizează venituri din capital, din

proprietăţi sau din muncă, de persoane necăsătorite, cu copii, invalide, în vârstă, etc.

În aprecierea echităţii fiscale trebuie făcută o deosebire netă între egalitatea matematică

(aparentă) a sarcinilor fiscale şi egalitatea reală (efectivă) a acestor sarcini. În acest sens, nu este

suficient să se aplice un impozit egal la venituri egale, ci este necesar ca la calcularea şi

încasarea impozitelor să se aibă în vedere situaţia fiecărei persoane în parte (căsătorită,

necăsătorită, cu sau fără copii, câte persoane are în întreţinere, vârsta acestora, etc.).

Aplicarea corectă a echităţii fiscale necesită:

folosirea în mod corespunzător a cotelor de impunere;

stabilirea sarcinilor fiscale ale persoanelor fizice şi juridice în funcţie de puterea

contributivă a fiecăreia;

reglementarea şi acordarea unui minim neimpozabil, în funcţie de natura venitului care

cade sub incidenţa impozitului, precum şi stabilirea unor reduceri şi scutiri de impozite,

care să permită satisfacerea unor cerinţe decente de viaţă;

2. Certitudinea impunerii, potrivit căreia mărimea impozitelor datorate statului de către fiecare

persoană juridică şi fizică trebuie să fie certă şi nu arbitrară. Principiul certitudinii impunerii

reclamă ca termenele, modalităţile şi sumele de plată să fie clare, precise pentru fiecare plătitor.

Acest principiu a urmărit lichidarea arbitrariului, a bunului plac în stabilirea şi încasarea

impozitelor. Formulând acest principiu, A. Smith aprecia că un grad mic de nesiguranţă

constituie un defect mai mare decât un grad considerabil de nedreptate.

3. Comoditatea perceperii impozitelor, potrivit căreia impozitele şi taxele trebuie să fie percepute

la termenele şi după o procedură cât mai simplă şi convenabilă pentru plătitori.

47

Page 48: Curs Finante Publice

4. Randamentul impozitelor presupune ca impozitele şi taxele să fie încasate cu cheltuieli cât mai

mici şi într-un mod cât mai acceptabil pentru plătitori. Principiul randamentelor impozitelor este

o expresie a “guvernului ieftin”, în sensul că aparatul pentru încasarea impozitelor, ca şi tot

aparatul de stat, trebuie să fie cât mai puţin costisitoare. De asemenea, aparatul fiscal nu trebuie

să stingherească activitatea economică a contribuabililor şi nici să-I îndepărteze de la

îndeletnicirile lor.

Politica financiară reclamă ca la instituirea unui impozit să fie avut în vedere şi să fie asigurat

randamentul lui fiscal ridicat.

Prin randamentul ridicat al impozitului se înţelege caracterul său universal, ceea ce înseamnă ca

el să fie plătit de către toate persoanele fizice şi juridice care dobândesc venituri din aceeaşi

sursă sau deţin aceeaşi avere, să cuprindă toată materia impozabilă, să fie exclusă posibilitatea

practicării evaziunii sau a fraudei fiscale şi să nu reclame cheltuieli mari cu aşezarea, urmărirea

şi încasarea impozitului. Deşi aceste cerinţe sunt raţionale, în practică ele sunt greu de realizat,

fiind aplicabile mai ales impozitului pe salarii. Pentru cele mai multe impozite, ca urmare a

practicării evaziunii fiscale, o parte din materia impozabilă este sustrasă de la impunere.

5. Unicitatea impunerii. Acest principiu presupune ca un venit impozabil să fie impus o singură

dată şi cu un singur impozit într-o anumită perioadă de timp.

6. Stabilitatea impozitelor constă în menţinerea la acelaşi nivel a randamentului lor în toate fazele

ciclului economic. Altfel spus, randamentul impozitului nu trebuie să crească simultan cu

creşterea producţiei şi a veniturilor în fazele de înviorare şi avânt şi nici să scadă în fazele de

criză şi depresiune ale ciclului economic. Practic, însă, se constată că încasările din impozite nu

au stabilitate, ca urmare a evoluţiei produsului naţional brut, a producţiei şi desfacerilor, ceea ce

se reflectă în mod direct şi asupra volumului încasărilor din impozite. De asemenea, acest

principiu reclamă ca legislaţia fiscală să fie stabilă o perioadă cât mai îndelungată.

7. Elasticitatea impozitelor reclamă ca acestea să se poată adapta în timp cerinţelor bugetare, adică

să poată fi majorate atunci când economia se dezvoltă şi cheltuielile bugetare cresc şi să poată fi

reduse când aceste cheltuieli scad. Elasticitatea impozitelor acţionează cu deosebire în direcţia

creşterii impozitelor.

8. Proporţionalitatea impunerii. Potrivit acestui principiu, impozitul se calculează prin aplicarea

cotelor proporţionale, fapt care asigură păstrarea raportului dintre venitul impozabil şi suma

impozitului, contribuind la realizarea echităţii fiscale.

9. Progresivitatea impunerii. În concordanţă cu acest principiu, cotele de impozit şi impozitul

cresc pe măsura creşterii venitului impozabil, fapt care afectează echitatea fiscală.

48

Page 49: Curs Finante Publice

10. Realitatea impunerii, principiu de impozitare potrivit căruia baza impozabilă (mărimea venitului

impozabil), cuantumul averii şi impozitul se determină efectuându-se calcule bine

fundamentate, fără supra sau subevaluări, conducând la o impunere reală, exactă.

11. Neutralitatea fiscală este un principiu de politică fiscală, potrivit căruia impozitele şi taxele

trebuie să fie astfel reglementate, trebuie să aibă un asemenea cuantum încât să nu stimuleze,

dar nici să afecteze activitatea contribuabililor. Sistemul fiscal nu trebuie să stingherească

activitatea economică a contribuabililor şi nici să-I îndepărteze de la îndeletnicirile lor.

12. Moralitatea impunerii se referă la faptul că nivelul impozitării trebuie să fie echitabil,

suportabil, legiferat şi aplicat în funcţie de natura şi de mărimea venitului şi a averii, avându-se

în acelaşi timp în vedere situaţia familială, civilă, socială, vârsta, capacitatea de muncă a

contribuabilului, etc.

