FINANŢE PUBLICE

Suport de curs, anul II profil Economic, specializarea Finanţe - Bănci cursuri de zi anul universitar 2006-2007 Autor, prof.dr. Gheorghe FILIP

�

CUPRINS

CUPRINS.....................................................................................................................................2

CAPITOLUL 1 ..............................................................................................................................5

CONCEPTE PRIVIND FINANŢELE PUBLICE ŞI PROBLEMATICA ACESTORA...................................5

1.1. STATUL – PREMISĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE ............................................5

TIPURI DE STAT ŞI IMPACTUL LOR ASUPRA FINANŢELOR PUBLICE ...........................................5

1.2. CONŢINUTUL ECONOMIC, TRĂSĂTURILE ŞI SFERA FINANŢELOR PUBLICE ..........................8

1.3. CONCEPŢII ASUPRA PROBLEMATICII FINANŢELOR PUBLICE ............................................14

1.3.1. CONCEPŢIA CLASICĂ ...........................................................................................14

1.3.2. CONCEPŢIA MODERNĂ .........................................................................................16

CAPITOLUL 2 ............................................................................................................................20

SISTEMUL FINANCIAR ŞI LOCUL FINANŢELOR PUBLICE ÎN CADRUL SĂU.................................20

2.1. SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC ŞI STRUCTURA ACESTUIA. RAPORTURILE DINTRE SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC ŞI CEL PRIVAT..........................................................................20

2.2. COMPONENTELE SISTEMULUI DE INSTITUŢII PUBLICE FINANCIAR-BANCARE..................23

2.3. COMPONENTELE SISTEMULUI FONDURILOR FINANCIARE PUBLICE...................................28

2.4. COMPONENTELE SISTEMULUI DE PLANURI (BUGETE) PUBLICE.........................................30

2.5. NORME JURIDICE PRIVIND ACTIVITATEA FINANCIARĂ ....................................................36

CAPITOLUL 3 ............................................................................................................................38

FUNCŢIILE FINANŢELOR PUBLICE ............................................................................................38

3.1. ABORDĂRI CONCEPTUALE ALE FUNCŢIILOR FINANŢELOR.................................................38

3.2. FUNCŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE REPARTIŢIE A PRODUSULUI INTERN BRUT................39

3.3. FUNCŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE CONTROL ASUPRA ACTIVITĂŢILOR ECONOMICE ŞI SOCIALE ...................................................................................................................................41

3.4. FUNCŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE REGLARE (STABILIZARE) A ECONOMIEI ....................43

CAPITOLUL 4 ............................................................................................................................46

ROLUL FINANŢELOR PUBLICE...................................................................................................46

4.1. ROLUL FINANŢELOR PUBLICE ÎN EVOLUŢIA SOCIETĂŢII...................................................46

4.2. PREMISE ALE INFLUENŢĂRII PROCESELOR DIN ECONOMIA REALĂ PRIN FINANŢELE PUBLICE ...................................................................................................................................48

4.3. ROLUL DE PÂRGHII ECONOMICO-FINANCIARE AL FINANŢELOR PUBLICE .........................50

4.4. INTEGRAREA VARIABILELOR FINANCIAR-MONETARE ÎN MODELELE DE CREŞTERE ECONOMICĂ ŞI DEZVOLTARE DURABILĂ ..................................................................................51

2

CAPITOLUL 5 ............................................................................................................................59

CHELTUIELILE PUBLICE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE ................59

5.1 ABORDĂRI MODERNE ALE CHELTUIELILOR PUBLICE ŞI EFICIENŢEI LOR ...........................59

5.2 STRUCTURAREA ŞI DIMENSIONAREA RAŢIONALĂ A CHELTUIELILOR PUBLICE – PREMISĂ A FOLOSIRII OPTIME A RESURSELOR ..........................................................................................61

5.3 METODE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR (VENITURILOR) BUGETARE ......................64

5.3.1. METODE CLASICE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR (VENITURILOR) BUGETARE .....................................................................................................................64

5.3.2 ANALIZA COST-AVANTAJE – METODĂ GENERALĂ (MODERNĂ) DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR PUBLICE ...........................................................................................66

5.3.3. METODE MODERNE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR (VENITURILOR) BUGETARE .....................................................................................................................69

CAPITOLUL 6 ............................................................................................................................75

SISTEMUL DE IMPOZITE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE................75

6.1. SUPORTUL CONCEPTUAL ŞI MODALITĂŢILE DE DETERMINARE A IMPOZITELOR CA PRINCIPALĂ RESURSĂ FINANCIARĂ PUBLICĂ..........................................................................75

6.1.1 TEORII PRIVIND NATURA ŞI MĂRIMEA IMPOZITELOR .........................................75

6.1.2 SISTEME DE STABILIRE ŞI ÎNCASARE A IMPOZITELOR ........................................78

6.1.3 CONCEPŢII CONTEMPORANE PRIVIND IMPACTUL IMPOZITELOR .........................84

6.2 DUBLA IMPUNERE INTERNAŢIONALĂ ŞI METODE DE EVITARE A ACESTEIA........................87

6.2.1 CONŢINUTUL DUBLEI IMPUNERI INTERNAŢIONALE. ............................................87

6.2.2. PROCEDEE TEHNICE DE EVITARE SAU CORECTARE A DUBLEI IMPUNERI.............88

CAPITOLUL 7 ............................................................................................................................91

FISCALITATEA ŞI EVAZIUNEA FISCALĂ ....................................................................................91

7.1. CONCEPTUL DE FISCALITATE ŞI NIVELUL SĂU ..................................................................91

7.1.1 CONCEPTUL DE FISCALITATE..........................................................................................91

7.1.2. NIVELUL RELATIV AL FISCALITĂŢII ...............................................................................93

7.1.3. PREOCUPĂRI PENTRU ARMONIZARE FISCALĂ ÎN CONTEXTUL INTEGRĂRII ÎN U.E.........95

7.2. EVAZIUNEA FISCALĂ ŞI FORMELE SALE.............................................................................96

CAPITOLUL 8 ............................................................................................................................98

POLITICI FINANCIARE PUBLICE ŞI MECANISME FISCALE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢII ECONOMICO-SOCIALE ..............................................................................................................98

8.1. POLITICI FINANCIARE PUBLICE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢII ECONOMICO-SOCIALE ŞI EFICIENŢA ACESTORA ..............................................................................................................98

8.1.1 POLITICA CHELTUIELILOR PUBLICE (BUGETARE) ŞI COORDONATELE SALE.........99

3

�

8.1.2. POLITICA RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE ŞI COORDONATELE SALE ..........101

8.1.3 MULTIPLICATORII CHELTUIELILOR PUBLICE, IMPOZITELOR ŞI BUGETULUI ECHILIBRAT.................................................................................................................103

8.1.4 TIPURI DE POLITICI FINANCIAR PUBLICE ŞI EFICIENŢA ACESTORA .................107

8.2. MECANISME FISCALE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢILOR ECONOMICO-SOCIALA BAZATE PE DOCTRINA INTERVENŢIONISTĂ.........................................................................................113

8.3. VARIANTE ACTUALE DE FOLOSIRE A INSTRUMENTELOR FISCALE PENTRU INFLUENŢAREA ECONOMIEI ............................................................................................................................115

CAPITOLUL 9 ..........................................................................................................................119

RESURSELE BUGETARE PROVENITE DIN EXPLOATAREA ŞI VALORIFICAREA BUNURILOR PUBLICE .................................................................................................................................119

9.1. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE A EXPLOATĂRII BUNURILOR PUBLICE.............................119

9.2. GESTIUNEA FINANCIARĂ A ÎNTREPRINDERILOR PUBLICE ŞI RELAŢIILE LOR CU BUGETUL PUBLIC ...................................................................................................................................120

CAPITOLUL 10 ........................................................................................................................124

CREDITUL PUBLIC ŞI DATORIA PUBLICĂ................................................................................124

10.1. CONŢINUTUL ECONOMIC ŞI FORMELE CREDITULUI PUBLIC ..........................................124

10.2. ÎMPRUMUTURILE DE STAT (PUBLICE) – FORMĂ PRINCIPALĂ A CREDITULUI PUBLIC....125

10.2.1. CLASIFICAREA ÎMPRUMUTURILOR DE STAT ....................................................127

10.2.2. ELEMENTELE TEHNICE ALE ÎMPRUMUTURILOR DE STAT ..................................128

10.2.3. OPERAŢIUNILE CARACTERISTICE ÎMPRUMUTURILOR DE STAT .......................130

10.3. DATORIA PUBLICĂ.........................................................................................................133

10.3.1. CONCEPTE PRIVIND DATORIA PUBLICĂ ..........................................................133

10.3.2. ELEMENTE DISTINCTIVE ALE DATORIEI EXTERNE ...........................................137

CAPITOLUL 11 ........................................................................................................................140

ECHILIBRAREA BUGETULUI PUBLIC ŞI FINANŢAREA DEFICITULUI BUGETAR ........................140

11.1. CONCEPTE PRIVIND ECHILIBRAREA BUGETULUI PUBLIC ..............................................140

11.2. FORMAREA DEFICITULUI BUGETAR PUBLIC ŞI MODALITĂŢI DE FINANŢARE A ACESTUIA...............................................................................................................................................144

BIBLIOGRAFIE........................................................................................................................150

4

CAPITOLUL 1

CONCEPTE PRIVIND FINANŢELE PUBLICE ŞI PROBLEMATICA ACESTORA

1.1. Statul – premisă fundamentală a finanţelor publice

Apariţia primelor instituţii de tip statal în perioada tranziţiei societăţii omeneşti de la comunităţile de tip gentilic la societatea sclavagistă, a constituit un factor obiectiv ce a dat naştere unor noi procese economice şi relaţii sociale de redistribuire a produsului naţional între acestea şi membrii colectivităţilor statale. Pe măsura dezvoltării instituţiilor de tip statal şi amplificării sarcinilor asumate de stat, ajungând până la statul modern, acest gen de relaţii s-a amplificat continuu pe fundalul manifestării din ce în ce mai complexe a funcţiilor statului.

În acest context, formele instituţiilor statale incipiente (armata) s-au caracterizat prin conţinutul nematerial, necreator de valoare, al activităţilor desfăşurate. Implicit, existenţa şi funcţionarea acestor instituţii, presupunând consumuri de valori, a impus preluarea, în virtutea forţei publice, de valori create de membrii colectivităţii respective ce desfăşurau activităţi creatoare de produs naţional. Caracterul neproductiv al activităţilor desfăşurate de instituţiile statale reprezintă principala cauză a redistribuirii produsului creat în activităţile materiale private, respectiv al proceselor economice de repartiţie a unei părţi din produsul naţional prin intermediul instituţiilor statului. Pe seama valorilor redistribuite de la membrii colectivităţilor instituţiile de tip statal şi-au putut desfăşura activităţile proprii, cu impact asupra vieţii sociale şi economice a colectivităţii respective.

În timp, s-a ajuns la asumarea de către stat a unor noi sarcini, atât în planul susţinerii materiale, direct sau indirect, a unor membri ai colectivităţii, cât şi în planul organizării şi coordonării de activităţi în sfera activităţilor materiale sau intervenţiei statului în reglarea activităţilor economice şi sociale în vederea atingerii unor obiective de interes comun.

Tipuri de stat şi impactul lor asupra finanţelor publice

Asupra manifestării finanţelor publice un impact deosebit l-au avut formele de organizare statală corespunzătoare diferitelor trepte ale societăţii omeneşti, iar în lumea modernă se pot distinge următoarele tipuri de stat:

- statul de tip protector (statul jandarm) - statul de tip socialist - statul de tip intervenţionist. Statul protector a fost tipic fazelor iniţiale ale societăţii capitaliste, iar caracteristica sa

esenţială consta în asumarea numai a unor sarcini tradiţionale, cum sunt apărarea naţională, ordinea internă, relaţiile diplomatice etc. La baza funcţionării acestui tip de stat se află doctrina liberală clasică, potrivit căreia activităţile creatoare de bunuri trebuiau considerate a fi apanajul exclusiv al iniţiativei private. Deoarece economia funcţiona având la bază autoreglarea mecanismelor sale în virtutea legităţilor specifice economiei de piaţă, statul nu trebuia să intervină în desfăşurarea activităţilor economice, considerându-se că orice intervenţie a sa ar avea efecte dereglatoare. Mai mult, statul era considerat un administrator mai prost al resurselor decât agenţii economici privaţi, iar eventuala implicare în viaţa economică, inclusiv prin mobilizarea şi redistribuirea de resurse financiare, devenea o sursă de ineficienţă economică.

5

�

În condiţiile specifice fazei iniţiale a dezvoltării capitaliste pentru finanţele statului problema principală era limitarea cheltuielilor publice la strictul necesar asigurării funcţionării normale a instituţiilor de stat. Cheltuiala publică era considerată un consum nerecuperabil de produs naţional, având impact negativ asupra dezvoltării economice şi sociale, cu atât mai mult cu cât resursele respective apăreau pierdute pentru societate. Fără a se contesta ipostazele statului de creator şi supraveghetor al aplicării regulilor de conduită, care făceau din cheltuielile publice, un rău necesar, finanţelor publice li se rezerva un rol relativ minor.

Funcţionând ca stat protector, acesta trebuia să asigure, deci, cadrul organizatoric adecvat desfăşurării activităţilor economice şi sociale, protejând şi agenţii economici faţă de eventualii factori perturbatori. În consecinţă, cvasitotalitatea utilităţilor de bunuri şi servicii trebuiau oferite şi consumate în varianta privată, sub protecţia statului. Deoarece îndeplinea sarcini limitate, de domeniul asigurării ordinii şi protejării cetăţenilor, iar în raport cu economia era chemat doar să stabilească regulile jocului economic şi să supravegheze respectarea acestora, el a fost numit şi stat jandarm.

Din perspectiva finanţelor publice, unui asemenea tip de stat (jandarm) îi era caracteristică o sferă de manifestare mai restrânsă a acestora, dimensiunile proceselor de redistribuire a produsului creat în corespondenţă cu consumurile şi, implicit, cheltuielile publice fiind relativ reduse.

Ipostaza statului jandarm, cu impactul său asupra finanţelor publice s-a dovedit a fi viabilă o bună perioadă de timp, în care economia şi societatea capitalistă, nu a cunoscut fenomene profund perturbatorii de tipul crizelor şi şomajului, care au apărut ulterior.

Statul socialist, care a funcţionat în varianta cea mai concludentă în fostele ţări socialiste din Europa şi, mai ales, în fosta URSS, s-a bazat pe asumarea unor funcţii şi sarcini economice şi sociale foarte cuprinzătoare, pe fundalul desfiinţării proprietăţii private şi promovării altui tip de proprietate, denumită generic socialistă, care, în esenţă, era una de stat. Instituirea acestui tip de proprietate asupra cvasitotalităţii bunurilor şi concentrarea de către partidul unic (comunist) a dreptului de decizie asupra desfăşurării tuturor activităţilor economice şi sociale s-au concretizat în amplificarea fără limite a activităţii statului. În mod corespunzător, latura financiară a întregii activităţi economice şi sociale a devenit, în cea mai mare măsură, de domeniul finanţelor publice.

Un asemenea tip de stat şi-a asumat explicit o funcţie economică, autorităţile de partid şi de stat dirijând întreaga activitate economică şi socială. S-au creat astfel economiile socialiste centralizate, în cadrul cărora procesele şi relaţiile economice, inclusiv cele în formă bănească, au devenit predominant relaţii financiare publice, la care statul era participant omniprezent, atât direct, cât şi prin multitudinea de entităţi economice şi sociale cu caracter public, de stat. În acest cadru de funcţionare a statului, cea mai mare parte a resurselor financiare se afla la dispoziţia statului sau a întreprinderilor şi instituţiilor sale, fiind alocate şi utilizate aproape în totalitate prin decizii cu caracter public (statal). Astfel, oferta de utilităţi se asigura în cea mai mare măsură de către entităţile numite generic socialiste, fie că erau întreprinderi producătoare de bunuri, comerciale etc. sau instituţii publice din sfera activităţilor nemateriale.

În condiţiile respective, finanţele publice (ale statului socialist) se caracterizau prin: - sfera foarte largă de cuprindere, în baza proprietăţii socialiste de stat; - constituirea de fonduri financiare la dispoziţia statului şi entităţilor socialiste cu o anumită

autonomie funcţională, care se baza pe relaţiile de repartizare a produsului creat, reglementate de către autorităţile statale;

- distribuirea planificată a fondurilor (resurselor) financiare, corespunzător obiectivelor prevăzute prin planurile centralizate.

6

Instrumentul principal folosit de statul socialist în procurarea şi distribuirea resurselor,

inclusiv a celor financiare, era planul, respectiv planificarea şi conducerea centralizată a ansamblului activităţilor economice şi sociale.

Statul intervenţionist s-a conturat în condiţiile confruntării societăţii capitaliste cu fenomene necunoscute anterior, de tipul crizelor economice şi şomajului, care au bulversat economia şi societatea, în ansamblu. Începuturile intervenţionismului statal se plasează în perioada primului Război Mondial, când în ţările beligerante a fost necesară concentrarea şi coordonarea eforturilor de război, care nu puteau fi realizate decât de către stat. Astfel, statele beligerante au fost puse în situaţia de a concentra la dispoziţia lor un mare volum de resurse şi de a le dirija pentru a face faţă efortului de război. O mare parte din aceste resurse trebuia procurată şi alocată în formă bănească, ceea ce a determinat amplificarea sferei de manifestare a finanţelor publice.

După încheierea războiului, refacerea infrastructurii şi a economiei, ca şi crearea premiselor pentru reluarea ascensiunii economice şi sociale au fost asumate ca sarcini ce reveneau autorităţilor statale. În noile condiţii, statul s-a implicat pregnant şi prin decizii menite să susţină reglarea şi dezvoltarea economiei, ceea ce a imprimat acţiunilor sale un caracter intervenţionist.

Momentul culminant care a determinat naşterea doctrinei intervenţioniste este considerat cel al declanşării crizei economice mondiale din 1929-1933, când statul a trebuit să abandoneze unele dintre tezele liberale de nonintervenţie în viaţa economică şi socială şi să se implice mult mai profund în redistribuirea, alocarea şi folosirea resurselor. Confruntat cu dificultăţile crizei economice, statul şi-a extins activitatea, incluzând în sfera acţiunilor sale şi măsuri de contracarare a factorilor perturbatori. Astfel, alături de sarcinile tradiţionale asumate anterior de stat, s-au conturat şi altele noi, care vizau, mai ales, contracararea factorilor destabilizatori sau corectarea impactului negativ al dereglării vieţii economice şi sociale.

S-a născut, în acest context, o nouă doctrină privitoare la economie şi stat, pledând pentru creşterea rolului statului în societate şi economie, cunoscută ca doctrina intervenţionistă, care mai este numită, prin comparaţie cu cea clasică, doctrina modernă.

Potrivit noii doctrine, pentru a compensa imperfecţiunile şi a contracara disfuncţionalităţile mecanismelor economiei de piaţă, este de admis implicarea autorităţilor statale, atât în activităţile economice pentru a influenţa evoluţia produsului intern brut (asigurându-i o tendinţă de creştere echilibrată) cât şi în plan social, pentru a ameliora situaţia materială a persoanelor afectate de producerea fenomenelor distructive (criza, recesiunea, şomajul etc.)

Suportul doctrinar al intervenţionismului statal este considerată opera lui J.M.Keynes, în special lucrarea intitulată „Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor”.

În funcţionarea statului intervenţionist se disting mai pregnant două tipuri de intervenţionism care marchează şi modalităţile de exprimare, respectiv măsurile luate în planul finanţelor publice, şi anume:

- statul intervenţionist compensator; - statul intervenţionist corector. Intervenţionismul compensator semnifica implicarea statului, cu mijloacele sale, în

atenuarea ciclicităţii economice, prin promovarea de măsuri de natură financiară şi monetară menite să impulsioneze activităţile economice în perioadele de declin sau să atenueze ritmurile prea ridicate de creştere economică în perioadele de boom (economic).

Compensarea adusă astfel tendinţelor ce apar în evoluţia economiei s-a dovedit favorabilă atenuării oscilaţiilor ciclice, evitând dereglările profunde în plan economic şi social. Asemenea

7

�

intervenţii presupun alocarea sau realocarea adecvată a resurselor, între care un rol major revine celor financiare, implicând participarea autorităţilor statale.

Din perspectiva măsurilor ce pot fi aplicate de către statul intervenţionist compensator, doctrina keynesiană fundamentează necesitatea şi posibilitatea implicării statului în economie, atât prin dezvoltarea sectorului economic de stat, cât şi prin influenţarea evoluţiei activităţilor economice private. În ambele cazuri, se presupune angajarea finanţelor publice prin mobilizarea de resurse şi distribuirea lor adecvată susţinerii economiei, apelând la instrumentele principale, cum sunt: impozitele, cheltuielile publice, bugetul public.

Intervenţionismul corector reprezintă o variantă ulterioară de intervenţie a statului, în viaţa socio-economică, fiind considerat stat al bunăstării generale a cetăţenilor săi. Acest tip de intervenţionism statal s-a conturat în contextul economic al societăţii contemporane, în care fenomenele de tipul crizelor şi şomajului nu numai că s-au atenuat semnificativ, dar au putut fi anticipate şi controlate într-o anumită măsură, iar preocupările pentru protecţia socială, mai ales, a categoriilor sociale defavorizate s-au amplificat. S-a produs, astfel, o mutaţie din perspectiva implicării autorităţilor publice, în sensul accentului pus pe exercitarea unor influenţe indirecte asupra vieţii economice şi sociale şi renunţării sau diminuării intervenţiilor directe. Instrumentele financiare publice sunt folosite acum pentru a influenţa indirect evoluţia fenomenelor economice şi sociale, stimulându-le pe cele cu impact pozitiv şi inhibându-le pe cele generatoare de efecte nefavorabile dezvoltării.

Noul tip de intervenţionism statal se manifestă în noile condiţii, mai ales, prin redistribuirea resurselor între membrii societăţii, ceea ce se poate înfăptui, de regulă, prin metode specifice finanţelor publice. Ca urmare, resursele financiare redistribuite prin impozite şi cheltuieli publice au crescut considerabil, deţinând proporţii net superioare în PIB, faţă de perioadele anterioare. Impactul acestuia se concretizează, totodată, într-o realocare a resurselor ce favorizează şi corelarea cererii agregate cu oferta şi creşterea economică.

Pe de altă parte, ultimele decenii evidenţiază apariţia unor tendinţe de reconsiderare a poziţiilor statului în societatea contemporană, în sensul diferenţierii poziţiei sale de creator al regulilor jocului şi arbitraj al aplicării lor (stat arbitru) de cea de agent economic (actor sau jucător) participant direct la activităţi economice.

În prima ipostază, statul poate desfăşura activităţile tradiţionale având un rol relativ restrâns în viaţă economică şi socială, dar realizează coordonarea de ansamblu, stabilind regulile de joc pentru agenţii privaţi şi urmărind respectarea lor prin instituţiile sale.

În a doua ipostază, el organizează şi derulează activităţi economice proprii, luând decizii cu caracter economic, care presupun şi respectarea regulilor general aplicabile, stabilite în ipostaza de arbitru. În această a doua situaţie, finanţele publice se dezvoltă şi printr-un segment specific, cel al finanţelor întreprinderilor cu capital de stat, în cadrul căruia se realizează şi o activitate financiară direct legată de procesele economice creatoare de bunuri materiale.

Reflectarea ambelor ipostaze în planul finanţelor publice semnifică, pe de o parte, amplificare proporţiilor proceselor de procurare, alocare şi utilizare a resurselor băneşti la care participă autorităţile publice, iar pe de altă parte, creşterea complexităţii fenomenelor şi tehnicilor financiare folosite, inclusiv a interdependenţelor cu finanţele private.

1.2. Conţinutul economic, trăsăturile şi sfera finanţelor publice

8

Prin semnificaţii şi modul în care s-a conturat conceptul de “finanţe”, rezultă că esenţa

economică a finanţelor rezidă în procesele şi relaţiile băneşti pe care le exprimă, deşi accepţiunea mai largă sau mai restrânsă dată acestui concept, ca şi sensurile multiple ale folosirii noţiunii respective generează nuanţări în interpretarea conţinutului lor. În acest sens, conţinutul economic şi implicit trăsăturile finanţelor apar a fi, atât comune, cât şi specifice unor componente circumscrise sferei acestora.

Tipice, în abordarea cea mai restrictivă a conceptului de finanţe, sunt considerate procesele şi relaţiile economice la care participă statul, pe de o parte, şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, pentru constituirea şi distribuirea sau utilizarea de fonduri băneşti necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale publice, conturând un domeniu mare al finanţelor, cunoscut sub denumirea de “finanţe publice”, care prezintă şi unele trăsături specifice.

Totodată, însă, în cadrul proprietăţii private, crearea şi funcţionarea entităţilor economico – sociale, respectiv a întreprinderilor, organizaţiilor, asociaţiilor, etc. şi, în general, desfăşurarea oricărei activităţi, în condiţiile dezvoltării relaţiilor marfă-bani, generează procese şi relaţii de constituire şi distribuire sau utilizare de fonduri băneşti corespunzătoare activităţilor desfăşurate. Ele se manifestă între entităţi ori persoane juridice sau fizice private, ca procese şi relaţii de procurare, alocare, cheltuire sau recuperare de resurse băneşti. Aceste procese şi relaţii băneşti, dând expresie aceluiaşi conţinut economic comun finanţelor, conturează un alt domeniu mare de manifestare a acestora, denumit generic “finanţe private”, caracterizate şi prin unele trăsături distinctive de cele publice.

Structurarea pe cele două mari domenii ale sferei de manifestare a finanţelor are la bază diferenţierea nevoilor de consum şi ofertei de utilităţi în două mari categorii: publice şi private. Evoluţia societăţii umane a impus o anumită separare (delimitare) aproximativă a nevoilor de consum de bunuri şi servicii şi a modalităţilor de satisfacere a lor pe două paliere (private şi publice), cărora le corespund cele două componente majore ale sferei finanţelor.

S-a constatat, astfel, că nevoile individuale de hrană, îmbrăcăminte, încălţăminte, habitat, deplasare, informare, comunicare etc., în interesul personal, al individului pot fi satisfăcute, în mod convenabil, prin consumuri individuale de bunuri sau servicii. Aceste consumuri se realizează, de regulă, de o manieră privată, pe seama utilităţilor procurate şi administrate, individual sau la nivel de microgrup (familie), implicând opţiuni şi decizii proprii, personale, sub incidenţa preferinţelor, posibilităţilor şi condiţiilor (concurenţiale) existente pe piaţa reală (alimente, haine, locuinţe, diverse servicii etc.).

Pe de altă parte, trăind în societate, indivizii se confruntă cu necesitatea unor activităţi de interes mai larg, cu caracter social, care determină consumuri de bunuri şi servicii, de o manieră colectivă, cum sunt cele pentru ordinea internă, apărarea naţională, combaterea calamităţilor naturii, securitatea socială etc. Ele presupun, în mod obiectiv, existenţa unor instituţii publice adecvate, care prin activităţile specifice oferă populaţiei asemenea bunuri şi servicii, denumite generic utilităţi publice. O trăsătură definitorie pentru acestea este caracterul neconcurenţial şi indivizibil al accesului la consumarea lor, respectiv posibilitatea folosirii bunurilor şi serviciilor publice în comun de către o multitudine de persoane.

În acelaşi timp, satisfacerea unor asemenea nevoi prin oferta de utilităţi publice nu contravine individualizării consumului ca proces real, iar în anumite domenii (educaţie, ocrotire sanitară, asistenţă socială etc.) denumite generic cvasipublice sau semipublice, consumurile îmbină trăsături, atât ale utilităţilor private, cât şi publice. Sunt asimilate acestora şi unele nevoi de utilităţi

9

�

cu caracter economic (combaterea eroziunii solului, constituirea de reţele rutiere şi căi ferate, lucrări de irigare, desecare, împădurire, explorări geologice şi exploatări miniere sau forestiere, crearea unor ramuri sau subramuri economice considerate de interes naţional), mai ales, atunci când sectorul privat întâmpină dificultăţi în asigurarea unei oferte adecvate, adesea indispensabile.

Limitele în care nevoia totală de utilităţi se acoperă pe cale privată sau publică se pot modifica sub impactul cerinţelor de optim sau mutaţiilor de ordin politic, ideologic, etc.

În principiu, însă, satisfacerea nevoilor de utilităţi prin ofertă privată, respectiv publică trebuie să răspundă unor criterii de raţionalitate, care în final se regăsesc în dimensiunile PIB. Maximizarea PIB devine, astfel, un criteriu deosebit de relevant în optimizarea raporturilor dintre utilităţile private şi cele publice, în societatea modernă, în care alături de sectorul privat al economiei fiinţează şi un sector economic public.

Armonizarea ofertei de bunuri şi servicii private cu cea publică apare, la rândul său, ca premisă favorabilă dezvoltării economice şi sociale, nivelul optim al acestora situându-se la confluenţa utilităţilor marginale ale celor două tipuri de ofertă. Ea presupune evitarea, atât a unor acţiuni publice ce asigură o utilitate inferioară celei marginale, cât şi acoperirea prin ofertă privată a unor nevoi care, prin natura lor, pot fi satisfăcute mai avantajos în variantă publică, luând drept criteriu al opţiunilor, în acest sens, maximizarea utilităţilor totale oferite pentru satisfacerea cât mai deplină a cererii.

În concordanţă cu raţionamentul anterior, optimizarea proceselor de formare, alocare şi cheltuire a fondurilor băneşti, în cadrul finanţelor publice, respectiv al celor private, presupune maximizarea ofertei totale (private şi publice) de utilităţi, la o mărime dată a resurselor ce pot fi consumate, admiţând relaţiile următoare:

spt UUU += (1.1.)

spsp UUCC +=+ (1.2.)

în care: Ut = utilităţi totale; Up = utilităţi private; Us = utilităţi sociale (oferite de stat); Cp = consumuri (nevoi) private; Cs = consumuri (nevoi) sociale.

Sub aspectul posibilităţilor de asigurare a ofertei de utilităţi (private şi publice) într-o economie mixtă, raportul de mărime dintre acestea înregistrează modificări importante, atât în timp, cât şi în spaţiu, sub influenţa unei multitudini de factori obiectivi şi subiectivi. Acest raport se află şi sub incidenţa modului de funcţionare a mecanismelor economiei de piaţă care, în condiţii specifice, face necesară sporirea sau restrângerea ofertei de utilităţi publice, în corespondenţă cu modificările ce survin în oferta privată şi cererea agregată. Mutaţiile ce survin şi întrepătrunderea dintre ofertele şi cererile de utilităţi private şi publice se reflectă pregnant în derularea şi intercondiţionarea fluxurilor financiar-monetare, ce au loc în cadrul economiei naţionale, respectiv între cele două mari domenii ale finanţelor.

Indiferent de accepţiunea dată (largă sau restrânsă) şi de domeniile de manifestare ale finanţelor (publice sau private), în prim plan, se relevă conţinutul lor comun, de procese şi relaţii de natură economică, ce presupun, în principiu, formarea, distribuirea şi utilizarea resurselor băneşti în activitatea economică şi socială.

. Trăsăturile finanţelor publice Prin modul de manifestare şi conţinutul lor economic, finanţele prezintă anumite trăsături

distinctive, faţă de celelalte categorii de procese şi relaţii economico-sociale.

10

Trăsătura definitorie a finanţelor, în ansamblu, rezidă în forma bănească de exprimare a

proceselor şi relaţiilor economice pe care le desemnează acest concept, atât în accepţiunea largă, cât şi în cea restrânsă, date acestora.

Aşadar, se cuprind în sfera finanţelor procesele economice şi relaţiile sociale bazate pe folosirea banilor; ele având acelaşi conţinut economic şi această trăsătură comună. Conform acestei trăsături, se impune constatarea că numai procesele economice care se realizează în formă bănească au un conţinut financiar şi se înscriu, deci, în categoria denumită generic “finanţe”. În mod implicit, este de admis că toate celelalte procese economice, inclusiv cele de repartiţie a produsului naţional realizate în formă natural-materială nu se încadrează în sfera finanţelor.

Pe de altă parte, în condiţiile exprimării valorice prin bani, procesele economice în formă bănească şi cele în formă natural-materială se condiţionează reciproc, iar finanţele apar ca parte integrantă a activităţii economico-sociale. Sub acest aspect, este de observat că prin derularea continuă a proceselor respective au loc mişcări ale sumelor de bani, ce descriu fluxuri financiare, aflate în interacţiune cu cele ale transmiterii valorii între participanţi prin fluxurile reale (sub forma materială a bunurilor şi serviciilor).

În concordanţă cu această caracteristică, procesele şi relaţiile economice cuprinse în sfera finanţelor se concretizează, în principiu, prin formarea şi utilizarea de fonduri băneşti de către persoane fizice sau juridice, antrenând fluxuri financiare de intrare (alimentare sau constituire) şi de ieşire (distribuire sau utilizare) a sumelor ce alcătuiesc fiecare fond bănesc, financiar.

O altă trăsătură, ce caracterizează mai pregnant finanţele publice, dar într-un mod aparte şi pe cele private, constă în transferul de valoare care se produce între participanţii la respectivele procese şi relaţii economice. Potrivit acestei trăsături, manifestarea finanţelor (în sens restrâns), concretizează, în principiu, un transfer din valoarea aflată, la un moment dat, la dispoziţia unui participant, către un alt participant la procesele şi relaţiile respective. Acest proces de transferare a valorii, pentru a avea conţinut financiar, se presupune a fi efectuat în formă bănească.

În mod obişnuit, un asemenea transfer antrenează şi modificarea mărimii patrimoniului administrat de către participanţii la aceste procese şi relaţii. Modificările în mărimea patrimoniului pot avea loc în ambele sensuri, după cum participanţii cedează sau primesc sume de bani în cadrul acestor raporturi financiare. Astfel, dacă un participant acumulează resurse băneşti suplimentare el îşi majorează fondurile financiare de care dispune, iar dacă cedează sume de bani altor utilizatori îşi diminuează aceste fonduri, înregistrând şi modificări corespunzătoare ale patrimoniului administrat.

De asemenea, este de remarcat că transferul de valoare se realizează printr-o cedare-primire (între participanţi) a unei sume de bani şi reprezintă, implicit, un transfer de putere de cumpărare. El are, deci, ca efect direct şi imediat, reducerea disponibilităţilor băneşti şi a puterii de cumpărare la persoana care cedează o sumă de bani şi creşterea acestei puteri de cumpărare la cea care primeşte suma respectivă. Spre deosebire, un transfer în formă naturală a bunurilor şi serviciilor, nu are un conţinut financiar.

În fine, transferul de valoare caracteristic finanţelor are loc, fie cu titlu definitiv, fie pe principiul rambursabilităţii. Este evident că, dacă transferul are caracter definitiv, suma de bani şi puterea de cumpărare aferentă nu mai revin persoanei de la care s-a făcut transferarea. Prin comparaţie, atunci când suma respectivă urmează a se restitui persoanei de la care provine, transferul se realizează cu titlu rambursabil şi apare numai ca un fenomen temporar. Ca urmare, după un interval de timp, suma de bani revine la punctul de plecare juridic, concretizând o mişcare a

11

�

valorii în sens invers, specifică relaţiilor de credit, dar care se înscriu în categoria generală a finanţelor, în sens larg.

Fenomenul transferului de valoare prezintă însă anumite particularităţi, în cele două domenii ale finanţelor. În domeniul finanţelor publice, se pot distinge mai multe particularităţi ale transferului de valoare.

În primul rând, transferul are, de regulă, un caracter definitiv, nerestituibil, atât dinspre persoanele fizice şi juridice către stat, cât şi invers.

În al doilea rând, transferul respectiv presupune, de regulă, fie acumularea, fie distribuirea (utilizarea) de resurse (fonduri) băneşti şi se realizează, în principiu, fără o contraprestaţie directă şi imediată, din partea beneficiarului sumei de bani transferate. Caracterul de transfer fără contraprestaţie presupune că persoana de la care se face transferul nu obţine în schimb un echivalent în bunuri, servicii sau bani din partea persoanei în favoarea căreia se face transferul. Cazul tipic al unui asemenea transfer se produce între persoane fizice sau juridice, pe de o parte, şi stat, pe de altă parte, cu prilejul constituirii şi distribuirii fondurilor băneşti administrate de către autorităţile de stat, implicând, de regulă, trecerea valorii dintr-o formă de proprietate în alta. Astfel, preluarea prin transfer a unor venituri (impozite) de la persoanele fizice sau juridice la aceste fonduri are loc fără obligaţia statului de a oferi în mod direct persoanelor respective o valoare compensatorie. În mod asemănător, transferul în sens invers, de la fondurile financiare publice către persoanele beneficiare de sumele de bani distribuite, nu implică o contraprestaţie directă din partea acestora către stat. Sub acest aspect, este de remarcat că pentru aceeaşi persoană, nu se stabileşte vreo legătură între sumele transferate către stat şi cele de care beneficiază ea din partea statului. Dar, în mod indirect şi în momente diferite, este posibilă, fie şi parţial, o compensaţie valorică privind sumele de bani cedate de către diferitele persoane şi foloasele de care beneficiază ele pe seama cheltuielilor făcute de către stat.

