material curs finante publice enache
TRANSCRIPT
4
UNIVERSITATEA DE VEST DIN TIMIŞOARA FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI DE ADMINISTRARE A AFACERILOR
DEPARTAMENTUL DE EDUCAŢIE CONTINUĂ
ŞI ÎNVĂŢĂMÂNT DESCHIS LA DISTANŢĂ
COSMIN ENACHE
FINANŢE PUBLICE
MANUAL DIDACTIC
ANUL II
2012
5
Cuprins
CAPITOLUL I STATUL ŞI ECONOMIA ............................................................................. 9
Rezumat ............................................................................................................................. . 9
1.1. Istoria ideii de „stat” ...................................................................................................... 9
1.2. Intervenţia statului în economie – eşecul pieţei ............................................................. 12
1.3. Rolul statului în economie ............................................................................................. 15
1.4. Limitele intervenţiei statului în economie ..................................................................... 16
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 17
Partea practică ....................................................................................................... .............. 18
Studiu de caz: Impozitarea suplimentară ca primă soluţie publică de contracarare a
externalităţilor negative ......................................................................................................
18
Studiu de caz propus spre rezolvare ................................................................................... 19
CAPITOLUL 2 ELEMENTE DE TEORIA OPŢIUNILOR PUBLICE ................................. 21
Rezumat ............................................................................................................................. . 21
2.1. Noţiuni introductive privind opţiunile publice .............................................................. 21
2.2. Reguli de luare a deciziilor colective ............................................................................ 23
2.2.1. Regula unanimităţii .................................................................................................. . 23
2.2.2. Regula majorităţii ..................................................................................................... 25
2.2.2.1. Proprietăţi normative ale regulii majorităţii ........................................................ 26
2.2.2.2. Proprietăţi pozitive ale regulii majorităţii ............................................................ 27
2.2.2.3. Alternative la regula majorităţii ........................................................................... 29
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 25
Partea practică ..................................................................................................................... 30
Studiu de caz rezolvat: Implicaţiile alegerii regulii de vot asupra rezultatului votului ...... 30
Studiu de caz propus spre rezolvare: Împlicaţiile alegerii regulii de vot asupra
rezultatului votului ..............................................................................................................
33
CAPITOLUL 3 FINANŢELE PUBLICE – CONCEPT ŞI FUNCŢII .................................... 35
Rezumat ............................................................................................................................. . 35
3.1. Conceptul de finanţe ...................................................................................................... 35
3.2. Finanţele publice în teoria economică ........................................................................... 38
3.3. Funcţiile finanţelor publice ............................................................................................ 40
3.3.1. Funcţia de repartiţie .................................................................................................. 41
3.3.2. Funcţia de control ..................................................................................................... 42
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 43
CAPITOLUL 4 CHELTUIELILE PUBLICE ......................................................................... 45
Rezumat ............................................................................................................................. . 45
4.1. Conţinutul economic al cheltuielilor publice ............................................................... 46
4.2. Clasificarea şi caracterizarea generală a cheltuielilor publice ..................................... 47
6
4.3. Nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice ....................................................... 49
4.4. Factorii determinanţi ai cheltuielilor publice ............................................................... 52
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 54
Partea practică ..................................................................................................................... 55
Studiu de caz: Nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice în cazul României în
perioada 2008-2009 ............................................................................................................
55
Studiu de caz propus spre rezolvare: Nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice
în cazul Germaniei în perioada 2008-2009 .........................................................................
60
CAPITOLUL 5 VENITURILE PUBLICE ORDINARE ........................................................ 61
Rezumat ............................................................................................................................. . 61
5.1. Modalităţile de finanţare a sectorului public ................................................................. 61
5.2. Structura veniturilor publice .......................................................................................... 63
5.3. Prelevările fiscale şi efectele fiscalităţii ........................................................................ 65
5.3.1. Conţinutul prelevărilor fiscale .................................................................................. 65
5.3.2. Elementele tehnice ale prelevărilor fiscale ............................................................... 66
5.3.3. Principiile impunerii ................................................................................................. 69
5.3.4. Clasificarea prelevărilor fiscale ................................................................................ 71
5.3.5. Efectele fiscalităţii .................................................................................................... 74
5.4. Fiscalitatea directă ......................................................................................................... 76
5.4.1. Definirea şi caracteristicile impozitelor directe ........................................................ 76
5.4.2. Impozitele reale ........................................................................................................ 76
5.4.3. Impozitele personale ....................................................................................... .......... 77
5.4.3.1. Impozitele pe venit .............................................................................................. 77
5.4.3.2. Impozitele pe avere .............................................................................................. 79
5.5. Fiscalitatea indirectă ...................................................................................................... 80
5.5.1. Definirea şi caracteristicile impozitelor indirecte ..................................................... 80
5.5.2. Taxele de consumaţie ............................................................................................... 80
5.5.3. Taxele vamale ........................................................................................................... 81
5.5.4. Monopolurile fiscale ................................................................................................. 82
5.6. Nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice ........................................................... 83
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 86
Partea practică ..................................................................................................................... 87
Aplicaţie rezolvată: Impunerea în cote procentuale progresive ......................................... 87
Aplicaţie rezolvată: Metodele tehnice de evitare a dublei impuneri fiscale internaţionale 90
Studiu de caz: Nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice în cazul României în
perioada 2008-2009 ............................................................................................................
95
Aplicaţie propusă spre rezolvare: Impunerea în cote procentuale progresive .................... 99
Aplicaţie propusă spre rezolvare: Metodele tehnice de evitare a dublei impuneri fiscale
internaţionale ......................................................................................................................
100
Studiu de caz propus spre rezolvare: Nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice în
7
cazul Germaniei în perioada 2008-2009 ............................................................................. 100
CAPITOLUL 6 VENITURILE PUBLICE EXTRAORDINARE ........................................... 101
Rezumat .............................................................................................................................. 101
6.1. Emisiunea monetară ...................................................................................................... 101
6.2. Împrumuturile publice ................................................................................................... 102
6.2.1. Definirea şi caracterizarea generală a împrumuturilor publice ................................ 102
6.2.2. Clasificarea împrumuturilor publice ......................................................................... 104
6.2.3. Elementele tehnice ale împrumuturilor publice ........................................................ 105
6.2.4. Operaţiunile aferente împrumuturilor publice .......................................................... 106
6.2.5. Datoria publică ......................................................................................................... 107
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 109
Partea practică ..................................................................................................................... 110
Studiu de caz: Indicatorii referitori la datoria publică în cazul României pentru anul 2009 .. 110
Studiu de caz propus spre rezolvare: Indicatorii referitori la datoria publică în cazul
României pentru anul 2010 .................................................................................................
112
CAPITOLUL 7 SISTEMUL BUGETAR ................................................................................ 113
Rezumat .............................................................................................................................. 113
7.1. Concepte de bază privind sistemul bugetar ................................................................... 113
7.1.1. Definirea sistemului bugetar ..................................................................................... 113
7.1.2. Componentele şi relaţiile sistemului bugetar ............................................................ 115
7.1.3. Funcţiile şi rolurile sistemului bugetar ..................................................................... 119
7.1.4. Tipologia sistemelor bugetare .................................................................................. 119
7.1.5. Principiile bugetare ................................................................................................... 120
7.1.5.1. Principiul universalităţii bugetare ........................................................................ 120
7.1.5.2. Principiul unităţii bugetare .................................................................................. 121
7.1.5.3. Principiul realităţii ............................................................................................... 123
7.1.5.4. Principiul anualităţii ............................................................................................ 125
7.1.5.5. Principiul specializării ......................................................................................... 127
7.1.5.6. Principiul echilibrării ........................................................................................... 128
7.1.5.7. Principiul neafectării veniturilor bugetare ........................................................... 130
7.1.5.8. Principiul publicităţii ............................................................................................ 130
7.2. Procesul bugetar ............................................................................................................ 131
7.2.1. Definirea procesului bugetar şi trăsăturile acestuia .................................................. 131
7.2.2. Conţinutul fazelor procesului bugetar ...................................................................... 131
7.2.2.1. Elaborarea proiectului legii bugetare anuale ....................................................... 131
7.2.2.2. Aprobarea legii bugetare anuale .......................................................................... 133
7.2.2.3. Execuţia bugetară ................................................................................................ 135
7.2.2.4. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară ........................................ 137
7.2.2.5. Controlul execuţiei bugetare ................................................................................ 137
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică ..................................................................... 138
8
Partea practică ..................................................................................................................... 139
Studiu de caz: Structura bugetului general consolidat în România în perioada 2008-2010 139
Studiu de caz propus spre rezolvare: Soldul bugetelor componente ale bugetului general
consolidat în România în perioada 2008-2010 ...................................................................
141
Bibliografie ........................................................................................................................... 143
Glosar de termeni ………………………………………………………………………… 145
9
CAPITOLUL I
STATUL ŞI ECONOMIA
Rezumat: Capitolul îşi propune să realizeze o introducere în problematica intervenţiei statului în
economie, prin identificarea situaţiilor în care această intervenţie este una necesară.
Argumentaţia prezentată debutează cu un scurt istoric al ideii de „stat”, care sublinează
principalele contribuţii teoretice care au încercat, de-a lungul timpului, să circumscrie sfera de
cuprindere a acestui concept.
În continuare, se realizează o analiză a intervenţiei statului în economie sintr-o
perspectivă normativă.
În ipoteza pur teoretică în care piaţa funcţionează perfect, statul este chemat să intervină
în economie pentru a garanta dreptul de proprietate şi libera iniţiativă, dar şi pentru a corecta
distribuţia inegală a veniturilor şi averilor între membrii societăţii şi pentru a influenţa deciziile
individuale referitoare la bunurile benefice sau de merit.
În ipoteza realistă în care piaţa nu funcţionează perfect, se înregistrează aşa-numitele
eşecuri ale pieţei, care pot fi corectate prin intervenţia statului. Eşecul pieţei apare în situaţii
legate de concurenţa imperfectă, bunurile publice, externalităţi, pieţele incomplete, asimetria
informaţională şi dezechilibrele macroeconomice.
Având în vedere diversele situaţii în care intervenţia statului în economie este necesară,
putem identifica rolurile pe care statul, reprezentat prin autorităţile publice, ar trebui să îl aibă în
orice economie modernă: rolul alocativ, rolul distributiv, rolul reglementativ şi rolul stabilizator.
Capitolul se încheie cu o prezentare succintă a principalelor limitări ale intervenţiei
statului în economie, avându-se în vedere factori de influenţă atât interni, proprii sectorului public
(acţiunile politicienilor şi birocraţilor realizate în propriul interes), cât şi externi acestuia (acţiunile
diverselor grupuri de interese).
1.1. Definirea şi istoria ideii de „stat”
Înţelesul curent, general acceptat, al noţiunii de stat este cel de comunitate politică.
Totodată, noţiunea de „stat” presupune o relaţie stabilă între o comunitate şi un teritoriu. De-a
lungul istoriei, formele concrete de existenţă a statului au fost extrem de diverse, suferind ample
modificări în timp. Totuşi, indiferent de forma sa concretă de existenţă, noţiunea de „stat” s-a
fundamentat întotdeauna pe câteva caracteristici (elemente) comune ce s-au menţinut în timp şi
spaţiu:
10
- formează şi modelează un ansamblu statornic de relaţii între indivizi creând o societate în
sensul cel mai de bază, fundamental, al cuvântului;
- presupune o formă de cârmuire ordonată ierarhic;
- se caracterizează prin exclusivitate, în sensul că indivizii membri ai comunităţii ce formează
statul se afirmă prin contrast (opoziţie) cu ceilalţi, care nu fac parte din această comunitate.
Primele formaţiuni statale au fost atestate înaintea erei noastre (anii 4000-3000 î. Cr.) în
Sumer (Irak) şi în regiunea Shang (China). Problematica statului, atât din punct de vedere
conceptual cât şi organizatoric-funcţional, a preocupat generaţii întregi de gânditori, începând din
Antichitate şi până în zilele noastre.
În lucrările sale „Republica” şi „Legile”, Platon (427-347 î.Cr.) a încercat să contureze
trăsăturile unui stat ideal, ca „model ce subzistă în ceruri”. Totuşi, pe lângă utopia unui stat
perfect, Platon a examinat şi căile prin care ar trebui reformată o cetate-stat grecească astfel încât
să devină dreaptă, şi, pe cale de consecinţă, ideală.
În ceea ce priveşte relaţia dintre individ, cetăţean şi stat, Platon considera că statul se
bazează pe lipsa de autonomie a individului şi pe faptul că un individ nu îşi este sieşi suficient.
Mai mult, statul reprezintă un cadru natural în care cetăţenii îşi pot dezvolta atât virtuţile
personale, cât şi cele publice.
Conducerea statului ar trebui încredinţată, în mod ideal, unui rege-filozof care, graţie
cunoaşterii, poare cârmui fără legi, dar, în lipsa acestuia, este mai bine ca cetăţenii să respecte
legile.
Conform ideilor lui Aristotel (384-322 î. Cr.), expuse în lucrarea sa „Politica”, statul
este o entitate naturală, reprezentând punctul culminant al unui proces natural: indivizii se
grupează în familii, familiile în sate, iar satele în state.
Autoritatea statului nu are la bază un contract social. Totuşi, statul este o formă perfectă
de comunicare deoarece oamenii sunt în mod natural „animale politice”.
În concepţia lui Aristotel, statul poate fi guvernat de către:
1. un singur individ;
2. un grup mic;
3. un grup mare.
Aceşti conducători pot guverna:
a. în interesul tuturor;
b. în interes personal.
Combinând cele două seturi de variabile, Aristotel a definit 6 posibile constituţii (forme
de guvernare), dintre care 3 „corecte” (a) şi 3 „deviante” (b):
1a. Monarhia 1b. Tirania
2a. Aristocraţia 2b. Oligarhia
3a. Guvernare constituţională 3b. Democraţia
În Evul Mediu, concepţia general acceptată asupra societăţii şi organizării are un
caracter puternic religios. Teologi precum Sf. Augustin (354-430) sau Sf. Toma D’Aquino
(1224-1274) considerau că statul este un produs al ordinii divine.
11
Mai târziu, Hugo Grotius (1583-1645), în lucrarea sa „Despre dreptul războiului şi al
păcii” (1625), a considerat că statul este rezultatul unui contract social mutual încheiat între
indivizi, fondat pe două principii morale universale, care, în viziunea sa, constituiau baza „legilor
naturale” şi fundamentele sociabilităţii, deci şi a statului:
- autoapărarea trebuie întotdeauna considerată legitimă;
- orice prejudiciu samavolnic provocat altuia (adică nemotivat de autoapărare) trebuie
considerat nelegitim şi prin urmare, pedepsit.
Ideile lui Hugo Grotius au fost completate de către Samuel Pufendorf (1632-1694) în
lucrarea „Despre dreptul naturii şi al naţiunilor” (1672). Conform acestuia, trecerea de la starea
naturală (în care nu există autoritate politică constituită) la formarea statului se realizează prin
înstrăinarea (şi nu delegarea), în mod individual, de către oameni a drepturilor la autoconservare
către monarh.
Thomas Hobbes (1588-1679), în celebra sa lucrare „Leviathan” (1651), aprecia că,
întrucât, în starea naturală, oamenii pot cauza prejudicii celorlalţi, din diverse motive (homo
homini lupus), este absolut necesară cedarea dreptului de a utiliza forţa unei a treia părţi, statul,
punând bazele unui contract social. Altfel, în absenţa unei puteri civile, indivizii ar rămâne în
starea naturală şi viaţa lor ar fi „solitară, plină de lipsuri, ticăloasă, animalică şi scurtă”.
John Locke (1632-1704), în „Două tratate despre guvernare” (1689) considera că,
pornind de la starea naturală, în care indivizii trăiesc împreună fără o ordine ierarhică, supuşi doar
legilor naturale, în mod gradual se face trecerea la organizarea de tip statal a comunităţii, ca
urmare a acceptării de către indivizi a unui „contract social”. În prima fază, indivizii, în mod
unanim şi fără nici un fel de constrângere, hotărăsc să formeze o comunitate, astfel încât să poată
acţiona împreună pentru a-şi apăra şi exercita mai bine drepturile. În faza următoare, membrii
comunităţii astfel formate consimt printr-un vot majoritar să creeze instituţii legislative şi de altă
natură. În final, deţinătorii de proprietăţi din comunitate, în mod direct, prin vot nemijlocit, sau
indirect, prin intermediul unor reprezentanţi, decid asupra impozitelor ce vot fi impuse
comunităţii.
În sfera de cuprindere a dreptului natural intră dreptul la viaţă, dreptul la libertate şi
dreptul la proprietate. Imperativul respectării dreptului natural impune indivizilor respectarea
promisiunilor, încercarea asigurării bunăstării tuturor şi reprimarea celor ce comit orice fel de
infracţiuni.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), în „Contractul social” (1762), aprecia că
indivizii, pe lângă urmărirea propriilor interese, sunt animaţi în toate acţiunilor lor de interesul
colectiv, vizând binele comunităţii. Astfel, organizarea societăţii are la bază voinţa generală a
cetăţenilor, comunitatea acţionând ca un tot unitar, stabilind reguli ce se vor aplica nemijlocit şi
fără discriminări fiecărui membru al comunităţii.
Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), în „Filosofia dreptului” (1821),
considera că orice individ, pentru a se realiza pe deplin în calitatea sa de fiinţă umană, trebuie să
fie implicat în trei tipuri complexe de relaţii cu caracter social, fiecare având ca fundament un
principiu distinct: familia, societatea civilă şi statul. Familia reprezintă genul de relaţii umane
12
bazat pe altruism particularist: disponibilitatea de a acţiona nu în interesul propriu, ci pentru
binele celorlalţi membri ai familiei. În cadrul societăţii civile, individul acţionează animat de un
egoism universal, căutând să-şi maximizeze propriile interese, chiar dacă utilizează interesele
celorlalţi în acest scop. Statul se fundamentează pe altruismul universal al individului, constituind,
conform gândirii raţionamentului dialectic specific lui Hegel sinteza unora dintre elementele
constitutive ale familiei şi unele elemente aparţinând societăţii civile.
Karl Marx (1818-1883), în „Capitalul” (1867), aprecia că statul este un fenomen
tranzitoriu, un produs al societăţii împărţite în clase, care urmează să dispară odată cu abolirea
claselor de către comunism.
La începutul secolului XX s-au conturat noi concepţii referitoare la stat, precum cea a
lui Max Weber (1864-1920), care considera statul ca un simplu aparat de cârmuire ce deţine
monopolul utilizării legitime a forţei.
Friedrich von Hayek (1899-1992), exponent important al liberalismului modern, a
evidenţiat contrastul dintre stat ca expresie a constrângerii şi societate ca expresie a relaţiilor
spontane dintre indivizi şi a susţinut reducerea maximă a sferei activităţilor statului.
1.2. Intervenţia statului în economie – eşecul pieţei
Intervenţia statului în economie a constituit şi constituie o problemă controversată ce a
preocupat continuu lumea modernă.
În viziunea lui Adam Smith (1723-1790) („Avuţia naţiunilor” – 1776), fundamentul
activităţilor economice îl constituie înclinaţia naturală a indivizilor spre schimb. Comportamentul
indivizilor angajaţi în activităţi de schimb pe piaţă este dictat în exclusivitate de interesul
personal, dar, paradoxal, urmărirea maximizării bunăstării personale va avea efecte benefice şi
asupra bunăstării sociale: “… el [individul] urmăreşte numai câştigul său personal şi este în acest
caz, ca şi în multe alte cazuri, condus de o mână invizibilă să promoveze un scop care nu făcea
parte din intenţia sa. … Urmărind propriul interes, el promovează frecvent interesul societăţii mai
eficace decât intenţionează cu adevărat să-l promoveze.”
Într-o economie care funcţionează după principiul mâinii invizibile este oare necesară
intervenţia statului? Răspunsul la această întrebare poate fi dat în urma unei incursiuni în analiza
normativă a funcţionării pieţei.
Pentru ca principiul „mâinii invizibile” să funcţioneze, adică piaţa să conducă la o
alocare eficientă a resurselor, maximizând totodată bunăstarea individuală şi bunăstarea socială,
este necesară existenţa prealabilă a unui set iniţial de drepturi de proprietate individuale (care să
poată fi schimbate liber pe piaţă) şi de garantarea liberei iniţiative (pentru ca indivizii să-şi poată
promova liber propriile interese). Atât libera iniţiativă, cât şi drepturile de proprietate trebuiesc
definite, codificate, garantate şi legitimate de către stat, prin structura de legi a societăţii.
În secolul următor, forţa gândirii economice a lui Adam Smith a avut o puternică
influenţă asupra ideilor promovate de economişti şi puse în practică de guverne.
13
Doctrina centrală promovată în secolul al XIX-lea este doctrina liberalismului
economic, ilustrată prin lozinca „laissez faire, laissez passer”, susţinută de o pleiadă de gânditori
precum John Stuart Mill şi Senior Nassau.
Spre deosebire de aceştia, pornind de la distribuţia inegală a venitului şi a averii la care
conduce libera funcţionare a pieţei, gânditori precum Karl Marx, Sismonde de Sismondi şi
Robert Owen au dezvoltat teorii ce aveau în vedere un rol crescut al statului în economie,
considerând că bunăstarea socială poate fi maximizată mai degrabă dacă mecanismele economiei
sunt controlate de către stat, decât dacă funcţionează liber.
Însă, chiar şi în situaţia pur ipotetică a funcţionării perfecte a pieţei, există două
argumente ce legitimează intervenţia statului în economie.
Primul argument este legat de distribuţia venitului şi a averii în societate: o economie
de piaţă, cu concurenţă perfectă, în care toţi participanţii dispun de toate informaţiile de care au
nevoie, poate genera o distribuţie a venitului şi a averii foarte inegală. Astfel, o parte a membrilor
ce compun societatea vor avea la dispoziţie resurse insuficiente pentru a trăi. În această situaţie,
statul trebuie să intervină pentru a corecta această inegalitate, redistribuind veniturile şi averile
prin intermediul impozitării şi transferurilor cu caracter social.
Al doilea argument are în vedere faptul că indivizii, chiar şi perfect informaţi, pot lua
decizii care se concretizează în acţiuni prin care nu îşi urmăresc cel mai bine interesele. Deşi se
presupune că indivizii sunt cei mai buni judecători ai propriei bunăstări, aceştia pot subevalua
beneficiile personale derivate din consumul unui bun, conducând la o alocare ineficientă a
resurselor. Spre exemplu, deşi cunosc efectele nocive ale fumatului asupra sănătăţii lor şi a celor
din jur, unii indivizi vor continua să fumeze. Sau, deşi cunosc faptul că purtarea centurii de
siguranţă într-un autovehicul reduce riscul de rănire în cazul unui accident rutier, uneori, unii
indivizi aleg să nu o poarte.
Astfel de bunuri, precum renunţarea la fumat, purtarea centurii de siguranţă într-un
autovehicul şi asigurarea propriei persoane, care generează prin consum o bunăstare socială şi
individuală subevaluată de consumatori sunt denumite bunuri benefice.
În astfel de cazuri este necesară intervenţia statului pentru a corecta / îmbunătăţi /
eficientiza alocarea resurselor. Intervenţia statului se poate concretiza în trei moduri: utilizarea
forţei legii pentru a impune obligativitatea consumului bunului respectiv, îmbunătăţirea calităţii
informaţiilor disponibile pentru consumatori, prin aducerea la cunoştinţă a tuturor riscurilor la
care se supun neconsumând bunul respectiv, încurajarea consumului bunului respectiv prin
subvenţionare, ceea ce va reduce preţul de pe piaţă.
Acest argument poate fi contestat ca fiind unul paternalist, existând pericolul ca unele
grupuri de interese să încerce să folosească astfel de iniţiative guvernamentale pentru a-şi impune
în societate propriile viziuni referitoare la cum ar trebui să se comporte indivizii în anumite
situaţii sau ce şi cât ar trebui să consume. Adepţii libertarianismului susţin că statul nu ar trebui să
interfereze deloc cu alegerile individuale.
Dar economiile contemporane nu funcţionează perfect, statul fiind chemat să intervină
în situaţiile de „eşec al pieţei” generate de:
14
a. Concurenţa imperfectă
Atunci când pe piaţă nu sunt suficienţi de mulţi participanţi care să fie conştienţi de
faptul că nu pot influenţa preţurile, competiţia este imperfectă, iar alocarea resurselor rezultată nu
este eficientă.
Concurenţa imperfectă este semnalată de practicarea pe piaţă a unor preţuri unitare
diferite (de regulă mai mari) decât costul marginal unitar. Astfel de situaţii apar atunci când pe
piaţă:
- există monopoluri. Unicul ofertant de pe piaţă dictează preţul (este „price maker” şi nu
„price taker”);
- există situaţii de oligopol, un grup de mari ofertanţi aplicând pe piaţă practici comerciale
restrictive;
- există economii de scară (cu randamente de scară crescătoare în funcţie de producţie – costul
mediu scade pe măsură ce creşte producţia). În aceste situaţii, dacă s-ar practica un preţ egal
cu costul marginal, acesta nu ar acoperi costurile. Ofertantul, pentru a-şi maximiza profitul,
va practica un preţ mai mare decât costul marginal, realizând o producţie sub cea eficientă.
Acesta este cazul monopolurilor naturale şi al utilităţilor;
În cazul monopolului şi oligopolului, statul poate interveni prin impunerea de
reglementări şi prin impozitare suplimentară pentru a restricţiona şi limita astfel de
practici/situaţii.
În cazul economiilor de scară statul poate interveni prin subvenţionare (astfel încât
preţul să egaleze costul marginal, iar producţia să se situeze la o valoare eficientă din punct de
vedere economic) sau prin naţionalizare.
b. Bunurile publice
Pe piaţă există unele bunuri caracterizate prin non-rivalitate în consum şi non-
excluziune de la consum – bunuri publice pure.
În acest caz eşecul pieţei se produce datorită imposibilităţii stabilirii unui preţ care să
maximizeze profitul eventualilor ofertanţi (preţul eficient din punct de vedere economic, egal cu
costul marginal, fiind în acest caz zero).
Statul trebuie să intervină pentru a prelua sarcina oferirii pe piaţă a unor astfel de
bunuri, acoperind costurile prin impozitare.
c. Externalităţile
O externalitate apare ori de câte ori un individ sau un agent economic, prin acţiunile sau
activităţile sale, influenţează pozitiv sau negative alţi indivizi şi/sau alţi agenţi economici.
În cazul externalităţilor negative statul poate interveni în diverse moduri, urmărind
internalizarea externalităţii prin impozitare sau prin impunerea fuziunii societăţilor comerciale
implicate (numai în cazul în care cel ce produce externalitatea şi cel ce o suportă sunt societăţi
comerciale) sau/şi reglementarea domeniului prin edictarea de legi prohibitive la adresa activităţii
generatoare, fie integral (interzicere), fie parţial (limitarea producţiei).
15
d. Pieţele incomplete
În unele situaţii, deşi costul producerii unui bun/serviciu se situează sub preţul pe care
ar fi dispuşi să-l plătească consumatorii, piaţa nu va oferi aceste bunuri/servicii. Este cazul
pieţelor incomplete.
Un bun exemplu de pieţă incompletă este piaţa asigurărilor. Societăţile de asigurare nu
asigură depozitele bancare împotriva riscului de nerecuperare a sumelor depuse la băncile
comerciale, astfel că statul a constituit Fondul de Garantare a Depozitelor Bancare.
e. Asimetria informaţională
Asimetria informaţională defineşte situaţia în care participanţii pe piaţă dispun de
informaţii imperfecte referitoare la piaţă, ceea ce la afectează capacitatea de a lua cele mai bune
decizii. Statul intervine prin reglementări pentru a corecta aceasta asimetrie informaţională. Ex:
legi cu privire la etichetarea produselor.
f. Dezechilibrele macroeconomice
Economiile contemporane se confruntă cu anumite situaţii ce reflectă dezechilibre
macroeconomice: şomaj, inflaţie, deficit al contului curent şi care constituie pentru mulţi
economişti cele mai evidente semne ale eşecului pieţei. Statul trebuie să intervină pentru a
preveni, elimina sau limita efectele negative ale unor astfel de fenomene.
Argumentaţia precedentă a relevat faptul că, în absenţa eşecului pieţei şi a existenţei
bunurilor benefice, unica sarcină a statului o constituie realizarea unei juste distribuţii a venitului
şi a averii în societate.
În rest, funcţionarea liberă a pieţei va asigura o alocare eficientă a resurselor. În cazul în
care eşecul pieţei se produce, alocarea resurselor prin intermediul pieţei nu va fi eficientă din
punct de vedere economic, ceea ce face necesară intervenţia statului.
1.3. Rolul statului în economie
Având în vedere diversele situaţii prezentate în care intervenţia statului în economie
este necesară, putem identifica rolurile pe care statul, reprezentat prin autorităţile publice, ar
trebui să îl aibă în orice economie modernă.
Urmărind ca funcţionarea economiei să conducă la o alocare a resurselor paretian
eficientă (care maximizează eficienţa) autorităţile publice trebuie să intervină pentru a corecta
eşecurile de natură alocativă ale pieţei, jucând un rol alocativ.
Pentru atingerea obiectivului de menţinere a unei echităţi sociale, autorităţile publice
sunt chemate să intervină prin intermediul fiscalităţii, al serviciilor publice de asigurări sociale şi
al distribuţiei serviciilor din sectorul public, pentru a influenţa distribuţia venitului şi a averii în
societate, având un rol distributiv.
Pentru ca piaţa să poată funcţiona în bune condiţii, statul, prin intermediul instituţiilor
guvernului şi parlamentului, va edicta şi impune legi privind contractele, justiţia, protecţia
consumatorului etc., jucând un rol reglementativ.
16
Nu în ultimul rând, la nivel macroeconomic, statul acţionează asupra economiei prin
crearea şi implementarea de politici macroeconomice monetare şi bugetare ce vizează reducerea
şomajului, inflaţiei şi a deficitului de cont curent (balanţei de plăţi), ceea ce dă consistenţă unui
rol stabilizator.
Astfel, putem identifica o componentă a sistemului economic – sectorul public, ca un
ansamblu compus din întreprinderile publice şi instituţiile ce formează administraţia publică. Pe
lângă sectorul public există şi funcţionează şi sectorul privat al economiei, ce cuprinde
ansamblul întreprinderilor private în care capitalul aparţine persoanelor fizice şi persoanelor
juridice particulare.
1.4. Limitele intervenţiei statului în economie
Analiza realizată anterior cu privire la intervenţia statului în economie are un puternic
caracter normativ (adică prezintă lucrurile cum ar trebui să fie şi nu cum sunt neapărat acestea în
realitate). Într-o lume ideală, cei ce reprezintă autorităţile publice (cei ce creează şi
implementează politicile publice) ar trebui să urmărească prin acţiunile lor interesul public,
vizând astfel în exclusivitate maximizarea bunăstării sociale, colective. Însă, în economiile
contemporane, eficienţa acţiunilor întreprinse de către reprezentanţii autorităţilor guvernamentale
pentru a corecta eşecurile pieţei este supusă acţiunii unor factori perturbatori. Aceşti factori pot fi
interni, proprii sectorului public sau externi acestuia.
Limitările interne, proprii sectorului public au în vedere faptul că reprezentanţii
autorităţilor guvernamentale nu sunt indivizi anonimi, orientaţi doar spre urmărirea interesului
public, ci au propriile lor aspiraţii şi interese, pe care şi le vor urmări chiar şi uzând de calitatea
lor de reprezentanţi ai autorităţilor guvernamentale.
Există două categorii de reprezentanţi ai autorităţilor guvernamentale:
- politicienii (cei ce stabilesc obiectivele politicilor publice);
- birocraţii (cei care implementează efectiv politicile publice).
Politicienii, reprezentanţii aleşi responsabili pentru politicile publice promovate de către
Guvern, s-ar putea să nu urmărească în exclusivitate interesul public, ci şi propriul interes – acela
de a fi realeşi. Cum rezultatul votului este puternic influenţat de starea curentă a economiei,
pentru a-şi păstra poziţia, în perioadele pre-electorale aceştia vor promova politici expansioniste
(creşterea cheltuielilor publice şi/sau reducerea nivelului fiscalităţii), creând în mod artificial
cicluri economice determinate politic.
La rândul lor, birocraţii, angajaţi ai instituţiilor publice ce implementează politicile
guvernamentale, s-ar putea să urmărească maximizarea propriei utilităţi, fiind interesaţi de
venitul, prestigiul sau puterea lor mai mult decât de interesul public. Cum acestea depind în mod
direct de mărimea departamentului sau a instituţiei în care lucrează, rezultatul acţiunii lor va fi
creşterea nejustificată a sectorului public (cheltuielilor publice).
17
Limitările externe sectorului public privind intervenţia statului în economie au în vedere
faptul că sistemul economic nu este compus din indivizi indistincţi. Indivizii ce compun sistemul
economic pot fi agregaţi în clase sau grupuri cu interese, nevoi sau idei comune, ce tind să
acţioneze împreună şi să formeze organizaţii (grupuri de interese, de lobby, carteluri, uniuni,
partide politice etc.) care să îi ajute să îşi promoveze interesele mai bine decât ceilalţi. Deciziile
publice luate de reprezentanţii autorităţilor publice sunt deseori afectate de acţiunile unor astfel de
grupuri de interese, ceea ce poate aduce atingere interesului public, colectiv.
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. Bunuri publice pure se caracterizează prin :
a. non-rivalitate în consum şi non-excludabilitate de la consum;
b. rivalitate în consum şi excludabilitate de la consum;
c. concurenţialitate şi exclusivitate de la consum;
d. neconcurenţialitate în consum şi exclusivitate de la consum;
e. non-rivalitate în consum şi excludabilitate de la consum.
2. O externalitate reprezintă :
a. acţiunile externe unui proces de producţie;
b. totalitatea acţiunilor realizate de cetăţenii aflaţi în străinătate;
c. efecte externe provocate de acţiunile unor indivizi sau agenţi economici asupra altor indivizi
şi/sau altor persoane juridice;
d. ansamblul exporturilor realizate de totalitatea agenţilor economici dintr-o ţară într-o
perioadă dată;
e. totalitatea acţiunilor realizate în afara unei societăţi comerciale.
3. Care din următoarele situaţii nu reprezintă un eşec al pieţei :
a. bunurile publice;
b. externalităţi;
c. inflaţia;
d. concurenţa perfectă;
e. asimetriile informaţionale.
4. Rolurile statului în economie sunt:
a. reglementativ, stabilizator, alocativ, distributive;
b. stabilizator, de control, de repartiţie, alocativ;
c. reglementativ, stabilizator, alocativ, legislative;
d. de conducere, a economiei, reglementativ, alocativ, distributive;
e. legislative, executive, judecătoresc, alocativ.
18
5. Eficienţa intervenţiei statului în economie este afectată de o serie de factori perturbatori, atât
interni, cât şi externi sectorului public. Cei interni se concretizează prin acţiunea:
a. grupurilor de interese şi politicienilor;
b. politicienilor şi birocraţilor;
c. oamenilor de afaceri şi birocraţilor;
d. funcţionarilor publici şi patronatelor;
e. sindicatelor şi parlamentarilor.
Partea practică
Studiu de caz: Impozitarea suplimentară ca primă soluţie
publică de contracarare a externalităţilor negative
O primă soluţie publică de contracarare a externalităţilor negative o constituie
impozitarea suplimentară / amendarea a agenţilor economici care le determină. Cum, în cazul
unei externalităţi negative, costul marginal privat se situează sub costul marginal social, soluţia ar
consta în aşezarea în sarcina agentului economic respectiv un impozit egal cu diferenţa dintre cele
două costuri marginale, privat şi social. Soluţia a fost prezentată teoretic pentru întâia oară de
reputatul teoretician englez A. C. Pigou (de la care a rămas şi denumirea consacrată a acestui tip
de impozit – „impozitul pigovian”).
Pentru a ilustra grafic această situaţie (vezi figura 1.1.), propunem exemplul unui agent
economic ce poluează mediul înconjurător, determinând astfel un cost marginal social (Cmgs)
care depăşeşte costul marginal privat (Cmgp).
Figura 1.1. Costul marginal privat şi costul marginal social în cazul unei externalităţi negative
A
B
D = Bmgs
Cmgp
Cmgs
P
Q QP QE O
F
E
19
Mărimea producţiei realizate fără intervenţia statului este QP, fiind determinată de
intersecţia curbei costului marginal privat cu curba cererii (D) sau a beneficiului marginal social
(Bmgs). Cantitate optimă din punct de vedere social este QE, determinată de intersecţia curbei
costului marginal social (Cmgs) cu curba cererii. Pentru a se produce efectiv această cantitate,
autorităţile guvernamentale au la dispoziţie măsura de introducere a unui impozit (sau o amendă)
pe unitatea de produs realizat cu o tehnologie poluantă, egal cu diferenţa verticală dintre costul
marginal social şi costul marginal privat (egal segmentul AB).
Soluţia este una benefică, întrucât va determina reducerea producţiei de la QP la QE
(nivelul optim din punct de vedere social) şi va genera şi încasări de natură fiscală la bugetul
public (egale cu suprafaţa dreptunghiului ABFE).
Studiu de caz propus spre rezolvare
Cu ajutorul unei reprezentări grafice, identificaţi mărimea optimă a impozitului
suplimentar ce poate fi introdus pentru a corecta eşecul pieţei în caul unui agent economic aflat în
situaţie de monopol pe piaţă.
20
21
CAPITOLUL 2
ELEMENTE DE TEORIA OPŢIUNILOR PUBLICE
Rezumat:
Capitolul are ca obiectiv prezenterea unor elemente teoretice introductive legate de
procesul de luare a deciziilor colective.
Pentru început, sunt prezentate principalele elemente teoretice de fundamentare a
deciziilor colective sau publice, precum: realizarea unei ordonări sociale, agregarea preferinţelor
individuale, măsurarea satisfacţiei individuale. Totodată, este prezentată succint analiza
procesului decizional colectiv realizată de către Kenneth Arrow şi celebra sa teoremă a
imposibilităţii.
Având în vedere costurile asociate procesului decizional (costurile externe, pe care
individul se aşteaptă să le suporte ca urmare a acţiunii altora şi asupra cărora el nu are un control
direct şi costurile de luare a deciziei, pe care individul se aşteaptă să le suporte ca rezultat al
participării sale la activitatea organizată de luare a deciziilor), este realizată în continuare o
analiză critică a regulilor de luare a deciziilor colective utilizate în societăţile contemporane:
regula unanimităţii şi regula majorităţii, identificându-se principalele lor avantaje, dar şi
dezavantaje. Cu referire la regula majorităţii, analiza realizată permite identificarea procentului
aferent majorităţii optime.
Analiza regulii majorităţii continuă cu investigarea principalelor proprietăţi normative
ale acesteia referitoare la teorema juriului a lui Condorcet, teorema lui May şi influenţa decisivă a
votantului reprezentativ asupra rezultatului procesului decizional. Principalele proprietăţi pozitive
ale regulii majorităţii prezentate au în vedere posibilitatea formării ciclurilor decizionale în
situaţia în care la decizia iniţială se pot face amendamente ulterioare, teorema votantului mediu şi
posibilitatea realizării de schimburi de servicii politice.
În încheiere sunt prezentate succint alte reguli de luare a deciziilor colective ce pot fi
utilizate ca alternative la regula majorităţii.
2.1. Noţiuni introductive privind opţiunile publice
Deciziile individuale reflectă preferinţele individuale, în măsura în care, indivizii,
urmărind propriul interes, încearcă să-şi maximizeze bunăstarea personală.
În momentul în care o decizie este luată de un grup de indivizi, aceasta ar trebui să
reflecte preferinţele membrilor grupului. La nivelul comunităţii, deciziile ar trebui să reflecte
preferinţele societăţii, în ansamblul său.
22
Prin urmare, ar trebui identificate modalităţile, procedurile de luare a deciziilor
colective, publice care să respecte, în mod rezonabil, preferinţele şi valorile individuale.
Pe de o parte, se poate realiza o abordare pozitivă, care să încerce să identifice
preferinţele pe care le are un grup social într-o anumită perioadă. Deoarece indivizii ce formează
societatea sunt în mod fundamental diferiţi, doar identificarea şi sintetizarea multiplelor preferinţe
individuale poate oferi o imagine reală a preferinţelor grupului în ansamblul său.
Pe de altă parte, se poate realiza o abordare normativă, vizând identificarea
preferinţelor pe care un grup social ar trebui să le aibă, în virtutea unor normative morale, politice
sau de altă natură.
Pornind de la acest tip de abordare, s-a dezvoltat noua economie a bunăstării (new
welfare economics) şi ulterior, teoria opţiunilor publice (public choice theory). Reprezentanţii
acestor curente de gândire economice au încercat să definească concepte precum ordonare socială,
regulă de alegere colectivă, funcţie de bunăstare socială, obiectiv social etc.
Ordonarea socială reprezintă o ierarhizare o tuturor situaţiilor, stărilor, în care se poate
afla societatea la un anumit moment dat. Teoretic, maximizarea bunăstării sociale se realizează în
situaţia în care, din multitudinea de ordonări sociale se optează, prin intermediul unor reguli de
alegere colectivă, pentru cea care maximizează bunăstarea socială.
Construirea unei ordonări sociale presupune:
- alegerea tipului de ordonarea socială: directă sau indirectă;
- selectarea metodei de agregare a preferinţelor individuale în cazul ordonărilor sociale
indirecte.
