suport curs finante si bugete publice 2012

7/21/2019 Suport Curs Finante Si Bugete Publice 2012

1/176

Finane i Bugete Publice

1

C U P R I N S

1. TEORIE I POLITIC BUGETAR.......................................................................... 31.1. Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetului..................................... 31.2. Principiile bugetare .................................................................................................. 8

1.2.1. Universalitatea bugetului ................................................................ ............................................. 91.2.2. Principiul unitii bugetului ............................................................ ........................................... 101.2.3. Principiul anualitii bugetului .................................................................................................. 13

1.2.3.1. Anul bugetar ........................................................................................................................ 141.2.3.2.

Exerciiul bugetar................................................................................................................. 16

1.2.4. Principiul anterioritii .............................................................................................................. 171.2.5. Principiul neafectrii veniturilor................................................................................................ 181.2.6. Principiul specializrii bugetare ................................................................................................ 181.2.7. Principiul realitii bugetului. ......................................................... ........................................... 201.2.8. Principiul publicitii ............................................................ ..................................................... 211.2.9. Principiul echilibrrii bugetului ................................................................. ................................ 21

1.3. Procesul bugetar .................................................................................................... 241.4. Sistemul bugetar .................................................................................................... 31

2. BUGETELE LOCALE N ROMNIA...................................................................... 322.1. Evoluia istoric a bugetelor locale din Romnia .................................................. 322.2. Prezentarea general a bugetelor locale ................................................................. 332.3. Specificul principiilor elaborrii bugetare ............................................................. 342.4. Procesul bugetar local ............................................................................................ 382.5. Descentralizarea financiar n Romnia ................................................................ 412.6. Coninutul i structura bugetului local ................................................................... 47

3. METODE DE ELABORARE A BUGETELOR ........................................................ 563.1. Bugetul Funcional (Line Item Budget) .............................................................. 563.2. Programarea Planificarea Sistemului Bugetar - PPBS .......................................... 603.3. Metoda Buget Baz Zero (Zero Base Budgeting ZBB) ..................................... 673.4. Metoda Bugetelor pe Performan (Performance Budgets) .................................. 693.5. Bugetul pe Programe i Performane ..................................................................... 73

4. IMPOZITUL CA PRINCIPAL VENIT AL VENIT AL STATULUI ..................... 79


2/176


2

4.1. Elemente introductive privind impozitul ............................................................... 794.1.1. Noiuni despre impozite ................................................................. ........................................... 79

4.1.1.1. Coninutul i rolul impozitelor. ............................................................ ................................ 794.1.1.2. Clasificarea impozitelor. ........................................................... ........................................... 84

4.1.2. Elementele tehnice ale impozitelor ........................................................................................... 854.1.3. Asieta impozitelor ..................................................................................................................... 874.1.4. Comportamentul cotelor de impunere. .................................................................................. 894.2. Principiile impunerii .............................................................................................. 93

4.2.1.1. Privire general ............................................................... ..................................................... 934.2.1.2. Principiul echitii fiscale .................................................................................................... 954.2.1.3. Principii de politic financiar ............................................................. ................................ 984.2.1.4. Principii de politic economic ............................................................ .............................. 1004.2.1.5. Principii social - politice ........................................................... ......................................... 102

5. OPIUNILE FISCALITII .................................................................................... 1035.1. Impozitul ntre opiunile fiscalitii ..................................................................... 1035.2. Opiunea social .................................................................................................. 105

5.2.1. Noiunile de impozit real i impozit personal ....................................................... ................... 1055.2.2.

Importana impozitului real i a celui personal ....................................................................... 106

5.3. Opiunea economic ............................................................................................ 109

5.3.1. Impozitul aezat asupra venitului ............................................................................................ 1095.3.1.1. Probleme de definire a venitului impozabil ............................................................... ........ 1095.3.1.2. Problemele tehnice i economice ale impozitului pe venit ................................................ 1125.3.1.3. Mic istoric al impozitului pe venit ....................................................... .............................. 116

5.3.2. Impozitul asupra capitalului .................................................................................................... 1175.3.2.1. Noiunea de impozit aezat asupra capitalului ........................................................... ........ 1175.3.2.2. Impozitul sintetic (asupra patrimoniului global) ........................................................ ........ 1195.3.2.3. Impozite analitice, aezate asupra diverselor elemente de patrimoniu .............................. 1245.3.2.4. Efectele economice ale impozitului asupra capitalului ...................................................... 126

5.3.3. Impozitele pe consum ........................................................... ................................................... 1295.3.3.1. Aspecte ale definirii consumului ....................................................................................... 1295.3.3.2. Impozitul sintetic asupra totalului cheltuielilor de consum ............................................... 1305.3.3.3. Impozitele analitice asupra consumului .......................................................... ................... 1335.3.3.4. Problemele economice ale impozitelor pe consum ............................................................ 136

5.4. Opiunea juridic ................................................................................................. 1385.4.1. Delimitarea impozitele directe de cele indirecte ..................................................................... 1385.4.2. Impozitele directe ................................................................ .................................................... 142

5.4.2.1. Problema determinrii contribuabililor ........................................................... ................... 1425.4.2.2. Avantajele fiscalitii directe ............................................................................................. 1445.4.2.3. Inconvenientele fiscalitii directe ....................................................... .............................. 1455.4.2.4. Impozitele directe o important surs de venituri bugetare ............................................... 146

5.4.3. Problemele fiscalitii indirecte ................................................................. .............................. 1475.4.3.1. Determinarea operaiilor impozabile ................................................................................. 1475.4.3.2. Impozitelor indirecte ntre avantaje i dezavantaje ............................................................ 1485.4.3.3. Fiscalitatea indirect astzi ................................................................................................ 150

6. IMPOZITELE DIRECTE I CELE INDIRECTE ................................................. 1516.1. Impozitele directe versus cele indirecte ............................................................... 1516.2. Activizarea impozitului ca prghie fiscal .......................................................... 154

BIBLIOGRAFIE SELECTIV .......................................................................................... 175


3/176


3

1. TEORIE I POLITIC BUGETARThe national budget must be balanced. The public debt must be reduced;the arrogance of the authorities must be moderated and controlled.

Payments to foreign governments must be reduced, if the nation doesn't

want to go bankrupt. People must again learn to work, instead of living on

public assistance.Cicero (106 BC - 43 BC), 55 BC

1.1. Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetuluiBugetul statului este un element al finanelor, de o importan aparte, avnd

semnificaii multiple: un element component al finanelor publice; ca o multitudine de operaiii fluxuri financiare specifice; ca cea mai important lege dezbtut anual de ctre forullegislativ; ca o sintez a diferitelor opiuni economico sociale i politice; ca mijloc demanifestare al constrngerii financiare bugetare; instrument de negociere cu diverseleorganisme financiare, etc.

n ornduirile precapitaliste noiunea de buget al statului nu-i gsete consacrare,deoarece visteria statului se confund cu cmara domnitorului - nu exist o separare,delimitare clar ntre veniturile i cheltuielile domnitorului i cele ale statului. Exist omulime de privilegii fiscale n favoarea nobilimii, clerului i a domeniilor regale, n

cheltuirea resurselor statului domin voina i bunul plac al domnitorului.n ncercarea de a se face ordine n domeniul finanelor publice, se impunea eliminareaacestor anomalii, nereguli, dezordini i se cere abolirea privilegiilor fiscale precum icontrolul asupra cheltuielilor i veniturilor statului. Se pretinde astfel, ca veniturile icheltuielile statului s fie nscrise ntr-un document i nfiate n fiecare an Parlamentului(puterii legislative) pentru analiz i aprobare. Acesta este i primul sens pe care bugetul ldobndete, cel de document de prezentare i aprobare a veniturilor i cheltuielilor statului.

Termenul de buget provine din latina veche, unde cuvntul bulga avea semnificaiade sac sau pung cu bani. Cu aceeai semnificaie termenul apare i n limbile europeneclasice (bouge, bougette n limba francez, respectiv budget n limba englez). Dup cumarat unii autori1, bugetul cu timpul dobndete o semnificaie financiar n Anglia i Frana.Aceast opinie este susinut i de Gh. Bistriceanu care se refer la faptul c actele carealctuiau proiectul veniturilor i cheltuielilor statului se prezentau Camerei Comunelor ntr-omap de piele, care reprezenta, n mod simbolic, tezaurul. Deschiderea acestei mape, atuncicnd se fcea prezentarea proiectului, se numea expunere a bugetului2. Se fac referiri n

premier la cuvintele buget i proces financiar al statului n Anglia a secolului al XIII-lea

1Ioan Condor, Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, 1996 p.852Gheorghe D. Bistriceanu, Lexicon de finane bnci asigurri, p.241


4/176


4

(Magna Charta, 1215) . Apoi, aceste concepte au fost preluate de francezi la nceputulsecolului al XIXlea (Circulara din 9 Thermidor anul X - 28 iulie 1802).3

Termenul de buget este utilizat pentru ntia oar n cadrul unei legi n aprilie 1866(Loi relative au buget de lEtat). Pn la momentul respectiv se folosea expresia balana

nevoilor i veniturilor statului.

4

Regulamentul Organic al Moldovei (art.117) cuprindea la capitolul finane expresianchipuirea cheltuielilor anului viitor i cuvntul biudje.