În al treilea rând, transferul de valoare şi de putere de cumpărare vizează, în principiu, scopuri (nevoi) cu caracter colectiv. Aşa, de pildă, transferurile băneşti de la persoanele fizice şi juridice la stat au ca scop satisfacerea unor nevoi comune ale societăţii. Se pot asimila acestora şi transferurile de resurse băneşti între persoanele fizice şi juridice care vizează realizarea obiectivelor specifice şi desfăşurarea activităţii diferitelor colectivităţi economice şi sociale, cum sunt: întreprinderile, organizaţiile, instituţiile, etc.

Fenomenul de transfer se realizează, de asemenea cu particularităţi în sfera finanţelor private, unde relaţiile dintre participanţi se bazează pe proprietate privată, personală. În mod deosebit, în cazul întreprinderilor private, mişcarea valorii sub forma sumelor de bani poate avea loc, fie prin raporturi cu alte persoane fizice sau juridice, fie prin operaţiuni interne ce vizează constituirea (sporirea) sau distribuirea (utilizarea) de fonduri băneşti pentru propria activitate. În primul caz, transferul are loc în mod asemănător celui din domeniul finanţelor publice, deşi în principiu participanţii sunt persoane private. În cel de-al doilea caz, nu se mai realizează un transfer veritabil de valoare dintr-o proprietate în alta, ci doar o dirijare internă a valorii către anumite fonduri băneşti proprii sau de la acestea spre locuri de utilizare ce corespund nevoilor de satisfăcut. În acest caz, puterea de cumpărare este afectată doar sub aspectul posibilităţii de acoperire a diferitelor categorii de cheltuieli (de funcţionare, de investiţii) în interiorul entităţii respective. În plus, toate operaţiunile de plăţi şi încasări, implicând mişcarea sumelor de bani, chiar cele legate de cumpărări-vânzări de bunuri şi servicii sunt asimilate celor financiare, incluzându-se în domeniul finanţelor private.

12

Faţă de unele particularităţi ale transferului de valoare, evidenţiate mai sus, rezultă că

anumite procese şi relaţii economice, deşi se realizează în formă bănească, dar presupun schimburi de echivalente, cum este şi vânzarea-cumpărarea mărfurilor pe bani, nu s-ar încadra în accepţiunea restrictivă a noţiunii de finanţe. În acelaşi timp, însă, în accepţiunea largă, sfera finanţelor tinde a se suprapune pe cea a folosirii banilor, în toate funcţiile acestora. În acest sens, toate operaţiunile băneşti efectuate de entităţi (persoane) private sau publice pot fi şi sunt considerate, mai ales în practică, de domeniul activităţilor financiare.

Componente principale ale sferei finanţelor Ansamblul proceselor şi relaţiilor economice care alcătuiesc sfera largă a finanţelor (publice

şi private) se structurează pe mai multe categorii financiare cu particularităţi de manifestare imprimate de formele de proprietate, specificul activităţilor, caracterul definitiv sau temporar al transferului de valoare etc. Cele mai importante componente ale acesteia sunt: bugetul de stat şi bugetele altor autorităţi publice care, la rândul lor, încadrează categorii financiare specifice, concretizate prin venituri şi cheltuieli bugetare (impozite, taxe, împrumuturi publice, alocaţii sau credite bugetare, subvenţii, etc.); creditul; asigurările; finanţele întreprinderilor (firmelor) etc.

Bugetul de stat, ca şi bugetele altor autorităţi publice, concentrează procesele şi relaţiile financiare caracterizate prin transferul de valoare cu titlu definitiv sau nerambursabil şi fără contraprestaţie directă, de la persoane fizice şi juridice către stat sau alte autorităţi publice şi invers. Resursele băneşti vehiculate prin relaţiile aferente acestei componente a finanţelor se administrează de către stat şi alte autorităţi publice în cadrul fondului bugetar sau altor fonduri financiare destinate realizării de acţiuni publice.

Creditul reprezintă o altă categorie financiară, desemnând acele procese şi relaţii financiare, ce se desfăşoară pe principiul rambursării (restituirii) sumelor de bani (care fac obiectul lor) şi al plăţii de dobândă de către beneficiar (debitorul) în favoarea părţii care cedează temporar dreptul de folosinţă a sumei respective (creditorul). Ca relaţie financiară, creditul presupune, adesea, participarea unor instituţii financiar-bancare (denumite generic intermediari financiari) specializate în redistribuirea resurselor băneşti între deţinătorii de disponibilităţi şi utilizatorii acestora, ele mijlocind un transfer bănesc temporar, grefat pe mişcarea valorii în ambele sensuri (la anumite intervale de timp) între creditor şi debitor.

Asigurările, considerate global ca o categorie financiară, reprezintă un grup distinct de procese şi relaţii financiare generate de necesitatea combaterii şi prevenirii efectelor distructive ale unor fenomene naturale sau evenimente cu caracter aleatoriu şi cu impact negativ asupra vieţii şi activităţii umane, cunoscute sub denumirea generică de riscuri. Acest tip de relaţii financiare este specific constituirii şi utilizării fondurilor băneşti denumite de asigurare sau de protecţie, îmbinând caracteristici ale bugetelor publice cu cele ale creditului, în funcţie de producerea evenimentelor faţă de care iau naştere relaţiile de asigurare. Astfel, dacă evenimentele (riscurile) asigurate se produc, generând pagube şi nevoia de “despăgubiri”, procesele şi relaţiile ce compun această categorie financiară se aseamănă mai mult cu cele de “credit”, întrucât faţă de mişcarea iniţială a valorii, de la asigurat la asigurător (sub forma contribuţiilor sau a primelor de asigurare), se realizează şi o mişcare inversă ocazionată de plata despăgubirilor (sumelor asigurate), ce echivalează cu o restituire a contribuţiei plătite, ce poate fi asimilată rambursării unui împrumut (credit).

Finanţele întreprinderilor (firmelor) constituie o categorie financiară complexă înglobând relaţiile prin care sunt procurate, distribuite şi utilizate resursele băneşti în desfăşurarea activităţii

13

�

acestor entităţi. Ele se concretizează prin procesele de formare şi utilizare a capitalului şi fondurilor băneşti ale firmei. Între formele tipice pe care le îmbracă acestea se disting: aportul de capital (în bani) adus de acţionari inclusiv de către stat (prin cumpărarea acţiunilor emise de firmă); plasamentele de capital în proiecte de investiţii, respectiv pe piaţa financiară; repartizarea rezultatului financiar (profitului) pentru reinvestire sau acordare de dividende etc. Dar, în accepţiunea largă, pot fi luate în considerare şi veniturile, cheltuielile şi celelalte procese sau relaţii în formă bănească generate de crearea, funcţionarea şi eventual lichidarea întreprinderii.

Desigur, manifestarea concomitentă a diferitelor componente ale finanţelor implică şi posibilitatea interacţiunii sau întrepătrunderii lor, ca şi existenţa unor zone de interferenţă în care se regăsesc tipuri de procese şi relaţii financiare aparţinând unor categorii financiare diferite.

În mod obişnuit, însă, finanţele publice sunt asociate cu existenţa şi funcţionarea statului, inclusiv a unităţilor administrativ-teritoriale şi, în general, a instituţiilor de drept public, iar problematica lor vizează constituirea resurselor băneşti necesare autorităţilor publice, efectuarea cheltuielilor pentru înfăptuirea de obiective şi acţiuni de interes public, inclusiv contractarea de împrumuturi şi datorii publice, asigurarea echilibrului bugetar şi financiar macroeconomic, inclusiv susţinerea dezvoltării economiei etc.

Prin comparaţie, finanţele private sunt asociate cu activitatea economico-financiară bazată pe proprietatea privată a firmelor, întreprinderilor (societăţilor comerciale), organizaţiilor, societăţilor de asigurare, a celor de investiţii, a băncilor şi altor entităţi private. Ele abordează procesele şi relaţiile de formare a resurselor băneşti necesare acestora, cheltuielile, împrumuturile contractate, creanţele de încasat şi obligaţiile de plată aferente activităţii lor, inclusiv rezultatele financiare, distribuţia profitului, echilibrul financiar microeconomic etc. Lumea finanţelor private, în accepţiunea sa modernă, este reprezentată prin ansamblul de operatori (agenţi) economici şi sociali care realizează gestiunea financiară a patrimoniilor individuale sau a patrimoniului întreprinderilor, având la bază exprimarea şi evaluarea prin bani a tuturor resurselor angajate în fiecare activitate, iar domeniul principal de manifestare a ei este cel al pieţelor financiare şi al evaluării activelor ce se schimbă pe aceste pieţe.

1.3. Concepţii asupra problematicii finanţelor publice

Finanţele, în ansamblu, şi cele publice, în special, şi-au conturat o problematică de cercetare specifică, axată pe modalităţile de asigurare şi folosire a resurselor destinate funcţionării normale a diferitelor entităţi, inclusiv a instituţiilor de stat, vizând direct procesele şi relaţiile băneşti de procurare, mai ales, sub formă de contribuţii ale mentorilor colectivităţii, respectiv de alocare şi utilizare a lor eficientă, sub forme, denumite generic, ale cheltuielilor efectuate.

Preocupările de cercetare asupra problematicii finanţelor publice au evoluat sub impactul doctrinelor economice dominante, inclusiv al concepţiilor privitoare la apariţia, existenţa şi funcţionarea statului. În acest context, principalele concepţii referitoare la problematica sau domeniul de cercetare al finanţelor publice pot fi încadrate în două orientări majore, şi anume: concepţia clasică şi concepţia modernă.

1.3.1. Concepţia clasică

Concepţia clasică asupra finanţelor publice s-a format în contextul doctrinei economice liberale, ce a dominat perioada de început a dezvoltării capitaliste, conturâdu-se în secolul al XIX-lea. Conform acestei doctrine, se susţinea necesitatea liberei iniţiative private în economie şi

14

evitarea oricărei intervenţii din partea statului, considerat un factor perturbator al activităţii economice. În acord cu dictonul "laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui meme", doctrina liberală pleda pentru asigurarea unui cadru economic şi social care să nu stânjenească iniţiativa privată şi în acelaşi timp, milita pentru limitarea sarcinilor statului numai la cele tradiţionale (ordine internă, apărare naţională, relaţii diplomatice, educaţie). În concordanţă cu aceste sarcini, statul era privit mai mult ca stat jandarm, iar cheltuielile de funcţionare a instituţiilor sale erau concepute la un nivel cât mai redus considerat strict necesar, asigurându-se guvernarea cât mai ieftină. Prevala, deci, teza limitării cheltuielilor la nivelul strictului necesar funcţionării normale a statului, ca obiectiv determinant în domeniul finanţelor publice.

În consecinţă, conform doctrinei liberale, se contesta participarea statului la activităţi cu caracter economic, cu atât mai mult cu cât, prin prisma efectelor pozitive obtenabile, acestea apăreau inferioare celor din activitatea economică privată, datorită incapacităţii acestuia de a asigura o gestionare eficientă. În aceste condiţii, dimensiunile proprietăţii de stat în economie s-au situat, în general, la limite reduse, acoperind mai ales domenii pentru care iniţiativa privată nu manifesta interes sau nu dispunea de potenţial financiar.

Ipostaza statului jandarm, fără o participare semnificativă la viaţa economică, a imprimat ştiinţei finanţelor publice orientarea spre a găsi modalităţi adecvate finanţării instituţiilor sale neproductive. Ca urmare, în concepţia clasică, se consideră că problematica de studiat trebuia să se refere direct la modalităţile de procurare şi utilizare economicoasă a resurselor financiare publice. În mod corespunzător, aceasta a inclus determinarea cheltuielilor publice de finanţat, stabilirea sarcinilor fiscale pe contribuabili şi urmărirea încasării impozitelor, întocmirea şi execuţia bugetului de stat etc.

De altfel, între primele măsuri adoptate de guvernele burgheze s-a înscris instituirea ordinii în finanţele publice, vizând direct cunoaşterea cât mai precisă şi controlul cheltuielilor şi veniturilor publice, prin trecerea la întocmirea bugetului de stat şi elaborarea principiilor bugetare. În raport cu această concepţie, asigurarea echilibrului bugetar, în sensul egalizării cheltuielilor de finanţat cu veniturile curente (provenite în cea mai mare parte din contribuţii obligatorii), a reprezentat "cheia de boltă" a finanţelor publice. În acelaşi timp, apelul la împrumuturi de stat (ca resursă bugetară extraordinară) era considerat, în principiu, inacceptabil, folosirea sa având doar un caracter cu totul excepţional.

În această viziune, faptul că bugetul trebuia să fie echilibrat avea o semnificaţie chiar mai profundă decât egalitatea dintre venituri şi cheltuieli, şi anume, aceea a unui principiu politic în sens deplin. Echilibrul bugetar urma a se realiza, relativ facil, prin limitarea cheltuielilor publice, el devenind un mijloc de constrângere a acţiunilor statului.

Totodată, în concepţia clasică, modul de abordare a problematicii finanţelor publice avea un pronunţat caracter juridic şi mai puţin unul economic. Identificarea şi reglementarea modalităţilor şi formelor concrete de procurare a resurselor băneşti la dispoziţia statului, precum şi a tehnicilor privind alocarea şi utilizarea acestor resurse constituia principalul domeniu de cercetare pentru ştiinţa finanţelor. În această optică, activitatea financiară implicând prezenţa statului a fost interpretată ca reprezentând şi gospodăria financiară sau economia financiară a statului.

Prin urmare, în concepţia clasică, statul, avea doar un rol protector în societate şi trebuia să stabilească regulile de bază ale jocului pentru toţi actorii economici şi sociali, acestea decurgând din necesitatea apărării a două drepturi fundamentale: proprietatea şi libertatea individuală; el era doar un consumator de resurse, pentru că, sub acest aspect, "nu reprezintă decât o prăpastie imensă (o

15

�

gaură) care înghite o parte din venitul unei ţări, fără speranţa de a-l mai regăsi", echivalând cu o pierdere pentru societate.

Întrucât cheltuielile publice erau interpretate ca simple consumuri finale, se aprecia că indivizii, neplătind impozite, ar putea valorifica sumele rămase la dispoziţia lor într-o manieră mai raţională şi mai productivă.

Deosebit de relevantă pentru concepţia clasică asupra finanţelor este celebra sintagmă, aparţinând lui Gaston Jèze (considerat părintele ştiinţei finanţelor): "Există cheltuieli publice; ele trebuie acoperite". Aşadar, problema esenţială a ştiinţei finanţelor publice consta în găsirea modalităţilor concrete de a acoperi cheltuielile finanţate de stat, ceea ce echivala şi cu a asigura funcţionarea normală a instituţiilor publice.

La rândul său, Adolph Wagner, susţinea că: "ştiinţa finanţelor este ştiinţa economiei administrate de stat sau de către un corp public în vederea procurării şi întrebuinţării bunurilor, în special a banilor, care le sunt necesare funcţiilor lor de comunităţi economice obligatorii". În plus, el considera ca obiect de studiu al finanţelor publice şi realizarea unei mai juste repartizări a veniturilor între membrii societăţii, economia financiară având datoria de a înlătura unele stări economice şi sociale nefavorabile". Se extindea, astfel, aria problematicii finanţelor spre căutarea unor soluţii care să permită o mai echitabilă distribuire a resurselor în societate.

Un alt reprezentant al concepţiei clasice, Paul Leroy Beaulieu, făcând trimitere la necesitatea corelării cheltuielilor publice cu procurarea resurselor acoperitoare acestora, afirma că: "ştiinţa finanţelor publice este de fapt ştiinţa veniturilor publice şi a utilizării acestora pentru acoperirea cheltuielilor publice".

În acelaşi context, se cuvine a fi menţionată concepţia lui Ion Ionescu de la Brad, care considera, îndreptăţit, că finanţele publice trebuie să răspundă la întrebarea, "cum să se aşeze, să se strângă şi să se întrebuinţeze dările către stat, evitând cheltuielile zadarnice" risipitoare.

Indiferent de unghiul de abordare, concepţia clasică asupra ştiinţei finanţelor publice s-a subordonat conceptelor liberale despre economie şi stat, dominante în prima fază a dezvoltării societăţii capitaliste.

1.3.2. Concepţia modernă

Cristalizarea concepţiei moderne a avut loc în contextul naşterii doctrinei economice intervenţioniste, care a devenit tipică pentru societatea modernă. Debutul acestei concepţii, în cadrul doctrinei intervenţioniste, axată pe implicarea statului în viaţa economico-socială, se situează la începutul secolului XX, dar, mai ales, în perioada primului război mondial.

Abordările doctrinare cu caracter intervenţionist s-au amplificat mult, însă, pe fundalul crizei economice mondiale din anii 1929-1933, care a evidenţiat limitele iniţiativei private în rezolvarea unor probleme economico-sociale cu impact profund în societate şi disfuncţionalităţi majore ale mecanismelor economiei de piaţă, confruntată cu fenomene perturbatoare grave. Manifestarea fenomenelor de criză şi şomaj au constituit factori decisivi în reconsiderarea doctrinei economice liberale, după ce se constatase că prezenţa statului a fost indispensabilă în rezolvarea unor probleme fundamentale pentru ţările beligerante în primul război mondial. Or, în condiţiile războiului, alături de eforturile financiare mari, s-a impus adaptarea economiei la nevoile de desfăşurare a ostilităţilor, prin restructurarea ei şi dezvoltarea producţiei de război. În acele condiţii, statul s-a dovedit singurul în măsură să asigure concertarea eforturilor şi reorientarea resurselor, acţionând, mai ales, prin mijloace financiar-monetare. Ulterior, pentru înlăturarea efectelor dezastruoase ale războiului şi combaterea efectelor distructive ale crizei economice mondiale, inclusiv ale manifestării ciclităţii

16

economiei s-a recurs la noi măsuri de intervenţie statală, ca alternativă viabilă la dereglările apărute în funcţionarea mecanismelor pieţei.

În noile condiţii, s-a abandonat teza statului-jandarm (menit să îndeplinească sarcini tradiţionale) în favoarea celei a statului-providenţă sau al bunăstării (welfare). În această viziune statul nu se mai limita la finanţarea acţiunilor neproductive, ci îşi manifesta pregnant prezenţa în economie, fie direct, prin dezvoltarea unor întreprinderi de stat, fie indirect prin susţinerea şi influenţarea întreprinzătorilor de o manieră convergentă politicilor de stabilizare şi creştere economică.

În consonanţă cu noua doctrină, statul nu mai este interpretat doar ca un consumator de produs naţional. El devine acum redistribuitor de resurse, capabil să orienteze şi să susţină evoluţia ascendentă a societăţii spre realizarea unor obiective de interes larg, ce corespund aspiraţiilor de progres şi civilizaţie.

Doctrina intervenţionistă a implicat, firesc, şi domeniul finanţelor publice, generând un intervenţionism financiar prin care statul se angajează cu mijloacele de care dispune pentru contracararea fenomenelor destabilizatoare, perturbatorii, ale vieţii economico-sociale (crize, şomaj) şi stimularea factorilor de dezvoltare a societăţii şi de creştere economică. Confruntat cu realitatea dificultăţilor de realizare a autoreglării economiei prin mecanismul pieţei libere, statul intervenţionist îşi asumă sarcini multiple ce vizează şi corectarea unor imperfecţiuni în funcţionarea acestuia.

În acelaşi timp, evoluţia societăţii a impus ca necesară asumarea de către stat a unor sarcini noi, mai ales, în sfera protecţiei sociale, care au determinat, pe de o parte, creşterea cheltuielilor statului, iar pe de altă parte, căutarea soluţiilor de procurare a unor resurse suplimentare acoperitoare. În acest context, s-au înregistrat cheltuieli publice sporite pentru acţiuni economice, inclusiv cu dezvoltarea sectorului economic de stat, subvenţionarea întreprinderilor private sau protecţia categoriilor sociale defavorizate etc., odată cu amplificarea celor tradiţionale.

Concomitent, s-au produs mutaţii şi în sfera formării resurselor financiare publice, prin admiterea apelului la resursele extraordinare, de tipul împrumuturilor de stat sau a emisiunii inflaţioniste de monedă, pentru a favoriza intervenţia (reglatoare) a statului în viaţa economică şi socială.

La baza concepţiei moderne intervenţioniste, stă doctrina elaborată de J.Keynes, prin cea mai importantă operă a sa, "Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzilor şi a banilor", în cadrul căreia stimularea investiţiilor, atât în sectorul public, cât şi în cel privat, prin instrumente de domeniul finanţelor publice, pentru a asigura o folosire mai completă a forţei de muncă, ocupă un loc prioritar.

Doctrina Keynesistă acordă un rol deosebit statului şi folosirii mijloacelor sale, în primul rând celor financiare, pentru influenţarea evoluţiei societăţii, inclusiv a economiei. Pe acest fundal, concepţia modernă asumă studiul folosirii tehnicilor financiar-monetare în scop reglator (faţă de evoluţia vieţii social-economice) ca un domeniu nou al ştiinţei finanţelor (publice).

Prin urmare, menţinând problematica finanţelor publice afirmată de concepţia clasică, abordările moderne adăugă, ca obiect al ştiinţei finanţelor, studierea posibilităţilor de folosire a instrumentelor financiare în scop reglator (intervenţionist), în economie şi societate. Domeniul de cercetare al finanţelor publice, în concepţia modernă, include, deci, atât modalităţile de fundamentare şi finanţare a cheltuielilor publice, respectiv modalităţile de procurare a resurselor

17

�

financiare acoperitoare lor, cât şi pe cele de intervenţie prin finanţe în viaţa economică şi socială pentru corectarea dezechilibrelor şi asigurarea mersului ascendent al societăţii.

În ultimele decenii, însă, s-au produs unele reconsiderări ale acestei concepţii, pe fundalul neoliberalismului contemporan, orientate spre limitarea intervenţionismului statal şi combaterea inflaţiei generate de finanţarea deficitelor bugetare.

Dintre autorii cu contribuţii majore la crearea concepţiei moderne asupra finanţelor publice se pot remarca:

- J. M. Keynes, care prin conţinutul lucrărilor sale abordează plenar problemele financiar-monetare în contextul cerinţelor echilibrului economic general punând, implicit, bazele concepţiei moderne privind finanţele publice;

- Maurice Duverger, care reliefând deosebirile dintre concepţia clasică şi cea modernă asupra problematicii finanţelor publice, le defineşte domeniul de cercetare, considerându-le ca fiind "ştiinţa care studiază activitatea statului în măsura în care el utilizează tehnici financiare: cheltuieli, taxe, impozite, buget, procedee monetare etc.". În mod sintetizator, el afirmă că această ştiinţă cuprinde, în condiţiile societăţii moderne, două domenii de studiu:

1. folosirea mijloacelor financiare în scop financiar; 2. folosirea mijloacelor financiare în scop intervenţionist. De asemenea, M.Duverger apreciază că, potrivit concepţiei moderne, finanţele publice sunt o

ramură a ştiinţelor economice, deoarece mijloacele financiare sunt folosite de stat mai ales pentru a interveni în domeniul economic, pentru regularizarea producţiei şi a schimbului, pentru a asigura echilibrul preţurilor şi menţinerea puterii de cumpărare a monedei etc. Aşadar - conchide M. Duverger, "în viziune modernă, finanţele publice sunt integrate în mecanismele economiei şi adaptate la acestea", ceea ce le conferă un rol major în influenţarea evoluţiei economiei şi societăţii, în ansamblu.

- James Buchanan, care, la rândul său ajunge la constatarea că finanţele publice studiază activitatea economică a guvernului considerat ca entitate (social-economică). El apreciază că ştiinţa finanţelor publice, atât la nivele simple cât şi mai complexe, trebuie să cuprindă două stadii (formulate sub forme ale unor întrebări) şi anume: primul, semnifică ce încerca să facă guvernul şi cât de eficace sunt eforturile pentru atingerea obiectivelor sale; al doilea, cum sunt afectate comportarea şi condiţiile indivizilor în economia privată sau de piaţă. J. Buchanan evidenţiază, de asemenea, accentul pus (în concepţia modernă) pe abordarea problematicii finanţelor publice prin prisma eficienţei economico-sociale a acţiunilor ce se întreprind. Această direcţie de abordare presupune ca, pentru fundamentarea deciziilor ce se iau de către organele de stat, finanţele publice să ofere tehnicile adecvate studierii nivelului de eficienţă în diferite variante de realizare a obiectivelor, urmând a se opta pentru cele mai avantajoase. În acest sens, el constată că "opţiunea publică, teoria şi analiza elaborării deciziilor colective au fost tot mai mult incluse în finanţele publice".

- William Shultz şi Lowell Harris accentuând, la rândul lor, asupra laturii tehnice a fenomenelor financiare, concluzionează că "ştiinţa finanţelor publice se ocupă cu studiul faptelor, principiilor, tehnicilor şi efectelor dobândirii şi cheltuirii fondurilor de către organele guvernamentale şi ale administrării datoriei publice".

Un impact major asupra evoluţiei concepţiilor contemporane cu privire la finanţele publice îl are doctrina "supply-side economics", îndeosebi în varianta sa "monetarismul". Aceasta, opunându-se intervenţionismului keynesian, pledează pentru restrângerea rolului statului şi cheltuielilor

18

(consumurilor) publice şi implicit limitarea folosirii instrumentelor financiare în scop intervenţionist, atribuind o importanţă sporită monedei şi politicilor monetare.

Pe un plan mai larg, se poate constata că în abordarea problematicii finanţelor, atât în concepţiile clasice, cât şi în cele moderne, latura socială a acestora (văzută prin prisma relaţiilor dintre participanţii la procesele financiare) este luată în considerare într-o măsură mai redusă, accentul fiind pus pe elementele de ordin tehnic. Sub acest aspect, doctrina marxistă asumată de statul totalitar socialist, s-a remarcat prin definirea şi interpretarea finanţelor, în primul rând, ca relaţii sociale, subestimând latura lor tehnică.

De asemenea, între concepţiile moderne asupra finanţelor se pot distinge şi cele axate pe latura psihologică a problematicii lor, respectiv pe studierea reacţiilor indivizilor şi a comportamentului lor, ca şi a instituţiilor statului, în contextul procurării şi utilizării resurselor financiare publice. Totodată, se remarcă accentuarea tendinţei de abordare a problematicii finanţelor prin metode de cercetare şi modelare matematică a fenomenelor financiare.

Ramură a ştiinţelor economice, finanţele studiază procesele şi relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a resurselor financiare, cu instrumentele şi tehnicile de realizare a acestora la nivelul statului şi celorlalte entităţi publice şi private. În mod implicit, ele cercetează formele, metodele şi tehnicile utilizabile în dimensionarea şi efectuarea operaţiilor băneşti legate de funcţionarea acestor entităţi, dar şi modalităţile de folosire a instrumentelor financiare pentru influenţarea evoluţiei economiei şi societăţii, în ansamblu.

Corespunzător sferei proprii de manifestare, finanţele publice ca domeniu de cercetare studiază procesele şi relaţiile economice implicate în formarea, alocarea şi utilizarea resurselor financiare publice, respectiv tehnicile şi instrumentele specifice înfăptuirii lor, inclusiv incidenţa acestora şi modalităţile de influenţare asupra celorlalte laturi ale activităţii economico-sociale.

19

�

CAPITOLUL 2

SISTEMUL FINANCIAR ŞI LOCUL FINANŢELOR PUBLICE ÎN CADRUL SĂU

2.1. Sistemul financiar public şi structura acestuia. Raporturile dintre sistemul financiar public şi cel privat

Prin prisma conţinutului de relaţii economice, sistemul financiar se defineşte ca un ansamblu al relaţiilor în formă bănească ce se manifestă între participanţii la procesele de constituire, distribuire şi utilizare a fondurilor băneşti (financiare), în întreaga activitate economică şi socială.

În cadrul sistemului de relaţii financiare se disting mai multe grupuri de relaţii ce alcătuiesc subsisteme financiare, caracterizate prin anumite particularităţi şi cuprinzând categorii financiare specifice. Astfel, pe o primă treaptă a delimitărilor, se diferenţiază două mari subsisteme financiare:

- subsistemul financiar public, considerat ca ansamblul relaţiilor financiare prin care se constituie, distribuie şi utilizează fondurile financiare publice, având în prim plan ca participanţi, cu rol determinant, autorităţile sau entităţile publice, care administrează în interes colectiv (public) fondurile respective;

- subsistemul financiar privat, reprezentând ansamblul relaţiilor financiare prin care se constituie, distribuie şi utilizează capitalurile şi fondurile băneşti private, având ca participanţi entităţile şi persoanele private ce administrează fondurile respective în interesul persoanelor fizice sau juridice private.

Considerate separat, fiecare dintre acestea pot fi şi trebuie tratate ca sisteme ce conţin alte subsisteme proprii fiecăruia.

Diferenţierile între cele două mari subsisteme ale sistemului financiar au în vedere, atât forma de proprietate în care se administrează fondurile, ca şi patrimoniile respective (publică sau privată), cât şi tipul de interese sau obiective ce se înfăptuiesc prin aceste relaţii financiare. Astfel, pentru relaţiile financiare ce alcătuiesc subsistemul financiar public sunt definitorii proprietatea publică şi caracterul colectiv, social (public) al intereselor sau nevoilor satisfăcute. Comparativ, pentru subsistemul relaţiilor financiare private este caracteristică natura individuală a intereselor (nevoilor) ce se satisfac şi proprietatea privată ce stă la baza acestora.

În acelaşi timp, este de remarcat că pentru subsistemul financiar public sunt operante reglementările şi normele juridice de drept public privind organizarea şi conducerea activităţii financiare, în timp ce în subsistemul financiar privat operează norme juridice de drept privat, având la bază deplina autonomie în angajarea relaţiilor financiare şi fluxurilor băneşti corespunzătoare.

În raporturile dintre cele două mari componente ale sistemului financiar, se constată şi existenţa unor interrelaţii şi zone de interferenţă între acestea. Aşa, de exemplu în cadrul activităţii financiare, întreprinderile sunt importante “furnizoare” de resurse publice sub formă de impozite către bugetul de stat şi bugetele locale, sau contribuţii la bugetele asigurărilor sociale de stat şi asigurărilor sociale de sănătate, respectiv de taxe prelevate la fondurile speciale, de prime de asigurare societăţilor de asigurări şi reasigurări, de disponibilităţi băneşti băncilor comerciale la care îşi au deschise conturi, de dividende acţionarilor şi de dobânzi plătite creditorilor. În sens invers, întreprinderile beneficiază de subvenţii de la bugetul de stat şi bugetele locale, de sume pentru finanţarea diferitelor acţiuni din bugetul asigurărilor sociale, de despăgubiri sau sume asigurate de la societăţile de asigurări şi reasigurări, de dobânzi bonificate de băncile comerciale pentru disponibilităţile băneşti, de credite acordate de către bănci sau alţi creditori, etc.

20

În principiu, se consideră că finanţele private reprezintă baza întregului sistem financiar,

pornind de la premisa că acestea se integrează organic şi ocupă un loc primordial în procesele economice creatoare de valoare nouă supusă repartiţiei financiare în activităţile specifice sectorului privat. Faptul că la baza relaţiilor financiare stau resursele ce se realizează ca valoare nou creată, respectiv ca produs naţional (PIB), din care se constituie atât fondurile private cât şi fondurile publice, justifică a considera manifestarea finanţelor publice ca dependentă de derularea activităţilor în care sunt direct implicate finanţele private. În acest sens, însăşi manifestarea finanţelor publice are ca premisă activitatea susţinută prin finanţele private, pe seama căreia sunt prelevate, în principal, resurse băneşti la fondurile publice, urmând ca acestea din urmă să fie distribuite şi cheltuite pentru acţiuni şi obiective considerate de interes public.

Pe de altă parte, raporturile dintre cele două subsisteme se manifestă şi în sensul invers, de dependenţă într-o anumită măsură a finanţelor private de cel publice, ca de exemplu, în cazul în care sectorul privat beneficiază de subvenţii din partea autorităţilor publice şi, în general, în ipostaza de beneficiar de utilităţi furnizate de stat, inclusiv în mod gratuit. Mai mult, atunci când evoluţia sectorului privat, inclusiv a finanţelor private se află sub impactul manifestării unor fenomene cu caracter destabilizator – crize, şomaj – devine pregnant impactul proceselor de redistribuire financiară şi de realocare a resurselor mijlocite de subsistemul finanţelor publice, faţă de cel al finanţelor private.

Structurarea subsistemului financiar public are la bază diferenţierea relaţiilor financiare

publice prin prisma unor particularităţi ce caracterizează diferitele componente ale acestuia. Din această perspectivă, în raport cu caracterul naţional sau local al nevoilor publice ce se satisfac, sistemul financiar public se structurează pe două mari subsisteme:

- subsistemul financiar al statului (subsistemul finanţelor statului); - subsistemul finanţelor entităţilor administrativ-teritoriale (subsistemul finanţelor locale) Subsistemul finanţelor statului cuprinde totalitatea relaţiilor financiare ce se manifestă cu

prilejul constituirii, distribuirii şi utilizării fondurilor băneşti pentru acoperirea unor nevoi publice considerate de interes naţional. Acest subsistem se structurează, la rândul său, pe următoarele componente: bugetul de stat, finanţele instituţiilor publice din sfera activităţilor nemateriale (de subordonare centrală); finanţele întreprinderilor din sfera activităţilor materiale, inclusiv ale instituţiilor financiar-bancare cu capital de stat. Fiecare dintre aceste componente se individualizează prin anumite particularităţi de manifestare, dar, pe de altă parte, se întrepătrund şi interacţionează în cadrul sistemului financiar al statului.

Bugetul de stat înglobează relaţiile financiare la care participă autorităţile centrale, pe de o parte şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, cu prilejul constituirii, distribuirii şi utilizării fondului bugetar ca principal fond financiar al statului.

La rândul lor, finanţele instituţiilor publice înglobează acele relaţii financiare la care una din părţile participante este o instituţie publică, având calitatea de persoană juridică dar un grad mai redus de autonomie funcţională comparativ cu întreprinderile. Ceilalţi participanţi la aceste relaţii financiare sunt alte persoane fizice sau juridice, inclusiv autorităţile publice.

Finanţele întreprinderilor cu capital de stat cuprind acele relaţii financiare prin care se constituie, distribuie şi utilizează capitalul şi fondurile băneşti de care dispune fiecare întreprindere sau instituţie financiar-bancară de stat în baza autonomiei funcţionale şi la care participă direct cu

21

�

celelalte persoane fizice şi juridice inclusiv cu statul, cele din urmă aflate, fie în ipostaza de a contribui la constituirea fondurilor respective, fie în aceea de beneficiari ai cheltuirii lor.

Finanţele instituţiilor financiar-bancare cu capital de stat cuprind relaţii financiare specifice creditului şi asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă, particularizate în raport cu relaţiile similare derulate în sfera sistemului financiar privat prin forma de proprietate publică a capitalului lor.

Subsistemul finanţelor locale înglobează ansamblul relaţiilor financiare publice la care participă autorităţile publice locale şi alte persoane fizice sau juridice în ipostaza de contribuabili sau beneficiari, cu prilejul constituirii, distribuirii şi utilizării fondurilor băneşti administrate în principiu prin bugetele locale.

Acest subsistem se structurează, la rândul său, pe următoarele componente: bugetele locale (ale unităţilor administrativ-teritoriale, finanţele instituţiilor publice din sfera activităţilor nemateriale (de subordonare locală); finanţele întreprinderilor din sfera activităţilor materiale (de subordonare locală). Prin relaţiile financiare caracteristice subsistemului finanţelor locale sunt vehiculate resurse pentru satisfacerea unor nevoi publice considerate în interesul colectivităţilor umane existente în perimetrul teritorial al fiecărei entităţi administrative locale, delimitându-se de cel al statului.

În raporturile dintre subsistemul financiar al statului şi cel al finanţelor locale există, totodată, o puternică interdependenţă inclusiv zone de interferenţă implicând prezenţa finanţelor statului în asigurarea unor premise necesare activităţilor financiare incluse în sfera finanţelor locale. Gradul de implicare a finanţelor statului diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta în aceeaşi ţară, în funcţie de politicile promovate de către guverne. În general, această relaţie este marcată de dependenţa, într-o măsură sau alta a finanţelor locale de finanţele statului, prin prisma opţiunilor în delimitarea nevoilor ce pot fi satisfăcute la nivel local sau central, respectiv a resurselor financiare ce pot fi utilizate la fiecare nivel al administraţiei publice.

Aşadar, este de admis că, în principiu, dependenţa finanţelor locale de cele ale statului se află în relaţie directă cu gradul de autonomie acordat entităţilor locale prin politica statului respectiv. De regulă, în statele unitare, gradul de autonomie locală este mai redus, în prezent însă, se constată o tendinţă de creştere a acestuia, care are un impact puternic asupra dimensiunilor subsistemului finanţelor locale şi raporturilor lor cu finanţele statului.

Prin comparaţie, statele federale se caracterizează printr-un grad de descentralizare care este mult mai mare şi o autonomie locală mai largă a entităţilor teritoriale (statele membre şi structuri administrative interne ale acestora). Ca urmare, în aceste state sfera de manifestare a finanţelor locale are dimensiuni mult mai mari şi ele îndeplinesc un rol considerabil sporit în îndeplinirea funcţiilor finanţelor publice.