Ordonarea socială directă se realizează pe seama unui criteriu de ierarhizare extern,
dinainte stabilit.
Ordonarea socială indirectă se construieşte pornind nu de la un criteriu extern, ci de la
preferinţele individuale, care trebuiesc agregate.
Agregarea preferinţelor individuale implică:
- cuantificarea preferinţelor individuale prin măsurarea satisfacţiei;
- compararea poziţiilor diferiţilor indivizi;
- alegerea unei reguli de agregare a preferinţelor individuale.
Satisfacţia individuală poate fi măsurată în două moduri: ordinal şi cardinal.
Atât cuantificarea preferinţele individuale, cât şi compararea poziţiei diferiţilor indivizi
constituie o problemă controversată.
Alegerea unei reguli de agregare a preferinţelor individuale este sinonimă cu construirea
unei funcţii a bunăstării sociale..
Dacă preferinţele individuale pot fi agregate sub forma unei funcţii a bunăstării sociale,
alegerea stării sociale optime se poate realiza prin intermediul maximizării acestei funcţii.
O modalitate alternativă de a determina a unui optim social a constituit-o încercarea de
a construi o ordonare socială completă întreprinsă de Kenneth Arrow. Acesta a identificat
proprietăţile pe care ar trebui să le aibă sau condiţiile pe care ar trebui să le îndeplinească
mecanismul politic sau regulile de luare a deciziilor colective, astfel încât rezultatele deciziilor să
23
reflecte atât preferinţele individuale ale membrilor comunităţii, cât şi normele etice ale societăţii
în ansamblul său :
1. unanimitate: orice preferinţă individuală căreia nu i se opune altă preferinţă individuală va fi
reţinută în ordonarea socială;
2. tranzitivitate: dacă din aplicarea regulii de decizie rezultă că X este preferat lui Y şi Y lui Z,
în mod necesar X este preferat lui Z;
3. domeniu nerestricţionat: mecanismul de decizie trebuie să funcţioneze indiferent de setul de
preferinţe şi de numărul alternativelor supuse deciziei;
4. independenţa alternativelor irelevante: rezultatul alegerii dintre două alternative trebuie să
depindă doar de preferinţele individuale faţă de acestea, şi nu de preferinţele faţă de o a treia
alternativă;
5. alegere non-dictatorială: nici un individ nu se bucură de o poziţie privilegiată, neexistând
posibilitatea ca preferinţa acestuia să fie inclusă în ordonarea socială, în situaţia în care
preferinţele tuturor celorlalţi indivizi sunt contrare.
Analizând diversele reguli de luare a deciziilor, nici una nu îndeplineşte toate cele cinci
condiţii. Dacă se iau în considerare doar primele patru condiţii, se poate demonstra că este
posibilă construirea unei ordonări sociale complete, dar numai în cazul în care preferinţele unui
individ sunt decisive, prevalând asupra preferinţelor tuturor celorlalţi indivizi, oricare ar fi
acestea, ceea ce ar contraveni ultimei condiţii. Concluzia acestui demers a fost reţinută ca teorema
imposibilităţii a lui Arrow: neacceptarea unui mecanism dictatorial de luare a deciziilor colective
face imposibilă construirea unei ordonări sociale complete.
2.2. Reguli de luare a deciziilor colective
2.2.1. Regula unanimităţii
Având în vedere faptul că fiecare cetăţean beneficiază de bunurile publice, deciziile
referitoare la producerea acestora ar trebui să fie luate prin consens general.
O primă analiză a aplicării regulii unanimităţii în democraţiile constituţionale a fost
realizată de către economistul suedez Knut Wicksell la începutul secolului XX. Aceasta a pus în
legătură directă procedurile parlamentare de aprobare a introducerii de noi impozite cu
problemele alocative generate de producerea şi finanţarea bunurilor publice. În cazurile în care
cetăţenii trebuie să plătească anumite impozite şi taxe pentru a putea beneficia de anumite bunuri
publice, regula de decizie utilizată de organismele politice reprezentative trebuia să fie cea a
unanimităţii, pentru a asigura consensul deplin cu privire la bunurile publice ce se vor produce şi
la resursele de finanţare a acestora. Totodată, aplicarea acestei reguli de decizie protejează
indivizii împotriva riscului de a li se impune preferinţele celorlalţi membri ai comunităţii. Această
abordare nu exclude realizarea unor negocieri între indivizii-decidenţi, prin care, cei care se opun
luării unei anumite decizii se fie compensaţi de către ceilalţi în schimbul unui vot pozitiv.
24
James M. Buchanan şi Gordon Tullock au realizat o analiză a regulilor de vot pornind
de la ideea că orice decizie colectivă implică două categorii de costuri pentru indivizii care iau
deciziile:
- costuri externe - „pe care individul se aşteaptă să le suporte ca urmare a acţiunii altora şi
asupra cărora el nu are un control direct” ;
- costuri de luare a deciziei - „pe care individul se aşteaptă să le suporte ca rezultat al
participării sale la activitatea organizată” de luare a deciziilor .
Aceste costuri diferă în funcţie numărul indivizilor decidenţi. Costurile externe descresc
pe măsură ce numărul decidenţilor creşte, iar costurile de luare a deciziilor cresc odată cu numărul
decidenţilor.
Ca
C
D
N
Figura 2.1. Costurile anticipate ale luării unei decizii colective.
(după Buchanan, James M., Tullock, Gordon, Calculul consensului – fundamente logice ale
democraţiei constituţionale, Ed. Publica, Bucureşti, 2010.)
unde: N - Numărul de indivizi necesari pentru întreprinderea acţiunii colective;
Ca – Costuri aniticipate de luare a deciziei.
După cum se poate observa din figură, atunci când se utilizează regula unanimităţii,
costurile externe asociate luării deciziei sunt nule, deci indivizii nu vor fi siliţi să suporte
consecinţele unor decizii cu care nu au fost de acord.
Acestei reguli îi pot fi aduse două critici majore:
- timpul necesar luării unei decizii sub regula unanimităţii este direct proporţional cu mărimea
grupului de decidenţi. În plus, un factor ce influenţează negativ procesul decizional sub
regula unanimităţii îl constituie diversitatea preferinţelor decidenţilor;
- aplicarea sa poate încuraja un comportament strategic din partea votanţilor, care prin
negocieri cu ceilalţi, aleg să îşi îmbunătăţească propria poziţie, chiar dacă pentru aceasta
25
votul lor nu mai este unul corect. Astfel, rezultatele obţinute depind în mare parte de
abilităţile de a negocia şi de aversiunea faţă de risc a membrilor grupului de decidenţi .
2.2.2. Regula majorităţii
În cazul aplicării regulii majorităţii, ajungerea la un consens general nu mai este absolut
necesară, astfel că există posibilitatea ca o parte a membrilor grupului de decidenţi (o minoritate)
să fie nemulţumiţi de rezultatul votului. „Minoritatea alegătorilor este forţată să accepte acţiuni pe
care nu le poate preveni şi pentru care ei nu pot pretinde compensaţii pentru pagubele rezultate” .
Majoritatea impune un cost minorităţii.. Acest cost ar putea fi eliminat sau redus dacă se alocă
mai mult timp pentru a redefini problema ce constituie subiectul votului, astfel încât toţi votanţii
să fie conştienţi de beneficiile generate în urma unui vot pozitiv.
James M. Buchanan şi Gordon Tullock au încercat să determine care este procentul
optim care să reprezinte majoritatea acceptată la luarea unei decizii, având în vedere costurile
externe generate de luarea deciziei supusă la vot şi mărimea grupului de decidenţi:
Figura 2.2. Determinarea majorităţii optime.
(după Buchanan, James M., Tullock, Gordon, Calculul consensului – fundamente
logice ale democraţiei constituţionale, Ed. Publica, Bucureşti, 2010.)
unde: C – costurile aşteptate, reprezentând pierderea de utilitate pe care adoptarea
deciziei ar determina-o unui decident care votează împotriva acesteia;
N – numărul decidenţilor;
D – costurile decizionale generate de timpul necesar pentru a se ajunge la majoritatea
cerută pentru a adopta decizia, care sunt o funcţie de mărimea acesteia.
O
D C
N K
C+D
O
D C
N K
C+D
26
În aceste condiţii, majoritatea optimă este dată de acel procent pentru care cele două
costuri amintite sunt minime. Punctul de minim al celor două costuri este K, punct în care curba
E, obţinută prin adunarea verticală a celor două curbe de costuri, C şi D, atinge un minim.
Procentul cerut pentru o majoritate optimă este K/N.
Cum cele două tipuri de costuri diferă în funcţie de problema ce face obiectul votului,
procentul ce reprezintă majoritatea optimă diferă în funcţie de aceasta. Astfel, în cazul unor
chestiuni ce nu generează costuri ridicate celor ce votează împotrivă, procentul poate fi relativ
scăzut. În situaţiile în care divergenţele de opinie sunt importante, de regulă, acest procent are o
valoare ridicată.
Majoritatea simplă este o majoritate optimă doar în cazul în care cele două curbe ale
costurilor votării au un minim în punctul N/2. Motivaţia alegerii în cele mai multe cazuri a
majorităţii simple ca regulă de decizie ţine, în parte, de dinamica internă a procesului votării.
2.2.2.1. Proprietăţi normative ale regulii majorităţii
Regula majorităţii simple este cea mai frecvent utilizată în luarea deciziilor bugetare.
Popularitatea de care se bucură această regulă nu poate fi explicată decât prin proprietăţile,
calităţile dovedite de-a lungul timpului.
Marchizul de Condorcet a observat pentru întâia oară o proprietate a regulii majorităţii
care o face să fie extrem de utilă atunci când grupul decidenţilor este foarte mare iar alegerii îi
sunt supuse două alternative, cum ar fi cazul unui referendum. Teoria normativă a opţiunii publice
a reţinut această proprietate sub denumirea de teorema juriului a lui Condorcet. Această teoremă
poate fi formulată astfel: „Fie n votanţi (n impar) care trebuie să aleagă între două alternative care
par a fi în mod egal corecte a priori. Presupunem că votanţii decizia independent şi că fiecare are
aceeaşi probabilitate p de a fi corect (1/2<p<1). Atunci probabilitatea ca grupul să facă judecata
corectă utilizând regula majorităţii simple este:
inin
2
1ni
n p1p)!in(!i
!nP
(2.1.)
care se apropie de 1 pe măsură ce n creşte” .
Conform acestei teoreme, participanţii la un referendum au probabilitate apropiată de
unitate se aprecieze corect problema supusă votului, dacă probabilitatea de a judeca corect a
fiecărui participant este mai mare decât 0,5.
În secolul trecut, Kenneth May a identificat condiţiile specifice pe care trebuie să le
îndeplinească o regulă de deciziei de grup (o funcţie a deciziei de grup) pentru ca aceasta să fie
majoritatea simplă. Astfel, teorema lui May statuează că o funcţie a deciziei de grup este
majoritatea simplă dacă şi numai dacă satisface cumulativ următoarele condiţii:
- să fie decisivă;
- să fie anonimă;
27
- să fie neutră;
- să fie pozitiv responsivă.
O altă abordare a regulii majorităţii aparţine lui Douglas Rae şi Michael Taylor. Cu
excepţia deciziilor luate prin unanimitate, deciziile politice nu sunt un joc cu sumă nulă.
Inevitabil, unii vor câştiga, iar alţii vor pierde. Douglas Rae a ilustrat şi Michael Taylor a
demonstrat că majoritatea simplă este regula aleasă de votantul reprezentativ, deoarece
minimizează probabilitatea de a vota pentru o alternativă necâştigătoare sau de a se opune uneia
câştigătoare.
2.2.2.2. Proprietăţi pozitive ale regulii majorităţii
În ciuda faptului că regula majorităţii este cea reţinută pentru cele mai multe decizii în
democraţiile constituţionale, la toate nivelurile de guvernare, analiza rezultatelor practice pe care
le produce aplicarea acesteia a relevat o seamă de imperfecţiuni.
Atunci când obiectul deciziei bugetare îl constituie o problemă legată de redistribuirea
venitului sau a averii şi când sunt admise amendamente la decizia iniţială, poate apărea fenomenul
formării ciclurilor decizionale. Pentru exemplificare, propunem următoarea situaţie: trei grupuri
nemajoritare de decidenţi trebuie să decidă într-o problemă de redistribuire a unor fonduri între
ele. două dintre cele trei grupuri vor forma o coaliţie şi vor câştiga votul, împărţind fondurile egal
între ele. În urma rezultatului deciziei iniţiale, membrii grupului pierzător, de regulă vor încerca
să devină membri ai coaliţiei învingătoare, propunând o înţelegere unei grup din coaliţia
învingătoare (împreună cu care să aibă asigurată majoritatea), înţelegere în urma căreia fiecare îşi
va îmbunătăţi situaţia. Grupul pierzător, intrând în coaliţia câştigătoare, va obţine ceva faţă de
nimic, iar grupul din coaliţia câştigătoare iniţială va accepta înţelegerea doar în situaţia în care va
avea mai mult de câştigat din formarea noii coaliţii. În continuare, grupul exclus din coaliţia
câştigătoare iniţială poate să propună o nouă înţelegere unui grup din noua coaliţie câştigătoare, şi
procedeul prezentat se reia, formându-se un ciclu de decizie (electoral).
Ciclurile decizionale pot apărea şi în situaţiile în care votanţii trebuie să îşi exprime
preferinţe de tip ordinal cu privire la mai multe alternative. Prezentăm un exemplu preluat din
Dennis C. Mueller : trei votanţi au următoarele preferinţe referitor la trei alternative de vot:
Votanţi Preferinţe între alternativele:
X faţă de Y faţă de Z faţă de X
1
2
3
> > <
> < >
< > >
> > > Comunitatea
Tabel. 2.1. Preferinţele votanţilor care induc un ciclu decizional.
(preluare după Dennis C. Mueller – Public Choice III, Cambridge University Press, Cambridge,
2003, p. 85 )
28
Rezultatul exprimării prin vot a preferinţelor ordinale ale celor trei votanţi îl constituie
un ciclu decizional: comunitatea (grupul) preferă alternativa X alternativei Y, alternativa Y
alternativei Z, alternativa Z alternativei X, alegerea unei singure alternative fiind imposibilă.
Pentru evitarea apariţiei ciclurilor decizionale este necesar ca majoritatea decidenţilor-
votanţi să aibă preferinţe identice. În plus, ciclurile decizionale pot fi evitate prin creşterea
procentului cerut pentru luarea deciziei. Andrew Caplin şi Barry Nalebuff au demonstrat că
acest procent este dat de relaţia:
n
*
1n
n1m
(2.2.)
Atunci când n tinde la infinit, tinde la 1/e>0,368, rezultând un procent de 64% ce
garantează existenţa a cel puţin unui punct de echilibru în preferinţele votanţilor.
Probabilitatea apariţiei unui ciclu decizional creşte odată cu numărul perechilor de
preferinţe contrare ale votanţilor.
Probabilitatea apariţiei unui ciclu decizional descreşte pe măsură ce numărul
preferinţelor uni-direcţionale creşte.
Atunci când preferinţele votanţilor sunt uni-direcţionale, aplicarea regulii majorităţii
conduce la o soluţie şi nu la formarea unei ciclu decizional, iar rezultatul final este determinat
întotdeauna de votantul mediu.
Duncan Black a demonstrat aşa-numita teoremă a votantului mediu: dacă preferinţele
votanţilor sunt uni-dimensionale rezultatul votării se va situa la vârful preferinţelor votantului
mediu. Teorema votantului mediu constituie o explicaţie rezonabilă pentru realizarea consensului
într-un sistem bipartit. Astfel, în situaţia în care în momentul în care la alegerile prezidenţiale se
prezintă doi candidaţi, unul reprezentând un partid cu ideologie de dreapta, iar celălalt un partid
cu ideologie de stânga, va câştiga cel care ştie să-şi prezinte platforma electorală, cât mai aproape
de preferinţele votantului mediu:
Figura 2.3. Competiţia electorală şi preferinţele votantului mediu.
Nr.
de votur
i
Stânga Centru-Stânga Centru-Dreapta Dreapta
Poziţia candidaţilor
29
Un alt aspect important cu privire la regula majorităţii îl constituie existenţa posibilităţii
de negociere între decidenţi, prin realizarea schimburi de servicii politice între aceştia. Această
practică este frecvent întâlnită în cazul deciziilor parlamentare. Grupul politic A poate obţine
sprijin pentru adoptarea unei anumite decizii din partea grupului politic B, în schimbul sprijinului
propriu pentru o problemă ridicată de grupul B.
2.2.2.3. Alternative la regula majorităţii
Alternativele la regula majorităţii au apărut în special în legătură cu alegerea unui
candidat pentru un mandat de tip reprezentativ, constituind reguli de alegere dintr-un set de
alternative mutual exclusive. Prima alternativă o constituie cea consacrată în majoritatea
republicilor democratice pentru alegerile prezidenţiale. Dacă, în primul tur de scrutin majoritatea
voturilor revin unui candidat, acesta este ales. În caz contrar, se organizează al doilea tur de
scrutin, dar numai cu primii doi clasaţi dintre candidaţi în primul tur de scrutin. Câştigătorul este
cel care este votat de majoritatea participanţilor la vot.
Regula pluralităţii presupune alegerea soluţiei ce a ocupat prima poziţie în ierarhiile
celor mai mulţi votanţi.
Criteriul Condorcet are în vedere alegerea candidatului, care, în confruntări bilaterale
cu fiecare oponent, decise prin aplicarea regulii majorităţii, a ieşit învingător.
Sistemul Hare presupune înlăturarea succesivă a candidaţilor (alternativelor) care au
constituit prima opţiune pentru cei mai puţini votanţi. Candidatul (alternativa) rămas (ă) este cel
(cea) care a câştigat.
Sistemul Coombs are în vedere înlăturarea succesivă a candidaţilor (alternativelor) care
au constituit ultima opţiune pentru cei mai mulţi votanţi. Candidatul (alternativa) rămas (ă) este
cel (cea) care a câştigat.
Votul de aprobare presupune ca votanţii să aleagă dintr-o listă de candidaţi doar o parte
dintre aceştia. Candidatul care a fost nominalizat de cei mai mulţi votanţi este câştigătorul.
Numărătoarea Borda are în vedere acordarea de puncte de către votanţi fiecărui
candidat. Candidatul care totalizează cel mai mare număr de puncte este declarat câştigător.
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. Regula de vot potrivit căreia câştigător este cel ce a ocupat prima poziţie în ierarhiile celor
mai mulţi votanţi este denumită:
a. votul de aprobare;
b. criteriul Condorcet;
c. regula pluralităţii;
d. sistemul Coombs;
e. sistemul Hare.
30
2. Între condiţiile pe care ar trebui să le îndeplinească mecanismul politic sau regulile de luare a
deciziilor colective, astfel încât rezultatele deciziilor să reflecte atât preferinţele individuale ale
membrilor comunităţii, cât şi normele etice ale societăţii în ansamblul său, nu se regăseşte:
a. independenţa alternativelor relevante;
b. tranzitivitatea;
c. alegere non-dictatorială;
d. unanimitatea;
e. domeniu nerestricţionat.
3. În cadrul dificultăţilor de aplicare în practica electorală a regulii unanimităţii nu se regăsesc:
a. costurile ridicate;
b. posibilitatea obstrucţionării procesului electoral;
c. posibilitatea blocării procesului decizional;
d. existenţa numeroaselor diferenţe de preferinţe sociale;
e. dimenisunea sectorului public.
4. În conformitate cu teorema lui May, între condiţiile pe care ar trebui să le satisfacă o funcţie a
deciziei de grup pentru a fi majoritatea simplă nu se regăseşte:
a. să fie general acceptată
b. să fie decisivă;
c. să fie anonimă;
d. să fie neutră;
e. să fie pozitiv responsivă.
5. Faptul că participanţii la un referendum au probabilitate apropiată de unitate se aprecieze corect
problema supusă votului, dacă probabilitatea de a judeca corect a fiecărui participant este mai
mare decât 0,5 a fost constat şi demonstrat de către:
a. Marchizul de Condorcet;
b. Kenneth May;
c. Douglas Rae şi Michael Taylor;
d. Andrew Caplin şi Barry Nalebuff;
e. Duncan Black.
Studiu de caz rezolvat: Implicaţiile alegerii regulii de vot asupra rezultatului votului
Cinci votanţi (A, B, C, D, E) au de ales dintre patru candidaţi (X, Y, W, Z). Votanţilor li
se cere să-şi exprime preferinţele ordinale cu privire la cei patru candidaţi şi să împartă 10 puncte
între aceştia (cel mai dorit candidat primind cel mai mare de puncte):
31
Votant Preferinţe ordinale ale votanţilor:
Locul 1 Locul 2 Locul 3 Locul 4
A X
7 puncte
Z
2 puncte
Y
1 punct
W
0 puncte
B X
8 puncte
W
2 puncte
Z
0 puncte
Y
0 puncte
C Y
6 puncte
W
3 puncte
X
1 punct
Z
0 puncte
D Y
4 puncte
W
3 puncte
Z
2 puncte
X
1 punct
E Z
5 puncte
Y
3 puncte
X
1 punct
W
1 punct
a. Care va fi cadidatul câştigător dacă se aplică regula majorităţii utilizată în aproape
toate republicile democratice pentru alegerile prezidenţiale?
b. Dar dacă se aplică sistemul Coombs?
c. Dar dacă se aplică sistemul Hare?
d. Dar dacă se aplică numărătoarea Borda?
Rezolvare:
a. Regula majorităţii ce se aplică pentru alegerile prezidenţiale
Conform acestei reguli de vot, votanţii pot să aleagă doar o singură alternativă dintre
cele supuse votului, aşa că vor alege alternativa situată pe locul 1 în „topul” preferinţelor lor
ordinale. Astfel că în primul tur de scrutin:
- votantul A va vota pentru candidatul X;
- votantul B va vota pentru candidatul X;
- votantul C va vota pentru candidatul Y;
- votantul D va vota pentru candidatul Y;
- votantul E va vota pentru candidatul Z.
Întrucât nici unul dintre candidaţi nu a obţinut cel puţin 50%+1 din totalul voturilor
disponibile (3), se va trece la un al doilea tur de scrutin, doar cu cel mai bine clasaţi doi candidaţi,
X şi Y (care au obţinut fiecare câte 2 voturi, faţă Z – 1 vot şi W – nici un vot).
La acest al doilea tur de scrutin, votanţii vor alege doar unul dintre cei doi candidaţi, în
conformitate cu preferinţele lor ordinale.
Astfel că în al doilea tur de scrutin:
- votantul A va vota pentru candidatul X;
- votantul B va vota pentru candidatul X;
- votantul C va vota pentru candidatul Y;
32
- votantul D va vota pentru candidatul Y;
- votantul E va vota pentru candidatul Y (situat pe locul 2 în „topul” preferinţelor sale ordinale
după Z, care nu participă la acest tur de scrutin).
Câştigătorul votului va fi candidatul Y, care a obţinut majoritatea voturilor exprimate (3).
b. Sistemul Coombs
Sistemul Coombs are în vedere înlăturarea succesivă a candidaţilor care au constituit
ultima opţiune pentru cei mai mulţi votanţi. Candidatul rămas este cel care a câştigat.
Pe ultima poziţie (locul 4) în „topul” preferinţelor ordinale ale votanţilor se regăsesc:
- X – 1;
- Y – 1;
- Z – 1;
- W – 2.
Întrucât constituie candidatul cel mai „nedorit” de către votanţi, candidatul W este
eliminat din procesul de vot.
În continuare, votanţii îşi exprimă preferinţele lor ordinale cu privire la candidaţii
rămaşi (îşi refac „topul” preferinţelor lor ordinale fără candidatul W).
Pe ultima poziţie (locul 3) în noile „topuri” ale preferinţelor ordinale ale votanţilor se
vor regăsi:
- X – 2;
- Y – 2;
- Z – 1.
Întrucât constituie candidatii cei mai „nedoriţi” de către votanţi, candidaţii X şi Y sunt
eliminaţi din procesul de vot, iar candidatul Z este cel câştigător.
Observăm că rezultatul obţinut este diferit de cel înregistrat în cazul utilizării regulii
majorităţii ce se aplică pentru alegerile prezidenţiale, în cazul căreia, candidatul câştigător a fost Y!
c. Sistemul Hare
Sistemul Hare presupune înlăturarea succesivă a candidaţilor care au constituit prima
opţiune pentru cei mai puţini votanţi. Candidatul rămas este cel care a câştigat.
Pe prima poziţie (locul 1) în „topul” preferinţelor ordinale ale votanţilor se regăsesc:
- X – 2;
- Y – 2;
- Z – 1;
- W – 0.
Întrucât a obţinut cele mai puţine nominalizări (0) ca „cel mai dorit candidat” din partea
votanţilor, candidatul W este eliminat din procesul de vot.
33
În continuare, votanţii îşi exprimă preferinţele lor ordinale cu privire la candidaţii rămaşi (îşi
refac „topul” preferinţelor lor ordinale fără candidatul W).
Pe prima poziţie (locul 1) în noile „topuri” ale preferinţelor ordinale ale votanţilor se
vor regăsi:
- X – 2;
- Y – 2;
- Z – 1.
Întrucât a obţinut cele mai puţine nominalizări (1) ca „cel mai dorit candidat” din partea
votanţilor, candidatul Z este eliminat din procesul de vot. Votanţii îşi exprimă preferinţele lor
ordinale cu privire la candidaţii rămaşi (îşi refac „topul” preferinţelor lor ordinale fără candidatul
Z). Pe prima poziţie (locul 1) în noile „topuri” ale preferinţelor ordinale ale votanţilor se vor
regăsi:
- X – 2;
- Y – 3.
Întrucât a obţinut cele mai puţine nominalizări (2) ca „cel mai dorit candidat” din partea
votanţilor, candidatul X este eliminat din procesul de vot, iar candidatul Y este cel câştigător.
Observăm că rezultatul obţinut este indentic cu cel înregistrat în cazul utilizării regulii
majorităţii ce se aplică pentru alegerile prezidenţiale, dar diferit de rezultatul votului obţinut cu
sistemul Coombs (în cazul căruia candidatul câştigător a fost Z)!
d. Numărătoarea Borda
Numărătoarea Borda are în vedere acordarea de puncte de către votanţi fiecărui
candidat. Candidatul care totalizează cel mai mare număr de puncte este declarat câştigător.
Se totalizează numărul de puncte obţinute din partea celor 5 votanţi de către cei 4
candidaţi:
- X : 7 + 8 + 1 + 1 + 1 = 18 puncte;
- Y : 1 + 0 + 6 + 4 + 3 = 14 puncte;
- Z: 2 + 0 + 0 + 2 + 5 = 9 puncte;
- W: 0 + 2 + 3 + 3 + 1 = 9 puncte.
Totalizând cel mai mare număr de puncte (18), candidatul X este cel câştigător.
Observăm că rezultatul obţinut diferă de rezultatele obţinute prin utilizarea celor trei reguli de vot
prezentate anterior!
Studiu de caz propus spre rezolvare: Împlicaţiile alegerii regulii de vot asupra rezultatului votului
Cinci votanţi (A, B, C, D, E) au de ales dintre patru candidaţi (X, Y, W, Z). Votanţilor li
se cere să-şi exprime preferinţele ordinale cu privire la cei patru candidaţi şi să împartă 10 puncte
între aceştia (cel mai dorit candidat primind cel mai mare de puncte):
34
Votant Preferinţe ordinale ale votanţilor:
Locul 1 Locul 2 Locul 3 Locul 4
A X
10 puncte
Y
0 puncte
Z
0 puncte
W
0 puncte
B Y
5 puncte
Z
2 puncte
W
2 puncte
X
1 punct
C X
6 puncte
Z
2 puncte
W
1 punct
Y
1 punct
D W
4 puncte
Z
3 puncte
Y
2 puncte
X
1 punct
E W
6 puncte
Z
2 puncte
Y
1 punct
X
1 punct
a. Care va fi cadidatul câştigător dacă se aplică regula majorităţii utilizată în aproape
toate republicile democratice pentru alegerile prezidenţiale?
b. Dar dacă se aplică sistemul Coombs?
c. Dar dacă se aplică sistemul Hare?
d. Dar dacă se aplică numărătoarea Borda?
35
CAPITOLUL 3
FINANŢELE PUBLICE – CONCEPT ŞI FUNCŢII
Rezumat:
Capitolul are a obiectiv circumscrierea sferei de cuprindere a conceptului de „finanţe
publice” şi identificarea funcţiilor pe care finanţele publice le au în economiile contemporane.
Pentru a defini conceptul de finanţe publice, mai întâi a fost prezentată evoluţia istorică,
concretă a finanţelor publice, de la apariţia acestora în Antichitate până în perioada actuală, cu
reliefarea evoluţiei nevoilor publice de finanţat şi a surselor de finanţare pentru acestea. Apoi, este
prezentată etimologia cuvântului „finanţe”, de la originea sa din limba latină (de la finis – termen
de plată) şi până la dezvoltările sale ulterioare, cu exemplificări din limba franceză şi limba
germană. De-a lungul timpului, concepţiile teoreticienilor domeniului cu privire la conţinutul
conceptului de „finanţe” au fost diferite în funcţie de perspectiva de abordare (economică,
juridică, sociologică) sau în funcţie de realităţile istorice concrete ale perioadelor respective.
Având în vedere evoluţia ştiinţelor economice în general şi a finanţelor publice ca
domeniu distinct al acestora, putem identifica trei perioade distincte de cristalizare a concepţiilor
referitoare la finanţele publice. În perioada clasică, domininată era teoria liberalismului economic,
ce considera că statul nu trebuie să se implice în economie, întrucât această intervenţie ar afecta
negativ iniţiativa privată şi libera concurenţă şi ar perturba libera funcţionare a pieţei. În perioada
modernă se afirmă doctrina intervenţionismului economic, conform căreia statul trebuie să
intervină în economie prin orice mijloace pentru prevenirea crizelor şi eliminarea efectelor
negative ale acestora. În perioada contemporană (post-modernă) se afirmă sinteza neoclasică şi
şcoala opţiunilor publice (perioada actuală), orientate spre studiul efectelor activităţii
guvernamentale şi ale sectorului public asupra alocării resurselor, abordând problemele echităţii şi
eficienţei acestor alocări.
Capitolul se încheie cu o prezentare succintă a funcţiilor de repartiţie şi de control ale
finanţelor publice.
3.1. Conceptul de finanţe
De la apariţia lor şi până în zilele noastre, finanţele publice au avut un caracter istoric
concret. Apariţia finanţelor publice în viaţa economico-socială s-a produs la incidenţa comunei
primitive cu orânduirea sclavagistă, de îndată ce au fost îndeplinite două condiţii indispensabile
pentru aceasta:
- apariţia statului, ale cărui instituţii trebuiau finanţate;
36
- dezvoltarea relaţiilor băneşti, care au constituit suportul material pentru asigurarea resurselor
necesare realizării funcţiilor şi sarcinilor statului.
Prin urmare, evoluţia în timp a finanţelor publice a fost indisolubil legată de
consolidarea statului în societate şi de dezvoltarea continuă a relaţiilor băneşti.
Astfel, în Antichitate, predominantă era orânduirea sclavagistă, care rezerva statului o
gamă restrânsă de funcţii şi sarcini. Necesităţile publice de finanţat erau legate de întreţinerea
unui aparat administrativ care asigura funcţiile publice de conducere şi de justiţie, întreţinerea
unei armate, întreţinerea curţii monarhului, realizarea de lucrări edilitare (drumuri, poduri,
apeducte, temple, băi publice şi alte obiective de interes public), purtarea de războaie etc. Întrucât
în această perioadă predomina economia naturală, închisă, o bună parte dintre aceste necesităţi
erau acoperite pe seama dărilor sau a prestaţiilor în natură din partea supuşilor monarhului, a
tributurilor şi a prăzilor de război. Aceasta a limitat sfera de manifestare a finanţelor publice, care
au câştigat în consistenţă odată cu amplificarea schimburilor băneşti (apariţia economiei de
schimb), apărând şi primele forme de impozite şi taxe.
În Evul Mediu are loc o uşoară dezvoltare a economiei de schimb, dar predominantă
rămâne totuşi economia naturală. Au loc schimbări şi în ceea ce priveşte organizarea socială:
treptat, orânduirea sclavagistă este înlocuită de feudalism. Necesităţile publice de finanţat cresc ca
volum faţă de cele din Antichitate, dar îşi păstrează aceeaşi structură. Principalele surse de
acoperire a acestor necesităţi rămân dările şi prestaţiile în natură. Specific acestei perioade, la
acestea se adaugă veniturile domeniale şi veniturile din drepturile regaliene. Veniturile domeniale
au în vedere veniturile în natură şi în bani pe care le obţinea monarhul de pe urma domeniilor pe
care le avea în proprietate, ca orice alt nobil feudal. Veniturile din drepturile regaliene se grupau
în trei categorii:
- prima categorie dă expresie dreptului de proprietate al monarhului asupra bunurilor care, din
diverse motive au rămas fără stăpân: bunurile găsite, succesiunile fără moştenitori, averea
străinilor decedaţi, încărcătura corabiilor salvate de la naufragiu etc.;
- a doua categorie include câteva monopoluri economice rezervate exclusiv monarhului:
drepturile silvice, de vânătoare şi de pescuit, dreptul de exploatare al subsolului, dreptul de
exploatare a morilor de vânt etc.;
- a treia categorie cuprinde drepturile care constituie expresia suveranităţii monarhului: dreptul
de a bate monedă şi dreptul de judecată.
Tot în această perioadă apar şi sunt consacrate tot mai multe forme de impozite
(primele forme de taxe vamale, primele forme de impozite pe avere, precum impozitele datorate
de către proprietarii de clădiri determinate în funcţie de numărul de coşuri de fum sau de numărul
de ferestre, capitaţia – impozit în bani aşezat asupra unei persoane etc.). Exercitarea concretă a
dreptului de judecată al monarhului a determinat apariţia amenzilor şi a taxelor de judecată ca
elemente concrete de finanţe. În plus, unii monarhi, în ciuda interdicţiilor de natură religioasă, au
apelat şi la împrumuturi în bani pentru a-şi finanţa cheltuielile.
Odată cu apariţia capitalismului, economia de schimb devine predominantă şi
necesităţile publice sunt finanţate preponderent pe seama resurselor băneşti. Necesităţile publice
37
de finanţat sunt generate de îndeplinirea funcţiilor interne ale statului (menţinerea ordinii publice,
întreţinerea aparatului administrativ, realizarea de lucrări edilitare etc.) şi a funcţiilor externe
(apărarea naţională, reprezentarea diplomatică, purtarea de războaie etc.). Vistieria statului este
alimentată prin recurgerea a o gamă diversificată de impozite şi taxe (a căror aplicare a fost
perfecţionată continuu). În cazuri excepţionale, pentru acoperirea cheltuielilor publice se apelează
şi la împrumuturi de la bancheri.
În perioada modernă, finanţele publice au atins cea mai largă sferă de cuprindere în
ţările socialiste / comuniste. În aceste ţări mijloacele de producţie se află integral în proprietatea
publică. Statul centralizează la dispoziţia sa o parte covârşitoare din produsul intern brut şi
repartizează aceste resurse financiare pe destinaţii, în baza unor planuri prestabilite.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul „finanţe” îşi are originea în limba latină,
provenind de la cuvântul „finis”, utilizat în sensul de „termen de plată”. În secolele XIII şi XIV
se foloseau curent termenii „finatio”, „financias” şi „financia pecuniaria”, cu înţelesul de „plată
în bani”. Aceşti termeni au fost preluaţi mai apoi atât în limbile de origine latină, cât şi în cele de
filiaţie anglo-saxonă.
În limba franceză, în secolul XV circulau câteva expresii legate de finanţe, precum:
„finances” – suma totală a veniturilor statului, „finance” – un venit al statului, „homme de
finance” sau „financier” – persoana care era însărcinată cu încasarea impozitelor.
În limba germană, în secolele XV-XVI erau utilizaţi termeni precum „finanz”, cu
înţelesul de plată în bani şi „finanzer”, cu sensul de cămătar. Mai târziu, prin „finanzen” se
desemnează ansamblul resurselor financiare ale statului.
Observaţiile etimologice prezentate probează existenţa unei duble legături între înţelesul
cuvântului „finanţe” şi acela de bani angajaţi în efectuarea unei plăţi, pe de o parte, şi veniturile şi
cheltuielile statului, pe de altă parte.
În ciuda faptului că se cunosc atât formele concrete de manifestare a finanţelor publice
de-a lungul istoriei cât şi evoluţia etimologică a acestora, delimitarea precisă a sferei de
cuprindere a conceptului de „finanţe” constituie o întreprindere dificilă. De-a lungul timpului,
concepţiile teoreticienilor domeniului cu privire la conţinutul conceptului de „finanţe” au fost
diferite în funcţie de perspectiva de abordare (economică, juridică, sociologică) sau în funcţie de
realităţile istorice concrete ale perioadelor respective.
Astfel, pot fi date diverse definiţii finanţelor publice în funcţie de modalitatea de
abordare preferată :
- abordare financiară: fonduri băneşti prelevate la dispoziţia statului în vederea îndeplinirii
funcţiilor şi sarcinilor sale;
- abordare economică: mijloace de intervenţie a statului în economie, prin intermediul unor
pârghii sau instrumente specifice, constituite din impozite, taxe, contribuţii, împrumuturi,
alocaţii bugetare etc., în vederea influenţării activităţii economice;
- perspectivă pragmatică: forme şi metode concrete de administrare a banului public;
38
- abordare juridică: acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală, vizând preluarea la
dispoziţia statului a unei părţi din produsul intern brut, în scopul îndeplinirii funcţiilor şi
realizării sarcinilor statului;
- perspectivă relaţională: relaţii economice ce se manifestă în procesele de constituire şi de
repartizare a fondurilor publice de resurse băneşti, în scopul satisfacerii nevoilor generale ale
societăţii.
Având în vedere rolurile pe care statul este chemat să le aibă în economiile
contemporane (vezi capitolul 1!), apreciem că în sfera de cuprindere a finanţelor publice intră
ansamblul resurselor financiare ce se mobilizează la dispoziţia statului şi care sunt repartizate pe
destinaţii astfel încât să se asigure o alocare mai eficientă a resurselor în economie, o distribuţie
mai echitabilă a veniturilor şi averilor între membrii societăţii şi stabilizare la nivel
macroeconomic.
3.2. Finanţele publice în teoria economică
Concepţiile teoreticienilor referitoare la finanţele publice diferă în funcţie de perioada
istorică la care se raportează, dar şi în funcţie de opţiunile economico-sociale sau politice ale
acestora.
Totuşi, având în vedere evoluţia ştiinţelor economice în general şi a finanţelor publice
ca domeniu distinct al acestora, putem identifica trei perioade distincte de cristalizare a
concepţiilor referitoare la finanţele publice:
- perioada clasică, în care finanţele se afirmă ca domeniu distinct al ştiinţelor economice (de la
sfârşitul secolului XVIII şi până la începutul secolului XX);
- perioada modernă, în care se afirmă doctrina intervenţionismului economic (de după marea
criză economică mondială din anii 1929-1933 şi până în ultimele decenii ale secolului XX);
- perioada contemporană (post-modernă), în care se afirmă sinteza neoclasică şi şcoala
opţiunilor publice (perioada actuală).
În perioada clasică, economişti precum Adam Smith (1723-1790), Robert Malthus
(1766-1834), David Ricardo (1772-1823), John Stuart Mill (1806-1873) în Anglia, sau Jean
Baptiste Say (1767-1832) şi Frédéric Bastiat (1801-1850) în Franţa au fost promotorii teoriei
liberalismului economic. Conform principiului „laissez-faire, laissez-passer”, statul nu trebuia să
se implice în economie, întrucât această intervenţie ar afecta negativ iniţiativa privată şi libera
concurenţă şi ar perturba libera funcţionare a pieţei. Astfel, statul trebuie doar să-şi îndeplinească
funcţiile sale tradiţionale (precum apărarea naţională, menţinerea ordinii publice şi asigurarea
reprezentării diplomatice a ţării) şi nu să acţioneze pe piaţă ca şi agent economic.
În domeniul finanţelor publice, preocupările specialiştilor sunt orientate cu precădere
spre problematica întocmirii şi executării echilibrate a bugetului public. Deficitele bugetare
(situaţiile în care nivelul cheltuielilor publice depăşesc nivelul veniturilor publice provenite din
impozite şi taxe) erau considerate un semn al incompetenţei ministrului de finanţe şi o expresie
39
concretă a gospodăririi defectuoase a resurselor financiare publice. În plus, în situaţia în care
aceste deficite sunt acoperite prin intermediul emisiunii monetare există pericolul generării
inflaţiei, cu efecte nefaste asupra economiei. Excedentele bugetare (situaţiile în care nivelul
cheltuielilor publice se situează sub nivelul veniturilor publice provenite din impozite şi taxe) erau
considerate ca fiind „incorecte” faţă de populaţie şi agenţii economici cărora, prin impozitare le-
au fost reduse capitalurile productive fără a se realiza în schimb cheltuieli publice.
O altă preocupare a teoreticienilor clasici o constituie modul în care sunt concepute şi
aşezate impozitele. Cerinţa fundamentală era ca acestea să aibă un caracter neutru faţă de
economie (să nu influenţeze nici alocarea resurselor în economie prin intermediul pieţei şi nici
distribuţia veniturilor şi averilor între membrii societăţii). În această perioadă, o altă preocupare a
teoreticienilor a constituit-o asigurarea echităţii fiscale, printr-o repartizare justă a sarcinilor
fiscale pe diversele categorii de contribuabili.