La noi problematica bugetar s-a conturat n forme nainte de a fi introdus nlimbajul curent termenul, respectiv conceptul de buget: n Muntenia n timpul domniei luiConstantin Brncoveanu i respectiv n Moldova n vremea lui Nicolae Mavrocordat sentocmea condica de venituri i cheltuieli, respectiv bncile vistieriei care erau dri de seamasupra veniturilor i cheltuielilor publice ntocmite la sfritul anului. Prima ncercare derealizare a unui act financiar modern a aparinut domnitorului Nicolae Mavrocordat. Intimpul celei de-a doua domnii (1712) el a prezentat prima dare de seam cu privire la naturaveniturilor i cheltuielilor rii care s-au numit seam sau bncile vistieriei.5

Termenul de buget a aprut pentru prima dat intr-un act normativ, pe teritoriul rilorRomne, n Capitolul III din Regulamentul Organic al Moldovei care se ocupa cu finanele

publice.n anul 1860 n Principatele Romne a aprut Regulamentul de finane promulgat

de domnitorul Al. Ioan Cuza, n care se preciza c recentele i cheltuielile publice ce au a seefectua pentru serviciul fiecrui exerciiu vor fi autorizate prin legile de finane i vor forma

bugetul general al statului6.Prima Constituie romn adoptat n anul 1866 sub domnia regelui Carol I cuprindea

reglementri cu privire la Bugetul cheltuielilor si recentelor, care trebuia pregtit n fiecarean prin ngrijirea puteri executive i supus aprobrii Adunrii elective. Constituiile care auurmat cea din 1923 (adoptat n timpul domniei Regelui Ferdinand I) i respectiv cea din1938 (pus n adoptare n timpul domniei Regelui Carol al II-lea) au reprodus poetic textulConstituiei din 1866 n ceea ce privete bugetul de stat. Prin Constituia adoptat n 1948 se

prevedea c votarea bugetului de stat, a ncheierii exerciiului bugetar, fixarea impozitelor i amodului lor de percepere sunt n competena direct a Marii Adunri Naionale a RP Romne.n baza acestor prevederi constituionale a fost votat prima lege cadru, privitoare nexclusivitate la bugetul de stat Legea nr. 3/1949 asupra ntocmirii, executrii i ncheierii

bugetului general al Romniei.7

Dup o analiz a evoluiei conceptului de buget i o prezentare a abordrilor asupra

semnificaiei termenului de ctre diveri autori8, ne-am oprit asupra definiiei acestuia nviziunea clasic:

3I. Condor , Op.cit, p.854Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit., p.2415D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Edit. Oscar Print, Bucureti, 1997, p. 2546I. Condor - Drept financiar, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 19947

Mircea t. Minea, Regimul juridic al finanelor publice n Romnia, Ed. Argonaut, Cluj Napoca, 1998, p.48,apudI..Muraru .a, Constituiile Romniei, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 19938I. Condor, Gh. Ghibnescu, Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit.


5/176


5

- Paul Leroy Braulieu (1877) preciza c bugetul este o list de prevedere aveniturilor de realizat, al cheltuielilor de efectuat, iar la rndul su, Gaston Jeze(1910) sublinia c a ntocmi bugetul nseamn a enumera a evalua i a compara

periodic, cu anticipaie i pentru o perioad de timp viitoare, cheltuielile de

efectuat i veniturile de ncasat.

9

Bugetul de stateste o list a veniturilor i cheltuielilor probabile ale acestuia, nscrisei comparate n ideea balansrii lor i supuse autorizrii Parlamentului.10

Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul destat are un caracter obligatoriu. ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor publice nu sunt

posibile dect dac bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de ctre Parlamentul rii.Dar pornind de aici, rolul bugetului de stat se schimb de-a lungul timpului. n

perioada capitalismului liberal prin politicile bugetare, pe calea facilitilor fiscale i asubveniilor se stimula, poate, ntr-o oarecare msur, dezvoltarea industriei naionale. Dar, cutoate acestea, statul se implica prea puin n problemele economice, iar doctrina economic

poate fi rezumat prin principiul "laissez faire, laissez passer" - a limitrii intervenieistatului n domeniul economic. n aceast perioad, aciunile economice ale statului erau lanceputurile lor i erau relativ modeste. Odat, ns cu trecerea timpului, dezvoltareaactivitilor economice, i ndeosebi odat cu anii Marii Crize Economice (1929-1933),sectorul public ncepe s se dezvolte, statul adaug la cheltuielile sale clasice de consum icheltuieli de capital (investiii n activiti economice). Astfel din toate aceste elemente rezultcreterea rolului statului de redistribuitor al resurselor, al veniturilor din economie, rolul suintervenionist. Instrumentul principal folosit n aceast aciune este bugetul statului. Prinintermediul bugetului, n multe ri, se redistribuie pn la 40% din Produsul Intern Brut. Este

perioada n care asistm la trecerea de la bugetul de mijloace (resurse necesare susineriiactivitilor statului), la bugetul de mijloace i obiective( resurse i aciuni la care statul seangajeaz) . Resursele cuprinse n cadrul bugetului de stat nu mai servesc exclusivconsumului, bugetul de stat nu mai este un simplu instrument de mobilizare a veniturilor, eleste acum activizat n cadrul politicilor economice. Statul folosete politicile bugetare pentrua atinge o multitudine de obiective n domeniul economic i social.

Bugetul i lrgete simultan sfera, n timp i spaiu . Apar astfel, bugeteleplurianuale i bugetul public naional . n acelai timp capt noi dimensiuni i noiunea deechilibru bugetar. De la echilibrul bugetului de stat se trece spre echilibrul economic general

i de la echilibrul pe termen scurt se trece la realizarea echilibrului dinamic n cadrulbugetelor plurianuale. Dac n activitatea economic acioneaz legile pieei, n domeniulpublic apar primele ncercri de modelare i planificare la nivel macroeconomic pentrufolosirea bugetului ca instrument de stabilire i transmitere a prioritilor macroeconomice.

n acest sens, R. Muzelec (1993) susinea ca bugetul modern este un actintervenionist prin aciunea veniturilor asupra structurii economice i productiv prin cea maimare parte a cheltuielilor.11

9

I. Condor, Op. Cit., p.86, , Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit., p.241 apud Gaston Jeze, Le Budget, Paris, 191010D. Lazr, A. Inceu, Administraie Public, Editura Accent, Cluj-Napoca, 200011R. Muzellec, Finances Publiques, Ed. Dalloz, Paris, 1993, p.45 - 46


6/176


6

Aciunile care exprim rolul intervenionist al bugetului de stat in etapa actual suntnumeroase. Ele reprezint aciuni de politic financiar i ca atare oscileaz n jurul valorilorconstante ale acestei politici. ntre acestea, predomin autorizarea unor impozite care sfavorizeze progresul economic, ca i aprobarea, ntre cheltuielile bugetare a subveniilor

destinate unor ramuri economice, ori chiar finanarea integral a unor obiective economiceimportante. Rolul intervenionist al bugetului de stat este de fapt constant i cu evoluiiconjuncturale. Este constant datorit naturii bugetului de act decizional i autorizator alveniturilor i cheltuielilor publice din fiecare an, care au inevitabil efecte sociale i economiceasupra beneficiarilor de cheltuieli bugetare. Evoluiile conjuncturale ale rolului bugetului destat sunt mai pronunate n etape de restructurri economice, de modernizri ale serviciilor

publice etc.Dup cum arat i unii autori12 bugetul de stat nu mai este, doar un document,

aprobat prin lege, de planificare i canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spredestinaii conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reper important alreflectrii gradului n care statul se implic n economie i n viaa social, al capacitiieconomiei naionale de a contribui la constituirea resurselor financiare necesare statului,

precum i, al modului n care, acesta, nelege s le gestioneze.Bugetul de stat este, n acelai timp un instrument contabil i financiar, un act juridic

i unul politic, deoarece este, n mod esenial, un act de autorizare (Parlament), precum i otranspunere financiar a viziuni politice a executivului.

Mai multi autori vin n sprijinul acestei idei, susinnd c bugetul statului trebuieconsiderat, n acelai timp13:

un document politic, deoarece el are inciden asupra regimului politic i asupra

politicii regimului n orice stat modern (aceasta nsemnnd c bugetul exprimntotdeauna voina politic a Guvernului i a majoritii politice parlamentare carel susine)

un document juridic, avnd n vedere natura sa legislativ (cu consecina impuneriiobligatorii a prevederilor sale), dar i previzional; fiind sancionat printr-o legespecial i, prin urmare, dobndind for juridic specific legii, bugetul este actulcare autorizeaz anual ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor publice

un document financiar, datorit caracterului evolutiv al venitului i caracteruluilimitat al cheltuielilor (coninnd resursele i cheltuielile statului, bugetul

dobndete o dimensiune cantitativ care i premite regruparea creditelor n funciede obiectivele stabilite prin programul de guvernare)

Astfel, Irene Rubin (1997) preciza c bugetul de stat este, n mod evident, i undocument politic i rezult din faptul c14:

reflect opiunile generale (rezultate n urma votului) ale cetenilor, n legtur cuserviciile publice pe care statul trebuie s le finaneze acestora ca membrii aisocietii, pltitori de impozite;

12Jack Rabin, Handbook of Public Budgeting, Ed. Marcel Dekker, New York, 1992, p. 10 - 1113Raymond Muzzelec, op cit. apud Mircea Minea, Cosmin F. Costa , Dreptul finanelor publice, vol.1 Drept

financiar, ed. a 6-a, rev., Ed. Wolters Kluver, 2008, p. 7914 Irene S. Rubin, The Politics of Public Budgeting : Getting and Spending, Borrowing and Balancing,Chatham House Publishers, Inc., Chatan, NY 1997 p.27 - 29


7/176


7

reflect prioritile rezultate n urma medierii unor grupuri i indivizi, innd contde mrimea resurselor financiare ale statului, de urgen i alte caracteristici alecheltuielilor publice;

reflect poziia relativ dintre dorinele politicienilor (parlamentarilor) pentru

satisfacerea dorinelor alegtorilor i ale diverselor grupuri de presiune i putinasatisfacerii acestor dorine; constituie un instrument puternic al responsabiliti guvernului in faa cetenilor,

deoarece acetia doresc s cunoasc cum cheltuiete guvernul banii i dac suntsatisfcute preferinele lor;

reflect preferinele cetenilor pentru diferite forme de impozite i pentrudeferitele niveluri ale acestor impozitri, ca i capacitatea anumitor grupurispecifice de contribuabili de a muta povara fiscal asupra altora;

influeneaz economia prin intermediul politicii bugetare, adic prin nivelulveniturilor fiscale i a cheltuielilor publice coninute n acesta;

reflect puterea relativ a diferiilor indivizi i a diferitelor organizaii de ainfluena cheltuielile bugetare.