Funcţionarea entităţilor administrativ-teritoriale în cadrul oricărui tip de stat implică delimitarea, atât a unor obligaţii şi sarcini comune care antrenează cheltuieli publice locale, cât şi a unor drepturi în ceea ce priveşte procurarea şi utilizarea resurselor financiare necesare. Or, sistemul financiar public, în ansamblul său, este chemat să asigure mobilizarea şi redistribuirea resurselor financiare, în prim plan şi, implicit a celorlalte resurse, între comportamentele sale.

În raport cu consideraţiile anterioare, la nivelul administraţiilor centrale se constituie şi se dirijează resurse financiare ce provin din activitatea economică şi socială desfăşurată pe întreg teritoriul naţional. Acţiunile de interes naţional finanţate pe seama acestor resurse se răsfrâng pozitiv asupra întregii populaţii, indiferent de mărimea aportului la constituirea resurselor. În acelaşi timp, la nivelul autorităţilor locale, resursele financiare necesare ar trebui să se formeze, în cea mai mare

22

parte, pe seama activităţilor economice şi sociale desfăşurate în perimetrul structurii teritoriale respective – ca resurse proprii sau să se obţină prin redistribuire de la nivel central.

În practică, este posibil ca o parte din resursele administrate la nivel central să fie alocate entităţilor administrativ-teritoriale în diferite proporţii. Este cazul transferurilor sau subvenţiilor din bugetul de stat (central) către bugetele locale, nefiind exclusă nici redistribuirea de resurse între diferitele entităţi teritoriale din structura administrativă a statului respectiv.

O asemenea redistribuire de resurse financiare are la bază relaţiile dintre autorităţile publice situate la diferite niveluri ale administraţiei publice, în primul rând, între autorităţile centrale şi cele locale, fiind recunoscut faptul că înfăptuirea autonomiei locale este condiţionată, în mare măsură, de asigurarea resurselor financiare menite să acopere cheltuielile de efectuat.

Asupra raporturilor dintre cele două subsisteme o influenţă importantă o are politica financiară publică privitoare la delimitarea acţiunilor (cheltuielilor) de finanţat la nivel central, respectiv local, pe de o parte, şi a drepturilor de mobilizare a resurselor financiare corespunzătoare, pe de altă parte. Transferarea unor acţiuni, considerate anterior de interes naţional în sarcina autorităţilor locale trebuie însoţită şi de transmiterea unor drepturi de a se dispune de resursele băneşti acoperitoare, fie prin cedarea de către autorităţile centrale a dreptului de a încasa anumite venituri în favoarea autorităţilor locale, fie prin transferul direct al unor sume din bugetul de stat la bugetele locale.

Pe acelaşi plan, al raporturilor dintre finanţele locale şi finanţele statului, trebuie luată în considerare şi posibilitatea acordării unor împrumuturi din bugetul unei structuri administrative situate la un nivel superior către bugetele structurilor de nivel ierarhic inferior. Se consideră că acest tip de relaţii implică un plus de angajare şi de responsabilitate în planul dezvoltării entităţilor administrativ-teritoriale împrumutate (debitoare), comparativ cu transferurile directe, deoarece obligă la eforturi pentru realizarea unor venituri proprii sporite ca suport al rambursării sumelor împrumutate.

De asemenea, autorităţile locale pot dezvolta relaţii financiare şi prin contractarea, în nume propriu, de împrumuturi publice, garantate sau nu de către guvernul central. Asemenea relaţii financiare, ce se încadrează în categoria generală a creditelor, se manifestă între autoritatea locală, care lansează împrumutul, şi persoanele fizice şi juridice care subscriu la acel împrumut.

Structurarea pe componente şi raporturile dintre componentele sistemului financiar public evidenţiază, delimitări şi interdependenţe ce corespund organizării şi funcţionării autorităţilor publice implicate, inclusiv structurilor administrative existente în spaţiu şi timp, admiţând mutaţii cu impact semnificativ.

2.2. Componentele sistemului de instituţii publice financiar-bancare

Prin prisma cadrului organizatoric instituţional, sistemul financiar public se defineşte prin totalitatea autorităţilor (organismelor) şi instituţiilor sau structurilor funcţionale implicate în organizarea şi derularea activităţii financiare, considerate la scară naţională, între care există, de asemenea, raporturi de interdependenţă. Din acest unghi de abordare, se pot distinge două categorii de autorităţi, instituţii, organisme sau structuri implicate în activitatea financiar-bancară, şi anume: autorităţi (organisme) şi instituţii nespecializate, dar cu atribuţiuni în sfera finanţelor; instituţii sau structuri funcţionale specializate, care desfăşoară activităţi financiar-bancare.

23

�

Din prima categorie fac parte organele democraţiei reprezentative ale puterii de stat centrale sau celei locale, şi anume: Parlamentul, Consiliile judeţene, Consiliile locale (municipale, orăşeneşti şi comunale) precum şi organele administraţiei de stat, centrale şi cele locale: Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administraţiei de stat, prefecturile şi primăriile.

Din a doua categorie a instituţiilor financiar-bancare specializate fac parte: Ministerul Finanţelor, băncile, societăţile de asigurări şi reasigurări etc., compartimente financiare din ministere şi alte organe centrale ale administraţiei de stat, din prefecturi şi primării, sau din întreprinderi şi instituţii financiare cu capital de stat sau instituţii publice etc.

În raport cu atribuţiile ce le revin prin lege, toate instituţiile sau structurile implicate contribuie la funcţionarea sistemului şi mecanismului financiar-monetar.

Parlamentul, ca autoritate legislativă, adoptă legi referitoare la problemele financiare şi monetare ale ţării. Între acestea, o importanţă deosebită prezintă: legile privind finanţele publice şi cele privind bugetul de stat, respectiv impozitele şi taxele de la persoane fizice şi juridice, legea asigurărilor sociale de stat, legea bancară, legea privind datoria publică, legea contabilităţii, legile privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, a ministerelor, a Curţii de Conturi şi a altor instituţii publice. Unele dintre acestea reglementează strict domenii ale activităţii financiare, în timp ce altele se referă, în parte, la o latură financiară a unui domeniu de activitate.

Guvernul asigură promovarea politicii financiare a statului, conform programului de guvernare acceptat de Parlament; răspunde pentru elaborarea anuală a proiectului bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau celor ale fondurilor speciale, precum şi de întocmirea conturilor generale anuale de execuţie a bugetului; supune aceste proiecte spre aprobare Parlamentului, iar după aprobare trebuie să asigure realizarea prevederilor bugetare. De asemenea, exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în care scop examinează periodic situaţia financiară pe economie, execuţia bugetului public consolidat şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz. Guvernul răspunde de recuperarea creanţelor externe ale statului român rezultate din activitatea de comerţ exterior, de cooperare economică şi financiară internaţională şi din alte operaţiuni financiar-valutare derulate în baza unor acorduri guvernamentale.

În îndeplinirea atribuţiunilor sale, inclusiv financiare, Guvernul emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, precum şi ordonanţe, în limitele şi în condiţiile prevăzute de legile speciale de abilitare, privitoare şi la domeniul activităţilor financiar-bancare.

Ministerul Finanţelor, în calitatea de organ specializat al administraţiei publice centrale, coordonează întreaga activitate financiară şi aplică strategiile şi programele de guvernare în domeniul finanţelor publice; exercită administrarea generală a finanţelor statului; asigură funcţionarea pârghiilor financiare şi valutare în contextul cerinţelor economiei de piaţă etc.

Între atribuţiunile principale îndeplinite de către Ministerul Finanţelor, în cadrul sistemului financiar public, se disting:

- conduce şi execută lucrările pentru elaborarea proiectelor bugetului de stat, legii bugetare anuale proiectului legii de rectificare a bugetului de stat;

- elaborează clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice; - fundamentează echilibrul sau deficitul bugetar în faza de elaborare a proiectului bugetului

de stat şi a propunerilor de rectificare a acestuia; - stabileşte măsurile necesare pentru încasarea veniturilor şi limitarea cheltuielilor în vederea

încadrării în deficitul bugetar aprobat şi urmăreşte execuţia prevederilor bugetare;

24

- colaborează cu ministerul muncii la elaborarea proiectelor bugetului asigurărilor sociale de

stat, legii bugetului asigurărilor sociale de stat, şi legii de rectificare a acestui buget; - elaborează bugetul de venituri şi cheltuieli şi administrează contul general al trezoreriei

statului, deschis la Banca Naţională a României; şi administrează bugetul de venituri şi cheltuieli al acesteia;

- colaborează cu Banca Naţională a României la elaborarea balanţei de plăţi externe, a balanţei creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor din domeniul monetar;

- contractează şi garantează împrumuturi de stat de pe pieţele financiare internă şi externă; - asigură punerea în circulaţie, prin Banca Naţională a României, a bonurilor de tezaur sau a

altor instrumente specifice; - elaborează lucrările privind contul general de execuţie, a bugetului de stat şi, respectiv, a

bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi proiectele de legi referitoare la aceste conturi de execuţie, pe care le prezintă spre însuşire Guvernului;

- elaborează sau avizează, după caz, proiecte de acte normative pentru aprobarea normelor şi normativelor de cheltuieli şi acordarea unor drepturi salariaţilor din instituţiile publice;

- elaborează proiecte de acte normative privind stabilirea impozitelor directe şi indirecte şi urmăreşte perfecţionarea aşezării acestora;

- elaborează proiecte de acte normative în domeniul evidenţei contabile, financiare şi de gestiune şi urmăreşte perfecţionarea sistemului de evidenţă contabilă;

- analizează, fundamentează, propune cadrul legislativ şi stabileşte măsuri privind împrumuturile necesare acoperirii deficitului bugetar şi refinanţării acestuia sau pentru acţiuni şi lucrări de interes public;

- elaborează proiecte de acte normative cu privire la colectarea veniturilor bugetare, procedurile de control fiscal, licitaţiile de achiziţii publice, combaterea şi sancţionarea evaziunii fiscale, atribuirea codului fiscal şi la relaţiile dintre contribuabili şi administraţia fiscală;

- exercită, prin organele sale de specialitate, controlul utilizării creditelor bugetare de către instituţiile publice; controlează activitatea financiară a agenţilor economici, urmărind stabilirea corectă şi îndeplinirea integrală şi la termen a obligaţiilor financiare şi fiscale faţă de stat;

- exercită, prin organele sale de specialitate, controlul operativ şi inopinat în legătură cu aplicarea şi cu respectarea legislaţiei fiscale şi vamale;

- avizează programe de investiţii publice anuale şi multianuale, elaborate de ordonatorii principali de credite;

- exercită calitatea de reprezentant al României la organismele internaţionale cu caracter financiar;

- coordonează, negociază şi încheie acorduri internaţionale, în numele statului, în domeniul relaţiilor financiare şi valutare;

- propune strategii pe termen lung şi soluţii de reformă în domeniul finanţelor; Curtea de Conturi constituie organul suprem de control financiar şi de jurisdicţie în

domeniul finanţelor publice şi funcţionează pe lângă Parlamentul ţării. La nivelul entităţilor administrativ-teritoriale, funcţiile Curţii se îndeplinesc prin Camerele de Conturi Judeţene.

În principal, această instituţie îşi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului, în general ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor

25

�

administrativ-teritoriale. Prin activitatea pe care o desfăşoară, Curtea de Conturi urmăreşte respectarea legilor şi cerinţelor de economicitate, oportunitate şi eficienţă, în gestionarea mijloacelor materiale şi băneşti.

În baza verificărilor efectuate, Curtea de Conturi este competentă să hotărască asupra descărcării de gestiune. Astfel, în cazul descoperirii de nereguli, acestea sunt aduse la cunoştinţa Colegiului jurisdicţional, care judecă şi hotărăşte cu privire la stabilirea şi plata despăgubirilor civile pentru prejudiciile cauzate inclusiv aplicarea de amenzi pentru abateri de la disciplina financiară comise de către administratori, gestionari, contabili şi alte persoane.

Banca Naţională a României este banca centrală în cadrul sistemului nostru bancar, iar pentru atingerea obiectivului său fundamental – asigurarea stabilităţii monedei naţionale, elaborează, şi poartă răspunderea aplicării politicilor monetară, valutară, de credit şi de plăţi, în economia naţională. În acest context, ea răspunde de autorizarea şi supravegherea prudenţială bancară, în cadrul politicii generale a statului, urmărind funcţionarea normală a sistemului bancar şi promovarea mecanismelor financiar-monetare specifice economiei de piaţă.

În calitatea de unică instituţie autorizată să emită însemne monetare, Banca Naţională emite şi pune în circulaţie bancnote şi monede metalice, folosite ca mijloace legale de plată pe teritoriul României. În atribuţiile B.N.R. intră, de asemenea, efectuarea de operaţiuni pe piaţa monetară, cu băncile comerciale inclusiv de supraveghere bancară, ca şi unele operaţiuni pe contul statului, respectiv cu aur şi active externe.

În cadrul relaţiilor sale cu băncile comerciale, Banca Naţională a României poate acorda credite pe timp limitat, garantate cu titluri de stat, cu cambii şi bilete la ordin şi cu alte hârtii de valoare, le deschide conturi curente, le poate asigura servicii de compensare, depozitare şi de plată.

În relaţiile cu statul, Banca Naţională deschide un cont curent Trezoreriei publice, îi ţine evidenţa operaţiunilor prin acest cont, primeşte încasările şi efectuează plăţile prin acest cont, inclusiv operaţiuni cu titluri de stat. În cursul exerciţiului financiar anual, Banca Naţională poate acorda împrumuturi purtătoare de dobândă, pe termen limitat, pentru acoperirea decalajului temporar dintre încasările şi plăţile din contul curent general al Trezoreriei statului.

De asemenea, Banca Naţională stabileşte ca volum şi structură şi administrează rezervele internaţionale, alcătuite din aur, active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, operaţiuni şi alte valori mobiliare, efecte publice. Împreună cu Ministerul Finanţelor, ea urmăreşte menţinerea rezervelor internaţionale la un nivel pe care îl apreciază ca fiind adecvat tranzacţiilor financiar-valutare ale statului.

Banca Naţională a României poate participa, în numele statului, la tratative şi negocieri externe în probleme financiare, monetare, valutare, de credit şi de plăţi, precum şi în cel al autorizării şi supravegherii bancare.

Băncile comerciale, atât cele cu capital de stat, cât şi, mai ales, cele cu capital privat desfăşoară o amplă activitate financiar-bancară. În limitele autorizaţiei acordate de către banca centrală, băncile comerciale pot derula mai multe activităţi: constituiri de depozite; contractarea de credite, operaţiunile de factoring şi scontarea efectelor de comerţ; emiterea şi gestionarea efectelor de plată şi de credit; operaţiuni de plăţi sau decontări; leasing financiar; transferuri de fonduri; emiterea de garanţii şi asumarea de angajamente; tranzacţii în cont propriu sau în contul clienţilor cu instrumente monetare negociabile, valută, metale preţioase, valori mobiliare ş.a.; intermedierea în plasamentul de valori mobiliare şi servicii legate de acesta; administrarea de portofolii ale clienţilor etc.

26

Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare (CNVM) are, printre principalele atribuţii:

favorizarea bunei funcţionări a respectivei pieţe; protejarea investitorilor contra unor practici neloiale, abuzive şi frauduloase; stabilirea cadrului activităţii intermediarilor şi agenţilor pentru valori mobiliare. Ea adoptă norme cu privire la: organizarea şi funcţionarea burselor de valori şi a altor pieţe de valori mobiliare; autorizarea şi funcţionarea organismelor colective de investiţii şi plasament în valori mobiliare; autorizarea şi exercitarea intermedierii de valori mobiliare; promovarea şi derularea ofertelor publice de valori mobiliare; aprobarea şi modificarea regulamentelor de operaţiuni bursiere, etc.

Societăţile de Valori Mobiliare (SVM) participă la oferta publică privind vânzarea, cumpărarea şi schimbul de valori mobiliare în calitate de intermediari autorizaţi, în forma juridică de societăţi pe acţiuni, având exclusiv acest obiect de activitate. Autorizarea funcţionării lor este dată de CNVM, cu îndeplinirea unor condiţii, vizând un nivel minim al capitalului subscris şi vărsat, structura activelor lor şi încadrarea în coeficienţii de risc stabiliţi.

Bursa de Valori asigură (prin activitatea intermediarilor autorizaţi) sisteme, mecanisme şi proceduri adecvate pentru efectuarea tranzacţiilor cu valori mobiliare, constituind piaţa oficială şi organizată pentru negocierea valorilor mobiliare admise la cotă. Funcţionarea Bursei de Valori permite realizarea unor obiective, cum sunt: concentrarea cererii şi ofertei de valori mobiliare pe o anumită piaţă la un moment dat; efectuarea tranzacţiilor cu valori mobiliare conform ordinelor clienţilor şi reglementărilor pieţei; urmărirea sistematică a cursului valorilor mobiliare înregistrate la cota bursei.

Societăţile de asigurări şi reasigurări preiau de la asiguraţi, în schimbul unor prime, riscuri referitoare la producerea de pagube sau accidente etc. bunurilor şi persoanelor, urmând să plătească despăgubiri sau sume asigurate. Ele administrează resursele băneşti ce se mobilizează la fondul de asigurare, dezvoltând relaţii financiare prin mai multe categorii de asigurări /reasigurări, potrivit obiectului de activitate stabilit prin contractul de societate şi prin statut.

Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei centrale de stat îndeplinesc, prin compartimente specializate, o serie de atribuţiuni financiare concretizate în: elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli şi executarea prevederilor acestora; repartizarea creditelor bugetare organelor ierarhic inferioare; controlul financiar intern asupra activităţii unităţilor subordonate şi aplicare de măsuri pentru prevenirea sau corectarea deficienţelor în asigurarea integrităţii patrimoniului şi respectarea disciplinei financiare.

Administraţiile publice locale funcţionează în unităţile administrativ – teritoriale – comune, oraşe şi judeţe – pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor locale, ale legalităţii şi consultării cetăţenilor în problemele majore de interes local. Astfel, la nivelul comunelor şi al oraşelor fiinţează consilii locale, care au calitatea de autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive, iar la cel al judeţelor şi capitalei funcţionează consilii judeţene, respectiv consiliul general al municipiului Bucureşti; toate acestea având de îndeplinit şi atribuţiuni financiare.

Consiliile locale au atribuţii în problemele de interes local, inclusiv în cele referitoare la finanţele publice locale integrate activităţilor economice, sociale şi de altă natură de interes local.

Prin urmare, în plan financiar, consiliilor locale le revin atribuţiuni, cum sunt: - aprobă bugetul local şi executarea acestuia, inclusiv virările de credite şi modul de utilizare

a rezervelor bugetare; precum şi contractarea de împrumuturi şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;

27

�

- stabileşte impozite şi taxe locale, precum şi taxe speciale, pe termen limita, în condiţiile legii;

- administrează domeniul public şi privat al comunei ori al oraşului şi exercită drepturile prevăzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înfiinţat;

- decide asupra înfiinţării de instituţii sau întreprinderi de interes local, concesionării sau închirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum şi asupra participării cu capital sau cu bunuri, la societăţi comerciale, pentru realizarea de lucrări şi servicii de interes public local, în condiţiile legii.

Primarul îndeplineşte o serie de atribuţii principale, între care unele ţin de domeniul finanţelor publice locale, astfel:

- întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de închiriere a exerciţiului bugetar şi le supune aprobării consiliului;

- exercită funcţia de ordonator principal de credite; - verifică încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică consiliului cele

constatate; - supraveghează inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin comunei sau oraşului. Consiliul judeţean reprezintă autoritatea administraţiei publice judeţene pentru coordonarea

activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea prestării serviciilor publice de interes judeţean. În această calitate, îndeplineşte o serie de atribuţii importante, inclusiv în domeniul finanţelor publice locale, între care, cele mai semnificative sunt:

- adoptă programe şi prognoze de dezvoltare economico-socială a judeţului şi urmăreşte realizarea acestora;

- adoptă bugetul propriu al judeţului şi contul de închiriere a exerciţiului bugetar; - stabileşte impozite şi taxe judeţene, precum şi taxe speciale pe timp limitat, în condiţiile

legii. Preşedintele consiliului judeţean exercită funcţia de ordonator principal de credite,

întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului.

Prefectul, în calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale, în cazul în care consideră că acestea sunt ilegale.

Regiile autonome, societăţile comerciale cu capital de stat şi instituţiile publice, dispunând de organisme de conducere şi compartimente specializate, întocmesc bugete de venituri şi cheltuieli şi urmăresc realizarea bugetelor aprobate de către organele competente luând decizii pentru îndeplinirea obiectivelor economice sau sociale specifice; care vizează şi latura lor financiară inclusiv folosirea eficientă a resurselor materiale, de muncă şi băneşti, cu respectarea disciplinei financiare.

2.3. Componentele sistemului fondurilor financiare publice

Structura sistemului de fonduri financiare publice stă la baza derulării fluxurilor băneşti-financiare în orice economie, dar, la rândul său, ea decurge din concepţia asupra mecanismului financiar-monetar, având la bază o anumită politică financiar-monetară.

28

O imagine de ansamblu asupra acestui sistem poate fi realizată prin gruparea acestora după

mai multe criterii: 1. după nivelul organizatoric la care se constituie şi administrează fondurile - fonduri de nivel central (macroeconomice, centralizate), care se constituie şi se

administrează de către autorităţile sau instituţiile centrale, presupunând, în principiu, realizarea unor obiective de interes macroeconomic sau social. Dintre acestea, cel mai reprezentativ este fondul bugetului de stat, alături de fondul de creditare, fondul de asigurare.

- fonduri de nivel mediu-economic , care sunt constituite şi administrate de structuri funcţionale existente la nivelul mediu de organizare (ministerele şi unităţile administrativ-teritoriale coordonatoare de tipul judeţelor)

- fonduri de nivel microeconomic (descentralizate) , care se constituie şi administrează de către întreprinderi, instituţii şi entităţi economice şi sociale operative, având drept scop satisfacerea nevoilor de funcţionare şi dezvoltare a acestora.

2. după destinaţia dată resurselor din fondurile financiare: - fonduri de înlocuire şi dezvoltare, printre care se regăsesc fondurile proprii ale

întreprinderilor destinate activităţii de producţie, de comerţ, investiţii, precum şi fondurile împrumutate pentru activităţile curente sau de investiţii, părţi din fondurile bugetare destinate creării sau dezvoltării bazei materiale a întreprinderilor sau instituţiilor publice, fondurile speciale extrabugetare folosite pentru lucrări cu caracter de investiţii etc.

- fonduri de consum, din care fac parte: fondurile bugetare şi extrabugetare pentru consumul curent, fondurile de asigurări sociale, anumite părţi din fondurile proprii ale întreprinderilor destinate acţiunilor cu caracter social sau stimulării materiale a salariaţilor, precum şi partea din resursele băneşti ale populaţiei destinată consumului curent.

- fonduri de asigurare, care sunt destinate, în principal, asigurărilor sociale , asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă, fie pentru consumul curent, fie pentru activităţi de investiţii

- fonduri de rezervă, care se constituie la dispoziţia anumitor entităţi economice şi sociale şi sunt destinate finanţării unor nevoi imprevizibile

3. după ipostaza în care se găseşte statul, fondurile financiare publice se pot delimita astfel: - autoritate publică. În raport cu această ipostază a statului se disting mai multe fonduri, cum

ar fi cele pentru apărare naţională, ordine internă, educaţie, cercetare ştiinţifică etc. - agent economic În acest caz fondurile financiare publice se constituie ca fonduri de

investiţii în sectorul economic sau ca fonduri ale întreprinderilor cu capital de stat, fonduri speciale etc.

- asigurător În raport cu această ipostază a statului se disting, în principal, fonduri de asigurare constituite prin instituţii publice specializate în asigurări.

- bancher În acest caz fondurile financiare publice se constituie ca fonduri de creditare administrate prin instituţii financiar-bancare cu capital de stat, ca bănci comerciale, case de economii.

4. după caracterul definitiv sau temporar al constituirii şi utilizării resurselor financiare: - fonduri constituite din prelevări cu caracter definitiv şi obligatoriu (fonduri bugetare

publice, fonduri ale asigurărilor sociale de stat) - fonduri financiare constituite cu titlu rambursabil (fonduri de creditare, unele fonduri din

asigurări).

29

�

2.4. Componentele sistemului de planuri (bugete) publice

Desfăşurarea normală a activităţilor economice şi sociale, implicând derularea fluxurilor financiar-monetare în condiţiile economiei de piaţă, bazată pe autoreglare, nu exclude, ci presupune chiar reglarea prin modalităţi tehnice adecvate a acestor fluxuri financiar-monetare. O asemenea preocupare se înscrie într-un context mai larg de previziune, prognoză şi orientare a activităţilor economice şi sociale la diferite niveluri de desfăşurare şi organizare a economiei şi societăţii. Corespunzător acestor preocupări sunt folosite ca instrumente principale prognozele, programele şi planurile, al căror scop esenţial constă orientarea eforturilor materiale, de muncă şi financiare în direcţiile impuse de atingerea anumitor obiective de ordin economic şi social. Orizontul de timp al acestor instrumente diferă sensibil, mai ales în raport cu obiectivele ce şi le propun diversele entităţi, distingându-se cele pe termen lung, mediu sau scurt. Impactul pozitiv al utilizării acestor instrumente se concretizează, în plan financiar, prin prevenirea blocajelor financiare, corectarea dereglărilor în derularea fluxurilor financiare şi monetare şi creşterea eficienţei în utilizarea resurselor financiare.

Forma cea mai generală sub care se prezintă instrumentele financiare utilizate în reglarea activităţilor financiare este cea a balanţelor financiare, care concentrează, după o anumită schemă, resursele băneşti-financiare ce pot fi procurate şi utilizate la nivelul unei entităţi (domeniu, sector, stat, naţiune etc.), pe de o parte, şi destinaţiile ce urmează a se da acestor resurse, potrivit nevoilor impuse de derularea unei activităţi de mai mică sau mai mare complexitate şi atingerea obiectivelor propuse, pe de altă parte.

Structura unei balanţe financiare reflectă aşadar sursele de finanţare a activităţii şi destinaţiile concrete date acestor resurse. O asemenea structurare are în vedere tipul de venituri, în formă bănească, respectiv formele luate de cheltuielile ce concretizează destinaţiile resurselor. Scopul imediat urmărit prin elaborarea acestor balanţe este compararea celor două părţi, resurse şi destinaţii, şi asigurarea concordanţei acestora, respectiv a cerinţelor de echilibru financiar. O premisă esenţială pentru a asigura îndeplinirea rolului acestor balanţe o reprezintă fundamentarea realistă a surselor(veniturilor) şi destinaţiilor (cheltuielilor).

Prin conţinutul lor, instrumentele de conducere şi reglare a activităţii financiare oferă posibilitatea dimensionării, din punct de vedere financiar, a obiectivelor de realizat, identificând surse de finanţare şi destinaţii ale acestora.

Balanţele financiare sunt folosite la nivel macroeconomic, fiind concepute şi utilizate în scop informativ, ca suport în fundamentarea deciziilor la acest nivel. Ele reflectă în principiu estimările privind resursele financiare şi destinaţiile acestora (consum public, consum privat, investiţii, rezerve, transferuri către străinătate). Dintre diferitele tipuri de balanţe financiare se remarcă:

- balanţa financiară a economiei naţionale; - balanţa de plăţi externe; - balanţa veniturilor şi cheltuielilor băneşti ale populaţiei; - balanţa formării capitalurilor; - balanţa financiară a statului; Balanţa financiară a economiei naţionale concretizează resursele financiare totale, publice şi

private, indiferent de nivelul la care se administrează acestea, reflectând implicit potenţialul financiar al ţării şi modul de folosire a acestuia. În conţinutul ei se regăsesc şi fluxurile financiare ce

30

decurg din relaţiile cu străinătatea, urmărindu-se echilibrarea de ansamblu, la nivelul economiei naţionale, a resurselor financiare cu destinaţiile acestora.

Balanţa financiară a statului reprezintă o balanţă de sinteză care vizează formarea şi utilizarea resurselor financiare la nivelul sectorului public, respectiv a autorităţilor statului. In această balanţă se structurează în cifre absolute şi în procente resursele financiare şi destinaţiile acestora în mai multe variante posibile pentru a alege acţiunile menite să echilibreze această balanţă şi să regleze soldul său. Ea cuprinde:

(1) venituri curente (de la întreprinderile şi proprietăţile statului, impozite directe şi indirecte, contribuţii pentru asigurări sociale, transferuri din străinătate)

(2) cheltuieli curente (consum public, dobânzi aferente datoriei publice, transferuri către persoane fizice şi juridice din interior, transferuri în străinătate)

(3) economii curente =(1)-(2) (4) finanţarea formării de capital (sume reprezentând amortismente şi transferuri de capital

primite) (5) formarea de capital (investiţii, transferuri de capital, credite acordate, din care se scad

sumele rambursate) (6) soldul operaţiunilor de capital = (5)-(4) (7) soldul final exprimă nevoia de resurse de acoperit prin împrumuturi externe sau

excedentul de resurse de plasat în exterior. Elaborarea ei vizează evidenţierea mutaţiilor previzibile in formarea resurselor financiare ca

volum şi structură, precum şi cele privind destinaţiile preconizate a se da acestor resurse, pentru ca în final să fie luate decizii vizând reglarea soldului balanţei prin relaţii cu exteriorul. Folosirea balanţei financiare a statului nu substituie bugetele cu caracter operaţional, ci favorizează mai buna fundamentare a acestora.

În practica financiară, la nivel macroeconomic şi microeconomic sunt folosite pe scară largă bugetele , cu structură generală de balanţe financiare, şi cu rol fie imperativ, fie orientativ. În primul caz prevederile din bugete reprezintă sarcini obligatorii de respectat în execuţia financiară, remarcându-se în acest sens bugetele publice, ale căror prevederi sunt obligatorii (niveluri minime de atins la resurse, adică venituri, şi niveluri maxime la destinaţii, respectiv cheltuieli). În cel de-al doilea caz, prevederile din bugete au menirea de a orienta factorii de decizie în plan financiar asupra volumului, structurii şi direcţiilor fluxurilor financiare legate de procurarea resurselor băneşti sau de alocarea şi cheltuirea lor.

La nivelul fiecărei entităţi, bugetele reflectă, sub aspect financiar, opţiunile corespunzătoare deciziilor în activitatea economică şi financiară a acestora şi permit cuantificarea previzională a nevoilor de resurse şi a posibilităţilor de procurare a lor, de dimensionare a cheltuielilor de efectuat, a veniturilor de încasat şi a rezultatelor financiare obtenabile pentru perioada respectivă. Pe această bază se pot face alegeri raţionale între alternativele de atingere a diferitelor obiective, ceea ce impune planificării financiare prin bugete un caracter activ, şi nu unul de reflectare pasivă a diferitelor obiective economice şi sociale.

Prin conţinutul previzional al bugetului se crează premisele unei gestiuni eficiente a resurselor şi a patrimoniului fiecărei entităţi, incluzând şi posibilităţile de procurare a eventualelor resurse financiare suplimentare sau de plasare a eventualelor excedente de resurse financiare.

Rolul de instrument de conducere şi reglare a activităţii financiare atribuit bugetelor de manifestă în următoarele direcţii:

31

�

- folosirea ca instrumente pentru determinarea volumului şi structurii resurselor financiare aferente diverselor activităţi, inclusiv în fundamentarea deciziilor din punct de vedere financiar şi stabilirea condiţiilor în care se apelează la diferitele surse de finanţare

- exercitarea controlului financiar asupra activităţilor economice şi sociale prin prisma cerinţelor de oportunitate şi eficienţă în angajarea resurselor

- fundamentarea condiţiilor de realizare a echilibrului financiar la nivelul diferitelor entităţi, având în vedere corelarea raţională a nevoilor de resurse financiare şi a posibilităţilor de procurare a resurselor acoperitoare. În aceste sens este de luat în considerare căutarea de soluţii alternative pentru favorizarea echilibrului financiar şi a capacităţii de plată în condiţiile folosirii eficiente a resurselor financiare. Având în vedere acest rol al bugetelor, se urmăresc corelaţii de tipul:

- venituri = cheltuieli (aplicabilă în toate domeniile de activitate) - venituri = cost + profit (valabilă în cazul entităţilor economice) - alocaţii bugetare + venituri proprii = cheltuieli (verificabilă în cazul instituţiilor bugetare) - venituri bugetare = cheltuieli nominalizate + rezerve bugetare (în cazul bugetului de stat) Fiecare din aceste corelaţii reflectă condiţiile de echilibru financiar corespunzător anumitor

structuri funcţionale în activitatea economică şi socială, iar criteriul ce se aplică, principial, în toate cazurile este minimizarea consumurilor de resurse (cheltuielilor) şi maximizarea resurselor utilizabile (venituri, profit)

În raport cu caracterul public sau privat al activităţilor în care se folosesc, se disting: a) bugetele întreprinderilor b) bugetele publice Alături de acestea, se mai pot folosi şi alte forme specifice previziunilor cu caracter

financiar, cum sunt balanţele şi prognozele. Dacă bugetele se întocmesc anual, cu defalcare pe perioade mai scurte, şi au un rol operativ sau orientativ, balanţele şi prognozele se elaborează pe perioade mai îndelungate ,iar conţinutul lor are o semnificaţie orientativă.

Bugetele întreprinderilor sunt instrumente de conducere şi reglare a activităţii financiare folosite de întreprinderi sau firme, aflate în proprietate publică sau privată, ce desfăşoară o activitate economică creatoare de produs naţional. Forma generală a acestora este a bugetului de venituri şi cheltuieli, dar există şi alte tipuri de bugete cu denumiri adecvate domeniului de activitate reflectat (bugetul de investiţii).

Bugetele de venituri şi cheltuieli cuantifică şi structurează formarea veniturilor băneşti, respectiv efectuarea cheltuielilor băneşti, inclusiv rezultatele financiare finale. Prin conţinutul lor se fundamentează, sub aspect financiar, obiectivele sau acţiunile economice de realizat în activitatea întreprinderii respective, pornind de la planul de afaceri, asigurându-se din punct de vedere financiar informaţii utile pentru luarea deciziilor de către întreprindere. Realizarea programului de activitate corespunzător planului de afaceri presupune definirea unei strategii adecvate, prin indicatorii reflectaţi în acest tip de buget, incluzând asigurarea echilibrului financiar. Ulterior, în raport cu prevederile acestor bugete se analizează execuţia obiectivelor de îndeplinit, urmărind concordanţa cu scopurile finale avute in vedere şi impactul financiar al acestora, admiţând chiar reconsiderarea activităţilor respective în funcţie de rezultatele obtenabile.

În raport cu specificul activităţii întreprinderii (publice) reflectată prin buget se pot distinge următoarele tipuri de bugete:

- bugetul activităţii generale, care reflectă, în sinteză, rezultatul net al unui exerciţiu financiar prin prisma diferenţei dintre veniturile totale şi cheltuielile totale presupuse de desfăşurarea activităţii respective. La venituri, principalele elemente de structură sunt : veniturile

32

din exploatare (încasări din vânzarea produselor, subvenţii etc.), veniturile financiare (dobânzi încasate, diferenţe favorabile de curs valutar, dividende etc.) şi veniturile excepţionale (din vânzarea activelor, etc.). La cheltuieli se disting cheltuielile de exploatare (consumuri materiale, salarii, amortismente etc.), cheltuielile financiare (dobânzi plătite, diferenţe de preţ nefavorabile, etc.) şi excepţionale (amenzi, penalităţi, pierderi etc.)

- bugetul activităţii de producţie, prin care se reflectă sintetic rezultatele ce se obţin din activitatea de exploatare ca diferenţă dintre valoarea producţiei la preţul de vânzare şi costurile acesteia. Prin acest buget, numit şi buget de exploatare, se fundamentează rezultatul obtenabil ca diferenţă între veniturile potenţiale şi cheltuielile aferente acestora.

- bugetul de trezorerie, prin care se determină deficitul sau excedentul de resurse ce rezultă curent în activitatea financiară a firmei, prin compararea necesarului de resurse financiare pentru acoperirea cheltuielilor cu resursele utilizabile. Când resursele proprii sunt mai mari decât necesarul de resurse apare un excedent (egal cu diferenţa dintre ele), iar în situaţia inversă rezultă un deficit (de resurse). Scopul urmărit prin folosirea acestui buget este stabilirea soldului dintre resursele disponibile şi cele necesare şi identificarea modalităţilor de reglare a acestuia şi de asigurare a capacităţii de plată. Astfel, se determină necesarul de credite de trezorerie, pentru acoperirea deficitului, sau modalităţile de plasare a eventualului excedent de resurse. Specific bugetului de trezorerie este intervalul foarte scurt de timp pentru care se întocmeşte şi se urmăreşte echilibrarea plăţilor cu încasările.