Principiile menţionate mai sus au avut şi au un caracter progresist, deoarece au fost şi sunt

îndreptate împotriva arbitrariului, care se manifesta mai ales în perioada destrămării

feudalismului.

Adaptate la condiţiile politice, social-economice şi financiare actuale, aceste principii cu

anumite retuşuri, sunt susţinute de o serie de economişti contemporani. Aceşti economişti

argumentează că, pentru o bună structură a impozitelor, se cere:

repartizarea cât mai echitabilă a sarcinilor fiscale;

impozitele trebuie să fie selecţionate, legiferate şi aplicate în aşa fel încât să reducă la

minimum influenţa asupra deciziilor economice care se iau pe alte pieţe eficiente.

Concomitent, impozitele trebuie să fie folosite pentru a corecta ineficienţa diverşilor agenţi

economici;

sistemul fiscal trebuie să faciliteze o administrare eficientă, nearbitrară şi să fie clar pentru

contribuabili;

costul administraţiei fiscale şi al metodelor de constrângere trebuie să fie cât mai redus cu

putinţă.

Orice impozit nou legiferat trebuie să fie pus de acord cu principiile de echitate fiscală, de

politică economică şi socială, precum şi de politică financiară.

În concordanţă cu principiile de politică economică, prin instituirea unui impozit, statul

urmăreşte nu numai încasarea de venituri bugetare, ci şi folosirea impozitului ca instrument cu

care influenţează dezvoltarea sau restrângerea producţiei sau a consumului unor produse, pentru

dezvoltarea sau limitarea relaţiilor comerciale cu alte state. Spre exemplu, în vederea stimulării

consumului unor produse, statul reduce sau desfiinţează impozitele indirecte care le grevează, în

49

Page 50: Curs Finante Publice

timp ce, pentru a restrânge consumul altor produse, statul majorează impozitele ce se încasează

asupra lor şi chiar instituie noi impozite.

În vederea stimulării dezvoltării unei ramuri economice, statul poate stabili taxe vamale ridicate

la import, poate reduce sau scuti de plata impozitelor indirecte mărfurile care se produc în ţară,

poate micşora impozitele directe pentru întreprinzătorii care îşi plasează capitalurile în ramura

respectivă, poate legifera amortizarea accelerată a mijloacelor fixe, fapt care duce la micşorarea

profitului impozabil al întreprinzătorului în primii ani de activitate. De asemenea, statul poate

acorda subvenţii întreprinzătorilor din anumite ramuri economice, poate influenţa concurenţa

prin impunerea mai accentuată a marilor comercianţi, poate combate inflaţia prin majorarea

impozitelor, etc.

Politica fiscală elaborată şi aplicată de către unele state urmăreşte şi realizarea diferitelor

scopuri social-politice. Partidul de guvernământ aplică o politică fiscală diferenţiată, avantajând

categoriile sociale pe care le reprezintă. De asemenea, practicând o serie de măsuri cu caracter

fiscal, partidul de guvernământ urmăreşte să-şi menţină influenţa asupra diferitelor categorii de

alegători.

Politica fiscală practicată în multe ţări prevede înlesniri la plata impozitelor pentru persoanele

cu venituri mici şi celor care au de întreţinut copii, bătrâni. În unele ţări, se aplică un impozit

special celibatarilor şi persoanelor fără copii, pentru a stimula natalitatea. Unele impozite şi taxe

se folosesc pentru limitarea consumului produselor care au urmări dăunătoare asupra sănătăţii

oamenilor, cum sunt tutunul, băuturile alcoolice, etc. anumite impozite sunt folosite ca mijloace

de limitare a constituirii unor averi mari pe calea succesiunilor şi pe alte căi, etc.

În domeniul politicii financiare, mai mulţi economişti au abordat problema utilizării unui singur

impozit sau a mai multor impozite în acelaşi timp. Astfel, la vremea lor, fiziocraţii au susţinut

idea introducerii unui impozit unic, aşezat şi încasat asupra produsului net al agriculturii. O dată

cu dezvoltarea marii industrii, s-a susţinut teza aşezării unui impozit unic asupra materiilor

prime. După al doilea război mondial, în Franţa s-a susţinut idea aplicării unui impozit unic

asupra energiei, care urma să se substituie tuturor impozitelor declarative (care se stabileau pe

baza declaraţiei contribuabililor). Impozitul pe energie urma să se aplice asupra surselor de

energie (hidrocarburi, cărbune, gaze naturale, electricitate, energie hidraulică, energie atomică),

justificându-se prin aceea că nici o marfă nu se poate obţine fără un consum de energie şi că,

astfel, impozitul respectiv ar fi cuprins în preţ, şi prin urmare, ar fi plătit de toţi consumatorii.

Susţinătorii impozitului pe energie considerau că prin acest impozit unic s-ar simplifica şi s-ar

ieftini aparatul fiscal (prin renunţarea la declaraţiile de impunere), că materia impozabilă ar fi

50

Page 51: Curs Finante Publice

mai bine cuprinsă, controlul fiscal ar fi mai uşor şi mai eficace, că s-ar preîntâmpina evaziunea

şi celelalte fraude fiscale.

Impozitul unic nu s-a putut aplica în practică. Motivarea că impozitul pe energie ar preveni

evaziunea fiscală s-a dovedit neîntemeiată, deoarece sunt numeroase posibilităţile de a voala

consumul de energie, de a substitui o sursă de energie cu alta. Impozitul unic prezenta şi multe

alte neajunsuri, dintre care faptul că nu se putea aşeza în funcţie de venit, fiind practic un

impozit regresiv şi dezavantajând persoanele cu venituri mici.

Numărul de impozite practicate de un stat depinde de condiţiile politice, economice şi sociale

existente în ţara respectivă, de nivelul de dezvoltare economică, precum şi de politica

economico-socială şi financiară a statului în perioada dată. Ceea ce contează nu este numărul de

impozite, ci modul cum sunt ele reglementate, influenţa lor asupra dezvoltării economice,

sociale, asupra situaţiei finanţelor ţării, asupra echilibrului bugetar, asupra condiţiilor de viaţă

ale cetăţenilor.