Rolul fundamental al bugetului de stat n cadrul finanelor publice i al economieinaionale15este susinut i de urmtoarele considerente:

bugetul particip n mod direct la ndeplinirea funciilor i a sarcinilor statului; bugetul asigur autonomia real a colectivitilor locale constituite n cadrul

unitilor administrativ-teritoriale; bugetul garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii

importante n rndul populaiei;

bugetul asigur echilibrul financiar, monetar i valutar la statului; bugetul are un nsemnat rol stabilizator al economiei naionalePrin reglementarea actual16, sistemul bugetar al rii noastre a fost organizat ntr-o

concepie nou, determinat la de trecerea la economia de pia. Renunndu-se la ideeabugetului unic de stat care era impus de planul naional unic al (instrument al centralismuluiexcesiv) s-a introdus o noiune nou aceea de buget public naional, care cuprinde bugetedistincte, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie. Acestea sunt potrivitConstituiei Romniei din 1991: bugetul de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor socialede stat 17.

n aceast situaie bugetul devine buget economic, bugetul economiei naionale. Elnu mai este un simplu document financiar (dar nici nu dispare), el se integreaz n unul maicuprinztor, devine o seciune a bugetului economic, a bugetului economiei naionale. Aa senfieaz, astzi bugetul, n raportul anual pe care preedintele american l prezintCongresului cu privire la starea naiunii i perspectivele de dezvoltare economico-social. Aae nfiat bugetul economic n Frana, n legea anual a finanelor publice, lege n carefigureaz ca documente distincte conturile naiunii. Intenia, puterilor legislativ i executiv

bugetului este aceea de a folosi bugetul statului pentru fundamentarea politicii economice de

15

M. t. Minea, Op.Cit., p. 52 apud D.D. aguna, Op. Cit., vol 2, p.1816Legea privind finanele publice nr. 500/2002 i Constituia Romniei din 199117A se vedea Gh. Bistriceanu, Op. Cit. , p.241 i I. Condor, Op. cit. p. 86


8/176


8

ansamblu. Serviciile tehnice ale guvernului desfoar o activitate laborioas pentru ca undocument de volum mare (2000 - 3000 pag.) s nfieze opiunile globale i pe domenii aleguvernului (pentru asanarea omajului, politica de preuri, controlarea inflaiei, etc.),rezultnd astfel efortul bugetar i intervenia statului n viaa economic i social a naiunii.

n documentul bugetar sunt prefigurate, ntotdeauna, veniturile i cheltuielile publice.Spre deosebire de bugetul ca document financiar, bugetul economic nu mai are for juridic,el nu se mai aprob prin lege de ctre Parlament, nu mai conine dispoziii imperative, ci elvine s conving de programul de guvernare i inteniile Guvernului. Bugetul devine astfel odeclaraie de intenii, servind fundamentrii politicii economice curente, iar documentulfinanciar l ntrete, conturnd ansele de susinere a programului guvernrii. n aceste noicondiii este evident sensul pragmatic al bugetului actual. Specialitii zbovesc, ns i asuprasemnificaiilor teoretice ale noiunii. Sub nveliul juridic i sensul pragmatic se ascunde iconinutul economic al bugetului - bugetul reflect ample raporturi economice ce intervinntre participanii la acest proces de formare i repartizare a fondului bugetar, participani ceapar i n postura de contribuabili i de beneficiari. n tot acest proces rolul de redistribuitorrevine statului.

n ara noastr termenul de buget, cu semnificaiile sale multiple era precizat nconcepie modern n legea nr. 72 din 12 iulie 199618(abrogat de Legea 500/2002) privindfinanele publice la art. 1 al (4) preciza c: Resursele financiare publice se constituie i segestioneaz printr-un sistem unitar de bugete, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilorsociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i

bugetele altor instituii publice cu caracter autonom, n condiiile asigurrii echilibruluifinanciar.

1.2. Principiile bugetareConinutul i configuraia bugetului se contureaz pe msur ce sunt adoptate i

consacrate aa numitele principii de drept bugetar.Principiile bugetare sunt reguli privind domeniul bugetar. Ele au fost introduse pentru

prima dat, n Marea Chart (Anglia, 1215). Aici se stipuleaz c regele va fi obligat ca pentruorice fel de impozite pe care ar dori s le instituie s cear aprobarea (prealabil)Parlamentului. Monarhul putea ns dispune liber de veniturile ordinare ale statului (venituriledin domeniul public i din exercitarea drepturilor regaliene). Confruntat cu abuzurile

constatate n acest domeniu, Parlamentul introduce, mai trziu (1688), lista civil ce cuprindelimitele cheltuielilor i lefurilor celor ce deservesc Coroana. Se ncearc astfel, a se faceordine i n modul de cheltuire a banilor publici. Aceste ncercri apar n Frana n sec XIV,dar cu toate acestea abuzurile au continuat nc mult timp. La noi, se ncearc acelai lucru,

prin intermediul Regulamentelor Organice, ce-l oblig pe domnitor s cear aprobareaParlamentului pentru cheltuielile sale.

Cu timpul preteniile bugetare sporesc, regulile devenind principii de drept bugetar.Ele se refer la modul de nscriere n documentul bugetar al veniturilor i cheltuielilor, ladimensiunea n timp, la modul de prezentare n structur a veniturilor i cheltuielilor; la

18Publicat in Monitorul Oficial, nr. 152 / 17 iulie 1996


9/176


9

modul de gestionare a resurselor bugetare; la nevoia ca datele s ajung la cunotinacontribuabililor, la ncercarea de balansare a veniturilor i cheltuielilor.

Astfel principiile bugetare sunt: 1. Principiul universalitii; 2. Principiul unitiibugetului; 3. Principiul anualitii bugetului; 4.Principiul anterioritii bugetului; 5. Principiul

neafectrii veniturilor bugetare; 6. Principiul specializrii; 7. Principiul realitii bugetare; 8.Principiul publicitii bugetului; 9. Principiul echilibrrii bugetului.; 10. principiul publicitiibugetului; 11. Principiul unitii monetare.

1.2.1. Universalitatea bugetuluiAcest principiu d bugetului dimensiunea sa n spaiu, pe vertical. El stabilete modul

de nscriere a veniturilor i cheltuielilor statului n bugetul su. Principiul universalitiibugetare pretinde c fiecare aciune a statului, toate veniturile i cheltuielile, s se nscrie nbuget cu suma lor total (n dou poziii distincte) i s nu apar numai ca sold (ca diferenntre venituri i cheltuieli). n acest fel se asigur o transparen total n domeniul bugetar.

n art.8 din Legea 500/2002 privind finaele publice19 se precizeaz n legtur cuacest principiu urmtoarele: Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume

brute.Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepiadonaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.

Factorul politic, parlamentar ce analizeaz i aprob proiectul de buget, i poate creao imagine real i global a veniturilor i cheltuielilor statului. Factorul tehnic, financiar,

poate controla mai uor veniturile i cheltuielile publice, poate constata randamentul anumitorvenituri i eficacitatea serviciilor i aciunilor publice.

Dac se respect principiul universalitii, bugetele astfel ntocmite sunt denumitebugete brute. ns, n realitate pentru realizarea unui anumit venit se efectueaz i anumitecheltuieli, iar instituiile prin care se efectueaz cheltuielile publice realizeaz i venituri. ncadrul bugetului brut fiecare unitate aductoare de venituri, fiecare instituie ce ocazioneazcheltuieli, trebuie nfiate distinct (n dou poziii) att cu veniturile ocazionate ct i cucheltuielile efectuate.

Regula universalitii nu este respectat ntocmai, pentru c a disprut omogenitatea iuniformitatea ce caracterizeaz veniturile i cheltuielile statului consumator. Aceasta pentruc pe lng cheltuielile tradiionale de consum statul are i cheltuieli de capital. n plus, regiileautonome, serviciile publice efectueaz cheltuieli, dar realizeaz i venituri. Pentru ca s

existe stimulente n creterea venitului i n realizarea aciunilor publice cu cheltuieli ct maimici, treptat s-a acceptat varianta ca aceste uniti s-i compenseze cheltuielile din veniturile

proprii i s aib cu bugetul de stat raporturi per sold (dac veniturile depesc cheltuielilediferena (profit) apare n bugetul statului ca venit de vrsat - dac cheltuielile depescveniturile rezult un sold de cheltuieli ce trebuie subvenionate de la buget). Bugetelentocmite, n aceast variant sunt numite bugete nete.

Exist i muli adversari ai acestor idei de nclcare a principiului universalitii,pentru c se apreciaz c pe aceast cale pot aprea o mulime de disimulri, iar ordinea iclaritatea documentelor sunt afectate.

19Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 / 13 august 2002


10/176


1 0

Practica bugetar a consacrat n locul bugetelor brute, bugetele mixte. n astfel debugete unele venituri i cheltuieli apar nscrise cu sumele lor totale; altele se regsesc doar cusoldul dintre ele. De exemplu instituiile privind aprarea, ordinea public, instituiile social-culturale au legturi cu bugetul, dup regula bugetului mixt.

Pentru principalele activiti social-culturale i de aprare se practic regula bugetuluibrut, iar n relaiile cu companiile naionale, regiile autonome i cu unele instituii publice,este preferat soluia bugetului net.

1.2.2. Principiul unitii bugetuluiPrincipiul unitii - vine s ntregeasc imaginea global a bugetului de stat, s dea

ordine i claritate documentelor bugetare. Principiul de fa contureaz dimensiunea, nspaiu, pe orizontal, a bugetului. Conform acestuia, toate veniturile i cheltuielile statului,trebuie nscrise ntr-un singur document i dup o schem unic. Astfel sensul iniial alacestui principiu poate fi ilustrat prin existena unui buget unic. Rezult astfel unitateabugetar.La baza acestui principiu stau raiuni de ordin politic i tehnic. Dac veniturile icheltuielile publice se reflect ntr-un singur document, imaginea asupra activitii statuluieste global, mai clar, controlul Parlamentului este mai eficace, iar organizarea sistemului

bugetar mai uoar.n legtur cu acest principiu n lege se afirm c20:

(1)Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigurautilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice(2)Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri,se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia celor

prevzute la art. 62 alin. (1) lit. b) i c) i la art. 6821, precum i a celor pentru constituirea,potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.(3)Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i aleFondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cudestinaie special, urmnd regulile i principiile acestui buget.(4)n vederea respectrii principiilor bugetare, n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoarea prezentei legi Guvernul va propune Parlamentului modificarea actelor normative pentrudesfiinarea veniturilor i cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat.

Nici regula unitii bugetare nu este respectat ntocmai, practic nicieri n lume.

Abaterile de la regula universalitii sunt i abateri de la principiul unitii bugetare. Astfel,spre exemplu, regiile autonome i unitile prestatoare de servicii publice i ntocmesc bugeteanexe ce rmn n afar bugetului general al statului, iar unitile cu capital de la stat au olarg autonomie financiar, i ntocmesc bugete autonome. n plus, n anumite perioade aparcheltuieli cu caracter excepional, iar reflectarea lor n bugetul unui singur an afecteazindicatorii bugetari n timp, rezultnd de aici nscrierea n bugete extraordinare. Apar veniturii cheltuieli care nu sunt venituri propriu-zise pentru stat i nici cheltuieli definitive i eletrebuie evideniate distinct.