- bugetul activităţii de import –export (încasări şi plăţi în valută), care poate fi folosit pentru fundamentarea capacităţii de plată a întreprinderilor, ca operaţiuni de efectuat în valută. În acest scop se porneşte de la disponibilităţile în valută existente, la care se adaugă încasările previzibile din export şi se compară apoi cu plăţile în valută previzibile. Soldul final al acestui buget reflectă fie un deficit de resurse valutare, care trebuie acoperit din alte surse, fie un excedent de resurse valutare ce poate fi plasat sub diferite forme.

- bugetul de investiţii (capital), care reflectă corelaţia dintre resursele proprii de finanţare a investiţiilor şi cheltuielile de efectuat pentru realizarea obiectivelor cu caracter de investiţii. Acest buget reliefează soldul dintre cei doi termeni ai corelaţiei şi permite identificarea şi fundamentarea modalităţilor de reglare a acestui sold.

Fiecare buget conţine indicatori determinaţi în faza de elaborare ca previziuni şi urmăriţi pe parcursul execuţiei pentru constatarea evoluţiilor pozitive sau negative în raport cu prevederile iniţiale. Între aceşti indicatori se remarcă cei privind nivelul capacităţii de plată (indicatorii de solvabilitate) şi cei privind gradul de îndatorare, nivelul rentabilităţii etc. determinarea, pe parcursul execuţiei, a acestor indicatori oferă posibilitatea constatării abaterilor şi stabilirea factorilor de influenţă faţă de care se cere intervenţia prin măsuri corective.

Bugetele publice se caracterizează prin conţinutul specific domeniului de activitate publică, cu implicarea autorităţilor publice în elaborarea şi urmărirea respectării prevederilor din aceste bugete, care au un caracter imperativ. Sub acest aspect, obligativitatea respectării prevederilor din aceste bugete, aprobate de autorităţile publice, impune promovarea unor soluţii de redimensionare pe parcurs a acestor prevederi cu scopul asigurării concordanţei depline dintre prevederile iniţiale şi realităţile constate pe parcursul execuţiei (rectificări ale bugetelor publice).

Principalele tipuri de bugete publice sunt: - bugetul de stat (al administraţiei centrale de stat), care este cel mai reprezentativ. În

cuprinsul său se reflectă veniturile ce pot fi procurate la dispoziţia statului şi categoriile de cheltuieli

33

�

ce se pot efectua pe seama acestora. Atât veniturile, cât şi cheltuielile reflectate se diferenţiază de cele din alte bugete publice prin caracterul public general, naţional, al nevoilor ce urmează a fi satisfăcute.

- bugetele locale (ale unităţilor administrativ-teritoriale), care conţin veniturile mobilizate şi cheltuielile efectuate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. În fundamentarea şi execuţia bugetelor locale, ca şi a bugetului de stat se urmăreşte respectare cerinţelor de echilibru bugetar, admiţând şi apelul la unele resurse extraordinare pentru acoperirea eventualelor deficite. În statele federale, apare ca specific bugetul statelor membre ale federaţiei, care concentrează veniturile şi cheltuielile aflate la dispoziţia acestor entităţi administrative.

- bugetul asigurărilor sociale, care apare ca buget public în măsura în care statul organizează activitatea de asigurări sociale, iar o autoritate publică (în România, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale) administrează resursele destinate acoperirii necesităţilor specifice asigurărilor sociale. Veniturile reflectate în acest buget sunt reprezentate în principal de contribuţiile la asigurări sociale, iar cheltuielile vizează domeniile specifice acestor acţiuni (pensii, ajutoare, indemnizaţii), soldul acestui buget reglementându-se, de regulă, prin bugetul de stat.

- bugetele întreprinderilor de stat , al căror conţinut a fost prezentat anterior. În raport cu gradul de autonomie funcţională de care dispun aceste întreprinderi, se pot adopta soluţii diferite de reglare a soldului. În principiu soldul acestor bugete ar trebui să fie pozitiv, reflectând activităţi rentabile, pentru a aduce, prin prelevări, venituri la bugetul statului; în cazul înregistrării unui sold negativ, deficitar, acesta se acoperă prin subvenţii de la bugetul statului.

- bugetul instituţiilor publice reflectă cheltuielile legate de crearea şi funcţionarea acestor instituţii şi veniturile acoperitoare provenite, sub forma creditelor bugetare, de la bugetul statului, inclusiv eventualele venituri rezultate din propria activitate.

În practica internaţională se utilizează şi alte tipuri de bugete publice ce servesc scopurilor specifice, concepute după anumite criterii de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor publice. În acest sens se distinge bugetul funcţional, numit şi buget de mijloace, şi care reflectă resursele alocate diferitelor servicii publice, pe criterii de cost şi randament al serviciilor publice de finanţat. Acest buget, elaborat de regulă pentru o perioadă de un an, are caracter informativ şi reflectă cheltuielile, determinate după finalitatea lor, şi soldul dintre acestea şi eventualele venituri obţinute din prestarea serviciilor respective. Bugetul funcţional permite evidenţierea exactă a soldului dintre veniturile şi cheltuielile publice, eliminând dublele înregistrări şi mişcări de fonduri între bugetul general, bugetele anexe şi conturile speciale de trezorerie.

În practică bugetul funcţional prezintă diferenţieri ca mod de concepere şi structură. În SUA, bugetul funcţional are ca scop esenţial atingerea obiectivelor autorităţilor publice cu costuri cât mai reduse, ce implică analize de tip costuri – avantaje şi alegerea variantelor de finanţare în care acest raport este cel mai scăzut . Un astfel de buget foloseşte două tipuri de nomenclatură:

- administrativă – înscrierea în buget a mijloacelor necesare realizării serviciilor publice pornind de la structurile administrative

- funcţională – înscrierea în buget a alocaţiilor bugetare în corespondenţă cu raţionalitatea în funcţionarea instituţiilor publice, aşezând, prin urmare, la baza finanţării serviciilor publice principiile şi criteriile de eficienţă caracteristice sectorului privat.

În Franţa bugetul funcţional are mai mult un rol informativ, servind mai ales pentru fundamentarea deciziilor financiare ale autorităţilor publice. El este prezentat prin intermediul a două documente:

34

- un document parlamentar denumit şi ”costul şi randamentul serviciilor publice”, care

prezintă repartiţia pe sectoare şi operaţiuni economice a creditelor bugetare aprobate de Parlament. - un document public, elaborat de Ministerul Finanţelor, şi publicat anual sub forma unei

“plachete” în care se reflectă creditele bugetare după destinaţia acestora. Un alt tip de buget este bugetul program, elaborat în funcţie de obiectivele propuse în

condiţiile lărgirii orizontului de timp la un număr mai mare de ani. În acest buget se înscriu toate cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu şi lung, eşalonate pe mai mulţi ani bugetari. Preocuparea vizând realizarea echilibrului pe termen scurt este estompată de programarea plurianual, în cadrul căreia echilibrul este urmărit pe perioade de trei, cinci sau mai mulţi ani bugetari. Datorită locului central pe care îl ocupă obiectivele de realizat, acest buget se mai numeşte şi buget de obiective. Pentru elaborarea sa este necesară o programare bugetară pe termen mediu sau lung, realizată în baza analizei cost-avantaje. Evaluările acestui buget vizează obiectivele în ansamblu, şi nu echilibrarea în fiecare an bugetar.

Un alt instrument de conducere şi reglare a activităţilor financiare îl reprezintă bugetul economic ( al economiei naţionale). Acesta reprezintă un document estimativ care reflectă toate resursele societăţii (naţiunii) şi destinaţia acestora, cuprinzând informaţii previzionale în legătură cu producţia, repartiţia şi consumul PIB, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat. Bugetul economic este conceput ca un ansamblu de conturi ale naţiunii, care reflectă pentru anul în curs şi pentru anii următori previziunile asupra tuturor agenţilor economici din ţara respectivă, inclusiv asupra activităţii statului. Conţinutul acestui buget diferă de la o ţară la alta, reflectând, în sinteză, formarea şi utilizarea resurselor băneşti la scara economiei naţionale prin prisma corelaţiei dintre resursele totale şi utilizările totale. Resursele totale sunt egale cu mărimea produsului intern brut şi a importurilor, iar utilizările sunt egale cu consumul final (public şi privat), consumul intermediar, formarea brută de capital, variaţia stocurilor şi exporturile.

În SUA acest buget îmbracă forma unui document care reflectă cifric veniturile băneşti disponibile, cheltuielile şi soldul dintre acestea pe principalele sectoare ale economiei naţionale: întreprinderi private, instituţii publice, populaţie, relaţii cu străinătatea. Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informaţii referitoare la produsul naţional brut, venitul naţional, veniturile şi cheltuielile publice. Prin acest instrument sunt previzionate mutaţiile ce vor surveni în economie şi măsurile adecvate pentru prevenirea tendinţelor negative sau stimularea tendinţelor pozitive din evoluţia economiei. El nu are caracter imperativ, ci serveşte la fundamentarea deciziilor de politică economico-financiară ale autorităţilor guvernamentale.

În Marea Britanie bugetul economic apare sub forma aşa-numitelor “cărţi albe”, care evidenţiază veniturile şi cheltuielile naţiunii pe anul anterior, previziunile privind producţia, consumul, comerţul exterior pe anul următor şi defalcarea resurselor provenind din venitul naţional şi din împrumuturi. Cărţile albe ale guvernului sunt publicate odată cu bugetul de stat.

În Franţa bugetul economic apare sub forma “conturilor previzionale (prospective) ale naţiunii”, care reflectă resursele provenind din PIB şi din import, pe de o parte, şi utilizarea acestor resurse pentru consum final (individual), consum intermediar public şi privat, investiţii brute ale societăţilor şi întreprinderilor private, ale populaţiei, ale administraţiei publice, ale administraţiei private, ale instituţiilor de credit, variaţia stocurilor şi exportul de bunuri şi servicii. Bugetul este elaborat cu ajutorul unui model economico-matematic, care permite simularea evoluţiei viitoare a economiei, ţinând seama de diversele ipoteze. Modelul oferă informaţii pe termen scurt şi mediu cu

35

�

privire la evoluţia producţiei, consumurilor, investiţiilor, repartiţia activelor financiare, raportul salarii-profituri etc.

2.5. Norme juridice privind activitatea financiară

Normele şi normativele referitoare la activitatea financiară, respectiv baza normativă a activităţii financiare, reprezintă o componentă importantă a mecanismului financiar monetar (global) ce vizează ansamblul condiţiilor ce trebuie respectate în manifestarea concretă a fluxurilor financiare. Printre cele mai importante probleme financiare care implică o reglementare juridică, se pot enumera:

a) veniturile şi cheltuielile autorităţilor publice centrale, ale unităţilor administrativ-teritoriale, ale asigurărilor sociale de stat, precum şi cele ale fondurilor speciale;

b) procesul de întocmire, adoptare, executare şi încheiere a bugetului de stat, a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a altor bugete;

c) sistemul de impozite şi taxe; modul de evaluare a materiei impozabile, de aşezare şi percepere a impozitelor; obligaţiile fiscale ale persoanelor fizice şi juridice; limitele suveranităţii fiscale a României;

d) sancţiunile ce se aplică persoanelor fizice şi juridice care nu-şi îndeplinesc integral şi la termen obligaţiile financiare faţă de stat, nu respectă angajamentele asumate prin contracte sau încalcă disciplina financiară;

e) regimul de constituire a fondurilor în unităţile economice de stat; f) regimul de amortizare a mijloacelor fixe; g) modul de finanţare a diferitelor categorii de cheltuieli publice din fonduri bugetare sau

extrabugetare; h) structura planurilor financiare ale întreprinderilor de stat şi a instituţiilor publice, modul

de elaborare, aprobare şi executare a acestora; i) organele cu atribuţii în domeniul finanţelor publice, drepturile şi răspunderile acestora; j) regimul creditului bancar, al decontărilor fără numerar, al emiterii, punerii şi retragerii

banilor din circulaţie; operaţiile cu valute străine, aur, precum şi alte metale şi pietre preţioase; k) regimul asigurărilor şi protecţiei sociale; l) regimul asigurărilor şi reasigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă, în lei şi în

valută; m) regimul contractării, utilizării şi rambursării împrumuturilor de stat pe piaţa internă şi în

străinătate; modul de achiziţionare, vânzare şi lombardare a efectelor publice; n) regimul primirii de depuneri spre păstrare şi fructificare de la persoane fizice şi juridice şi

destinaţia acestor depuneri; o) modul de organizare, funcţionare şi gestionare a regiilor autonome, a societăţilor

comerciale cu capital de stat şi a instituţiilor publice, sistemul de evidenţă a patrimoniului public; controlul integrităţii avutului obştesc, al legalităţii, oportunităţii şi eficienţei actelor de gestiune efectuate de întreprinderile şi instituţiile publice.

În afară de acestea, mai fac obiectul reglementărilor juridice o serie de probleme economice cu importante implicaţii de ordin financiar, şi anume:

a) intervenţiile statului în formarea sau controlul anumitor categorii de preţuri şi tarife: când preţurile nu se pot forma liber, pe baza acţiunii conjugate a cererii şi ofertei, din lipsa condiţiilor concurenţiale; în cazul unor produse şi servicii deficitare, de importanţă strategică pentru economia

36

naţională sau având o influenţă hotărâtoare asupra nivelului de trai al populaţiei; pentru combaterea speculei ilicite şi concurenţei neloiale; pentru protejarea intereselor producătorilor autohtoni împotriva politicii de dumping promovate de unii agenţi economici din străinătate.

b) intervenţia statului pe piaţa forţei de muncă, prin stabilirea salariului minim şi a modului de indexare a salariilor, acordarea ajutorului de şomaj etc.;

c) intervenţia statului pe piaţa capitalului de împrumut, prin acordarea de credite de la fondurile publice pentru finanţarea unor investiţii de interes naţional, acordarea unor facilităţi agenţilor economici care crează noi locuri de muncă, garantarea unor credite externe contractate de întreprinderi private.

Reglementările de natură financiară sau cu efecte financiare, la care ne referim, capătă formă de legi, hotărâri, ordonanţe, regulamente etc., emise de Parlament, Guvern, miniştri sau alte organe de stat. Una dintre condiţiile esenţiale pentru funcţionalitatea mecanismului financiar o reprezintă asigurarea concordanţei reglementărilor financiare, indiferent de nivelul de la care emană. Această cerinţă presupune ca deciziile financiare, indiferent de formele concrete sub care se adoptă, să se coreleze, asigurând continuitatea operaţiunilor şi fluxurilor băneşti-financiare, ceea ce presupune implicit evitarea adoptării unor reglementări contradictorii.

37

�

CAPITOLUL 3

FUNCŢIILE FINANŢELOR PUBLICE

3.1. Abordări conceptuale ale funcţiilor finanţelor

Ca expresie generalizată a unui anumit grup de procese şi relaţii economice, finanţele publice au de îndeplinit o anumită misiune socială, în sensul că prin intermediul lor se înfăptuiesc anumite procese economico-sociale şi joacă un rol important prin aportul adus la realizarea obiectivelor private sau ale dezvoltării generale a societăţii, inclusiv la înfăptuirea diverselor activităţi economice şi sociale.

Conceptul de funcţie atribuită finanţelor publice desemnează capacitatea lor de a mijloci (în condiţii considerate optime) realizarea directă a anumitor procese economice exprimate în formă bănească şi derularea relaţiilor corespunzătoare dintre participanţi, ca şi influenţarea modului de înfăptuire a acestora. Cel mai adesea, îndeplinirea funcţiilor finanţelor publice se concretizează în formarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor de resurse băneşti (financiare) publice în contextul activităţilor economico-sociale în care sunt implicate autorităţi publice.

Literatura noastră de specialitate reţine, cel mai adesea, ca funcţii atribuite finanţelor publice funcţia de repartiţie şi funcţia de control, la care se adaugă, uneori, şi o funcţie de reglare a economiei, fiecare dintre acestea mijlocind procese economice de repartiţie a unei părţi a PIB, realizarea controlului financiar, respectiv stimularea dezvoltării fenomenelor pozitive sau contracararea unor fenomene dereglatoare, în economie şi societate.

În alte abordări, între care se distinge cea a economiştilor americani Richard Musgrave şi Peggy Musgrave, sunt atribuite finanţelor publice trei funcţii, şi anume:

- funcţia de distribuire (a resurselor); - funcţia de alocare (a resurselor); - funcţia de stabilizare (reglare) a economiei. Funcţia de distribuire apare ca o componentă a celei de repartiţie, semnificând mijlocirea de

către finanţele publice a unor procese de redistribuire a resurselor între persoanele fizice şi juridice, cu implicarea autorităţilor publice. Această funcţie se manifestă prin preluarea la fonduri publice a unor părţi din veniturile sau averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor, taxelor etc., iar apoi distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice efectuate potrivit unor criterii de echitate sau justiţie socială. În mod implicit, îndeplinirea sa se concretizează în redistribuirea unei părţi a PIB între membrii societăţii.

La rândul său, funcţia de alocare (alocativă) exprimă mijlocirea de către finanţele publice a satisfacerii unor nevoi sociale prin oferta de utilităţi publice, create pe seama resurselor financiare de care dispun autorităţile publice. Ea presupune, în prim plan, alocarea resurselor necesare funcţionării entităţilor publice şi realizării diferitelor obiective social-economice şi, pe această bază, prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri către membrii societăţii, fie gratuit, fie la preţuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanţelor sunt dirijate, astfel, resursele destinate consumului public de bunuri şi servicii în raport cu nevoile societăţii şi în corelaţie cu oferta privată, potrivit criteriilor de optim economic şi social.

Funcţia de stabilizare exprimă mijlocirea de către finanţele publice a unor influenţe cu caracter stabilizator asupra evoluţiei vieţii economico-sociale, acestea având astfel capacitatea de a contribui la asigurarea stabilităţii preţurilor, a unui grad ridicat de ocupare a forţei de muncă, a

38

menţinerii echilibrului în relaţiile externe, contribuind, astfel, la menţinerea unui ritm acceptabil de creştere economică echilibrată

În sinteză, luând în considerare abordările diferite şi principalele ipostaze în care se manifestă, se poate admite că finanţele publice îndeplinesc următoarele funcţii:

- funcţia de repartiţie (alocare-distribuire); - funcţia de control; - funcţia de reglare (stabilizare) a economiei. 3.2. Funcţia finanţelor publice de repartiţie a produsului intern brut

Funcţia finanţelor publice de repartiţie a PIB exprimă capacitatea acestora de a mijloci repartiţia în formă bănească a produsului creat în activităţile materiale, ca premisă a realizării acestui proces şi în formă materială, pentru satisfacerea nevoilor de consum public. În această funcţie, finanţele publice asigură distribuirea şi redistribuirea în formă bănească a unei mari părţi din acest produs, şi în primul rând, redistribuirea veniturilor primare realizate în prima fază a repartiţiei, de către persoanele fizice şi juridice, în favoarea autorităţilor sau entităţilor publice.

Manifestarea finanţelor în această funcţie presupune, în mod implicit, realizarea unor fluxuri financiare vizând constituirea de fonduri băneşti publice şi distribuirea lor la diverse niveluri ale organizării şi funcţionării societăţii.

Prin prisma proceselor de distribuire şi redistribuire în formă bănească a produsului naţional, concretizate prin fluxurile financiare (corespunzătoare), îndeplinirea acestei funcţii a finanţelor publice presupune două faze (laturi) şi anume:

- constituirea fondurilor băneşti (publice) la dispoziţia autorităţilor şi entităţilor publice; - distribuirea pe destinaţii adecvate a fondurilor băneşti respective pentru realizarea de

obiective şi acţiuni publice. Cele două faze ale funcţiei de repartiţie reprezintă două momente ale aceluiaşi proces, între

ele existând legături strânse, de intercondiţionare. Astfel, prima fază se manifestă prin mobilizarea de resurse băneşti la dispoziţia statului, respectiv a entităţilor publice şi formarea fondurilor financiare ale acestora, nu ca scop în sine, ci în concordanţă cu nevoile ce se cer a fi satisfăcute, concretizate prin destinaţiile ce urmează a fi date resurselor mobilizate. Cea de-a doua fază presupune repartizarea pe destinaţii a fondurilor băneşti publice constituite, fiind condiţionată în mod inevitabil de desfăşurarea anterioară a proceselor de mobilizare a resurselor la aceste fonduri, în cuantumul şi momentele impuse de nevoile ce trebuiesc satisfăcute pe seama lor. În mod logic, este de admis că procurarea resurselor băneşti la fondurile financiare publice, în manifestarea acestei funcţii, se justifică numai prin prisma dirijării lor spre satisfacerea de nevoi publice determinate, iar repartizarea şi folosirea pe destinaţii a unor asemenea fonduri pot avea loc numai dacă, în prealabil, au fost constituite fondurile respective.

În cadrul raporturilor de interdependenţă dintre aceste două faze ale funcţiei de repartiţie, fiecare îndeplineşte, atât rolul de factor determinant, cât şi pe cel de factor determinat. Astfel, constituirea de fonduri băneşti, în prima fază, este determinată în mod obiectiv de existenţa şi mărimea nevoilor de resurse financiare asumate a se satisface la nivelul entităţilor respective ca expresie a celei de a doua faze. Aceste nevoi concretizează, de altfel, destinaţiile ce trebuie date fondurilor constituite, în funcţie de acţiunile, respectiv activităţile pentru a căror realizare sunt consumate resursele ce se acumulează în prima fază.

39

�

Prin urmare, mărimea şi tipurile de fonduri băneşti publice ce se constituie, în prima fază, depind direct de destinaţiile ce se vor da prin distribuirea şi cheltuirea lor, în cea de-a doua fază, ceea ce implică necesitatea corelării dimensiunilor nevoilor de acoperit cu resursele posibile de procurat. Dar, proporţiile acestor procese de constituire a fondurilor băneşti publice au o bază obiectivă dată de dimensiunile reale ale produsului naţional realizat, deşi uneori sunt utilizate în acelaşi cadru şi părţi din avuţia naţională.

La rândul său, modul de constituire a fondurilor băneşti publice condiţionează, în mod obiectiv şi direct, înfăptuirea celei de a doua faze, în primul rând prin dimensiunile la care se asigură realizarea proceselor corespunzătoare acesteia din urmă. Astfel, procesele de distribuţie se pot înfăptui numai în măsura în care s-au creat fondurile băneşti în prima fază a funcţiei de repartiţie. În acelaşi timp, destinaţia dată resurselor băneşti se află în dependenţă de evoluţia procesului de constituire, ca dinamică şi surse de formare a fondurilor publice.

Totodată, constatăm că interdependenţa celor două faze este amplificată de faptul că destinaţiile ce rezultă, în această a doua fază, includ posibilitatea creării unor premise favorabile constituirii (sau neconstituirii) fondurilor financiare, în prima fază. În acest sens, este tipică finanţarea din fonduri publice a unor obiective economice care puse în funcţiune realizează produs naţional, ca valoare nouă supusă repartiţiei şi mobilizării de noi resurse financiare. Or, dacă dimensiunile alocării de resurse cu asemenea destinaţii sunt mai mari, procesele de constituire şi distribuire a fondurilor financiare publice se întrepătrund şi condiţionează reciproc în mai mare măsură.

Privite la nivel macroeconomic (prin prisma finanţelor publice) procesele caracteristice derulării fluxurilor financiare de constituire, respectiv de distribuire şi utilizare a fondurilor băneşti în cadrul funcţiei de repartiţie sunt dependente de cele în care se creează PIB supus repartiţiei, inclusiv prin finanţele publice. Astfel, produsul creat şi repartizat în formă bănească devine izvorul resurselor financiare care ajung ulterior la consumatori şi devin cerere solvabilă adresată pieţei şi prin aceasta sferei producţiei, generatoare de noi valori ş.a.m.d.

Repartizarea valorică a produsului creat îmbracă forme specifice repartiţiei băneşti, în primul rând, prin realizarea de venituri în bani de către participanţii la procesele direct productive, iar în al doilea rând prin constituirea şi apoi distribuirea de fonduri financiare la dispoziţia entităţilor publice, respectiv a statului. Este, însă, de remarcat că repartizarea produsului creat, în ambele faze ale sale se realizează şi prin alte mijloace decât cele financiare.

Formele financiare prin care se concretizează constituirea, distribuirea şi utilizarea fondurilor băneşti publice de către diferite entităţi publice, inclusiv de către stat diferă sensibil în timp şi spaţiu, semnificând alocări sau prelevări de resurse din şi la fondurile respective. Alocând părţi din aceste fonduri pentru satisfacerea diverselor nevoi de consum, entităţile respective realizează satisfacerea nevoilor proprii de consum sub formă de bunuri şi servicii în formă natural-materială. Însăşi cererea agregată de consum înglobează şi pe cea formată pe seama resurselor financiare, adresându-se sferei producţiei, pentru a se crea bunuri şi servicii de mărimea şi structura corespunzătoare. Astfel, înfăptuirea funcţiei de repartiţie ce revine finanţelor publice se întrepătrunde cu procesele creării, repartizării şi utilizării produsului naţional în formă natural-materială, evidenţiind interacţiunea dintre fluxurile băneşti-financiare şi cele reale.

În principiu, fluxurile financiare de intrare la fondurile publice pot avea diverse surse de provenienţă a sumelor de bani (inclusiv pieţele financiare), după cum fluxurile (financiare) de ieşire includ o multitudine de destinaţii date resurselor băneşti.

40

Participanţii la relaţiile şi fluxurile financiare caracteristice acestei funcţii a finanţelor

publice sunt entităţi publice, respectiv statul şi persoanele fizice sau juridice, fie în ipostaza de contribuabili la constituirea diverselor fonduri financiare publice, fie în aceea de beneficiari direcţi sau indirecţi ai resurselor băneşti distribuite din aceste fonduri. În faza de constituire a fondurilor financiare, persoanele fizice şi juridice sau entităţile economico-sociale cedează părţi din resursele ori veniturile lor, în vederea constituirii de fonduri la dispoziţia diferitelor entităţi sau autorităţi publice. În faza distribuţiei, participanţii la relaţiile financiare respective beneficiază direct sau indirect de sume de bani sau de utilităţi sociale pe seama cheltuielilor finanţate din aceste fonduri publice.

Principalele forme sub care se realizează funcţia de repartiţie, în faza de constituire a fondurilor financiare administrate de către autorităţi sau entităţi publice, sunt: impozitele, taxele, contribuţiile cu caracter obligatoriu, penalizările, amenzile, redevenţele, veniturile realizate de instituţiile publice, împrumuturile de stat, ajutoarele financiare, donaţiile în favoarea statului.

La rândul lor, formele sub care se concretizează faza distribuirii fondurilor financiare publice, în cadrul aceleiaşi funcţii sunt, în principal, cheltuielile publice, care se diferenţiază pe domeniile şi acţiunile specifice (educaţie, sănătate, protecţie socială, apărare naţională, ordine publică etc.). Ele îmbracă forme ale cheltuielilor legate de crearea bazei materiale a entităţilor publice sau a celor de funcţionare a acestora, precum şi pe cea a cheltuielilor de personal. Lor le sunt asimilate şi alocaţiile din fonduri publice, reprezentând sume de bani transferate în favoarea unor persoane fizice sau juridice, cunoscute şi sub numele de subvenţii.

Ca expresie a funcţiei de repartiţie procesele de constituire şi distribuire a fondurilor financiare au un caracter obiectiv, dar modalităţile tehnice sub care se realizează aceste procese, inclusiv formele menţionate, au un caracter subiectiv. Ele se stabilesc prin decizii adoptate de organisme de conducere şi administrare ale diferitelor entităţi sub impactul politicilor promovate într-un moment sau altul.

3.3. Funcţia finanţelor publice de control asupra activităţilor economice şi sociale

Finanţele publice se manifestă şi ca mijlocitor al exercitării controlului prin bani asupra diverselor aspecte ale vieţii economico-sociale. Capacitatea lor de a mijloci efectuarea controlului bănesc-financiar asupra derulării şi rezultatelor diferitelor activităţi economice şi sociale defineşte funcţia de control ce revine acestora.

În principiu, administrarea resurselor, în general, şi a celor financiare, în special, necesită evidenţe cât mai exacte, asupra existenţei şi mişcării acestora, cunoaşterea şi urmărirea modului de formare şi utilizare a lor, asigurând rezultate pozitive maxime, inclusiv respectarea anumitor principii de gestiune şi a reglementărilor privind activitatea financiară la nivelul fiecărei entităţi sau structuri funcţionale. În acest context, finanţele publice au şi menirea de a mijloci exercitarea controlului bănesc asupra unor domenii ale activităţii economice şi sociale îndeplinind funcţia de control.

Recunoaşterea funcţiei de control a finanţelor publice are suport obiectiv în faptul că manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul necesar pentru executarea controlului financiar. Prin comparaţie, munca de control financiar efectuată de către anumite persoane care îndeplinesc, în cadrul juridic creat, funcţii administrative ce conferă atribuţiuni de controlori financiari imprimă acestui control şi o componentă subiectivă. Latura obiectivă a controlului prin finanţele publice rezidă în faptul că acesta se poate executa de către persoane numite să presteze o asemenea muncă

41

�

de control acolo unde, în prim plan, se derulează procese şi relaţii financiare în care sunt implicate direct sau indirect autorităţi sau entităţi publice, respectiv resurse publice.

Exercitarea controlului prin finanţele publice presupune deci în plan obiectiv existenţa, ca suport al său, a relaţiilor financiare publice, inclusiv derularea unor activităţi bazate pe folosirea banilor cu impact asupra formării şi utilizării resurselor băneşti publice, presupunând în mod implicit manifestarea funcţiei de repartiţie cu cele două faze ale sale. În mod firesc controlul financiar considerat ca expresie a îndeplinirii acestei funcţii de control, se grefează pe operaţiunile şi relaţiile băneşti referitoare la constituirea şi distribuirea fondurilor financiare publice.

Aşadar, între cele două funcţii ale finanţelor publice se manifestă anumite raporturi de determinare, evidenţiind în prim plan faptul că activitatea financiară ce concretizează funcţia de repartiţie oferă terenul pentru executarea controlului financiar. Pe de altă parte, îndeplinirea funcţiei de control financiar favorizează manifestarea funcţiei de repartiţie, inclusiv în sensul generării unor noi procese de constituire sau distribuire de fonduri băneşti publice.

Totodată, este de remarcat că, în mod necesar, sfera de manifestare a funcţiei de control, deşi se bazează pe manifestarea funcţiei de repartiţie, are dimensiuni mai mari, extinzându-se şi asupra altor procese economico-sociale aflate în raporturi de intercondiţionare cu cele financiare. Din acest unghi de vedere, două sunt categoriile principale de procese materiale incluse în sfera funcţiei de control faţă de cea de repartiţie, şi anume: cele consumatoare de resurse financiare; respectiv cele generatoare de valoare nouă şi implicit de noi resurse financiare.

Din această perspectivă exercitarea controlului financiar prin finanţele publice include nu numai sfera repartiţiei ci şi pe cele ale producţiei, circulaţiei şi consumului, întrucât în fiecare dintre acestea se realizează procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare. Aşa, de pildă, controlul financiar se exercită şi asupra producţiei, deoarece în această fază se creează valorile, care fac obiectul schimbului si consumului, precum şi valoarea adăugată, care este supusă repartiţiei financiare, vizând cheltuielile, veniturile şi rezultatele ce se înregistrează.

Asemănător, în faza consumului controlul financiar vizează structura, proporţiile, oportunitatea şi eficienţa cheltuielilor concretizate în consumul intermediar şi cel final al entităţilor publice.

Pe un plan mai larg, exprimând capacitatea finanţelor de a mijloci exercitarea controlului prin bani, în baza relaţiilor financiare, acesta este cunoscut şi sub denumirea de control bănesc implicând şi manifestarea banilor în funcţiile ce le revin. Aşa, de pildă, nivelul costurilor, volumul investiţiilor, valoarea producţiei marfă, cuantumul beneficiului etc. se evaluează prin folosirea banilor în funcţia lor de măsură (etalon) a valorii, dar prin funcţia de control a finanţelor se analizează corelaţiile ce se stabilesc între diferiţi indicatori valorici pentru alegerea variantelor avantajoase de înfăptuire a obiectivelor sau acţiunilor respective.

Deosebit de importantă este îndeplinirea funcţiei banilor ca mijloc de prezervare /rezervare a valorii care se întrepătrunde cu funcţia de control a finanţelor publice (mai ales), prin urmărirea şi analiza derulării proceselor de acumulare a resurselor băneşti la fondurile publice centralizate şi descentralizate, respectiv efectuarea controlului asupra modului de administrare şi eficienţei folosirii lor.

Îndeplinirea funcţiei de control ce revine finanţelor publice vizează obiective dintre care se pot distinge: asigurarea oportunităţii şi legalităţii operaţiunilor financiare care afectează patrimoniul public; administrarea eficientă a resurselor publice; determinarea judicioasă a nevoilor de resurse şi asigurarea constituirii şi cheltuirii raţionale a fondurilor băneşti publice etc. În mod deosebit, prin controlul financiar trebuie să se identifice fenomenele care determină dereglări ale fluxurilor

42

financiare de alimentare, alocare şi utilizare a resurselor publice, să se stabilească responsabilităţile celor implicaţi şi posibilităţile de îmbunătăţire a acestora.

Îndeplinirea funcţiei de control a finanţelor publice presupune crearea cadrului organizatoric adecvat, inclusiv a structurilor şi reglementărilor privind funcţionarea organelor de control în raport cu conţinutul activităţilor economice şi sociale supuse controlului. În acest sens, controlul financiar poate fi exercitat atât din interiorul entităţilor publice, cât şi din exterior, prin instituţii specializate, distingându-se, ca forme, controlul intern şi controlul extern.

Controlul financiar intern se integrează în structurile funcţionale ale entităţilor publice economice-sociale, cel mai adesea sub formele controlului preventiv şi operativ curent, mai ales, la nivelul structurilor operaţionale.

La rândul său, controlul financiar extern are la bază crearea şi funcţionarea unor instituţii sau organisme specializate în exercitarea acestuia situată de regulă la nivelul altor structuri administrative decât cel al entităţilor supuse controlului, iar în cadrul său, locul central revine controlului financiar de stat, efectuat prin organe ale Ministerului Finanţelor (Publice), respectiv ale Curţii de Conturi etc.

3.4. Funcţia finanţelor publice de reglare (stabilizare) a economiei

Existenţa unei asemenea funcţii a finanţelor publice se înscrie în contextul asumării de către stat sau alte organisme publice a unui rol activ în economie, fie prin implicare indirectă în acţiuni economice, fie în mod indirect prin influenţarea activităţilor economice private. În ambele ipostaze, însă, această funcţie conturează manifestarea finanţelor publice ca mijloc de influenţare asupra vieţii economice şi sociale şi mai ales a economiei în concordanţă cu obiectivele de politică generală promovate de către autorităţile publice. Prin îndeplinirea acestei funcţii, finanţele publice mijlocesc contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator (recesiunea, criza, şomajul etc.) care perturbă procesele economice şi sociale pe de o parte, respectiv stimularea evoluţiei pozitive a acestor procese, pe de altă parte.

Este de remarcat că dezvoltarea teoriei moderne a finanţelor publice prin recunoaşterea impactului lor posibil stabilizator în economia de piaţă supusă acţiunii unor factori specifici, care dereglează mecanismele sale imperfecte, oferă un suport ştiinţific concretizării acestei funcţii prin politici financiare publice adecvate.

Aşadar, funcţia finanţelor publice, de reglare /stabilizare a economiei exprimă capacitatea acestora de a mijloci reglarea diverselor procese economice, mai ales prin stimularea unora sau inhibarea altora pentru asigurarea evoluţiei sale ascendente.

Suportul obiectiv al îndeplinirii funcţiei reglatoare a finanţelor publice rezidă în intercondiţionarea ce caracterizează derularea proceselor materiale consumatoare sau generatoare de resurse cu procesele băneşti – financiare de constituire, distribuire şi cheltuire a fondurilor publice. Acest suport s-a creat, în mod obiectiv, prin apariţia şi folosirea banilor în viaţa economică şi socială, în condiţiile îndeplinirii funcţiilor specifice acestora. Pe acest fundal, desfăşurarea proceselor materiale ale reproducţiei determină şi la rândul său depinde de realizarea proceselor băneşti financiare; adesea acestea din urmă trebuind să le preceadă pe cele în formă natural-materială. Aşa, de exemplu, realizarea unei investiţii publice este condiţionată de procurarea anticipată a resurselor băneşti necesare finanţării achiziţiilor, lucrărilor etc. Asemănător, o bună parte a proceselor de consum final depind de procesele de repartiţie financiară, atât ca dimensiune, cât şi ca distribuţie în timp şi spaţiu.

43

�

Pe de altă parte, dimensiunile cantitative şi calitative ale proceselor materiale creatoare de valoare nouă se intercondiţionează cu cele ale formării şi utilizării resurselor financiare publice.

Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei s-a fundamentat teoretic prin doctrina intervenţionist-statală în viaţa economică şi socială, găsind teren prielnic în condiţiile manifestării tot mai intense a dereglărilor mecanismelor pieţei, în societatea modernă, odată cu apariţia ciclicităţii acesteia.