6.3. Noţiunile de impozit şi taxă. Elementele impozitelor şi taxelor

Impozitul este plata bănească obligatorie, generală şi definitivă (nerambursabilă) efectuată de

persoane fizice şi juridice la bugetul statului sau la bugetele locale, în cuantumul şi la

termenele prevăzute de lege, fără obligaţia din partea statului de a presta plătitorului un

echivalent direct şi imediat.

Impozitul este necesar pentru satisfacerea cerinţelor societăţii, fiind un element component al

circuitului economic şi îndeplineşte trei funcţii principale, şi anume:

a) o funcţie financiară, prin care se asigură venituri bugetului statului şi bugetelor locale;

b) o funcţie economică, adică este un element component al economiei publice, al

mecanismului economico-financiar;

c) o funcţie politico-socială, prin care se redistribuie unele venituri ale agenţilor economici

şi ale grupelor de populaţie.

Taxa este plata care se efectuează de persoane fizice şi juridice, către instituţii publice, de

regulă pentru serviciile prestate acestora de către stat.

Între impozite şi taxe există câteva deosebiri. Astfel, în cazul impozitului, statul nu este obligat

să presteze un echivalent direct şi imediat plătitorului, pe când pentru taxă, statul prestează un

serviciu direct, şi pe cât posibil, imediat. Cuantumul impozitului se determină în funcţie de

natura şi volumul venitului impozabil sau al averii, în timp ce mărimea taxei depinde, în mod

obişnuit, de felul şi costul serviciului prestat. La impozite, termenele de plată se stabilesc în

51

Page 52: Curs Finante Publice

prealabil, în timp ce termenele de plată a taxelor se fixează, de regulă, în momentul solicitării,

sau după prestarea serviciilor. Totuşi, unele taxe sunt de fapt impozite.

Fiecare impozit trebuie să aibă o reglementare juridică, potrivit art. 138 din Constituţia

României. Nici un impozit, taxă, sau alte obligaţii asemănătoare nu pot fi prevăzute în buget şi

încasate, dacă nu au fost reglementate prin acte normative. Este strict interzisă perceperea sub

orice titlu şi sub orice denumire de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin

acte normative. Încasarea de impozite, taxe, etc., fără existenţa unui suport juridic constituie

infracţiune fiscală şi se pedepseşte pe cale penală. Instituirea impozitelor şi a celorlalte venituri

bugetare este un drept exclusiv al statului, exercitat de organele puterii centrale prin Parlament,

şi în unele cazuri, de către Guvern.

Pe baza legilor adoptate de către Parlament, Guvernul emite hotărâri prin care se fixează

anumite cote de impozit, se acordă înlesniri la plata impozitelor, se stabilesc eventual, unele

termene de plată a impozitelor, etc., dacă acestea nu au fost prevăzute în lege.

În temeiul abilitării primite din partea Parlamentului României, în timpul vacanţelor

parlamentare Guvernul poate emite ordonanţe prin care instituie unele impozite, contribuţii,

taxe, etc. aceste ordonanţe se supun însă dezbaterii şi adoptării lor de către Parlament în prima

sesiune a acestuia. De asemenea, în temeiul legilor, hotărârilor şi ordonanţelor menţionate şi în

spiritul acestor acte normative, Ministerul Finanţelor emite ordine, instrucţiuni şi norme

metodologice în materie de impozite şi taxe, care trebuie elaborate în litera şi în spiritul actelor

normative.

Orice act normativ prin care se instituie un impozit trebuie să cuprindă următoarele elemente

principale: denumirea impozitului, plătitorii, suportatorii, obiectul impozabil, sursa, modul de

impunere şi de percepere, unitatea de impunere, cotele de impunere, termenele de plată,

înlesnirile de la plata impozitului, responsabilitatea şi drepturile plătitorilor, etc.

Denumirea venitului bugetar reliefează natura economică a impozitului respectiv şi este

prevăzută chiar în titlul actului normativ.

Plătitorul (subiectul impozabil, contribuabilul) este persoana fizică sau juridică obligată prin

lege să plătească impozitul.

Calitatea de plătitor de impozite presupune întrunirea anumitor condiţii, între care realizarea de

venituri sau posedarea de bunuri impozabile este condiţia esenţială. Companiile naţionale,

regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital de stat, unităţile cooperatiste, mixte şi cele

private pot fi plătitoare de impozite numai dacă au personalitate juridică. Personalitatea juridică

se obţine prin înregistrarea în Registrul Comerţului şi la organele financiare.

52

Page 53: Curs Finante Publice

Pentru ca o persoană fizică să fie plătitoare de impozite trebuie să îndeplinească o serie de

condiţii, şi anume: să fie cetăţean liber, să realizeze un anumit venit sau să posede anumite

bunuri, să fie în deplinătatea facultăţilor mentale, adică să aibă capacitate civilă de exerciţiu. În

cazul anumitor impozite şi taxe se mai cere ca persoanele fizice să dispună de calificarea

corespunzătoare, să aibă o autorizaţie pentru desfăşurarea activităţii şi un domiciliu (în unele

cazuri, la impozitul pe salarii, nu interesează domiciliul).

La impozitul pe profit, plătitorul este patronul, societatea comercială (agentul economic), la

impozitul pe salariu plătitorul este muncitorul sau funcţionarul, la taxa pe succesiuni plătitori

sunt succesorii, etc.

Persoanele fizice şi juridice străine care realizează venituri pe teritoriul ţării noastre sunt

obligate să plătească bugetului statului aceleaşi impozite şi taxe ca persoanele fizice şi juridice

române. În ceea ce priveşte persoanele fizice, există totuşi cazuri când plata impozitului depinde

de cetăţenie. Este cazul contribuţiei persoanelor fără copii, care s-a încasat numai de la cetăţenii

români.