În acelaşi timp, teoreticienii clasici s-au preocupat şi de problemele legate de
contractarea împrumuturilor publice pentru acoperirea deficitului bugetar şi de rambursare
acestora în condiţiile stabilite de către autorităţile publice.
În perioada modernă, concepţiile teoreticienilor referitoare la finanţele publice se
schimbă aproape radical. Această schimbare de perspectivă se datorează faptului că, în ciuda
faptului că autorităţile guvernamentale respectau principiile economice clasice, cea mai mare
parte dintre economiile ţărilor lumii au ajuns într-o situaţie precară în perioada marii crize
economice mondiale din anii 1929-1933. Totodată, o mare influenţă a avut-o şi apariţia scrierilor
economice ale lordului englez John Maynard Keynes (1883-1946), în special a lucrării „Teoria
generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor” (1936). Acesta a fost primul
teoretician care a considerat că este necesară o intervenţie activă a statului în economie, fiind
primul promotor al doctrinei intervenţionismului economic. Analizând cauzele şi efectele marii
crize economice mondiale, John Maynard Keynes a considerat că statul trebuie să intervină în
economie prin orice mijloace pentru prevenirea crizelor şi eliminarea efectelor negative ale
acestora. Astfel, finanţele publice şi pierd caracterul neutru specific concepţiilor clasice.
În această perioadă, încep să fie înfiinţate şi întreprinderi cu capital social integral
public sau mixt, astfel încât statul devine şi un generator de resurse financiare, nu numai un
consumator de astfel de resurse.
Referitor la întocmirea şi execuţia bugetului public, respectarea strictă a principiului
clasic al echilibrării bugetare nu mai constituie un imperativ. Deficitele bugetare nu mai
reprezintă un caz condamnabil. Teoreticieni precum William Beveridge (1879-1963) şi John
Maynard Keynes au susţinut ca soluţie pentru ieşirea dintr-o criză sau recesiune economică
acceptarea de către guverne a unor deficite bugetare sistematice (acceptarea pentru o anumită
perioadă de timp a unor cheltuieli publice mai ridicate decât veniturile publice, cu condiţia ca
sporul de cheltuieli să fie destinat unor investiţii publice, de natură a genera creştere economică
pe termen mediu şi lung).
Problemele legate de ocuparea forţei de muncă cu care s-au confruntat în această
perioadă cea mai mare parte a economiilor lumii a determinat o creştere a interesului
40
teoreticienilor şi pentru implicarea statului prin intermediul finanţelor publice în chestiunile legate
de asigurări sociale şi protecţie socială. Astfel, autorităţile publice au început să ajute categoriile
sociale aflate în dificultate (şomeri, bătrâni, copii, persoane cu handicap, persoane cu venituri
extrem de reduse etc.) prin acordarea de transferuri cu caracter social (ajutoare de şomaj, pensii,
alocaţii pentru copii, ajutoare sociale etc.).
În perioada contemporană, ştiinţa finanţelor publice este interesată de efectele
activităţii guvernamentale şi ale sectorului public asupra alocării resurselor, abordând problemele
echităţii şi eficienţei acestor alocări. În acest context, finanţele publice reprezintă o parte a
studiului economic ce se referă la mobilizarea şi alocarea resurselor rare.
Ca şi economia, finanţele publice au o dublă dimensiune – pozitivă şi normativă.
Analiza pozitivă vizează construirea de modele ce au rolul de a evidenţia efectele
reacţiilor agenţilor economico-sociali la diversele stimulente financiare sau la constrângerile
impuse de fiscalitate.
Analiza normativă oferă criteriile de judecată pentru a aprecia dacă schimbările
economice şi financiare rezultate din acţiunea pârghiilor financiare, sunt sau nu dezirabile sau / şi
cele aşteptate.
În ultimele decenii ale secolului XX, pe baza ideilor promovate de către James M.
Buchanan, s-a edificat teoria opţiunilor publice (public choice theory). Această teorie a realizat
un nou tip de analiză a domeniului economic, punând pe primul plan individul sub diversele sale
ipostaze: cetăţean, contribuabil, votant, subiect economic.
O altă noutate adusă în ştiinţele economice prin intermediul teoriei opţiunilor publice o
constituie analiza economică a instituţiilor politice, prin care pune în evidenţă influenţa
mecanismelor de alegere colectivă (de vot) asupra procesului de alocare a resurselor publice.
3.3. Funcţiile finanţelor publice
Într-o abordare general acceptată, finanţele publice îndeplinesc două funcţii specifice:
- funcţia de repartiţie;
- funcţia de control.
În literatura de specialitate, există însă şi alte abordări, care au în vedere existenţa unui
număr mai mare de funcţii ale finanţelor publice, cum ar fi:
- funcţia de atragere a resurselor;
- funcţia de alocare a resurselor;
- funcţia de redistribuire a produsului intern brut;
- funcţia de stabilizare a economiei naţionale;
- funcţia de stimulare a economiei naţionale;
- funcţia de coordonare a cererii şi de stabilire a priorităţilor social-economice;
- funcţia de control.
41
3.3.1. Funcţia de repartiţie
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice are în vedere mobilizarea la dispoziţia
autorităţilor guvernamentale a unei părţi din produsul intern brut şi repartizarea acestor fonduri în
vederea înfăptuirii funcţiilor şi sarcinilor statului.
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice se înfăptuieşte prin parcurgerea a două etape:
1. mobilizarea resurselor financiare şi constituirea pe baza lor a fondurilor financiare;
2. repartizarea / alocarea pe destinaţii a fondurilor constituite în prima etapă.
1. La mobilizarea resurselor financiare participă agenţii economici, instituţiile publice,
populaţia şi persoanele fizice şi juridice străine.
Mijloacele prin care se realizează această mobilizare de resurse financiare la dispoziţia
statului sunt reprezentate de instrumente specifice finanţelor publice, cum sunt: impozite, taxe,
contribuţii, amenzi, penalităţi, vărsăminte din veniturile instituţiilor publice, redevenţe şi chirii
pentru diverse bunuri proprietate de stat, împrumuturi de stat, donaţii, ajutoare şi alte transferuri.
2. Alocarea pe destinaţii a fondurilor mobilizate în prima etapă presupune parcurgerea
următoarelor faze:
a. inventarierea nevoilor publice existente;
b. cuantificarea acestora în expresie bănească;
c. ierarhizarea priorităţilor;
d. selectarea priorităţilor ce vor fi finanţate;
e. repartizarea fondurilor disponibile pe destinaţii:
- învăţământ, sănătate, cultură;
- asigurări sociale şi protecţie socială;
- gospodărire comunală şi locuinţe;
- apărare naţională;
- ordine publică;
- alte activităţi;
- datorie publică;
Pentru fiecare destinaţie, fondurile astfel repartizate se defalcă:
- pe beneficiari;
- pe obiective;
- pe acţiuni.
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice are caracter obiectiv, dar procesele propriu-zise
de mobilizare şi de alocare a resurselor financiare, mijlocite de finanţele publice, au caracter
subiectiv.
Acest caracter subiectiv al proceselor de redistribuire a resurselor este dependent de
următorii factori:
- gradul de dezvoltare economică şi socială a ţării;
- capacitatea autorităţilor publice de a percepe şi de a dimensiona nevoia socială a perioadei;
- orientarea doctrinară a forţelor politice aflate la putere.
42
Toate acestea influenţează volumul resurselor financiare ce pot fi mobilizate la
dispoziţia statului şi cerinţele de resurse pentru satisfacerea nevoilor publice.
În cadrul funcţiei de repartiţie, organele de decizie politice stabilesc:
- sursele de alimentare a fondurilor financiare;
- metodele de mobilizare a resurselor financiare şi de dirijare a acestor resurse către diverşi
beneficiari – persoane juridice şi persoane fizice.
Fondurile publice ce se constituie şi se repartizează în cadrul funcţiei de repartiţie a
finanţelor publice sunt într-o continuă modificare, în ceea ce priveşte:
- dimensiunea (mărimea);
- provenienţa;
- destinaţia dată de autorităţile publice.
Mărimea fondurilor publice angajate în procesul de repartiţie este dependentă de factori
precum:
- volumul PIB;
- rata formării brute de capital şi, respectiv, rata consumului;
- raportul dintre consumul individual şi consumul social;
- regimul de amortizare a capitalului imobilizat în active corporale şi necorporale;
- presiunea fiscală şi gradul de colectare a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor instituite de
stat.
Provenienţa fondurilor publice se modifică în funcţie de:
- gradul de dezvoltare a sectoarelor economiei naţionale;
- politica promovată de stat faţă de aceste sectoare;
- raportul dintre resursele interne şi cele atrase din exteriorul ţării;
- raportul dintre creditele externe primite şi cele acordate.
Destinaţia fondurilor financiare publice se modifică de la o perioadă la alta în funcţie
de proporţiile în care fondurile publice sunt dirijate către obiective şi acţiuni economice, socio-
culturale, de apărare, pentru administraţie etc. Aceste modificări vizează repartizarea fondurilor
pe ramuri şi subramuri economice, pe sectoare sociale, pe zone geografice şi localităţi sau între
membrii societăţii.
Astfel de modificări cantitative şi structurale ale fondurilor financiare publice determină
modificări ale fluxurilor financiare din economie, având influenţă pozitivă sau negativă asupra:
- ritmului de creştere economică;
- satisfacerii nevoilor materiale şi spirituale ale populaţiei, privind creşterea calităţii vieţii,
păstrarea calităţii mediului şi a echilibrului ecologic etc.
3.3.2. Funcţia de control
Funcţia de control constă în utilizarea finanţelor publice ca mijloc de reflectare şi de
influenţare a proceselor economice şi sociale din cadrul societăţii.
43
Funcţia de control, deşi este diferită faţă de funcţia de repartiţie, se suprapune peste
aceasta din punct de vedere al timpului şi al locului în care se exercită şi are o sferă mai largă de
cuprindere.
Obiectivul principal urmărit de autorităţile guvernamentale prin intermediul funcţiei de
control constă în asigurarea în dinamică a echilibrului economic, financiar şi monetar, atât la nivel
macroeconomic, cât şi la nivel microeconomic. Mai concret, prin intermediul funcţiei de control a
finanţelor publice, autorităţile guvernamentale urmăresc:
- formarea resurselor financiare ale statului şi ale agenţilor economico-sociali;
- menţinerea integrităţii acestor fonduri financiare;
- modalităţile de gestionare concretă a acestor fonduri în raport cu criteriile de raţionalitate şi
criteriile de eficienţă.
Funcţia de control se înfăptuieşte prin intermediul aceloraşi instrumente financiare ca şi
funcţia de repartiţie: impozite, taxe, contribuţii, prelevări, cheltuieli bugetare, regimul de
amortizare a capitalului imobilizat în active corporale şi necorporale etc. Toate acestea, în acţiune,
devin pârghii financiare prin intermediul cărora autorităţile guvernamentale influenţează, într-un
sens sau altul, activităţile economice.
Prin compararea mărimilor efective cu cele previzionate ale resurselor financiare
publice şi ale utilizărilor date acestor resurse se pun în evidenţă abaterile favorabile sau
nefavorabile înregistrate în perioada analizată. În continuare, se stabilesc cauzele determinante ale
acestor abateri, pe baza cărora se adoptă deciziile şi măsurile de corecţie necesare, realizându-se
astfel o intervenţie activă a finanţelor publice în derularea proceselor economice şi financiare.
În România, organele autorităţilor publice cu atribuţii de control în domeniul finanţelor
publice sunt:
- Parlamentul;
- Curtea de Conturi;
- Guvernul;
- Ministerul Finanţelor Publice;
- celelalte ministere;
- organele jurisdicţionale;
- comisiile de cenzori ale societăţilor comerciale.
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. Cele două condiţii necesare pentru apariţia finanţelor publice şi menţinerea acestora
în economiile contemporane sunt:
a. evoluţia societăţii omeneşti şi prezenţa continuă a necesităţilor statului de-a lungul acestor evoluţii;
b. necesitatea exercitării şi îndeplinirii funcţiilor statului;
c. manifestarea relaţiilor băneşti, care fac posibile formarea şi utilizarea resurselor statului în
formă bănească, precum şi existenţa statului;
44
d. amplificarea şi diversificarea funcţiilor statului, precum şi substanţializarea transferurilor
fără echivalent indirect şi imediat;
e. apariţia statului cu instituţiile sale ce trebuie întreţinute şi necesitatea implicării acestuia în
viaţa economică.
2. Concepţiile clasice privind finanţele publice au la bază doctrina:
a. intervenţionismului;
b. social-democrată;
c. liberalismului economic;
d. socialistă;
e. monopolistă.
3. Concepţiile moderne privind finanţele publice se referă la:
a. luarea în considerare doar a părţii pragmatice sau juridice privind finanţele publice, în
condiţiile respectării stricte a principiului echilibrării bugetare;
b. definirea exclusivă a finanţelor publice ca norme şi metode concrete de administrare a
banului public;
c. faptul că statul trebuie să joace un rol activ în economie, să corecteze evoluţia ciclică a
economiei, intervenind pentru prevenirea crizelor sau pentru înlăturarea efectelor negative ale
acestora;
d. problematica acoperirii cheltuielilor publice în condiţiile în care impozitele, contribuţiile,
împrumuturile şi celelalte metode de procurare a resurselor financiare publice au caracter neutru;
e. problematica procurării resurselor necesare statului şi ale utilizării economicoase a acestora,
în condiţiile respectării stricte a principiului echilibrării bugetare.
4. Menirea socială a finanţelor în cadrul mecanismului de funcţionare a economiei se
înfăptuieşte prin îndeplinirea următoarelor funcţii:
a. de atragere a resurselor şi de redistribuire a produsului intern brut;
b. de repartiţie şi de control;
c. de alocare a resurselor, de stabilizator al economiei naţionale;
d. de atragere şi de alocare a resurselor, precum şi de stimulator al economiei naţionale;
e. de coordonare a cererii şi de stabilire a priorităţilor social – economice.
5. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice se realizează în două etape succesive. A
doua dintre acestea este:
a. constituirea fondurilor financiare publice;
b. distribuirea fondurilor financiare publice;
c. controlul fondurilor financiare publice;
d. consumul fondurilor financiare publice;
e. previzionarea fondurilor financiare publice.
45
CAPITOLUL 4
CHELTUIELILE PUBLICE
Rezumat
Capitolul are ca obiectiv prezentarea succintă a problematicii cheltuielilor publice.
Pentru început sunt definite cheltuielilor publice, ca expresie concretă a celei de-a doua
etape a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, ca rezultat al unor decizii de politică financiară,
ca mijloc concret de intervenţie în economie, din punctul de vedere al conţinutului economic sau
din punctul de vedere al contabilităţii publice. Totodată sunt realizate şi delimitări terminologice
utile, precum cele dintre cheltuielile publice consolidate şi cheltuielile publice neconsolidate şi
dintre cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare.
Cheltuielile publice se pot grupa după mai multe criterii, rezultând următoarele tipuri de
clasificaţii: administrativă, economică, funcţională, financiară, după rolul cheltuielilor publice în
procesul reproducţiei sociale şi cea utilizată de ONU.
Ca instrumente concrete de analiză a cheltuielilor publice ale unei ţări, sunt prezentaţi
indicatorii privind nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice. Nivelul cheltuielilor publice
poate fi apreciat pe baza următorilor indicatori: volumul cheltuielilor publice, în expresie
nominală şi în expresie reală, ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut şi volumul
cheltuielilor publice ce revine, în medie, pe un locuitor. Ca indicatori de evoluţie a cheltuielilor
publice pot fi utilizaţi: creşterea nominală şi creşterea reală a cheltuielilor publice, modificarea
ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut, modificarea volumului mediu al cheltuielilor
publice ce revin pe un locuitor, modificarea structurii cheltuielilor publice, indicatorul privind
corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea produsului intern brut şi
elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut.
Capitolul se încheie cu o prezentare a celor mai cunoscute modele de analiză a evoluţiei
istorice a cheltuielilor publice, precum legea lui Wagner, modelul de dezvoltare a lui Rostow şi
analiza lui Peacock şi Wiseman şi a diversilor factori de influenţă ai cheltuielilor publice
(demografici, economici, sociali, militari, istorici şi geopolitici).
4.1. Conţinutul economic al cheltuielilor publice
Cheltuielile publice reprezintă expresia concretă a celei de-a doua etape a funcţiei de
repartiţie a finanţelor publice, ce vizează repartizarea / alocarea pe destinaţii a fondurilor publice
de resurse băneşti.
46
Într-o altă abordare, putem considera cheltuielile publice ca reprezentând rezultatul
unor decizii de politică financiară luate de către autorităţile guvernamentale cu privire la structura
şi cantitatea de bunuri publice oferite cetăţenilor statului.
De asemenea, autorităţile guvernamentale pot utiliza cheltuielile publice ca mijloc
concret de intervenţie în economie, pentru influenţarea activităţii economice (de regulă, se
urmăreşte impulsionarea creşterii economice pe seama majorării acelei părţi din cererea agregată
reprezentată de cheltuielile publice – consumul guvernamental).
Din punctul de vedere al conţinutului economic, cheltuielile publice se concretizează în
plăţi efectuate de către stat ce pot reprezenta fie un consum definitiv de produs intern brut
(cheltuielile tradiţionale ale statului, plata salariilor angajaţilor din sectorul public, cheltuielile
ocazionate de întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor publice etc.), fie un avans de produs intern
brut (cheltuielile pentru obiective ce aduc venituri şi care sunt susceptibile a fi recuperate în timp,
precum investiţii sau subvenţii acordate agenţilor economici).
Din punctul de vedere al contabilităţii publice, cheltuielile publice pot fi orientate fie
spre activităţi legate de achiziţiile guvernamentale de bunuri şi servicii (materiale consumabile,
forţă de muncă, bunuri de capital), fie spre activităţi de redistribuire a veniturilor prin intermediul
transferurilor (pensii, ajutoare de şomaj, alocaţii etc.).
La nivelul unei ţări, cheltuielile publice totale cuprind:
- cheltuielile administraţiei publice centrale, care pot fi finanţate din:
- bugetul de stat (bugetul guvernului central);
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- fonduri speciale.
- cheltuielile publice ale subdiviziunilor politice şi administrative ale statului, finanţate din
bugetele acestor subdiviziuni (state, provincii, regiuni, landuri, cantoane);
- cheltuielile colectivităţilor locale, finanţate din bugetele unităţilor administrativ- teritoriale.
Însumând toate categoriile de cheltuieli publice de mai sus se obţine totalul cheltuielilor
publice neconsolidate. Dacă, din total se scad transferurile realizate între aceste bugete, se obţin
cheltuielile publice consolidate.
O delimitare terminologică trebuie realizată între noţiunile de „cheltuială publică” şi
„cheltuială bugetară”. În acest sens, trebuie să precizăm că sfera de cuprindere a cheltuielilor
publice este mai largă decât cea a cheltuielilor bugetare. Astfel, în cadrul cheltuielilor publice se
includ:
- cheltuielile bugetare, acoperite din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele locale şi bugetele instituţiilor publice autonome;
- cheltuielile acoperite din fonduri cu destinaţie specială;
- cheltuielile extrabugetare, acoperite din surse ce nu sunt incluse în bugetele instituţiilor
publice;
- cheltuielile efectuate din bugetul trezoreriei publice.
47
4.2. Clasificarea şi caracterizarea generală a
cheltuielilor publice
Cheltuielile publice se pot grupa după mai multe criterii, rezultând următoarele tipuri de
clasificaţii:
- administrativă;
- economică;
- funcţională;
- financiară;
- după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale;
- cea utilizată de ONU.
Clasificaţia administrativă este cea mai veche schemă de grupare a cheltuielilor
publice şi se bazează pe structura organizatorică, administrativă a statului. Astfel, distingem
cheltuielilor publice ale ministerelor, cheltuieli ale instituţiilor publice autonome, cheltuieli ale
unităţilor administrativ-teritoriale.
Clasificaţia economică operează cu două criterii de clasificare a cheltuielilor publice.
După natura lor, cheltuielile publice pot fi:
- cheltuieli publice curente, reprezentate de cheltuielile consumatoare de venit ocazionate de
achiziţiile de materiale, de plata salariilor personalului angajat în sectorul public, de plata
utilităţilor necesare întreţinerii şi funcţionării instituţiilor publice şi de transferuri cu caracter
social destinate completării veniturilor anumitor categorii sociale;
- cheltuieli publice de capital, materializate în investiţii în bunuri durabile.
După caracterul lor, cheltuielile publice pot fi:
- cheltuieli publice efective, de finanţare a serviciilor publice şi administrative, concretizate în
plata contravalorii bunurilor şi serviciilor ce sunt necesare bunei funcţionări a aparatului
administrativ, la care se adaugă şi plata salariilor personalului angajat în aparatul
administrativ. Aceste cheltuieli presupun o contraprestaţie din partea destinatarului
fondurilor bugetare.
- cheltuieli publice de transfer, vizând plăţi destinate unor persoane fizice sau juridice sau unor
bugete ale administraţiilor locale. Aceste cheltuieli nu presupun o contraprestaţie din partea
destinatarului fondurilor bugetare.
Clasificaţia funcţională presupune gruparea cheltuielilor publice în funcţie de
domeniile, ramurile sau sectoarele de activitate ce constituie destinaţia fondurilor publice
respective (apărare naţională, ordine publică, sănătate, educaţie, cultură, acţiuni economice,
cercetare etc.).
Clasificaţia financiară operează cu un criteriu dublu de clasificare: momentul în care
se realizează cheltuiala şi impactul pe care îl are asupra fondurilor financiare publice. Astfel, se
disting:
- cheltuieli publice definitive, care au în vedere alocările ferme de fonduri financiare publice,
ce nu implică restituirea ulterioară a acestora;
48
- cheltuieli publice temporare, care sunt operaţiuni de trezorerie reprezentate de alocări de
fonduri financiare ce vor fi recuperate / restituite ulterior (împrumuturi, avansuri). Aceste
cheltuieli se înregistrează în aşa-numitele „conturi de trezorerie”.
- cheltuieli publice virtuale sau posibile, pe care statul se angajează să le realizeze numai în
anumite condiţii (ex. garanţiile guvernamentale).
Clasificaţia cheltuielilor publice după rolul lor în procesul reproducţiei sociale are
în vedere împărţirea acestora în:
- cheltuieli publice reale (negative), ce au în vedere întreţinerea sistemului administraţiei
publice, apărarea naţională, ordinea publică şi rambursarea împrumuturilor angajate şi plata
dobânzilor aferente acestora. Aceste cheltuieli reprezintă un consum definitiv de produs
intern brut.
- cheltuieli publice economice (pozitive), ce au în vedere realizarea de investiţii, înfiinţarea de
întreprinderi de stat şi finanţarea activităţii celor existente, dezvoltarea infrastructurii. Aceste
cheltuieli sunt creatoare de valoare adăugată şi reprezintă un avans de produs intern brut.
Clasificaţia cheltuielilor publice utilizată de Organizaţia Naţiunilor Unite (ONU) a
fost realizată avându-se în vedere clasificaţia funcţională şi clasificaţia economică.
Clasificaţia funcţională O.N.U. cuprinde pentru:
- cheltuieli pentru servicii publice generale – presupun finanţarea aparatului legislativ şi
executiv central, întreţinerea relaţiilor diplomatice cu alte state, rambursarea datoriei publice,
realizarea de transferuri către bugetele locale, acordarea de împrumuturi sau ajutoare altor
state.
- cheltuieli publice pentru apărare – ce vizează atât apărarea militară cât şi cea civilă, precum
şi cercetarea în domeniul militar, participarea la acţiuni militare internaţionale şi realizarea
de acţiuni cu caracter strict secret.
- cheltuieli publice pentru educaţie – finanţarea unităţilor de învăţământ preşcolar, şcolar,
liceal, universitar.
- cheltuieli publice pentru sănătate – finanţarea unităţilor sanitare publice şi susţinerea
cercetării în domeniul medical.
- cheltuieli publice pentru securitate socială – ce au în vedere transferurile către anumite
categorii sociale aflate în dificultate: pensii pentru persoanele în vârstă, ajutoare pentru
şomeri şi pentru persoane cu disabilităţi, alocaţii pentru copii, burse pentru elevi şi studenţi
etc.
- cheltuieli publice pentru locuinţe şi servicii comunale – care vizează construcţia de locuinţe
şi realizarea de lucrări edilitare, precum: canalizare, reţele de apă potabilă şi menajeră,
iluminat stradal.
- cheltuieli publice pentru recreere, cultură şi religie – ce sunt orientate spre acţiuni de
susţinere a sportului, culturii şi cultelor religioase.
- cheltuieli publice pentru acţiuni economice – servicii economice generale, construcţii,
transporturi, agricultură, silvicultură şi piscicultură, sectorul energetic, comunicaţii, cercetare
şi dezvoltare tehnologică, alte scopuri.
49
- cheltuieli publice pentru protecţia mediului – protecţia apelor, solului, aerului, pădurilor.
Clasificaţia economică O.N.U. cuprinde:
- cheltuieli care reprezintă un consum final: dobânzi aferente datoriei publice, subvenţii de
exploatare acordate agenţilor economici şi alte transferuri curente.
- formarea brută de capital (investiţii brute şi creşterea stocurilor materiale) ce se
concretizează în achiziţii de active necorporale şi corporale şi în transferuri de capital.
4.3. Nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice
Nivelul cheltuielilor publice poate fi apreciat pe baza următorilor indicatori:
- volumul cheltuielilor publice;
- ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;
- volumul cheltuielilor publice ce revine, în medie, pe un locuitor.
Volumul cheltuielilor publice reprezintă mărimea absolută a acestora la un moment dat,
ce poate fi exprimată nominal (în preţuri curente) sau real (în preţuri constante). Transformarea
volumului cheltuielilor publice din expresie nominală în expresie reală se face utilizând deflatorul
produsului intern brut sau indicele anual al preţurilor, astfel:
)(IPD
ChpChp
PIB
nr
Fie în expresie nominală, fie în expresie reală, volumul cheltuielilor publice în monedă
naţională poate fi utilizat în analize şi comparaţii inter-temporale la nivel naţional, dar nu şi la
nivel internaţional.
Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut constituie un indicator ce oferă o
imagine asupra nivelului şi dinamicii cheltuielilor publice într-o perioadă dată.
Cheltuielile publice medii pe locuitor se exprimă, de regulă, în dolari americani sau euro
pe locuitor şi se calculează ca raport valoarea nominală a cheltuielilor publice exprimată în valută
şi populaţie:
Structura cheltuielilor publice indică în ce măsură resursele financiare ale unei ţări au
fost orientate spre realizarea anumitor obiective economice, sociale, administrative, militare etc.
50
Pentru a stabili structura cheltuielilor publice dintr-o ţară este necesar să se determine
ponderea sau greutatea specifică (gsChp) a fiecărei categorii de cheltuieli publice (i) în totalul
acestora (Chpt) , pe baza formulei următoare:
Structura cheltuielilor publice poate să difere din punctul de vedere al elementelor
componente, în funcţie de clasificaţia cheltuielilor publice utilizată. În mod uzual, atunci când se
procedează la determinarea structurii cheltuielilor publice se apelează la clasificaţia funcţională
sau la clasificaţia economică.
Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul şi
structura acestora într-o anumită perioadă de timp.
Pentru un anumit interval de timp, indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:
1. creşterea nominală şi creşterea reală a cheltuielilor publice;
2. modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut;
3. modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor;
4. modificarea structurii cheltuielilor publice;
5. indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea
produsului intern brut;
6. elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut.
1. Creşterea nominală şi creşterea reală a cheltuielilor publice
Pentru aprecierea corectă a evoluţiei cheltuielilor publice, trebuie făcută o distincţie
între creşterea nominală şi creşterea reală a acestora.
Creşterea nominală ( nChp 0/1 ).
Creşterea reală ( rChp 0/1 )rezultă din comparaţia cheltuielilor publice din perioada
curentă (1) cu cele din perioada de bază (0) exprimate în preţuri constante.
Ambele modalităţi de calcul exprimă o creştere în mărimi absolute, conform relaţiilor:
nnn ChpChpChp 010/1
rrr ChpChpChp 010/1
Analiza creşterii absolute a cheltuielilor publice trebuie completată cu analiza creşterii
relative a acestora, folosindu-se indicele creşterii cheltuielilor publice, calculat astfel:
- pentru cheltuielile nominale:
1000
1
0/1
n
n
Chp Chp
ChpI n
51
- pentru cheltuielile reale:
1000
1
0/1
r
r
Chp Chp
ChpI r
Creşterea nominală relativă se calculează astfel:
100%0/1
nChp
n IChp sau 100%0
0/1
n
nn
Chp
ChpChp
Creşterea reală relativă se calculează astfel:
100%0/1
rChp
r IChp sau 100%0
0/1
r
rr
Chp
ChpChp
2. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut se determină cu
ajutorul formulei:
100100/0
0
1
1 PIB
Chp
PIB
ChpPIBChp
3. Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor se determină cu
ajutorul formulei:
01 /// locChplocChplocChp
4. Modificarea structurii cheltuielilor publice se determină utilizând relaţia:
01 ChpChpChp gsgsgs
i
5. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea
produsului intern brut se determină după următoarea formulă:
0/1
0/1
PIB
Chp
I
Ik
6. Elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut măsoară amploarea
reacţiei cheltuielilor publice la modificarea produsului intern brut.
52
0
0/1
0
0/1
PIB
PIB
Chp
Chp
eChp
Situaţia în care eChp > 1 exprimă tendinţa de utilizare într-o mai mare măsură a
produsului intern brut pentru finanţarea cheltuielilor publice (cheltuielile publice sunt elastice faţă
de produsul intern brut). Situaţia în care eChp < 1 exprimă tendinţa de restrângere a proporţiei
cheltuielilor publice în produsul intern brut (cheltuielile publice sunt inelastice faţă de produsul
intern brut).
4.4. Factorii determinanţi ai cheltuielilor publice
Începând cu ultimele decenii ale secolului XIX şi până în prezent, pentru a explica
dinamica în timp a cheltuielilor publice, teoreticienii ştiinţei finanţelor au încercat să elaboreze
modele macroeconomice de evoluţie a acestora. Dintre aceste modele, amintim:
1. legea lui Wagner;
2. modelul de dezvoltare economică al lui W. W. Rostow;
3. analiza lui Peacock şi Wiseman.
1. În secolul XIX, economistul german Adolph Wagner a observat în cazul
economiilor dezvoltate ale vremii (câteva state europene, SUA şi Japonia) o creştere continuă a
sectorului public şi încercat să explice proporţia crescândă a cheltuielilor publice în produsul
intern brut. Conform legii lui Wagner, dacă veniturile pe locuitor cresc, atunci şi mărimea
relativă a sectorului public (raportul dintre cheltuielile publice şi produsul intern brut) va creşte.
De asemenea, Wagner a observat că nivelul cheltuielilor publice creşte în mod progresiv sau cel
puţin proporţional faţă de rata de creştere a populaţiei.
2. La mijlocul secolului XX, identitatea dintre dezvoltarea economică şi creşterea
economică a fost remarcată şi de către unul dintre primii teoreticieni ce au realizat o teorie
închegată a dezvoltării, W. W. Rostow . Acesta a propus un model istoric al dezvoltării (asa-
numita „teorie a demarajului”) afirmând că o ţară parcurge în timp cinci etape ale modernizării
economice:
- societatea tradiţională, caracterizată prin economie de subzistenţă, barter, predominaţia
agriculturii, metode tradiţionale de producţie;
- etapa de tranziţie (pre-condiţie pentru „demaraj”), caracterizată prin specializare sporită,
crearea unei infrastructuri de transport, creşterea veniturilor, investiţiilor şi a economisirii,
apariţia antreprenorilor şi dezvoltarea unui comerţ exterior axat pe produse primare;
- etapa de demaraj, caracterizată prin creşterea industrializării, migrarea forţei de muncă din
sectorul agricol către sectorul industrial, investiţii reprezentând mai mult de 10% din
produsul naţional brut şi apariţia unor noi instituţii politice şi sociale;
53
- etapa de maturitate, caracterizată prin diversificare economică, inovaţie tehnologică şi
scăderea în importanţă a importurilor;
- etapa de consum de masă, caracterizată prin creşterea industriilor de consum şi o dezvoltare
semnificativă a sectorului serviciilor.
În stadiile de început ale creşterii şi dezvoltării economice, cheltuielile publice de
investiţii (infrastructură, învăţământ, sănătate etc.) erau considerate mari. În stadiile de mijloc ale
creşterii, cheltuielile publice se menţin la niveluri înalte, însă sunt complementare investiţiilor
private. După ce economia a ajuns la stadiul de maturitate, structura cheltuielilor publice se
modifică, preponderente devenind cheltuielile publice cu impact social (educaţie, cultură,
sănătate, asistenţă şi protecţie socială).
3. În a doua jumătate a secolului XX, A. T. Peacock şi J. A. Wiseman au analizat
dinamica cheltuielilor publice pe baza unei teorii a politice a determinării cheltuielilor publice,
conform căreia guvernele trebuie să ţină seama de dorinţele cetăţenilor: să nu plătească impozite
mari şi să beneficieze de servicii publice sporite. În aceste condiţii, atunci când decid asupra
cheltuielilor publice, autorităţile guvernamentale au în vedere şi reacţia cetăţenilor faţă de nivelul
impozitelor şi taxelor necesare pentru finanţarea acestora.
Analizând diversele teorii cu privire la evoluţia cheltuielilor publice, pot fi identificaţi
factorii determinanţi ai acestora:
- factori demografici: creşterea populaţiei, modificarea structurii acesteia pe sexe, grupe de
vârstă şi categorii socio-profesionale, migraţia populaţiei, fenomenul de urbanizare. Sunt
afectate în principal cheltuielile publice pentru educaţie, cultură, sănătate, asistenţă şi
protecţie socială, transporturi şi ordine publică.
- factori economici: dezvoltarea economiei, modernizarea tehnologiilor utilizate datorită
cercetării ştiinţifice, noile cerinţe ale utilizării resurselor şi creării de bunuri şi servicii.
Influenţa acestor factori determină o creştere a cheltuielilor publice privind acţiunile
economice şi o implicare sporită a autorităţilor guvernamentale în activităţi de cercetare-
dezvoltare.
- factori sociali: existenţa unor inegalităţi distributive în ceea ce priveşte veniturile şi averea
între membrii societăţii determină intervenţia statului prin intermediul unor cheltuieli publice
de transfer, destinate categoriilor sociale aflate în dificultate (şomeri, bătrâni, persoane cu
handicap, copii etc.).
- factori militari: apărarea naţională, pregătirea şi purtarea de războaie conduc la sporirea
cheltuielilor legate atât de apariţia unor astfel de conflicte, cât şi de eliminarea efectelor
nefavorabile ale acestora pe plan economic şi social.
- factori istorici: transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor sporite de cheltuieli publice şi
a poverii suportării serviciului datoriei publice angajate în trecut.
- factori geopolitici: creşterea complexităţii sarcinilor statului contemporan, creşterea rolului
politic al autorităţilor publice în viaţa economico-socială şi în spaţiul geopolitic internaţional.
54
Toţi factorii enumeraţi mai sus nu acţionează separat asupra cheltuielilor publice, ci
exercită o influenţă globală asupra acestora. De asemenea, intensitatea acţiunii acestor factori
diferă de la o perioadă istorică la alta şi de la o economie la alta.
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. Care din următoarele afirmații este adevărată?
a. cheltuielile publice cu salariile angajaților din sectorul public reprezintă un avans de produs
intern brut;
b. totalul cheltuielilor publice neconsolidate este mai mic decât totalul cheltuielilor publice
consolidate;
c. sfera de cuprindere a cheltuielilor bugetare este mai mare decât cea a cheltuielilor publice;
d. cheltuielile publice cu investițiile reprezintă un consum definitiv de produs intern brut;
e. în România, cheltuielile publice totale cuprind: cheltuielile administraţiei publice centrale,
cheltuielile publice ale subdiviziunilor politice şi administrative ale statului și cheltuielile
publice ale colectivităţilor locale.
2. Conform clasificaţiei funcţionale cheltuielile publice se grupează în:
a. cheltuieli definitive-temporare-virtuale;
b. cheltuieli cu contraprestaţie-fără contraprestaţie;
c. cheltuieli curente-cheltuieli de capital;
d. cheltuieli directe şi cheltuieli indirecte;
e. cheltuieli productive şi cheltuieli neproductive.
3. Cheltuielile curente:
a. reprezintă un consum definitiv de PIB;
b. asigură buna întreţinere a instituţiilor publice;
c. se concretizează în achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată;
d. reprezintă cea mai mare parte a cheltuielilor publice;
e. înglobează investiţiile efectuate de stat.
4. Legea lui Wagner se referă la:
a. o creştere continuă a sectorului public;
b. faptul că în stadiile de început ale dezvoltării economice, cheltuielile publice de investiţii
sunt mari;
c. faptul că în stadiile de mijloc ale dezvoltării economice, cheltuielile publice de investiţii se
menţin la niveluri înalte, însă sunt complementare investiţiilor private;
d. preponderenţa cheltuielilor publice cu impact social în stadiul de maturitate al economiei;
e. faptul că guvernele trebuie să ţină seama de dorinţele cetăţenilor.
55
5. Nu reprezintă un tip de clasificaţie a cheltuielilor publice:
a. clasificaţia economică;
b. clasificaţia administrativă;
c. clasificaţia financiară;
d. clasificaţia cronologică;
e. clasificaţia funcţională.
Partea practică
Studiu de caz:
Nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice în cazul României
în perioada 2008-2009
Datele necesare pentru calculul indicatorilor privind nivelul, structura şi evoluţia
cheltuielilor publice în cazul României sunt redate în tabelul următor:
Specificaţie Notaţie U.M. 2008 2009
1. Cheltuieli publice totale, din care: Chp mil. lei 196.844 201.585
1.1. Achiziţii de bunuri şi servicii Chpabs mil. lei 36.997 34.546
1.2. Salarii Chpsal mil. lei 52.641 53.245
1.3. Dobânda Chpdob mil. lei 3.839 7.644
1.4. Subvenţii Chpsub mil. lei 4.551 3.764
1.5. Transferuri sociale Chptrs mil. lei 56.381 66.444
1.6. Alte cheltuieli curente Chpacc mil. lei 6.952 5.991
1.7. Transferuri de capital Chptrc mil. lei 6.283 3.843
1.8. Investiţii de capital Chpinv mil. lei 29.200 26.109
2. Produsul intern brut PIB mil. lei 514.700 491.274
3. Populaţia N locuitori 21.528.627 21.498.616
4. Indicele preţurilor (faţă de anul anterior) IP % 107,9 105,6
5. Cursul de schimb mediu anual CV lei/euro 3,6826 4,2399
Sursa datelor: Eurostat.
A. Indicatori privind nivelul cheltuielilor publice
A.1. Volumul cheltuielilor publice totale
A.1.1. Volumul cheltuielilor publice totale în expresie nominală este reprezentat chiar
de valorile redate în tabel:
milioane lei
56
milioane lei
A.1.2. Volumul cheltuielilor publice totale în expresie reală
Întrucât anul 2008 este anul de bază (0), valoarea volumului cheltuielilor publice totale
în expresie reală pentru acest an este identică cu cea în expresie nominală:
milioane lei
Volumul cheltuielilor publice totale în expresie reală pentru anul 2009 se dtermină cu
formula:
milioane lei
A.2. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut
A.3. Cheltuielile publice medii pe locuitor
Pentru a exprima cheltuielile publice medii pe locuitor în euro/locuitor, este necesară
transformarea prealabilă a volumului acestora din milioane lei în milioane euro:
milioane euro
milioane euro
mil. euro / loc. = 2.483 euro / loc.
mil. euro / loc. = 2.212 euro / loc.
B. Structura cheltuielilor publice
Pentru anul 2008:
57
Se poate observa că, la nivelul anului 2008, în România, autorităţile publice au orientat
cea mai mare parte a cheltuielilor publice spre transferuri sociale (28,64%), salarii în sectorul
public (26,74%), achiziţii de bunuri şi servicii (18,79%) şi investiţii de capital (14,83%).
Pentru anul 2009:
Se poate observa că, la nivelul anului 2009, în România, autorităţile publice au orientat
cea mai mare parte a cheltuielilor publice spre transferuri sociale (32,96%), salarii în sectorul
public (26,41%), achiziţii de bunuri şi servicii (17,14%) şi investiţii de capital (12,95%).
58
C. Dinamica cheltuielilor publice
C.1. Creşterea nominală şi creşterea reală a cheltuielilor publice
C.1.1. Creşterea nominală a cheltuielilor publice totale – în mărime absolută
milioane lei
C.1.2. Creşterea nominală a cheltuielilor publice totale – în mărime relativă
C.1.3. Creşterea reală a cheltuielilor publice totale – în mărime absolută
milioane lei
C.1.4. Creşterea reală a cheltuielilor publice totale – în mărime relativă
Se poate obrserva că, deşi în expresie nominală cheltuielile publice totale au crescut, în
expresie reală se înregistrează o reducere a acestora, cu 4.741 milioane lei în mărime
absolută,respectiv cu 3,02%, în mărime relativă.
C.2. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut
Faţă de anul 2008, în anul 2009 ponderea cheltuielilor publice a crescut semnificativ, cu
2,79% în mărime absolută (cu 7,29% în mărime relativă!).