Impactul posibil reglator al finanţelor publice asupra activităţilor economice şi sociale poate fi sintetizat pe următoarele direcţii principale:

- reglarea sau stabilizarea anticiclică; - stimularea expansiunii (creşterii) economice; - modernizarea, restructurarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne şi externe. Sub primul aspect, manifestarea acestei funcţii constă în utilizarea tehnicilor şi

instrumentelor financiare publice ca mijloace pentru contracararea crizei economice ca fenomen real sau posibil a se produce, şi a şomajului care o însoţeşte, urmărind asigurarea unei anumite stabilizări a activităţii de producţiei şi a ocupării forţei de muncă, respectiv atenuarea oscilaţiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de prosperitate cu cele de declin economic. Ea presupune facilităţi sau restricţii financiare menite să favorizeze evitarea sincopelor majore.

Prin al doilea aspect se vizează folosirea tehnicilor şi instrumentelor financiare ca factori propulsori ai activităţilor economice, prin stimularea investiţiilor şi impulsionarea ritmului de creştere a producţiei asigurând, nu numai relansarea economiei sau combaterea tendinţelor de încetinire a ritmului creşterii, ci şi o expansiune a acesteia.

Sub cel de al treilea aspect menţionat ce are în vedere implicarea finanţelor publice prin tehnici şi instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare şi restructurare a economiilor naţionale, fie susţinând eforturile agenţilor economici privaţi sau dezvoltând direct în cadrul sectorului public, anumite segmente, ramuri sau subramuri economice, fie restricţionând alta şi asigurând adaptarea la evoluţia cererii pe pieţele interne şi externe.

Impactul reglator al finanţelor publice, bazat pe interacţiunea proceselor materiale cu cele financiare, îşi găseşte reflectarea în variabile economice şi financiare ale căror dimensiuni condiţionează atingerea obiectivelor urmărite, iar principalele instrumente folosite în acest scop sunt impozitele, cheltuielile publice, bugetul public. Aşa, de pildă, ca premise obiective ale reglării economiei prin finanţele publice trebuie considerate interrelaţiile dependente venitului total, compus din venit disponibil şi impozit pe de o parte, cu mărimea consumului (cheltuielilor) total, structurat în consum personal şi investiţii, pe de altă parte, conform relaţiilor următoare:

Vt = Vd + T (3.1.); Ct = Cp + I (3.2.)

în care: Vt = venit total; Vd = venit disponibil; T = impozite, taxe, contribuţii; Ct = consum total; Cp = consum personal; I = investiţii.

Din egalizarea celor două relaţii, sub forma Vt = Ct, decurge şi corelarea variabilelor structurale, ajungându-se la constatarea unor interacţiuni specifice, atât între cele două relaţii, cât şi între variabile cuprinse în cadrul acestora. Între acestea apare evidentă condiţionarea indirectă dintre variabilele de tipul impozitului şi investiţiilor în sensul că modificarea mărimii celei dintâi favorizează modificarea în sens invers a celei din urmă.

În consecinţă, reglarea economiei prin impozite presupune adaptarea dimensiunii impozitului faţă de venitul total cu impactul său asupra venitului disponibil şi prin acesta asupra volumului investiţiilor. Astfel, în cazul în care se înregistrează o tendinţă de stagnare sau recesiune, relansarea

44

economiei este posibilă prin diminuarea proporţiei impozitelor, care va antrena creşterea venitului disponibil, din care o bună parte poate deveni sursă de finanţare pentru investiţii. Această redimensionare a mărimii impozitelor devine o premisă a creşterii investiţiilor şi capacităţilor de producţie, inclusiv a creării unui număr mare de locuri de muncă şi a reducerii semnificative a şomajului. O asemenea intervenţie prin mijloace financiare este specifică situaţiei când se manifestă un declin al activităţilor economice, însoţit de restrângerea investiţiilor private şi creşterea numărului şomerilor în totalul populaţiei active.

Dimpotrivă, admiţând că se constată un ritm prea accelerat al producţiei (căruia îi corespunde un număr redus de şomeri), care ameninţă cu supraîncălzirea economiei şi crearea premiselor pentru intrarea acesteia în declin, devine posibilă intervenţia reglatoare în sens invers prin mărirea impozitelor, diminuarea veniturilor disponibile, a investiţiilor private şi a producţiei şi temperând astfel ritmul prea înalt de creştere economică.

Similar, dar adaptată conţinutului proceselor specifice, are loc şi intervenţia reglatoare prin cheltuielile publice, considerată o variabilă financiară cu impact asupra mărimii consumului total, al cererii agregate şi prin aceasta asupra ofertei. Ea se concretizează prin adaptări ale dimensiunii şi structurii acestora, în funcţie de cerinţele asigurării unei evoluţii ascendente, continue, a economiei.

Impactul reglator rezidă în aceea că o creştere a cheltuielilor bugetare semnificând, atât o creştere a cererii de consum final public, cât şi a investiţiilor publice, poate antrena o creştere a investiţiilor, producţiei şi deci a economiei în perioadele când se înregistrează scăderi de proporţii mai mari ale acesteia. Spre deosebire, opţiunea pentru reducerea cheltuielilor publice are ca rezultat încetinirea ritmului activităţilor economice şi, implicit, atenuarea oscilaţiilor ciclice de sens invers.

În acelaşi context, acţiunea reglatoare promovată prin finanţele publice include şi folosirea bugetului public, prin acceptarea deficitului bugetar şi finanţarea sa din resurse extraordinare, în fazele de declin economic, acesta devenind un factor de relansare şi creştere economică.

45

�

CAPITOLUL 4

ROLUL FINANŢELOR PUBLICE

4.1. Rolul finanţelor publice în evoluţia societăţii

Rolul ce revine finanţelor în economie şi societate decurge din conţinutul proceselor şi relaţiilor pe care acestea le exprimă şi se concretizează prin efectele sau rezultatele generate de îndeplinirea fiecăreia dintre funcţiile îndeplinite, în condiţii concrete de desfăşurare a activităţii economice şi sociale. În raport cu conţinutul şi dimensiunile rezultatelor (efectelor) pe care le produc direct sau la realizarea cărora îşi aduc contribuţia relaţiile şi tehnicile financiare, poate fi caracterizat şi rolul îndeplinit de către finanţe.

Se pot distinge mai multe direcţii de manifestare a rolului finanţelor, având în vedere procesele economice şi sociale pe care le mijlocesc sau le influenţează, începând cu contribuţia lor directă la realizarea procesului de repartiţie a produsului intern brut (PIB). Din acest unghi de abordare, este de remarcat că, încă de la începuturi, existenţa finanţelor a permis distribuirea şi redistribuirea în formă bănească a produsului creat în sfera activităţilor materiale pentru satisfacerea unor nevoi de resurse, atât în cadrul acesteia, cât şi, mai ales, în cea a activităţii nemateriale. Astfel, ca rezultat al îndeplinirii funcţiei finanţelor de repartiţie a PIB, concretizată prin constituirea şi distribuirea unei multitudini de fonduri băneşti, se realizează şi o realocare a resurselor între sfere de activitate şi în cadrul lor, între diferite domenii, ramuri şi subramuri ale economiei, corespunzător opţiunilor determinate de factori obiectivi sau subiectivi specifici stadiului de dezvoltare al societăţii.

În contextul menţionat, constatăm că activităţile specifice sferei nemateriale care nu produc, în mod direct, valoare nouă şi nu-şi pot asigura resursele necesare propriului consum, nu s-ar putea înfăptui în absenţa redistribuirii în acest scop a PIB creat în sfera activităţilor materiale. Devine astfel necesară realocarea de resurse realizată, în prim plan, sub forma resurselor băneşti (financiare). Se poate admite, deci, că rolul ce revine finanţelor, în acest caz, se exprimă şi prin crearea unor condiţii favorabile funcţionării instituţiilor publice şi, în general, a entităţilor care nu-şi pot produce resursele necesare în propria activitate. În măsura în care activităţile respective sau serviciile prestate de către aceste entităţi se dovedesc a fi utile societăţii, realocarea resurselor destinate creării şi funcţionării lor trebuie considerată ca premisă indispensabilă asigurată sub aspect financiar, prin îndeplinirea funcţiei de repartiţie (alocare, distribuţie) şi concretizând un aspect important al rolului finanţelor.

Nevoile de utilităţi ce se manifestă, atât în sectorul public, cât şi în cel privat, impun uneori redistribuirea resurselor (prin intermediul finanţelor) chiar între ramuri sau subramuri ale economiei, considerată ca ansamblu al activităţilor materiale creatoare de PIB. În acest sens, de regulă, crearea şi dezvoltarea unor entităţi noi sau subramuri economice presupune alocarea sau realocarea corespunzătoare a resurselor, mai întâi, în formă bănească, reliefând rolul ce revine finanţelor în dezvoltarea economiei, care are ca premisă această redistribuire a resurselor.

De asemenea, ca expresie a rolului finanţelor, se produc realocări de resurse, în primul rând, în formă bănească, între entităţile administrativ-teritoriale, atunci când, în raport cu nevoile de funcţionare ale acestora resursele proprii sunt insuficiente, iar diferenţa poate fi acoperită pe seama redistribuirii resurselor acumulate la nivelul altor structuri administrative.

46

Manifestarea rolului finanţelor, implicând şi procese de realocare a resurselor se exprimă şi

prin redistribuirea acestora între membrii societăţii. Sub acest aspect, este revelator faptul că resursele prelevate de la populaţie pentru constituirea diferitelor fonduri băneşti (financiare) publice se depersonalizează, iar între contribuţiile aduse de fiecare persoană şi utilităţile de care ea beneficiază nu există o legătură nemijlocită, ceea ce favorizează redistribuirea resurselor între membrii societăţii şi realizarea unor obiective de ordin social. Prelevările mai mari de la persoanele cu capacitate contributivă mai ridicată asigură astfel satisfacerea unor nevoi ale persoanelor cu venituri insuficiente sau fără venituri. În mod deosebit, interesul sporit pentru acţiunile de domeniul protecţiei sociale manifestat de către autorităţile publice, bazat pe redistribuirea mai intensă a veniturilor şi implicit a resurselor, evidenţiază cu pregnanţă un alt aspect al rolului jucat de finanţe în societatea contemporană.

De o mare importanţă se dovedeşte a fi rolul finanţelor ca expresie a influenţei reglatoare (stabilizatoare) exercitate asupra economiei, folosind în mod adecvat tehnicile şi instrumentele financiare, pentru a stimula sau restricţiona evoluţia diferitelor procese sau fenomene economice. În acest context se înscrie, de altfel, conceperea şi aplicarea unor mecanisme de influenţare a economiei de piaţă, urmărind atingerea unor obiective specifice faţă de starea în care se află economia într-o perioadă sau alta. Astfel, rolul reglator în economie atribuit finanţelor se concretizează şi prin integrarea variabilelor valorice financiare în structura unor mecanisme sau în modele de creştere economică echilibrată şi dezvoltare durabilă a societăţii.

Reprezentativ, în acest sens, este cunoscutul sistem al stabilizatorilor încorporaţi, alcătuit din componente financiare, cum sunt impozitele, cheltuielile publice, asigurările sociale etc., menit să intre în acţiune pentru a contracara manifestarea factorilor perturbatori, destabilizatori, complinind deficienţe de funcţionare ale mecanismelor pieţei. Evidenţiind un rol major atribuit finanţelor publice, un asemenea sistem presupune integrarea acestor instrumente financiare în mecanismul economiei de piaţă de o manieră care să corecteze imperfecţiunile funcţionării acestuia, sporindu-i funcţionalitatea. În acest sens, Paul Samuelson consideră că "Sistemele noastre economico-bugetare moderne sunt structural dotate cu forţe de stabilizare automată foarte eficace. Ziua şi noaptea, indiferent dacă Preşedintele se află sau nu la Casa Albă, sistemul bugetar contribuie, aidoma unui resort, la neutralizarea factorilor de dezechilibru".

În principiu, un asemenea stabilizator ar urma să intre în funcţiune cu un anumit impact asupra cererii, respectiv ofertei agregate. Astfel, considerând impozitul ca variabilă ce determină reducerea cererii de consum şi investiţiilor private (când impozitele se majorează) sau dimpotrivă, creşterea volumului investiţiilor şi consumurilor private (când impozitele scad), influenţarea dimensiunilor activităţii economice poate fi concepută a se produce ca reacţie automată la modificările operate asupra mărimii impozitelor. În acelaşi cadru, admiţând că în faza de declin economic nivelul şomajului creşte, scăderea impozitului devine factor de reducere a acestuia, antrenând creşterea cererii de consum şi a investiţiilor private, care creează locuri de muncă.

Însoţit de o acţiune concomitentă prin intermediul cheltuielilor publice, un asemenea demers presupune creşterea acestor cheltuieli publice în perioade de declin economic şi reducerea lor în perioadele de boom economic, antrenând modificarea corespunzătoare a consumului şi investiţiilor publice. Prin creşterea cererii agregate (publice şi private) în perioadele de declin, efectul obtenabil posibil va fi sporirea producţiei şi ofertei (cu reducerea şomajului) şi, în final, s-ar înregistra o creştere economică. Spre deosebire, în perioadele de supraîncălzire a economiei, cei doi stabilizatori ar urma să acţioneze în sens invers, prin ajustări adecvate ale mărimii lor constând într-o creştere a

47

�

impozitelor şi reducerea cheltuielilor bugetare, cărora le corespunde scăderea cererii agregate, care va atrage după sine încetinirea ritmului producţiei, cu diminuarea ofertei.

Aşadar, acţiunea acestor stabilizatori s-ar declanşa în corespondenţă cu fazele caracteristice evoluţiei relativ ciclice a economiei, în funcţie de anumiţi parametri prestabiliţi, astfel încât pe ansamblu să se menţină o tendinţă de creştere economică, prevenind dereglările profunde, cu consecinţele lor economice şi sociale.

În acelaşi context, se înscrie şi susţinerea prin mijloace financiare a unor programe de sprijinire a agriculturii sau cercetării ştiinţifice etc. Astfel, în situaţiile când cererea solvabilă scade şi consumul se reduce, iar preţurile produselor agricole se diminuează, guvernul poate achiziţiona o parte din recoltă, menţinând relativ constant nivelul cererii şi preţurilor pe piaţă. Dimpotrivă, în situaţia în care preţurile tind să crească prea mult, statul va vinde produsele achiziţionate, mărind oferta în raport cu cererea existentă şi contribuind la menţinerea relativ stabilă a nivelului preţurilor pentru produsele agricole.

Folosirea instrumentelor financiare, în cadrul diferitelor mecanisme de reglare a vieţii economice şi sociale, este pusă pe seama doctrinei intervenţionist-statale, iar acestea au permis obţinerea de rezultate pozitive de-a lungul unei perioade semnificative, după criza economică mondială din 1929-1933. Ultimele decenii ale sec. XX marchează, însă, unele reconsiderări şi conturarea unor soluţii menite să răspundă şi nevoii de contracarare a altui fenomen negativ (inflaţia) generat de apelul excesiv la aceste mijloace. Devenită un fenomen deosebit de periculos, inflaţia a impus limitarea acţiunilor bazate pe folosirea instrumentelor financiare, în cadrul preocupărilor de jugulare a presiunilor inflaţioniste.

Rolul finanţelor în evoluţia societăţii poate fi apreciat, de asemenea, prin prisma impactului pe care îl are îndeplinirea funcţiei lor de control având în vedere contribuţia controlului financiar la îmbunătăţirea modului de administrare a resurselor şi rezultatelor obţinute la nivelul diferitelor entităţi economice şi sociale.

Pe un plan mai larg, acest rol se concretizează şi prin combaterea consumului abuziv al unor produse dăunătoare sănătăţii oamenilor (de exemplu, majorând impozitele indirecte la aceste produse) sau prin susţinerea unor politici demografice raţionale, promovând un sistem adecvat de impozitare a veniturilor mai avantajos celor ce au în îngrijire copii sau acordarea de indemnizaţii ori alocaţii acestora, etc.

4.2. Premise ale influenţării proceselor din economia reală prin finanţele publice

Finanţele publice îndeplinesc un rol major în redistribuirea, alocarea şi utilizarea resurselor şi implicit în desfăşurarea proceselor din economia reală, având ca premise multiplele conexiuni ce se realizează între repartiţia financiară şi diferitele sfere ale reproducţiei.

O imagine de ansamblu asupra conexiunilor ce caracterizează înfăptuirea proceselor economice reale cu cele financiare (considerate succesiv în ipostaze de factori determinanţi, respectiv determinaţi), poate fi redată prin următoarea schemă (fig.1):

48

CONSUM PRODUCŢIE

REPARTIŢIE

REPARTIŢIE FINANCIARĂ

Figura nr.1. Conexiuni ale repartiţiei financiare cu procesele reale

Produsul realizat în sfera producţiei, de o anumită dimensiune valorică, este supus repartiţiei, care în bună măsură (aproximativ 50%) se realizează prin finanţele publice. În această sferă a repartiţiei se manifestă multiple categorii financiare, ca bugetul de stat, impozite, taxe, contribuţii obligatorii, cheltuieli publice etc. prin care se constituie fondurile financiare publice la dispoziţia anumitor entităţi. Pe seama acestor fonduri se formează veniturile derivate şi se realizează alocarea resurselor publice pentru satisfacerea nevoilor de consum public. Ca urmare, o bună parte a proceselor ce se realizează în sfera consumului depind de formarea cererii de consum, având la bază şi resursele financiare publice alocate în acest scop. Realizarea efectivă a consumului (consum final, investiţii) depinde de dimensiunile şi orientarea fluxurilor financiare private şi publice.

Comparând legăturile dintre sfera producţiei şi sfera repartiţiei cu cele dintre sfera consumului şi sfera repartiţiei se constată, că, în primul rând, repartiţia prin finanţele publice este direct de determinată de dimensiunile valorice ale producţiei supuse repartiţiei şi de structura repartiţiei ca proces de ansamblu (cu proporţii mai mari sau mici ale repartiţiei financiare publice). În al doilea rând, repartiţia condiţionează în mare măsură consumul, atât ca dimensiuni cât şi ca structură. Modificările pe care le înregistrează repartiţia financiară publică influenţează dimensiunile şi structura cererii solvabile, ce se transmite ca o comandă de bunuri şi servicii spre sfera producţiei. Pe această bază, evoluţia consumului reflectă impactul repartiţiei financiare publice, înglobând această influenţă în acţiunea pe care consumul o exercită asupra producţiei. Apar astfel relaţii de condiţionare reciprocă între consumul agregat, public şi privat, şi producţie, prin prisma mărimii şi structurii comenzilor adresate producţiei.

În mod implicit repartiţia financiară publică, respectiv categoriile financiare publice, apar în relaţie de determinare cu producţia, prin intermediul consumului. Prin urmare, producţia va reacţiona la cererea agregată publică şi privată nu numai sub impactul cererii private, ci şi sub impactul cererii de consum public (bunuri de consum public şi bunuri de investiţii publice).

49

�

În consecinţă, este posibilă exercitarea unor influenţe semnificative , inclusiv de impulsionare a activităţilor creatoare de bunuri din sfera producţiei, prin folosirea adecvată a instrumentelor financiare publice, adoptând diverse variante de realizare a repartiţiei financiare publice în raport cu diferitele obiective de ordin economic şi social.

Interacţiunea obiectivă ce decurge din procesul reproducţiei face ca aceste categorii financiare să servească pentru exercitarea unor influenţe semnificative asupra ansamblului economic şi social, grefându-se ca pârghii financiare pe mecanismele economiei de piaţă.

4.3. Rolul de pârghii economico-financiare al finanţelor publice

Noţiunea de pârghie provine din fizică, cu semnificaţia unei forţe care dă un impuls unui anumit proces sau fenomen, şi este adaptată la domeniul economic, semnificând, în acest cadru, utilizarea categoriilor financiare ca instrumente de influenţare a activităţilor economice şi sociale într-un anumit sens şi pentru realizarea anumitor obiective.

Suportul obiectiv al folosirii unei asemenea categorii de instrumente îl constituie baza obiectivă a finanţelor ca procese şi relaţii economice şi financiare ce se manifestă în interdependenţă cu procesele economice reale, şi interdependenţa dintre fluxurile financiare pe care se grefează aceste instrumente şi fluxurile reale.

Din această perspectivă este de admis că diversele categorii financiare (impozite, cheltuieli, buget, credit, asigurări etc.) se pot manifesta ca pârghii economice (sau economico-financiare) în măsura în care favorizează soluţionarea unor probleme de ordin economic şi social, în condiţii avantajoase, prin cointeresarea factorilor implicaţi. În acest sens, acţiunea exercitată prin pârghiile economico-financiare contribuie la o îmbunătăţire a performanţelor diferitelor activităţi cu caracter economic şi social, suplinind eventualele disfuncţionalităţi ale mecanismului economic, respectiv ale mecanismului financiar.

Asemenea pârghii pot fi concepute de pe poziţiile finanţelor publice de către factorii de decizie din această sferă, mizând pe impactul pozitiv al funcţionării acestora. Nu este exclusă însă obţinerea de efecte pozitive şi prin utilizarea unor instrumente financiare caracteristice finanţelor private. Cele mai cunoscute pârghii economico-financiare sunt cele din sfera finanţelor publice, rolul central revenind impozitelor, taxelor şi contribuţiilor obligatorii instituite de autorităţile publice, respectiv formelor concrete şi modalităţilor tehnice de distribuire şi utilizare a resurselor financiare.

O asemenea pârghie poate exercita o influenţă pozitivă in raport cu obiectivele urmărite fie prin capacitatea de a stimula anumite procese, fie prin capacitatea de a le inhiba. În primul caz se scontează pe efectul de cointeresare a factorilor implicaţi în atingerea obiectivului respectiv prin stimulare financiară, iar în cel de al doilea caz se are în vedere limitarea posibilităţilor de manifestare a factorilor cu impact negativ faţă de realizarea obiectivului urmărit, mergând chiar până la sancţionarea materială a factorilor responsabili.

Referindu-ne la impozit ca principală pârghie financiară, trebuie subliniat faptul că acesta reprezintă nu numai o resursă financiară publică, ci şi un mijloc de stimulare a investiţiilor, de orientare a consumului, de extindere a schimburilor externe, de corectare a unor tendinţe negative în evoluţia proceselor economice şi sociale. Este relevantă în acest context aprecierea lui Maurice Duverger conform căreia “În neocapitalismul modern, impozitul capătă o semnificaţie mai largă; el încetează de a mai constitui grăuntele de nisip care jenează angrenajele, pentru a deveni unul dintre regulatoarele şi motoarele maşinii" (economice şi sociale - n. n.) .

50

Folosirea pârghiilor financiare poate avea efecte pozitive mai mari sau mai mici în funcţie de

modul în care au fost concepute şi se integrează în mecanismul economic. Pornind de la premisa că pot funcţiona în acelaşi timp mai multe pârghii, devine necesară corelarea acţiunii lor şi implicit tratarea lor ca un subsistem în cadrul mecanismului economic.

Pot fi evidenţiate, în acest sens, mai multe cerinţe ale îndeplinirii rolului ce revine pârghiilor financiare:

În primul rând, se cere ca pârghiile financiare să se încadreze organic în sistemul categoriilor economice existente şi să se asigure deplină concordanţă a pârghiilor financiare cu normele şi normativele economico-financiare, iar acţiunea lor să fie circumscrisă îndeplinirii obiectivelor de politică economico-socială. Se crează, astfel, premisele necesare pentru îndeplinirea funcţiilor acestor pârghii în deplină corelaţie cu celelalte metode de conducere folosite, contribuind la realizarea obiectivelor urmărite.

În al doilea rând, este necesară armonizarea acţiunii tuturor pârghiilor financiare pentru a se completa şi a nu se anihila reciproc. Potrivit acestei cerinţe se impune ca pârghiile financiare să fie tratate ca un sistem, în care acţiunea componentelor este convergentă şi vizează realizarea obiectivelor stabilite. Neluarea în considerare a acestei cerinţe poate avea ca urmare anihilarea sau chiar anularea reciprocă a acţiunii unor pârghii, comportarea lor contradictorie şi, pe ansamblu, diminuarea rolului acestora în procesul conducerii activităţii economico-sociale şi al îndeplinirii acestor obiective.

În al treilea rând, acţiunea pârghiilor financiare trebuie să aibă un caracter diferenţiat în raport cu specificul ramurilor şi subramurilor de activitate şi cu condiţiile existente în fiecare etapă a dezvoltării. În acest scop este indicată, încă în faza proiectării pârghiilor financiare, studierea reacţiilor posibile din partea unităţilor economice, considerate în situaţii diverse, faţă de folosirea uneia sau alteia dintre pârghii şi, în principiu, experimentarea lor în activitatea unor unităţi reprezentative înainte de a fi generalizate, iar periodic devine necesară verificarea comportamentului lor în practica economico-financiară pe baza rezultatelor obţinute, şi adoptarea măsurilor corective ce se impun.

În al patrulea rând, este necesar ca în conceperea şi folosirea pârghiilor financiare să fie luate în considerare conexiunile ce se realizează între acestea şi diferitele componente ale mecanismului economico-financiar. Luarea în considerare a legăturilor de conexiune permite atât valorificarea deplină a valenţelor pârghiilor financiare, cărora le revine astfel rolul de a complini imperfecţiunile mecanismului în ansamblu, cât şi funcţionarea normală a acestui mecanism.

Rostul acestor pârghii financiare rezidă, în esenţă, în a suplini prin funcţionarea lor imperfecţiunile mecanismului economic, respectiv atenuarea disfuncţionalităţilor acestuia. În acest sens, limitele recunoscute ale autoreglării mecanismului economiei de piaţă justifică instituirea şi grefarea pe acest mecanism a pârghiilor financiare publice cu rolul menţionat anterior.

4.4. Integrarea variabilelor financiar-monetare în modelele de creştere economică şi

dezvoltare durabilă

În baza conexiunilor valorice obiective dintre procesele materiale şi cele băneşti-financiare, diferitele componente ale finanţelor apar, nu numai ca expresie sintetică a unor laturi ale economiei reale, prin exprimarea bănească a proceselor materiale ce au loc şi a rezultatelor lor, ci şi ca variabile incluse în ecuaţiile de echilibru valoric global (la nivel macroeconomic). În acest sens, este revelatoare ipostaza de stabilizatori încorporaţi, meniţi să suplinească imperfecţiunile mecanismului

51

�

economiei de piaţă, a unor componente fundamentale ale finanţelor publice (cheltuielile bugetare şi impozitele) aflate în relaţii directe cu investiţiile, consumul şi economisirea (vezi 3.4. şi 4.1.)

Implicarea cheltuielilor publice şi impozitelor în stabilizarea/reglarea economiei a avut în vedere contracararea factorilor perturbatori conjuncturali, de tipul crizelor economice însoţite de şomaj masiv, pornind de la impactul posibil al celor două variabile financiare asupra proporţiilor investiţiilor producţiei şi consumului. S-a conturat, astfel, posibilitatea unei relansări sau creşteri a economiei aflate în criză, stagnare sau recesiune, prin sporirea cheltuielilor, inclusiv a investiţiilor publice şi reducerea impozitelor (pe venit), în primul rând, a celui pe profit, având ca efect direct creşterea cererii agregate şi implicit stimularea ofertei.

Ca urmare, alături de variaţia ofertei de monedă, determinată prin decizii de politică monetară, cheltuielile publice şi impozitele, ca mărimi valorice adaptabile cerinţelor de reglare sau stabilizare a economiei (prin politici fiscale şi bugetare adecvate) au fost integrate şi în modelele de creştere economică echilibrată. Dintre acestea, cel mai celebru este cunoscut, după numele autorilor săi, ca modelul Hicks-Hansen, iar după denumirea curbelor pe care se fundamentează, ca modelul IS-LM.

Prin concepţia şi elementele ce stau la baza elaborării sale, modelul Hicks-Hansen apare ca o chintesenţă a implicării instrumentelor financiar-monetare în realizarea creşterii economice şi dezvoltării echilibrate. Raţionamentele şi finalitatea acestui model au în vedere raporturile de intercondiţionare între mărimi valorice, cum sunt cele ale produsului creat sau venitului global (Y), impozitelor (T), venitului disponibil (Yd), consumurilor private (Cp), investiţiilor private (Ip) şi cheltuielilor publice guvernamentale (G), ce pot fi sintetizate printr-un prim grup de relaţii, de formele următoare:

Y = Yd + T (4.1.) Yd = Y – T (4.2.) Y-T = Cp + Ip (4.3.) Y = Cp + Ip + G (4.4.) T ≤ G (4.5.)

Un prim tronson al interrelaţiilor de mai sus evidenţiază impactul produs de modificarea mărimii impozitelor asupra venitului disponibil (după plata impozitului) şi, mai departe, asupra consumului/economisirii şi investiţiei private. Pe această bază, devine evident faptul că, pentru menţinerea egalităţilor respective, o decizie de diminuare a impozitului atrage modificări corespunzătoare ale altor mărimi implicate, inclusiv ale venitului disponibil destinat finanţării investiţiilor private - cu impact direct asupra volumului producţiei şi produsului naţional (venitului global) realizabil.

Pe un al doilea tronson al condiţionărilor dintre variabilele incluse, se impune atenţiei prezenţa cheltuielilor publice (angajate de către guvern), ca o componentă distinctă a cererii agregate, aflată în raporturi de interdependenţă cu oferta. Proporţiile acestor cheltuieli, deşi sunt condiţionate de cele ale impozitelor încasate, prezintă o relativă independenţă putând fi finanţate şi din surse extraordinare pentru a acoperi consumuri publice sau sociale (Cs) şi investiţii de acelaşi tip (Is), mai mari decât veniturile bugetare curente obişnuite.

Pe de altă parte, se conturează interacţiunea dintre consumurile curente (finale) private şi publice, în cadrul consumului total (C), respectiv dintre investiţiile private şi publice, ca părţi ale investiţiilor totale (I), conform altor relaţii de condiţionare ce pot fi sintetizate sub următoarele forme:

G = Cs + Is (4.6.)

52

C = Cs + Cp (4.7.) I = Is + Ip (4.8.) C + I = Y = Cs + Cp + Is + Ip (4.9.)

Relaţiile anterioare, exprimând raporturi de interdependenţă între variabile ale cererii şi ale ofertei, evidenţiază faptul că, în măsura în care producţia regresează, stagnează sau creşte în ritm nesatisfăcător, presupunând şi un dezechilibru exprimat sintetic prin inegalitatea dintre investiţii şi economii (I≠S), s-ar putea acţiona şi prin măsuri orientate spre modificări ale componentelor structurale ale fiecărei egalităţi. Aşa cum s-a arătat anterior, în cazul recesiunii, pentru creşterea continuă şi în ritm mai alert a produsului naţional (Y), se conturează posibilitatea de a se aplica decizii de reducere a impozitelor (T) şi creştere a cheltuielilor publice (G), aceste mutaţii antrenând şi o sporire a cererii agregate care va impulsiona oferta (Y).

Concomitent, se admite că, în principiu, eventuala diferenţă între cheltuielile publice (mai mari) şi impozitele încasate (mai mici), de forma G-T (ce semnifică un deficit bugetar), poate fi acoperită, în contextul adoptării unor politici financiare expansioniste (de reducere a impozitelor şi creştere a cheltuielilor bugetare), prin finantarea deficitului bugetar creat, fie din împrumuturi, fie prin emisiunea suplimentară de monedă-semn, deşi există riscul de a provoca sau amplifica inflaţia. Cea de a doua alternativă mizează pe promovarea unei politici monetare (expansioniste) axată pe creşterea anticipată a ofertei de monedă-semn, menită să antreneze o reducere a ratei dobânzii şi să stimuleze investiţiile, iar, în final, să susţină relansarea sau accelerarea creşterii economice.

Aşadar, modelul IS-LM, bazat pe construirea celor două curbe, ce sintetizează condiţiile de echilibru pe pieţele reală şi monetară, denumite investiţii-economii (IS) şi cerere-oferta de monedă (LM), integrează şi variabilele financiar-monetare, prin prisma unor decizii ale autorităţilor publice competente ce vizează (în anumite perioade) sporirea cererii agregate, ca premisă a impulsionării producţiei şi creşterii gradului de ocupare a forţei de muncă.

În cadrul modelului, curba IS descrie punctele în care investiţiile sunt egale cu economiile exprimând starea de echilibru pe piaţa de bunuri şi servicii.

În explicarea raţionamentelor, este util să se pornească, însă, de la forma clasică de exprimare a condiţiei de echilibru economic redată prin relaţia (10):

Y = D (4.10.), înlocuită prin ecuaţiile echilibrului keynesian (pe piaţa reală), cunoscute sub formele din relaţiile (11) şi (12):

Y = C + I (4.11.) şi Y = C + S (4.12.), care, la rândul lor, prin egalizare şi rezolvarea expresiei (13):

C + I = C + S (4.13.), conduc la forma cea mai sintetică a ecuaţiei de echilibru (14):

I = S (4.14.), în care: Y – produsul (venitul) global sau oferta agregată; D – cererea agregată; C – consumul final; I–investiţiile; S – economiile.

Este de remarcat, în acest context, că starea de echilibru economic exprimat prin prisma egalizării investiţiilor cu economiile (I = S) reprezintă, în fapt, un alt mod (echivalent) de a se scrie egalitatea între oferta şi cererea globală (Y = D).

De asemenea, în construcţia modelului, echilibrul economic pe piaţa reală (a bunurilor şi serviciilor) este redat de evoluţia curbei IS, având drept coordonate nivelul ratei dobânzii practicată

53

�

pe piaţa financiară (d) şi mărimea produsului sau venitului global (Y), conform graficului, figura nr.2.

0 Y1 Y1

’Y Y1

’’

IS’

IS’

IS

d1

d1’

IS d1

”

d

Figura nr.2. Curba IS sub impactul politicii financiare expansioniste Egalitatea dintre investiţii şi economii descrisă de curba IS apare, deci, ca o succesiune a

punctelor de echilibru a celor două mărimi, luând valori care cresc pe măsura reducerii ratei dobânzii, în corespondenţă cu creşterea venitului global (Y), evoluţia sa fiind o funcţie descrescătoare a ratei dobânzii (d). Din această perspectivă, se poate admite că, în baza interacţiunilor specifice dintre variabilele implicate, investiţiile şi venitul global vor creşte atunci când rata dobânzii tinde să scadă, şi invers.

Este de admis, deci, că sporirea producţiei (venitului global), bazată pe o creştere a volumului investiţiilor în corespondenţă cu economiile, are loc pe fundalul unei reduceri a ratei dobânzii. Dar, în situaţia inversă, când economia intră în declin, modelul invocă o politică de stimulare a investiţiilor, constând, pe de o parte, în reducerea impozitelor asupra veniturilor, ca suport al efectuării de investiţii private suplimentare, iar pe de altă parte, în angajarea de cheltuieli bugetare mai mari, inclusiv pentru efectuarea de investiţii publice sau subvenţionarea sectorului privat. Pe această bază, curba IS exprimă egalitatea I=S la dimensiuni superioare, deplasându-se spre dreapta pe poziţia IS’, în corespondenţă cu creşterea producţiei, respectiv a venitului global evidenţiată pe axa Y.

Aşadar, potrivit graficului (fig.2), efectul imediat scontat, pe seama acţiunii exercitate prin modificări ale variabilelor financiare, rezidă în creşterea volumului investiţiilor (în ansamblu) concretizată prin noua poziţie a curbei IS, notată cu IS’, care reflectă şi o creştere a volumului activităţii, cu ocuparea mai deplină a forţei de muncă. În acelaşi timp, dacă se presupune şi sporirea ofertei de monedă faţă de cererea existentă deplasarea curbei IS poate avea loc în condiţii de reducere a ratei dobânzii – de la d1 la d1

’, iar mărimea corespunzătoare creşterii economice va fi dată de perpendiculara pe axa Y din intersecţia d1’ cu IS’, respectiv cea din punctul Y1’, concretizând o sporire a venitului global egală cu diferenţa: Y1’ – Y1.

Dacă, însă, se face abstracţie de aplicarea concomitentă a unei politici monetare expansioniste, este posibil ca, pe fundalul finanţării unor cheltuieli bugetare din împrumuturi

54

publice, ce presupune majorarea cererii de fonduri de împrumut, să se înregistreze chiar o creştere a ratei dobânzii pe pieţele financiare – de la d1 la d1

”. În acest caz, investiţiile suplimentare, inclusiv cele publice finanţate de stat din împrumuturi publice vor putea creşte şi determina sporirea producţiei şi venitului global, dar la proporţii mai reduse, care pe grafic (fig.1) se reprezintă prin mărimea Y1”. Această mărime rezultă pe axa Y la intersecţia sa cu perpendiculara dusă din punctul în care rata majorată a dobânzii (d1”) întâlneşte curba IS pe noua sa poziţie IS’ (după deplasarea spre dreapta), fiind superioară lui Y1, dar inferioară lui Y1

’, conform relaţiei: Y1 < Y1” < Y1’, datorită impactului negativ al creşterii ratei dobânzii.

A doua curbă (LM) a modelului redă echilibrul de pe piaţa monetară exprimat prin egalitatea dintre cererea de monedă (L) şi oferta de monedă (M), corespunzătoare diferitelor niveluri ale ratei dobânzii practicate pe pieţele financiare şi venitului global obtenabil.