20

Art.10 din Legea 500/2000 a finanelor publice21este vorba de veniturile proprii ale instituiilor publice i subveniile acordate de la bugetul de stat, bugetulasigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale


11/176


1 1

Din toate exemplele artate, raiuni de ordin practic fac i formal conduc ca principiulunitii bugetului s fie chiar negat: Din punct de vedere practic, principiul cere ca toate veniturile i cheltuielile statului s

se reflecte n buget, nsemnnd c se opune debugetizrilor

Din punct de vedere formal, se impune existena unui document bugetar unic. npractic ns, exist mau multe abateri: bugetul statului este rectificat odat sau de maimulte ori, pe an (putem deci vorbi de existena mai multor bugete de stat); veniturile icheltuielile publice sunt repartizate n mai multe conturi: bugetul administraieicentrale, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, conturi speciale, etc.;

bugetul statului are ataate o mulime de documente anexe.Prin negarea acestui principiu, n locul bugetului unic apare aa numita aglomerare

bugetar- n locul unui singur document sunt utilizate mai multe documente bugetare.Principiul unitii nu mai este respectat ntocmai, nregistrndu-se urmtoarele

excepii:A. bugetele anexe- bugete anexe i ntocmesc diferite instituii sau servicii publice

ale statului care presteaz servicii publice i care se bucur de o autonomie financiar relativ,fr a dispune de personalitate juridic. Acestea realizeaz venituri i cheltuieli, icompenseaz cheltuielile din venituri. De aceea ele i ntocmesc bugete proprii. Aceste

bugete se ataeaz bugetului statului, se prezint spre dezbatere i aprobare Parlamentului,odat cu bugetul general al statului. Astfel pentru fiecare unitate n parte se poate analiza

balana ei financiar. Cum aceste documente sunt anexate bugetului de stat, prezentateparlamentului spre dezbatere i aprobare odat cu acesta, ele nu reprezint nclcri grave aleprincipiului unitii. Mai mult chiar, ele pot da o mai clar i mai exact cunoatere a situaiei

financiare a acestor instituii. Pe de alt parte, n cazul n care aceste documente suntnumeroase, voluminoase, procedura de analiz i aprobare devine greoaie. Practica bugeteloranexe a fost o aplicat n Frana anilor `50-`60, ca o soluie pentru descentralizarea unoraciuni, activiti. Asemenea bugete anexe erau ntocmite de: Imprimeria naional, Legiuneade onoare, Ordinul eliberrii, Monede i medalii, Pota i telecomunicaiile, Aviaia civil,etc. n Romnia anilor 1942-1943 numrul bugetelor anexe ajunsese la 41, crendu-se cadrulgestionrii unor importante resurse, pentru diferitele case autonome, regii publice,administraii comerciale, direcii generale i speciale.

B. bugetele autonome- unitile productive ale statului, au autonomie funcional i

personalitate juridic. Ele funcioneaz dup regulile codului financiar i dispun de autonomiefinanciar deplin - aceste uniti realizeaz venituri nregistreaz cheltuieli, obin profit,

pltesc impozite i dividende, se pot autofinana, pot contracta mprumuturi. Din acest motiv,ele pot ntocmi bugete autonome, care se aprob, de regul, de ctre consiliile de administraieale acestor uniti economice. Aceast practic a fost extins, n unele ri, pentru uneleaciuni i servicii publice de interes social i cultural, care dispun i ele de personalitate

juridic. Aa de exemplu universitile, spitalele, etc. ncaseaz o serie de venituri proprii(taxe de colarizare, spitalizare, venituri din activiti de cercetare, etc.), pe care le folosesc

pentru acoperirea cheltuielilor proprii, iar pentru echilibrarea situaie lor financiare,subveniile statului joac (totui) un important rol. De regul bugetele autonome, spredeosebire de cele anexe, nu figureaz n bugetul general, nici mcar per sold. Astfel aceste


12/176


1 2

uniti sunt tratate din punct de vedere bugetar, dup principiile bugetare, ca i ageniieconomici privai. n Frana, bugete autonome i ntocmesc: Regia Renault, Electricit deFrance, Gaz de France, Charbonnages de France, etc. n S.U.A. aa numitele bugetecomerciale ale ntreprinderilor i corporaiilor de stat, cu autonomie financiar figureaz n

bugetul federal, per sold, i se prezint Congresului spre luare la cunotina (i nu spreaprobare).C. bugetele extraordinare - apar n situaii de excepie, cnd cheltuielile masive

(eventual venituri excepionale), cu caracter temporar, ar deregla grav bugetul unui an. n plusaceste cheltuieli vizeaz mai multe generaii. Este cazul cheltuielilor privind pregtirearzboaielor, nlturarea urmrilor lor, combaterea crizelor, ieirea din criz. Pentru acoperirealor se instituie venituri speciale: impozite speciale, mprumuturi publice, emisiuni monetare.Aceste venituri i cheltuieli excepionale apar n bugetele extraordinare, bugete ce seanalizeaz i aprob de ctre Parlament pe baza unor legi speciale, altele dect cele ce privesc

bugetul normal al statului. Aa de exemplu, n Romnia, n deceniul patru, au funcionat maimulte bugete extraordinare: n perioada 1932-1935/1936, trei bugete pentru eliminareaurmrilor Marii Crize (1921-1933), din 1935/1936 un buget extraordinar pentru pregtirearii pentru rzboi (Bugetul Fondului aprrii naionale), iar din 1936/1937 Bugetulextraordinar al subsecretariatului aerului. Prerile specialitilor, privind aceste bugeteextraordinare, sunt mprite: pe de-o parte, ele apar ca justificate, dat fiind caracterultemporar al sumelor pe care le cuprind, al necesitii respectrii principiului echitiifinanrii publice pericolul ca aceste sume s scape controlului forei legislative ar putea ficontracarat prin obligativitatea ca acestea s fie incluse n legea anual a finanelor publice (n

plus, comparabilitatea cifrelor bugetare nu este afectat); pe de alt parte, practica unor

asemenea bugete este periculoas, pentru c este generatoare de abuzuri starea bugetului(echilibrul acestuia) poate fi nfrumuseat, deficitul bugetar fiind disimulat n mai multe

bugete.D. conturile speciale de trezorerie- sunt situaii n care statul ncaseaz sau pltete

unele sume care nu sunt venituri i nici cheltuieli propriu-zise, care nu aparin bugetuluistatului. Acestea se evideniaz distinct n conturile speciale de trezorerie. E vorba, de regul,despre cauiunile la care sunt obligai cei ce mnuiesc valori publice drept garanie, garaniicare urmeaz s le fie restituite atunci cnd i nceteaz activitatea. Pn la restituire, statulfolosete aceti bani care nu-i aparin. Tot n acest cadru, este cazul avansurilor acordate de

ctre stat pentru comenzile publice, avansuri ce se lichideaz n momentul primirii de ctrestat a mrfurilor i serviciilor comandate. Poate fi cazul unor fonduri i conturi speciale, cumar fi: fonduri pentru pensia suplimentar, fonduri speciale pentru risc, pensii n agricultur,

pentru sntate, omaj, pentru asigurri sociale, etc. Aceste fonduri au destinaii precise, dar lacare, uneori, apar excedente care nu rmn imobilizate la nivelul acestor fonduri - bugetul le

poate folosi pentru acoperirea golurilor temporare de cas. Regula este c veniturile icheltuielile unui asemenea cont sau fond s se echilibreze. Adesea veniturile nu se realizeazn ntregime, cheltuielile se depesc, acestea fiind presiuni asupra bugetului de stat, presiuni

pentru acoperirea golului de resurse astfel nregistrat. n practic, sunt folosite mai multeasemenea conturi speciale: conturile cu afectare special, care cuprind cheltuieli ce au sursespeciale de venituri i o destinaie bine precizat; conturile de comer evideniaz operaii cu


13/176


1 3

caracter industrial sau comercial efectuate ocazional de instituii ale statului; conturile dereglementare al relaiilor cu alte ri, care sunt deschise pe baza unor acorduri internaionale;conturile din operaii monetare, legate de emisiunea de moned, de operaiunile de schimbvalutar sau din relaiile cu diverse organisme financiar-monetare internaionale; conturile de

avans. Cu titlu de exemplu se poate meniona cazul Franei, cnd n anul 1946, existau peste312 conturi speciale de trezorerie, care echivalau cu jumtate din bugetul statului.E. taxele parafiscale, constituie o alt abatere de la regula unitii bugetare. Taxele

parafiscale sunt contribuii obligatorii ctre diferite instituii de drept public i privat, dar carenu figureaz n buget. Au un caracter particular prin aceea c aceste sume sunt venituri alestatului, dar care au o afectare special, avnd ca destinaie realizarea anumitor activiti, binedefinite i precizate.

Aceast aglomerare bugetar, aceste abateri de la regula unitii bugetare sunt asprucriticate de ctre specialiti, din motive multiple. Se apreciaz c se creeaz astfel, teren

pentru manevre bugetare de ctre executiv - n perioadele electorale exist posibilitatea"nfrumuserii" imaginii finanelor publice prin prezentarea unui buget echilibrat. Sau,0uneori, sunt prezentate ca i venituri sau cheltuieli extraordinare unele activiti i aciuni cenu au acest caracter etc. Debugetizarea22apare astfel, nu de puine ori, ca nefiind justificat,fr a exista motive temeinice, fr a respecta, n mod real, specificul fiecreia dintreexcepiile artate. Asemenea nclcri ale principiului unitii au nsemnat, de multe ori, totattea anse ca executivul s pstreze confidenialitatea unor aciuni i ale unor surse definanare, tot attea oportuniti ca for legislativ i publicul s nu cunoasc starea real afinanelor publice.

1.2.3. Principiul anualitii bugetuluiPrincipiul anualitii presupune realizarea unui buget n care s se regseasc scrise

cifrele de venituri i de cheltuieli corespunztoare unei perioade de timp de un an (prevedericare s se i nfptuiasc n respectivul interval de timp)23. Acest lucru presupune necesitateaelaborrii fiecrui buget pentru o perioad limitat de un an.

Legea finanelor publice face referire la acest principiu pin intermediul art.11, careprecizeaz urmtoarele:

(1) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de un an,care corespunde exerciiului bugetar.

(2) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar ncontul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv.Acest principiu contureaz dimensiunea n timp a bugetului de stat. El se refer la

dou probleme majore : anul bugetar- n acest caz, anualitatea bugetar pretinde ca documentul bugetar s fie

ntocmit n fiecare an i pentru o perioad de un an - el trebuie dezbtut i aprobatanual i pentru un an de zile, de ctre Parlament.