Suportatorul (destinatarul) impozitului este acea persoană care suportă de fapt impozitul. De

regulă, plătitorul (subiectul) impozitului este şi suportatorul. Practic sunt însă cazuri în care

suportatorul impozitului este o altă persoană decât plătitorul (subiectul impozabil), deoarece se

folosesc diferite metode pentru a transpune impozitele plătite în sarcina altor persoane.

Obiectul impozabil îl constituie materia care cade sub incidenţa impozitului. În cazul

impozitelor directe, obiectul impozabil îl constituie, spre exemplu: profitul, venitul realizat de o

persoană, salariul, bunurile, anumite acte şi fapte juridice, etc. Referitor la obiectul impozabil,

trebuie menţionat că asupra lui se aplică, de regulă, principiul unicităţii, potrivit căruia un obiect

impozabil se impune o singură dată. Actele normative prevăd obiectul impozabil în general,

impersonal. Aceasta înseamnă că, în fiecare caz în parte, obiectul impozabil trebuie să fie

concretizat atât cantitativ, cât şi calitativ, arătându-se natura şi mărimea fenomenului generator

al impozitului de plată. Caracterizarea cantitativă şi calitativă a obiectului impozabil, folosirea

anumitor metode în această determinare sunt probleme de fond ale calculării concrete a

obiectului impozabil. Obiectul impozabil determinat în mod concret, cantitativ şi calitativ pe o

anumită perioadă, formează baza impozabilă.

Determinarea bazei impozabile necesită două operaţiuni, şi anume: 1. Identificarea obiectului

impozabil şi stabilirea naturii acestuia (determinarea calitativă); 2. Evaluarea sau măsurarea,

adică determinarea lui cantitativă, pe o anumită perioadă (lună, trimestru, dar de obicei un an).

Determinarea corectă a bazei impozabile are o importanţă deosebită sub aspect politic,

economic, social, financiar şi juridic. Importanţa bazei impozabile provine din faptul că

53

Page 54: Curs Finante Publice

mărimea impozitului de plată în sarcina subiectului impozabil depinde în mod direct de

determinarea bazei impozabile şi că volumul impozitului se stabileşte în funcţie de natura şi

mărimea acestei baze. Baza impozabilă se exprimă în unităţi băneşti, iar uneori se determină în

unităţi de măsură naturale (hectare, kilograme, bucăţi, etc.). Pentru impozitele indirecte, obiectul

(materia impozabilă) îl constituie încasările din vânzarea mărfurilor produse în ţară sau

provenite din import, din prestarea anumitor servicii, valoarea adăugată, etc.

Sursa (izvorul) plăţii impozitului o constituie mijloacele din care se plăteşte de fapt impozitul:

profitul, salariile, venitul, încasările din vânzarea mărfurilor, din prestarea serviciilor, valoarea

adăugată, etc. În unele cazuri, obiectul impozabil şi sursa impozitului se confundă, coincid, iar

alteori acestea sunt două fenomene separate. În cazul impozitului pe profit, pe salarii, pe

veniturile populaţiei din surse agricole, etc., obiectul şi sursa de plată a impozitului coincid,

plata impozitului determinând diminuarea corespunzătoarea a venitului. Există însă cazuri în

care între obiectul impozabil şi sursa de plată a impozitului trebuie făcută o netă distincţie.

Astfel, de exemplu, la impozitul pe clădiri, obiectul impozabil o constituie clădirile (valoarea

acestora), procesul economic de utilizare a clădirilor, iar izvorul sau sursa de plată a impozitului

pe clădiri îl constituie alte venituri realizate de proprietarii clădirilor. În mod obişnuit, legea

precizează numai obiectul impozabil, sursa de plată a impozitului subînţelegându-se. Obiectul

taxei pe valoarea adăugată îl constituie valoarea nou creată de agentul economic.

Modul de impunere şi de percepere (asieta) a impozitului cuprinde măsurile şi metodele

succesive folosite de organele financiare pentru stabilirea, constatarea, evaluarea materiei

impozabile, determinarea cuantumului impozitului şi perceperea sau încasarea impozitului.

Experienţa financiară a mai multor ţări confirmă că materia impozabilă se poate evalua prin trei

metode, şi anume: metoda evaluării indirecte, care se bazează pe prezumţie, metoda evaluării

directe, când se folosesc diferite probe, registre, acte şi metoda normativă, când materia

impozabilă este evaluată de însăşi legea impozitului respectiv.

În cazul metodei evaluării indirecte, se pot folosi următoarele căi de realizare, şi anume:

evaluarea pe baza indiciilor exterioare ale materiei impozabile, care se foloseşte în cazul

impozitelor de tip real şi duce la stabilirea cu aproximaţie a valorii materiei impozabile,

indiferent de persoana care posedă obiectul impozabil. Acest procedeu de evaluare a materiei

impozabile se foloseşte la calcularea impozitului funciar, a impozitului pe clădiri, etc. Evaluarea

pe baza indiciilor exterioare este foarte simplă şi deci puţin costisitoare. Ea prezintă

inconvenientul că nu duce la determinarea exactă a bazei impozabile, făcând ca impunerea să

poată deveni inechitabilă;

54

Page 55: Curs Finante Publice

evaluarea forfetară, care constă în faptul că organele financiare, în acord cu subiectul impozabil,

stabilesc o anumită valoare a materiei impozabile. Nici în acest caz nu se asigură exactitatea

evaluării materiei impozabile;

evaluarea administrativă, care constă în determinarea valorii materiei impozabile de către

organele financiare pe baza datelor de care dispun acestea. În situaţia în care subiectul

impozabil este nemulţumit de modul cum s-a determinat baza impozabilă, el are dreptul să o

conteste, administrând probele corespunzătoare.