Egalitatea dintre cererea şi oferta de monedă (L=M) descrisă prin curba LM, apare, astfel, ca succesiune de puncte de echilibru pe piaţa monetară, ce urmează a se realiza tot în cadrul celor două coordonate, reprezentate prin rata dobânzii (d) şi mărimea produsului (venitului) global (Y), devenind însă o funcţie crescătoare a nivelului dobânzii, conform graficului, fig.3.

Este, însă, de remarcat că, pe piaţa monetară, fluxurile băneşti, decurgând din evoluţia cererii şi ofertei de monedă, se desfăşoară într-o manieră diferenţiată, după cum sunt generate de tranzacţiile de vânzare-cumpărare de bunuri şi servicii sau de participări la operaţiunile speculative pe piaţa titlurilor de valoare.

Figura nr.3. - Curba LM sub impactul politicii monetare expansioniste

0

d1

d1’

LM

LM’

LM’

LM2

LM1

LM

Y Y1

d

Y1

Pe ansamblu, forma curbei LM descrie o traiectorie general ascendentă, semnificând o creştere a cererii de monedă căreia trebuie să-i corespundă şi o sporire a ofertei. Această evoluţie a cererii şi ofertei pe piaţa monetară, cu diferenţierile menţionate, delimitează curba LM pe două segmente. Primul semnifică evoluţia echilibrului cerere-ofertă de monedă pentru tranzacţiile de bunuri şi servicii, notat cu LM1 (Y), tendinţa sa crescătoare fiind în consonanţă cu creşterea volumului bunurilor şi serviciilor tranzacţionate şi implicit a venitului global. Cel de al doilea segment reflectă evoluţia stării de echilibru monetar pentru piaţa operaţiunilor speculative, notat cu LM2 (d), care, de regulă, se amplifică dacă rata dobânzii creşte, şi invers.

55

�

Pe de altă parte, dimensiunile ofertei de monedă în raport cu cererea influenţează nivelul ratei dobânzii pe piaţa financiar-monetară, iar o politică monetară expansionistă poate deveni un factor ce determină o diminuare a acesteia, favorizând creşterea investiţiilor, respectiv a venitului total. Pe un plan mai larg, se are în vedere o interacţiune dinamică între mărimea cererii şi cea a ofertei de monedă, pe de o parte, şi rata dobânzii, volumul operaţiunilor speculative, volumul investiţiilor şi venitul global, pe de altă parte.

Reprezentarea grafică (fig.3) evidenţiază faptul că sub impactul creşterii ofertei de monedă, echilibrul acesteia cu cererea de monedă se stabileşte la alte cote, curba LM deplasându-se, la rândul său, spre dreapta, pe poziţia LM’, în corespondenţă cu nivelurile atinse de rata dobânzii, ce ar urma să scadă la d1’ şi venitul global care trebuie să crească la Y1’.

Forma sub care se prezintă curba LM, înglobând cele două segmente, în cadrul cărora cererea şi oferta de monedă evoluează diferit, reflectă global egalitatea dintre cererea totală şi oferta totală de monedă, ceea ce presupune în subsidiar relaţia (15):

L = L1(Y) + L2(d) = M (4.15.), unde: L1(Y) reprezintă cererea de monedă pentru tranzacţii, iar L2(d) semnifică cererea de monedă pentru operaţii speculative.

În mod firesc, este de admis şi faptul că pe ansamblul pieţei monetare se realizează şi redistribuirea cererii ofertei de monedă între cele două segmente. Astfel, în cazul unei creşteri a ratei dobânzii este posibil ca deţinătorii de disponibilităţi să opteze pentru operaţiunile speculative, reducându-se plasamentele în investiţii. Aceasta ar însemna o deplasare a cererii şi ofertei de monedă din primul segment în cel de-al doilea. În situaţia inversă, o parte din moneda destinată speculaţiilor va trece în segmentul tranzacţiilor cu bunuri şi servicii, devenind mai avantajoasă efectuarea de investiţii în economia reală.

În raport cu obiectivul urmărit (de creştere economică echilibrată), apare ca posibilă o politică (financiar) monetară orientată spre sporirea ofertei de monedă şi reducerea ratei dobânzii pentru a determina creşterea investiţiilor şi a volumului tranzacţiilor de pe primul segment al curbei LM. În acest sens, sunt create premisele apelării la o emisiune monetară forţată, bazată pe moneda (banul) semn fără valoare intrinsecă, riscând, însă, declanşarea sau amplificarea, pe aceasta cale, a inflaţiei cu consecinţele sale nedorite şi nefaste.

Totuşi, dacă se admite creşterea masei monetare şi reducerea dobânzii ca factor de stimulare a investiţiilor, inducând sporirea producţiei sau venitului global şi implicit a volumului tranzacţiilor viitoare, aceasta s-ar putea considera ca o emisiune anticipată a unei cantităţi de monedă, care va găsi ulterior acoperirea în creşterea cantitativă şi valorică a bunurilor şi serviciilor ce se vor produce (în viitor), compensând sporul de ofertă monetară din prezent. În concepţia aflată la baza modelului IS-LM, starea de echilibru economic, în sens general, nu poate fi caracterizată doar prin existenţa condiţiilor de echilibru ce s-ar verifica pe cele două pieţe (cea a bunurilor şi serviciilor şi cea monetară). El urmăreşte asigurarea premiselor pentru realizarea concomitentă a echilibrului conjugat al tuturor pieţelor, inclusiv cel de pe piaţa muncii, exprimat prin corelaţia dintre cererea şi oferta de forţă de muncă. În acest scop, modelul IS-LM foloseşte o reprezentare grafică axată pe intersecţia curbelor IS şi LM, potrivit celor din figura nr.4.

Conform reprezentării grafice (fig.4), produsul (venitul global) de la care se porneşte este Y1, cel ce corespunde pe axa Y perpendicularei din punctul „a” situat la intersecţia dintre curbele IS şi LM aflate în poziţiile iniţiale, ca mărime realizabilă înainte de a se acţiona prin politicile bugetară şi monetară.

56

În urma aplicării politicii bugetare de majorare a cheltuielilor publice şi reducere a

impozitelor, pentru relansarea economiei stagnante sau în criză, inclusiv reducerea şomajului şi realizarea creşterii economice ar urma să se înregistreze, în prim plan, sporirea investiţiilor, determinând deplasarea curbei IS spre dreapta (poziţia IS’), care va intersecta curba LM (poziţia iniţială) în punctul „b”. Se creează, astfel, o primă premisă a creşterii economice prin majorarea investiţiilor şi pe această bază amplificarea producţiei şi a numărului locurilor de muncă, ceea ce va contribui la echilibrarea cererii cu oferta pe toate cele trei pieţe.

LM

a

LM’IS’

IS

b

c

YY1

d

0 Y

Figura nr.4. Creşterea economică în condiţiile echilibrului conjugat al pieţelor sub impactul politicilor financiar-monetare expansioniste

Concomitent, acţionând şi prin măsuri de politică monetară ce vizează creşterea masei

monetare şi reducerea ratei dobânzii, se scontează pe impactul pozitiv al stimulării investiţiilor private, ca o a doua premisă a creşterii economice, echilibrate. În aceste condiţii, curba LM deplasându-se spre dreapta, pe poziţia LM’, va intersecta curba LS (poziţie iniţială) în punctul „c”, care marchează aportul aplicării politicii monetare expansioniste la creşterea economică echilibrată.

Coroborând mutaţiile rezultate în grafic prin punctele de intersecţie „b” şi „c”, care sugerează necesitatea armonizării politicilor expansioniste bugetare şi monetare, perpendiculara dusă prin acestea pe axa Y, indică produsul sau venitul global de echilibru situat în punctul YE.

Devine astfel, evident că efectul comun al aplicării unor asemenea măsuri de politică bugetară şi monetară semnifică o creştere economică echilibrată obţinută sub influenţa modificărilor operate asupra variabilelor financiar-monetare, concretizată prin relaţia: YE > Y1.

Pe de altă parte, se impune a observa că efectele pozitive obtenabile prin promovarea de politici financiar-monetare expansioniste nu justifică ignorarea rolului determinant al dimensiunilor cantitative şi calitative ale economiei reale, acesta decurgând din primatul proceselor materiale creatoare sau consumatoare de valoare, a căror derulare trebuie să răspundă unor legităţi specifice. Recunoaşterea impactului pozitiv posibil al adaptării variabilelor financiar-monetare la cerinţe ale dezvoltării economice şi sociale, nu exclude, ci obligă la asigurarea premiselor necesare funcţionării mecanismelor de autoreglare ale economiei de piaţă. Aşa, de pildă, în contextul actual din România,

57

�

sunt indispensabile şi prioritare soluţiile ce trebuie aplicate în planul proceselor materiale, de fond, cu impact pe termen lung, constând în privatizarea şi restructurarea economiei reale.

58

CAPITOLUL 5

CHELTUIELILE PUBLICE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE

5.1 Abordări moderne ale cheltuielilor publice şi eficienţei lor

Problematica cheltuielilor publice a devenit un domeniu de larg interes în sfera deciziilor factorilor de conducere, mai ales de la nivel macroeconomic, în contextul integrării acestora în modelele de creştere economică.

La baza acestor orientări se consideră a fi doctrina keynesiană, care a fundamentat includerea variabilei cheltuielilor publice în ecuaţiile de echilibru general. Cheltuielile publice, atât cele pentru consumul public, cât şi cele cu investiţiile publice, au fost asimilate cererii de consum agregate, ca variabilă ce condiţionează oferta.

Ca premise ale acestor interpretări date cheltuielilor publice se găsesc anumite legi psihologice fundamentale, formulate iniţial de J.M. Keynes:

a) legea înclinaţiei spre consum, respectiv spre economisire. Conform acestei legi, la o creştere a venitului are loc şi o creştere a consumului, dar nu în aceeaşi măsură. Astfel, sporul de venit se împarte, de o manieră semiautomată, între sporirea consumului şi sporirea economisirilor.

Proporţiile în care creşte consumul depind de mărimea înclinaţiei marginale spre consum (YCc

∆∆

= ),

care are valori pozitive, dar subunitare (0<c<1). Partea din creşterea venitului care nu se regăseşte într-o creştere a consumului se economiseşte, mărimea economisirilor depinzând de înclinaţia

marginală spre economisire ( csYSs −=

∆∆

= 1; ). Pe măsură ce venitul creşte, ponderea consumului

în venit se reduce, diferenţa regăsindu-se într-o creştere a ponderii economisirilor. In virtutea acestei legi psihologice, consumul, respectiv cerea de consum rămâne în urma venitului, şi deci a producţiei, ducând în cele din urmă la declanşarea crizei economice. Keynes considera că principala cauză a crizelor economice o reprezintă decalajul dintre producţie şi consum.

În acest context o soluţie de creştere a cererii de consum, pentru a evita producerea crizelor sau recesiunilor economice, se consideră a fi creşterea cererii agregate, respectiv a celei de consum public, prin creşterea cheltuielilor publice. Pornind de la componentele consumului agregat (consum privat şi consum public), se observă că o creştere a consumului public ar duce la creşterea consumului total , respectiv la creşterea cererii agregate, compensând astfel eventuala reducere a consumului privat.

b) legea înclinaţiei spre investiţii, sau legea eficienţei marginale a capitalului. Potrivit acestei legi psihologice, întreprinzătorii privaţi manifestă interes pentru efectuarea de investiţii numai atunci când eficienţa marginală a capitalului investit (privită ca o rată internă de rentabilitate), este mai mare decât rata dobânzii de pe piaţa financiară, mai ales rata dobânzii bonificată la depozitele bancare.

O persoană cu disponibilităţi băneşti va alege, în virtutea acestei legităţi, varianta care-i aduce cel mai mare câştig cu eforturi şi riscuri cât mai mici: fie realizarea unei investiţii reale, fie plasarea disponibilităţilor în depozite bancare.

59

�

În consecinţă, atunci când oportunităţile de investiţii sunt reduse, investiţiile private se reduc, amplificând decalajul dintre cererea agregată şi oferta agregată. Mai mult, reducerea investiţiilor determină şi scăderea numărului de locuri de muncă, deci creşterea şomajului.

Pornind de la componentele investiţiei totale (It=Ip+Ig) şi ale cererii agregate (D=C+I) se fundamentează posibilitatea şi necesitatea intervenţiei statului fie prin stimularea investitorilor privaţi (prin acordarea de facilităţi fiscale, de subvenţii, de credite cu dobândă avantajoasă etc.) fie prin creşterea directă a investiţiilor publice. Ambele intervenţii au rolul de a favoriza creşterea investiţiilor şi, prin aceasta, creşterea cererii agregate şi prevenirea apariţiei dezechilibrelor. Creşterea investiţiilor publice necesită creşterea cheltuielilor publice, considerată cu atât mai acceptabilă cu cât această creştere este finanţată din împrumuturi contractate de stat pe piaţa financiară, aşadar prin redistribuirea disponibilităţilor, nefructificate prin investiţii, ale agenţilor economici privaţi.

c) legea înclinaţiei spre valori lichide. Potrivit acestei legi psihologice, indivizii manifestă o înclinaţie sporită pentru deţinerea de active cu un grad ridicat de lichiditate. În virtutea acestei legi, indivizii preferă deţinerea activelor financiare, care au un grad mai ridicat de lichiditate, în detrimentul activelor reale, cu un grad mai redus de lichiditate. Impactul acestei legităţi se regăseşte într-o reducere a investiţiilor private. Devine astfel necesară intervenţia autorităţilor publice prin creşterea cheltuielilor publice de investiţii pentru a compensa reducerea investiţiilor private şi a asigura o evoluţie echilibrată a economiei.

Keynes constată că îndeosebi pentru perioada de declin economic este recomandată angajarea de cheltuieli publice mai mari vizând şi efectul multiplicator pe care îl antrenează cererea publică de consum final şi de investiţii.

Continuatorii doctrinei lui Keynes au fundamentat diverse modele şi acţiuni de politică financiară publică menită să susţină eforturile de relansare economică, în situaţia de stagnare, de stimulare a cererii, a ritmurilor producţiei, de corectare a nivelului şomajului, menţinându-l în limite acceptabile.

In aceeaşi viziune se înscrie si concepţia lui Alvin Hansen care a dezvoltat tezele lui Keynes prin raportarea la condiţiile concrete ale SUA.

Formulată într-o perioadă în care fenomenele de criză şi şomaj erau o prezenţă cu impact puternic in viaţa economică şi socială, concepţia sa se concretizează prin acceptarea punctului de vedere keynesist şi a intervenţiei statului prin cheltuieli publice dar si prin impozite pentru a realiza o acţiune stabilizatoare. El se referă tocmai la impactul cheltuielilor publice, a care ar trebui sa fie orientat de către stat spre contracararea crizei si recesiunii economice şi impulsionarea creşterii economice. Hansen insista mai ales asupra posibilităţilor de influenţare pe seama cheltuielilor publice de investiţii de stat, evidenţiind caracterul multiplicator al acestora in lanţul de determinare ce porneşte de la finanţarea prin împrumuturi a cheltuielilor statului la creşterea producţiei şi de aici la creşterea venitului pe seama căruia se vor putea efectua noi cheltuieli cu efect de creştere economica.

El acorda o atenţie deosebită şi cheltuielilor publice pentru acţiuni militare, considerând că ar fi posibil ca, în situaţii de criză să crească aceste cheltuieli, pentru că “cheltuielile militare crescânde, care pot să se opună unei eventuale scăderi a cheltuielilor de investiţii private (“capitale”), pot să ne ofere o perioadă aproape nesfârşită de folosire la nivel ridicat a braţelor de muncă”.

P.A. Samuelson s-a remarcat în mod deosebit prin dezvoltarea doctrinei keynesiste reconsiderând ecuaţia de echilibru general, pornind de la observaţia că economiile contemporane

60

sunt economii mixte, în sensul coexistenţei sectorului privat şi a celui public. În viziunea sa economia nu este guvernată strict de raportul între cerere si ofertă pe piaţă, ci conţine elemente importante de control public. Statul a devenit un agent economic care influenţează atât consumul cât şi investiţiile. Din această perspectivă unele din bunurile pe care le procură statul prin cheltuieli publice sunt produse de întreprinderi private, iar o parte din consumurile populaţiei se bazează pe resursele băneşti alocate din fondurile statului. Există un sector economic de stat care realizează o parte din PIB implicând atât poziţia de producător cât şi de consumator. In aceste condiţii se poate vorbi chiar de o piaţa de stat pentru bunuri şi servicii.

Astfel, ecuaţia de echilibru general Y = C+I devine Y=C+I+PU, unde Pu este valoarea achiziţiilor efectuate de stat. Din unghiul de vedere al lui Samuelson prezenţa statului prin achiziţionarea de bunuri şi servicii poate influenţa în bună măsură dimensiunea şi structura produsului naţional, respectiv poate stimula dezvoltarea consumului şi a ofertei de bunuri si servicii. In acest scop el pledează pentru elaborarea unor programe de acţiune statală cu impact asupra pieţei şi asupra economiei mixte, iar in cadrul acestor programe un loc esenţial ar trebui să revină celor privitoare la lucrări publice, atât pentru a spori cererea cât şi pentru a asigura absorbţia unei bune părţi a forţei de muncă disponibile.

Alţi autori ca W. Schultz si Lowell Harris consideră cheltuielile publice ca injecţii de putere de cumpărare in fluxurile veniturilor. In consecinţa, recomandă orientarea cheltuielilor publice şi structurarea lor astfel încât să favorizeze creşterea economică, inclusiv prin subvenţionarea întreprinderilor private.

Punctele de vedere menţionate anterior sunt axate pe doctrina keynesistă, dar dezvoltate pe anumite direcţii determinate de evoluţia contemporană a economiei fiecărei ţări.

Spre deosebire de acestea se distinge şi o concepţie opusă celor de sorginte keynesistă cea care se încadrează in doctrina ofertei, de esenţă neoliberală, cunoscută şi ca modelul „supply-side economics”, având în prim plan „monetarismul” contemporan.

In viziunea reprezentanţilor acestei doctrine cheltuielile publice sunt considerate ca mai puţin eficiente sau chiar inacceptabile în susţinerea creşterii economice echilibrate. În concordanţă cu optica „monetaristă” această concepţie se opune măsurilor de politică bugetară, implicit celei axate pe creşterea cheltuielilor publice pentru că ar periclita stabilitatea monedei naţionale şi ar duce la amplificarea inflaţiei.

5.2 Structurarea şi dimensionarea raţională a cheltuielilor publice – premisă a folosirii

optime a resurselor

Raţionalizarea este un concept de largă rezonanţă pentru comportamentul uman, inclusiv în sfera proceselor şi relaţiilor economice, presupunând alegerea şi folosirea de metode şi procedee mai eficiente pentru înfăptuirea diferitelor activităţi şi, implicit, obţinerea de rezultate utile maxime cu eforturi sau consumuri de resurse minime. În acest context, sintagma “raţionalizarea cheltuielilor publice” desemnează un proces complex de dimensionare şi structurare a acestora, având în vedere cererea de utilităţi publice şi buna funcţionare a instituţiilor statului. Această preocupare decurge, în mod obiectiv , din caracterul limitat al resurselor utilizabile, în general, şi a celor de care poate dispune statul, în special, faţă de nevoile de utilităţi sociale (inclusiv publice), practic, nelimitate. Ea implică efectuarea pe baze raţionale a cheltuielilor necesare funcţionării normale a entităţilor publice şi realizării sarcinilor statului, urmărind a asigura îndeplinirea pe ansamblu, a obiectivelor

61

�

dezvoltării economico-sociale a fiecărei ţări sau colectivităţi de tip statal, pe criterii de eficientizare aplicabile diverselor activităţi.

Fără a presupune, în mod imperativ, o reducere a volumului cheltuielilor publice, raţionalizarea lor pune accentul pe caracterul raţional al opţiunilor privind dimensiunile sau volumul şi structura acestora, respectiv pe alegerea din mai multe soluţii posibile de aplicat pentru realizarea diferitelor acţiuni sau obiective a acelora care asigură obţinerea efectului maxim dorit cu un efort minim de cheltuieli. Astfel, sub aspectul dimensionării, ca volum, a cheltuielilor publice, raţionalizarea acestora presupune, atât corelarea cu posibilităţile de procurare a resurselor băneşti acoperitoare, în primul rând, ca proporţii ce revin din PIB, cât şi fundamentarea pe baze realiste a sumelor destinate diferiţilor utilizatori, evitând risipa şi ineficienţa.

La rândul său, structurarea judicioasă a cheltuielilor publice pe obiective şi acţiuni de finanţat şi în cadrul acestora pe categorii sau tipuri de cheltuieli, urmărind aplicarea de soluţii tehnico – economice care asigură cel mai bun raport cost-avantaje, constituie o altă coordonată a raţionalizării cheltuielilor publice.

În mod deosebit, caracterul limitat al resurselor financiare publice impune decidenţilor din acest sector căutarea unor soluţii mai raţionale de angajare a cheltuielilor. Acest proces trebuie să înceapă cu selectarea acţiunilor şi stabilirea de priorităţi, în raport cu obiectivele de îndeplinit, continuând cu ierarhizarea lor, după criterii privind necesitatea, oportunitatea şi eficienţa fiecăreia, şi alegând pe cea mai avantajoasa, pentru a satisface la cel mai înalt grad posibil nevoia de utilităţi sociale. Aprecierile asupra caracterului necesar şi oportun, inclusiv a gradului de eficienţă social–economică a acţiunilor ce urmează a se finanţa reprezintă, deci, elemente indispensabile procesului de raţionalizare a cheltuielilor publice. În acelaşi timp, pentru fundamentarea deciziilor de angajare a cheltuielilor publice, se impune a fi luat în considerare impactul lor asupra economiei naţionale, ca o componentă importantă a cererii de consum, ce tinde să se echilibreze cu oferta de bunuri şi servicii.

Dintr-o altă perspectivă, raţionalizarea cheltuielilor publice include şi preocuparea pentru armonizarea utilităţilor asigurate prin activităţi private cu cele oferite prin finanţarea de acţiuni de interes public, astfel încât efectele utile însumate să fie maxime. În acest sens, un nivel optim, raţional, al cheltuielilor publice poate fi considerat acela ce se situează în punctul în care utilitatea marginală a acestora este egală cu utilitatea marginală a veniturilor rămase la dispoziţia contribuabililor pentru obţinerea de utilităţi private. Această apreciere are în vedere o eventuală dezutilitate socială ce poate rezulta în urma prelevărilor prea mari pentru efectuarea de cheltuieli publice privind acţiuni de utilitate scăzută, situaţie ce se cere a fi evitată prin limitarea acestora în favoarea sporirii utilităţilor private asigurate prin diminuarea părţii prelevate la stat din veniturile contribuabililor şi creşterea părţii rămase la dispoziţia acestora.

Totodată, este de remarcat că, deşi, cea mai mare parte a utilităţilor sociale poate fi asigurată mai avantajos pe calea ofertei private, anumite nevoi (apărare şi securitate naţională, ordine internă, relaţii diplomatice etc.) pot fi satisfăcute, în mod mai raţional, prin ofertă publică, în acord cu cerinţele de optimizare a ofertei totale de utilităţi.

Prin urmare, dacă avem în vedere mărimea însumată a cheltuielilor publice şi private, un criteriu de raţionalizare (optimizare) globală a acestora ar urma să-l reprezinte maximizarea ofertei de utilităţi sociale totale, implicând în sine şi optimizarea proporţiilor ce revin celor două categorii de utilităţi, ceea ce sintetic poate fi redat prin relaţiile următoare:

C t = U t unde, C t = C p + C s

62

U t = U p + U s iar, (C p + C s) = (U p + U s) în care: Ct = cerere totală de utilităţi sociale, (exprimată prin suma cheltuielilor private şi

publice); U t = utilităţi sociale totale (oferite de sectorul privat şi public); C p = cererea de utilităţi private; C s = cererea de utilităţi publice (exprimată prin cheltuielile efectuate de stat); U p = utilităţi oferite de sectorul privat; U s = utilităţi oferite de sectorul public (de stat) Deoarece, în principiu, nevoia (cererea) de utilităţi sociale apare nelimitată, oferta

acestora ar putea fi maximizată prin combinarea optimă a celor două categorii de cheltuieli (private şi publice), astfel ca împreună să permită satisfacerea nevoilor la un nivel cât mai ridicat.

Dimensiunile ofertei totale se află, însă, şi sub incidenţa structurării cheltuielilor respective pe acţiuni ce se finanţează în sectorul public şi în cel privat, acestea influenţând, la rândul lor, asupra formării şi mărimii PIB.

În consecinţă, se poate admite că utilităţile sociale, decurgând, din acţiuni finanţate, atât public, cât şi privat, se regăsesc în dimensiunile produsului naţional, respectiv ale PIB şi că maximizarea acestuia reprezintă, în mod implicit, un criteriu de optimizare (raţionalizare) a cheltuielilor publice. Luarea în considerare a acestui criteriu are ca suport contribuţia adusă prin realizarea acţiunilor (obiectivelor) finanţate sub forme ale cheltuielilor publice, fie direct la crearea de PIB în activităţile materiale, fie indirect prin stimularea producţiei private de bunuri şi servicii pentru consum public.

Corelaţia dintre cheltuielile publice şi produsul intern brut al unei ţări este studiată şi urmărită, prezentând interes major, atât sub aspect teoretic, cât şi practic. În acest sens, se analizează relaţia dintre ritmul creşterii produsului intern brut (RPIB), pe de o parte şi ritmul creşterii cheltuielilor publice (Rcp), totale sau pe categorii ale acestora, pe de altă parte, care ar trebui să satisfacă relaţia:

R PIB > R c p

În acest cadru, devine relevantă orientarea spre raţionalizarea (optimizarea) cheltuielilor publice, punând la bază condiţionarea inversă dintre aceste variabile şi folosind drept criteriu minimizarea sumelor alocate ca cheltuieli publice.

În plan conceptual, problema raţionalizării cheltuielilor publice a însoţit conturarea ca ştiinţă a finanţelor publice. În acest sens, sunt semnificative poziţiile pe care s-au situat clasicii economiei politice, începând cu A.Smith şi D. Ricardo, care susţineau necesitatea unei “guvernări ieftine”, în sensul limitării cheltuielilor publice, considerate neproductive, la strictul necesar funcţionării statului. Ei au admis, însă, ca fiind raţională finanţarea de acţiuni menite să creeze condiţii mai favorabile dezvoltării comerţului, mai ales, celui exterior, cu efecte benefice asupra economiei şi societăţii.

În ţara noastră, în aceiaşi perioadă, Ion Ionescu de la Brad afirma necesitatea evitării “cheltuielilor zadarnice” făcute de stat, care nu aduc foloase societăţii şi insista pentru mai buna întrebuinţare a banului public prin orientarea mai judicioasă a cheltuielilor publice.

Mai târziu, Ion Ghica aprecia că era justificată sporirea alocaţiilor bugetare de stat pentru dezvoltarea instrucţiei publice şi aceasta pentru ca în opinia sa cheltuielile prea mici în acest

63

�

domeniu explică foarte bine “inferioritatea în care ne aflăm în privinţa morală şi intelectuală”. Asemănător, Dionisie Pop Marţian constată că “dintre toate cheltuielile ce face statul cea mai reproductivă este cea care se destina pentru instrucţia publică”.

Alţi cercetători, cum au fost Victor Slăvescu sau Virgil Madgearu, analizând cheltuielile publice ale României din perioada interbelică, au evidenţiat ponderea prea mică a cheltuielilor materiale faţă de cele de personal, pledând pentru raţionalizarea lor prin reducerea numărului de funcţionari publici, asumarea de către stat a unor investiţii în ramuri ale industriei prelucrătoare etc.

5.3 Metode de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare

Dimensionarea judicioasă a cheltuielilor publice bugetare, ca expresie a preocupărilor de raţionalizare a acestora, se concretizează prin determinarea volumului lor, folosind diferite metode, dintre care unele sunt considerate clasice iar altele moderne.

Este de remarcat că, mai ales, aplicarea metodelor moderne vizează concomitent cuantificarea, atât a cheltuielilor, cât şi a veniturilor generate de reducerea aceluiaşi obiectiv, dar dimensionarea sumelor de alocat din bugetul public pentru finanţarea diferitelor acţiuni sub forme ale cheltuielilor publice ocupă o poziţie prioritară sub aspectul cerinţelor de raţionalizare.

5.3.1. Metode clasice de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare

Concepute şi aplicate încă din etapa afirmării concepţiei clasice privind finanţele publice, cele mai cunoscute dintre aceste metode sunt următoarele:

a) metoda automată; b) metoda majorării sau a diminuării; c) metoda evaluării directe. Metoda automată, denumită şi “a penultimei”, poate fi considerată o metodă de

determinare globală a prevederilor bugetare, la cheltuieli, ca şi la venituri. În aplicarea ei se porneşte de la cunoaşterea mărimii globale a cheltuielilor (veniturilor) realizate în penultimul an bugetar ( t-1) şi se admite că, în principiu, situaţia se va prelungi şi în anul viitor (t+1). Deoarece evaluările pentru anul t+1 se fac, în mod normal, în cursul anului t , mărimea cheltuielilor (veniturilor) realizate în anul t-1 (care s-a încheiat), oferă informaţia globală certă ce poate servi dimensionării acestora pentru anul t+1.Aplicarea ei se presupune, fie prin preluarea automată a cifrelor respective, fie prin prelucrarea lor aducându-le unele modificări, în funcţie de schimbările survenite sau previzibile, cu impact asupra cheltuielilor (veniturilor) bugetare. Sunt avute în vedere, prin compararea celor doi ani bugetari (t-1 şi t+1), anumite mutaţii majore în plan economic, social, legislativ care antrenează modificări sensibile ale prevederilor bugetare.

Sintetic, dimensionarea cheltuielilor (veniturilor) bugetare prin această metodă poate fi exprimată prin relaţia următoare:

CCC tt ∆±= −+ 11

în care : Ct-1 - cheltuieli bugetare efective în penultimul an; Ct+1 - cheltuieli bugetare previzionale pentru anul următor; ∆C - modificarea previzibilă a cheltuielilor, în sensul creşterii sau reducerii volumului

înregistrat în anul t-1, sub influenţa unor factori cu acţiune specifică fiecăruia dintre cei doi ani bugetari.

64

Cuantificarea prin aceasta metodă, bazată în esenţă pe preluarea ca prevedere pentru un

an viitor a rezultatelor înregistrate în urmă cu doi ani, are un grad foarte ridicat de aproximaţie datorat evoluţiei fenomenelor generatoare de cheltuieli (venituri) bugetare, inclusiv schimbărilor pe plan legislativ. Ea devine total inacceptabilă în condiţiile ciclicităţii economiei şi intensificării fenomenelor inflaţioniste.

Metoda majorării sau diminuării se bazează, în principiu, pe cunoaşterea cifrelor şi tendinţei (trendului ) reprezentând cheltuielile (veniturile) realizate pe o perioadă de mai mulţi ani bugetari anteriori, de minimum 5 ani, în funcţie de care se determină majorarea sau diminuarea de efectuat asupra cuantumului acestora în ultimul an al intervalului, considerat ca bază de calcul. În condiţiile unei evoluţii normale, mărimea bazei de calcul este reprezentată prin cifrele bugetare aferente anului t – ca realizări preliminate pe anul în curs (încă neîncheiat) sau anului t-1 – ca valori certe ale penultimului an încheiat.

La rândul său, cifra preliminată pentru anul în curs,(notat cu t), rezultă prin însumarea realizărilor înregistrate pe perioada scursă(de circa 9-10 luni)cu previziunile reevaluate pentru următoarele 2-3 luni din acest an.

În mod sintetic, dimensiunile cheltuielilor(veniturilor) bugetare previzionate pentru anul t+1 se pot determina conform relaţiilor:

n

CRCR

CRCP

n

j

jtjt

tt

∑=

−+−

+

−

+= 1

1

1

)(

sau

)]1()1[(

)(

1

1

11 −−+•

−

+=∑

=

−−−

−+ ttn

CRCR

CRCP

n

j

jtjt

tt

în care: CPt+1 - cheltuieli publice bugetare previzionate; CRt - cheltuieli publice bugetare preliminate pe anul curent; CRt-1 - cheltuieli publice bugetare realizate pe anul penultim. La un rezultat aproximativ egal se ajunge şi prin folosirea ritmului mediu al variaţiei anuale

a cheltuielilor bugetare (R) calculat pentru perioada respectivă, potrivit relaţiilor următoare: RCRCP tt •= −+ 11

sau

RCRCP tt •=+1 La rândul său , R poate fi determinat fie ca medie geometrică, fie ca medie aritmetică a

ritmurilor variaţiilor înregistrate de la un an la altul. În varianta folosirii mediei geometrice, relaţia sintetică de calcul este următoarea:

n

nt

tn

n

jjt

jt

CRCR

CPCP

R−

=−

+− == ∏1

1

iar n

nt

ttt CR

CRCRCP−

+ •=1

În cazul aplicării mediei aritmetice, relaţia de calcul a ritmului mediu devine:

65

�

nRRR

n

R

R n

n

j

j

+++==

∑= ...211

unde:

1

1

−

−−=

j

jjj CR

CRCRR

în care: Rj - ritmul variaţiei anuale a cheltuielilor (veniturilor) bugetare. Deşi, această metodă presupune o dimensionare mai fundamentată decât cea anterioară,

totuşi, ea menţine un pronunţat caracter aproximativ, ce decurge din dinamica fenomenelor sociale şi economice, care determină mărimea efectivă a cheltuielilor (veniturilor) în fiecare an bugetar. Abaterile faţă de prevederile astfel dimensionate apar cu atât mai mari cu cât condiţiile social-economice şi politice diferă mai mult în anul previzionat faţă de anii pe care se bazează calculele presupuse de aplicarea acestei metode, îndeosebi în perioade de instabilitate economică şi depreciere monetară accentuată.

Metoda evaluării directe constă în esenţă în determinarea mărimii cheltuielilor (veniturilor) bugetare prin calcule analitice, pe fiecare tip de cheltuială (venit) în funcţie de factorii şi parametrii specifici determinanţi. Aşa, de pildă, în cazul cheltuielilor materiale se iau în calcul parametrii cantitativi ai activităţilor de realizat, normele de consum, preţurile de achiziţie etc., iar în cel al cheltuielilor de personal sunt determinante schemele de încadrare cu numărul de salariaţi şi nivelul salariilor tarifare aferente diferitelor funcţii, normativele privitoare la plăţile asimilate salariilor (indemnizaţii, sporuri, contribuţii etc.) suportate de instituţiile publice ş.a.m.d. În final, dimensiunea cheltuielilor pe diferitele categorii şi pe total rezultă prin însumarea lor la nivelul fiecărei instituţii publice, iar cifrele rezultate se cumulează şi centralizează, înscriindu-se ca prevederi în proiectul de buget public.

Metoda evaluării directe este aplicată pe scară mai largă. Deşi necesită un volum mai mare de lucrări, ea are avantajul posibilităţilor de fundamentare pe baza unor informaţii mai ample şi permite luarea în calcul a unor factori specifici cu influenţă directă asupra mărimii diferitelor cheltuieli (venituri) bugetare, diminuând gradul de aproximaţie, dar fără să asigure o cuantificare exactă.

5.3.2 Analiza cost-avantaje – metodă generală (modernă) de dimensionare a cheltuielilor publice

Efectuarea cheltuielilor publice în general şi a celor pentru acţiuni economice, în special, presupune cuantificarea şi alocarea volumului de resurse financiare necesare realizării diferitelor obiective sau acţiuni, urmărind obţinerea unei eficienţe cât mai ridicate. În acest scop, sunt necesare calcule de fundamentare bazate pe o documentaţie specifică, luând în considerare factorii tehnici, economici şi uneori sociali, care condiţionează realizarea fiecărui obiectiv, atât prin prisma efortului financiar, cât şi prin cea a rezultatelor (efectelor) utile ce urmează a se obţine.

În mod deosebit, în cazul obiectivelor economice de natura investiţiilor (crearea de noi întreprinderi, dezvoltări, modernizări, reutilări, etc.) se impune elaborarea mai multor variante de realizare a acestora, pentru a se putea alege, în final, cea mai avantajoasă. Este domeniul care se pretează în cel mai înalt grad aplicării analizei cost-beneficii sau cost-avantaje.

Folosirea acestei metode în fundamentarea cheltuielilor pentru acţiuni economice are un suport obiectiv, cu atât mai mult cu cât, atât elementele de cost, cât şi cele de avantaj pot fi mai bine delimitate şi cuantificate.

66

Potrivit analizei cost-beneficiu, într-o primă fază, se procedează la definirea cât mai precisă a

obiectivelor, după care se trece la identificarea mijloacelor posibile de folosit pentru realizarea fiecărui obiectiv propus. Pe această bază, se elaborează soluţii alternative, începând cu întocmirea de liste ce conţin mijloacele susceptibile de utilizat în aplicarea fiecărei soluţii. Prin combinarea mijloacelor respective, în diferite variante de cost şi de avantaj, se determină, apoi, mărimea costurilor şi a beneficiilor (avantajelor) corespunzătoare. În final, are loc compararea acestora şi alegerea variantei mai avantajoase, prin prisma celui mai bun raport între costuri şi beneficii (avantaje).