22

debugetizarea const n angajarea unor surse complementare, alternative pentru realizarea unora dinobiectivele sau programele dorite23Mircea Minea, Cosmin F. Costa, op. Cit, ed. 2008, p.80


14/176


1 4

exerciiul bugetar- se refer la perioada de timp n care executivul trebuie s asigurencasarea veniturilor i s efectueze cheltuieli autorizate de ctre Parlament, pentrufiecare an bugetar, ntr-o perioada de un an de zile.

1.2.3.1.Anul bugetarn acest caz principiul anualitii se refer la periodicitatea ce trebuie s caracterizeze

activitatea bugetar. i n acest caz, raiuni politice i tehnice justific acest principiu.Parlamentul, prin analize, prin dezbaterea n fiecare Camer a proiectului de buget, se edificasupra respectrii autorizaiei date, asupra mersului execuiei anului n curs i se poate edifican privina inteniilor Guvernului pe anul urmtor, a prognozelor de guvernare i suportuluisu bugetar. La stabilirea cifrelor pentru noul buget se are n vedere msura n care guvernul arespectat autorizaia dat pe perioada trecut: veniturile nscrise n buget fiind considerate ca olimit minim, iar cheltuielile ca o limit maxim. Din punct de vedere tehnic exist ansemai mari de evaluare corect a prevederilor bugetare dac acest lucru se face n fiecare an i

pentru perioada de un an, cu att mai mult n condiiile unei evoluii ciclice a economiei.Astfel, dac de regul perioada anului bugetar de un an pare convenabil, rmne nco problem: dac anul bugetar s corespund sau nu cu anul calendaristic. Factorii careinflueneaz aceast problem pot fi :1. Specificul economiei; aa de exemplu, ntr-o ar cu profil preponderent agricol se va ineseama de produciile agricole previzibile pentru anul respectiv, pentru c din aceast surs

provin majoritatea veniturilor ce alimenteaz bugetul statului. ntr-o ar industrial, anulbugetar va depinde de o serie de elemente cum ar fi: evoluia produciei, preurilor,conjuncturii pe piaa extern etc. n rile exotice veniturile statului depind de activitateaturistic, de perioadele de maxim afluen a turitilor etc.2. Regimul de lucru al Parlamentului: numrul de edine n care Camerele analizeaz

proiectul de lege, procedurile aplicate, modul de mediere a diferitelor opiuni ale celor douCamere, de rezolvarea problemelor divergente ntre Parlament i Executiv, de aezare n timpa vacanelor parlamentare.3. Tradiia- exist situaii n care acesta este un factor hotrtor, iar odat acceptat un model,el este pstrat n virtutea tradiiei.

Astfel anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. Aa de exemplu, nRomnia, n perioada 1923-1931 anul bugetar coincidea cu anul calendaristic. Dup aceastdat ncepea la 1 aprilie i se termina la 31 martie, pentru c apoi s se revin la coincidena

cu anul calendaristic21 martie - 20martie

Afganistan, Iran

1 aprilie - 31martie

Africa de Sud, Barbados, Belize, Bermuda, Botswana, Burma, Canada,Hong Kong, India, Insulele Virgine Engleze, Jamaica, Japonia, Kuweit,Lesotho, Malta, Namibia, Qatar, Singapore, Swaziland, Tokelau (NouaZeelanada)

6 aprilie - 5aprilie

Anglia

1 iunie - 31 mai Samoa

1 iulie - 30iunie Australia, Bahamas, Bangladesh, Bhutan, Camerun, Dominica, Egipt,Gibraltar, Kenya, Malawi, Mauritius, Noua Zeeland, Pakistan, Puerto


15/176


1 5

Rico, Tanzania, Tonga, Uganda8 iulie - 7 iulie Etiopia16 iulie - 15iulie

Nepal

1 octombrie -

30 septembrie

Guam, Haiti, Laos, Micronesia, Palau (USA), Samoa Americana,

Tailanda, Trinidad - Tobago, USAn condiiile capitalismului clasic, liberal, atta timp aciunile publice se caracterizau

prin omogenitate, repetabilitate i liniaritate, scindarea activitii financiare a statului, nfiecare an, nu se lovea de impedimente i inconveniente majore. Cu timpul apar ns o seriede elemente care influeneaz major anualitatea bugetului:

statul ncepe s se amestece mai mult n viaa social la cheltuielile de consum se adaug cheltuieli de capital, bugetul impune restricii economice, influenele conjuncturale devin mai substaniale i mai imprevizibile,

aciunile de redresare i orientare efectuate de ctre stat devin o permanenn aceste noi condiii scindarea n timp a activitii financiare a statului este din ce nce mai dificil tot mai muli specialiti cer ca principiul anualitii s nu mai fie respectatntocmai. Solicitrile de derogri de la principiul anualitii devin tot mai insistente.

Unii consider c perioada de un an este prea lung, dac inem seama de evoluiileconjuncturale ale economiei. n cteva luni, conjunctura economic se poate schimba major(de exemplu, n condiiile unei inflaii semnificative) i astfel valoarea i structura veniturilori cheltuielilor statului, aprobate pentru anul respectiv, trebuie modificate, adaptate noilorcondiii. Soluia cea mai simpl ar prea a fi ca bugetul s fie reanalizat periodic. Aceastsoluie este ns extrem de laborioas i ea nu este agreat nici de Guvern, nici de Parlament.Documentul bugetar nseamn mii de pagini, calcule i totul ar trebui refcut de ctreexecutiv, iar aceasta ar solicita mult prea mult timp. n Parlament, reluarea periodic adezbaterilor bugetare ar afecta programul i ordinea dezbaterilor. Dac soluia reanalizrii

periodice nu este agreat, exista alte dou soluii alternative:1. S se aprobe bugetul cu anumit rezerv bugetar, o parte din venituri s nu fie

repartizat pe cheltuieli, s rmn o sum de bani pentru a putea fi folosit, de ctreexecutiv, pentru finanarea unor aciuni noi, neprevzute, legate de evoluiileconjuncturale ale economiei. Soluia este ns mai rar aplicat, pentru c bugetul destat este de cele mai multe ori deficitar i ar fi nefireasc constituirea unei rezerve

bugetare.2. Abilitarea Guvernului, pentru ca n cursul anului, executivul s poat interveni, s

modifice creditele bugetare aprobate de Parlament, s le mreasc, s modificeregimul unor venituri, mai ales atunci cnd deficitul crete i tinde s devin foarte

periculos. Soluia se aplic, mai des, n perioada vacanelor parlamentare, cndexecutivul are puteri discreionare i poate adopta ordonane prin care sreglementeze i problemele bugetare. Procedura este, ns, adesea criticat despecialiti, deoarece creeaz anse Guvernului s se abat de la autorizaia dat deParlament, s rezolve probleme pentru care Parlamentul nu i-a dat acordul n sensul

solicitat de executiv. De aceea Parlamentul este pus adesea n faa faptului mplinit,cel puin pentru unele aciuni bugetare.


16/176


1 6

Pe de alt parte, exista preri care susin c anul bugetar ar fi prea scurt, dac inemseama de faptul c bugetul trebuie s asigure finanarea pentru obiective i activiti publicece se ntind pe mai muli ani. Secionarea acestor proiecte pe ani, ar elimina perspectiva clara efortului bugetar i a efectelor globale ocazionate de ctre acest gen de aciuni. Soluia care

se impune este aceea a unor bugete plurianuale, a unor legi-program care sunt ns maidegrab declaraii de intenie i care trebuie actualizate pentru fiecare an bugetar. nsoluionarea acestei probleme, rezolvarea difer de la o ar la alta. n Anglia exist aanumitele cheltuieli i fonduri consolidate (lista civil i datoria public) la care nu aparschimbri sensibile n timp i care nu mai necesit aprobri anuale. Pentru acestea exist aanumita aprobare de principiu. n S.U.A. pentru unele cheltuieli i activiti de aceast natur,exist aprobarea de principiu a Parlamentului. De exemplu pentru obiective de amploaredeosebit (militare, de cercetare a spaiului cosmic) aprobarea se d pentru ntregul proiect, oaprobare de principiu, pentru angajarea cheltuielilor.

1.2.3.2.Exerciiul bugetar.n mod logic, normal, ar trebui ca exerciiul bugetar s coincid cu anul bugetar. ns oserie de venituri care au fost aprobate pentru ncasare, ntr-un an bugetar rmn nencasate, iaro parte din cheltuieli aprobate sunt angajate n cursul anului, dar nu se efectueaz propriu-zis

pn la nchiderea anului bugetar. Apare de aici aa numita problem a restanelor n execuiabugetar (rmie bugetare). Acest gen de problem nu este specific bugetului ci este oproblem curent a practicii contabile de exemplu, delimitarea cheltuielilor curente, de celeanticipate respectiv de cele preliminate. (vezi i Anexa Anul bugetar i graficele aferente)

Pentru rezolvarea acestei probleme, practica bugetar a consacrat dou soluiialternative :

1. sistemul de gestiune- n acest caz exerciiul bugetar se suprapune anului bugetar. Lancheierea anului bugetar, exerciiul bugetului este nchis i el, iar veniturilenencasate se transmit asupra bugetului anului urmtor, care preia i cheltuielileangajate, dar neefectuate. Aceasta soluie are un neajuns major: contul de ncheiere aexerciiului bugetar se poate abate foarte mult de la bugetul aprobat de ctreParlament. Acest cont, cnd este analizat, de ctre Parlament, ofer informaii inexactecu privire la respectarea autorizaiei bugetare. Controlul Parlamentului asupraactivitii bugetare, n aceste condiii, este foarte dificil. Practic bugetul aprobat nueste comparabil cu cel efectiv i, de aceea, se impieteaz i asupra deciziilor

urmtoare. Dei aceste neajunsuri sunt evidente, n practica bugetar este varianta ceamai larg acceptat, pornind de la simplitatea ei i de la o presupunere: se poate acceptac n fiecare se vor face resimite influenele anului precedent i ale celui urmtor, dar

prin aproximare ele ar putea fi considerate ca nefiind semnificative.2. metoda de exerciiurezolv ntr-un fel diferit problema restanelor bugetare. n acest

caz, execuia bugetului pentru anul bugetar ncheiat, continu nc trei sau ase luni.De aceea, exerciiul bugetar este de cincisprezece-optsprezece luni (fa dedoisprezece luni ct este durata anului bugetar). Neajunsul este c ntre timp ncepeexecuia noului buget, deci n paralel funcioneaz dou bugete - continu execuia

anului expirat i ncepe cea a anului nou, rezultnd o eviden complicat, controlul se


17/176


1 7

amplific. Dar exist i un avantaj major - se va putea cunoate cu exactitate felul ncare bugetul a fost ncheiat.Ca o soluie de compromis s-a introdus "perioada de favoare" - exerciiul bugetar

pentru anul ncheiat continu cteva zile n anul urmtor cnd trebuie s se regularizeze

conturile, s se fac plile n condiiile cheltuielilor angajate. Nu nseamn c se aplicmetoda de exerciiu, ci este o abatere minor de la metoda de gestiune.n Romnia, n perioada 1924-1929, anul bugetar coincidea cu anul calendaristic (1

ianuarie-31 decembrie) n timp ce exerciiul bugetar ncepea la 1 ianuarie dar se sfrea la 30iunie, anul urmtor astfel n primele ase luni ale fiecrui an funcionau, n paralel, dou

bugete. Dup 1929 s-a trecut la sistemul de gestiune.