Metoda evaluării directe poate folosi două căi de determinare a mărimii valorii obiectului

impozabil, şi anume:

evaluarea pe baza evidenţelor şi a declaraţiei plătitorului. Plătitorii de impozite sunt

obligaţi să ţină evidenţa activităţii pe care o desfăşoară, din care să rezulte cheltuielile

efectuate şi veniturile realizate, să încheie bilanţul contabil, precum şi să întocmească

(de regulă anual) o declaraţie de impunere, din care să rezulte venitul, averea, valoarea

succesiunii, etc., pe baza cărora plătitorul sau organul financiar determină mărimea

valorică a obiectului impozabil. Deşi această cale de evaluare este utilizată destul de

mult, ea prezintă inconvenientul că face posibilă sustragerea de la impunere a unei părţi

din obiectul impozabil, întrucât evidenţele şi declaraţiile nu sunt întotdeauna sincere, iar

secretul operaţiunilor comerciale îngreunează controlul efectuat de către organele

financiare;

evaluarea pe baza declaraţiei unei terţe persoane. O astfel de declaraţie poate fi dată

de către persoanele care cunosc mărimea materiei impozabile şi au obligaţia prin lege să

declare organelor financiare datele necesare în vederea calculării impozitului. Această

cale de evaluare se foloseşte pentru stabilirea veniturilor proprietarilor de imobile

închiriate, pentru determinarea impozitului pe salarii, pentru impunerea membrilor

consiliilor de administraţie, a cenzorilor, etc.

Metoda normativă de evaluare a materiei impozabile constă în determinarea bazei

impozabile de către însuşi legea care reglementează materia impozitului respectiv după anumite

norme, stabilind venituri impozabile normate, nete. Aceasta înseamnă că, la stabilirea

veniturilor impozabile normate, legiuitorul a avut în vedere cheltuielile efectuate de contribuabil

pentru obţinerea venitului net respectiv. Metoda normativă este folosită la determinarea

venitului impozabil pe hectar, diferenţiat pe zone de fertilitate şi culturi, la stabilirea veniturilor

impozabile pe feluri de meserii, etc. Determinarea veniturilor impozabile după anumite norme

prezintă următoarele avantaje: simplifică munca organelor financiare în calcularea impozitelor,

dă posibilitatea plătitorului să cunoască în mod cert obligaţiile sale fiscale şi îl stimulează să

55

Page 56: Curs Finante Publice

lucreze cât mai bine, să obţină venituri cât mai mari, cunoscut fiind că veniturile obţinute în plus

peste cele normate nu sunt impozabile.

După ce impozitul este calculat, urmează perceperea (încasarea) lui. În acest scop, pentru unele

impozite, organele financiare înştiinţează în scris plătitorii asupra impozitului datorat, precizând

ratele şi termenele de plată.

În decursul timpului, încasarea impozitelor s-a efectuat în mai multe feluri, şi anume: prin

colectarea şi plata sa de către o anumită persoană din cadrul unei comunităţi sau unităţi

administrativ-teritoriale; prin concesionarea sau arendarea activităţii; prin încasarea impozitelor

de către organele financiare ale statului, care s-a generalizat de mai multe decenii.

În prezent, perceperea impozitelor se efectuează prin următoarele procedee: plata directă;

reţinerea şi virarea; impunerea şi debitarea; aplicarea de timbre fiscale şi eliberarea de

recipise CEC sau ale trezoreriei statului.

Plata directă este procedeul potrivit căruia agenţii economici determină singuri, din proprie

iniţiativă, baza impozabilă, în concordanţă cu prevederile actelor normative, calculează

impozitul aferent şi îl virează (achită) la termenul legal în contul bugetului statului sau în contul

bugetelor locale. Plătitorii rămân răspunzători pentru calcularea corectă şi plata la timp a

impozitului. Organele financiare controlează exactitatea calculelor şi plata la termen a

impozitului. Plata directă se foloseşte pentru încasarea impozitului pe profit, a taxei asupra

terenurilor proprietate de stat, a taxei pe valoarea adăugată.

Reţinerea şi virarea (stopajul la sursă) este un procedeu de încasare a unor impozite şi taxe

datorate bugetului statului, prin care un agent economic, o instituţie sau o terţă persoană fizică,

atunci când plăteşte drepturile băneşti pentru munca prestată (salarii, drepturi de autor, onorarii,

tantieme sau dividende, etc.), are obligaţia să calculeze impozitele aferente acestor câştiguri, să

le reţină şi să le vireze la termenele stabilite prin lege la bugetul statului. Folosirea acestui

procedeu economiseşte timpul plătitorilor, simplifică munca şi formalităţile de încasare a

impozitelor, asigură alimentarea operativă a bugetului statului şi a bugetelor locale cu venituri

care provin din aceste surse. Periodic, organele financiare verifică dacă impozitele respective au

fost corect calculate şi dacă s-au virat la termenele legale la bugetul statului sau la bugetele

locale.

Impunerea şi debitarea este procedeul potrivit căruia unele impozite şi taxe anuale cu caracter

de continuitate se calculează de către organele financiare, se înregistrează în rolurile fiscale, se

înştiinţează în scris contribuabilii asupra ratelor şi termenelor de plată şi apoi se urmăreşte

56

Page 57: Curs Finante Publice

încasarea lor. Acest procedeu se utilizează pentru încasarea impozitului pe veniturile agricole, a

impozitului pe clădiri, pe veniturile întreprinzătorilor, a taxei pe mijloacele de transport, etc.

Perceperea de venituri bugetare prin aplicarea de timbre fiscale mobile se foloseşte la încasarea

taxelor de timbru datorate statului pentru diferite acţiuni în justiţie, a taxelor privind eliberarea,

legalizarea şi autentificarea diferitelor acte, certificate, etc. de către notarii publici, instanţele

judecătoreşti şi de către alte organe ale administraţiei de stat.

Dacă taxa de timbru este de valoare mare, suma respectivă se depune la unitatea CEC teritorială

care eliberează recipisa CEC sau la Trezoreria statului, care eliberează o chitanţă de atestă plata

taxei respective.

Organele financiare pot încasa impozitele de la subiectele impozabile pe două căi, şi anume:

a) contribuabilul este obligat să achite din proprie iniţiativă suma datorată bugetului

statului sau bugetului local, situaţie în care impozitul se numeşte portabil;

b) organul fiscal este obligat să se deplaseze la domiciliul (sediul) plătitorului pentru a

încasa impozitul. În acest caz impozitul se numeşte cherabil.