C.3. Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor
euro/loc.
59
Nivelul mediu al cheltuielilor publice pe locuitor a scăzut în mărime absolută în anul
2009 faţă de 2008 cu 271,32 euro/locuitor.
C.4. Modificarea structurii cheltuielilor publice
-1,29%
Modificarea structurii cheltuielilor publice în România în anul 2009 faţă de anul 2008
indică o creştere a importanţei relative a transferurilor sociale şi dobânzilor aferente datoriei
publice şi o scădere a importanţei relative a celorlalte cheltuieli publice.
5. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi
creşterea produsului intern brut
Valoarea supraunitară a indicatorului indică o creştere mai rapidă a cheltuielilor publice
decât cea a produsului intern brut.
6. Elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut
60
Valoarea subunitară a coeficientului de elasticitate indică faptul că în România, în
perioada analizată, cheltuielile publice au fost inelastice faţă de produsul intern brut. Pe de altă
parte, valoarea negativă a coeficientului de elasticitate indică faptul că în România, în perioada
analizată, cheltuielile publice au avut o dinamică opusă produsul intern brut.
Studiu de caz propus spre rezolvare:
Nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice în cazul
Germaniei în perioada 2008-2009
Determinaţi indicatorii privind nivelul, structura şi evoluţia cheltuielilor publice în cazul
Germaniei şi comparaţi rezultatele obţinute cu cele obţinute pe cazul României în studiul
prezentat anterior. Datele necesare sunt redate în tabelul următor:
Specificaţie Notaţie U.M. 2008 2009
1. Cheltuieli publice totale, din care: Chp mil. euro 1.085.620 1.138.710
1.1. Achiziţii de bunuri şi servicii Chpabs mil. euro 104.800 111.340
1.2. Salarii Chpsal mil. euro 170.720 177.640
1.3. Dobânda Chpdob mil. euro 66.650 62.160
1.4. Subvenţii Chpsub mil. euro 27.820 31.490
1.5. Transferuri sociale Chptrs mil. euro 606.750 640.100
1.6. Alte cheltuieli curente Chpacc mil. euro 40.400 45.260
1.7. Transferuri de capital Chptrc mil. euro 33.080 32.760
1.8. Investiţii de capital Chpinv mil. euro 35.400 37.960
2. Produsul intern brut PIB mil. euro 2.481.200 2.397.100
3. Populaţia N locuitori 82.217.837 82.002.356
4. Indicele preţurilor (faţă de anul anterior) IP % 102,8 100,2
61
CAPITOLUL 5
VENITURILE PUBLICE ORDINARE
Rezumat:
Capitolul are ca obiectiv prezentarea mai detaliată a veniturilor publice ordinare, ca
principală sursă de finanţare a cheltuielilor publice.
După realizarea unui succinte prezentări a modalităţilor de finanţare a sectorului public,
este realizată o structură a veniturilor publice după criterii precum regularitatea mobilizării la
buget, conţinutul economic, natura juridică, provenienţa şi bugetul sau fondul la care se
mobilizează.
Prelevările fiscale (impozitele, taxele şi contribuţiile) sunt definite ca şi conţinut şi ca
elemente tehnice (subiectul fiscale sau contribuabilul, suportatorul, obiectul, sursa, unitatea de
impunere, cota, asieta fiscală şi termenul de plată). Totodată sunt analizate critic şi principiile
impunerii, atât în abordarea anglo-saxonă (principiul beneficiului şi principiul capacităţii de
plată), cât şi în abordarea european-continentală (principiile de echitate fiscală, principiile de
politică financiară, principiile de politică economică şi principiile social-politice). Impozitele sunt
clasificate după criterii precum: trăsăturile de fond şi de formă ale acestora, scopul urmărit de
guvern la instituirea acestora, frecvenţa perceperii acestora şi structura administrativă a statului
respectiv. Taxele sunt clasificate după natura serviciului prestat şi după modalitatea de încasare.
În ceea ce priveşte contribuţiile, acestea sunt clasificate în funcţie de obiectivul urmărit de stat
prin introducerea acestora şi potrivit clasificaţiei veniturilor bugetare utilizată în ţara noastră. Sunt
analizate şi efectele prelevărilor fiscale, avându-se în vedere efectele economice, efectele juridice,
efectele psihologice şi efectele socio-ecologice.
Fiscalitatea directă este analizată avându-se în vedere definirea şi caracteristicile
impozitelor directe şi prezentarea impozitelor reale şi a impozitelor personale (impozitele pe venit
şi impozitele pe avere).
Fiscalitatea indirectă este analizată avându-se în vedere definirea şi caracteristicile
impozitelor indirecte şi prezentarea taxelor de consumaţie, taxelor vamale şi monopolurilor fiscale.
Capitolul se încheie cu prezentarea indicatorilor de apreciere a nivelului, structurii li
evoluţiei veniturilor publice
5.1. Modalităţile de finanţare a sectorului public
Orice economie contemporană se finanţează pe seama unor resurse financiare interne,
reprezentate de produsul intern brut, şi pe seama unor resurse financiare externe, reprezentate de
împrumuturile obţinute din străinătate şi de investiţiile străine directe.
62
Aceste resurse financiare ale unei economii pot fi administrate fie public, fie privat.
Resursele financiare administrate public sunt cele ale statului, ale unităţilor administrativ
teritoriale şi ale societăţilor publice. Pe seama resurselor financiare administrate public se asigură
finanţarea sectorului public. Întrucât resursele financiare administrate public sunt venituri ale
diverselor bugete publice, acestea poartă denumirea de venituri publice.
Veniturile publice reprezintă totalitatea resurselor financiare pe care autorităţile
publice le mobilizează la dispoziţia lor, pentru a realiza rolurile pe care statul le are în economie:
asigurarea unei alocări eficiente a resurselor, a unei distribuţii echitabile a veniturilor şi averilor
între membrii societăţii şi a stabilităţii macroeconomice.
Dintr-o perspectivă strict financiară, veniturile publice pot fi considerate şi ca resurse
financiare pe care autorităţile publice le mobilizează la dispoziţia lor, pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
Veniturile publice provin din:
- exploatarea patrimoniului statului şi din activităţile economice ale entităţilor publice –
venituri publice ordinare (obişnuite);
- perceperea de impozite, taxe şi contribuţii de la populaţie şi agenţii economici şi contractarea
de împrumuturi publice – venituri publice derivate.
Atât ca volum, cât şi ca structură, veniturile publice sunt influenţate de:
- factori economici, precum volumul şi dinamica produsului intern brut. În perioadele de
expansiune a economiei, o creştere a produsului intern brut, fiind sinonimă cu o majorare a
bazei de impozitare, va determina în mod automat şi o creştere a veniturilor publice
provenite din impozite şi taxe. În perioadele de recesiune, scăderea produsului intern brut va
determina în mod automat şi o reducere a veniturilor publice provenite din impozite şi taxe.
- factori monetari, precum masa monetară, dobânda, creditul. Toate aceste variabile monetare
influenţează nivelul preţurilor din economie şi prin aceasta şi volumul veniturilor publice
provenite din impozite şi taxe. De exemplu, o creştere generalizată a nivelului preţurilor va
genera încasări sporite la buget din impozitele şi taxele ce au ca bază de calcul preţurile
tranzacţiilor.
- factori sociali, precum situaţia anumitor categorii sociale. O sporire a numărului celor ce fac
parte din categoriile sociale aflate în dificultate, care, prin lege, beneficiază de asistenţă din
partea statului va determina o majorare a cheltuielilor publice cu destinaţie socială, ceea ce
va impune şi o creştere a veniturilor publice provenite din contribuţiile obligatorii.
- factori demografici, precum populaţia activă, sporul demografic, structura populaţiei.
Întrucât populaţia reprezintă o bună parte dintre contribuabili şi dintre cei ce subscriu la
împrumuturile publice, dinamica acesteia, atât ca volum, cât şi ca structură, va influenţa
mărimea şi structura veniturilor publice.
- factori politici, precum orientarea ideologică a forţelor politice aflate la putere. De regulă,
guvernele conduse de forţe politice de dreapta sunt orientate spre o intervenţie redusă a
statului în economie şi implementează adesea măsuri de politică fiscală expansionistă, prin
reducerea nivelului fiscalităţii, pentru a impulsiona creşterea economică. Aceasta va
63
determina, cel puţin pe termen scurt, o comprimare a veniturilor publice din impozite şi taxe.
Guvernele conduse de forţe politice de stânga sunt orientate spre o intervenţie sporită a
statului în economie şi promovează adesea programe sociale de amploare. Astfel de acţiuni
consumă importante resurse financiare publice, ceea ce necesită o majorare a veniturilor
publice, de regulă, prin majorarea nivelului fiscalităţii sau prin practicarea impozitării în cote
procentuale proporţionale.
- factori militari, precum implicarea statului într-un conflict armat. În cazul în care o ţară este
angajată într-un conflict armat, nivelul veniturilor publice va creşte pentru a se asigura
resursele financiare necesare pentru finanţarea cheltuielilor militare.
- factori financiari, precum dimensiunea cheltuielilor publice sau mărimea deficitului bugetar.
De exemplu, o creştere a nivelului cheltuielilor publice implică şi o creştere a veniturilor
publice, fie prin majorarea fiscalităţii, fie prin contractarea de împrumuturi publice sau
emisiune monetară. Acceptarea în prezent a unui deficit bugetar considerabil, acoperit prin
contractarea de împrumuturi publice pe termen lung, va determina în viitor, atunci când
împrumuturile angajate trebuiesc rambursate, o sporire a nivelului fiscalităţii şi, implicit, a
veniturilor publice.
5.2. Structura veniturilor publice
În literatura de specialitate, teoreticienii au propus numeroase criterii de grupare a
veniturilor publice, dintre care amintim:
A. după regularitatea mobilizării la buget
B. după conţinutul economic
C. după natura juridică
D. după provenienţă
E. după bugetul sau fondul la care se mobilizează
A. După regularitatea mobilizării la buget distingem:
- venituri ordinare (obişnuite), ce se încasează anual la diversele bugete ale statului. Sunt
compuse din:
- venituri fiscale: impozite, taxe, contribuţii;
- venituri nefiscale: amenzi, majorări şi penalităţi de întârziere, prelevări din
veniturile unor entităţi publice, venituri din închirierea sau concesionarea unor
bunuri din patrimoniul statului etc.
- venituri extraordinare, care sunt realizate în situaţii excepţionale, de regulă, pentru
acoperirea deficitului bugetar. Sunt reprezentate de împrumuturile publice şi emisiunea
monetară.
B. Clasificarea veniturilor publice în funcţie de conţinutul lor economic este cea mai
des utilizată în statisticile oficiale sau pentru prezentarea părţii de venituri a bugetului public.
Conform acestui criteriu, veniturile publice se împart în:
64
- venituri curente, compuse din:
- venituri fiscale, care pot fi defalcate în:
- impozite directe: impozit pe profit, impozitul pe veniturile persoanelor
fizice, impozitul pe dividende, altele;
- impozite indirecte: taxa pe valoarea adăugată, accize, taxe vamale, altele
(taxe şi tarife pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare,
taxe de timbru, taxe pentru activitatea de prospecţiune, explorare şi
exploatare a resurselor minerale etc.);
- venituri nefiscale, precum: amenzi, majorări şi penalităţi de întârziere, prelevări
din veniturile unor entităţi publice, venituri din închirierea sau concesionarea unor
bunuri din patrimoniul statului şi venituri de la instituţiile publice (taxe de
metrologie, taxe consulare, taxe pentru prestaţiile efectuate şi pentru eliberarea
autorizaţiilor de transport în trafic internaţional, altele);
- venituri din capital, care includ elemente precum:
- venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice;
- venituri din valorificarea unei părţi a stocurilor de la rezervele materiale naţionale
şi de mobilizare;
- venituri din valorificarea unor bunuri ale statului (fondul locativ de stat, vânzarea
activelor la unităţile publice aflate în lichidare);
- încasări din rambursarea împrumuturilor acordate.
C. În funcţie de natura lor juridică, veniturile publice se clasifică în:
- venituri publice de drept privat, care sunt procurate de pe piaţă, în condiţii concurenţiale şi
sunt reglementate de dreptul privat (comercial);
- veniturile publice de drept public, care sunt stabilite prin lege (impozite, taxe, contribuţii)
sau în urma unor condiţii impuse de către stat (împrumuturile publice şi emisiunea monetară)
şi sunt reglementate de dreptul public.
D. După provenienţă, veniturile publice pot fi grupate în:
- venituri publice interne, provenite de la populaţie, agenţi economici şi instituţii publice;
- venituri publice externe, provenite din împrumuturi externe contractate sau din recuperarea
împrumuturilor externe acordate.
E. Bugetul sau fondul la care se mobilizează constituie un posibil criteriu de clasificare
a veniturilor publice. Structura veniturilor publice rezultată în conformitate cu acest criteriu diferă
de la o ţară la alta, în funcţie de structura sistemului bugetar. În acest sens, în cazul României,
distingem:
- venituri ale bugetului administraţiei centrale de stat;
- venituri ale bugetelor locale;
- venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat;
- venituri ale bugetelor fondurilor speciale.
65
Pe lângă aceste clasificări teoretice ale veniturilor publice, în statisticile oficiale, la nivel
internaţional, se utilizează şi structura veniturilor publice propusă de Fondul Monetar
Internaţional:
- venituri din impozite şi taxe – toate prelevările fiscale, mai puţin contribuţiile sociale);
- contribuţii sociale – ale angajaţilor, ale angajatorilor, altele;
- venituri din transferuri financiare – primite de la alte guverne, de la organizaţii internaţionale
sau de la autorităţile publice de la un nivel ierarhic inferior;
- alte venituri – din închirieri de proprietăţi ale statului, dividende, amenzi şi penalităţi, alte
transferuri, împrumuturi de stat etc.
5.3. Prelevările fiscale şi efectele fiscalităţii
5.3.1. Conţinutul prelevărilor fiscale
Prelevările fiscale sunt reprezentate de totalitatea resurselor financiare pe care
autorităţile publice le procură din sectorul privat, prin constrângere.
În economiile contemporane, prelevările fiscale sunt reprezentate de: impozite, taxe şi
contribuţii.
A. Impozitul reprezintă o categorie financiară cu caracter istoric concret, legată de
existenţa statului şi a banilor.
Etimologic, cuvântul impozit îşi are originea în latinescul „impositum”, cu sensul de
obligaţie publică.
De-a lungul timpului, teoreticienii şi practicienii din domeniul finanţelor au încercat să
definească într-un mod cât mai corespunzător noţiunile de impozit sau taxă. Astfel, s-a apreciat că
impozitul reprezintă:
- „preţul de cumpărare pentru asigurarea păcii şi apărării statului” ;
- „o prestaţie pecuniară pretinsă cetăţenilor cu scopul acoperirii cheltuielilor de interes
general” ;
- „procedeul de repartizare a creanţelor bugetare între cetăţeni, în funcţie de capacităţile lor
contributive” ;
- „preţuri stabilite prin constrângere pentru serviciile guvernamentale” ;
- „prelevare obligatorie şi fără contrapartidă directă, efectuată de stat sau de autorităţile locale,
pentru asigurarea cheltuielilor publice” .
În opinia noastră, impozitul reprezintă o formă de prelevare silită la dispoziţia statului,
fără contraprestaţie directă şi cu titlu nerestituibil a unei părţi din veniturile sau averea
persoanelor fizice sau/şi juridice, în vederea acoperirii unor necesităţi publice.
Definiţia anterioară ne permite să identificăm principalele caracteristici ale impozitului:
- este prelevare silită, cu caracter obligatoriu, efectuată în numele suveranităţii statului;
- nu presupune o contraprestaţie directă şi imediată din partea statului;
66
- este nerestituibil (sau nerambursabil).
În economiile contemporane, dreptul de a institui impozite revine Parlamentului – la
nivel naţional şi Consiliilor locale – la nivelul colectivităţilor locale.
B. Taxa, ca etimologie, îşi are originea în grecescul „taxis”, având iniţial acelaşi înţeles
cu noţiunea de impozit. Ulterior, noţiunea de taxă a evoluat, ajungând să desemneze fie diverse
tipuri de prelevări obligatorii (fiscale şi parafiscale), fie preţul unor operaţiuni de natură
economică, financiară, monetară (de ex. taxă de scont, taxă de locaţie, taxă de timbru, taxă de
înregistrare).
În prezent, taxa reprezintă un transfer de valoare obligatoriu la dispoziţia statului, cu
echivalent direct şi imediat, cu titlu definitiv.
De regulă, taxele sunt datorate de către persoanele fizice şi juridice în schimbul unui
serviciu public instituţional. În acest caz, transferul de valoare este direct şi imediat, întrucât
plătitorul taxei beneficiază în schimbul acesteia, pe loc, de un serviciu al unei instituţii publice sau
dobândeşte un drept.
C. Contribuţia reprezintă un transfer de valoare obligatoriu la dispoziţia statului, fără
echivalent direct şi imediat, cu titlu definitiv şi cu destinaţie prestabilită.
Fondurile publice constituite prin intermediul contribuţiilor se utilizează în vederea
acoperirea unor cheltuieli publice cu destinaţie socială (ajutoare sociale, ajutoare de şomaj, burse,
alocaţii, pensii etc.).
Totalitatea prelevărilor fiscale (impozite, taxe, contribuţii), alături de reglementările
referitoare la acestea şi instituţiile care le administrează constituie sistemul fiscal al unei ţări.
În economiile contemporane, configuraţia exactă a sistemului fiscal diferă de la o ţară la
alta, în funcţie de opţiunile politice, economice şi sociale ale forţelor politice aflate la guvernare.
Din punct de vedere teoretic, conform lui Anthony Atkinson şi Joseph Stiglitz , caracteristicile
unui sistem fiscal bine structurat sunt următoarele:
- eficienţă economică – prelevările obligatorii nu trebuie să împiedice alocarea eficientă a
resurselor
- administrare simplă – impozitele şi taxele trebuie să fie uşor şi ieftin de administrat
- flexibilitate – sistemul fiscal trebuie să răspundă şi să poată fi ajustat uşor la modificările
condiţiilor economice
- transparenţa - indivizii trebuie să fie capabili să perceapă facil povara fiscală, cu condiţia ca
aceasta să fie tolerată de către societate
- echitate - sistemul fiscal trebuie să asigure tuturor indivizilor un tratament fiscal just
5.3.2. Elementele tehnice ale prelevărilor fiscale
La introducerea în practica fiscală a unor noi impozite sau taxe trebuiesc precizate o
serie de elemente, ce sunt comune tuturor prelevărilor fiscale. Aceste elemente, ce prezintă
importanţă atât pentru autorităţile fiscale, cât şi pentru contribuabili, poartă denumirea de
elemente tehnice şi se referă la:
67
- subiectul prelevării fiscale sau contribuabilul;
- suportatorul prelevării fiscale;
- obiectul prelevării fiscale;
- sursa prelevării fiscale;
- unitatea de impunere;
- cota prelevării fiscale;
- asieta fiscală;
- termenul de plată.
1. Subiectul prelevării fiscale sau contribuabilul este reprezentat de persoana fizică sau
juridică obligată prin lege la plata acesteia.
2. Suportatorul prelevării fiscale este reprezentat de persoana fizică sau juridică din ale
cărei venituri se suportă în mod efectiv prelevarea fiscală. Trebuie menţionat şi faptul că în cazul
impozitelor directe suportatorul coincide cu subiectul, pe când în cazul impozitelor indirecte
suportatorul este diferit de subiect.
3. Obiectul prelevării fiscale (sau materia impozabilă) îl constituie un bun, un venit sau
o activitate pentru care se datorează impozitele directe, precum şi vânzarea, punerea în circulaţie
sau valorificarea unor produse, bunuri şi servicii în cazul impozitelor indirecte.
4. Sursa prelevării fiscale indică din ce anume se plăteşte aceasta, adică din venit (salar,
profit, dividend, etc.) sau din avere (bunuri mobile sau imobile).
5. Unitatea de impunere este reprezentată de unitatea în care se exprimă mărimea
obiectului impozabil.
6. Cota impozitului este reprezentată de mărimea prelevării fiscale stabilite pentru o
unitate de impunere. Aceasta poate să fie stabilită în sumă fixă, în cotă procentuală sau într-o
formă combinată (sumă fixă şi cotă procentuală).
În ceea ce priveşte utilizarea cotelor procentuale de impunere în vederea stabilirii
mărimii prelevării fiscale, aplicarea acestora se pate realiza folosind următoarele tehnici:
- Impunerea în cotă procentuală proporţională;
- Impunerea în cote procentuale progresive;
- Impunerea în cote procentuale regresive;
- Impunerea în cote procentuale degresive.
Impunerea în cotă procentuală proporţională presupune ca asupra valorii materiei
impozabile să se aplice o singură cotă de impozit.
Impunerea în cote procentuale progresive presupune utilizarea unor cote procentuale de
impozit ce cresc odată cu creşterea materiei impozabile, într-un ritm constant sau într-un ritm
variabil. Această tehnică de impunere are două variante de aplicare:
- impunerea în progresie simplă presupune aplicarea asupra întregii materii impozabile a cotei
de impozit ce corespunde acesteia în baremul de impozitare;
- impunerea în progresie compusă presupune împărţirea materiei impozabile în mai multe
tranşe, în conformitate cu baremul de impozitare, şi impunerea cu cote diferite a acestora,
impozitul datorat fiind suma impozitelor datorate pentru fiecare tranşă.
68
Impunerea în cote procentuale regresive presupune aplicarea asupra valorii materiei
impozabile a unor cote procentuale de impozit ce scad pe măsură ce creşte valoarea materiei
impozabile.
Impunerea în cote procentuale degresive presupune aplicarea asupra valorii materiei
impozabile a unor cote procentuale de impozit ce cresc până ce materia impozabilă atinge un
anumit nivel, după care scad pe măsură ce creşte materia impozabilă.
7. Asieta fiscală cuprinde totalitatea operaţiunilor realizate de organele fiscale pentru
identificarea subiecţilor impozabili, stabilirea mărimii materiei impozabile, determinarea
cuantumului prelevărilor fiscale şi perceperea efectivă a acestora.
Evaluarea mărimii materiei impozabile se poate realiza prin următoarele metode:
- metoda evaluării directe, care se poate aplica în două variante:
- pe baza declaraţiei unei terţe persoane (când o terţă persoană cunoaşte dimensiunea
materiei impozabile şi este obligată prin lege să o declare la organele fiscale);
- pe baza declaraţiei contribuabilului (când contribuabilii sunt obligaţi prin lege să
ţină o evidenţă contabilă, să întocmească bilanţuri şi declaraţii fiscale din care să
reiese clar dimensiunea venitului sau averii supuse impozitării).
- metoda evaluării indirecte, care se poate aplica în trei variante:
- pe baza semnelor sau a indiciilor exterioare ale obiectului impozabil (în special
pentru impozitele reale);
- evaluarea forfetară (organele fiscale, de acord cu contribuabilul, stabilesc o valoare
aproximativă a obiectului impozabil);
- evaluarea administrativă (organele fiscale stabilesc valoare obiectului impozabil pe
baza datelor şi elementelor din propriile evidenţe).
Stabilirea prelevării fiscale datorate se face diferenţiat:
- pentru impozitele de repartiţie sau de contigentare - se stabilesc de către autorităţile fiscale
într-o sumă globală ce trebuie încasată de pe întreg teritoriul ţării, sumă ce se defalcă, de sus
în jos, pe fiecare unitate administrativ-teritorială, iar în cadrul acestora pe subiecţi plătitori;
- pentru impozitele de cotitate - se stabilesc pentru fiecare obiect impozabil şi pentru fiecare
plătitor, prin utilizarea unor sume fixe sau cote procentuale, sau combinat, sume fixe şi cote
procentuale.
Perceperea la buget a unei prelevări fiscale constă în încasarea efectivă a acestora la
termenele şi în modalităţile specifice prelevării fiscale respective, prin intermediul unui aparat
specializat al statului:
- direct de la plătitori – prin prezentarea acestora la casieria fiscului (“sistem portabil”) sau
prin deplasarea organului fiscal la domiciliul sau sediul plătitorului (“sistem cherabil”);
- electronic – prin intermediul internetului;
- prin stopaj la sursă – calcularea, reţinerea şi virarea impozitului la buget se face de către o
terţă persoană, în patrimoniul căreia se formează materia impozabilă;
- prin aplicarea de timbre fiscale – pentru actele şi acţiunile notariale, administrative,
judecătoreşti, consulare.
69
8. Termenul de plată precizează data până la care prelevarea fiscală trebuie plătită.
În unele lucrări, în literatura de specialitate, ca elemente tehnice ale prelevărilor fiscale
sunt prezentate şi următoarele:
- autoritatea publică - puterea publică ce instituie prelevarea fiscală;
- beneficiarul prelevării fiscale - veriga bugetară la care se încasează prelevarea fiscală;
- posibilitatea prelevării fiscale – măsura în care se ţine cont de capacitatea contributivă a
contribuabililor;
- facilităţile fiscale acordate contribuabililor;
- sancţiunile aplicabile contribuabililor în cazul nerespectării obligaţiilor legale;
- căile de contestaţie sau de atac pe care contribuabilii le au la dispoziţie în situaţia în care nu
sunt de acord cu sancţiunile ce le-au fost aplicate de către organele fiscale.
5.3.3. Principiile impunerii
Introducerea şi aşezarea de noi impozite trebuie să răspundă unor exigenţe de natură
politică, exigenţe ce dau raţionalitate unui sistem fiscal. În practica şi teoria financiară, aceste
exigenţe s-au “cristalizat” sub forma unor principii ale impunerii.
Adam Smith a fost primul care a formulat o serie de astfel de principii ale impunerii,
numindu-le maxime :
- maxima de justiţie – impozitele trebuie astfel stabililite încât să ţină cont de capacitatea
contributivă a plătitorului;
- maxima de certitudine – mărimea impozitului trebuie să fie stabilită în mod cert, pe baza
legii, şi nu în mod arbitrar, astfel încât să se evite abuzurile fiscale din parte funcţionarilor
din aparatul fiscal;
- maxima comodităţii – termenele şi modalităţile de plată a impozitelor trebuie să fie cât mai
convenabile pentru contribuabili, ceea ce presupune o sincronizare cu realizarea veniturilor
acestora (“plăteşti pe măsură ce câştigi”);
- maxima economiei şi randamentului impozitelor – impozitele trebuie astfel concepute încât
randamentul lor fiscal să fie maxim: să aducă încasări cât mai mari la buget cu cheltuieli de
administrare cât mai mici.
În perioada contemporană, s-au cristalizat două direcţii de abordare a principiilor
impunerii: abordarea anglo-saxonă şi abordarea continentală.
În abordarea anglo-saxonă, impozitare este fundamentată pe două principii:
- principiul beneficiului are în vedere faptul că cetăţenii unui stat care beneficiază de bunuri
publice trebuie să participe la acoperirea acestora prin plata de impozite şi contribuţii;
- principiul capacităţii de plată presupune că fiecare contribuabil trebuie să plătească
prelevările fiscale în conformitate cu capacitatea sa contributivă. Transpunerea în practică a
acestui principiu presupune respectarea următoarelor două reguli:
- principiul echităţii pe orizontală – două persoane care au aceeaşi utilitate înainte de
impozitare trebuie să aibă aceeaşi utilitate şi după impozitare;
70
- principiul echităţii pe verticală – dacă o persoană are o utilitate mai mare decât alta
înainte de impozitare, trebuie să aibă şi după impozitare o utilitate mai mare decât
aceasta.
În abordarea european-continentală, orice nou impozit introdus în practică trebuie să
respecte următoarele seturi de principii:
- principii de echitate fiscală;
- principii de politică financiară;
- principii de politică economică;
- principii social-politice.
Principiile de echitate fiscală presupun respectarea unui set de reguli ce trebuie avute în
vedere la instituirea unui nou impozit:
- stabilirea unui minim neimpozabil, pentru a asigura un nivel minim de trai pentru anumite
categorii sociale defavorizate sau în dificultate;
- sarcina fiscală a fiecărui contribuabil să fie stabilită în funcţie de puterea sa contributivă;
- la o anumită putere contributivă, sarcina fiscală a unei categorii sociale să fie stabilită în
comparaţie cu sarcina fiscală a altei categorii sociale, iar în cadrul aceleiaşi categorii sociale,
sarcina fiscală a unei persoane să fie stabilită în comparaţie cu sarcina fiscală a altei
persoane;
- impunerea să fie generală, cuprinzând toţi subiecţii care realizează venituri dintr-o anumită
sursă sau care deţin un anumit gen de avere.
Principiile de politică financiară exprimă exigenţele autorităţii publice care instituie un
nou impozit, faţă de acesta. Aceste exigenţe au în vedere, pe de o parte, randamentul fiscal al
impozitului, stabilitatea impozitului şi elasticitatea dezirabilă a impozitului, iar, pe de altă parte,
numărul şi tipul de impozite instituite de către autorităţile fiscale.
Un impozit are un randament fiscal ridicat dacă are un caracter universal, nu există
posibilităţi legale sau nelegale de sustragere de la impunere, iar cheltuielile cu asieta impozitului
sunt reduse.
Stabilitatea unui impozit se referă la menţinerea unui randament constant pentru
impozitul respectiv.
Elasticitatea unui impozit are în vedere posibilitatea permanentă a ajustării încasărilor
aferente acelui impozit la necesităţile bugetului de destinaţie.
În ceea ce priveşte numărul şi tipul impozitelor instituite de autorităţile fiscale, ideea
unui impozit unic s-a dovedit a fi o utopie fiscală. Practica fiscală a demonstrat ineficienţa
practicării unui singur impozit şi a impus un sistem pluralist de impozite.
Principiile de politică economică au în vedere posibilitatea utilizării impozitelor ca
pârghii financiare la dispoziţia autorităţilor pentru:
- stimularea sau frânarea activităţilor din anumite domenii, ramuri ale economiei, regiuni;
- influenţarea producţiei sau consumului unui anumit bun;
- favorizarea sau limitarea relaţiilor economice cu străinătatea.
În acest sens, sunt posibile:
71
- scutirea de impozite indirecte pentru anumite bunuri sau acordarea de reduceri la plata
impozitelor directe datorate de agenţii economici producători care să stimuleze activitatea de
producţie şi cererea pentru produsul respectiv;
- consumul anumitor bunuri poate fi stimulat prin reducerea sau eliminarea impozitelor
indirecte care îl grevează. Invers, prin majorarea impozitelor indirecte, se poate influenţa
negativ consumul unui anumit bun;
- pentru favorizarea relaţiilor economice cu străinătatea se practică restituirile de impozite
indirecte pentru bunurile exportate, este posibilă aplicarea regimului vamal de “draw-back”
şi instituirea de scutiri de taxe vamale;
- în sensul limitării comerţului exterior se poate acţiona prin practicarea unor taxe vamale
prohibitive la import sau prin stabilirea de taxe vamale la export (extrem de rar).
Principiile social-politice ale impunerii sunt expresia preocupărilor autorităţilor publice
pentru îmbunătăţirii percepţiei populaţiei asupra politicii pe care o promovează. Astfel,
autorităţile încearcă, şi prin intermediul fiscalităţii să elimine sau să diminueze efectele negative
ale politicilor lor. Măsurile vizate se referă la acordarea de facilităţi fiscale, instituirea de impozite
speciale şi impozitarea consumului anumitor bunuri considerate dăunătoare pentru sănătatea
oamenilor sau de lux.
Facilităţile fiscale se acordă în favoarea unor contribuabili cu venituri reduse sau cu o
situaţie personală mai dificilă.
Impozitele speciale se practică în unele state pentru favorizarea natalităţii, crescând
presiunea fiscală a celibatarilor sau a cuplurilor fără copii.
Prin stabilirea de accize pentru anumite produse care se consideră că au efecte negative
asupra sănătăţii (alcool, tutun) se încearcă restrângerea expresă a consumului anumitor bunuri.
5.3.4. Clasificarea prelevărilor fiscale
Impozitele se pot clasifica după numeroase criterii, dintre care reţinem următoarele:
- trăsăturile de fond şi de formă ale acestora;
- scopul urmărit de guvern la instituirea acestora;
- frecvenţa perceperii acestora;
- structura administrativă a statului respectiv.
În funcţie de trăsăturile de fond şi de formă, impozitele se clasifică în:
- impozite directe:
- sunt stabilite nominal în sarcina unor persoane fizice sau persoane juridice pe baza
profitului, veniturilor, câştigurilor sau a averii acestora (impozitele sunt suportate
tot pe seama veniturilor contribuabilului, în vederea conservării substanţei averii);
- există o entitate perfectă între subiectul impozabil şi suportatorul impozitului;
- în cadrul acestora distingem:
- impozite pe avere, care sunt stabilite:
72
- asupra averii propriu-zise (terenuri, clădiri, animale, fabrici,
uzine, magazine, proprietate funciară, autovehicule);
- asupra circulaţiei averii, care au în vedere modificarea
dreptului de proprietate asupra unor bunuri mobile, imobile
(aici se pot include impozitele pe unele contracte de vânzare-
cumpărare, pe circulaţia valorilor mobiliare, pe succesiuni sau
donaţii);
- asupra creşterii averii, al căror obiect este dat de plusul
semnificativ de avere înregistrat de unii contribuabili într-o
anumită perioadă de timp.
- impozite personale:
- se calculează asupra veniturilor şi beneficiilor personale ale
subiecţilor impozabili, care pot fi persoane fizice sau juridice;
- sunt denumite şi impozite subiective;
- în cazul persoanelor fizice se pot utiliza două sisteme de
impunere, cel al impunerii globale sau al impunerii separate,
incluzând următoarele tipuri de venituri: salarii şi venituri
asimilate; venituri din activităţi independente; venituri din
cedarea folosinţei bunurilor, din dobânzi, dividende, premii
sau venituri din jocurile de noroc;
- impozitele suportate de persoanele juridice sunt impozitul pe
profit, pe cifra de afaceri şi / sau pe dividende
- impozite indirecte:
- se aşează asupra actului privind vânzarea bunurilor, prestărilor de servicii,
importului de bunuri şi produse şi în rare cazuri la exportul acestora;
- prezintă avantaj pentru stat, în ceea ce priveşte uşurinţa determinării şi perceperii
lor, costului relativ redus şi caracterului voalat al acestora, ele fiind incluse în
preţurile, respectiv tarifele bunurilor şi serviciilor;
- din perspectiva contribuabilului, impozitele indirecte încalcă principiul echităţii
fiscale, deoarece nu ţin cont de puterea contributivă reală a acestora;
- se pot clasifica la rândul lor după forma sub care se manifestă în:
- taxe de consumaţie, care cuprind taxa pe valoarea adăugată şi accizele
stabilite pe anumite categorii de produse, cum ar fi cafeaua, alcoolul
etilic, tutunul, produsele petroliere, autovehicule, bijuterii şi alte produse
considerate de lux;
- taxe vamale, practicate cu precădere la import, foarte rar la export;
- taxe judiciare, extrajudiciare şi notariale de timbru, taxe consulare şi ale
unităţilor administrative;
- monopolurile fiscale, instituite de stat în anumite domenii(producţia şi
comercializarea de produse petroliere, băuturi alcoolice, tutun), în
73
general, din două motive: sunt sectoare de activitate în care riscul
evaziunii fiscale este ridicat, ori sunt producătoare de câştiguri
importante, permiţând practicarea unor preţuri de monopol care sunt
mult peste valoarea reală a produselor
După obiectul impozabil, se disting:
- impozite pe venit;
- impozite pe avere;
- impozitele pe cheltuială (pe consum).
În funcţie de scopul urmărit de autorităţi la instituirea lor, impozitele se împart în:
- impozite financiare - au drept scop asigurarea resurselor financiare publice necesare;
- impozite de „ordine” - sunt utilizate pentru a stabili o conduită în ceea ce priveşte folosirea
anumitor categorii de bunuri (este vorba despre produsele a căror consum statul doreşte a-l
limita - băuturile alcoolice, tutunul, bunurile de lux, etc.).
Impozitele mai pot fi grupate şi în funcţie de frecvenţa utilizării lor pentru constituirea
resurselor financiare publice, în:
- impozite permanente - colectate în mod curent la buget;
- impozite incidentale - cele care sunt extraordinare, percepute în caz de calamităţi naturale,
conflicte militare sau pentru averea acumulată pe nedrept în urma acestor evenimente
deosebite.
Impozitele mai pot fi clasificate, avându-se în vedere structura administrativă a statului:
- în cazul statelor de tip federal:
- impozite federale;
- impozite ale statelor, provinciilor sau regiunilor;
- impozite locale.
- în cazul statelor unitare:
- impozite ale administraţiei centrale de stat;
- impozite ale administraţiei locale.
Taxele pot fi clasificate după numeroase criterii, dintre care am reţinut doar următoarele
două:
- după natura serviciului prestat:
- taxe judiciare – judecătoreşti şi notariale;
- taxe administrative – percepute pentru autentificări şi eliberări de acte;
- taxe industriale – percepute pentru acordarea de autorizaţii sau licenţe;
- taxe ecologice – percepute de la cei care prin activităţile desfăşurate poluează
mediul înconjurător.
- după modalitatea de încasare:
- taxe în numerar – care se încasează în numerar;
- taxe de timbru – care se percep prin aplicarea de timbre fiscale.
În ceea ce priveşte contribuţiile, cea de-a treia categorie de prelevări fiscale, în funcţie
de obiectivul urmărit de stat prin introducerea acestora, distingem:
74
- contribuţii speciale sau nonasigurative – prelevările băneşti pe care statul le efectuează de la
beneficiarii unor servicii publice generale;
- contribuţii generale sau sociale – prelevările băneşti cu caracter mutual şi asigurativ realizate
în vederea acoperirii unor cheltuieli publice de natură socială (pensii, ajutoare sociale,
alocaţii, burse etc.).
Potrivit clasificaţiei veniturilor bugetare utilizată în ţara noastră, în categoria veniturilor
fiscale se includ şi contribuţiile cu caracter social, percepute sub formă de contribuţii obligatorii, -
ca venituri ale unor bugete publice cu afectaţie specială. În această categorie se includ:
- contribuţiile la asigurările sociale de stat;
- contribuţiile la asigurările sociale de sănătate;
- contribuţia pentru plata ajutorului de şomaj;
- alte contribuţii obligatorii..
5.3.5. Efectele fiscalităţii
Perceperea de impozite, taxe şi contribuţii de către autorităţile publice produce efecte atât
asupra economiei, cât şi asupra societăţii. Având în vedere natura acestor efecte, putem distinge:
- efecte economice;
- efecte juridice;
- efecte psihologice;
- efecte socio-ecologice.
Efectele economice ale fiscalităţii se datorează incidenţei impozitelor directe şi
indirecte atât asupra persoanelor juridice, cărora le sunt afectate mărimea rezultatelor financiare şi
nivelul lichidităţilor, cât şi asupra persoanelor fizice, cărora le sunt afectate mărimea venitului
disponibil şi nivelul puterii de cumpărare.
Efectele fiscalităţii asupra rezultatelor financiare ale agenţilor economici se datorează
incidenţei impozitelor directe pentru care contribuabilii sunt persoane juridice. Întrucât aceste
impozite se reflectă în contabilitatea agenţilor economici sub formă de cheltuieli, majorând prin
urmare nivelul total al acestora, pe cale de consecinţă, vor diminua mărimea rezultatului financiar
al acestora. Amploarea acestui efect depinde de asieta impozitului direct respectiv.
Efectele fiscalităţii asupra fluxurilor financiare ale agenţilor economici se datorează
acţiunii impozitelor indirecte pentru care contribuabilii sunt persoane juridice. Aceste impozite, deşi
contribuabilii agenţi economici nu sunt şi suportatorii acestora, pot afecta negativ nivelul
lichidităţilor acestora în situaţiile în care există un decalaj între momentul plăţii acestora la bugetul
statului şi momentul recuperării lor de la clienţi. Amploarea efectului depinde de modalitatea de
percepere a impozitului respectiv. De exemplu, în cazul taxei pe valoarea adăugată în România,
înregistrarea obligaţiei fiscale de plată se realizează în momentul facturării către client. Aceasta face
ca, în situaţia în care factura respectivă nu este achitată până la termenul legal de plată a taxei pe
valoarea adăugată, agentul economic să utilizeze propriile lichidităţi pentru plata taxei.
75
Efectele asupra gospodăriilor se datorează atât impozitelor directe, cât şi impozitelor
indirecte. Impozitele directe diminuează venitul disponibil al indivizilor, ceea ce le afectează
acestora în sens negativ nivelul consumului şi al economisirii. Impozitele indirecte, întrucât sunt
incluse în preţurile de vânzare ale bunurilor şi serviciilor, afectează negativ nivelul consumului
gospodăriilor.
Efectele juridice ale fiscalităţii sunt generate mai cu seamă de către impozitele directe.
Acestea pot genera efecte asupra raportului juridic fiscal, a numărului, dispersiei teritoriale,
structurii juridice şi dimensiunii agenţilor economici.
Efectele asupra raportului juridic fiscal au în vedere modalităţile concrete prin care se
întrerupe raportul juridic existent între contribuabil şi stat cu privire la prelevarea fiscală. Dacă
acest raport nu este stins în mod obişnuit prin plată, scădere, compensare, anulare, prescripţie sau
executare silită, atunci măsurile coercitive ale statului devin foarte aspre, ajungându-se până la
privarea de libertate.