1.2.4. Principiul anterioritiiAcest principiu se refer la faptul c votarea i autorizarea bugetului trebuie s

intervin nainte de intrarea sa n vigoare. Argumentul care st la baza acestui principiu estec, o autorizare bugetar nu are semnificaie real, dect n msura n care, precedeoperaiunile financiare (ncasri sau pli) pe care le autorizeaz. Practic, principiulanterioritii n ara noastr prevede ca, adoptarea bugetului s intervin nainte de 1 ianuarie aanului pentru care bugetul aprobat este valabil.

Respectarea strict a acestei reguli, ridic probleme de aplicare la nivelul bugetelorlocale, fiindc s-a constatat c elaborarea complet a unui buget local depinde de numeroaseinformaii care provin de la administraia central de stat, i, care, nu sunt, n general,comunicate autoritilor locale, dect dup debutul noului exerciiu bugetar. Aceasta deoarece,coninutul acestor informaii (cuantumul alocaiilor, a transferurilor de la bugetul de stat)

depinde de adoptarea bugetului statului, adoptare care survine, la sfritul anului calendaristic(n Romnia).

n aceste condiii, este, deci, necesar, o modificare a principiului anterioritii i de oprevedere a amnrilor care privesc adoptarea bugetelor locale.

Practica bugetar a ncercat s rezolve astfel de probleme, care presupuneau onclcare a principiul anterioritii. Una din excepiile acceptate se refer la derogrile

bugetare, care au aprut pentru situaiile, n care, att bugetul de stat, ct i cele locale, nu s-auaprobat la termen. Astfel, n vederea funcionrii aparatului administrativ al statului, precumi ndeplinirea celorlalte funcii ale acestuia, s-a consacrat urmtoarea soluie:

A dousprezecea provizorieDup 1989 nu de puine ori proiectele de buget nu au fost votate pn la data de 31

decembrie. n astfel de cazuri, dac ntrzierile n votare au durat mai multe sptmni, a fostnecesar introducerea celei de-a dousprezecea provizorie. Aceast metod prevede ca pe

perioada de timp care nu a intrat n vigoare noua autorizaie bugetar, bugetul va funciona pebaza cifrelor bugetare corespunztoare anului bugetar anterior (se vor mpri cifrele anuluibugetar anterior la 12, i se vor nmuli cu numrul de luni pentru care funcioneaz bugetulprovizoriu). Dac cifrele n domeniul veniturilor bugetare prevzute n proiectul buget suntmai mici dect cele din bugetul anului bugetar ncheiat anterior se iau n calcul cele propuse


18/176


1 8

n noul buget i viceversa. Inconvenientele acestei practici sunt c nu se mai ine seama deautorizarea Parlamentului i de controlul politic al acestuia.24

1.2.5. Principiul neafectrii veniturilorPrincipiile universalitii i unitii trebuie completate cu o alt regul, privind moduln care sunt gestionate veniturile bugetare - neafectarea veniturilor bugetare. Potrivit

principiului neafectrii veniturilor, un venit odat ncasat la buget se administreaz globalfiind destinat acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul lor; n principiu nu se admite ca

pentru o anumit cheltuial bugetar s se instituie, ncaseze i foloseasc un anumit venit.Acest principiu reprezint o modalitate adaptat bugetului, a principiului general, a

depersonalizrii, cnd nu se mai ine seama de proveniena i de cuantumul veniturilor, iarrepartizarea se face pe activiti aprobate de Parlament.

Raiunile ce motiveaz aceast regul, afirm c nu exist posibilitatea uneisincronizri ntre perioadele de ncasare a unui venit i perioade n care trebuie efectuate plin contul unei anumite cheltuieli: dac am avea de-a face cu o afectare special, inevitabil ar apare aceste desincronizri:

n unele perioade golul de resurse i deci, continuitatea finanrii ar fi afectat sau arapare un plus de resurse ce ar putea incita la risip;

al doilea motiv ar fi c bugetul prin natura sa este un instrument de redistribuire. Dacns, nu s-ar aplica acest principiu, un anumit venit ar trebui cheltuit, el ar trebui s sentoarc la cei ce l-au asigurat, printr-o activitate oricare ar fi ea, iar centralizarea nui-ar mai avea rostul. ns contribuabilii dau sume diferite i au nevoi care nu suntegale. Sumele de care ei beneficiaz nu depind de propria contribuie, ci de raiuni

generale, sociale exprimate prin decizia Parlamentului. Dac s-ar aplica afectareaspecial a unor venituri n buget, acei contribuabili ce n-ar beneficia de cheltuielilefondului constituit, ar putea riposta. Dar n domeniul bugetar, autoritatea public(statul), are dreptul s pretind supuilor si contribuii. Plile se fac fr echivalent,dei se manifesta i fenomenul reversibilitii, ca revenire indirect a contribuiilorctre pltitori.n condiiile actuale nici acest principiu nu mai este respectat, existnd numeroase

abateri. Exist situaii n care chiar unele contribuii la buget se pot cheltui numai ntr-unanumit scop. Excepiile de la principiul universalitii bugetului sunt tot attea excepii de la

principiul neafectrii veniturilor.n unele materiale de specialitate, principiul neafectrii veniturilor bugetare este privit

ca o regul, intrinsec a principiului universalitii, alturi de regula noncontractrii.

1.2.6. Principiul specializrii bugetareLegea finanelor publice face referire la principiul specializrii bugetare prin

intermediul art.12, n care se precizeaz urmtoarele: Veniturile i cheltuielile bugetare senscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli,grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.

24Legea 500/2002 privind finanele publice, art. 37, alin. 1, publicat n MOF nr. 597/2002


19/176


1 9

Dac la nceput Parlamentul a pretins monarhului s cear aprobare pentru instituireade noi impozite, cu timpul l-a obligat s cear anual aprobare att pentru toate veniturile cti pentru toate cheltuielile bugetare. Mai mult chiar, autorizaia parlamentului nu mai se ddean bloc (pentru toate veniturile i cheltuielile) ci individual pe fiecare venit i cheltuial, n

parte. Dar cum numrul acestora era mare, Parlamentul a pretins ca veniturile i cheltuielilebugetare, s fie prezentate dup o anumit schem precis. De aceea veniturile i cheltuielilebugetare trebuie grupate, aranjate, n buget, dup anumite criterii pentru a se putea constataproveniena veniturilor i felul n care urmeaz s fie cheltuite aceste resurse precum iinstituiile publice prin care se realizeaz. Clasificaia bugetar trebuie s rspund i unorcerine economice legate de analiza veniturilor i cheltuielilor. n fine, clasificaia trebuie sfie simpl, clar i explicit pentru a fi neleas chiar i de cei ce nu au pregtire despecialitate. Aceast schem de prezentare a bugetului este elaborat de ctre Ministerul deFinane i poart denumirea de clasificaie bugetar. Ea este obligatorie att la prezentarea

proiectului de buget ct i la elaborarea contului de ncheiere. Odat cu introducerea ei serespect i principiul specializrii bugetare.

n timp, n clasificaia bugetar, s-au conturat cteva criterii i anume:1. Gruparea administrativ- veniturile se nscriu n buget n funcie de instituia n

care se ncaseaz, iar cheltuielile n raport cu instituiile prin care se efectueaz. n cadrulfiecrei instituii, creditele bugetare sunt defalcate n funcie de structura organizatoric aacestora: administraia central, servicii exterioare, corpuri de control, etc. Aceast clasificaieeste completat, n materie de cheltuieli, cu o grupare dup natura lor: n cheltuieli materialei cheltuieli de personal; cheltuieli efective i de transfer; cheltuieli de funcionare i decapital.

2. Clasificaia economic a veniturilor i cheltuielilor bugetare delimiteaz venituri icheltuieli obinuite, respectiv de capital.

3. Clasificaia funcional delimiteaz veniturile i cheltuielile bugetare, n raport cufunciile statului: administrativ, tutelar, social i economic. Funcia economicdelimiteaz veniturile i cheltuielile statului legate att de ntreprinderile de stat ct i de celeaferente ntreprinderilor mixte (stat-privat) sau private. Funciile administrative se refer laactivitatea instituiilor publice care mbrac forma aa numitelor prestaii cu titlu gratuit,viznd asigurarea ordinii publice, aprare, etc. Funciile tutelare ocup o poziie intermediarntre cele economice i cele administrative, cum ar fi nvmnt, sntate, cultur. Funciile

sociale se refer la diferitele prestaii sociale, asigurri sociale, etc. sau la diferitele subveniiacordate fie productorilor, fie consumatorilor, pentru a beneficia de servicii la un cost maiconvenabil.

Exist o serie de subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, care concretizeazspecializarea bugetar, i anume la venituri - capitole i subcapitole, iar la cheltuieli - pri,capitole, subcapitole, titluri i articole, precum i alineate, dup caz.

Pe de alt parte clasificaia bugetar trebuie respectat att n faza de aprobare ct i ncea de execuie a cifrelor bugetare. Resursele se pot cheltui numai n scopul n care au fostaprobate. Exist ns, i o procedur legal de schimbare a destinaiei iniiale a cheltuielilor

bugetare atunci cnd ar fi motive ntemeiate pentru o asemenea aciune.


20/176


2 0

1.2.7. Principiul realitii bugetului.Realitatea bugetului este o denumire sugestiv i acest principiu pretinde ca veniturile

i cheltuielile bugetare s fie astfel evaluate nct s reflecte realitatea, s reflecte necesitileactivitii reale ce trebuie susinute bugetar i s reflecte resursele ce realmente pot fi

mobilizate prin buget pentru susinerea acestor aciuni. Respectarea acestui principiu depindede temeinicia calculelor de fundamentare, de veridicitatea informaiei preluate, de acurateeametodelor folosite. Cu toate acestea trebuie remarcat, din capul locului, c realitatea cifrelor

bugetare nu poate fi realizat perfect, oricare ar fi metoda ce s-ar folosi, dar aceasta nu artrebui s limiteze eforturile de a cuta metode ct mai performante.