Unitatea de impunere este unitatea de măsură cu care se evaluează obiectul impozabil, cum ar

fi unitatea monetară pentru impozitul pe profit şi pe salarii, metrul pătrat la impozitul pe clădiri,

hectarul la impozitul pe veniturile agricole, etc.

Cota de impunere este suma sau procentul care se aplică asupra bazei impozabile şi cu

ajutorul căreia se calculează impozitul. Cota de impunere mai poate fi definită ca fiind impozitul

aferent unei unităţi de impunere. Cuantumul impozitului depinde de volumul bazei impozabile

şi de mărimea cotelor de impunere. Cotele de impozit sunt diferenţiate în funcţie de natura şi de

mărimea venitului impozabil, a averii, precum şi de categoriile de plătitori.

Cotele de impozit sunt de mai multe feluri, şi anume:

a) cote fixe (în sumă fixă, egală, forfetară);

b) cote procentuale: - proporţionale

- progresive: - orizontale

- verticale: - simple

- compuse

- regresive

Cotele fixe (forfetare) sunt stabilite în sumă fixă (egală) neschimbată, independent de nivelul

venitului impozabil, de mărimea averii sau de situaţia socială a plătitorului. Aceste cote se

utilizează atunci când bazele impozabile sunt exprimate în unităţi naturale, ca de exemplu, la

57

Page 58: Curs Finante Publice

calcularea impozitului agricol în sumă fixă pe hectar, la determinarea impozitului pe terenuri

(sub formă de cotă în sumă fixă pe mp), la calcularea impozitului forfetar datorat de anumiţi

comercianţi ambulanţi, la aplicarea taxelor asupra mijloacelor de transport, etc.

Cotele procentuale reprezintă un anumit procent din suta de lei de venit impozabil. Aceste cote

se aplică numai bazelor impozabile exprimate valoric.

Cotele proporţionale sunt acelea al căror procent rămâne nemodificat (constant), indiferent de

mărimea bazei impozabile şi de situaţia socială a plătitorului. Aceste cote se numesc

proporţionale, deoarece, dacă se face raportul dintre impozitul rezultat prin aplicarea lor şi

venitul impozabil, se constată că proporţia rămâne aceeaşi. Cotele proporţionale îi stimulează pe

agenţii economici şi pe producătorii individuali să-şi dezvolte şi să-şi perfecţioneze activitatea.

Ele se aplică şi asupra veniturilor populaţiei în cazurile în care impozitul respectiv nu are drept

scop redistribuirea în prea mare măsură a veniturilor contribuabililor.

Cotele progresive cresc pe măsura creşterii venitului impozabil, fie într-un ritm constant, fie

într-un ritm variabil. În funcţie de natura venitului impozabil, a averii impozabile, şi de

categoriile de plătitori, cotele progresive pot să opereze atât orizontal, cât şi vertical. Pentru

progresivitatea orizontală, este caracteristic faptul că, la venituri impozabile egale ca mărime,

cota de impozit este diferită în funcţie de natura venitului impozabil, a averii impozabile şi de

categoriile de plătitori. Spre exemplu, prima cotă (cota de pornire) este de 17% în cazul

impozitului pe veniturile oamenilor de litere, artă şi ştiinţă, de 18% la impozitul pe salarii şi de

10% în cazul impozitului pe veniturile meseriaşilor particulari, etc.

În schimb, la progresivitatea verticală, cota de impozit creşte pe măsura creşterii veniturilor,

precum şi în funcţie de natura venitului impozabil şi de categoriile de plătitori, ajungând spre

exemplu, până la 35% pentru veniturile oamenilor de litere, artă şi ştiinţă, la 40% pentru salarii,

la 40% în cazul impozitului pe veniturile meseriaşilor particulari, etc. La un moment dat, cotele

progresive nu mai cresc; ele devin degresive, adică de la un anumit nivel al veniturilor

progresivitatea se opreşte, transformându-se în cote proporţionale. Degresivitatea este necesară,

deoarece altfel s-ar ajunge nu numai la o egalitate între venitul impozabil şi impozit, ci chiar la

depăşirea de către impozit a bazei impozabile.

Cotele progresive verticale sunt, la rândul lor, de două feluri: simple (globale) şi compuse (pe

tranşe). În cazul cotelor progresive simple se aplică procentul de impunere aferent tranşei

superioare a venitului impozabil la întregul venit impozabil realizat de către plătitor. Cotele

progresive compuse (pe tranşe) se aplică separat, fiecărei tranşe cu procentul aferent; după

efectuarea acestei operaţiuni, se însumează impozitul corespunzător fiecărei tranşe de venit

impozabil şi se obţine impozitul total de plată.

58

Page 59: Curs Finante Publice

Cotele regresive nu sunt specifice economiei noastre. Ele se micşorează pe măsura creşterii

venitului impozabil, în scopul avantajării plătitorului.

Cotele progresive simple sunt folosite foarte puţin, deoarece ele duc la salturi, la inechităţi în

impunere, ca urmare a faptului că nu iau în considerare trecerea de la o tranşă la alta.

Cotele progresive compuse sunt elastice şi mai convenabile pentru plătitori, deoarece procentele

aplicate tranşelor precedente ţin seama, la calcularea impozitului, de veniturile intermediare din

cadrul tranşei, precum şi de trecerea de la o tranşă la alta. Ele se utilizează pe larg în ţara

noastră.

În cazul impozitelor indirecte acţionează de fapt cotele regresive, întrucât la cumpărarea unei

mărfi se plăteşte acelaşi impozit, indiferent de mărimea veniturilor pe care le are cumpărătorul.

Rezultă că impozitul indirect plătit pentru un anumit produs este relativ mai mic cu cât

cumpărătorul are un venit mai mare.

Termenele de plată arată când şi cum (integral sau în rate) trebuie să se plătească impozitul.