Este evident că o variabilă fundamentală pentru determinarea mărimii efortului financiar, exprimat prin suma de alocat şi alegerea variantei optime o constituie costurile totale pentru realizarea şi punerea în exploatare a obiectivului respectiv. Cuantificarea lor trebuie să pornească de la evaluarea cheltuielilor cu cercetarea şi proiectarea, continuând cu cele aferente lucrărilor de construcţii, achiziţionării şi montării utilajelor, etc., respectiv cu cele legate de funcţionarea obiectivelor, incluzând şi eventualele pierderi de venit ce decurg din dezafectarea unor terenuri, etc.

Pe de altă parte, în determinarea avantajelor se au în vedere veniturile posibile de obţinut prin punerea în exploatare a obiectivului, în primul rând, încasările previzibile din vânzarea produselor sau serviciilor, inclusiv eventualele sume ce vor rezulta din valorificarea altor utilităţi sau active ce vor fi scoase din funcţiune, etc.

În mod sintetic, avantajele ce rezultă prin finanţarea de acţiuni sau obiective economice, se concretizează prin beneficiul sau profitul previzibil a se obţine pe perioada de exploatare a obiectivului, respectiv în anii de funcţionare a acestuia şi poate fi determinat, global, ca diferenţă între veniturile şi cheltuielile de exploatare realizabile în fiecare an. La rândul lor, eforturile totale aferente unui obiectiv economic însumează cheltuielile corespunzătoare investiţiilor pentru crearea sa cu cele de exploatare, ce se vor efectua pe parcursul funcţionării sale.

Aşadar, pentru fiecare proiect de realizare a unui obiectiv economic, profitul rezultă ca diferenţă între suma veniturilor, pe toţi anii de exploatare, şi mărimea însumată a investiţiilor şi cheltuielilor de exploatare (în aceeaşi ani), potrivit relaţiei următoare:

P = (V1+V2+.....+Vn) - (I+C1+C2+.....+Cn) în care: P= profitul obtenabil în perioada de funcţionare a obiectivului; I= investiţia totală; V1= veniturile obtenabile în primul an de funcţionare; V2= veniturile obtenabile în al doilea an de funcţionare; Vn= veniturile obtenabile în ultimul an de funcţionare; Concepute în variante diferite, cu eforturi şi avantaje ce diferă de la unul la altul, proiectele

pentru realizarea obiectivului se pot ordona în funcţie de mărimea profitului sau de nivelul raportului dintre costuri şi beneficii. Dacă unele proiecte vor indica un rezultat negativ, în sensul că, în loc de profit, vor arăta pierderi, acestea se vor elimina de la sine, urmând ca alegerea să se facă numai între celelalte variante de proiect, care asigură obţinerea unui profit.

Concomitent, se ţine seamă şi de restricţiile bugetare, constând în mărimea maximă a resurselor posibile de alocat pentru finanţarea obiectivului respectiv.

În acelaşi timp, pentru alegerea variantei de finanţat, este necesară evaluarea impactului factorului timp asupra mărimilor luate în calcul, atât a sumelor ce se investesc (cheltuiesc) în prezent, dar se valorifică în viitor, cât şi a profitului ce urmează a se realiza în viitor, prin

67

�

exploatarea obiectivului, ele exprimându-se în unităţi monetare supuse deprecierii. Se apelează, în acest scop, la calcule de actualizare a valorii lor, astfel încât variantele comparate şi variabilele ce exprimă costurile şi avantajele să devină comparabile. Se porneşte de la premisa că o sumă cheltuită în prezent sau existentă ca disponibilităţi băneşti utilizabile exprimă o valoare mai mare decât aceeaşi sumă în viitor. Altfel spus, o unitate monetară disponibilă în prezent, valorează mai mult decât în viitor, cu o mărime considerată, de regulă, egală cu rata dobânzii, folosită şi în calculele de actualizare.

Folosirea ratei dobânzii ca rată de actualizare devine, însă, neconcludentă în condiţiile manifestării fenomenelor inflaţioniste, când rata nominală diferă de cea reală – mai mică sub impactul ratei inflaţiei. În acest caz, este indicată folosirea în calculele respective a ratei nete de actualizare, care se determină pornind de la egalitatea următoare:

nnn

adi

)1(1

)1(1)1(

+=

++

de unde rezultă relaţia:

11

1−

++

=i

da în care:

a – rata netă (reală) de actualizare; i – rata inflaţiei în economia naţională; d - rata dobânzii pe piaţa financiară. Prin urmare, dacă se doreşte a fi cunoscută valoarea unei unităţi monetare peste “n” ani, la o

rată de actualizare “a”, valoarea ei actualizată se exprimă prin relaţia: 1(n,a) = (1+a)n

în care: a= rata de actualizare; n= numărul anilor pentru care se face calculul. Similar, dacă se are în vedere o sumă investită în prezent, relaţia de calcul a valorii ei

actualizate, peste “n” ani, devine: Sn = S0 (1+a)n

în care: S0= valoarea unei sume în prezent; Sn= valoarea aceleiaşi sume peste “n” ani. Spre deosebire, în cazul profitului obtenabil în viitor, respectiv a veniturilor şi cheltuielilor

de exploatare ce se vor realiza în viitor, actualizarea permite determinarea mărimii lor în prezent, pentru a fi comparabile cu investiţiile ce se fac, folosind aceeaşi rată de actualizare. În acest caz, valoarea actualizată a unei unităţi monetare obtenabile peste “n” ani este dată de relaţia:

naan

)1(1),(1

+=

iar pentru o sumă reprezentând profit, venituri, cheltuieli viitoare, această relaţie de actualizare devine:

68

n

n

aSS

)1(0

+=

În baza aceluiaşi raţionament, profitul actualizat (Pa) obtenabil pe seama veniturilor şi

cheltuielilor pentru crearea şi exploatarea unui obiectiv economic, poate fi determinat (pornind de la relaţia anterioară de calcul a profitului) prin expresia:

nnn

a aCV

aCV

aCV

aCVIP )1(

)(....)1(

)()1(

)()1(

)(333

22211

+−

+++−

++−

++−

+−=

Este evident că alocarea unor sume din fonduri publice pentru finanţarea de acţiuni sau

obiective economice echivalează cu decizia de investiţie ce trebuie fundamentată şi sub aspectul cerinţelor de eficienţă.

Cunoaşterea mărimilor comparabile ale eforturilor investiţionale şi de exploatare a unui obiectiv economic, respectiv a efectelor (rezultatelor) obtenabile permite o mai bună fundamentare a deciziilor de investire, prin calcule şi aprecieri mult mai realiste asupra eficienţei acestor cheltuieli.

5.3.3. Metode moderne de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare

Comparativ cu metodele clasice, axate pe automatisme sau încercări de evaluare directă cu rezultate aproximative, metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare se caracterizează, în principal, prin prelucrarea unui volum mare de informaţii privind obiectivul (acţiunea) de realizat. Folosirea acestor metode presupune luarea în considerare a unui număr mare de elemente de calcul, în cadrul unor modele matematice cu sute de necunoscute, concepute pentru analiza şi selectarea variantelor mai avantajoase de realizare şi finanţare a unor acţiuni de mai mare amploare sau obiective complexe. În aplicarea lor, se apelează la analiza cost-avantaje sau cost-beneficii, ca metodă generală de fundamentare a deciziilor, sub aspect economico-financiar.

Între metodele moderne, folosite în mai multe ţări pentru dimensionarea cheltuielilor publice bugetare, se disting:

a) planificarea, programarea, bugetarea, cunoscută sub denumirea abreviată PPBS (Planning, Programming, Budgeting System);

b) baza bugetară zero, denumită abreviat ZBB (Zero Base Budgeting); c) raţionalizarea opţiunilor bugetare, în varianta abreviată RCB (Rationalisation des Choix

Budgetaires). Planificarea, programarea, bugetarea (PPBS) presupune, în aplicare, parcurgerea a trei faze

(etape) succesive, cu un conţinut axat pe analiza cost-avantaje, şi anume: - definirea în termeni cantitativi a obiectivelor (acţiunilor) de realizat, cu precizarea

mijloacelor tehnice utilizabile şi a eforturilor materiale corespunzătoare; - investigarea soluţiilor posibile de aplicat, cu estimarea costurilor şi a avantajelor şi

analiza corelată a acestora. În acest sens, se iau în calcul toate cheltuielile şi veniturile implicate de obiectivul respectiv, de la proiectare până la ieşirea acestuia din funcţiune, pentru fiecare variantă de proiect, alegând în final pe cea mai avantajoasă prin prisma raportului dintre costuri şi avantaje;

69

�

- transpunerea în termeni bugetari a soluţiilor adoptate, prin determinarea mărimii cheltuielilor de finanţat anual, respectiv a veniturilor realizabile şi înscrierea cifrelor corespunzătoare în buget, pe titularii beneficiari ai sumelor alocate (ministere, instituţii).

Concepută pe bază de determinări cantitative, atât în privinţa eforturilor (costurilor), cât şi a efectelor (rezultatelor), aplicarea acestei metode obligă decidentul să reflecteze asupra utilităţii sociale a acţiunilor de finanţat, prin prisma finalităţii cheltuielilor propuse, căutând variante care permit folosirea mijloacelor mai economicoase.Sub aspectul tehnic al aplicării, PPBS presupune, în mod logic, parcurgerea celor 3(trei) faze prin 3(trei) tipuri de lucrări care îi definesc conţinutul, şi anume: planificarea, programarea, bugetarea.

Planificarea presupune definirea strategiei de urmat (prin studii cu caracter prospectiv) pentru stabilirea obiectivelor concrete de îndeplinit pe termene mai lungi şi identificarea posibilităţilor de realizare a acestora, în mod eşalonat, pe un număr mai mare de ani bugetari.

Programarea este menită să ofere elementele de ordin tactic necesare aplicării strategiei şi ea constă în elaborarea de studii evaluative bazate pe folosirea de programe de optimizare a soluţiilor pentru atingerea fiecărui obiectiv. Aceste programe au un orizont de timp ceva mai redus decât planificarea, asigurând suportul necesar determinării costurilor şi avantajelor comparabile, inclusiv a volumului alocaţiilor bugetare ce urmează a se înscrie în fiecare buget anual.

Bugetarea constă, la rândul său, în reflectarea parametrilor de ordin tehnic cantitativ în termeni bugetari, prin determinarea sumei cheltuielilor, respectiv a veniturilor, ce se pot înscrie (pe baza programului optim ales) în bugetele pe anii următori. Ca şi realizarea obiectivelor, care se eşalonează pe o perioadă mai îndelungată, transpunerea în termeni bugetari şi, deci, alocarea sumelor respective vizează mai mulţi ani bugetari viitori.

O imagine de ansamblu asupra conţinutului PPBS, concepută şi aplicată iniţial în SUA, dar preluată ulterior şi de alte ţări (Canada, Olanda, Japonia, etc.), rezultă din fig.5 - ciclul PPBS.

Figura nr.5. Ciclul PPBS

70

Aplicarea PPBS permite luarea de decizii, privind alocarea sumelor pentru diferite cheltuieli

publice, bazate pe analiza şi corelarea acţiunilor ce se finanţează pentru obţinerea de rezultate mai bune, pe ansamblu.

Conexiunile dintre fazele descrise de ciclul PPBS permit şi revizuirea anuală a prevederilor iniţiale, ca o consecinţă a exercitării controlului financiar-contabil asupra execuţiei bugetelor anuale, în corespondenţă cu mersul îndeplinirii obiectivelor, prevăzute pentru perioade mai îndelungate. În acest sens, studiile prospective pe termen lung, ce corespund primei faze, se aprofundează în cea de a doua prin programele pe termen mijlociu, în funcţie de care se stabilesc (cu posibilitatea revizuirii) prevederile bugetare anuale.

Totodată, metoda oferă şanse mai mari armonizării mai raţionale a eforturilor ce se depun pentru obţinerea de utilităţi sociale sporite, nu numai prin finanţarea acţiunilor cu caracter public, ci şi a celor din sectorul privat, favorizând şi orientarea activităţilor din acest sector, pe termen mai lung.

Sub aspectul documentelor întocmite, în aplicarea PPBS se utilizează: a) nomenclatorul programelor, care concentrează programe ce corespund obiectivelor de

finanţat, cu analiza asupra acestora şi a mijloacelor de folosit pentru îndeplinirea lor; b) programul fizic şi planul financiar aferent fiecărui program cuprins în nomenclator; c) analiza financiară a fiecărui obiectiv, axată pe raportul dintre costuri şi avantaje; d) programul memorandum, cu explicaţii, aprecieri şi recomandări privitoare la modul de

realizare a obiectivului, cu precizarea cheltuielilor (veniturilor) de înscris în buget. Documentaţia menţionată se transmite organelor specializate în elaborarea bugetelor pentru a

fi prezentată autorităţilor legislative, ca anexă la proiectul de buget, supus dezbaterii şi adoptării anuale.

Baza bugetară zero (ZBB) Elaborată şi aplicată tot în SUA, după 1980, ZBB urmăreşte să prevină creşterile neraţionale

ale cheltuielilor publice, punând accentul pe reanalizarea periodică (anuală) a tuturor cheltuielilor bugetare, inclusiv a celor privind obiective care au fost aprobate în anii anteriori şi sunt în curs de realizare şi finanţare. Ea, presupune, deci, pe lângă fundamentarea noilor obiective, o reverificare sub aspectele necesităţii, oportunităţii şi eficienţei a celor pentru care se continuă finanţările începute prin bugetele anilor precedenţi, în baza studiilor privind raportul cost – avantaje, actualizate. Această procedură semnifică faptul că în fiecare an bugetar dimensionarea tuturor cheltuielilor publice se face ca şi cum s-ar porni de la zero. În acest scop, se elaborează un număr mare de programe alternative care combină în diverse variante mijloacele utilizabile pentru îndeplinirea fiecărui obiectiv. Aceste programe sunt grupate de o manieră care să permită luarea de “decizii – pachet “ bazate pe combinarea eforturilor aferente diferitelor acţiuni de finanţat, astfel încât, pe ansamblu, raportul cost – avantaje să fie cât mai favorabil. În final, se optează pentru varianta de program în care efectele utile posibile de obţinut, faţă de costurile aferente asigură un raport mai avantajos, dar ţinând seama şi de restricţiile bugetare, respectiv sumele ce pot fi alocate din bugetul public.

În aplicarea acestei metode, pentru alegerea programelor optime se apelează şi la procedeul reprezentărilor grafice, axate pe corelaţiile dintre rezultatele sau efectele utile obtenabile şi costurile corespunzătoare fiecărui program de realizare a aceluiaşi obiectiv.

71

�

Un model de reprezentare grafică folosită, în acest scop, este cel redat în figura nr.6. Suprafeţele de culoare închisă exprimă, prin mărimea lor, raportul dintre efecte şi costuri, iar

varianta mai avantajoasă de program se deduce a fi cea mai mare dintre ele. Aşa cum rezultă din figura respectivă, se va opta pentru programul II, deoarece OHDB>OGCA, ceea ce înseamnă că la aceeaşi alocaţie bugetară cheltuită (F), deşi costurile sunt mai mari, se obţin efecte utile superioare care, pe ansamblu, asigură o eficienţă mai mare programului II. În acest caz, este de admis că deoarece finanţarea bugetară este de mărime egală, în varianta programului II costurile mai mari privind funcţionarea obiectivului sunt compensate prin rezultatele pozitive de proporţii mai mari, comparativ cu cealaltă variantă, în care la costuri mai mici, corespund rezultate inferioare.

Figura nr.6. Opţiunea în aplicarea bazei bugetare zero

Asemănătoare sub multe aspecte cu PPBS, aplicarea acestei metode include, desigur,

dificultăţi în evaluarea elementelor de efect şi cost corespunzătoare programelor alternative propuse şi presupune ierarhizarea lor, în baza nivelului pe care îl prezintă aceste variabile, respectiv raportul cost – rezultate, pentru a alege în final pe cel mai avantajos.

Raţionalizarea opţiunilor bugetare (RCB) Metoda RCB a fost concepută în Franţa, pornind de la experienţa aplicării PPBS în SUA, ca

procedură nouă de abordare, elaborare şi execuţie a deciziilor în sfera cheltuielilor bugetare, urmărind a le trata ca un tot coerent. Bazată, ca şi PPBS sau ZBB, pe folosirea tehnicii electronice de analiză şi calcule previzionale, prin prelucrarea unui mare volum de informaţii, aplicarea ei vizează corelarea mai bună a eforturilor şi efectelor privitoare la obiective şi acţiuni de mai mare complexitate, care antrenează, adesea, participarea mai multor entităţi publice.

Această metodă este conturată sub formă de buclă, ca un sistem cibernetic închis, structurat pe faze şi lucrări între care se manifestă o strânsă interdependenţă. În cadrul său, parcurgerea fiecărei faze se consideră indispensabilă pentru derularea celorlalte.

72

Într-o succesiune logică, metoda RCB include 4 (patru) faze principale, în cadrul cărora se

disting şi se interferează lucrări specifice ce conturează procesul de raţionalizare a opţiunilor bugetare.

Fazele principale de parcurs în aplicarea RCB sunt: a) - studiul; b) – decizia; c) – execuţia (deciziei); d) – controlul, aşa cum se poate observa din figura nr.7.

Studiul, ca primă fază a acestei metode, porneşte de la formularea problemei de rezolvat şi presupune definirea în termeni cantitativi (pe baza studiilor prospective) a obiectivelor ce se iau în considerare spre a fi finanţate în perspectiva unui număr de ani bugetari. În cadrul studiului, se analizează şi activitatea instituţiilor publice, stabilind obiectivele necesare a se realiza şi posibilităţile de conexare a lor în vederea finanţării.

Totodată, în funcţie de natura obiectivelor, se cercetează şi se identifică mijloacele necesare (cu posibilităţile de procurare a lor) şi se elaborează soluţiile alternative pentru realizarea obiectivelor propuse, cu variante de combinare a elementelor de cost şi de rezultate, care să permită compararea şi alegerea celor mai avantajoase. În acest scop, se alcătuiesc programe de realizare a obiectivelor denumite generic “programe glisante”, pe un orizont de timp de durată mijlocie. Corespunzător fiecărui program se determină costurile totale aferente creării şi funcţionării fiecărui obiectiv, prin cuprinderea tuturor cheltuielilor, precum şi avantajelor cuantificabile.

Figura nr.7. - Ciclul RCB

73

�

În elaborarea programelor se efectuează o analiză de sistem, în sensul luării în considerare a interdependenţelor caracteristice acţiunilor (obiectivelor) ce pot fi abordate “în complex”, stabilind şi legăturile necesare între instituţiile publice participante la realizarea acestora.

Programul, ca instrument al acestei metode, este considerat elementul fundamental al celei de a doua faze, de luare a deciziei, iar în baza soluţiilor alternative, reflectate prin variantele de program elaborate, comparând costurile cu rezultatele, se optează pentru cel mai avantajos şi se ia decizia de realizare a obiectivului. Concomitent cu luarea deciziei şi alegerea variantei optime de proiect, se întocmesc şi bugetele de program, din care rezultă cheltuielile şi veniturile aferente programului ales pentru realizarea fiecărui obiectiv, ce se înscriu în bugetul public anual. Bugetul program al obiectivului de realizat prevede, pe ministere şi pe tipuri de activităţi, resursele necesare, destinaţiile acestora şi rezultatele obtenabile faţă de un nivel dat al cheltuielilor, respectiv mărimea acestora din urmă, pe principalele categorii (de capital, de funcţionare, de personal).

La rândul său, faza de execuţie presupune aplicarea deciziei prin acţiuni adecvate îndeplinirii fiecărui obiectiv şi implică, de asemenea, observarea pe parcurs a realizării prevederilor prin indicatori referitori la intrări, ieşiri şi gestiunea resurselor, inclusiv efectuarea finanţării bugetare, marcând trecerea la faza următoare.

Controlul, ca fază a RCB, vizează în mod direct execuţia unei decizii, dar, în acelaşi timp, oferă suportul necesar eventualelor intervenţii, pentru corectarea pe parcurs a tendinţelor nesatisfăcătoare sau reconsiderarea acesteia prin prisma mijloacelor utilizabile şi soluţiilor aplicabile. În funcţie de mersul îndeplinirii fiecărui obiectiv, anual, se pot reevalua acţiunile în curs de finanţare şi redimensiona prevederile anterioare, pentru a se asigura creşterea eficienţei şi cheltuirea mai raţională a resurselor publice.

Posibilitatea reexaminării pe parcurs (inclusiv în fiecare nou an bugetar) a obiectivelor şi revizuirii deciziilor, sub impactul modificării condiţiilor iniţiale, contribuie la îmbunătăţirea rezultatelor finale ce se obţin pe seama cheltuielilor publice.

Folosirea metodelor moderne de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare prezintă avantaje importante, ce decurg, mai ales, din fundamentarea deciziilor respective pe criterii economice şi luarea în calcul a unui foarte mare volum de informaţii şi număr de variabile. Valorificarea avantajelor acestor metode prin utilizarea tehnicii electronice, care permite simularea fenomenelor şi elaborarea unei multitudini de soluţii alternative, ca şi orizontul de timp mai lung la care se raportează formularea problemelor şi orientarea acţiunilor, favorizează dimensionarea mai exactă a prevederilor bugetare, în comparaţie cu posibilităţile oferite de metodele tradiţionale.

Totuşi, avantajele metodelor moderne nu pot fi deplin valorificate, deoarece în dimensionarea şi structurarea prevederilor bugetare prevalează, adesea, opţiunile politice asupra celor economice, iar criteriile de optim economic cedează teren compromisurilor politice. În acest sens, M. Duverger remarca faptul că "alocarea resurselor bugetare pentru finanţarea de acţiuni publice nu s-a bazat în nici o ţară şi în nici o epocă numai pe aprecierea raţională a avantajelor, a costurilor şi a eficienţei. De aceea este de admis că, în sine, RCB este o metodă neutră care sporeşte autoritatea “tehnostructurii” şi influenţa sa asupra guvernului, dar deciziile publice rămân cu un pronunţat caracter politic".

74

CAPITOLUL 6

SISTEMUL DE IMPOZITE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE

6.1. Suportul conceptual şi modalităţile de determinare a impozitelor ca principală

resursă financiară publică

6.1.1 Teorii privind natura şi mărimea impozitelor

În literatura economică se întâlnesc mai multe teorii cu privire la natura şi rolul impozitelor, cele mai semnificative fiind: teoria echivalenţei, teoria siguranţei, teoria sacrificiului, teoria neutralităţii, teoria organică, teoria sociologică şi teoria contractului social.

Teoria echivalenţei, (intitulată de alţi autori teoria impozitului-schimb) fondată de Adam Smith şi continuată de Montesquieu, A. Wagner şi K. Wicksell, porneşte de la teza conform căreia impozitele sunt o contraprestaţie datorată statului de către cetăţeni, cu semnificaţia unui echivalent faţă de serviciile sau foloasele de care aceştia se bucură pe seama acţiunilor finanţate de către stat. Impozitul este o plată în contextul schimburilor valorice echivalente între contribuabili şi stat, care le oferă cetăţenilor servicii sau avantaje sociale. Din această teorie decurge justificarea dimensiunilor ce le-ar avea impozitele pornind de la costul serviciilor sau mărimea foloaselor oferite de către stat. Impozitul de plată ar trebui să corespundă costului pe care îl înregistrează statul pentru acţiuni realizate în interesul populaţiei. În acest sens, alături de aprecierea lui Hansen este de remarcat aprecierea lui F. Karl Mann, după care cetăţenii pot obţine pentru impozitul plătit un bun cumulativ, care este format dintr-o complexitate de servicii publice din care beneficiarul ar putea alege pe cele care îi convin. Faţă de teza fundamentală a teoriei echivalenţei există numeroase obiecţii, deşi ea este acceptată, în principiu, ca având relevanţă pentru cunoaşterea naturii şi stabilirea mărimii impozitului. Obiecţiile la teoria echivalenţei vizează următoarele aspecte: - nu toate serviciile pe care le oferă statul sunt măsurabile pentru a permite evaluarea şi compararea valorii şi costului real al părţii din servicii, bunuri ce revine fiecărui cetăţean faţă de impozitul suportat; - nu se poate verifica ideea schimbului de echivalenţe mai ales atunci când se au în vedere serviciile cu caracter colectiv oferite de către stat (apărare naţională, servicii diplomatice) pentru că mărimea foloaselor ce revin fiecăruia nu este cunoscută; - faptul că unele servicii cu caracter public produc efecte atât direct cât şi indirect, ce se răsfrâng asupra mai multor indivizi, face imposibilă compararea costului pentru fiecare individ cu avantajul global ce se distribuie neuniform după criterii diverse (serviciile din sfera educaţiei publice au efecte de formare a individului cu perspectiva de valorificare în interes personal a câştigului dobândit în şcoală, dar cu avantajul indirect pentru firmele care utilizează forţa de muncă pregătită în şcoală). - Prin prisma faptului că serviciile oferite de către stat se adresează nu numai plătitorilor de impozite, ci şi celor care din diverse motive sunt scutiţi de plata impozitelor, se evidenţiază lipsa de echivalenţă pentru neplătitorii de impozite. Eventuala acceptare a teoriei echivalenţei se contrapune existenţei indivizilor incapabili a suporta contribuţii sub formă de impozite, ceea ce ar presupune ca aceştia din urmă să renunţe la serviciile oferite de stat, lucru care nu este posibil dacă ţinem cont de caracterul colectiv al nevoilor ce se satisfac pe seama cheltuielilor publice .

75

�

- Prin prisma condiţiilor în care s-ar putea verifica aplicarea teoriei echivalenţei, bazată pe consimţământul părţilor intrate în relaţia de schimb, se constată că în cazul impozitelor aceste condiţii nu sunt asigurate. Impozitul, ca parte suportată de contribuabili, se prelevă în mod forţat fără consimţământ individual, în timp ce serviciile statului se adresează utilizatorilor tot fără consimţământul lor. Unele dintre servicii au caracter impus (asigurarea ordinii publice). Pe de altă parte, mărimea valorii ce face obiectul schimbului ar trebui să fie egală, adică atâta cât cedează unul dintre participanţi, primeşte celălalt. In cazul impozitelor, mărimea prelevării se stabileşte distinct, ca sarcină impusă, indiferent de ipostaza ulterioară de beneficiar al serviciului oferit ca mărime valorică. Mărimea valorică a serviciului are o dispersie total neuniformă pe indivizi, iar mărimea valorică de care dispune fiecare are un caracter aleator. În concordanţă cu teoria echivalenţei, ar trebui ca impozitele practicate, sub aspectul modalităţii de aşezare şi percepere, să respecte o anumită proporţie între mărimea impozitelor şi serviciile oferite, ceea ce ar conduce la sisteme de impunere care să limiteze mărimea impozitelor în funcţie de oferta de servicii făcută de stat. In mod implicit, ar fi exclusă adoptarea sistemelor de impunere bazate pe progresivitatea cotelor de impozitare. În realitate, sistemele de impozite sunt axate pe echitatea impunerii, promovându-se fie impunerea în cote progresive, fie în cote proporţionale, dar care proporţii nu se referă la foloase, ci la venituri şi averi. In acest caz, disproporţia ce rezultă între cele două elemente ( impozite şi foloase) se amplifică cu atât mai mult cu cât cotele progresive sunt mai mari şi baza de calcul (venit, avere) este mai mare. În pofida acestor obiecţii, teoria echivalenţei rămâne principalul suport al justificării naturii şi mărimii impozitelor practicate de către stat. Teoria siguranţei, întemeiată de T. Hobbes porneşte de la teza conform căreia raporturile în care se găsesc contribuabilii şi statul se aseamănă cu raporturile dintre asiguraţi şi asigurători. In această optică, impozitul reprezintă o primă de asigurare pe care contribuabilii o suportă, iar statul o încasează pentru a asigura mediul favorabil vieţii, inclusiv protejarea averilor supuşilor săi. Statul apare deci în ipostaza de asigurător care ar face un contract de asigurare cu cetăţeanul, iar obiectul contractului ar fi viaţa şi averea cetăţeanului. Faţă de poziţia ce revine statului, cetăţeanul trebuie să plătească drept primă de asigurare un impozit. În justificarea acestei variante de practicare a impozitelor, statul este un partener pentru fiecare cetăţean şi îi crează condiţiile favorabile înfăptuirii în siguranţă a activităţilor în care sunt implicaţi, inclusiv prin emiterea de legi sau prin acţiuni de organizare şi menţinere a ordinii în societate. Pentru aceste servicii, statul ar fi îndreptăţit să primească o cotă-parte din veniturile pe care cetăţeanul le realizează sub protecţia sa. Conform acestei teorii, criteriul după care ar trebui dimensionat impozitul, nu mai este costul serviciilor, ci mărimea proprietăţii, concretizată în venituri şi averi, dobândite de individ, de unde şi ideea de a lua ca bază de aşezare a impozitelor capacitatea de plată a contribuabililor, reflectată prin mărimea veniturilor pe care le realizează şi averile pe care le deţin.

Teoria sacrificiului porneşte de la teza bazată pe teoria utilităţii marginale. Aceasta consideră că plata impozitelor ar reprezenta un sacrificiu de utilitate individuală a veniturilor din partea contribuabilului, iar statul poate să ceară supuşilor săi acest sacrificiu pentru a-şi acoperi cheltuielile de funcţionare. Aplicarea în plan fiscal a teoriei utilităţii prin varianta teoriei sacrificiului are în vedere posibilitatea dimensionării acestui sacrificiu în mai multe variante:

76

a. impozitul se prelevă în mărimi egale de la toţi indivizii. Utilitatea absolută sacrificată prin plata impozitelor se distribuie în mod egal pe indivizi, şi nu ţine seama de capacitatea contributivă a acestora; b. varianta sacrificiului proporţional: mărimea impozitelor ar corespunde unei pierderi de utilitate individuală proporţională pentru fiecare contribuabil, prin raportarea la utilitatea totală. Impozitul de plată pe contribuabil ar urma să reflecte raportul dintre utilitatea individului şi utilitatea socială totală la nivelul societăţii. c. varianta sacrificiului minim pune accentul pe determinarea mărimii impozitului căutând minimizarea părţii din utilitatea individuală ce se sacrifică pentru a asigura funcţionarea normală a statului. Teoria neutralităţii porneşte de la teza că practicarea impozitelor ar trebui astfel concepută încât să nu modifice raporturile existente în societate. Ea susţine ideea evitării efectelor de influenţă asupra structurii şi evoluţiei societăţii, ceea ce ar presupune caracterul neutru al impozitului. Este avută în vedere preocuparea de a nu conduce prin impozite la schimbarea poziţiei deţinute de contribuabili în societate, în primul rând la a nu modifica raportul dintre mărimea avuţiei fiecărui contribuabil, raport existent înainte de aplicarea impozitelor. Aceasta presupune că impozitul de suportat s-ar repartiza pe contribuabili în mod identic, în măsura în care aceştia se află în situaţii similare. Ca o consecinţă, dispersia avuţiei pe indivizi va prezenta aceleaşi caracteristici şi înainte şi după practicarea impozitelor. Se are în vedere o diferenţiere socială din punctul de vedere al situaţiei materiale şi a bogăţiei deţinută de către indivizi. O asemenea teorie se opune eventualelor tendinţe de egalizare a avuţiei deţinute de indivizi şi chiar unor principii de echitate fiscală acceptate de societatea modernă.

Teoria organică a fost elaborată de gânditorii de frunte ai filozofiei clasice germane: Hegel, Fichte, Schelling. Potrivit acestei teorii, statul s-a născut din însăşi natura omenească, iar dreptul de impunere este un "produs necesar dezvoltării istorice a popoarelor". In aceste condiţii, dreptul de impunere este necesar să fie justificat, deoarece toate popoarelor trăiesc organizate în "viaţa" de stat şi toate statele, pentru garantarea existenţei lor, au nevoie de exercitarea dreptului de impunere. Scopul exercitării acestui drept este de a constitui fonduri băneşti necesare menţinerii organizării de stat, ori "scopul fiind absolut necesar se impune ca şi mijlocul pentru realizarea scopului să fie imperativ". Teoria sociologică, după care statul este considerat un "stăpân absolut" născut din frământările organizărilor sociale şi reprezintă "forţa brutală" a minorităţilor organizate pentru a impune împotriva majorităţii stăpânite. Conform acestei teorii, deţinătorul puterii nu era legat de drept, deoarece emana de la el - voinţa lui era chiar dreptul. Prin urmare, voinţa capricioasă a suveranului determină normele de conduită socială. Odată cu apariţia unei puteri publice deosebite de majoritatea socială, odată cu crearea unui aparat public complicat, a apărut şi necesitatea de a crea mijloace de întreţinere şi funcţionare. Aceasta a determinat instituirea dreptului de a reglementa un sistem de impozite prin care să se asigure formarea de mijloace băneşti. Pentru a menţine această forţă publică sunt necesare contribuţii din partea cetăţenilor - impozitele; acestea erau complet necunoscute societăţii gentilice; pe măsură ce civilizaţia propăşeşte, nici ele nu mai ajung, statul emiţând poliţe asupra viitorului şi contractând împrumuturi. Teoria contractului social consideră că statul s-a născut în baza unui contract prin care oamenii liberi s-au înţeles, la un moment dat, să creeze o autoritate superioară căreia să i se supună

77

�

individualităţile contractante. Scopul unei asemenea înţelegeri era asigurarea şi apărarea intereselor individuale. Prin urmare, potrivit teoriei contractului social este vorba de o înţelegere între cetăţeni, pe de o parte şi stat pe de altă parte, prin care cetăţenii renunţă la o parte din libertăţile lor, făcând, totodată şi sacrificii de ordin material (impozite) în schimbul unor activităţi garantate de stat. 6.1.2 Sisteme de stabilire şi încasare a impozitelor

6.1.2.1 Aşezarea şi perceperea impozitelor

Realizarea impozitelor ca resurse financiare la dispoziţia statului implică o succesiune de lucrări începând cu constatarea şi evaluarea materiei impozabile, continuând cu determinarea cuantumului impozitului de plată şi încheind cu încasarea efectivă.

I. Prima fază constă în efectuarea lucrărilor privind identificarea materiei impozabile şi stabilirea valorii acesteia. Ea se poate realiza fie prin metode indirecte, fie prin metode directe.

Stabilirea mărimii materiei impozabile deţinute de un subiect prin metode indirecte cunoaşte mai multe variante, şi anume:

a) evaluarea pe bază de indicii exterioare. Aceasta presupune evaluarea materiei impozabile de către organul fiscal prin observarea directă a elementelor ce o compun. Această metodă de evaluare se aplică mai ales în cazul impozitelor pe avere, presupunând deplasarea organului fiscal la locul de existenţă al bunurilor şi constatarea pe seama unor indicii exterioare a valorii estimative a bunurilor respective. De exemplu, în cazul clădirilor, asemenea indicii pot fi: numărul şi destinaţia camerelor, numărul de coşuri de fum, aspectul exterior, numărul de ferestre etc. Această evaluare este relativ simplă şi mai puţin costisitoare, dar nu permite stabilirea exactă a mărimii materiei impozabile, având un posibil impact negativ şi în planul echităţii fiscale.

b) evaluarea forfetară. Ea constă în aceea că organele fiscale , împreună cu subiectul impozitului convin să atribuie o anumită valoare obiectului impozabil. Şi în cazul folosirii acestei metode se menţine caracterul aproximativ al evaluării materiei impozabile.

c) evaluarea administrativă. Conforma acestei metode, mărimea materiei impozabile se stabileşte de către organul fiscal în baza unor norme administrative de evaluare, dar faţă de care subiectul impozitului poate face contestaţie, demonstrând, de exemplu, în baza unor acte legale, eventuala diferenţă de valoare.

La rândul lor, metodele evaluării directe cele mai larg cunoscute şi practicate sunt: a) evaluarea pe baza declaraţiei contribuabilului (plătitorului). Potrivit acestei metode, în scopul determinării mărimii materiei impozabile contribuabilul

(subiectul impozitului) întocmeşte o declaraţie pe propria răspundere, în care trebuie să consemneze toate informaţiile necesare identificării cu exactitate a materiei impozabile. Deoarece în cele mai multe cazuri contribuabilii desfăşoară diverse activităţi din care rezultă venituri, ca obiect al impozitului, este necesară organizarea şi conducerea unor evidenţe proprii din care să rezulte veniturile şi cheltuielile efectuate, patrimoniul pe care îl posedă, să încheie un bilanţ fiscal şi să înainteze organelor fiscale o declaraţie de impunere. Pe baza acestei declaraţii organele fiscale verifică mărimea materiei impozabile. Această metodă are o aplicabilitate largă, ea implicând şi costuri relativ reduse, însă prezintă neajunsul că face posibilă sustragerea de la impunere a unei părţi din materia impozabilă, prin întocmirea de către contribuabili a unor declaraţii neconforme cu realitatea.

În unele ţări în declaraţia de impunere se include şi cuantumul impozitului de plată, determinat de contribuabil, care va fi numai verificat de organele fiscale.