Metoda automat sau a penultimei - este o metod simpl, uor de aplicat, nureclam calcule complicate, dar este aproximativ, are un anume grad de incertitudine.

Punctul de plecare l reprezint execuia bugetului pe ultimul an ncheiat.Acesta e penultimul n raport cu anul pentru care se fundamenteaz noul buget. n anul

n curs (T) pentru care se stabilete bugetul, faza de elaborare a noului buget (T+1) ncepe nvar, iar bugetul (T) este nc n curs de execuie. De aceea se iau n calcul cifrele bugetuluianterior (T-1). Veniturile i cheltuielile bugetului (T-1) se corecteaz, pentru bugetul anului(T+1), lundu-se n considerare previzibile modificri legislative. Dar n condiiile schimbrii

conjuncturii fenomenului economic i social, cifrele bugetare nu mai au aceeai evoluieliniar, pentru c este foarte puin probabil meninerea condiiilor social-economice i pentruanul pentru care se elaboreaz bugetul. De aceea s-a ncercat s se mbunteasc soluia defa, prin aplicarea metodei care urmeaz.

Metoda majorrii sau diminurii- are ca punct de plecare cifrele execuiei bugetarepentru mai muli ani consecutivi, din perioada premergtoare elaborrii bugetului. Pe bazaacestor date se calculeaz ritmul mediu de cretere sau descretere, pentru ntregul interval, i

prin extrapolare se proiecteaz tendina astfel aflat, asupra anului viitor. Neajunsul dinainte(de la prima metoda) este nlturat, dar nu n totalitate. n plus, n fiecare an apar factori noi,

care pot avea influen semnificativ i astfel tendinele din perioadele anterioare nu se vormai confirma n perioada care urmeaz.

Metoda de evalurii directe- pentru fiecare venit i cheltuial bugetar, n parte, sefac calcule distincte, de evaluare. La venituri se ine seama de evoluia materiei impozabile, aaverii, a consumului, de eventualele modificri legislative, n domeniu. La cheltuieli (vezi iAnexa: Elemente n determinarea cheltuielilor publice) evalurile se fac de ctre ministere,instituii beneficiare, pe baza unor norme obligatorii, baremuri stabilite prin lege. n acestecondiii, evaluarea cifrelor bugetare se apropie destul de mult de realitate. Neajunsul acesteimetode este c exist o serie, (o multitudine) de aciuni publice, de obiective, ce trebuie

finanate bugetar. Fiecare, se pot realiza prin soluii alternative, exist mai multe varianteposibile, fiecare dintre ele reclam un anumit efort bugetar i anumite volume de cheltuieli i

Elaborarea bugetuluianului t+1

Bugetul ncheiat Bugetul n curs Bugetul care se elaboreazanul T-1 anul T anul T+1


21/176


2 1

ofer anumite efecte. Astfel fiecare element al bugetului presupune numeroase i voluminoasecalcule i estimri. i-a gsit astfel un loc binemeritat o alt metod metoda cost-avantaj.

Pentru evitarea unor suprapuneri i repetiii, metodele moderne de elaborare abugetului vor fi tratate pe larg n capitolul Metode de elaborare a bugetelor locale

1.2.8. Principiul publicitiiPrincipiul publicitii presupune informarea prompt i exact asupra situaiei

financiare. Acest principiu apare ca o precizare expres n lege, avnd urmtoarea form:Sistemul bugetar este deschis si transparent, acestea realizandu-se prin:

a) dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestora;b) dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejulaprobarii acestora;c) publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a

bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora;d) mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului

bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege25.

1.2.9. Principiul echilibrrii bugetuluiPrin definiie bugetul reprezint un document, un tablou n care se nscriu alturi

veniturile i cheltuielile statului, n vederea comparrii i balansrii lor pentru fiecare an.Balansarea, echilibrul veniturilor i cheltuielilor bugetare reprezint trstura definitorie a

bugetului. coala clasic de finane consider acest echilibru ca fiind "cheia de bolt afinanelor publice".

Echilibrul bugetar presupune acoperirea cheltuielilor pe care le reclam aciunilepublice, pe seama veniturilor bugetare ordinare, obinuite. Aceasta pentru c apelnd laveniturile bugetare extraordinare, oricare ar fi situaia iniial a bugetului acesta trebuie sapar n echilibru.

n opinia unor autori, acest principiu presupune realizarea unei echivalene cantitativesau a unei apropieri sensibile a cifrelor privind veniturile i cheltuielile, cu preconizarea unuiexcedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli26. Astel, realizarea echilibrului bugetar ardovedi pastrarea unui anumit echilibru la economiei naionale i, implicit, a unei corecteorientri a activitii financiare a statului.

Practica financiar arat c obinerea unui buget echilibrat este dificil de realizat,bugetele avnd fie un excedent, fie deficit.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

deficitbugetar% din PIB 5,0 3,6 2,8 2,5 3,6 3,1 2,5 2,4 2,8 1,2 2,2 2,5 5,4

Tabel - deficitul bugetar al Romniei 1996-2008

25Art. 9 al Legii nr. 500/2002 privind finanele publice26Mircea Minea, Cosmin F. Costa, op. Cit, ed. 2008, p.83


22/176


2 2

coala clasic de finane privea deficitul bugetar ca dublu pericol: Pericolul"bancrutei" pentru stat, situaie n care statul devine insolvabil i nu-i mai poate onoraobligaiile. Este o situaie mai rar ntlnit n practic; ntreinerea inflaiei - pentru c statul seangajeaz la cheltuieli mari neproductive, pune n circulaie bani suplimentari fr ca pe pia

s apar bunuri i servicii, rezultnd de aici inflaie.Apelul la mprumuturile publice, pentru acoperirea deficitului bugetar, nu rezolvproblema n totalitate. Aceasta pentru c mprumutul trebuie privit sub dublu aspect: ca unrezultat al deficitului prezent care se cere acoperit i care creeaz datorii; este o cauz adeficitelor viitoare, pentru c ratele scadente i dobnzile ce vor trebui suportate (serviciuldatoriei publice), majoreaz cheltuielile publice viitoare i apare astfel riscul perpeturiideficitului.

Exist prerea c nici mprumuturile i nici emisiunea monetar destinate acopeririideficitelor bugetare n-ar fi periculoase. Aceasta dac banii ar fi folosii pentru cheltuieli decapital, dac statul ar afecta aceste resurse, realizrii de investiii productive care vor face caProdusul Intern Brut (PIB) s creasc ntr-un ritm mai accelerat dect inflaia, i bugetul ar fireechilibrat astfel n perioadele care urmeaz. Cnd se instaleaz crizele i economiaevolueaz ciclic, este din ce n ce mai greu ca statul s-i poat echilibra bugetul sauncercnd s previn sau s asaneze criza, statul se angajeaz la cheltuieli de capital: - acordfaciliti fiscale pentru a ncuraja producia; - face investiii proprii; - suport cheltuieli de

protecie i securitate social. n condiiile n care statul i diminueaz veniturile i isporete cheltuielile, bugetul se dezechilibreaz. Echilibrul bugetar nu mai poate fi realizatanual. Apare ideea bugetelor plurianuale, echilibrate ciclic. Deficitul apare n perioada decriz, cnd statul acorda faciliti fiscale i i sporete cheltuielile, dar urmeaz perioada de

avnt, de prosperitate, cnd statul ncaseaz venituri mai mari i i reduce cheltuielile.n aceste condiii, coala modern de finane reabiliteaz echilibrul bugetar apreciindu-

se c coala clasic a exagerat pericolul deficitului. Deficitul ar trebui considerat, maidegrab, "un impas vremelnic dect un pericol real". Drept consecin, pe plan practic, seaccept ca bugetul s se confrunte n execuie cu deficit, statul s se angajeze la cheltuieli maimari dect i permit veniturile. O serie de ri i elaboreaz i aprob din start un bugetdeficitar. Acolo unde legea interzice ca bugetul s fie aprobat cu deficit, prin subterfugiitehnice, se realizeaz acelai lucru. Alturi de bugetul ordinar care e prezentat echilibrat, sentocmete unul extraordinar, unde se plaseaz deficitul concentrat spre alte aciuni i susinut

cu venituri speciale. Dac deficitul este acceptat, n principiu, i dac echilibrul bugetului numai este considerat ca o dovad a existenei unor finane publice sntoase, ca o condiie

pentru a se realiza echilibrul n economie, trebuie fundamentate temeinic, tiinific, soluiilede acoperire a acestui deficit.

Soluiile, n esen, pornesc de la ideea lui Keynes, privind evoluia ciclic c o ansca prin intervenia Guvernului, prin asigurarea stabilitii generale n economie, s seechilibreze, n final i bugetul statului. coala modern subordoneaz problema echilibrului

bugetar dezideratului de stabilitate pe termen lung, asigurrii echilibrului general economic.Ea face distincie ntre politica contraciclic, cea compensatorie i cea a deficitului sistematic.

n cadrul "politicii contraciclice", preferat cel mai adesea, exist bugete plurianualepe termen lung, nu neaprat pe durata unui ciclu, n care bugetul statului va putea fi echilibrat.


23/176


2 3

Intenionat, datorit evoluiei ciclice, statul i dezechilibreaz bugetul: acord subvenii i isporete propriile cheltuieli (investiii publice, protecii sociale). Cnd economia i-a revenitla cursul normal, facilitile fiscale i cheltuielile publice se reduc. Politica contraciclicdispune de trei instrumente de implementare: - fond de rezerv; - fond de echilibru; -

amortizarea alternativ a datoriilor publice. Punctul de pornire este comun; dar momentuldeclanrii procedurii difer.1. Fondul de rezerv- n faza de prosperitate pentru c exist venituri abundente, iar

cheltuielile legate de intervenia statului sunt mici, se va constitui din aceste excedente unfond de rezerv. Cnd se instaleaz recesiunea i cnd se instaleaz deficitul bugetar seapeleaz la fond pentru acoperire. Teoretic este posibil, dar practic se ntmpin urmtoareleobstacole: - nu exist o coinciden n privina succesiunii n timp a fazelor ciclice; - este greude comensurat, estimat volumul fondului necesar i el poate fi insuficient atunci cnd crizaeconomic este profund sau dimpotriv fondul poate fi supradimensionat, iar banii afectaiinutil acestuia s diminueze cererea solvabil i care ar grbi criza urmtoare.