Termenele de plată a impozitelor sunt prevăzute de fiecare act normativ care instituie venituri

bugetare. La fixarea acestor termene se au în vedere atât perioadele de realizare a veniturilor din

care se plătesc impozitele, cât şi necesitatea de a se asigura alimentarea continuă a bugetului

statului şi a bugetelor locale cu resurse băneşti. De asemenea, se are în vedere dimensionarea cât

mai judicioasă a sumelor datorate statului, pentru a nu se lăsa mijloacele băneşti cuvenite

bugetului statului sau bugetelor locale prea mult timp la dispoziţia agenţilor economici,

constituindu-şi pasive stabile prea mari. În plus, stabilirea precisă a termenelor de plată

constituie una din condiţiile esenţiale care face ca plătitorul să ştie precis cât datorează statului

şi când trebuie să plătească impozitul.

Înlesnirile acordate la plata impozitelor şi taxelor fac parte din măsurile de politică economică,

financiară şi socială adoptate de statul român. Astfel, se acordă diferite înlesniri companiilor

naţionale, regiilor autonome, societăţilor comerciale şi întreprinderilor private, cooperativelor şi

se exonerează de la plăţile fiscale anumite categorii de cetăţeni, a căror stare materială, civilă şi

socială justifică acordarea unor astfel de înlesniri. Înlesnirile cuprind scutiri, reduceri,

bonificaţii, compensări sau restituiri de sume plătite în plus, amânări, eşalonări, reeşalonări, etc.

de la plata impozitelor şi a altor venituri bugetare. De înlesniri la plata impozitelor beneficiază şi

persoanele invalide, cu handicap, în vârstă şi cele care au adus servicii deosebite patriei. De

asemenea, pot beneficia de înlesniri (reduceri sau scutiri) de la plata impozitelor şi taxelor

companiile naţionale, societăţilor comerciale şi întreprinderile private, persoanele fizice şi

juridice străine aflate în ţara noastră, în condiţii de reciprocitate.

59

Page 60: Curs Finante Publice

Contribuabilii au obligaţia să ţină în mod corect contabilitatea activităţii lor, să depună în

termen la organele financiare declaraţiile de impunere, deconturile, bilanţurile contabile,

conturile de profit şi pierderi, documentele şi informaţiile solicitate, etc.

Fiecare persoană juridică şi fizică trebuie să-şi achite obligaţiile fiscale faţă de stat la termenele

stabilite. Plătitorii sunt răspunzători de respectarea strictă a prevederilor cuprinse în legislaţia

privitoare la veniturile bugetare. Nerespectarea normelor juridice în vigoare privitoare la plata

impozitelor, taxelor, etc., atrage după sine sancţiuni, cum sunt: majorări, amenzi, executări

silite, iar în cazuri mai grave, aplicarea de sancţiuni penale. Întârzierea plăţii impozitelor şi

taxelor datorate bugetului statului sau bugetelor locale de către agenţii economici dă dreptul

organelor financiar-bancare să vireze aceste sume, inclusiv majorările şi amenzile, din conturile

plătitorilor în contul bugetului statului.

Plătitorii au dreptul să ceară revizuirea impunerii, a aplicării amenzilor, etc. atunci când

apreciază că s-au produs erori în stabilirea acestora. Respectarea drepturilor plătitorilor de

impozite contribuie la întărirea legalităţii.

6. 4. Clasificarea veniturilor bugetare

Veniturile bugetare se pot clasifica din mai multe puncte de vedere.

1. După modul cum sunt calculate, aşezate şi încasate, impozitele pot fi:

a) Impozite directe, care se percep periodic (lunar, trimestrial, anual), direct şi nominal de la

persoanele fizice şi juridice pe baza venitului constatat sau asupra valorii bunurilor care le

aparţin, cum sunt, impozitul pe profit, impozitul pe salarii, impozitul pe veniturile agricole, etc.

Având în vedere criteriile care stau la baza aşezării şi încasării impozitelor directe, acestea se

pot clasifica în impozite reale şi impozite personale.

Impozitele reale se aşează asupra bunurilor care constituie avuţia materială a cetăţenilor, ca de

exemplu, terenurile, imobilele, construcţiile, fără a ţine seama de veniturile pe care acestea le

produc. Ele vizau şi activităţile industriale, meşteşugăreşti, comerciale, desfăşurate în grup sau

individual şi care erau apreciate în funcţie de forţa de muncă utilizată, de forţa motrice folosită,

de felul şi cantitatea de materie primă prelucrată, de volumul producţiei realizate, de mărimea

localităţii în care se desfăşoară activitatea, de comerţul cu ridicata sau cu amănuntul practicat,

de capitalul mobiliar folosit, etc., indiferent de situaţia personală a plătitorului impozitului. Ca

impozite de tip real menţionăm: impozitul funciar, impozitul pe clădiri, impozitul datorat de

meşteşugari şi negustori (patenta).

60

Page 61: Curs Finante Publice

Impozitele reale mai poartă denumirea de impozite obiective sau pe produs, întrucât se aşează

asupra venitului brut dat de obiectul impozabil, fără a avea vreo legătură cu situaţia socială a

plătitorului de impozit.

Impozitele personale au în vedere, în primul rând, situaţia socială şi personală a subiectului

impozabil, ele aşezându-se asupra veniturilor sau averii acestuia şi chiar indiferent de nivelul

lor. Obiectul impunerii îl constituie veniturile dobândite sub formă de salarii, câştiguri din

profesii libere, beneficii din activităţi industriale, bancare, din comerţ, venitul net obţinut din

exploatarea pământului, din arenzi, din chirii, dobânzi pentru sume de bani împrumutate,

dividende pentru acţiuni şi părţi sociale, etc. De asemenea, se mai impun bunurile imobiliare

care aparţin cetăţenilor, transferurile de proprietăţi prin acte de vânzare-cumpărare, activul net al

întreprinderilor, succesiunile, donaţiile, tranzacţiile cu hârtii de valoare, aportul de capital la

societăţi, etc. În cazul impozitelor de tip personal se ţine seama atât de mărimea venitului

impozabil realizat, cât şi de situaţia personală a contribuabilului (căsătorit, necăsătorit, cu sau

fără copii, divorţat, văduv, cu sau fără persoane în întreţinere, cu sau fără merite deosebite faţă

de ţară, invalid, etc.). Impunerea se face fie separat pe fiecare fel de venit, fie global pentru

veniturile realizate din diferite surse, în cote proporţionale sau progresive.