Efectele asupra numărului agenţilor economici şi dispersiei teritoriale a acestora sunt
rezultatul practicării de facilităţi fiscale – scutiri totale sau parţiale pentru anumite perioade de
timp şi pentru anumite arii geografice. Pentru a creşte numărul societăţilor comerciale active pot
fi acordate scutiri de la plata unor impozite şi taxe pentru societăţile nou înfiinţate. Pentru a
stimula activităţile economice în anumite zone geografice, pot fi acordate scutiri de la plata unor
impozite şi taxe şi alte facilităţi fiscale pentru societăţile comerciale care îşi desfăşoară activitatea
în aceste zone.
Efectele fiscalităţii asupra structurii juridice a agenţilor economici au în vedere faptul
că regimul fiscal diferit al societăţilor de persoane faţă de cel al societăţilor de capital influenţează
alegerea formei juridice a unei societăţi comerciale.
Efectele fiscalităţii asupra dimensiunii agenţilor economici se bazează pe faptul că
aceasta poate fi influenţată prin măsuri de politică fiscală, în special prin:
- impozitarea diferenţiată a societăţilor de capital în funcţie de dimensiunea acestora;
- regimul fiscal al operaţiunilor de fuziune şi sciziune al societăţilor comerciale.
Efectele psihologice ale fiscalităţii au în vedere diversele reacţii comportamentale ale
contribuabililor faţă de îndeplinirea obligaţiilor fiscale ce le revin. Putem distinge urătoarele tipuri
de efecte psihologice:
- efectul de “îndepărtare” fiscală – are în vedere faptul că atunci când contribuabilul află că
trebuie să plătească un impozit poate reacţiona în două modalităţi: fie caută să diminueze
sarcina fiscală prin restrângerea propriei activităţi - efect de “îndepărtare” fiscală negativă,
fie caută să evite pierderea de putere de cumpărare prin intensificarea muncii - efect de
“îndepărtare” fiscală pozitivă;
- eludarea fiscală – contribuabilul caută să evite plata impozitului folosindu-se de normele
fiscale interpretabile sau de cele care au un conţinut inadecvat;
- evaziunea fiscală – contribuabilul ascunde total sau parţial materia impozabilă, căutând să
reducă sau să elimine obligaţiile fiscale ce îi revin;
76
- translaţia fiscală – transferul debitului fiscal de către contribuabilul de drept al unui impozit prin
intermediul schimburilor economice de pe piaţă şi, implicit, al preţurilor bunurilor şi serviciilor,
asupra unuia sau mai multor subiecţi economici, care devin astfel contribuabili de fapt;
- difuziunea fiscală – ansamblul efectelor economice pe care comportamentul contribuabililor
le determină.
Efectele socio-ecologice ale fiscalităţii au în vedere pe de o parte, efecte sociale,
precum creşterea nivelului sănătăţii populaţiei prin practicarea de impozite indirecte (accize)
asupra consumului bunurilor ce pot dăuna sănătăţii, iar pe de altă parte, efecte ecologice, precum
reducerea poluării mediului înconjurător prin practicarea de impozite şi taxe ecologice.
5.4. Fiscalitatea directă
5.4.1. Definirea şi caracteristicile impozitelor directe
Impozitele directe sunt reprezentate de acele impozite care au o incidenţă imediată
asupra capacităţii contributive a contribuabililor, se stabilesc nominal în sarcina unor persoane
fizice sau juridice, în funcţie de venitul sau averea acestora şi se percep direct de la contribuabil la
termenele expres precizate de lege.
Se pot distinge următoarele caracteristici ale impozitelor directe:
- sunt nominative – sunt cunoscute cu exactitate de persoanele fizice sau persoanele juridice
care le datorează;
- au o incidenţă imediată – diminuează direct şi nemijlocit capacitatea de plată a
contribuabililor, întrucât subiectul impozitului este acelaşi cu suportatorul impozitului;
- sunt aplicate asupra veniturilor şi averilor – obiectul impozitului este fie venitul, fie averea
contribuabilului;
- sunt transparente – asieta fiscală este simplă, clară şi uşor percepută de către contribuabili;
- sunt pretabile la dublă impunere – obiectul impozabil poate fi dublu impozitat;
- sunt pasibile de reacţii psihologice adverse din partea contribuabililor – determină eludare
fiscală sau evaziune fiscală.
În funcţie de măsura în care ţin cont de situaţia personală a contribuabilului, impozitele
directe pot fi împărţite în:
- impozite reale;
- impozite personale.
5.4.2. Impozitele reale
Impozitele reale (obiective) nu ţin cont de situaţia personală a contribuabilului, având
în vedere doar calitatea obiectului impozabil. S-au utilizat cu preponderenţă în perioada
capitalismului ascendent (până la jumătatea sec. XIX), îmbrăcând următoarele forme: impozitul
77
funciar, impozitul pe clădiri, impozitul pe activităţile industriale, comerciale şi profesiunile libere
şi impozitul pe capitalurile băneşti.
Impozitul funciar a fost introdus în anumite state europene în perioada în care pământul
reprezenta principalul mijloc de producţie. Acest impozit se determina în funcţie de diverse
criterii: preţul pământului, numărul utilajelor agricole utilizate, suprafaţa şi calitatea terenului,
mărimea arenzii. Întrucât nu există nici o legătură între mărimea impozitului şi nivelul producţiei
agricole, nu se ţine cont de capacitatea reală de plată a contribuabilului, ceea ce contravine
principiilor de echitate fiscală.
Impozitul pe clădiri a fost instituit în paralel cu impozitul funciar şi a fost perceput de la
proprietarii de clădiri. În trecut, se determina în funcţie de: numărul şi destinaţia încăperilor,
suprafaţa construită, numărul uşilor, ferestrelor, coşurilor de fum, suprafaţa curţii, mărimea chiriei
etc. În prezent, se determină în funcţie de valoarea clădirii, locaţia şi suprafaţa acesteia.
Impozitul pe activităţile industriale, comerciale şi profesiunile libere a fost instituit
odată cu dezvoltarea manufacturilor, fabricilor, comerţului şi a practicării profesiunilor libere.
Acest impozit se dimensiona în funcţie de: mărimea localităţii, natura firmei, capacitatea de
producţie, mărimea capitalului, numărul angajaţilor, numărul de furnale etc.
Impozitul pe capitalurile băneşti a fost instituit odată cu dezvoltarea relaţiilor de
creditare, a serviciilor bancare şi a tranzacţionării titlurilor de valoare şi era datorat de cei ce
efectuau operaţiuni de natură financiară. Mărimea impozitului se dimensiona în funcţie de:
valoarea dobânzii datorate pentru împrumutul contractat.
5.4.3. Impozitele personale
Impozitele personale (subiective) ţin cont de situaţia personală a contribuabilului şi au
în vedere şi calitatea obiectului impozabil. Aceste impozite înlocuiesc o bună parte din impozitele
reale (după prima jumătate a sec. XIX).
În funcţie de obiectul asupra cărora se aşează, impozitele personale se împart în:
- impozite pe venit;
- impozite pe avere.
5.4.3.1. Impozitele pe venit
Impozitele pe venit se aplică asupra tuturor categoriilor de venituri obţinute de către
persoanele fizice şi de către persoanele juridice.
În această categorie de impozite se includ impozitul pe veniturile persoanelor fizice şi
impozitul pe beneficiile persoanelor juridice
Impozitele pe veniturile persoanelor fizice sunt cele al căror obiect impozabil este
reprezentat de veniturile realizate din orice sursă de către persoanele fizice (veniturile din salarii,
din exercitarea profesiunilor libere, din închirieri, din arenzi, din agricultură, din dividende, din
dobânzi, din pensii, din jocuri de noroc etc.).
78
Subiecţii impozitului sunt reprezentaţi atât de către persoanele fizice rezidente – pentru
toate veniturile obţinute de către aceştia în ţară şi în străinătate, cât şi de către persoanele fizice
nerezidente – pentru veniturile obţinute pe teritoriul statului respectiv.
Practica fiscală a consacrat trei sisteme de impunere a veniturilor obţinute de către
persoanele fizice: sistemul impunerii separate, sistemul impunerii globale şi sistemul impunerii
mixte.
Sistemul impunerii separate presupune impunerea diferenţiată a fiecărei categorii de
venit în parte, în funcţie de natura acestuia. În acest fel, numărul de impozite calculate este
reprezentat de numărul de surse de venit. Aplicarea acestui sistem are ca avantaje simplitatea
operaţională şi o precizie ridicată cu privire la determinarea impozitului. Însă, sistemul are şi
unele dezvantaje: are un randament fiscal scăzut şi dezavantajează persoanele cu o singură sursă
de venit.
Sistemul impunerii globale presupune impozitarea sumei obţinute ca diferenţă între
suma tuturor veniturilor realizate de o persoană fizică şi unele deduceri stabilite prin lege. Între
avantajele acestui sistem de impunere menţionăm: posibilitatea utilizării impunerii progresive,
posibilitatea individualizării contribuabililor şi un randament fiscal ridicat. Dezavantajele
sistemului ţin de faptul că sarcina fiscală nu este diferenţiată pe surse de venit, implică un volum
mare de muncă şi este inechitabil pentru cei cu mai multe surse de venit.
Sistemul impunerii mixte reprezintă o combinaţie între cele două sisteme de impunere
prezentate anterior. În timpul anului, pentru fiecare sursă de venit se stabileşte un impozit
provizoriu, iar la finele anului suma acestora se regularizează cu impozitul determinat conform
sistemului impunerii globale.
Cele trei sisteme de impunere se pot aplica în trei variante, în funcţie de modalităţile de
determinare a impozitului datorat, astfel:
- mecanismul venitului individual – subiectul vizat prin impunere este privit singular, cu toate
sursele sale de venituri;
- mecanismul venitului divizat – se cumulează veniturilor soţului şi soţiei într-o bază
impozabilă unică, se determină impozitul total datorat, iar acesta se divizează în mod egal
între soţi;
- mecanismul venitului familial – extinderea mecanismului venitului divizat prin luarea în
considerare şi a veniturilor altor membrii ai familiei, până la un anumit grad de rudenie.
Impozitele pe beneficiile persoanelor juridice se stabilesc diferit în funcţie de tipul
persoanei juridice ce are calitatea de contribuabil.
În cazul societăţilor de persoane, întrucât nu se poate face o distincţie clară între
patrimoniul societăţii şi cel al persoanelor asociate, veniturile / beneficiile acestora se impozitează
după aceeaşi procedură ca şi veniturile persoanelor fizice.
În cazul societăţilor de capital, întrucât se poate face o distincţie clară între patrimoniul
societăţii şi cel al persoanelor asociate, se poate impozita atât profitul / beneficiul societăţii, cât şi
dividendele repartizate acţionarilor / asociaţilor. În această privinţă, există patru modalităţi
distincte de aplicare a impozitului:
79
- impozitarea atât a profitului, cât şi a dividendelor;
- impozitarea numai a dividendelor;
- impozitarea numai a profitului ce nu a fost distribuit sub formă de dividende;
- impozitarea separată a dividendelor şi a profitului rămas la dispoziţia societăţii.
5.4.3.2. Impozitele pe avere
Impozitele pe avere se datorează de către persoanele fizice şi de către persoanele
juridice pentru averea deţinută sau pentru transferul acesteia.
În această categorie, se cuprind: impozitul asupra averii propriu-zise, impozitul asupra
transferului averii şi impozitul pe plusvaloarea averii.
Impozitele asupra averii propriu-zise cad în sarcina posesorilor de avere şi se plătesc
din veniturile acestora. În funcţie de modalitatea de dimensionare a obiectului impozabil,
distingem două tipuri de impozite asupra averii propriu-zise:
- impozitul pe proprietăţile imobiliare – mărimea obiectului impozitului o reprezintă valoarea
de piaţă sau valoarea declarată de proprietar a bunului imobil ce dă substanţă averii. Se
practică sub forma impozitului pe clădiri şi a impozitului pe terenuri.
- asupra activului net – mărimea obiectului impozitului este reprezentată de valoarea cumulată
a averii deţinute de o persoană.
Impozitele pe transferul averii se instituie în legătură cu trecerea dreptului de
proprietate asupra unor bunuri mobile şi imobile de la o persoană la alta ca urmare a unei
succesiuni, a unei donaţii sau a unei operaţiuni cu titlu oneros:
- impozitele pe succesiunile testamentare – au ca obiect averea primită cu titlu de moştenire ca
urmare a unui testament. Se aplică global, asupra întregii moşteniri sau separat, asupra
fiecărei fracţiuni din masa succesorală. Tehnica de impunere utilizată de regulă este cea în
cote de impozitare proporţionale, eventual progresive, diferenţiate în funcţie de calitatea
moştenitorului.
- impozitele pe donaţii – au ca obiect averea primită de o persoană cu titlu de donaţie.
Calitatea de contribuabil revine celui ce primeşte donaţia. Tehnica de impunere utilizată de
regulă este cea în cote de impozitare progresive stabilite diferenţiat, în funcţie de: valoarea
averii donate, scopul donaţiei şi gradul de rudenie dintre donator şi donatar;
- impozitele pe transferurile cu titlu oneros – se aplică asupra operaţiunilor de transfer al
dreptului de proprietate asupra unor bunuri mobile şi imobile prin acte de vânzare-
cumpărare. De regulă, calitatea de contribuabil cade în sarcina cumpărătorilor. Impunerea se
realizează fie în cote procentuale proporţionale, fie în cote procentuale progresive.
Impozitele pe plusvaloarea averii cad în sarcina persoanelor care înregistrează la unele
bunuri deţinute în proprietate, în cursul unei perioade de timp, un spor de valoare (avere). În
această categorie de impozite pe avere se includ:
- impozitele pe plusvaloarea imobiliară – au ca obiect sporul de valoare înregistrat la anumite
bunuri imobile (clădiri sau terenuri) între momentul cumpărării şi cel al vânzării, fără ca
80
proprietarul să fi acţionat asupra bunurilor respective în vederea creşterii valorii acestora.
Calitatea de contribuabil revine vânzătorilor, iar materia impozabilă este reprezentată de
diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare. Impunerea se realizează fie în cote
procentuale proporţionale, fie în cote procentuale progresive.
- impozitele pe sporul de avere dobândit în timp de război – au ca obiect sporul de avere
dobândit într-o perioadă de război sau ca urmare a acestuia. Impunerea se realizează fie în
cote procentuale proporţionale, fie în cote procentuale progresive.
5.5. Fiscalitatea indirectă
5.5.1. Definirea şi caracteristicile impozitelor indirecte
Impozitele indirecte sunt prelevări fiscale fără incidenţă imediată asupra capacităţii
contributive a contribuabililor, ce se stabilesc nenominativ în sarcina unor persoane fizice şi / sau
juridice, depind de cheltuielile pe care le face contribuabilul şi se percep indirect de la
contribuabilii, fiind incluse în preţurile bunurilor sau tarifelor prestărilor de servicii. În cazul
impozitelor indirecte, suportatorul real al acestora este diferit de subiectul impozitului.
Se pot distinge următoarele caracteristici ale impozitelor indirecte:
- nenominative – nu se cunosc cu exactitate de către contribuabili;
- fără incidenţă imediată – diminuează capacitatea de plată a consumatorilor finali de bunuri şi
servicii;
- se aplică asupra cheltuielilor – obiectul impozitului este consumul (exprimat valoric);
- nu sunt transparente – sarcina fiscală e greu perceptibilă de către contribuabili;
- nu se pretează la dublă impunere;
- nu sunt pasibile de reacţii psihologice din partea contribuabililor – datorită faptului că
subiectul impozitului nu este şi suportatorul real al acestuia.
Practica fiscală a impus următoarele principale categorii de impozite indirecte: taxele de
consumaţie, taxele vamale şi monopolurile fiscale.
5.5.2. Taxele de consumaţie
Taxele de consumaţie se aplică în momentul schimburilor de bunuri şi / sau servicii
sau derulării unor operaţiuni de cesiune a elementelor de patrimoniu. Aceste impozite au apărut în
timpul capitalismului timpuriu şi au şi în prezent o arie de aplicabilitate foarte extinsă.
Taxele de consumaţie pot lua forma:
- taxelor generale pe vânzări;
- taxelor speciale de consumaţie.
Taxele generale pe vânzări se instituie asupra tuturor vânzărilor de bunuri şi asupra
tuturor prestărilor de servicii.
81
Sub aspect tehnic, se disting:
impozitele monofazice – se percep o singură dată, indiferent de numărul stadiilor de
producţie sau de comerţ pe care le parcurg bunurile şi serviciile supuse impunerii. Aceste
impozite se pot aplica fie în momentul vânzării bunurilor de către producător (situaţie în care
vorbim de o taxă de producţie), fie în momentul vânzării bunurilor de către comerciant
(situaţie în care vorbim de o taxă asupra vânzării sau de un impozit pe circulaţie).
impozitele plurifazice cumulative - se percep în fiecare stadiu prin care trec bunurile în
cadrul circuitului economic, atât în faza producţiei, cât şi în cea de comercializare – de unde
şi denumirea alternativă de „impozite în cascadă”. Mărimea acestor impozite este cu atât mai
mare cu cât ciclul de producţie şi cel de comercializare sunt mai lungi. Baza de calcul pentru
aceste impozite este reprezentată de preţul de vânzare (în cazul bunurilor) sau tariful (în
cazul serviciilor), la care se adaugă şi impozitele plătite în stadiile anterioare.
impozitele plurifazice cu plată fracţionată – sunt impozite multistadiale, ce se aplică în
fiecare etapă a circuitului economic, reprezentând o combinare a impozitelor monofazice cu
cele plurifazice cumulative. Aceste impozite se aplică numai asupra cifrei de afaceri nete sau
valorii adăugate – plusul de valoare pe care bunul sau serviciul îl dobândeşte într-un anumit
stadiu în urma prelucrării proprii sau diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de
cumpărare al acestuia. Cel mai utilizat impozit plurifazic cu plată fracţionată este reprezentat
de taxa pe valoarea adăugată. Baza de calcul pentru aceste impozite este dată de diferenţa
dintre vânzări şi achiziţii. Impozitul se poate determina utilizând două metode:
- metoda “bază-bază” – se calculează diferenţa dintre valoarea vânzărilor şi cea a
achiziţiilor, la care se aplică cota procentuală proporţională de impunere;
- metoda “impozit-impozit” – se determină impozitul aferent vânzărilor din care se
deduce impozitul aferent achiziţiilor.
Taxele speciale de consumaţie (accizele) preced taxele generale pe vânzări şi se aşează
asupra bunurilor care nu pot fi uşor substituibile şi care au un impact major asupra populaţiei,
precum bunurile dăunătoare sănătăţii (produse alcoolice, tutun şi cafea), bunurile de lux (bijuterii,
arme, blănuri, parfumuri) şi bunurile primite din import. Se percep o singură dată de către stat,
într-o singură fază a circuitului economic.
5.5.3. Taxele vamale
Taxele vamale sunt impozite indirecte ce se aşează asupra contravalorii bunurilor la
trecerea graniţelor vamale ale ţării.
Taxele vamale au atât un rol fiscal, constituind un mijloc de procurare a resurselor
financiare publice, cât şi un rol protecţionist, de protejare a economiei naţionale de concurenţa
străină.
Taxele vamale pot fi clasificate după o diversitate de criterii, dintre care reţinem doar
obiectul impunerii, modul de exprimare şi scopul instituirii.
După obiectul impunerii, distingem:
82
- taxe vamale de import – se percep la intrarea în ţară a unor bunuri cumpărate din exterior;
- taxe vamale de export – se percep la ieşirea din ţară a unor bunuri vândute în afara ţării. De
regulă, se aplică la exportul de materii prime, pentru a determina prelucrarea acestora în ţară.
- taxe vamale de tranzit – se percep la trecerea unor bunuri pe teritoriul vamal al unei ţări.
După modul de exprimare, taxele vamale pot fi:
- taxe vamale specifice – exprimate în sumă fixă / u.m.;
- taxe vamale ad-valorem – exprimate în cote procentuale;
- taxe vamale compuse sau mixte – exprimate în sumă fixă / u.m., la care se adaugă o cotă
procentuală;
După scopul instituirii, distingem:
- taxe vamale fiscale – instituite cu scopul exclusiv de a colecta fonduri la bugetul statului;
- taxe vamale protecţioniste – practicate pentru protejarea agenţilor economici autohtoni
împotriva concurenţei străine;
- taxe vamale în condiţia clauzei naţiunii celei mai favorizate – taxe vamale cu un nivel redus,
practicate între ţările membre ale aceloraşi organizaţii internaţionale sau între ţările care au
încheiat acorduri bilaterale în acest sens sau între ţările care şi-au acordat reciproc această
clauză;
- taxe vamale preferenţiale – practicate în ţările care acordă preferinţe vamale altor ţări sau în
comerţul cu anumite bunuri;
- taxe vamale de retorsiune – instituite ca reacţie la practicarea unor taxe vamale ridicate de
către alte ţări;
- taxe vamale anti-dumping – percepute pentru bunurile pentru care se practică dumping-ul,
adică pentru care se practică preţuri sub cele de pe piaţă, pentru a se cuceri piaţa.
Pentru operativitate, taxele vamale ale unui stat sunt reflectate într-un tabel ce poartă
denumirea de tarif vamal, în care, pentru fiecare produs sau grupă de produse, sunt specificate
taxele vamale pentru import, export, tranzit.
5.5.4. Monopolurile fiscale
Monopolurile fiscale reprezintă drepturi exclusive ale statului de a produce şi / sau
comercializa la un anumit preţ produse.
De-a lungul timpului, au fost instituite monopoluri fiscale pentru bunuri precum sarea,
tutunul, chibriturile, alcoolul, zahărul, petrolul, cărţile de joc etc. În România, constituie
monopoluri fiscale producţia şi comerţul cu armament, muniţie şi explozibili, producţia şi
comercializarea stupefiantelor şi a medicamentelor ce conţin stupefiante, producerea şi emisiunea
de mărci şi timbre poştale.
Pentru fiecare produs, monopolul fiscal se determină ca diferenţă între preţurile de
vânzare şi costurile de producţie.
Monopolurile fiscale pot fi:
83
- monopoluri fiscale depline – instituite atât asupra producţiei, cât şi asupra comerţului cu
anumite produse;
- monopoluri fiscale parţiale – instituite fie numai asupra producţiei, fie numai asupra
comerţului cu anumite produse.
5.6. Nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice
Nivelul veniturilor publice poate fi apreciat pe baza următorilor indicatori:
- volumul veniturilor publice;
- ponderea veniturilor publice în produsul intern brut;
- volumul veniturilor publice ce revine, în medie, pe un locuitor.
Volumul veniturilor publice reprezintă mărimea absolută a acestora la un moment dat,
ce poate fi exprimată nominal (în preţuri curente) sau real (în preţuri constante). Transformarea
volumului veniturilor publice din expresie nominală în expresie reală se face utilizând deflatorul
produsului intern brut sau indicele anual al preţurilor, astfel:
)(IPD
VpVp
PIB
nr
Fie în expresie nominală, fie în expresie reală, volumul veniturilor publice în monedă
naţională poate fi utilizat în analize şi comparaţii inter-temporale la nivel naţional, dar nu şi la
nivel internaţional.
Ponderea veniturilor publice în produsul intern brut constituie un indicator ce oferă o
imagine asupra nivelului şi dinamicii veniturilor publice într-o perioadă dată.
100/ n
n
PIBPIB
VpVp
Veniturile publice medii pe locuitor se exprimă, de regulă, în dolari americani sau euro
pe locuitor şi se calculează după formula:
Structura veniturilor publice indică importanţa relativă a diverselor categorii de
venituri publice.
Pentru a stabili structura veniturilor publice dintr-o ţară este necesar să se determine
ponderea sau greutatea specifică (gsVp) a fiecărei categorii de venituri publice (Vpi) în totalul
acestora (Vpt) , pe baza formulei următoare:
N
VpVp
n
loc
$
/
84
100t
iVhp
Vp
Vpgs
i
Structura veniturilor publice poate să difere din punctul de vedere al elementelor
componente, în funcţie de clasificaţia veniturilor publice utilizată.
Dinamica veniturilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul şi
structura acestora într-o anumită perioadă de timp.
Pentru un anumit interval de timp, indicatorii dinamicii veniturilor publice sunt:
1. creşterea nominală şi creşterea reală a veniturilor publice;
2. modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut;
3. modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor;
4. modificarea structurii veniturilor publice;
5. indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea veniturilor publice şi creşterea produsului
intern brut;
6. elasticitatea veniturilor publice faţă de produsul intern brut.
1. Creşterea nominală şi creşterea reală a veniturilor publice
Pentru aprecierea corectă a evoluţiei veniturilor publice, trebuie făcută o distincţie între
creşterea nominală şi creşterea reală a acestora.
Creşterea nominală ( nVp 0/1 ) rezultă din comparaţia veniturilor publice din perioada
curentă (1) cu cele din perioada de bază (0) exprimate în preţuri curente.
Creşterea reală ( rVp 0/1 ) rezultă din comparaţia veniturilor publice din perioada
curentă (1) cu cele din perioada de bază (0) exprimate în preţuri constante.
Ambele modalităţi de calcul exprimă o creştere în mărimi absolute, conform relaţiilor:
nnn VpVpVp 010/1
rrr VpVpVp 010/1
Analiza creşterii absolute a veniturilor publice trebuie completată cu analiza creşterii
relative a acestora, folosindu-se indicele creşterii veniturilor publice, calculat astfel:
• pentru veniturile nominale:
1000
1
0/1
n
n
Vp Vp
VpI n
• pentru veniturile reale:
1000
1
0/1
r
r
Vp Vp
VpI r
85
Creşterea nominală relativă se calculează astfel:
100%0/1
nVp
n Ivp sau 100%0
0/1
n
nn
Vp
VpVp
Creşterea reală relativă se calculează astfel:
100%0/1
rvp
r IVp sau 100%0
0/1
r
rr
Vp
VpVp
2. Modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut se determină cu
ajutorul formulei:
100100/0
0
1
1 PIB
Vhp
PIB
VhpPIBVhp
3. Modificarea nivelului mediu al veniturilor publice pe locuitor se determină cu
ajutorul formulei:
01 /// locVplocVplocVp
4. Modificarea structurii veniturilor publice se determină utilizând relaţia:
01 VpVpVp gsgsgs
i
5. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea veniturilor publice şi creşterea
produsului intern brut se determină după următoarea formulă:
0/1
0/1
PIB
Vp
I
Ik
6. Elasticitatea veniturilor publice faţă de produsul intern brut măsoară amploarea
reacţiei veniturilor publice la modificarea produsului intern brut.
0
0/1
0
0/1
PIB
PIB
Vp
Vp
eChp
86
Situaţia în care eChp > 1 exprimă tendinţa de utilizare într-o mai mare măsură a
produsului intern brut pentru finanţarea veniturilor publice (veniturile publice sunt elastice faţă de
produsul intern brut). Situaţia în care eChp < 1 exprimă tendinţa de restrângere a proporţiei
veniturilor publice în produsul intern brut (veniturile publice sunt inelastice faţă de produsul
intern brut).
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. În funcţie de criteriul provenienţei, veniturile publice se împart în:
a. venituri obişnuite şi venituri derivate;
b. venituri fiscale şi venituri nefiscale;
c. venituri publice de drept privat şi veniturile publice de drept public;
d. venituri publice interne şi venituri publice externe;
e. venituri ale bugetului administraţiei centrale de stat şi venituri ale bugetelor locale.
2. Impozitul are următoarele caracteristici:
a. este o prelevare silită, cu caracter obligatoriu; nu presupune o prestaţie directă şi imediată din
partea statului; este nerestituibil;
b. are caracter contractual, fiind expresia acordului de voinţă al părţilor; nu presupune o
prestaţie directă şi imediată din partea statului; are caracter rambursabil;
c. este o prelevare silită, cu caracter obligatoriu; nu presupune o prestaţie directă şi imediată din
partea statului; este restituibil;
d. este contractual, forţat sau benevol; nu presupune o prestaţie directă şi imediată din partea
statului; este nerestituibil;
e. are natură contractuală, ca expresie a voinţei bilaterale a părţilor; nu presupune o prestaţie
directă şi imediată din partea statului; este nerestituibil.
3. Evaluarea directă a mărimii materiei impozabile se poate realiza:
a. pe baza semnelor sau a indiciilor exterioare ale obiectului impozabil (în special pentru
impozitele reale);
b. pe baza declaraţiei unei terţe persoane (când o terţă persoană cunoaşte dimensiunea materiei
impozabile şi este obligată prin lege să o declare la organele fiscale)
c. prin evaluarea forfetară (organele fiscale, de acord cu contribuabilul, stabilesc o valoare
aproximativă a obiectului impozabil);
d. prin evaluarea administrativă (organele fiscale stabilesc valoare obiectului impozabil pe baza
datelor şi elementelor din propriile evidenţe).
e. pe baza estimărilor realizate de către organele fiscale.
87
4. În funcţie de trăsăturile de fond şi de formă, impozitele se clasifică în:
a. impozite permanente şi impozite incidentale;
b. impozite pe venit, impozite pe avere şi impozitele pe cheltuială (pe consum);
c. impozite directe şi impozite indirecte;
d. impozite pe avere şi impozite personale;
e. impozite financiare şi impozite de „ordine”.
5. În cazul impozitelor directe fac obiectul impunerii:
a. cheltuielile şi averea contribuabililor;
b. veniturile şi averea contribuabililor;
c. investiţiile şi veniturile contribuabililor;
d. cheltuielile şi veniturile contribuabililor;
e. consumurile şi veniturile contribuabililor.
Partea practică
Aplicaţie rezolvată:
Impunerea în cote procentuale progresive
Să se calculeze impozitele pe venit datorate, presiunile fiscale medii suportate, precum şi
veniturile nete ce le rămân contribuabililor A şi B după impozitare, luând în considerare
următoarele elemente:
Venitul impozabil anual este în sumă de 11.000 u.m. în cazul contribuabilului A şi respectiv,
în sumă de 11.100 u.m. în cazul contribuabilului B;
Tranşele de venituri impozabile şi cotele de impozit sunt următoarele:
Nr. crt. Venitul impozabil anual (în u.m.) Cota de impozit (%)
1 Până la 4.000 15
2 4.001 – 8.000 20
4 8.001 – 11.000 25
5 Peste 11.000 30
Rezolvare:
a. Impunerea în progresie simplă
Impunerea în progresie simplă presupune aplicarea asupra întregii materii impozabile a
unei singure cote de impunere. Astfel, impozitele datorate de cei doi contribuabili vor fi:
88
u.m.
u.m.
Presiunea fiscală (Pf) suportată de cei doi contribuabili se determină cu următoarea
formulă:
În urma impunerii, contribuabilii A şi B vor rămâne cu următoarele venituri nete:
u.m.
u.m.
Observăm că, în urma impunerii în progresie simplă a veniturilor anuale obţinute de cei
doi contribuabili, contribuabilul A rămâne cu un venit net disponibil mai mare decât venitul net
disponibil al contribuabilului B, deşi are un venit impozabil anual mai mic. Acest fapt se
datorează progresivităţii impunerii şi tehnicii de impozitare utilizate.
Pentru o analiza mai detaliată a efectelor progresivităţii impunerii, se poate determina
diferenţa de materie impozabilă dintre cei doi contribuabili ( şi diferenţa de impozit dintre
cei doi contribuabili ( :
u.m.
u.m.
Observaţie: Datorită progresivităţii impunerii, la o creştere cu 100 u.m. a materiei
impozabile, impozitul creşte cu o valoare mai mare, şi anume, cu 580 u.m.
Aceeaşi analiză, realizată în termeni relativi, presupune determinarea unui indice al
materiei impozabile ( şi a unui indice al impozitului ( :
89
Observaţie: La o creştere a materiei impozabile de 1,009 ori, impozitul creşte într-o
măsură mai mare, de 1,211 ori. Indicele impozitului este sensibil mai mare decât indicele materiei
impozabile, adică dinamica impozitului este mai accentuată decât dinamica materiei impozabile.
b. Impunerea în progresie compusă
Impunerea în progresie compusă presupune împărţirea materiei impozabile în mai multe
tranşe, în conformitate cu baremul de impozitare şi impunerea cu cote diferite a acestora
(corespunzător fiecărei tranşe), impozitul total datorat fiind suma impozitelor datorate pentru
fiecare tranşă. Astfel, impozitele datorate de cei doi contribuabili vor fi:
(
(
(
u.m.
(
(
(
(
u.m.
Presiunea fiscală (Pf) suportată de cei doi contribuabili:
Se observă că presiunile fiscale suportate de cei doi contribuabili sunt, în acest caz,
foarte apropiate ca valoare, asemenea veniturilor celor doi contribuabili.
În urma impunerii, contribuabilii A şi B vor rămâne cu următoarele venituri nete:
u.m.
u.m.
Observaţie. Situaţia înregistrată în cazul aplicării impunerii în progresie simplă nu se
mai repetă: contribuabilul B, cu un venit impozabil anual mai mare, rămâne în urma impunerii şi
cu un venit net disponibil mai mare.
În valoare absolută, dinamica materiei impozabile şi dinamica impozitului sunt:
90
u.m.
u.m.
Observaţie. La o creştere cu 100 u.m. a materiei impozabile, impozitul creşte numai cu
30 u.m.
Se pot determina şi indicele materiei impozabile şi indicele impozitului:
Observaţie. La o creştere a materiei impozabile de 1,009 ori, impozitul creşte numai de
1,014 ori. Se observă că indicele impozitului este cu puţin mai mare decât indicele materiei
impozabile, adică dinamica impozitului este uşor mai accentuată decât dinamica materiei
impozabile.
Aplicaţie rezolvată:
Metodele tehnice de evitare a dublei impuneri fiscale
internaţionale
Să se determine impozitele calculate şi suportate, precum şi presiunea fiscală aferentă,
luând în considerare metodele cunoscute pentru evitarea dublei impuneri fiscale internaţionale în
condiţiile în care din afacerile realizate şi din valorificarea unor drepturi de autor un rezident al
Franţei obţine un venit impozabil global de 200.000 euro, în următoarea structură:
- 50% din suma totală se realizează în Franţa;
- 30% din suma totală se realizează în Germania;
- 20% din suma totală se realizează în Italia.
Considerând că se utilizează impunerea progresivă simplă, în condiţiile aceloraşi tranşe
de venituri impozabile, grila de impunere este următoarea:
Nr. crt. Venitul impozabil anual (euro) Cota de impozit %
Franţa Germania Italia
1 Până la 20.000 8 8 8
2 20.001-50.000 14 16 12
3 50.001-80.000 20 24 16
4 80.001-130.000 26 32 20
5 Peste 130.000 32 40 24
91
Rezolvare:
Se determină venitul obţinut în fiecare dintre cele trei ţări:
euro
euro
euro
Se aplică, pe rând, cele 4 metode tehnice de evitare a dublei impuneri fiscale
internaţionale:
a. Metoda scutirii totale
Fiecare venit se impozitează doar în ţara în care a fost obţinut conform regulii de
impunere ţara respectivă (care în cazul nostru ipotetic, este impunerea în progresie simplă).
:
euro
euro
euro
Se determină suma impozitelor plătite de către contribuabili:
euro
Se determină presiunea fiscală globală suportată de către contribuabil:
Se determină venitul net, care îi rămâne contribuabilului după plata impozitelor:
euro
b. Metoda scutirii progresive
Se determină cota de impozit ce corespunde venitului impozabil total în baremul de
impozitare din ţara de reşedinţă:
92
euro
Această cotă se utilizează pentru a impozita venitul obţinut în ţara de reşedinţă:
euro
Veniturile obţinute în cele două ţări străine se impozitează separat, fiecare în ţara în care
a fost obţinut:
euro
euro
Se determină suma impozitelor plătite de către contribuabili:
euro
Se determină presiunea fiscală globală suportată de către contribuabil:
Se determină venitul net, care îi rămâne contribuabilului după plata impozitelor:
euro
c. Metoda creditării obişnuite
Se determină cota de impozit ce corespunde venitului impozabil total în baremul de
impozitare din ţara de reşedinţă:
euro
Această cotă se utilizează pentru a determina un aşa numit „impozit total calculat”.
euro
Veniturile obţinute în cele două ţări străine se impozitează separat, fiecare în ţara în care
a fost obţinut:
93
euro
euro
Pentru a determina impozitul datorat în ţara de reşedinţă, din impozitul total calculat se
deduc impozitele plătite în străinătate, dar numai până la limita impozitelor ce s-ar fi datorat
pentru venituri egale cu cele obţinut în străinătate.
[
] [ ]
euro (s-ar fi plătit impozit în Franţa
pentru un venit egal cu cel obţinut în Germania)
euro (s-ar fi plătit impozit în Franţa
pentru un venit egal cu cel obţinut în Italia)
[ ] [ ]
euro
Se determină suma impozitelor plătite de către contribuabili:
euro
Se determină presiunea fiscală globală suportată de către contribuabil:
Se determină venitul net, care îi rămâne contribuabilului după plata impozitelor:
euro
d. Metoda creditării integrale
Se determină cota de impozit ce corespunde venitului impozabil total în baremul de
impozitare din ţara de reşedinţă:
euro
94
Această cotă se utilizează pentru a determina un aşa numit „impozit total calculat”.
euro
Veniturile obţinute în cele două ţări străine se impozitează separat, fiecare în ţara în care
a fost obţinut:
euro
euro
Pentru a determina impozitul datorat în ţara de reşedinţă, din impozitul total calculat se
deduc integral impozitele plătite în străinătate.
euro
Se determină suma impozitelor plătite de către contribuabili (care în acest caz este egală
cu impozitul total calculat):
euro
Se determină presiunea fiscală globală suportată de către contribuabil (care în acest caz
este egală cu cota de impozit ce corespunde venitului impozabil total în baremul de impozitare din
ţara de reşedinţă):
Se determină venitul net, care îi rămâne contribuabilului după plata impozitelor:
euro
Dintre cele patru metode tehnice de evitare a dublei impuneri fiscale internaţionale
prezentate:
- pentru contribuabil este mai avantajoasă metoda scutirii totale;
- pentru bugetele publice este mai avantajoasă metoda creditării obişnuite (aceasta este şi
metoda aplicată în practica actuală din ţara noastră, pentru impunerea diverselor venituri
realizate de contribuabilii români în afara graniţelor ţării).
95
Studiu de caz:
Nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice în cazul României
în perioada 2008-2009
Datele necesare pentru calculul indicatorilor privind nivelul, structura şi evoluţia
veniturilor publice în cazul României sunt redate în tabelul următor:
Specificaţie Notaţie U.M. 2008 2009
1. Venituri publice totale, din care: Vp mil. lei 167.315 159.201
1.1. Impozite Vim mil. lei 94.860 86.161
1.2. Contribuţii sociale Vcs mil. lei 51.988 51.261
1.3. Vânzări Vvz mil. lei 11.497 10.924
1.4. Alte venituri curente Vac mil. lei 8.369 9.075
1.5. Venituri din capital Vca mil. lei 602 1.781
2. Produsul intern brut PIB mil. lei 514.700 491.274
3. Populaţia N locuitori 21.528.627 21.498.616
4. Indicele preţurilor (faţă de anul anterior) IP % 107,9 105,6
5. Cursul de schimb mediu anual CV lei/euro 3,6826 4,2399
Sursa datelor: Eurostat.
A. Indicatori privind nivelul veniturilor publice
A.1. Volumul veniturilor publice totale
A.1.1. Volumul veniturilor publice totale în expresie nominală este reprezentat chiar de
valorile redate în tabel:
milioane lei
milioane lei
A.1.2. Volumul veniturilor publice totale în expresie reală
Întrucât anul 2008 este anul de bază (0), valoarea volumului veniturilor publice totale
în expresie reală pentru acest an este identică cu cea în expresie nominală:
milioane lei
Volumul veniturilor publice totale în expresie reală pentru anul 2009 se determină cu
formula:
96
milioane lei
A.2. Ponderea veniturilor publice în produsul intern brut
A.3. Veniturile publice medii pe locuitor
Pentru a exprima veniturile publice medii pe locuitor în euro/locuitor, este necesară
transformarea prealabilă a volumului acestora din milioane lei în milioane euro:
milioane euro
milioane euro
mil. euro / loc. = 2.110 euro / loc.
mil. euro / loc. = 1.747 euro / loc.
B. Structura veniturilor publice
Pentru anul 2008:
97
Se poate observa că, la nivelul anului 2008, în România, autorităţile publice au colectat
cea mai mare parte a veniturilor publice spre prin intermediul prelevărilor obligatorii: impozite
(56,70%) şi contribuţii (31,07%).
Pentru anul 2009:
La fel ca şi în anul 2008, se poate observa că, la nivelul anului 2009, în România, ,
autorităţile publice au colectat cea mai mare parte a veniturilor publice spre prin intermediul
prelevărilor obligatorii: impozite (54,12%) şi contribuţii (32,20%).
C. Dinamica veniturilor publice
C.1. Creşterea nominală şi creşterea reală a veniturilor publice
C.1.1. Creşterea nominală a veniturilor publice totale – în mărime absolută
milioane lei
C.1.2. Creşterea nominală a veniturilor publice totale – în mărime relativă
C.1.3. Creşterea reală a veniturilor publice totale – în mărime absolută
mil. lei
C.1.4. Creşterea reală a veniturilor publice totale – în mărime relativă
98
Se poate obrserva că, atât în expresie nominală, cât şi în expresie reală, veniturile
publice totale au înregistrat o reducere semnificativă în anul 2009 faţă de 2008.
C.2. Modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut
Faţă de anul 2008, în anul 2009 ponderea veniturilor publice în produsul intern brut a
scăzut extrem de puţin, cu numai 0,10% în mărime absolută.