2. Fondul de echilibrare- procedura se declaneaz n faza de criz i nu n cea deprosperitate. n perioada de recesiune veniturile i cheltuielile nregistreaz deficit. Pentru a-lacoperi, statul, n ncercarea de asanare a crizei, se ndatoreaz. Urmeaz, ca apoi, pe msurce economia i revine, pe seama veniturilor suplimentare i a economiei la cheltuieli s seconstituie un "fond de egalizare" din care s se suporte cheltuielile cu datoria public. Acelaiobstacol s-a constatat, ca i la soluia dinainte - nici n anii buni, bugetul nu mai realizeazexcedente i este greu de presupus c se va putea forma un fond de egalizare care s poatsusine serviciul datoriei publice.

3. Amortizarea alternativ a datoriei publice - se bazeaz pe presupunerea c n

faza de prosperitate s-ar putea accelera ritmul de amortizare a datoriei publice, urmnd ca nfaza de criz s se ncetineasc sau s se sisteze plile cu aceast destinaie. i aici apareaceleai obstacole ca i la soluiile precedente : crizele au ncetat s mai fie naionale, senlnuie pe plan mondial, zonal. n plus, dac i creditorii se vor confrunta cu deficite ei nuvor agrea msura de sistare a amortizrii datoriilor publice de ctre stat.

Aceasta soluie, a politicii contraciclice, i dovedete eficacitatea n mod limitat,datorit urmtoarelor motive: - de mult vreme economia nu mai evolueaz ciclic, de multvreme nu se mai respect nici o regul n privina ciclicitii economice. Viaa economic s-aconfruntat fie cu fenomenul de "stagnare secular", fie cu fenomenul "inflaiei seculare". n

cazul stagnrii seculare, dac o ntreprindere este lsat s funcioneze fr nici o interveniedin partea statului, se ncearc tentaia deflaionist cnd scade apetitul n afaceri - deexemplu, ntreprinztorii tind s devin rentieri. n aceste condiii se reclam interveniastatului, care nsprind fiscalitatea, pretinznd impozite mai mari, va revigora afacerile. Peseama veniturilor suplimentare aciunea compensatorie suplinete lipsa de apetit antreprinztorilor, sporete cheltuielile de capital, rezultnd de aici un buget echilibrat. Inflaiasecular - fenomenul inflaiei este un fenomen mai vechi, dar ea este ntreinut, devinefenomen de durat, din mai multe motive: - n ultimele decenii, crizele asociate de resurse dematerii prime, energetice, de ap, fac ca acestea s devin mai scumpe. Chiar dac apartehnologii mai performante, costul produciei crete, cresc preurile. Pn la un anumit nivel,creterea preurilor nu este ns inflaionist. Se consider ca fiind o cretere normal.


24/176


2 4

Creterea preurilor, ns face presiuni asupra cumprtorilor - ei suport din ce n ce maigreu, revendic creterea salariilor, care implic o nou cretere a costurilor, o nou ridicare a

preurilor i procesul se autontreine. De aceea s-ar impune intervenia statul, printr-o politicantiinflaionist, cu unele msuri de esen bugetar. Statul cheltuie mult pentru protecia

social, combaterea omajului, investiii, acord faciliti fiscale, rezultnd dezechilibrulbugetului. Echilibrul bugetar ncepe s fie subordonat politicii de asigurare a echilibruluieconomic, a stabilitii economiei, apare ideea aa-zisului deficit sistematic. n mod deliberat,statul i dezechilibreaz bugetul, diminueaz veniturile, prin faciliti fiscale i sporindu-icheltuielile. Ca s-i acopere deficitul se mprumuta de la cei ce au capital disponibil i suntdispui s-l plaseze n efecte publice. Ca s-i ncurajeze, statul acorda garanii. Dinmprumuturi statul face cheltuieli productive. Inflaia crete, numrul omerilor scade, noisalariai pltesc impozite, treptat restabilindu-se echilibrul economic general. Exist astfelansa echilibrrii bugetului de stat.

Specialitii apreciaz ns c deficitul nu trebuie s rmn sistematic, ci trebuie s seafle sub controlul permanent al statului. Dezechilibrul bugetului trebuie acceptat pn cndcriza este reamorsat, pn cnd economia i reia demarajul. Odat instaurat nviorareaeconomiei, n mod discret facilitile fiscale sunt retrase, crendu-se terenul pentrureechilibrare. n lume, majoritatea rilor, chiar i cele dezvoltate din punct de vedereeconomic, se confrunt cu bugete deficitare .

1.3. Procesul bugetarProcesul bugetar este o succesiune de faze, etape, cu privire la elaborarea proiectului

bugetului, analiza i adaptarea lui, execuia bugetului i ncheierea acestuia precum controlulasupra tuturor acestor operaiuni.n nelesul legii, procesul bugetar reprezint o multitudine de etape consecutive de

elaborare, aprobare, executare, control si raportare ale bugetului, care se incheie cu aprobareacontului general de executie a acestuia27.

1. Elaborarea proiectului de buget

Elaborarea proiectului de buget reprezint o activitate de determinare a veniturilor icheltuielilor bugetului public naional.

Acesta faza este extrem de laborioasa i ndelungata, pentru ca documentul bugetarnsumeaz 10-15 mii pagini, o mulime de calcule de fundamentare. De aceea procedura se

declaneaz la mijlocul anului pentru ca pn la sfritul anului legea bugetar s poat fiaprobat i n noul an sa intre n funcie noul buget.

Operaiunile se desfoar paralel la nivelul Ministerului Finanelor (la noi), a birouluibugetar (SUA), la nivelul cancelarului tezaurului (Anglia) - la nivelul organismelor ce dispunde o banca de date, de informarea necesar i de experii competitivi, pentru ca sa poatfundamenta temeinic proiectul de buget i aciuni, proiect care sa reziste n confruntarea cucei care furnizeaz veniturile, cu cei ce solicita resursele, cu cei care trebuie s-l dezbat i s-l aprobe.

27Art. 2 al Legii nr. 500/2002 privind finanele publice


25/176


2 5

Ministerul Finanelor ntocmete pe baza datelor ce le deine, a schiei programuluide guvernare ce se contureaz i ea pentru a figura n aa-zisul buget economic, prima schia proiectului de buget i pe care o prezint guvernului, pentru a fi adus la cunotina celorlaliminitrii pentru a reprezenta punctul de plecare, pentru ca cei din urm sa-i fundamenteze

propriile proiecte de bugete. n acest fel, nc la nceputul lunii iunie, ministerele, instituiilecentrale, administraiile locale, organisme de asigurri i proiectri sociale, transmitMinisterului Finanelor, solicitrile lor cu privire la modificarea veniturilor i cheltuielilor nanul care urmeaz fa de bugetul anului n curs.

Regula este: n principiu solicitrile, se pot face numai n sensul majorriiveniturilor, respectiv al reducerii cheltuielilor.

Poat interveni contradicii, nenelegeri i atunci opiunile se analizeaz de Ministerulde Finane i prin intermediul guvernului (n ara noastr), se transmit comisiilor pentru buget,ce funcioneaz ca organisme specializate pe lng fiecare camer a Parlamentului. Aici seanalizeaz, se admit sau se resping solicitrile fcute de ministere. Prin intermediulguvernului rezultatul analizei n comisii ajunge la ministerele ce au transmis aceste solicitri.

Pornind de aici ele ncep sa-i fundamenteze propriile proiecte de buget ce ajung dinnou la Ministerul Finanelor. ntre timp, acesta i-a fundamentat varianta proprie a proiectuluide buget i trece la confruntarea datelor transmise de ministere, cu cele din varianta proprie.Dac apar nepotriviri ntre cele dou variante, pentru rezolvarea punctelor discordante, sederuleaz conferine bugetare, interministeriale. n unele ri, Ministerul Finanelor areultimul cuvnt, el decide dac solicitrile ministerelor vor figura n proiectul de buget, aacum au fost primite, sau dac vor fi modificate, sau rmn stabile prevederile din varianta

proprie. n alte ri, primul ministru e cel ce armonizeaz aceste dispute, sau chiar

preedintele.Pn la urm, proiectul de buget i proiectul de lege privind bugetul pe anul urmtor,

cu modificri fcute n aceste conferine interministeriale sunt prezentate spre analizaguvernului. Desigur c i aici pot interveni anumite modificri pentru ca documentulfinanelor publice trebuie pus de acord cu programul guvernare, astfel nct obiectiveleacestuia sa poat fi susinute bugetar. Dup dezbaterea lui n guvern i definitivarea lui nmomentul n care el este nsuit de ctre guvern, el devine proiect guvernamental. Se treceastfel la etapa a doua.

2. Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget

Procedurile sunt diferite de la o ar la alta. n unele ri mai nti, prim-ministrul sauministrul finanelor, prezint bugetul economic i "documentul finanelor" inclus n el, n faa

parlamentului (n camera reunit sau n camera inferioar care are prioritile n materiebugetar, potrivit legii, n sensul ca e prima ce-l primete i analizeaz i n ultima instandecide). Este cazul, n S.U.A., de raportul cu privire la starea naiunii prezentat de

preedintele american, Senatului. n cele mai multe ri, proiectul guvernamental, este naintatmai nti, comisiilor speciale pentru buget, ale camerelor, i aici sistemul difer de la o ar laalta. Exista ri n care pe lng fiecare din cele dou camere (camera deputailor i senatul),funcioneaz cte o comisie special pentru buget. n alte ri, aceste comisii funcioneaznumai la camera inferioar, (senatul neavnd atribuii n domeniul bugetar). Exista ri n carefuncioneaz cte o comisie separat pentru venituri i respectiv pentru cheltuieli la nivelul


26/176


2 6

Camerei inferioare. Aceste comisii au deja informaii cu privire la configuraia bugetului, ianalizeaz proiectul de buget i dac e cazul propun amendarea lui (introducerea unormodificri). n privina amendamentelor sistemul e difereniat. De regul aceste amendamentele prezint comisiile bugetare, dar pot fi propuse i de ctre parlamentarii sau grupurile de

parlamentari.Regula: amendarea n principiu trebuie fcut n sensul majorrii veniturilor saureducerii cheltuielilor. Acolo unde legea ngduie sa se procedeze altfel (Germania), pentrufiecare solicitare n sensul veniturilor sau cheltuielilor, trebuie sa se prezinte propuneri decompensare. Amendamentele fcute de comisii pot sa difere de la o camera la alta i atunci ocomisie reunit

suport curs finante si bugete publice 2012

Documents