În cazul impozitelor personale, unele venituri sau componente ale averii sunt supuse la două

impozite distincte. De pildă, profitul se impune pentru întreaga societate comercială, iar

dividendele se impun separat pe fiecare acţionar sau asociat. Ca urmare, ele se mai numesc şi

impozite subiective.

b) Impozitele indirecte, care se încasează prin preţul mărfurilor (în special mărfuri de consum)

o dată cu vânzarea acestora, fiind numite şi impozite pe cheltuieli sau impozite pe consum. În

prezent, în România se întâlnesc din această categorie taxa pe valoarea adăugată, accizele,

taxele vamale, etc.

2. Din punctul de vedere al materiei impozabile, impozitele se pot clasifica astfel: impozite pe

venit; impozite pe avere; impozite pe cheltuieli.

3. Din punctul de vedere al provenienţei lor, se disting următoarele categorii de venituri

bugetare:

venituri bugetare care provin de la companiile naţionale, regiile autonome,

societăţile comerciale cu capital de stat şi instituţiile publice, cum sunt: impozitul pe

profit, taxa pe valoarea adăugată, contribuţiile pentru asigurările sociale de stat, taxele

asupra terenurilor proprietate de stat, impozitul asupra veniturilor din operaţiunile cu

străinătatea, taxele pentru verificarea aparatelor de măsurat şi cântărit, impozitul pe

61

Page 62: Curs Finante Publice

veniturile din vânzarea unor bunuri ale statului, vărsăminte din profitul net al Băncii

Naţionale a României, vărsăminte din profitul net al companiilor naţionale, regiilor

autonome şi societăţilor comerciale, etc. Încasarea veniturilor bugetare de la companiile

naţionale, de la regiile autonome, de la societăţile comerciale cu capital de stat şi de la

instituţiile publice nu duce la schimbarea formei de proprietate asupra acestor resurse

băneşti, deoarece ele rămân mai departe în proprietatea statului;

venituri bugetare care provin de la unităţile şi organizaţiile cooperatiste, cum sunt:

impozitul pe profitul cooperativelor meşteşugăreşti, al celor de consum şi de credit,

impozitul pe veniturile asociaţiilor agricole, taxa pe valoarea adăugată, diferite taxe, etc.

Mobilizarea acestor venituri la bugetul statului atrage după sine schimbarea formei de

proprietate, mijloacele băneşti trecând din proprietatea cooperatistă în proprietatea

statului;

venituri bugetare care se încasează de la întreprinderile mixte, private şi de la

întreprinzătorii particulari, cum sunt: impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugată,

taxe, contribuţii pentru asigurările sociale, etc. Aceste venituri, o dată încasate, devin

proprietate publică;

venituri bugetare care se încasează de la populaţie, şi anume: impozitul pe veniturile

populaţiei, impozitul pe salarii, impozitul pe veniturile agricole, impozitele şi taxele

locale, etc. Populaţia poate contribui şi voluntar la formarea veniturilor bugetare, pe

următoarele căi: prin participarea la Loteria Naţională, prin subscrierile la împrumuturile

de stat, prin creşterea soldului general al depunerilor la CEC, prin donaţii, etc. Încasarea

acestor venituri duce la transformarea lor în proprietate publică;

venituri care provin din împrumuturi externe. În anumite cazuri, statul poate să

apeleze şi la împrumuturile externe, însă ponderea acestor venituri în totalul veniturilor

statului nu trebuie să depăşească anumite limite;

venituri din taxe vamale şi alte venituri. Taxele vamale se încasează la bugetul de stat

de la agenţii economici şi de la persoanele fizice pentru mărfurile importate, în vederea

raţionalizării importurilor şi în scopul stimulării producerii în ţară a unor produse

similare. De asemenea, taxele vamale se încasează şi de la alte persoane juridice şi de la

persoanele fizice pentru bunurile aduse sau primite din străinătate, precum şi pentru

bunurile expediate sau duse în străinătate. Există şi taxe vamale de export şi de tranzit.

4. Din punctul de vedere al conţinutului lor economic, veniturile bugetare se pot clasifica în

trei categorii:

62

Page 63: Curs Finante Publice

venituri bugetare care au conţinut fiscal, adică sunt impozite, ca de exemplu

impozitul pe profit, impozitul pe salarii, taxa pe valoarea adăugată, impozitul pe

veniturile agricole, impozitele şi taxele de la societăţile mixte, private şi de la populaţie;

venituri bugetare care nu au caracter fiscal, cum sunt spre exemplu: vărsămintele din

profitul net al Băncii Naţionale a României, vărsămintele din profitul net al companiilor

naţionale, regiilor autonome şi societăţilor comerciale, contribuţiile pentru asigurările

sociale de stat, veniturile din operaţiuni cu străinătatea, vărsămintele la buget de la

instituţiile publice, restituirile de fonduri din finanţarea bugetară a anilor precedenţi,

încasarea ratelor şi dobânzilor la creditele externe acordate de la buget, diverse venituri,

etc.;

venituri din capital, care cuprind venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor

publice, venituri din valorificarea stocurilor de la rezerva de stat şi din mobilizare.

3. După caracterul veniturilor bugetare există:

venituri curente, ordinare (obişnuite, normale, cu caracter regularitate, de

permanenţă), care formează baza veniturilor bugetare, ca de exemplu: impozitul pe

profit, impozitul pe salarii, taxa pe valoarea adăugată, impozitul pe veniturile agricole,

diferite taxe, etc.;

venituri extraordinare, care se încasează în situaţii excepţionale pentru a face faţă unor

cheltuieli neobişnuite, ca de exemplu lansarea unui împrumut de stat, instituirea unui

impozit special, a unei taxe, etc.

6. Din punctul de vedere al apartenenţei lor la componentele bugetului public

naţional, veniturile se clasifică în următoarele categorii:

venituri care se încasează la bugetul de stat;

venituri care revin bugetelor locale;

venituri care alimentează bugetele fondurilor speciale;

venituri care se cuvin bugetului asigurărilor sociale de stat.

63

Page 64: Curs Finante Publice

64