C.3. Modificarea nivelului mediu al veniturilor publice pe locuitor
euro/loc.
Nivelul mediu al veniturilor publice pe locuitor a scăzut în mărime absolută în anul
2009 faţă de 2008 cu 363,86 euro/locuitor.
C.4. Modificarea structurii veniturilor publice
Modificarea structurii veniturilor publice în România în anul 2009 faţă de anul 2008
indică o scădere a importanţei relative a veniturilor din impozite şi o creştere a importanţei
relative a veniturilor din contribuţii sociale, a altor venituri curente şi a veniturilor din capital.
99
5. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea veniturilor publice şi
creşterea produsului intern brut
Valoarea extrem de apropiată de 1 a indicatorului indică faptul că scăderea veniturilor
publice a avut loc în aproape acelaşi ritm cu cea a produsului intern brut.
6. Elasticitatea veniturilor publice faţă de produsul intern brut
Valoarea supraunitară a coeficientului de elasticitate indică faptul că în România, în
perioada analizată, veniturile publice au fost uşor elastice faţă de produsul intern brut.O scădere a
produsului intern brut cu 1% a fost însoţită de o reducere cu 1,07% a veniturilor publice.
Aplicaţie propusă spre rezolvare:
Impunerea în cote procentuale progresive
Să se calculeze impozitele pe venit datorate, presiunile fiscale medii suportate, precum şi
veniturile nete ce le rămân contribuabililor A şi B după impozitare, luând în considerare
următoarele elemente:
Venitul impozabil anual este în sumă de 5.800 u.m. în cazul contribuabilului A şi respectiv,
în sumă de 6.200 u.m. în cazul contribuabilului B;
Tranşele de venituri impozabile şi cotele de impozit sunt următoarele:
Nr. crt. Venitul impozabil anual (în u.m.) Cota de impozit (%)
1 Până la 4.000 25
2 2.001 – 4.000 30
4 4.001 – 6.000 35
5 Peste 6.000 40
100
Aplicaţie propusă spre rezolvare:
Metodele tehnice de evitare a dublei impuneri fiscale
internaţionale
Să se determine impozitele calculate şi suportate, precum şi presiunea fiscală aferentă,
luând în considerare metodele cunoscute pentru evitarea dublei impuneri fiscale internaţionale în
condiţiile în care din afacerile realizate şi din valorificarea unor drepturi de autor un rezident al
Spaniei obţine un venit impozabil global de 120.000 euro, în următoarea structură:
- 60% din suma totală se realizează în Spania;
- 40% din suma totală se realizează în Portugalia.
Considerând că se utilizează impunerea progresivă simplă, în condiţiile aceloraşi tranşe
de venituri impozabile, grila de impunere este următoarea:
Nr. crt. Venitul impozabil anual (euro) Cota de impozit %
Spania Portugalia
1 Până la 20.000 8 8
2 20.001-50.000 14 16
3 50.001-80.000 20 24
4 80.001-130.000 26 32
5 Peste 130.000 32 40
Studiu de caz propus spre rezolvare:
Nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice în cazul
Germaniei în perioada 2008-2009
Determinaţi indicatorii privind nivelul, structura şi evoluţia veniturilor publice în cazul
Germaniei şi comparaţi rezultatele cu cele obţinute pe cazul României în studiul prezentat
anterior. Datele necesare sunt redate în tabelul următor:
Specificaţie Notaţie U.M. 2008 2009
1. Venituri publice totale, din care: Vp mil. euro 1.088.460 1.066.040
1.1. Impozite Vim mil. euro 594.910 569.010
1.2. Contribuţii sociale Vcs mil. euro 407.780 409.900
1.3. Vânzări Vvz mil. euro 47.030 48.660
1.4. Alte venituri curente Vac mil. euro 33.340 33.510
1.5. Venituri din capital Vca mil. euro 5.400 4.960
2. Produsul intern brut PIB mil. euro 2.481.200 2.397.100
3. Populaţia N locuitori 82.217.837 82.002.356
4. Indicele preţurilor (faţă de anul anterior) IP % 2,8 0,2
101
CAPITOLUL 6
VENITURILE PUBLICE EXTRAORDINARE
Rezumat:
Emisiunea monetară reprezintă cea mai simplă variantă simplă de finanţare a
cheltuielilor publice, concretizându-se în emisiunea de monedă realizată de către banca centrală şi
achiziţionarea de titluri de stat cu moneda nou creată.
Împrumuturile publice reprezintă resurse financiare procurate de către stat prin
intermediul unui ansamblu de operaţiuni de natură financiară, în condiţii contractuale, ce implică
rambursarea ulterioară a sumelor împrumutate, plata de dobânzi şi / sau acordarea de avantaje
subscriitorilor. Prezentarea acestora include pe lângă o caracterizare generală, şi clasificările
uzuale (după forma de exprimare, moneda în care sunt libelate (exprimate), modalitatea de
rambursare, forma titlurilor emise de către stat, natura raporturilor juridice între părţi, scadenţa,
posibilitatea negocierii condiţiilor contractuale, avantajele acordate subscriitorilor şi locul de
contractare a împrumutului public) şi elementele tehnice ale acestora (denumirea, împrumutatul,
împrumutătorii, titlurile, valoarea împrumutului public, cursul de emisiune, valoarea titlului de
stat, veniturile şi alte avantaje ce revin subscriitorilor şi termenul de rambursare).
Împrumuturile publice presupun derularea unor operaţiuni specifice, ce ţin de plasarea
împrumuturilor publice pe piaţă, conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice şi
amortizarea împrumuturilor publice.
Datoria publică reprezintă ansamblul obligaţiilor pe care statul şi le asumă atunci când
contractează împrumuturi interne sau / şi externe în vederea finanţării economiei, când aceasta se
confruntă cu deficite bugetare, cu insuficienţa rezervelor valutare şi alte fenomene de dezechilibru.
Capitolul se încheie cu o prezentare a indicatorilor ce pot fi utilizaţi pentru a aprecia
solvabilitatea şi lichiditatea autorităţilor guvernamentale în ceea ce priveşte datoria publică.
6.1. Emisiunea monetară
Emisiunea monetară reprezintă cea mai simplă variantă simplă de finanţare a
cheltuielilor publice, concretizându-se în emisiunea de monedă realizată de către banca centrală şi
achiziţionarea de titluri de stat cu moneda nou creată.
Emisiunea monetară poate avea posibile efecte nedorite, care se concretizează mai cu
seamă în inflaţie (situaţia în care masa monetară în circulaţie nu are acoperire în bunuri şi servicii
pe piaţă). Tocmai din acest motiv, în majoritatea economiilor contemporane au fost introduse
restricţii privind utilizarea emisiunii monetare pentru finanţarea cheltuielilor publice. În România,
această interdicţie a fost expres stipulată în Legea finanţelor publice nr. 500 / 2002. Pentru ca o
102
astfel măsură de precauţie să dobândească în practică un caracter mai imperativ, s-a procedat şi la
impunerea unei separaţii între autoritatea fiscală reprezentată de către guvern şi autoritatea
monetară reprezentată de către banca centrală.
În situaţia în care se realizează o emisiune monetară inflaţionistă, efectele acesteia pe
plan fiscal vor fi:
- creştere artificială a valorii nominale a veniturilor private, ceea ce va determina o creştere a
încasărilor din impozitele directe stabilite în cote procentuale progresive;
- creşterea preţurilor va amplifica efectul de regresivitate al impozitelor indirecte.
6.2. Împrumuturile publice
6.2.1. Definirea şi caracterizarea generală a împrumuturilor
publice
Împrumuturile publice reprezintă resurse financiare procurate de către stat prin
intermediul unui ansamblu de operaţiuni de natură financiară, în condiţii contractuale, ce implică
rambursarea ulterioară a sumelor împrumutate, plata de dobânzi şi / sau acordarea de avantaje
subscriitorilor.
Împrumuturile publice cuprind:
- împrumuturile de stat – angajate de către guvern;
- împrumuturile angajate de regiile publice autonome, instituţiile publice sau societăţile
comerciale cu capital de stat;
- împrumuturile angajate de către colectivităţile locale;
Împrumuturile publice se pot contracta în două modalităţi:
- prin angajare directă – în mod direct de la persoanele fizice şi persoanele juridice ce dispun
de lichidităţi şi sunt dispuse să le ofere statului drept credit;
- prin angajare indirectă – prin intermediul unor instituţii specializate (bănci, societăţi de
asigurare şi reasigurare, case de economii, case autonome de pensii) care colectează o parte
din disponibilităţile băneşti disponibile în economie şi le pun la dispoziţia statului pe o
perioadă de timp determinată şi în condiţii expres precizate.
Din punct de vedere juridic, împrumutul public reprezintă un acord de voinţă încheiat
între doi subiecţi de drept: subscriitorul şi statul. Subscriitorul pune la dispoziţia statului o sumă
de bani cu titlu de împrumut, pentru o anumită perioadă de timp, iar statul se obligă să restituie
împrumutul primit la o anumită scadenţă, să plătească dobânda aferentă şi să suporte toate
costurile întregii operaţiuni.
Recurgerea la împrumuturile publice poate fi motivată de considerente de ordin politic,
economic şi financiar.
Motivaţia politică se fundamentează pe faptul că subscrierea la un împrumut public
reprezintă implicit un vot de încredere acordat autorităţii publice emitente. Prin urmare, orice
103
împrumut public are un caracter plebiscitar, măsura în care se subscrie la împrumutul public
indicând fie solidaritatea socială şi politică a cetăţenilor, fie lipsă de interes a acestora pentru
politicile guvernului.
Motivaţia economică are în vedere faptul că împrumuturile publice pot fi utilizate şi ca
pârghie economico-financiară pentru finanţarea investiţiilor publice, pentru orientarea investiţiilor
private sau pentru reducerea inflaţiei.
Motivaţia financiară este cel mai adesea cea determinantă şi are în vedere fie acoperirea
deficitelor de trezorerie, fie asigurarea echilibrului bugetar de ansamblu.
Acoperirea deficitului de trezorerie este necesară atunci când, în execuţie, bugetul
statului înregistrează pe termen scurt şi foarte scurt decalaje negative între încasările de venituri şi
plăţile aferente cheltuielilor (situaţie numită „deficit de trezorerie” sau „gol de casă”). Deficitul de
trezorerie se acoperă prin apelarea la împrumuturi pe termen scurt şi foarte scurt.
Asigurarea echilibrului bugetar de ansamblu vizează situaţiile de deficit bugetar. În
astfel de situaţii, statul se împrumută fie pe termen scurt (sub 1 an), prin emisiuni de bonuri de
tezaur sau prin emisiuni de obligaţiuni pe termen scurt, fie pe termen mediu (1-5 ani) şi lung
(peste 5 ani), prin emisiuni de titluri de stat sau emisiuni de obligaţiuni pe termen mediu şi lung.
Având în vedere cele deja prezentate, putem distinge următoarele caracteristici ale
împrumuturilor publice:
- au un caracter contractual, subscrierea fiind, de regulă, facultativă;
- sunt rambursabile;
- asigură subscriitorilor şi o contraprestaţie reprezentată, de reglă, de dobândă.
Avantajele recurgerii la împrumuturi publice pentru finanţarea cheltuielilor publice sunt
următoarele:
- soluţia alternativă a majorării impozitelor ar afecta negativ nivelul de trai al populaţiei;
- oferă posibilitatea fructificării unor capitaluri băneşti temporar disponibile în economie;
- determină încasări mai rapide la bugetul statului decât cele aduse de impozite.
Desigur, există şi o serie de dezavantaje ale împrumuturilor publice, care au în vedere
următoarele:
- se rambursează în viitor, ceea ce va afecta negativ generaţiile viitoare care vor suporta
impozite mai mari pentru a rambursa datoria publică contractată în prezent;
- băncile comerciale îşi plasează o bună parte din resursele lor financiare în titluri de stat,
aceasta determinând o reducere a resurselor financiare disponibile pentru creditul privat,
ceea ce va diminua nivelul acestuia, şi, pe cale de consecinţă, şi volumul investiţiilor private
realizate în economie, cu implicaţii negative asupra dezvoltării economice a ţării;
- există posibilitatea diminuării avantajelor stabilite iniţial pentru subscriitori, astfel:
- în perioadele de recesiune, autorităţile publice emitente pot proceda la
preschimbarea unui împrumut vechi cu dobândă mare cu un împrumut nou cu
dobândă mai mică;
- dacă inflaţia are un trend ascendent, scad avantajele reale de care beneficiau iniţial
subscriitorii.
104
6.2.2. Clasificarea împrumuturilor publice
Împrumuturile publice se pot clasifica după o diversitate de criterii, dintre care reţinem
forma de exprimare, moneda în care sunt libelate (exprimate), modalitatea de rambursare, forma
titlurilor emise de către stat, natura raporturilor juridice între părţi, scadenţa, posibilitatea
negocierii condiţiilor contractuale, avantajele acordate subscriitorilor şi locul de contractare a
împrumutului public.
Astfel, după forma de exprimare, distingem:
- împrumuturi publice în natură – practicate doar în trecut;
- împrumuturi publice în bani – practicate în prezent.
În funcţie de moneda în care sunt libelate (exprimate), se disting:
- împrumuturi publice în monedă naţională – moneda de exprimare a împrumutului este cea a
ţării autorităţii publice emitente;
- împrumuturi publice în monedă străină – moneda de exprimare a împrumutului este diferită
de cea a ţării autorităţii publice emitente.
După modalitatea de rambursare, împrumuturile publice se împart în:
- împrumuturi publice amortizabile – pentru care scadenţa şi condiţiile de rambursare sunt
stabilite şi cunoscute în prealabil;
- împrumuturi publice neamortizabile – pentru care scadenţa şi condiţiile de rambursare nu
sunt stabilite în prealabil.
În funcţie de forma titlurilor emise de către stat, se disting:
- împrumuturi publice nominative – sunt personalizate, se practică doar în cazul în care
numărul subscriitorilor este redus şi au prevăzute restricţii cu privire la rambursarea sumelor
împrumutate şi plata dobânzilor;
- împrumuturi publice “la purtător” – nu sunt personalizate, se practică în cazul în care
numărul subscriitorilor este foarte mare şi nu au prevăzute restricţii cu privire la rambursarea
sumelor împrumutate şi plata dobânzilor;
- împrumuturi publice mixte – sunt împrumuturi publice pentru care rambursările sunt
nominative, iar plăţile de dobânzi sunt „la purtător”.
După natura raporturilor juridice între părţi, împrumuturile publice pot fi grupate în:
- împrumuturi publice voluntare – pentru care subscrierea se face fără constrângere din partea
statului;
- împrumuturi publice forţate – pentru care subscrierea este involuntară, realizându-se prin
constrângere (se practic’ extrem de rar, de regulă în caz de răboi).
După scadenţă, împrumuturile publice pot fi:
- pe termen scurt (sub 1 an);
- pe termen mediu (între 1 şi 5 ani);
- pe termen lung (peste 5 ani);
- fără termen.
În funcţie de existenţa posibilităţii de negociere a condiţiilor contractuale, se disting:
105
- împrumuturi publice negociabile – se pot tranzacţiona la bursă la orice cotaţie;
- împrumuturi publice nenegociabile – nu sunt cotate la bursă, dar se pot tranzacţiona la
valoarea nominală;
- împrumuturi publice nelombardabile – nu pot fi depuse în gaj în vederea constituirii unei
garanţii bancare.
După avantajele acordate subscriitorilor, împrumuturile publice pot fi:
- împrumuturi publice cu dobândă – pentru care rata dobânzii este fixă sau variabilă;
- împrumuturi publice cu câştiguri – în cazul cărora se acordă sume de bani suplimentare
subscriitorilor prin trageri la sorţi periodice;
- împrumuturi publice cu dobândă şi câştiguri;
- împrumuturi publice cu clauză de indexare – se practică în situaţii de inflaţie şi presupun o
indexare a sumelor de rambursat şi a dobânzilor de plătit cu rata inflaţiei.
În funcţie de locul de contractare a împrumutului public, se disting:
- împrumuturi publice interne – contractate pe piaţa internă;
- împrumuturi publice externe – contractate pe piaţa internaţională.
6.2.3. Elementele tehnice ale împrumuturilor publice
Orice împrumut public se individualizează prin specificarea de către autoritatea publică
emitentă a câtorva elemente tehnice.
Aceste elemente tehnice sunt următoarele:
1. Denumirea împrumutului este reprezentată de numele dat de către emitent
împrumutului. Acest nume se stabileşte în funcţie de unul sau mai multe dintre următoarele
criterii: destinaţie, rata dobânzii, data scadenţei, anul contractării etc.
2. Împrumutatul (debitorul / emitentul / subscrisul) este reprezentat de către autoritatea
publică care solicită împrumutul. Aceasta are obligaţia de a pune la dispoziţia subscriitorilor
înscrisuri ce le atestă acestora calitatea de subscriitori.
3. Împrumutătorii (creditorii / depunătorii / subscriitorii) sunt reprezentaţi de
persoanele fizice şi / sau persoanele juridice care consimt să acorde statului cu titlu de împrumut o
parte din resursele lor financiare.
4. Titlurile de împrumut public reprezintă documente scrise şi securizate care atestă
raportul juridic de împrumut existent între stat şi creditorii săi. Formă concretă a acestora este
reglementată prin actele normative de lansare a împrumutului respectiv. În practică, titlurile de
împrumut public pot lua forma efectelor publice, bonurilor de tezaur, obligaţiunilor de stat,
titlurilor de stat etc.
5. Valoarea împrumutului public este reprezentată de suma totală pe care statul o atrage
prin emisiunea de titluri. Valoarea împrumutului public poate fi considerată ca fiind fie
cuantumul aprobat de emitent, fie valoarea efectiv subscrisă la finele plasamentului.
6. Cursul de emisiune al împrumutului public reprezintă preţul stabilit de către emitent
pentru 100 de unităţi monetare din valoarea nominală înscrisă în titlul de împrumut. De regulă,
106
cursul de emisiune este stabilit de către emitent în funcţie de condiţiile de pe piaţa creditului şi
poate fi:
- curs “al pari” = 100 u.m.;
- curs “sub pari” < 100 u.m. – caz în care subscriitorii beneficiază de o primă de emisiune,
determinată ca diferenţă între valoarea nominală a titlului şi suma efectiv subscrisă de către
subscriitor;
- curs “supra pari” > 100 u.m. – se practică extrem de rar.
7. Valoarea titlului de stat denumeşte fie valoarea nominală (suma înscrisă pe titlul
respectiv), fie valoarea reală a acestuia (preţul său pe piaţă).
8. Veniturile şi alte avantaje ce revin subscriitorilor sunt reprezentate de totalitatea
plăţilor pe care statul le face către creditorii săi sub formă de: dobânzi; câştiguri; dobânzi şi
câştiguri; rente perpetue şi viagere; prime de rambursare; alte avantaje nemonetare.
9. Termenul de rambursare (scadenţa) reprezintă data la care creditorii pot să-şi
recupereze sumele împrumutate statului.
6.2.4. Operaţiunile aferente împrumuturilor publice
Împrumuturile publice presupun derularea unor operaţiuni specifice, ce ţin de plasarea
împrumuturilor publice pe piaţă, conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice şi
amortizarea împrumuturilor publice.
Plasarea împrumuturilor publice desemnează modalităţile tehnico-operaţionale
concrete prin care statul atrage de pe piaţa de capital resurse financiare sub formă de împrumuturi.
Plasarea împrumuturilor publice se poate realiza în trei modalităţi:
- prin subscripţie publică;
- prin intermediul unor consorţii bancare;
- prin intermediul bursei de valori.
Plasarea împrumuturilor publice prin subscripţie publică se realizează sub
supravegherea Ministerului de Finanţe şi se desfăşoară în două etape:
- etapă informală, ce are în vedere sensibilizarea potenţialilor deţinători de capitaluri temporar
libere cu privire la intenţia statului de a lansa un împrumut prin intermediul unor campanii
publicitare;
- etapă tehnică, în cadrul căreia se realizează încasarea efectivă a sumelor subscrise la ghişeele
administraţiilor financiare publice, băncilor, oficiilor poştale, caselor de economii. Există
două variante procedurale de derulare a acestei etape:
- în cazul în care nu se limitează subscrierea, se consideră subscrise toate sumele
depuse la ghişee de către subscriitori până la termenul de subscriere precizat de
către emitent;
- în cazul în care subscrierea este limitată, pentru fiecare ghişeu sau pentru fiecare
funcţionar public plasator se stabilesc plafoane de subscriere, aceasta realizându-se
doar până în momentul atingerii plafonului respectiv.
107
Plasarea împrumuturilor publice prin intermediul unor consorţii bancare se realizează
în situaţiile în care autoritatea publică emitentă solicită şi acceptă ofertele unor grupuri de bănci
(consorţii sau sindicate bancare) privind fie preluarea în regim de comision, fie cumpărarea
efectivă a titlurilor de stat ce urmează a fi emise.
În cazul preluării în regim de comision, consorţiul bancar va plasa prin intermediul
ghişeelor sale titlurile de stat pentru un comision prestabilit. Le finele subscrierii, titlurile rămase
neplasate se înapoiază autorităţii publice emitente, ceea ce face ca riscul neplasării să revină în
întregime statului.
În cazul cumpărării efective, consorţiul bancar cumpără la valoarea de emisiune toate
titlurile de stat ce urmează a fi emise şi le plasează pe piaţă la ce valoare doreşte. În acest caz,
riscul neplasării revine consorţiului bancar respectiv.
Plasarea împrumuturilor publice prin intermediul bursei de valorii se realizează în
cazul în care titlurile emise de către stat se negociază şi se vând prin intermediul bursei de valori.
Această modalitate de plasare a titlurilor de stat are o aplicabilitate practică redusă şi se utilizează
atunci când statul urmăreşte ca noul împrumut să treacă neobservat (titlurile noului împrumut
putând fi uşor confundate cu titlurile împrumuturilor mai vechi care se tranzacţionează în mod
curent la bursa de valori).
Conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice sunt două operaţiuni specifice
împrumuturilor publice ce sunt determinate de evoluţiile de conjuctură de pe pieţele de capital, în
special de evoluţia nivelului ratei dobânzii.
Conversia împrumuturilor publice se realizează în fazele de depresiune economică şi
presupune schimbarea titlurilor unui împrumut vechi cu dobândă mare cu titlurile unui împrumut
nou cu dobândă mică.
Consolidarea împrumuturilor publice presupune schimbarea titlurilor unui împrumut
exigibil imediat sau pe termen scurt cu titlurile unui împrumut pe termen mediu şi lung.
Amortizarea împrumuturilor publice reprezintă ansamblul operaţiunilor financiare
prin care statul îşi stinge obligaţiile băneşti faţă de creditorii săi. Se poate realiza în trei variante:
- rambursarea prin anuităţi – începând cu anul 2 sau 3 al împrumutului se rambursează părţi
din suma împrumutată;
- rambursarea prin tragere la sorţi – se răscumpără doar titlurile de stat ieşite câştigătoare la
trageri la sorţi efectuate periodic;
- răscumpărarea la bursă – se realizează de regulă, pentru împrumuturile perpetue.
6.2.5. Datoria publică
Datoria publică reprezintă „ansamblul obligaţiilor pe care statul şi le asumă atunci
când contractează împrumuturi interne sau / şi externe în vederea finanţării economiei, când
aceasta se confruntă cu deficite bugetare, cu insuficienţa rezervelor valutare şi alte fenomene de
dezechilibru”.
108
Dintr-o perspectivă mai largă, datoria publică reprezintă „totalitatea obligaţiilor băneşti
ale statului, rezultate din împrumuturile angajate direct de pe piaţa internă de capital şi din
străinătate, precum şi din garantarea expresă a unor împrumuturi interne şi externe rambursabile,
angajate de către terţi” .
În viziunea noastră, datoria publică reprezintă suma rămasă de plată în sarcina
autorităţilor guvernamentale aferentă tuturor obligaţiilor actuale, curente, ce necesită plata
principalului şi / sau a dobânzii de către debitor (guvernul) la un anumit moment (sau la anumite
momente) în viitor şi care sunt datorate rezidenţilor şi / sau nerezidenţilor unei economii.
Este de menţionat şi faptul că, pe lângă operaţiunile normale de rambursare a sumelor
împrumutate şi de plată a dobânzilor ataşate, autorităţile guvernamentale se pot angaja şi în alte
operaţiuni ce pot fi asimilabile datoriei publice, cum ar fi: asumarea garantării datoriilor altor
entităţi, reeşalonările de datorii, anularea datoriilor.
Conform Manualului de Statistică privind Finanţele Guvernamentale al Fondului
Monetar Internaţional , datoria publică poate fi clasificată după rezidenţa creditorului în datorie
publică internă (în cazul în care creditorul este rezident autohton) şi datorie publică externă (în
cazul în care creditorul este rezident al unei alte ţări).
Având în vedere faptul că şi datoria publică, ca orice altă obligaţie, trebuie rambursată
la un moment dat, se pune problema solvabilităţii şi lichidităţii debitorului, care în acest caz este
reprezentat de către autorităţile guvernamentale.
Pentru a aprecia solvabilitatea şi lichiditatea autorităţilor guvernamentale în ceea ce
priveşte datoria publică, se poate utiliza o diversitate de indicatori.
Solvabilitatea generală a sectorului public poate fi evidenţiate prin indicatori precum
ponderea datoriei publice totale (DPT) în produsul intern brut (PIB), ponderea datoriei publice
totale în totalul veniturilor de natură fiscală ale bugetului public (VFT).
1001 PIB
DPTI
Ponderea datoriei publice pe termen scurt (DPTS) în totalul datoriei publice (DPT)
exprimă gradul în care autorităţile guvernamentale se bazează pe finanţări pe termen scurt.
1002 DPT
DPTSI
Ca indicator de impact al modificărilor cursului de schimb asupra datoriei publice se
poate utiliza ponderea datoriei publice externe (DPE) în totalul datoriei publice (DPT).
1003 DPT
DPEI
109
Ca indicator al solvabilităţii externe sau al vulnerabilităţii în faţa unei crize de lichidităţi
denominate în valută se poate utiliza ponderea serviciului datoriei publice externe (SDPE) în
totalul exporturilor (ET).
1004 ET
SDPEI
Raportul dintre datoria publică externă pe termen scurt (DPETS) şi rezervele valutare
ale statului (RV) constituie un indicator important al lichidităţii pentru ţările ce au acces la pieţele
internaţionale de capital.
1005 RV
DPETSI
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. Mecanismul prin care statul preschimbă înscrisurile împrumturilor publice exigibile
imediat sau pe termen scurt cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termen mediu şi lung sau
împrumuturi fără termen este reprezentat de:
a. plasarea împrumuturilor publice;
b. conversia împrumuturilor publice;
c. consolidarea împrumuturilor publice;
d. amortizarea împrumuturilor publice;
e. răscumpărarea la bursă a împrumuturilor publice.
2. Operaţiunile aferente împrumuturilor publice sunt strict reglementate în fiecare ţară şi
se referă la:
a. emisiunea, plasarea şi amortizarea împrumuturilor publice;
b. plasarea, conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice;
c. subscrierea, plasarea şi consolidarea împrumuturilor publice;
d. plasarea, conversiunea şi rambursarea împrumuturilor publice;
e. plasarea, conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice, precum şi amortizarea
acestora.
3. Riscul neplasării unei emisiuni de titluri de stat nu revine statului respectiv în cazul:
a. plasării împrumutului public prin subscripţie publică limitată;
b. plasării împrumutului public prin subscripţie publică nelimitată;
c. plasării împrumutului public prin intermediul unor consorţii bancare prinpreluare în regim de
comision;
110
d. plasării împrumutului public prin intermediul unor consorţii bancare prin cumpărare
efectivă;
e. plasării împrumutului public prin intermediul bursei de valori.
4. Împrumuturile publice „la purtător”:
a. sunt cele pentru care scadenţa şi condiţiile de rambursare sunt stabilite şi cunoscute în
prealabil;
b. sunt cele pentru care scadenţa şi condiţiile de rambursare nu sunt stabilite în prealabil;
c. nu sunt personalizate;
d. se practică doar în cazul în care numărul subscriitorilor este redus;
e. au prevăzute restricţii cu privire la rambursarea sumelor împrumutate şi plata dobânzilor.
5. Solvabilitatea generală a sectorului public poate fi evidenţiată prin::
a. ponderea datoriei publice totale în PIB;
b. ponderea datoriei publice externe în totalul datoriei publice;
c. raportul dintre datoria publică externă pe termen scurt şi rezervele valutare ale statului;
d. ponderea serviciului datoriei publice externe în totalul exporturilor;
e. ponderea datoriei publice pe termen scurt în totalul datoriei publice.
Partea practică
Studiu de caz:
Indicatorii referitori la datoria publică în cazul României
pentru anul 2009
Datele necesare sunt redate în tabelul următor:
Nr. crt. Specificaţie Notaţie U.M.. 2009
1 Datoria publică totală DPT mil euro 34.832,84
2 Produsul intern brut PIB mil euro 117.743,52
3 Datoria publică pe termen scurt DPTS mil euro 12.191,84
4 Datoria publică externă DPE mil euro 13.582,50
5 Serviciul datoriei publice externe SDPE mil euro 13.452,81
6 Exporturi totale ET mil euro 29.084,00
7 Datoria publică externă pe termen scurt DPETS mil euro 636,00
8 Rezerve valutare RV mil euro 30.858,60
Sursa datelor: MFP şi BNR.
111
Rezolvare:
a. Solvabilitatea generală a sectorului public
Valoarea ponderii datoriei publice totale în produsul intern brut la nivelul anului 2009 a
fost una relativ redusă.
b. Ponderea datoriei publice pe termen scurt în totalul datoriei publice
Valoarea obţinută pentru acest indicator arată preferinţa autorităţilor guvernamentale
din România pentru finanţarea deficitului bugetar pe seama împrumuturilor pe termen mediu şi
lung.
c. Ponderea datoriei publice externe în totalul datoriei publice
Valoarea obţinută indică faptul că autorităţile guvernamentale din România preferă
apelarea la împrumuturi de pe piaţa internă pentru finanţarea deficitului bugetar. Totuşi, valoarea
semnificativă a indicatorului indică existenţa unui risc moderat ca pe viitor moned naţională să
sufere o depreciere faţă de valutele în care este libelată datoria publică externă.
d. Ponderea serviciului datoriei publice externe în totalul exporturilor
Valoarea subunitară a indicatorului probează faptul că pentru România, riscul
confruntării cu o criză de lichidităţi denominate în valută este unul relativ redus.
e. Ponderea datoriei publice externe pe termen scurt în totalul rezervelor valutare
ale statului
Valoarea extrem de redusă obţinută indică un nivel bun de lichiditate pentru ţara
noastră.
112
Studiu de caz propus spre rezolvare:
Indicatorii referitori la datoria publică în cazul României
pentru anul 2010
Datele necesare sunt redate în tabelul următor:
Nr. crt. Specificaţie Notaţie U.M.. 2010
1 Datoria publică totală DPT mil euro 45.137,91
2 Produsul intern brut PIB mil euro 119.573,75
3 Datoria publică pe termen scurt DPTS mil euro 14.921,27
4 Datoria publică externă DPE mil euro 18.173,80
5 Serviciul datoriei publice externe SDPE mil euro 10.615,51
6 Exporturi totale ET mil euro 37.251,00
7 Datoria publică externă pe termen scurt DPETS mil euro 1.491,00
8 Rezerve valutare RV mil euro 35.950,70
Sursa datelor: MFP şi BNR.
113
CAPITOLUL 7
SISTEMUL BUGETAR
Rezumat:
Sistemul bugetar al unei ţări reprezintă ansamblul bugetelor întocmite la un moment dat
în ţara respectivă, relaţiile de interdependenţă existente, pe de o parte, între componentele acestui
ansamblu, iar pe de altă parte, între aceste componente şi mediul extern, metodele, procedeele şi
instituţiile participante, prin intermediul cărora se pun la dispoziţia autorităţilor publice centrale şi
locale principalele resurse necesare realizării obiectivelor de dezvoltare economică şi socială.
Prima parte a capitolului este rezervată conceptelor de bază privind sistemul bugetar,
care sunt prezentate avându-se în vedere definirea bugetului public şi a principalelor forme ale
acestuia, componentele sale (cu particularizare pe cazul României), funcţiile îndeplinite (de
repartiţie şi de control) şi rolurile pe care le are în economiile contemporane (economic, financiar,
social şi informaţional). Totodată, se realizează şi o clasificare a sistemelor bugetare după mai
multe criterii, precum: structura organizatorică a statului, legăturile cu exteriorul şi gradul de
descentralizare al finanţelor publice. Pornind de la principiile bugetare clasice sintetizate de către
Adam Smith, în practica financiară actuală au fost consacrate următoarele principii bugetare:
universalitatea, unitatea, realitatea, anualitatea, specializarea, echilibrarea, neafectarea veniturilor
şi publicitatea.
A doua parte a capitolului este dedicată procesului bugetar, care reprezintă un ansamblu
de operaţiuni care se succed anual şi care privesc elaborarea şi aprobarea proiectului legii
bugetare anuale, execuţia curentă a bugetului, încheierea şi aprobarea contului de execuţie
bugetară, precum şi controlul bugetar.
7.1. Concepte de bază privind sistemul bugetar
7.1.1. Definirea sistemului bugetar
Bugetul public reprezintă veriga centrală a sistemului financiar al unei ţări şi este
expresia unui tip specific de relaţii financiare ce se manifestă în procesele formării, repartizării şi
utilizării fondurilor necesare organelor statale de la nivel naţional şi de la nivelul unităţilor sale
administrativ-teritoriale.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul „buget” provine din limba latină, de la
termenul „bulgo”, care desemna un „sac” sau o „pungă cu bani”. Acelaşi înţeles îl au în limba
franceză cuvintele „bouge” sau „bougette” – „punguţă”, „săculeţ”. În limba engleză, „budget”
desemnează mapa de piele a Cancelarului trezoreriei în care acesta aducea în faţa Parlamentului
114
proiectul anual de buget. În limba română, Regulamentele Organice din anii 1831-1832 introduc
pentru întâia oară termeni precum „biudje”, „bugea”, care aveau acelaşi înţeles cu noţiunea
actuală de „buget”.
Ca verigă centrală a sistemului financiar, bugetul public reprezintă expresia sintetizată
a relaţiilor economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării principalului fond
centralizat de mijloace băneşti al statului şi al fondurilor unităţilor-administrativ teritoriale în
scopul îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului.
Ca principală balanţă financiară a statului, bugetul public este documentul de bază, cu
putere de lege, care stabileşte, pe de o parte, natura şi mărimea veniturilor ce se mobilizează la
dispoziţia statului, iar pe de altă parte, felul şi volumul alocaţiilor bugetare ce se vor dirija de către
stat pentru finanţarea diverselor activităţi în cursul unui an.
Din cele două definiţii anterioare, se poate constata că bugetul public are două laturi
esenţiale:
- latura relaţiilor economice ce se nasc în procesul formării principalelor fonduri băneşti ale
statului pe baza autorizaţiei parlamentare – formarea veniturilor bugetare;
- latura relaţiilor economice determinate de procesul repartizării fondurilor bugetare, în
limitele autorizaţiei parlamentare – realizarea alocaţiilor bugetare.
Totodată, bugetul public poate fi privit ca:
- un document politic, întrucât constituie o declaraţie implicită a obiectivelor forţelor politice
aflate la guvernare;
- un document juridic, deoarece este aprobat prin lege şi produce efecte juridice;
- un document financiar, întrucât estimează resursele financiare ale statului şi impune limita
superioară a cheltuielilor publice.
Pe lângă bugetul public, se pot concepe şi elabora şi o pluralitate de bugete private la
nivelul societăţilor comerciale, precum bugetele de venituri şi cheltuieli, bugetul activităţii de
producţie, bugetul de trezorerie etc.
Şi în sfera publică, pe lângă bugetul public se pot întocmi şi alte posibile bugete:
- bugetul economiei naţionale;
- bugetul umbră;
- bugetul funcţional;
- bugetul social.
Bugetul economiei naţionale reprezintă o estimare valorică, într-un bilanţ previzional, a
evoluţiei viitoare a tuturor activităţilor economice dintr-o ţară, incluzând prin urmare şi bugetul
public. Bugetul economiei naţionale cuprinde informaţii previzionale privind producţia, repartiţia
şi consumul PIB şi formarea şi utilizarea fondurilor publice. Acest buget este unul facultativ şi are
doar un caracter orientativ, având utilitate doar în activitatea de concepere a politicii economico-
sociale a guvernului. În Statele Unite ale Americii, bugetul economiei naţionale se realizează sub
forma unui document cu trei coloane (venituri băneşti obtenabile, cheltuieli previzibile şi soldul
dintre venituri şi cheltuieli) şi ia în considerare următoarele sectoare: întreprinderile private,
întreprinderile de stat, instituţiile publice, populaţia şi relaţiile cu exteriorul.
115
Bugetul umbră presupune întocmirea şi aprobarea a trei variante ale bugetului public:
- varianta I: pentru cazul în care conjunctura economică rămâne aceeaşi;
- varianta II: pentru cazul în care conjunctura economică se înrăutăţeşte;
- varianta III: pentru cazul în care conjunctura economică se îmbunătăţeşte.
Dintre aceste trei variante se execută varianta ce corespunde conjuncturii economice
concrete.
Acest tip de buget are şi câteva dezavantaje. În primul rând, necesită un volum foarte
mare de activitate pentru elaborarea sa, iar în al doilea rând, necesită o mare disponibilitate
politică a guvernului (care implicit acceptă ca pe perioada guvernării sale conjunctura economică
se poate înrăutăţii, ceea ce îi poate crea o imagine negativă în rândul votanţilor).
Bugetul funcţional este complementar bugetului public şi are la bază un model al
Organizaţiei Naţiunilor Unite referitor la clasificaţia funcţională a destinaţiilor cheltuielilor
publice şi a surselor de provenienţă a veniturilor. Acest tip de buget are avantajul că nu îşi
modifică structura şi conţinutul în timp, ceea ce permite:
- evidenţierea mai clară a costurilor diverselor obiective publice;
- uşurarea calculelor la elaborarea bugetului public şi a altor previziuni macroeconomice;
- creşterea gradului de comparabilitate a cifrelor bugetare în timp;
- mai mare exactitate în stabilirea veniturilor şi cheltuielilor.
Bugetul social este compus dintr-un ansamblu de tabele ce cuprind operaţiuni de
transfer de tip financiar, ce vizează ameliorarea condiţiilor de viaţă ale categoriilor sociale aflate
în dificultate. De regulă acest buget este inclus în bugetul public, întrucât reprezintă un instrument
al înfăptuirii funcţiei sociale a statului.
În funcţie de structura administrativă a statului, bugetul se constituie la mai multe
niveluri de guvernare. Astfel, pe lângă bugetul elaborat la nivel central, se întocmesc bugete şi de
către colectivităţile locale şi de către unele servicii publice care au una numit grad de autonomie
financiară. Prin urmare, într-o ţară se întocmesc o pluralitate de bugete cu caracter public, care
sunt integrate într-un sistem bugetar.
Sistemul bugetar al unei ţări reprezintă ansamblul bugetelor întocmite la un moment
dat în ţara respectivă, relaţiile de interdependenţă existente, pe de o parte, între componentele
acestui ansamblu, iar pe de altă parte, între aceste componente şi mediul extern, metodele,
procedeele şi instituţiile participante, prin intermediul cărora se pun la dispoziţia autorităţilor
publice centrale şi locale principalele resurse necesare realizării obiectivelor de dezvoltare
economică şi socială a ţării.
7.1.2. Componentele şi relaţiile sistemului bugetar
În cadrul sistemului bugetar din orice ţară se ierarhizează dreptul de decizie asupra
folosirii resurselor bugetare, se instituie veniturile cuvenite fiecărei verigi şi se stabilesc
modalităţile specifice de încasare a veniturilor şi de alocare pe destinaţii a resurselor bugetare.
Sistemul bugetar dintr-o ţară are la bază structura organizatorică a statului respectiv.
116
În România, structura sistemului bugetar este stabilită prin Legea finanţelor publice nr.
500 din 11 iulie 2002. Conform prevederilor acestei legi, sistemul bugetar din România cuprinde:
- bugetul de stat;
- bugetele fondurilor speciale;
- bugetul trezoreriei statului;
- bugetele instituţiilor publice;
- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de către stat;
- bugetul fondurilor externe nerambursabile;
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- bugetele locale.
Funcţionalitatea acestui ansamblu bugetar este asigurată printr-o serie de acte normative
precum legile bugetare anuale (legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de
stat), legile de rectificare bugetară (prin intermediul cărora se pot modifica în cursul anului
bugetele aprobate, dar numai înainte de 30 noiembrie) şi legi privind contul general anual de
execuţie (prin care se raportează şi se certifică situaţia exactă a execuţiei bugetului de stat şi
bugetului asigurărilor sociale de stat).
Cei care gestionează bugetele publice ce se elaborează anual în România poartă
denumirea de ordonatori principali de credite („credit bugetar” - suma aprobata prin buget,
reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar
pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi / sau din exerciţii anterioare
pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru
celelalte acţiuni). Această calitate, de ordonator principal de credite, sunt miniştrii, conducătorii
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi
publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite
repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor
publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite,
după caz, în raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a
utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli
strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Principalii ordonatori de credite din bugetul de stat al anului 2011 sunt reprezentaţi de
Administraţia Prezidenţială, Senatul României, Camera Deputaţilor, Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, Curtea Constituţională, Secretariatul General al Guvernului, Consiliul Legislativ, Curtea
de Conturi, Consiliul Concurenţei, Avocatul Poporului, Consiliul Naţional pentru Studierea
Arhivelor Securităţii, Consiliul Naţional al Audiovizualului, cele 16 ministere şi alte 19 entităţi
publice (printre care Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de
Protecţie şi Pază, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale, Academia Română, Societatea Română
de Televiziune, Consiliul Superior al Magistraturii sau Autoritatea Electorală Permanentă).
În continuare, vom prezenta structura veniturilor şi cheltuielilor pentru principalele
bugete publice întocmite în România.
117
În ceea ce priveşte bugetul de stat, pentru anul 2011, veniturile au fost stabilite în sumă
de 80.802,121 milioane lei, defalcate pe următoarea structură:
I. Venituri curente, formate din:
A. Venituri fiscale, ce cuprind încasări din:
A1. Impozitele pe venit, profit şi câştiguri din capital
A3. Impozitele şi taxele pe proprietate
A4. Impozitele şi taxele pe bunuri şi servicii
A5. Impozitele pe comerţul exterior şi tranzacţiile internationale
A6. Alte impozite şi taxe fiscale
B. Contribuţii de asigurări
C. Venituri nefiscale, ce cuprind încasări din:
C1. Venituri din proprietate
C2. Vânzări de bunuri şi servicii
II. Venituri din capital
III. Operaţiuni financiare, referitoare la încasări din rambursarea împrumuturilor acordate şi
sumele primite de la Uniunea Europeană
Cheltuielile prevăzute în bugetul de stat pentru anul 2011 au însumat 108.481,95
milioane lei, defalcate pe următoarele structuri:
- conform clasificaţiei economice:
- curente (de personal, bunuri şi servicii, dobânzi aferente datoriei publice,
subvenţii, fonduri de rezervă, transferuri între unităţi ale administraţiei publice, alte
transferuri, proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare,
asistenţă socială, alte cheltuieli, cheltuieli aferente programelor cu finantare
rambursabilă);
- de capital (active nefinanciare şi fondul national de dezvoltare);
- operaţiuni financiare (împrumuturi şi rambursari de credite).
- conform clasificaţiei funcţionale: învăţământ, cultură, sănătate, pensii şi alocaţii, apărare
naţională, ordine publică, autorităţi publice, cercetare ştiinţifică, acţiuni economice
(industrie, agricultură şi silvicultură, transporturi şi telecomunicaţii), transferuri din bugetul
de stat, dobânzi aferente datoriei publice
În ceea ce priveşte bugetul asigurărilor sociale de stat, pentru anul 2011, veniturile
au fost stabilite în sumă de 47.587,1 milioane lei, pe următoarea structură contribuţia la
asigurările sociale (CAS), diverse alte venituri şi subvenţii primite din bugetul de stat. Cheltuielile
acestui buget, pentru anul 2011, au fost stabilite în sumă de 47.587,1 milioane lei, pe următoarea
structură: cheltuieli curente (de personal, materiale şi servicii, transferuri, dobânzi), cheltuieli de
capital, rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite (rambursări de credite
externe şi plăţi de dobânzi şi comisioane).
Bugetele locale au următoarea structură a veniturilor:
- venituri proprii:
118
- venituri fiscale (impozit pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale
de sub autoritatea consiliilor judeţene, impozitul pe clădiri, impozitul şi taxa pe
teren, taxa asupra mijloacelor de transport, taxa pentru folosirea mijloacelor de
reclamă şi publicitate, impozitul pe spectacole, taxa hotelieră, alte taxe locale
precum: taxe zilnice pentru utilizarea locurilor publice, vizitarea muzeelor şi a
caselor memoriale, taxe zilnice pentru deţinerea şi utilizarea unor utilaje destinate
să funcţioneze în scopul producerii de venit şi taxe pentru vehiculele lente);
- cote defalcate din impozitul pe venit - din impozitul pe venit, încasat la bugetul de
stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, se alocă lunar, în termen de
5 zile lucratoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de 47% la
bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, pe teritoriul cărora îşi
desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, 13% la bugetul propriu al judeţului şi
22% într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiilor generale ale finanţelor
publice judeţene la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ pentru echilibrarea
bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului;
- sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate la
nivelul judeţelor, pentru sistemele centralizate de producere şi distribuţie a energiei termice,
pentru drumuri, pentru echilibrarea bugetelor locale
- subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete pentru investiţii finanţate parţial
din împrumuturi externe, planuri şi regulamente de urbanism, finanţarea programului de
pietruire a drumurilor comunale şi alimentare cu apă a satelor, finanţarea acţiunilor privind
reducerea riscului seismic al construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă, reabilitarea
termică a clădirilor de locuit, finanţarea programelor multianuale prioritare de mediu şi
gospodărire a apelor, finanţarea lucrărilor de cadastru imobiliar etc.);
- transferuri voluntare (donaţii şi sponsorizări);
- alte venituri (venituri din concesiuni şi închirieri, venituri din prestări de servicii şi alte
activităţi, amenzi, penalităţi şi confiscări etc.).
Cheltuielile bugetelor locale sunt defalcate pe cheltuieli social-culturale, cheltuieli cu
servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape, cheltuieli privind autorităţi publice şi
cheltuieli cu acţiuni economice.
7.1.3. Funcţiile şi rolurile sistemului bugetar
Sistemul bugetar are aceleaşi funcţii ca şi finanţele publice: o funcţie de repartiţie şi o
funcţie de control.
Funcţia de repartiţie are în vedere mobilizarea de resurse financiare la dispoziţia
autorităţilor publice şi alocarea acestora pe destinaţii, conform autorizaţiei date de Parlament în
acest sens.
119
Funcţia de control se realizează în strânsă legătură cu funcţia de repartiţie şi vizează
corelaţiile ce se manifestă între bugetul public şi subiecţii care participă la constituirea şi alocarea
fondurilor bugetare.
În îndeplinirea ambelor funcţii, un rol important revine Parlamentului, Curţii de
Conturi, organelor de execuţie şi de control ale Ministerului de finanţe, celorlalte ministere şi
organismelor locale.
Sistemul bugetar îndeplineşte următoarele roluri: financiar, economic, social şi
informaţional.
Rolul financiar derivă din faptul că prin intermediul sistemului bugetar se asigură
autorităţilor publice resursele financiare necesare pentru finanţarea desfăşurării activităţii lor şi
îndeplinirea sarcinilor specifice ce le revin.
Rolul economic are în vedere faptul că prin intermediul sistemului bugetar se pot utiliza
instrumentele specifice de politică bugetară / fiscală (impozite, taxe, contribuţii, împrumuturi, cheltuieli
publice) în vederea atingerii unor obiective macroeconomice precum: dezvoltarea economică, creşterea
economică, reducerea inflaţiei şi a şomajului, atenuarea disparităţilor inter-regionale etc.
Rolul social al sistemului bugetar derivă din faptul că prin intermediul său se pot atinge
diverse obiective cu caracter social. Pe de o parte, prin redistribuirea PIB realizată se atenuează
inegalităţile existente între membrii societăţii în ceea ce priveşte veniturile şi averea, iar pe de altă
parte este influenţat în anumite direcţii şi comportamentul cetăţenilor.
Rolul informaţional are în vedere faptul că sistemul bugetar oferă atât o imagine de
ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, cât şi informaţii asupra modului de gestionare
a fondurilor publice.
7.1.4. Tipologia sistemelor bugetare
Clasificarea sistemelor bugetare se poate realiza după mai multe criterii, precum: structura
organizatorică a statului, legăturile cu exteriorul şi gradul de descentralizare al finanţelor publice.
În funcţie de structura organizatorică a statului distingem:
- sisteme bugetare în statele unitare, care sunt structurate pe două niveluri: unul superior
(central) şi altul de bază (aferent unităţilor administrativ-teritoriale şi colectivităţilor locale);
- sisteme bugetare în statele federale, care sunt structurate pe trei niveluri: superior (aferent
autorităţilor federale), intermediar (aferent autorităţilor statale) şi de bază (aferent unităţilor
administrativ-teritoriale şi colectivităţilor locale);
- sisteme bugetare în uniunile de state, în care fiecare stat are propriul sistem bugetar (unitar
sau federal), iar la nivelul uniunii se întocmeşte un buget al acesteia.
În funcţie de legăturile cu exteriorul, se pot identifica:
- sisteme bugetare deschise – interacţionează direct cu mediul extern, sunt conectate cu
sistemele bugetare din alte state şi derulează fluxuri financiare cu organisme financiare
internaţionale;
120
- sisteme bugetare închise sau autarhice – nu interacţionează direct cu mediul extern, nu sunt
conectate cu sistemele bugetare din alte state şi nu derulează fluxuri financiare cu organisme
financiare internaţionale.
În funcţie de gradul de descentralizare al finanţelor publice, sistemele bugetare se
împart în:
- sisteme bugetare centralizate, în care cea mai mare parte a resurselor financiare şi a
competenţelor decizionale sunt concentrate la nivelul central de guvernare;
- sisteme bugetare cooperative, în care atât resursele financiare, cât şi competenţele
decizionale legate de acestea sunt repartizate echilibrat între nivelurile de guvernare;
- sisteme bugetare de competiţie, în care cea mai mare parte a resurselor financiare şi a
competenţelor decizionale sunt concentrate la nivelul local de guvernare
7.1.5. Principiile bugetare
Odată cu dezvoltarea finanţelor publice, au fost elaborate o serie de reguli care trebuiesc
respectate la întocmirea şi executarea bugetului public. Primele contribuţii teoretice realizate în
acest sens au aparţinut lui Adam Smith, care în celebra sa lucrare „Avuţia naţiunilor” din anul
1776 a formulat patru principii ale dreptului bugetar. Aceste principii se refereau la:
- sfera de cuprindere a veniturilor şi cheltuielilor bugetului public;
- durata de timp de executare a bugetului public;
- echilibrarea veniturilor cu cheltuielile bugetului;
- informarea opiniei publice cu privire la autorizaţia dată guvernului de către Parlament pentru
a încasa veniturile şi pentru a efectua cheltuielile prevăzute în bugetul public.
Pornind de la aceste principii sintetizate de către Adam Smith, în practica financiară
actuală au fost consacrate următoarele principii bugetare: universalitatea, unitatea, realitatea,
anualitatea, specializarea, echilibrarea, neafectarea veniturilor şi publicitatea .
În România, prin Legea finanţelor publice nr. 500 /2002 au fost reţinute doar şase
principii: universalitatea, unitatea, anualitatea, specializarea, publicitatea şi unitatea monetară.
7.1.5.1. Principiul universalităţii bugetare
Principiul universalităţii bugetare impune respectarea unei duble cerinţe:
- veniturile şi cheltuielile să fie înscrise în bugetul public în mod separat, cu sumele lor totale,
fără a se efectua compensări între acestea;
- veniturile trebuie grupate într-o masă unică şi depersonalizată, acoperind cheltuielile în
mod global (nu este permisă stabilirea cu anticipaţie a destinaţiei ce o vor avea veniturile).
Ca o consecinţă a aplicării stricte a acestui principiu, nici un venit nu se va percepe şi
nici o cheltuială nu se va efectua în afara cadrului general al bugetului public.
Motivaţia principală a impunerii respectării acestui principiu este una de ordin politic.
Prezentarea separată, în sume globale, a veniturilor şi cheltuielilor bugetului public permite
121
parlamentarilor să îşi facă o imagine de ansamblu asupra volumului şi provenienţei veniturilor
publice şi asupra volumului şi destinaţiilor cheltuielilor publice.
În România, acest principiu a fost reţinut la art. 8 din Legea 500/2002 : „Veniturile şi
cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate
direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite
destinaţii distincte”.
Avantaj major al aplicării acestui principiu rezidă în faptul că astfel se permite atât
cunoaşterea, cât şi controlul sumei exacte a cheltuielilor publice.
Totuşi, există şi câteva dezavantaje ale aplicării acestui principiu:
- imposibilitatea determinării costului net al diverselor servicii publice;
- nu motivează managementul public pentru performanţă;
- separarea cheltuielilor şi veniturilor contravine exigenţelor gestiunii comerciale a anumitor
servicii publice.
În practică, se înregistrează şi abateri de la principiul universalităţii. Astfel de abateri
se referă la:
- cuprinderea în buget a regiilor autonome sau a societăţilor comerciale cu capital de stat fie
numai sumele aferente contribuţiei nete a acestora la formarea bugetului, fie numai cu
sumele primite de la buget sub formă de alocaţii, subvenţii sau transferuri;
- realizarea unei corelaţii per sold a unora dintre instituţiile publice cu bugetul public (caz în
care se aplică principiul bugetului net);
- gestionarea autonomă de către instituţii specializate ale statului a fondurilor destinate
asigurărilor sociale şi protecţiei sociale;
- necuprinderea în buget a cotizaţiilor şi contribuţiilor datorate de ţară în calitate de membră a
unor organisme internaţionale.
7.1.5.2. Principiul unităţii bugetare
Principiul unităţii bugetare statuează faptul că toate veniturile şi cheltuielile
bugetului public se înscriu într-un document unic şi după o schemă unică de clasificare.
La baza adoptării acestui principiu stă o dublă motivaţie: de ordin financiar şi de ordin
politic. Din punct de vedere financiar, aplicarea strictă a acestui principiu asigură prezentarea
clară a situaţiei financiare reale a ţării. Din punct de vedere politic, aplicarea principiului unităţii
bugetare oferă posibilitatea cunoaşterii şi examinării de către parlament a politicii financiare de
ansamblu promovată de către guvern, pe care şi-o poate însuşi sau nu.
În practică, principiul unităţii bugetare se află în conexiune cu principiul universalităţii,
fiind complementar acestuia. Aplicarea ambelor principii garantează eliminarea oricăror confuzii
sau omisiuni în întocmirea şi aprobarea bugetului.
Şi în cazul principiului unităţii bugetare, în practică se înregistrează importante abateri de
la acesta, prin întocmirea şi executarea unei pluralităţi de bugete. Astfel de bugete sunt reprezentate
de bugetele extraordinare, bugetele anexe, bugetele autonome şi conturile speciale de trezorerie.
122
Bugetele extraordinare au fost elaborate iniţial numai în cazuri de război sau de forţă
majoră, dar, ulterior, au fost elaborate astfel de bugete şi pentru asigurarea finanţării unor
investiţii publice de mare anvergură în transporturi, comunicaţii, sectorul extractiv sau sectorul
resurse naturale. Astfel de bugete includ cheltuieli cu caracter multianual, care, de regulă, sunt
finanţate pe seama unor venituri reprezentate de impozite noi, taxe suplimentare sau împrumuturi
publice. Realizarea în practică a bugetelor extraordinare a fost supusă unor critici ce vizează
relativitatea caracterului excepţional al acestora şi faptul că pot fi utilizate ca o modalitate facilă
de disimularea deficitului bugetar.
Bugetele anexe sunt întocmite de către unele servicii publice sau instituţii de stat, cărora
legea nu le-a atribuit personalitate juridică. Aceste bugete au o frecvenţă şi o răspândire mult mai
mare decât bugetele extraordinare. De regulă, aceste bugete vizează trebuinţe constante,
individualizate, ce se menţin în timp. Prin urmare, bugetele anexe se aprobă anual de către
Parlament, prin legea bugetară anuală, odată cu bugetul public.
Rolul bugetelor anexă constă în evidenţierea situaţiei financiare a serviciilor publice
industriale şi comerciale fără autonomie gestionară.
De regulă, în bugetul de stat, aceste bugete figurează per sold (doar cu diferenţa dintre
venituri şi cheltuieli).
În România, în prezent, pe lângă bugetul de stat se întocmesc şi se aprobă bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate.
Bugetele autonome se întocmesc de către anumite regii şi instituţii publice şi de către
colectivităţile locale. Aceste bugete se aprobă numai de către organele de conducere ale entităţilor
cărora prin lege li s-a acordat dreptul de a avea un buget propriu.
Conturile speciale de trezorerie sunt utilizate în vederea evidenţierii unor operaţiuni de
încasări şi plăţi cu titlu provizoriu (operaţiuni care nu se concretizează în venituri propriu-zise sau
în cheltuieli cu caracter definitiv). În principiu, aceste conturi se autoechilibrează în timp, astfel că
nu ar trebui să aibă nici un fel de influenţă asupra bugetului de stat. Există şase tipuri de conturi
speciale de trezorerie:
1. Conturile cu afectaţie specială - evidenţiază unele cheltuieli ce sunt acoperite pe
seama unor resurse special mobilizate în acest scop. Este vorba chiar despre fondurile speciale
amintite anterior. Spre deosebire de celelalte categorii de conturi speciale de trezorerie, conturile
cu afectaţie specială au un caracter definitiv.
2. Conturile de comerţ - evidenţiază veniturile şi cheltuielile aferente unor operaţiuni cu
caracter industrial sau comercial, efectuate în mod ocazional de unele instituţii ale statului (de
exemplu, veniturile şi cheltuielile din gestionarea titlurilor publice sau veniturile din
penitenciare).
3. Conturile de reglementare cu guvernele altor ţări evidenţiază contribuţiile guvernelor
din alte ţări la finanţarea unor cheltuieli publice din ţara respectivă, având la bază acorduri
internaţionale exprese. De regulă, este vorba de finanţarea cheltuielilor militare sau consolidarea
datoriei publice externe.
123
4. Conturile de operaţiuni monetare evidenţiază veniturile şi cheltuielile din emisiunea
de monedă metalică, din operaţiunile cu Fondul Monetar Internaţional sau din diferenţele de curs
valutar.
5. Conturile de avans evidenţiază avansurile pe care Ministerul Finanţelor Publice le
acordă diverselor instituţii publice sau colectivităţile locale în limita creditelor bugetare aprobate.
6. Conturile de împrumut şi de consolidare evidenţiază împrumuturile de trezorerie cu o
durată mai mare de 4 ani.
7.1.5.3. Principiul realităţii
Acest principiu impune cerinţa ca veniturile şi cheltuielile publice înscrise în buget să fie
stabilite pe baze reale, astfel încât să corespundă într-o măsură cât mai mare situaţiei economico-
financiare previzibile pentru anul bugetar respectiv. Prin urmare, fundamentarea veniturilor publice
şi a cheltuielilor publice înscrise în bugetul unui an trebuie să fie cât mai riguroasă.
În acest scop pot fi utilizate atât metode clasice, cât şi metode moderne de dimensionare
a veniturilor şi cheltuielilor publice.
Metodele clasice consacrate în practica financiară sunt următoarele:
- metoda automată sau a penultimei, care presupune o evaluare forfetară a veniturilor (V) şi
cheltuielilor publice (CH) pentru anul următor (n+1), pe baza rezultatelor obţinute în
penultimul an (n-1), al cărui exerciţiu bugetar a fost deja încheiat. Formulele utilizate sunt
următoarele:
1n
pr
1n
ef VV
1n
pr
1n
ef CHCH
Metoda are avantajul că este simplă şi nu necesită un volum mare de muncă. Marele
dezavantaj al acestei metode este reprezentat de faptul că rezultatele obţinute pot fi imprecise,
întrucât condiţiile economice, sociale, politice care au existat în urmă cu doi ani s-ar putea să nu se
mai menţină şi în anul pentru care se realizează previzionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
- metoda majorării sau diminuării, care presupune ca, mai întâi să se stabilească o rată medie
de evoluţie (r) a veniturilor şi cheltuielilor bugetare în funcţie de rezultatele execuţiei
bugetare pe un interval de 5 sau mai mulţi ani consecutivi. Apoi, această rată se aplică asupra
veniturilor şi cheltuielilor înscrise în bugetul anului în curs (n) şi se obţin veniturile şi
cheltuielile bugetare ce vor fi înscrise în bugetul anului următor (n+1). Formulele de calcul
utilizate sunt următoarele:
n
pr
1n
pr V100
r100V
124
n
pr
1n
pr CH100
r100CH
La fel ca şi metoda precedentă, metoda majorării sau diminuării are avantajul că este
simplă şi nu necesită un volum mare de muncă. Marele dezavantaj al acestei metode este
reprezentat de faptul că rezultatele obţinute pot fi imprecise, întrucât condiţiile economice,
sociale, politice care au existat în anii precedenţi s-ar putea să nu se mai menţină şi în anul pentru
care se realizează previzionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
- metoda evaluării directe, care presupune determinarea mărimii fiecărui venit şi a fiecărei
cheltuieli bugetare în parte, pe baza unor calcule analitice. În acest scop, se ia în considerare
execuţia preliminată a bugetului pentru anul în curs, dar şi influenţa unor factori economici şi
sociali care se apreciază că vor acţiona anul următor. Faţă de metodele precedente, această
metodă are avantajul preciziei, dar, are şi unele dezavantaje: este complexă şi necesită atât
un volum mare de muncă, cât şi o competenţă mai ridicată din partea celor ce o aplică.
Metodele moderne de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor publice se bazează pe
analiza cost-beneficiu sau pe analiza cost-eficacitate.
Analiza cost-beneficiu constituie o metodologie cu ajutorul căreia se poate selecta dintre
mai multe alternative de proiecte de cheltuieli publice cea care se va concretiza (cea care va fi
finanţată. Această metodologie presupune parcurgerea următoarelor etape:
- se dimensionează costurile (financiare şi sociale) aferente fiecărei alternative;
- se estimează beneficiile (financiare şi sociale) aferente fiecărei alternative;
- se alege alternativa care maximizează rezultatele (alternativa cu beneficiul total net cel mai
mare).
Analiza cost-eficacitate reprezintă o variantă a analizei cost-beneficiu care se aplică în
situaţiile în care beneficiile sociale pot fi greu evaluabile în expresie monetară (de exemplu,
pentru investiţiile publice în domeniul sanitar). În această situaţie, se vor identifica obiectivelor de
finanţat, iar pentru fiecare obiectiv în parte se vor estima costurile fiecărei alternative ce conduce
la atingerea obiectivului respectiv. În final, pentru fiecare obiectiv se va selecta alternativa pentru
care costurile sunt cele mai reduse.
Practica financiară a consacrat următoarele metode moderne de dimensionare a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare:
- metoda de planificare, programare şi bugetizare, care a fost aplicată iniţial în domeniul
militar în SUA şi care presupune parcurgerea următoarelor etape:
- identificarea şi cuantificarea valorii obiectivelor ce ar trebui finanţate de a buget pe
termen lung (prin intermediul unor studii prospective);
- estimarea costurilor şi a beneficiilor soluţiilor vizate pentru realizarea fiecărui
obiectiv în parte (soluţiile sunt stabilite prin programe cu orizont mediu de
planificare);
- determinarea mărimii cheltuielilor publice necesare pentru realizarea fiecărui
obiectiv.
125
- metoda de bugetizare cu bază zero, care a fost iniţiată în anul 1969 de către Peter Pyhrr, de
la compania americană Texas Instruments, pentru ca apoi să fie aplicată pentru întâia oară în
administraţia publică în anul 1971 de către guvernatorul statului american Georgia, Jimmy
Carter. Conform acestei metode, cheltuielile publice înscrise în bugetele anilor precedenţi
sunt rediscutate din punctul de vedere al oportunităţii şi utilităţii lor (practic „de la zero”),
luându-se apoi o decizie referitoare la menţinerea sau renunţarea la acestea.
- metoda raţionalizării opţiunilor bugetare, care a fost iniţiată în Franţa şi care se prezintă sub
forma unui sistem cibernetic închis, cu patru faze:
- studierea obiectivelor ce pot fi finanţate de la buget, cercetarea posibilităţilor de
procurare a resurselor şi elaborarea unor programe pe termen mijlociu;
- luarea deciziilor asupra obiectivelor şi programelor ce vor fi finanţate şi includerea
acestora în buget;
- aplicarea în practică a deciziei adoptate prin întocmirea unor bugete program;
- controlul rezultatelor obţinute.
7.1.5.4. Principiul anualităţii
Acest principiu vizează perioada de timp pentru care se adoptă bugetul şi durata
autorizaţiei date de către Parlament pentru execuţia bugetară. De regulă, această perioadă de
timp este de un an de zile.
Motivaţiile adoptării acestui principiu sunt atât de ordin politic, cât şi de ordin tehnic.
Din punct de vedere politic, adoptarea şi executarea bugetului pe o perioadă mai scurtă de timp
permite un control mai riguros din partea Parlamentului asupra Guvernului în ceea ce priveşte
constituirea şi utilizarea fondurilor publice. Din punct de vedere tehnic, adoptarea şi executarea
bugetului pe o perioadă mai scurtă de timp permite o previzionare mai exactă a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare şi gestionarea mai eficientă a fondurilor publice.
În practică, aplicarea acestui principiu întâmpină unele dificultăţi, legate de data de
începere a anului bugetar şi de stabilirea operaţiunilor bugetare aferente unui an.
În ceea ce priveşte data de începere a anului bugetar, în practică această diferă de la un
stat la altul. Astfel, se practică următoarele date de începere a exerciţiului bugetar:
- 1 ianuarie, dată utilizată în Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, Grecia, Indonezia,
Olanda, Peru, România, Venezuela. Această dată de începere a anului bugetar este criticată
întrucât parlamentarii dispun de o perioadă de timp prea scurtă pentru discutarea şi aprobarea
bugetului, între vacanţa de vară şi sfârşitul anului. Totodată, practicarea acestei date obligă la
începerea previziunilor bugetară încă din primăvară, când nu sunt încă disponibile informaţii
referitoare la producţia agricolă a anului în curs, care reprezintă o variabilă importantă în
dimensionarea cifrelor bugetare.
- 1 aprilie, dată practicată în Canada, Danemarca, India, Irak, Japonia, Marea Britanie. Această
dată este considerată a fi cea mai potrivită, întrucât oferă parlamentarilor timp suficient
126
(aproximativ două trimestre) pentru discutarea şi votarea bugetului şi există posibilitatea de a
avea informaţii mai aproape de realitate în legătură cu producţia agricolă.
- 1 iulie, dată utilizată în Australia, Filipine, Italia, Pakistan, Suedia. Această dată este criticată
întrucât plasează discutarea şi aprobarea în Parlament a bugetului în ajunul vacanţei de vară,
ceea ce poate face ca dezbaterile să se desfăşoare în grabă.
- 1 octombrie, dată practicată în Statele Unite ale Americii.
În ceea ce priveşte stabilirea operaţiunilor bugetare aferente unui an, se pot utiliza
următoarele două modalităţi:
- sistemul de gestiune - execuţia bugetului este limitată strict la un an. În contul anual de
execuţie al bugetului se înscriu doar veniturile încasate şi cheltuielile efectuate până la data
de 31 decembrie a anului respectiv. Veniturile neîncasate, respectiv cheltuielile neefectuate
până la data de 31 decembrie nu se reportează în bugetul anului următor. Deşi acest sistem
are avantajul simplităţii, are şi unele dezavantaje. Pe de o parte, oferă posibilitatea
Ministrului Finanţelor Publice să disimuleze deficitul bugetar, grăbind încasarea unor
venituri şi întârziind efectuarea unor cheltuieli, iar pe de altă parte, generează un
comportament inadecvat din partea ordonatorilor de credite bugetare, care, spre finele anului
vor încerca să cheltuiască toate fondurile ce le-au fost repartizate prin intermediul bugetului,
fără a mai ţine seama şi de necesitatea efectuării cheltuielilor respective. Menţionăm că acest
sistem se aplică şi în România.
- sistemul de exerciţiu - execuţia bugetului se face pe o perioadă mai mare de un an. Aceasta
se concretizează în faptul că operaţiunile bugetare aferente unui an continuă şi în anul
următor pe parcursul unei perioade complementare de 3 sau 6 luni. Acest sistem prezintă
avantajul că împiedică disimularea unui eventual deficit bugetar, dar are şi dezavantajul că,
pe parcursul perioadei complementare de 3 sau 6 luni, se execută în paralel două bugete (cel
al anului în curs şi cel al anului precedent), ceea ce poate crea reale dificultăţi în ceea ce
priveşte evidenţierea contabilă a operaţiunilor bugetare.
În practica financiară se înregistrează şi câteva excepţii de la anualitatea bugetară:
- prelungirea duratei autorizării date de către Parlament Guvernului pentru a executa anumite
cheltuieli bugetare. Ca exemple în acest sens, amintim:
- în SUA, se aprobă frecvent autorizarea pe efectuării pe mai mulţi ani a cheltuielilor
militare.
- în Germania s-au autorizat astfel de prelungiri pentru cheltuielile publice destinate
lucrărilor publice şi activităţilor productive, cu condiţia ca acestea să nu
depăşească o pătrime din bugetul anului precedent.
- în Marea Britanie, se practică sistemul creditelor consolidate, care are în vederea
aprobarea pe mai mulţi ani a unor cheltuieli publice care sunt inevitabile şi au un
caracter repetitiv, precum: cheltuielile privind serviciul datoriei publice,
cheltuielile de întreţinere a Casei Regale, remuneraţiile cuvenite anumitor
funcţionari publici (membrii Curţii Superioare de Justiţie, preşedintele Camerei
Comunelor, liderul opoziţiei parlamentare etc.).
127
- în Franţa, se practică adoptarea aşa-numitelor legi-program, care cuprind
cheltuielile publice necesare pentru atingerea pe termen mediu şi lung a unor
obiective economice şi sociale de interes naţional.
- reportul creditelor bugetare de la un an la altul, care presupune ca veniturile rămase
neîncasate şi cheltuielile rămase neefectuate într-un an bugetar să se reporteze în anul
bugetar următor.
- autorizarea unor cheltuieli cu o durată mai mică decât un an. Apelarea la această modalitate
de aprobare a cifrelor bugetare se realizează atunci când se întâmpină reale dificultăţi în
previzionarea corespunzătoare a acestora sau în situaţia în care Parlamentul nu a avut
suficient timp la dispoziţie pentru a dezbate cum se cuvine bugetul.
7.1.5.5. Principiul specializării
Principiul specializării se referă la faptul că autorizaţia parlamentară cu privire la
buget nu se dă “în bloc”, pentru toate veniturile şi cheltuielile bugetare, ci are loc o aprobare pe
surse de provenienţă a veniturilor şi pe categorii de utilizări, în funcţie de natura şi destinaţia
creditelor bugetare.
Prin urmare, acest principiu presupune o individualizare a veniturilor şi cheltuielilor,
care se realizează utilizând instrumentul tehnic reprezentat de clasificaţia bugetară. În practica
bugetară actuală se utilizează următoarele criterii de clasificare:
- criteriul administrativ, care grupează veniturile bugetare, respectiv cheltuielile bugetare după
instituţiile care le încasează, respectiv efectuează.
- criteriul economic, care are în vedere pe de o parte natura şi tipul veniturilor bugetare, iar pe
de altă parte, natura şi destinaţia cheltuielilor bugetare.
- criteriul funcţional, care este şi obligatoriu, permite gruparea veniturilor şi cheltuielilor
bugetare cu luarea în considerare a faptului că acestea pot fi utilizate ca instrumente de
politică economico-financiară. În cadrul clasificaţiei bugetare funcţionale, detalierea
veniturilor şi cheltuielilor se face pe părţi, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe şi articole.
În practica financiară, realizarea unei clasificaţii bugetare corespunzătoare nu este
extrem de facilă, întrucât aceasta trebuie să respecte următoarele cerinţe:
- să fie simplă, clară şi concisă;
- să facă posibilă analiza economică a veniturilor şi cheltuielilor publice;
- să indice veniturile ordinare şi extraordinare, sursa de provenienţă şi natura acestora;
- să indice destinaţiile şi natura cheltuielilor (pentru consum şi pentru investiţii).
Şi de la acest principiu se înregistrează în practică unele abateri, precum utilizarea unor:
- transferuri – acestea reprezintă treceri de cheltuieli bugetare de la un ordonator de credite
bugetare la altul, dar fără a se modific natura destinaţiei date iniţial cheltuielilor respective.
- viramente de credite bugetare – aceste reprezintă reducerea nivelului cheltuielilor publice
aprobate iniţial pentru anumite categorii de cheltuieli şi majorarea corespunzătoare a
nivelului altor cheltuielilor publice ce fac parte din acelaşi titlu.
128
- credite globale – aceste reprezintă cheltuieli bugetare cărora nu li s-a stabilit o destinaţie în
prealabil, fiind disponibile pentru a satisface necesităţi accidentale, cu caracter excepţional.
În practica bugetară din România, astfel de credite globale au fost utilizate pentru finanţarea
cheltuielilor suplimentare de personal din sectorul public şi pentru finanţarea unor cheltuieli
vizând crearea de noi locuri de muncă şi formarea profesională.
- fonduri speciale de intervenţie – acestea reprezintă cheltuieli bugetare cărora nu li s-a stabilit o
destinaţie în prealabil, aceasta fiind lăsată la dispoziţia Primului Ministru. În practica bugetară
din România există două astfel de fonduri: unul de rezervă şi altul de intervenţie, la dispoziţia
Primului Ministru al ţării. În ultimii ani, din aceste fonduri s-au finanţat cheltuielile ocazionate
de înlăturarea efectelor negative ale inundaţiilor şi întrajutorarea sinistraţilor.
7.1.5.6. Principiul echilibrării
În conformitate cu acest principiu, bugetul public trebuie să fie echilibrat, adică suma
totală a cheltuielilor publice înscrise în buget trebuie să fie acoperită integral pe seama veniturilor
ordinare ale bugetului.
În doctrina economică clasică, echilibrul bugetar reprezenta “cheia de boltă” a
finanţelor publice sau “regula de aur” a gestiunii bugetare. În perioada clasică, înregistrarea unui
deficit bugetar era considerată o situaţie deosebit de gravă pentru finanţele ţării respective.
După încheierea primului război mondial, aceste concepţii încep să se schimbe, în
principal datorită concepţiilor promovate de către William Beveridge, care a propus teza
deficitului bugetar sistematic şi John Maynard Keynes, pe ale cărui idei a fost fundamentată
această teorie. Potrivit tezei deficitului sistematic, deficitul bugetar nu reprezintă neapărat o
situaţie negativă pentru finanţele publice, întrucât autorităţile guvernamentale pot utiliza
cheltuielile publice suplimentare pentru investiţii publice, ceea ce va determina creştere
economică, impulsionarea cererii şi o reducere a şomajului.
În perioada modernă, întocmirea cu deficit a bugetelor este o practică uzuală. Aceste
deficite bugetare se acoperă pe seama veniturilor publice extraordinare: împrumuturi publice
(recomandabil) şi / sau emisiune monetară (nerecomandabil).
În acest context, au apărut şi unele concepţii moderne privind deficitul bugetar, cum ar
fi teoria bugetelor ciclice sau doctrina impasului.
Teoria bugetelor ciclice presupune întocmirea unor bugete plurianuale, echilibrate
ciclic. Pornindu-se de la ideea că majorarea cheltuielilor publice poate fi utilizată ca instrument de
stimulare a creşterii economice, se acceptă renunţarea la echilibrarea anulă a bugetului public şi,
implicit, întocmirea cu deficit a bugetului public.
În cadrul acestei teorii, au fost dezvoltate trei modalităţi de echilibrare ciclică a
bugetului public:
- constituirea unor fonduri de rezervă – presupune ca în perioada de expansiune a ciclului
economic (când are loc o creştere a produsului intern brut şi, pe cale de consecinţă, şi a
veniturilor fiscale ale statului) să se constituie un fond de rezervă, care va fi utilizat în
129
perioada de recesiune a ciclului economic (când se va înregistra o scădere a produsului intern
brut şi, pe cale de consecinţă, şi a veniturilor fiscale ale statului) pentru a acoperi deficitele
bugetare înregistrate. Această modalitate de echilibrare ciclică este dificil de aplicat în
practică, întrucât fondul de rezervă este extrem de dificil de constituit şi de păstrat intact
până în momentul utilizării sale corespunzătoare.
- crearea unui fond de egalizare - presupune ca în perioada de recesiune a ciclului economic
(când se va înregistra o scădere a produsului intern brut şi, pe cale de consecinţă, şi a
veniturilor fiscale ale statului) să se acopere deficitele bugetare înregistrate pe seama unor
împrumuturi publice şi a emisiunii băneşti. Aceste venituri publice extraordinare vor fi
contabilizate într-un cont special, spre a fi uşor identificate. În perioada de expansiune a
ciclului economic (când are loc o creştere a produsului intern brut şi, pe cale de consecinţă,
şi a veniturilor fiscale ale statului), menţinerea la acelaşi nivel a cheltuielilor publice va
determina înregistrarea unor excedente bugetare, din care se va crea un aşa-numit fond de
egalizare, ce se va utiliza pentru rambursarea împrumuturilor contractate de către stat în
perioada de recesiune.
- amortizarea alternativă a datoriei publice – presupune obţinerea de către autorităţile
guvernamentale din partea subscriitorilor la împrumuturile publice angajate în vederea
acoperirii deficitului bugetar a acordului pentru ca rambursarea acestora să se realizeze
numai atunci când este posibil.
Doctrina impasului promovează ideea acceptării unui deficit bugetar (numit plastic
„impas”) numai în anumite limite şi numai în anumite condiţii. Promotorii acestei doctrine
consideră că suma „impasului” admisibil este dată de valoarea tuturor bunurilor şi serviciilor ce
pot fi obţinute pe seama deficitului bugetar acceptat. Acest „impas” se acoperă în perioadele de
expansiune economică pe seama veniturilor din emisiunea monetară, fără ca aceasta să genereze
însă inflaţie. Ca o consecinţă a acestei doctrine, în prezent se consideră că limita maximă a
deficitului bugetar înregistrat într-o ţară (suma „impasului” admisibil) nu trebuie să depăşească
valoarea de 3% din produsul intern brut.
Având în vedere atât aceste teorii moderne, cât şi unele aspecte tehnice, au fost
dezvoltate noi concepţii privind deficitul bugetar. Aceste concepţii au în vedere distincţia de
natură tehnică ce se poate face între operaţiunile bugetare definitive (numite “deasupra liniei”) şi
operaţiunile bugetare temporare (numite “sub linie” şi reprezentate de avansurile de fonduri şi
împrumuturile acordate de la buget şi de împrumuturile angajate de către stat). Având în vedere
această distincţie, se poate proceda la:
- echilibrarea exclusivă a operaţiunilor definitive, caz în care eventualul sold negativ al
operaţiunilor temporare să fie acoperit printr-un împrumut public pe termen scurt;
- echilibrarea globală, caz în care veniturile bugetare definitive, la care se adaugă cele
temporare (rambursările de avansuri şi împrumuturile contractate) trebuie să acopere integral
cheltuielile bugetare definitive şi cheltuielile bugetare temporare (avansurile şi
împrumuturile acordate, rambursarea împrumuturilor contractate)
130
7.1.5.7. Principiul neafectării veniturilor bugetare
În conformitate cu acest principiu, veniturile prelevate la buget trebuie să se
depersonalizeze şi să servească la acoperirea cheltuielilor publice în ansamblul lor. Prin urmare
nici un venit nu ar trebui afectat în mod special nici unei cheltuieli.
La baza elaborării acestui principiu stă o dublă motivaţie: una formală şi una materială.
Din punct de vedere formal, nerespectarea acestui principiu ar conduce la divizarea bugetului în
tot atâtea bugete-anexă câte destinaţii speciale ar exista. Din punct de vedere material,
nerespectarea acestui principiu ar pune parlamentarii, care trebuie să adopte bugetul, în situaţia de
nu putea avea o imagine clară asupra stării financiare a ţării. În cazul în care se respectă acest
principiu, parlamentarii trebuie să decidă asupra unei mase globale de venituri (resurse) care
acoperă o masă globală de cheltuieli (utilizări), ceea ce este mult mai facil.
Aplicarea în practică a principiului neafectării veniturilor bugetare are şi câteva
dezavantaje (aceleaşi ca şi în cazul principiului universalităţii:
- imposibilitatea determinării costului net al diverselor servicii publice;
- nu motivează managementul public pentru performanţă;
- separarea cheltuielilor şi veniturilor contravine exigenţelor gestiunii comerciale a anumitor
servicii publice.
Ca şi în cazul celorlalte principii bugetare, şi în cazul acestui principiu practica
financiară a consacrat câteva abateri:
- scoaterea din buget a unor venituri publice pentru a fi utilizate pentru finanţarea anumitor
cheltuieli publice considerate de interes naţional;
- lăsarea la dispoziţia ministerelor a unor cote-părţi din unele venituri proprii;
- întocmirea de bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome şi conturi speciale de
trezorerie;
- garantarea sau rambursarea împrumuturilor publice pe seama anumitor venituri publice;
- indicarea destinaţiei încasărilor provenite din introducerea unor noi impozite;
- posibilitatea utilizării sumelor provenite de la persoane fizice sau juridice prin donaţii sau
sponsorizări pentru cheltuieli expres precizate de acestea.
7.1.5.8. Principiul publicităţii
Principiul publicităţii bugetare impune dezbaterea publică a proiectului bugetului de
stat şi a proiectelor bugetelor colectivităţilor locale.
În acest scop, şedinţele Parlamentului în care se dezbate proiectul bugetului de stat sunt
publice (de regulă, aceste dezbateri sunt şi televizate). De asemenea, în cazul bugetului unei
colectivităţi locale, şedinţele Consiliului Local în care se dezbate acest buget sunt publice.
În plus, atât dezbaterile din Parlament legate de proiectul bugetului de stat, cât şi
dezbaterile din Consiliile Locale legate de proiectele bugetelor locale, trebuiesc amplu comentate
şi în mass-media, pentru aducerea acestora la cunoştinţa cetăţenilor.
131
După aprobarea bugetului de stat de către Parlament, în Monitorul Oficial se publică
legea bugetară anuală, alături de contul de încheiere a exerciţiului bugetar al penultimului an.
După aprobarea unui buget local, în publicaţia oficială a Consiliului Local al localităţii
respective se publică proiectul de buget aprobat, alături de contul de încheiere a exerciţiului
bugetar al penultimului an.
Pentru asigurarea informării corespunzătoare a cetăţenilor cu privire la bugetul aprobat,
acesta trebuie să fie prezentat într-o formă cât mai simplă, clară şi precisă.
7.2. Procesul bugetar
7.2.1. Definirea procesului bugetar şi trăsăturile acestuia
Procesul bugetar reprezintă un ansamblu de operaţiuni care se succed anual şi care
privesc elaborarea şi aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuţia curentă a bugetului,
încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi controlul bugetar. Acest proces
durează circa 2 ani şi jumătate, întinzându-se pe 3 ani calendaristici consecutivi.
Trăsăturile procesului bugetar sunt următoarele:
- este un proces de decizie, întrucât constă în ordonarea priorităţilor şi alocarea resurselor
financiare necesare pentru finanţarea acestora;
- este un proces predominant politic, deoarece deciziile privind alocarea resurselor financiare publice
au la bază obiectivele înscrise în programul de guvernare al forţelor politice aflate la putere;
- este un proces complex, la care participă un număr mare de subiecţi, de natură diferită
(ministere, instituţii publice, societăţi comerciale, regii autonome);
- este un proces ciclic, întrucât se realizează în etape succesive, stabilite după un calendar
riguros, care se repetă an de an;
- este un proces strict reglementat – trebuie să se respecte legislaţia în materie şi normele
metodologice emise în acest scop de către Ministerul Finanţelor.
7.2.2. Conţinutul fazelor procesului bugetar
7.2.2.1. Elaborarea proiectului legii bugetare anuale
Elaborarea proiectului legii bugetare anuale este proces complex, cu caracter
iterativ, ce presupune în principal dimensionarea mărimii alocaţiilor bugetare şi stabilirea
resurselor financiare ce vor fi mobilizate la buget.
Totodată, în acest proces se realizează şi adoptarea unor prevederi referitoare la
aplicarea legislaţiei în domeniul bugetar. În plus, proiectul de buget trebuie să reflecte şi
principalele priorităţi ale Guvernului.
132
Întocmirea proiectului legii bugetare anuale se realizează de către entităţi diferite, în
funcţie de competenţele stabilite de lege privind iniţiativa bugetară. În această privinţă, practica
financiară a consacrat trei sisteme: sistemul iniţiativei guvernamentale, sistemul mixt şi sistemul
iniţiativei prezidenţiale.
Sistemul iniţiativei guvernamentale este cel practicat în Marea Britanie, unde
Guvernul stabileşte şi sprijină măsurile vizând aprobarea cheltuielilor şi veniturilor publice.
Cancelarul Tezaurului are rolul de coordonator, centralizând şi controlând propunerile de
cheltuieli ale ministerelor. Eventualele divergenţe se rezolvă de către Primul Ministru sau de către
Guvern. Proiectul legii bugetare anuale se dezbate şi poate fi amendat doar în Camera Comunelor.
Cealaltă cameră a parlamentului englez, Camera Lorzilor nu are atribuţii în domeniul bugetar.
Sistemul mixt acordă prerogative în domeniul bugetar atât pentru Guvern, cât şi pentru
Parlament. Acest sistem se practică în Franţa, unde Ministerul Finanţelor are un rol de îndrumare
metodologică şi de centralizare a propunerilor de buget venite din partea ordonatorilor de credite
bugetare, în baza cărora întocmeşte o schiţă de buget. Eventualele divergenţe se rezolvă în primă
instanţă de către specialişti, apoi de către reprezentaţii Ministerului de Finanţe şi, în ultimă
instanţă, de către Primul Ministru. După soluţionarea divergenţelor, proiectul legii bugetare
anuale este definitivat de către Guvern. În continuare, Guvernul înaintează Parlamentului:
expunerea de motive şi proiectul de lege bugetară anuală, anexele la proiectul de lege propus şi
elementele de fundamentare ale acesteia. În Parlament, urmează discuţii în Comisiile de
specialitate ale fiecărei Camere, apoi şedinţe publice şi reuniuni comune ale Camerelor, care se
finalizează prin aprobarea proiectului legii bugetare anuale.
Sistemul iniţiativei prezidenţiale rezervă dreptul de a institui de venituri publice şi de
a stabili destinaţiile fondurilor financiare publice preşedintelui ţării. Acest sistem se practică în
SUA, unde proiectul de buget este elaborat de Preşedinte, care are sub conducerea sa un birou
bugetar special. Preşedintele înaintează Congresului proiectul de buget şi un raport asupra
situaţiei financiare de ansamblu.
În România, se practică sistemul mixt. Conform legii finanţelor publice nr. 500 / 2002,
calendarul bugetar în România este următorul:
1. până la 31 martie – prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul pentru
care se elaborează bugetul şi pentru următorii 3 ani;
2. până la 1 mai – Ministerul Finanţelor Publice (în prezent denumit Ministerul Economiei şi
Finanţelor) înaintează Guvernului obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar
pentru care se elaborează bugetul şi pentru următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli
stabilite pe ordonatorii principali de credite;
3. până la 15 mai – Guvernul aprobă obiectivele de politică fiscală şi bugetară şi limitele de
cheltuieli propuse de Ministerul Finanţelor Publice şi informează comisiile pentru buget,
finanţe şi bănci ale Parlamentului;
4. până la 1 iunie – Ministerul Finanţelor Publice transmite ordonatorilor principali de credite o
scrisoare-cadru care va prezenta contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele
de buget, metodologiile de elaborare a acestora şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;
133
5. până la 15 iunie – Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite
limitele de cheltuieli redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget;
6. până la 15 iulie:
- ordonatorii principali de credite depun la Ministerul Finanţelor Publice propunerile
pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu
încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de
documentaţii şi fundamentări detaliate;
- Camera Deputaţilor şi Senatul îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în
vederea includerii lor în buget;
- autorităţile administraţiei publice locale înaintează Guvernului propunerile de
transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
- Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu
ordonatorii principali de credite bugetare, divergenţele fiind mediate de Guvern;
7. până la 1 august – proiectele de buget şi anexele se depun la Ministerul Finanţelor Publice;
8. până la 30 septembrie – Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte proiectele legilor bugetare
şi proiectele bugetelor şi le depune la Guvern, împreună cu un raport privind situaţia
macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia
acestuia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia
Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
9. până la 15 octombrie – după ce Guvernul şi-a însuşit proiectele legilor bugetare anuale şi
bugetului, le supune spre adoptare Parlamentului;
10. până la 31 decembrie – Parlamentul aprobă bugetele pe ansamblu, pe părţi, capitole,
subcapitole, titluri, articole, alineate, pe ordonatori principali de credite, pentru anul bugetar
şi creditele de angajament pentru acţiuni multianuale.
Dacă legile bugetare nu au fost aprobate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent,
limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu
excepţia unor situaţii temeinic justificate sau 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, dacă
acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.
Cheltuielile instituţiilor publice şi cele aferent unor acţiuni noi, aprobate în anul curent,
dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor vor fi finanţate, până la aprobarea
legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
7.2.2.2. Aprobarea legii bugetare anuale
Procedura diferă de la o ţară la alta, în funcţie de modalitatea de organizare a
Parlamentului şi în funcţie de tradiţie.
În România, cele două camere ale Parlamentului, Senatul şi Camera Deputaţilor, au
atribuţii şi competenţe egale în ceea ce priveşte aprobarea legii bugetare anuale. Dezbaterea şi
134
aprobarea legii bugetare anuale se realizează în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi
Senatului.
Într-o primă fază, comisiile permanente de buget, finanţe şi bănci ale celor două camere
examinează şi dezbat proiectul bugetului, proiectul legii bugetare anuale şi raportul Guvernului în
cadrul unor şedinţe la care pot fi invitaţi să participe miniştri, reprezentanţi ai autorităţilor publice
şi parlamentari din alte comisii. Aceste trei documente sunt avizate şi de către alte comisii
parlamentare interesate şi de către Compartimentul tehnic-legislativ al fiecărei camere. În urma
acestor dezbateri, într-o şedinţă comună, comisiile permanente de buget, finanţe şi bănci ale celor
două camere adoptă un raport comun, în care se precizează dacă proiectul de buget şi proiectul
legii bugetare anuale pot fi aprobate fără modificări, dacă sunt necesare modificări ale acestora
sau dacă ar trebui respinse.
În continuare, într-o şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, reprezentantul
Guvernului prezintă parlamentarilor o expunere de motive, cuprinzând principalele elemente de
fundamentare a proiectului de buget şi proiectului legii bugetare anuale.
După aceasta, se prezintă raportul comun adoptat anterior de către comisiile permanente
de buget, finanţe şi bănci ale celor două camere, după care urmează dezbaterea generală a
proiectului de buget şi proiectului legii bugetare anuale. În încheierea acestei dezbateri,
reprezentantul Guvernului are dreptul de a-şi prezenta opiniile cu privire la problemele ridicate de
către parlamentari. În situaţia în care prin raportul comun al comisiilor permanente de buget,
finanţe şi bănci ale celor două camere s-a propus respingerea proiectelor de buget şi al legii
bugetare anuale, se trece la votarea acestei propuneri. În situaţia în care prin acest raport nu s-a
propus respingerea proiectelor de buget şi al legii bugetare anuale, se trece la dezbaterea şi
votarea pe articole a proiectului legii bugetare anuale.
După aceasta, se procedează la votarea de ansamblu a legii bugetare anuale şi a cifrelor
bugetare din anexele la aceasta.
În final, legea aprobată de către Parlament se trimite la Preşedinţie spre promulgare.
Spre comparaţie cu cazul României, prezentăm în continuare procedura de aprobare a
legii bugetare anuale în câteva ţări dezvoltate:
- în SUA, proiectul bugetului federal este propus Congresului (parlamentul american) de către
Preşedinte. Proiectul se dezbate mai întâi în Camera Reprezentanţilor, ale cărei competenţe
în materie bugetare sunt limitate la modificarea părţii de venituri a bugetului. Urmează
dezbaterea proiectului în Senat, care are competenţe depline în materie bugetară: pe de o
parte, poate să majoreze sau să diminueze atât veniturile, cât şi cheltuielile bugetare propuse,
iar pe de altă parte, poate să introducă noi venituri şi / sau cheltuieli bugetare. Pentru a
deveni lege, odată aprobat de către Congres, bugetul federal trebuie acceptat şi de către
Preşedinte. În caz contrar, acesta poate să-şi exercite dreptul său de veto pentru a-l respinge,
situaţie în care bugetul este rediscutat şi reaprobat în Congres. Dacă bugetul a fost reaprobat
prin votul a cel puţin două treimi din numărul total de congresmeni, Preşedintele este obligat
să îl accepte în forma aprobată de către aceştia.
135
- În Franţa, dintre cele două camere ale Parlamentului, Adunarea Naţională are prioritate în
materie bugetară faţă de Senat. Prin urmare, proiectul de buget se discută mai întâi în
Adunarea Naţională, care are dreptul doar de a majora veniturile bugetare şi de a reduce
cheltuielile bugetare. Apoi, au loc dezbateri şi în Senat, care are dreptul doar de a formula
propuneri de modificare a cifrelor bugetare. În continuare, propunerile Senatului se discută şi
eventual se şi aprobă în Adunarea Naţională. Eventualele divergenţe dintre cele două camere
se rezolvă de către o comisie mixtă constituită special în acest scop. Dacă această comisie
mixtă nu ajunge la un consens, are loc o rediscutare şi reaprobare a bugetului în Adunarea
Naţională. În final, legea bugetară anuală este trimisă Preşedintelui spre ratificare.
- În Marea Britanie, iniţiativa bugetară aparţine integral Guvernului. Dintre cele două camere
ale Parlamentului, doar Camera Comunelor are atribuţii în domeniul bugetar, care, în cele 26
de şedinţe rezervate în acest scop, poate formula propuneri de modificare a proiectului de
buget realizat de către Guvern. Conform tradiţiei, aceste propuneri trebuiesc însă însuşite de
către Guvern. În caz contrar, aceasta ar reprezenta un „vot de neîncredere” din partea
Camerei Comunelor, iar Primul Ministru ar trebui să îşi depună demisia. Proiectul de buget
aprobat este prezentat şi Camerei Lorzilor, doar numai cu scop informativ, această cameră
neavând nici un fel de atribuţie în domeniul bugetar. Bugetul propus de Guvern şi discutat În
Camera Comunelor devine lege după ce este aprobat şi de către Regină.
Dacă legea bugetară anuală nu este aprobată până la începerea exerciţiului bugetar la
care se referă, se procedează la:
- aprobarea şi executarea unor douăsprezecimi bugetare provizorii – în fiecare lună se pot
efectua cheltuieli ce reprezintă a douăsprezecea parte din cele înscrise în proiectul de buget
încă neaprobat (această variantă se aplică în Italia, Franţa, Belgia);
- executarea veniturilor şi a cheltuielilor la nivelul sumelor înscrise în bugetul anului
precedent (această variantă se aplică în România).
7.2.2.3. Execuţia bugetară
Execuţia bugetară are în vedere ansamblul operaţiunilor privind încasarea veniturilor
şi efectuarea propriu-zisă a cheltuielilor aprobate de către Parlament.
Deşi execuţia bugetară este un proces cu un număr mare de participanţi, răspunderea
generală revine Guvernului. Pentru Guvern, realizarea veniturilor reprezintă o obligaţie, în timp
ce efectuarea cheltuielilor reprezintă un drept. În acest context, suma veniturilor înscrise în buget
reprezintă limita minimă acceptată, în timp ce suma cheltuielilor înscrise în buget reprezintă
limita maximă impusă.
Această diferenţiere se manifestă şi la nivel organizatoric, executarea veniturilor
realizându-se separat de executarea cheltuielilor. În execuţia părţii de cheltuieli a bugetului se
parcurg următoarele patru etape:
- angajarea - asumarea de către un organism public a obligaţiei de a plăti unei terţe persoane
fizice sau juridice o anumită sumă de bani de la buget. Această obligaţie rezultă dintr-un act
136
legal (de regulă, un contract). Angajarea se efectuează de către ordonatorii principali de
credite bugetare (miniştrii sau ceilalţi conducătorii celorlalte organe centrale de stat) şi de
către ordonatorii secundari de credite bugetare (conducătorii instituţiilor publice cu
personalitate juridică şi buget propriu).
- lichidarea - operaţiunea prin care se verifică şi se constată realitatea în legătură cu realizarea
furnizării, a lucrării sau a serviciului prestat în favoarea statului, în funcţie de care se
stabileşte cuantumul plăţii ce urmează a fi efectuată din creditul bugetar aprobat. Lichidarea
are la bază actele justificative referitoare la livrările de bunuri, executarea de lucrări sau
prestarea de servicii. Prin urmare, este o operaţiune posterioară realizării prestaţiilor în
favoarea statului.
- ordonanţarea – emiterea unui ordin de plată sau a unei dispoziţii de plată, prin care, pe baza
evaluării făcute prin lichidare, se dispune plata unei sume de bani, în favoarea unui terţ
îndreptăţit la aceasta
- plata – operaţiunea prin care are loc stingerea obligaţiei băneşti a statului faţă de persoanele
fizice sau / şi juridice îndreptăţite, care au efectuat anumite prestaţii în favoarea unei
instituţii sau a unui organism public
În România, ca şi în alte ţări, angajarea, lichidarea şi ordonaţarea cad în sarcina
ordonatorilor de credite bugetare, iar plata se efectuează numai de către Trezoreria Publică.
În execuţia părţii de venituri a bugetului se parcurg următoarele patru etape:
- aşezarea impozitelor - stabilirea obiectului impozabil, constatarea existenţei materiei
impozabile şi evaluarea mărimii acesteia;
- lichidarea - operaţiunea prin care se determină cuantumul impozitului datorat de o persoană
fizică sau juridică. În acest scop se iau în considerare: mărimea materiei impozabile, tehnica
de impunere stabilită prin lege pentru impozitul respectiv şi, dacă este cazul, facilităţile
fiscale de care beneficiază contribuabilului. Această etapă se concretizează în deschiderea la
organele fiscale a “rolului fiscal” pentru fiecare contribuabil, prin care se înscrie suma
datorată în debitul fiecărui contribuabil.
- emiterea titlului de percepere a impozitelor - înscrierea cuantumului impozitului datorat într-
un act sau într-o dispoziţie de încasare, prin care se autorizează perceperea sa ca venit la
buget. În acest scop, pentru contribuabilii care plătesc impozitul spontan se emit titluri de
încasare, iar pentru contribuabilii ca nu plătesc impozitul din proprie iniţiativă, se iniţiază
procedura de executare silită şi se emit ordine de încasare.
- perceperea propriu-zisă a impozitelor - încasarea efectivă a acestora, în cuantumul şi la termenul
stabilit. Prin aceasta, are loc stingerea obligaţiilor fiscale al contribuabilului faţă de buget.
Ca şi în cazul execuţiei părţii de venituri a bugetului, operaţiunile de natură
administrativă (aşezarea impozitelor, lichidarea şi emiterea titlului de percepere a impozitelor) se
realizează de către aparatul fiscal reprezentat de către organele de specialitate ale Ministerului
Finanţelor Publice (numit în prezent Ministerul Economiei şi Finanţelor), iar perceperea propriu-
zisă a impozitelor se realizează prin intermediul Trezoreriei Publice.
137
7.2.2.4. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară
Încheierea execuţiei bugetare presupune şi înregistrarea contabilă a veniturilor şi
cheltuielilor, precum şi a încasărilor şi plăţilor aferente acestora.
Fiecare ordonator principal de credite bugetare are obligaţia de a centraliza aceste
înregistrări contabile sub forma unor dări de seamă contabile trimestriale şi anuale, pe care le
depune la Ministerul Finanţelor Publice.
Pe baza acestor dări de seamă provenite de la ordonatorii principali de credite bugetare,
dar şi a contului privind execuţia de casă a bugetului provenit de la Trezoreria Publică, Ministerul
Finanţelor Publice întocmeşte contul general anual de execuţie bugetară.
Acest cont general, având ca anexe conturile de execuţie ale tuturor ordonatorilor
principali de credite bugetare se prezintă mai întâi Guvernului, spre analiză şi definitivare.
Odată definitivat de către Guvern, contul general de execuţie bugetară trebuie prezentat
Parlamentului spre aprobare. În România, data limită pentru predarea de către Guvern către
Parlament a contului general anual de execuţie a bugetului de stat este cea de 15 iunie a anului
următor celui de execuţie. Parlamentul are la dispoziţie o perioadă de cinci luni şi jumătate (până
la 30 noiembrie) pentru a aproba acest cont general anual.
Întrucât acest cont general de execuţie bugetară reflectă totalitatea operaţiunilor privind
încasarea veniturilor bugetare şi efectuarea cheltuielilor bugetare, permite evidenţierea situaţiei
financiare reale a ţării. Soldul acestui cont este dat de diferenţa dintre veniturile bugetare încasate
şi cheltuielile bugetare efectuate. Dacă acest sold este unul pozitiv, în anul respectiv s-a înregistrat
un excedent bugetar. În caz contrar, dacă acest sold este unul negativ, în anul respectiv s-a
înregistrat un deficit bugetar.
7.2.2.5. Controlul execuţiei bugetare
Încheierea procesului bugetar se realizează prin controlul execuţiei bugetare.
Acesta este necesar atât din considerente politice, cât şi din considerente financiare.
Din punct de vedere politic, Parlamentul este interesat ca Guvernul să îndeplinească
întocmai autorizaţia de executare a bugetului primită odată cu aprobarea acestuia. În acest sens,
Guvernul trebuie să încaseze venituri bugetare cel puţin la nivelul sumei aprobate şi să efectueze
cheltuieli cel mult la nivelul sumei aprobate.
Din punct de vedere financiar, controlul bugetar este necesar pentru a garanta
gestionarea corectă a fondurilor publice, evitând fraudele şi risipa.
După natura sa, controlul bugetar poate fi:
- control politic, exercitat prin intermediul Parlamentului, care
- dezbate şi aprobă legea bugetară anuală şi contul anual de execuţie al bugetului;
dezbate şi aprobă legile de rectificare bugetară;
- examinează rapoartele periodice privind execuţia bugetară prezentate de către
Guvern
138
- poate forma comisii speciale de anchetă în cazuri de utilizare frauduloasă a
fondurilor publice.
- control jurisdicţional, exercitat prin intermediul unor organisme speciale ale statului. În
România, controlul jurisdicţional al execuţiei bugetare este realizat de către Curtea de
Conturi, un organism independent însărcinat cu controlul modului de formare, de
administrare şi de utilizare ale resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Curtea de Conturi este abilitată să controleze activitatea tuturor ordonatorilor de credite
bugetare. În cazul în care nu au fost găsite nereguli, controlul efectuat de către Curtea de
Conturi se concretizează în descărcarea de gestiune a administratorilor de fonduri publice. În
caz contrar, este angajată răspunderea juridică a celor găsiţi vinovaţi de nereguli în
gestionarea fondurilor publice.
- control administrativ, exercitat prin intermediul organelor de specialitate ale Ministerului
Finanţelor Publice şi al departamentelor de audit intern din cadrul instituţiilor publice.
În funcţie de momentul efectuării sale, controlul bugetar poate fi:
- control preventiv sau a priori – se efectuează înainte de încasarea veniturilor bugetare şi a
efectuării cheltuielilor bugetare. Acest tip de control este cel mai eficient, întrucât stopează
derularea unor operaţiuni nelegale, inoportune sau neeficiente.
- control concomitent – se efectuează în acelaşi timp cu operaţiunea bugetară supusă
controlului.
- control postoperativ, postum sau a posteriori – se efectuează după desfăşurarea operaţiunilor
bugetare supuse controlului. Acest tip de control bugetar este cel mai utilizat în practică.
Întrebări de autoevaluare din partea teoretică
1. Principiul bugetar care impune ca în buget să se cuprindă toate veniturile şi toate
cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar este:
a. principiul anualității bugetare;
b. principiul unității bugetare;
c. principiul universalității bugetare;
d. principiul echilibrării bugetului;
e. principiul realității bugetare;
2. În România, aprobarea legii bugetare anuale se realizează de către:
a. Ministerul Finanțelor Publice;
b. Guvern;
c. Curtea de Conturi;
d. Președinție;
e. Parlament.
139
3. Impozitul pe venit plătit la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-
teritoriale rămâne la nivelul bugetelor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror
teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite în proporție de:
a. 47%;
b. 13%;
c. 22%;
d. 0%;
e. 100%.
4. Bugetele extraordinare constituie o abatere de la:
a. principiul universalităţii;
b. principiul unităţii;
c. principiul specializării;
d. principiul echilibrării;
e. principiul publicităţii.
5. Transferurile bugetare reprezintă:
a. treceri de cheltuieli bugetare de la un ordonator de credite bugetare la altul, dar fără a se
modifica natura destinaţiei date iniţial cheltuielilor respective;
b. reducerea nivelului cheltuielilor publice aprobate iniţial pentru anumite categorii de
cheltuieli şi majorarea corespunzătoare a nivelului altor cheltuielilor publice ce fac parte din
acelaşi titlu;
c. cheltuieli bugetare cărora nu li s-a stabilit o destinaţie în prealabil, fiind disponibile pentru a
satisface necesităţi accidentale, cu caracter excepţional;
d. cheltuieli bugetare cărora nu li s-a stabilit o destinaţie în prealabil, aceasta fiind lăsată la
dispoziţia Primului Ministru;
e. cheltuielile publice necesare pentru atingerea pe termen mediu şi lung a unor obiective
economice şi sociale de interes naţional.
Partea practică
Studiu de caz:
Structura bugetului general consolidat în România în
perioada 2008-2010
Pentru o imagine mai clară asupra structurii actuale a sistemului bugetar din România,
propunem o analiză succintă a structurii bugetului general consolidat în România în perioada
2008-2010:
140
Nr.
crt. Specificaţie 2008 2009 2010
Media
2008-2010
1. Bugetul de stat 43,30% 44,49% 46,48% 44,76%
2. Bugetele locale 26,44% 24,30% 22,93% 24,56%
3. Bugetul asigurărilor sociale de stat 18,03% 20,00% 19,31% 19,11%
4. Bugetul asigurărilor pentru şomaj 0,73% 1,35% 1,73% 1,27%
5. Bugetul naţional unic de asigurări de
sănătate 8,62% 7,57% 7,92% 8,04%
6. Credite externe acordate
ministerelor 1,16% 0,17% 0,14% 0,49%
7. Operaţiuni financiare -1,43% -2,06% -1,90% -1,80%
8. Bugetul Companiei Naţionale de
Autostrăzi şi Drumuri Naţionale 3,15% 4,18% 3,38% 3,57%
9. Total buget general consolidat 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Sursa datelor: calcule pe baza datelor furnizate de Banca Naţională a României.
Structura bugetului general consolidat prezentată indică faptul că în România, în
perioada analizată:
- componenta cea mai importantă a acestuia o constituie bugetul de stat, care include aproape
jumătate din fondurile publice (reprezentând în medie 44,76% din total);
- importanţă relativă semnificativă au şi bugetele locale (reprezentând în medie 24,56% din
total), bugetul asigurărilor sociale de stat (reprezentând în medie 19,11% din total) şi bugetul
naţional unic de asigurări de sănătate (reprezentând în medie 8,04% din total) ;
- restul componentelor au o importanţă relativă destul de redusă, având ponderi în total de sub 5%.
Ca şi repartizare a fondurilor pe niveluri de guvernare se poate observa că nivelul de
descentralizare financiară în România în perioada analizată este relativ redus, fondurile publice
gestionate la nivelul local de guvernare reprezentând aproape un sfert din totalul acestora
(24,56%).
Analizând dinamica structurii bugetului general consolidat în România în perioada
analizată se poate constata:
- o creştere uşoară şi continuă a importanţei relative a bugetului de stat de la 43,30% din total
în anul 2008, la 46,48% din total în anul 2010;
- o reducere continuă a a importanţei relative a bugetelor locale de la 26,44% din total în anul
2008, la 22,93% din total în anul 2010 şi a creditelor externe acordate ministerelor de la
1,16% din total în anul 2008, la 0,14% din total în anul 2010;
- o oscilaţie în jurul valorii medii a importanţei relative pentru bugetul asigurărilor sociale de
stat (valoarea medie 19,11%), bugetul asigurărilor pentru şomaj(valoarea medie 1,27%),
bugetul naţional unic de asigurări de sănătate (valoarea medie 8,04%), operaţiunile
financiare (-1,80%) şi bugetul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale
(valoarea medie 3,57%).
141
Studiu de caz propus spre rezolvare:
Soldul bugetelor componente ale bugetului general consolidat în
România în perioada 2008-2010
Veniturile şi cheltuielile toatale a bugetelor publice componente ale bugetului general
consolidat sunt prezentate în tabelul următor:
milioane lei
Nr.
crt. Specificaţie 2008 2009 2010
Ven. Chelt. Ven. Chelt. Ven. Chelt.
1. Bugetul de stat 61.030,2 80.889,9 54.678,3 89.851,7 68.050,7 102.627,7
2. Bugetele locale 45.697,7 49.395,6 46.757,6 49.088,3 50.018,3 50.631,2
3. Bugetul asigurărilor
sociale de stat 33.653,9 33.681,0 39.431,3 40.389,9 42.871,9 42.639,3
4. Bugetul asigurărilor
pentru şomaj 1.963,5 1.355,0 1.482,7 2.724,2 1.230,1 3.821,8
5. Bugetul naţional unic de
asigurări de sănătate 15.618,0 16.102,3 14.633,4 15.284,4 17.249,1 17.497,8
6. Credite externe acordate
ministerelor 0,0 2.160,1 0,0 340,7 0,0 307,0
7. Operaţiuni financiare 0,0 -2.668,3 0,0 -4.154,6 0,0 -4.194,5
8.
Bugetul Companiei
Naţionale de Autostrăzi
şi Drumuri Naţionale
4.652,3 5.889,7 7.101,9 8.452,2 7.096,9 7.467,0
a. Determinaţi soldul bugetelor publice componente ale bugetului general consolidat şi
apreciaţi modul de formare al soldului bugetului general consolidat pentru fiecare an în parte
b. Analizaţi dinamicile înregistrate de la un an la altul cu privire la soldul bugetelor
publice componente ale bugetului general consolidat.
142
143
Bibliografie
1. Arrow Kenneth, Social choice and individual values, Yale University Press, New Haven,
1963.
2. Atkinson Anthony, Stiglitz Joseph, Lectures on public economics, McGraw-Hill Inc., New
York, 1980.
3. Belean Pavel, Anghelache Gabriela, Risti Lucia, Gînguţă Alina, Finanţele publice ale
României, Ediţia a III-a, Editura Economică, Bucureşti, 2007
4. Buchanan, James M. – The Demand and Supply of Public Goods, Rand McNally, Chicago,
1968.
5. Buchanan, James M., Tullock, Gordon, Calculul consensului – fundamente logice ale
democraţiei constituţionale, Ed. Publica, Bucureşti, 2010.
6. Caplin, Andrew, Nalebuff, Barry, On 64% Majority Rule, Econometrica, 56, July, 1988.
7. Călin Magdalena, Datoria publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2006.
8. Cătinianu Florian, Donath Liliana, Şeulean Victoria, Finanţe publice, Ed. Mirton,
Timişoara, 1997.
9. Corduneanu Carmen, Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Ed. Codecs, Bucureşti, 1998.
10. Cullis, John G., Philip R. Jones – Public Finance and Public Choice, 2nd ed., Oxford
University Press, Oxford, 1998.
11. Donath Liliana, Finanţele publice şi elemente de administrare a impozitelor, Editura
Marineasa, Timişoara, 2004
12. Donath Liliana, Moldovan Nicoleta, Finanţe publice, Editura Eubeea, Timişoara, 2002
13. Keynes John Maynard, Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor,
Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1970.
14. Moldovan Nicoleta, Finanţe publice, Editura Universităţii de Vest, Timişoara, 2009
15. Moşteanu Tatiana, Buget şi trezorerie publică, Editura Du Style, Bucureşti, 2000
16. Moşteanu Tatiana, Câmpeanu Emilia, Panaite Alice Ileana, Stoian Andreea, Ţâţu L.,
Cataramă Delia, Braşoveanu I., Tudor Roxana, Attila G., Miricescu E., Finanţe
publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2008
17. Mueller, Dennis C. – Public Choice III, Cambridge University Press, Cambridge, 2003.
18. Musgrave, Richard A., Musgrave, Peggy B.- Public Finance in Theory and Practice, 5th
international edition, McGraw-Hill, 1989.
19. Mutaşcu Mihai, Finanţe publice, Ediţia a II-a, Editura Mirton, Timişoara, 2008
20. Stiglitz, Josheph E. – Economics of the Public Sector, 3rd ed., Norton, New York, London,
2000.
21. Talpoş Ioan, Finanţele României, Vol.I, Ed. Sedona, Timişoara, 1996.
22. Talpoş Ioan, Enache Cosmin, Fiscalitate aplicată, Ed. Orizonturi Universitare, Timişoara,
2001.
23. Văcărel Iulian (coord.) Finanţe publice, ediţia a VI-a, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 2007.
144
24. *** - Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I, nr. 618/18.07.2006(versiunea consolidată la 01.07.2009);
25. *** - Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României,
partea I, nr. 927/23.12.2003(versiunea consolidată la 01.01.2010);
26. *** - Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I, nr. 597/13.08.2002(versiunea consolidată la 14.04.2009);
27. *** Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, republicată în Monitorul Oficial
al Romaniei, partea I, nr. 123/20.02.2007(versiunea consolidată la 16.12.2009);
28. *** - Legea 286/2010 - Legea bugetului de stat pe anul 2011, publicată în Monitorul Oficial
al României, partea I, nr. 0879/28.12.2010.
29. *** - Legea 287/2010 - Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, publicată
în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 0879/28.12.2010.
30. *** - Rapoartele lunare ale Băncii Naţionale a României, 2008-2010.
31. http://epp.eurostat.ec.europa.eu
145
Glosar de termeni
Accize - taxe speciale de consumaţie care se datorează bugetului de stat pentru mărfuri
sau produse provenite atât din producţia internă, cât şi din import.
Amortizarea împrumuturilor publice - ansamblul operaţiunilor financiare prin care
statul îşi stinge obligaţiile băneşti faţă de creditorii săi.
An bugetar - anul financiar pentru care se aprobă bugetul. În România, anul bugetar
coincide cu anul calendaristic care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31
decembrie.
Angajament bugetar - orice act prin care o autoritate competentă, potrivit legii,
afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate.
Angajarea cheltuielilor - decizia autorităţii administrative de a efectua anumite
operaţiuni care reclamă o ieşire de fonduri din disponibilităţile existente, pe baza unui contract de
prestaţii sau furnituri, a unei hotărâri judecătoreşti, etc.
Articol bugetar - subdiviziune a clasificaţiei cheltuielilor bugetare, determinată în
funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care
desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă.
Asieta fiscală - ansamblul măsurilor luate de organele fiscale pentru identificarea
fiecărui subiect impozabil, stabilirea dimensiunii materiei impozabile şi a mărimii impozitelor
datorate statului.
Asimetrie informaţională - situaţia în care participanţii pe piaţă dispun de informaţii
imperfecte referitoare la piaţă, ceea ce la afectează capacitatea de a lua cele mai bune decizii.
Aşezarea veniturilor - identificarea materiei impozabile care poate constitui o bază
pentru perceperea de venituri la bugetul statului şi determinarea mărimii acesteia.
Autorizare bugetară - aprobare dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau de a
efectua plăţi, într-o perioadă dată, în limita creditelor bugetare aprobate.
Autorităţi ale administraţiei publice locale - consiliile locale ale comunelor, oraşelor,
municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliile judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, ca autorităţi deliberative, primarii, primarii de sectoare şi primarul
general al municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive.
Buget - document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi
cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor
publice.
Buget general consolidat - ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar,
agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.
Buget local - documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi
cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale.
Bunuri publice - bunuri caracterizate prin non-rivalitate în consum şi non-excluziune
de la consum.
146
Cheltuielile publice - expresia concretă a celei de-a doua etape a funcţiei de repartiţie a
finanţelor publice, ce vizează repartizarea / alocarea pe destinaţii a fondurilor publice de resurse
băneşti..
Clasificaţie bugetară - gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine
obligatorie şi după criterii unitare.
Consolidarea împrumuturilor publice - schimbarea titlurilor unui împrumut exigibil
imediat sau pe termen scurt cu titlurile unui împrumut pe termen mediu şi lung.
Contribuţie - un transfer de valoare obligatoriu la dispoziţia statului, fără echivalent
direct şi imediat, cu titlu definitiv şi cu destinaţie prestabilită.
Conversia împrumuturilor publice - schimbarea titlurilor unui împrumut vechi cu
dobândă mare cu titlurile unui împrumut nou cu dobândă mică.
Cotă defalcată din unele venituri ale bugetului de stat - procentul stabilit din unele
venituri ale bugetului de stat, care se alocă bugetelor locale.
Credit bugetar - sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se
pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul
exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot
angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni.
Datorie publică - ansamblul obligaţiilor pe care statul şi le asumă atunci când
contractează împrumuturi interne sau / şi externe în vederea finanţării economiei, când aceasta se
confruntă cu deficite bugetare, cu insuficienţa rezervelor valutare şi alte fenomene de
dezechilibru.
Echilibrul bugetar - starea de proporţionalitate (sau concordanţă) între venituri şi
cheltuieli, iar interpretarea sa este una dinamică.
Eludare fiscală – situaţie în care contribuabilul caută să evite plata impozitului
folosindu-se de normele fiscale interpretabile sau de cele care au un conţinut inadecvat.
Evaziune fiscală – situaţie în care contribuabilul ascunde total sau parţial materia
impozabilă, căutând să reducă sau să elimine obligaţiile fiscale ce îi revin.
Execuţia bugetului de stat - punerea în aplicare a prevederilor bugetului de stat
aprobat.
Exerciţiu bugetar - perioada egală cu anul bugetar pentru care se elaborează, se
aprobă, se execută şi se raportează bugetul.
Externalitate - apare ori de câte ori un individ sau un agent economic, prin acţiunile
sau activităţile sale, influenţează pozitiv sau negative alţi indivizi şi/sau alţi agenţi economici.
Facilităţile fiscale - înlesniri la plată acordate contribuabililor, concretizate, de la caz la
caz, în scutiri, reduceri, amânări, reeşalonări, sau în anularea majorărilor de întârziere.
Finanţele publice - totalitatea mijloacelor băneşti prelevate la dispoziţia statului şi a
colectivităţilor locale pentru acoperirea cheltuielilor publice.
Impozit - o formă de prelevare silită la dispoziţia statului, fără contraprestaţie directă şi
cu titlu nerestituibil a unei părţi din veniturile sau averea persoanelor fizice sau/şi juridice, în
vederea acoperirii unor necesităţi publice.
147
Impozite directe - se caracterizează prin incidenţa directă asupra contribuabililor,
persoane fizice sau juridice, ele fiind stabilite nominal, în funcţie de mărimea veniturilor sau/şi a
averilor acestora.
Impozite indirecte - se percep cu ocazia vânzărilor de bunuri, prestărilor de servicii
sau executărilor de lucrări.
Impunere - activitatea practică de identificare a tuturor categoriilor de persoane fizice
şi juridice care deţin sau realizează un anumit obiect impozabil, de evaluare a bazei de calcul şi de
determinare a felului şi a cuantumului impozitului datorat.
Împrumuturile publice - resurse financiare procurate de către stat prin intermediul
unui ansamblu de operaţiuni de natură financiară, în condiţii contractuale, ce implică rambursarea
ulterioară a sumelor împrumutate, plata de dobânzi şi / sau acordarea de avantaje subscriitorilor.
Lege bugetară anuală - lege care prevede şi autorizează pentru fiecare an bugetar
veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar.
Lege de rectificare - lege care modifică în cursul exerciţiului bugetar legea bugetară
anuală.
Lichidarea cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare în care se verifică
existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică
condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste
operaţiunile respective.
Monopoluri fiscale - reprezintă o sursă importantă de venituri ale statului şi sunt
instituite de către acesta asupra producţiei şi/sau vânzării unor produse ca: alcoolul, tutunul,
sarea, cărţile de joc ş.a., în virtutea dreptului pe care acesta îl are de a produce şi comercializa în
regim de exclusivitate anumite mărfuri.
Ordonare socială - ierarhizare o tuturor situaţiilor, stărilor, în care se poate afla
societatea la un anumit moment dat.
Ordonanţarea cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că
livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plata
poate fi realizată.
Piaţă incompletă – piaţă pe care nu se oferă un anumit bun sau serviciu, deşi costul
producerii acestuia se situează sub preţul pe care ar fi dispuşi să-l plătească consumatorii.
Plasarea împrumuturilor publice - modalităţile tehnico-operaţionale concrete prin
care statul atrage de pe piaţa de capital resurse financiare sub formă de împrumuturi.
Plata cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin
care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi.
Proces bugetar - etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi
raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului general de execuţie a acestuia.
Resurse financiare publice - totalitatea mijloacelor băneşti pe care autorităţile
publice le încasează de la populaţie şi de la întreprinderi, în virtutea suveranităţii fiscale,
având ca destinaţie acoperirea cheltuielilor publice.
148
Serviciul datoriei publice - totalitatea sumelor reprezentând rate de capital, dobânzi,
comisioane şi alte costuri aferente datoriei publice provenind din finanţările rambursabile angajate
pe baze contractuale sau garantate de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, ori de
către unităţile administrativ-teritoriale, prin autorităţile administraţiei publice locale, pentru o
perioadă determinată.
Sistemul bugetar - ansamblul bugetelor întocmite la un moment dat în ţara respectivă,
relaţiile de interdependenţă existente, pe de o parte, între componentele acestui ansamblu, iar pe
de altă parte, între aceste componente şi mediul extern, metodele, procedeele şi instituţiile
participante, prin intermediul cărora se pun la dispoziţia autorităţilor publice centrale şi locale
principalele resurse necesare realizării obiectivelor de dezvoltare economică şi socială a ţării.
Sistemul fiscal - totalitatea prelevărilor fiscale (impozite, taxe, contribuţii), alături de
reglementările referitoare la acestea şi instituţiile care le administrează.
Taxă - transfer de valoare obligatoriu la dispoziţia statului, cu echivalent direct şi
imediat, cu titlu definitiv.
Translaţia impozitului - acţiunea de trecere a impozitului plătit asupra unei alte
persoane, venitul subiectului de impozit rămânând, astfel, neschimbat.
Venituri publice - totalitatea resurselor financiare pe care autorităţile publice le
mobilizează la dispoziţia lor, pentru a realiza rolurile pe care statul le are în economie: asigurarea
unei alocări eficiente a resurselor, a unei distribuţii echitabile a veniturilor şi averilor între
membrii societăţii şi a stabilităţii macroeconomice.
Virare de credite bugetare - operaţiune prin care se diminuează creditul bugetar de la
o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o
altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de
efectuare a operaţiunilor respective.