78

b) evaluarea materiei impozabile pe baza declaraţiei unei terţe persoane. Această metodă constă în aceea că mărimea materiei impozabile se stabileşte pe baza

declaraţiei scrise a unei terţe persoane şi este aplicabilă numai în situaţiile în care mărimea materiei impozabile este cunoscută, prin natura împrejurărilor în care se realizează, de către o altă persoană decât subiectul impozitului. Metoda este practicată mai ales în cazul veniturilor realizate sub forma salariilor, plătite de diferite entităţi economico-sociale, ca şi în cazul veniturilor realizate sub formă de chirii, situaţii în care persoana ce plăteşte venitul (salariul sau chiria) este obligată prin lege să determine şi să reţină impozitul datorat statului.

Evaluarea pe baza declaraţiei unei terţe persoane prezintă avantajul că elimină, în cea mai mare parte, posibilitatea sustragerii de la impunere a unei părţi din materia impozabilă, dar aplicabilitatea ei este limitată numai la cazul anumitor venituri.

II. Determinarea cuantumului impozitului. După stabilirea obiectului impozabil se trece la calcularea impozitului datorat. Prin prisma

sistemului adoptat în raporturile dintre stat şi contribuabil se disting două variante aplicabile: - sistemul impozitelor de repartiţie; - sistemul impozitelor de cotitate. Sistemul impozitelor de repartiţie a apărut încă din perioada feudalismului, şi presupune mai

întâi stabilirea a sumei globale a impozitelor de încasat la nivelul organelor centrale ale statului, în funcţie de necesarul de venituri al statului. Această sumă era apoi repartizată pe unităţi administrativ-teritoriale, din treaptă în treaptă, corespunzător organelor administrative ale statului. De la unitatea administrativ-teritorială de bază (de exemplu comuna) avea loc defalcarea, pe subiecte sau obiecte impozabile, a sumei atribuite. La acest sistem de determinare a cuantumului impozitului de plătit s-a renunţat la începutul perioadei capitaliste, în principal datorită nerespectării cerinţelor de echitate fiscală. În stabilirea sumei totale a impozitelor ce trebuiau încasate la nivelul statului, dar şi în defalcarea ei pe fiecare unitate administrativ-teritorială, respectiv pe contribuabili, nu era luată în considerare situaţia economico-socială a acestora. Ca urmare, apăreau situaţii inechitabile în care sarcina fiscală prezenta diferenţieri mari, constatate prin raportarea sumei de plată la materia impozabilă reală.

Sistemul impozitelor de cotitate presupune efectuarea calculelor în sens invers: se porneşte de la identificarea şi evaluarea materiei impozabile, inclusiv a impozitului aferent, în sarcina fiecărui contribuabil, trecându-se apoi la însumarea, în cascadă, a impozitului de plată la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, până la nivelul administraţiei centrale de stat. Acest sistem este practicat în prezent în toate ţările, fiind mai adecvat cerinţelor de echitate în plan fiscal, inclusiv prin posibilitatea aplicării unui tratament diferenţiat contribuabililor, în funcţie de situaţia economico-socială a acestora.

III. Perceperea (încasarea) impozitelor. Odată stabilită mărimea impozitului, organele fiscale trebuie să aducă la cunoştinţa

contribuabililor cuantumul impozitului datorat statului termenele de plată a acestuia. După aceasta se trece la perceperea sau încasarea impozitelor

Încasarea sau perceperea impozitelor presupune transmiterea sumelor datorate ca impozit de către contribuabil la dispoziţia organelor fiscale ale statului. Din acest unghi de vedere se poate

79

�

distinge un proces evolutiv, cunoscându-se mai multe modalităţi de percepere a impozitelor, unele abandonate în anumite faze ale evoluţiei societăţii, altele practicate şi astăzi.

Iniţial s-a practicat stingerea sumelor datorate statului cu titlul de impozite de către subiecţii domiciliaţi într-o anumită localitate prin intermediul unui reprezentant al populaţiei respective. Această persoană, desemnată de organele de stat, avea obligaţia de a încasa impozitele de la toţi locuitorii din localitatea respectivă şi de a depune suma respectivă la organul fiscal al statului.

Ulterior a apărut, ca procedeu utilizat în perceperea impozitelor, concesionarea, care consta în faptul că o anumită persoană, în general din rândul păturilor înstărite, obţinea din partea statului dreptul de a încasa sumele datorate ca impozite de către toţi contribuabilii din localitatea respectivă. Acest drept de a încasa impozite în numele statului era obţinut după ce persoana respectivă plătea anticipat statului întreaga sumă stabilită ca impozite datorate de contribuabilii din localitatea respectivă, indiferent de momentul în care va încasa efectiv impozitele de la populaţie şi îşi va recupera astfel suma plătită statului. Sistemul concesionării a reprezentat una din formele cele mai abuzive de percepere a impozitelor, prin denaturarea mărimii reale a sumelor ce trebuiau recuperate de la contribuabili, constituindu-se astfel într-un adevărat mijloc de acumulare de mari averi de către concesionari.

Odată cu trecerea la perioada capitalistă şi reorganizarea sistemului financiar public, inclusiv a sistemului de aşezare şi percepere a impozitelor, s-a trecut la organizarea unui aparat fiscal al statului, ca aparat specializat în efectuarea acestor operaţiuni. Perceperea impozitelor prin aparatul fiscal al statului se poate realiza în mai multe variante:

- aparatul fiscal are obligaţia de a se deplasa la domiciliul plătitorilor pentru a încasa impozitul datorat statului( „impozit cherabil”)

- plătitorul este obligat să se deplaseze la sediul organelor fiscale pentru a achita impozitul („impozit portabil”)

O altă metodă modernă folosită o reprezintă încasarea prin stopaj (reţinere) la sursă. Această metodă sugerează faptul că impozitul de plătit se reţine şi, ulterior, se transmite organului fiscal de către persoana juridică ce achită drepturile băneşti ce se constituie ca obiect al impozitului ( de exemplu, impozitul pe salarii). De fapt, plătitorul de venit consemnează în documentele specifice toate datele referitoare la venitul realizat şi impozitul aferent, rezervând şi rubrica necesară consemnării impozitului de plată. La încasarea venitului, diminuat cu impozitul de plată, subiectul impozitului confirmă achitarea obligaţiei către stat, iar ulterior suma se virează de către plătitor prin cont la organele fiscale ale statului.

Se mai utilizează, ca metodă de încasare a impozitelor, şi încasarea prin aplicarea de timbre fiscale, care presupune ca plătitorul impozitului să cumpere timbre fiscale puse în circulaţie de organele fiscale ale statului, odată cu achiziţionarea acestor timbre fiscale efectuându-se şi plata efectivă a impozitului datorat. Această metodă este utilizată în principal pentru încasarea taxelor de timbru, datorate pentru acţiunile în justiţie, pentru actele, certificatele şi diferitele documente elaborate de notariate, consulate sau alte organe ale administraţiei de stat.

6.1.2.2 Modalităţi tehnice de impozitare a veniturilor şi averilor

6.1.2.2.1 Modalităţi tehnice de impozitare a veniturilor persoanelor fizice Modalităţile tehnice de impozitare a veniturilor persoanelor fizice prezintă diferenţieri, mai

ales, în cazul veniturilor realizate din mai multe surse, distingându-se: a) impunerea separată pe fiecare sursă de provenienţă a veniturilor

80

b) impunerea globală În cazul impunerii separate se pot practica mai multe impozite diferite, corespunzătoare

fiecărei surse de provenienţă (sau tip de activitate), fie un impozit unic, dar cu cote procentuale diferenţiate pe sursele de provenienţă a veniturilor.

În cazul impunerii globale are loc cumularea tuturor veniturilor realizate de persoana respectivă, din toate sursele de venituri, şi apoi aplicarea unui singur impozit, cu o cotă proporţională sau progresivă.

Impunerea separată pe fiecare sursă de venit este mai avantajoasă pentru cei ce obţin venituri din mai multe surse, deoarece cotele progresive afectează în mai mică măsură venitul supus impozitării. In cazul impunerii globale, impactul progresivităţii cotelor de impozitare asupra veniturilor cumulate din diferite surse este mai accentuat.

Din punct de vedere al metodelor de calcul a impozitului pe veniturile persoanelor fizice pot fi utilizate fie cote proporţionale, fie cote progresive. În unele ţări, venitul impozabil este supus mai întâi impunerii în cote proporţionale, pe fiecare sursă de venit în parte, şi apoi, după cumularea veniturilor şi determinarea venitului global, impunerii progresive. Cea mai frecvent utilizată este impunerea în cote progresive compuse.

Din punct de vedere al cheltuielilor care se pot deduce din venitul brut pentru calcularea venitului impozabil, în majoritatea ţărilor sunt admise: cheltuielile legate de realizarea veniturilor (pentru veniturile realizate din exercitarea unei profesii libere); cheltuieli profesionale (cheltuieli cu formarea profesională); primele de asigurare; cheltuieli medicale, pierderi înregistrate în anii anteriori ( în cazul societăţilor de persoane). De obicei, pentru anumite categorii de cheltuieli deductibile se stabilesc anumite limite legale ce nu pot fi depăşite.

În afara acestor cheltuieli, în majoritatea ţărilor care practică impunerea globală a veniturilor persoanelor fizice se mai acordă subiecţilor impozabili şi deduceri personale, cu semnificaţia unor sume fixe ce se scad, necondiţionat, din venitul brut pentru determinarea venitului impozabil.

Prin prisma plăţii efective a impozitului datorat, metodele cele mai utilizate sunt: - stopajul la sursă, pentru veniturile realizate sub formă de salarii şi alte forme de venituri

realizate la persoanele juridice; - încasarea directă de la contribuabil (impunere şi debitare). In cazul contribuabililor la care

impunerea se face pe baza declaraţiei de impunere, evidenţa şi încasarea impozitelor se organizează prin deschiderea de "roluri" de către organul fiscal pe numele contribuabililor, în care se operează întâi debitul, ca suma a impozitului ce trebuie plătită, iar apoi se înregistrează sumele încasate la termenele prevăzute.

Este posibilă şi încasarea impozitului prin deplasarea organului fiscal la sediul contribuabilului, căruia i s-a comunicat anterior, prin înştiinţare, suma impozitului ce trebuie achitată.

6.1.2.2.2 Modalităţi tehnice de impozitare a veniturilor persoanelor juridice Pentru stabilirea impozitului pe profitul realizat de persoanele juridice în unele ţări se

foloseşte acelaşi sistem de impunere ca în cazul veniturilor realizate de persoanele fizice, iar în altele se practică un sistem distinct. În general, modul în care se realizează impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinat de organizarea acestora, ca societăţi de persoane sau ca societăţi de capital.

81

�

În cazul societăţilor de persoane impunerea veniturilor se face frecvent pe baza sistemului aplicat veniturilor realizate de persoanele fizice, deoarece este dificil de realizat o distincţie între averea fiecăreia dintre persoanele asociate şi patrimoniul societăţii respective.

În schimb, la societăţile de capital poate fi făcută o demarcaţie netă între averea personală a acţionarilor şi patrimoniul societăţii, deoarece acţionarii răspund pentru actele şi faptele societăţii numai în limitele părţii de capital pe care o deţin.

Pentru obţinerea profitului impozabil din profitul brut se scad cheltuielile deductibile şi se adaugă cheltuielile care nu sunt admise la deducere de către legislaţia fiscală.

Cheltuielile deductibile din profitul brut sunt formate din patru categorii: cheltuieli deductibile propriu-zise (care pot fi deduse numai în măsura în care ele sunt necesare sau cel puţin utile activităţii de exploatare, nu prezintă un caracter anormal şi nu provin dintr-o intenţie de evaziune fiscală), amortismentele, provizioanele şi pierderile din exerciţiile anterioare.

În raport cu destinaţiile date profitului, în practică se întâlnesc mai multe variante de impunere: a) se aplică impozitul la întregul profit impozabil, înainte de a se fi stabilit şi repartizat dividendele, iar apoi se aplică separat un impozit pe dividende. Această variantă este criticată pentru caracterul dublu al impozitării părţii din profit repartizată pentru plata dividendelor.

b) se supune impozitului numai partea din profit care ia forma dividendelor, scutindu-se de impozit partea din profit rămasă la dispoziţia societăţii de capital pentru reinvestire. Această variantă este considerată ca fiind stimulatorie pentru că oferă avantaje pentru profitul reinvestit, societăţile fiind cointeresate în repartizarea profitului într-o măsură în care să favorizeze creşterea producţiei şi modernizarea activităţii.

c) se supune impozitării numai partea din profit care rămâne la dispoziţia societăţii de capital, scutindu-se de impozit partea acordată ca dividende. Această variantă este criticată pentru că este inechitabilă şi nestimulativă din punct de vedere al interesului societăţii de capital în reinvestirea profitului.

d) se impun separat profitul rămas la dispoziţia societăţii de capital şi separat dividendele plătite acţionarilor. Această ultimă variantă este mai larg acceptată, prin prisma cerinţelor de echitate fiscală.

În privinţa cotelor de impunere practicate, în practica fiscală internaţională se întâlnesc mai multe situaţii:

cote diferenţiate în funcţie de proprietarul capitalului social (Bulgaria); cote diferenţiate în funcţie de natura activităţilor din care se obţine profitul (Franţa,

România, Germania etc.); cote de impunere în funcţie de cifra de afaceri (Marea Britanie); cote diferenţiate în funcţie de destinaţia impozitului (bugetul naţional sau bugetul

local, situaţie întâlnită în Rusia, Canada, Norvegia etc.; cotă unică de impunere (Polonia, Ungaria).

6.1.2.2.3 Modalităţi tehnice de impozitare a averilor Impozitarea averilor de bazează de asemenea pe tehnici ce diferă în raport cu formele

impozitelor practicate şi cu obiectivele urmărite Astfel, în cazul impozitelor propriu-zise pe avere, care pot avea ca obiect toate formele

concrete sub care se prezintă averea, sau numai anumite forme ale averii imobile, apar diferenţieri la impozitarea activului net faţă de impozitarea proprietăţilor imobiliare.

82

În cazul impozitului pe activul net, având ca obiect întreaga avere mobilă şi imobilă pe care

o deţine un contribuabil, la plata acestui impozit în unele ţări subiecţii sunt atât persoanele fizice, cât şi cele juridice, iar în altele numai persoanele fizice sau numai persoanele juridice. Deşi, în principiu, sub incidenţa acestui impozit ar trebui să cadă toate activele care pot fi evaluate, în realitate se impozitează numai patrimoniul agricol şi cel forestier, fondul funciar, bunurile mobile şi imobile utilizate pentru desfăşurarea de activităţi comerciale, profesii libere, din care s-au dedus datoriile care le grevează. Pentru calcularea impozitului asupra valorii activului net se aplică fie cote proporţionale, fie cote progresive.

În cazul impozitului pe proprietăţi imobiliare, al cărui obiect îl constituie, de regulă, clădirile şi terenurile aflate în proprietatea persoanelor fizice şi juridice baza de calcul se determină pornind de la valoarea de achiziţie a bunurilor respective, dar se poate lua în considerare şi valoarea declarată de proprietar. De exemplu, în cazul clădirilor, ca şi criterii care influenţează mărimea materiei impozabile pot fi suprafaţa, tipul construcţiei (clădire principală sau anexă), materialele din care sunt construite (lemn, beton, cărămizi), zona din cadrul localităţii în care este amplasată, etc. În cazul terenurilor, ca şi criterii de evaluare pot fi folosite suprafaţa, zona de fertilitate în care se încadrează terenul respectiv, zona din cadrul localităţii în care este situat terenul, etc.

Cota de impozitare este diferenţiată în raport cu specificul fiecărei forme de avere, dar şi în raport cu unele obiective economico-sociale, inclusiv acela al asigurării echităţii impunerii. De exemplu, în cazul impozitului pe terenuri, cota de impozit poate fi modificată după cum se urmăreşte corelarea cu posibilităţile de obţinere de venituri din exploatarea terenurilor sau cointeresarea proprietarilor într-o folosire mai bună a fondului funciar.

La impozitul pe succesiuni, al cărui obiect îl reprezintă averea primită ca moştenire, luată în considerare fie separat, pe fiecare moştenitor în parte, fie cumulat pentru întreaga avere. Calculul impozitului se face prin aplicarea unor cote progresive diferenţiate fie în funcţie de valoarea averii ce se moşteneşte, fie în funcţie de alte criterii (grad de rudenie etc.). Progresivitatea cotelor de impunere este în general accentuată, ajungând uneori chiar la 80-90% din valoarea averii luată în calcul.

La impozitul pe donaţiuni, care se referă la averea transmisă de la o persoană la alta prin donaţie, mărimea impozitului depinde de mărimea averii şi de cota progresivă, care poate varia în funcţie de anumite criterii ca: gradul de rudenie, scopul donaţiei, momentul în care se face donaţia raportat la relaţiile dintre cele două persoane. In funcţie de acest ultim criteriu se pot distinge următoarele tipuri de donaţii: donaţii efectuate între vii (donaţii pe patul morţii), donaţii cu efecte după moarte, donaţii cu efecte înaintea morţii. In stabilirea cotelor de impozite sunt avute în vedere şi efectele favorabile sau nefavorabile pe care le antrenează donaţia.

La impozitele pe acte de vânzare-cumpărare, materia impozabilă este reprezentată de valoarea bunurilor mobile şi imobile care se transmit prin vânzare-cumpărare, înscrisă în contractul de vânzare-cumpărare, iar cotele de impozit practicate pot fi proporţionale sau progresive.

La impozitul pe plusul de valoare imobiliară, obiectul este reprezentat de creşterea valorică a bunurilor imobiliare (terenuri, clădiri) într-un interval determinat din momentul cumpărării şi până în momentul vânzării, deducându-se eventualele cheltuieli efectuate de proprietar.

Mărimea valorică ce se supune impozitării apare ca diferenţă între preţul de vânzare al bunurilor respective şi preţul de cumpărare la care se adaugă eventualele cheltuieli de tipul investiţiilor efectuate de proprietar în intervalul în care a deţinut bunurile respective şi care sporesc valoarea acestora. De obicei, cotele de impozit practicate sunt proporţionale.

83

�

La impozitul pe sporul de avere dobândit în perioadele de război, care are ca obiect sporul de avere dobândită în timpul sau ca urmare nemijlocită a războiului, baza impozabilă se stabileşte ca diferenţă între profitul ce se realizează în condiţii de război şi profitul normal ce s-ar fi putut realiza în perioadele de pace.

Ca modalitate de aplicare se poate proceda la calcularea ratei profitului obţinută în perioadele de război şi compararea ei cu rata normală a profitului din perioada anterioară. Profitul corespunzător diferenţei dintre cele două rate devine astfel obiect al impozitului, cotele de impunere utilizate fiind progresive, cu nivele foarte ridicate. 6.1.3 Concepţii contemporane privind impactul impozitelor

Dacă o lungă perioadă de timp impozitele au reprezentat doar forme ale veniturilor bugetare, în societatea modernă, s-a impus concepţia după care ele trebuie considerate nu numai resurse financiare ale statului, ci şi instrumente de influenţare a activităţii economice şi sociale. S-a conturat, astfel, preocuparea şi orientarea spre căutarea de soluţii bazate pe impozite şi menite să ducă la armonizarea intereselor individuale cu cele generale, respectiv de dezvoltare a economiei şi societăţii, în ansamblu.

Concepţiile moderne şi preocupările practice pentru folosirea impozitelor în scopul influenţării vieţii economico-sociale se întemeiază pe analiza interacţiunii dintre existenţa şi proporţiile impozitelor, pe de o parte, şi manifestarea factorilor de producţie, respectiv activitatea agenţilor economici, pe de altă parte. Se evidenţiază astfel influenţa impozitelor asupra consumului şi investiţiilor, respectiv asupra formării şi posibilităţilor de reproducere a capitalului. În acest sens, efectul imediat al modificărilor nivelului impozitelor, exprimat prin modificarea veniturilor disponibile rămase după impozitare se propagă în planul posibilităţilor de a consuma şi face investiţii şi de aici în gradul de ocupare a forţei de muncă şi creşterea economică.

Studiile asupra impactului impozitelor arată şi posibilităţile de producere a unor efecte inverse determinate de aplicarea impozitelor în cote progresive ridicate, care conduce la o restrângere a activităţii economice. Se constată de altfel, că o progresivitate prea ridicată a impozitării duce la egalizarea veniturilor private antrenând o reţinere de la muncă, subminând interesul pentru economii şi investiţii, indispensabile dezvoltării economiei. În acest sens, Maurice Duverger afirma că “Retezând veniturile mari şi acordând alocaţii celor cu venituri mai mici, impozitele pot determina o egalizare a veniturilor şi submina eforturile pentru creşterea producţiei”.

La rândul său, Alain Barrère arăta că “ impozitele progresive lovesc mai greu veniturile mari, care sunt venituri ale capitalului, ameninţând reproducerea acestuia, cu consecinţe negative pentru întreaga activitate economică şi socială”. În consecinţă, el pledează pentru un sistem de impunere orientat în sens invers, adică spre protejarea veniturilor mari pentru a favoriza acumularea de capital indispensabil dezvoltării activităţii economice.

Analizând impactul modalităţilor de impozitare a veniturilor şi averilor, Harold Groves este de părere că “în condiţii normale cea mai bună sursă fiscală este cea care se amestecă cel mai puţin în producerea privată a averii”. În opinia sa, impunerea trebuie să fie astfel concepută încât “să nu ucidă găina care face ouă de aur”. Din aceste considerente, el este pentru o progresivitate moderată a impozitării, care să favorizeze atât obţinerea de resurse financiare de către stat cât şi reproducerea capitalului.

Asemănător, germanul Kurt Schmidt constată, faptul că “impunerea progresivă accentuată influenţează negativ atât productivitatea muncii cât şi investiţiile şi formarea capitalului”. În opinia lui, impozitarea progresivă frânează acumularea de capital privat, favorizând stagnarea economică şi

84

duce la socializarea capitalului prin acumularea unui volum mare de resurse financiare la dispoziţia statului şi dezvoltarea, pe această bază, a sectorului economic de stat. O asemenea practică ar duce la şubrezirea bazelor de reproducţie ale capitalului privat, cu efecte negative asupra creşterii economice şi progresului general al societăţii.

Americanii William Schultz şi Lowell Harris, analizând efectele impozitării diferitelor venituri, ajung la concluzia că “impozitele influenţează activitatea economică pe mai multe căi, şi anume:

1. afectează stimulentul de a lucra şi conduce în spirit gospodăresc (cultivând dezinteresul faţă de muncă şi rezultatele ei)

2. absorb o parte din puterea de cumpărare şi o transferă de la contribuabili la dispoziţia statului

3. afectează înclinaţia corelată de a cheltui şi a economisi ( înclinaţia spre consum şi înclinaţia spre economisire), ceea ce ar reduce ritmul activităţii economice

4. acţionează ca frână în calea investiţiilor private şi interesului pentru dezvoltarea economică, ceea ce impune adoptarea unor sisteme de impunere care să atenueze acest efect de frânare.

Din punctul de vedere al celor doi autori americani, efectele negative ale impunerii în cote progresive ridicate s-ar manifesta diferit la nivelul persoanelor fizice faţă de cel al persoanelor juridice. Astfel, în cazul persoanelor fizice, impozitele de nivel ridicat pot avea ca efect, fie stimularea interesului de a lucra mai mult (pentru a compensa impozitele plătite în sensul majorării venitului net total), fie abţinerea de la muncă suplimentară, individul considerând că venitul rămas după impozitare nu justifică eforturile depuse.

Spre deosebire, în cazul persoanelor juridice, însă, efectul nu poate fi decât unul negativ: ele vor înregistra o restrângere a acumulării de venituri şi implicit o reducere a nivelului investiţiilor, ceea ce se propagă mai departe în reducerea ofertei de locuri de muncă, a volumului producţiei şi ritmului creşterii economice.

După francezul Gabriel Ardant impozitele au un dublu rol şi un dublu efect, ce se cuvin a fi luate în considerare în elaborarea sistemului de impunere.

Din punct de vedere al dublului rol, ele reprezintă - o resursă financiară la dispoziţia statului asigurând sumele necesare acoperirii cheltuielilor

publice - un instrument de politică financiară ce poate servi pentru influenţarea proceselor

economico-sociale, cu implicaţii asupra economiilor şi investiţiilor agenţilor economici. Rolul impozitelor se transmite şi asupra evoluţiei economiei în ansamblu, influenţând

mărimea consumului în raport cu scopurile urmărite de către factorii de decizie. Astfel, în perioadele de dificultăţi în producţie (războaie) impozitele ar putea servi la limitarea consumurilor private, dată fiind penuria de produse de larg consum ce caracterizează aceste perioade, pentru ca ulterior (în perioadele de pace), ele să devină un stimulent în dezvoltarea capacităţilor de producţie şi a consumului pe baza ofertei mai mari de produse de consum. În acelaşi timp, el evidenţiază şi impactul pozitiv posibil în perioadele de manifestare a inflaţiei, când impozitele mai mari ar putea determina frânarea consumului şi atenuarea spiralei inflaţioniste.

Din punct de vedere al dublului efect, impozitele ar putea provoca:

85

�

- impulsionarea activităţii economice prin acordarea de facilităţi fiscale şi chiar prin posibila reacţie pozitivă a indivizilor la reducerea veniturilor disponibile, incitându-i pe contribuabili în a munci mai mult pentru a recupera pierderile de venit;

- frânarea activităţii economice, atunci când ele sporesc vizând produsul unei îndeletniciri (mai ales în cazul impozitelor directe), sau antrenând reducerea puterii de cumpărare şi a cererii efective (mai ales în cazul impozitelor indirecte).

Gabriel Ardant propune un set de măsuri care să atenueze efectul de frânare a activităţii economice antrenat de impozite, între care:

- scutirea de impozite a veniturilor obţinute în orele suplimentare de lucru; - evitarea sau limitarea majorării impozitelor, în funcţie de creşterea veniturilor; - încurajarea spiritului de economisire prin scutirea de impozite a veniturilor ce îmbracă

diferite forme rezultate din procesul de economisire. Practicarea progresivităţii accentuate a impunerii asupra veniturilor destinate investiţiilor

este, în opinia lui, inacceptabilă, ducând la îngustarea sferei acestora, cu efecte negative în viitor. O asemenea practică loveşte investiţiile utile pentru societate şi încurajează plasamentele speculative. Prin impunerea progresivă sunt afectate în special câştigurile de capital, fiind deci necesară reorganizarea sistemului de impunere pentru încurajarea investiţiilor prin diferite pârghii (reduceri de impozite pentru părţile din profit destinate reinvestirii, acordarea posibilităţii de acoperire a pierderilor înregistrate în anii anteriori pe seama veniturilor curente, acceptarea recuperării mai rapide a investiţiilor efectuate prin amortizarea accelerată).

Impactul progresivităţii accentuate a impozitelor pe venituri este studiat şi de Arthur Laffer, care a construit "curba Laffer", considerată unul dintre pilonii concepţiei neoliberale contemporane şi ai modelului Supply-Side Economics. Potrivit datelor statistice, prelucrate pe exemplul Regatului Unit al Marii Britanii, de către A. Laffer, interdependenţa ce se realizează între încasările statului din impozite pe venit (profit) şi cota procentuală de impozit (aplicată) evoluează conform curbei din graficul prezentat în fig.8.

Figura nr. 8 Curba Laffer

86

Din grafic, se poate observa că, până la un anumit nivel de urcare a cotei procentuale a

impozitului, se înregistrează o creştere a încasărilor din impozite, după care (depăşindu-se acel nivel), încasările la buget tind să scadă drastic. Aceasta înseamnă că o cotă progresivă prea ridicată a impozitului pe venit, respectiv pe profitul firmelor, determină o curbă descendentă a încasărilor, ca reacţie din partea plătitorilor nevoiţi să-şi restrângă investiţiile şi activitatea, ceea ce atrage după sine o reducere a producţiei realizate şi a bazei de calcul impozitelor. În aceste condiţii, se poate admite că, la o cotă tot mai înaltă a impozitului, rămâne un venit disponibil tot mai redus, nestimulativ şi insuficient pentru a realiza noi investiţii, ca suport al extinderii capacităţilor de producţie şi al creării de locuri de muncă, această practică având, pe ansamblu, un impact negativ asupra interesului de a munci, economisi şi investi precum şi asupra dezvoltării societăţii.

În raport cu concluziile desprinse în baza curbei Laffer, apare necesară încadrarea în limite acceptabile ale cotei de impozitare a veniturilor (profitului), care să favorizeze menţinerea unui ritm ascendent al investiţiilor şi producţiei. Pe această bază, ar urma ca venitul global (asupra căruia se calculează impozitul) să crească, permiţând realizarea unor încasări mai mari la bugetul statului pe seama dimensiunilor sporite ale bazei de calcul şi nu prin majorarea cotelor de impozit

6.2 Dubla impunere internaţională şi metode de evitare a acesteia

6.2.1 Conţinutul dublei impuneri internaţionale.

Dubla impunere juridică internaţională reprezintă supunerea la impozit a aceleiaşi materii impozabile şi pentru aceeaşi perioadă de timp , de către două autorităţi fiscale din ţări diferite. Ca fenomen fiscal, dubla impunere internaţională este specifică impozitelor directe, fie pe venituri, fie pe avere. Ea nu se manifestă în cazul impozitelor indirecte, deoarece un contribuabil care consumă bunuri în străinătate, şi suportă în mod corespunzător impozitul indirect inclus în preţ, nu poate fi obligat să plătească încă o dată impozit în ţara al cărei rezident (sau naţional) este. La originea dublei impuneri internaţionale stau modalităţile tehnice diferite de realizare a impunerii, inclusiv modul diferit de aplicare a criteriilor de impunere pe plan internaţional.

Pe plan internaţional sunt cunoscute şi practicate 3 criterii de impozitare: a) criteriul naţionalităţii, conform căruia veniturile şi averile realizate de o persoană în

diferite ţări sunt impozitate numai de către ţara al cărei cetăţean este. Altfel spus, un stat obligă la plata impozitelor pe toţi cetăţenii săi, atât pentru materia impozabilă realizată sau deţinută în ţară cât şi pentru materia impozabilă din alte ţări.

b) criteriul rezidenţei, conform căruia un stat impune materia impozabilă a rezidenţilor săi, indiferent de cetăţenia acestora şi de locul în care au dobândit sau deţin veniturile şi averile. Veniturile şi averile diferitelor persoane fizice şi juridice sunt impozitate aşadar de către statul pe teritoriul căruia îşi au domiciliul fiscal.

c) criteriul originii veniturilor sau averilor (criteriul teritorialităţii), conform căruia autorităţile fiscale dintr-o ţară obligă la plata impozitelor toate persoanele fizice sau juridice care realizează venituri sau deţin averi pe teritoriul statului respectiv, indiferent de naţionalitatea acestora sau de statul în care îşi au domiciliul fiscal. O persoană care realizează venituri şi deţine averi în mai multe state va plăti impozite către fiecare din aceste state, corespunzător veniturilor realizate sau averilor deţinute pe teritoriul statului respectiv.

Dubla impunere internaţională se poate ivi sub două forme, şi anume:

87

�

- voită, intenţionată de legiuitor (constă în aceea că statul încearcă prin această metodă să îngreuneze (frâneze) concurenţa capitalului extern într-o ramură economică

- nevoită, neintenţionată de legiuitor (atunci când, prin coincidenţa diferitelor impozite din aceeaşi ţară şi din străinătate, acelaşi venit sau bun este impus de două ori)

Evitarea dublei impuneri devine o problemă de interes naţional şi internaţional şi se poate realiza prin mai multe variante:

- instituirea unor măsuri cu caracter legislativ unilateral; - încheierea de convenţii sau acorduri bilaterale sau multilaterale de evitare a dublei

impuneri internaţionale. In convenţiile de evitare a dublei impuneri sunt precizate măsurile concrete ce se vor aplica

pentru a evita dubla impunere. In cazul convenţiilor multilaterale se procedează de obicei fie la scutirea de impozite pentru veniturile realizate de rezidenţi în străinătate, fie la deducerea din impozitul total datorat a sumelor plătite drept impozit în alte ţări.

La încheierea de convenţii pentru evitarea a dublei impuneri pot fi luate ca modele de referinţă convenţiile standard elaborate de OCDE (1927) sau de ONU (1981).

O problemă de maximă importanţă în aprecierea fenomenului de dublă impunere internaţională şi în căutarea soluţiilor de evitare a sa o reprezintă stabilirea domiciliului fiscal al subiecţilor impozabili. Din acest punct de vedere, există anumite diferenţieri în stabilirea domiciliului fiscal al persoanelor fizice şi al persoanelor juridice.

În cazul persoanelor fizice, ca şi criterii de apreciere a domiciliului fiscal sunt folosite: perioada în care locuieşte într-o ţară (de regulă, în jur de 180 de zile dintr-o perioadă de 12 luni consecutive); deţinerea unei locuinţe permanente, ponderea activităţilor desfăşurate în diferitele ţări, cetăţenia etc.

Pentru persoanele juridice stabilirea domiciliului fiscal are la bază criterii specifice, dintre care primul ar fi în funcţie de locul (sediul) unde se află conducerea operativă a persoanei juridice respective. Astfel, pentru a considera că domiciliul fiscal se află într-un anumit stat ar trebui ca sediul din acel stat să fie permanent, ceea ce implică existenta instalaţiilor fixe adecvate în locul în care se desfăşoară activitatea.

Stabilirea domiciliului fiscal este deosebit de importantă, deoarece în raport cu el operează şi interpretarea fenomenului de dublă impunere internaţională şi căutarea de soluţii pentru evitarea ei.

Faţă de aceste criterii general valabile s-au statuat anumite soluţii particulare pentru anumite situaţii, cum ar fi, de exemplu, pentru veniturile rezultate din exploatările agricole şi forestiere, inclusiv pentru bunurile imobile intrate în proprietate, caz în care impunerea se face de către statul în care se află bunurile respective (conform criteriului originii veniturilor); pentru veniturile realizate de către persoanele juridice, impunerea făcându-se de către statul pe al cărui teritoriu se obţin veniturile respective etc.

6.2.2. Procedee tehnice de evitare sau corectare a dublei impuneri.

Din punct de vedere tehnic, dubla impunere internaţională poate fi evitată fie prin încheierea unor acorduri sau convenţii, fie prin măsuri unilaterale întreprinse de un stat sau altul presupune aplicarea unor procedee tehnice ce vizează modul de determinare a materiei impozabile.

Ca procedee tehnice se disting: a) procedee tehnice care urmăresc evitarea dublei impuneri prin raportarea la materia

impozabilă, şi anume: 88

- scutirea (exonerarea) totală a materiei impozabile realizata în străinătate - scutirea (exonerarea) progresivă a materiei impozabile realizata în străinătate b) procedee tehnice care urmăresc corectarea dublei impuneri prin raportarea la impozitul de

plată, şi anume : - creditarea (imputarea) obişnuită a impozitului plătit în străinătate - creditarea (imputarea) integrală a impozitului plătit în străinătate. 1. Scutirea (exonerarea) totală. Acest procedeu constă în excluderea din calculul impozitului a materiei impozabile realizată

de acelaşi subiect pe teritoriul altor ţări, ceea ce se înseamnă că materia impozabilă va fi limitată numai la materia impozabilă realizată în ţara de reşedinţă (în care se face impozitarea). Materia impozabilă realizată pe teritoriul altor ţări este scutită deci de plata impozitului.

2. Scutirea (exonerarea) progresivă. Acest procedeu presupune următoarele etape succesive: - se cumulează materia impozabilă realizată de acelaşi subiect, atât cea realizată pe teritoriul

tării al cărei rezident este, cât şi cea realizată în străinătate. Odată determinată materia impozabilă totală, urmează încadrarea în tranşele de impozit şi identificarea cotei de impozit ce trebuie aplicată.

- cota de impozit astfel calculată se aplică numai la materia impozabilă realizată în tara de reşedinţă.

Procedeul se numeşte “scutire progresivă” deoarece materia impozabilă realizată pe teritoriul altor ţări este scutită de impozit, dar impozitul datorat pentru materia impozabilă realizată în ţară este mai mare decât în cazul scutirii totale, din cauza progresivităţii cotelor de impunere a veniturilor şi averilor.

3. Creditarea (imputarea) obişnuită. Acest procedeu presupune determinarea impozitului şi efectuarea operaţiunilor de impozitare

luând în considerare întreaga materie impozabilă, indiferent de ţara pe al cărei teritoriu a fost realizată, şi stabilirea impozitului de plată pentru întreaga materie impozabilă, în condiţiile baremului de impunere din ţara în care se face acest calcul. Din mărimea impozitului astfel rezultată se scad sumele plătite ca impozit către organele fiscale din celelalte ţări în care s-a obţinut materie impozabilă, dar numai în limita sumei care ar rezulta prin aplicarea baremului de impunere din ţară la materia impozabilă realizată în exterior.

Dacă sumele plătite ca impozit în alte ţări depăşesc impozitul aferent aceleiaşi materii impozabile, calculat în condiţiile de impunere din ţara de reşedinţă, se va deduce deci din impozitul total calculat numai această din urmă sumă. Eventuala diferenţă nu mai poate fi recuperată, fiind suportată de către subiectul impozitului, ca dublă impunere ce nu poate fi eliminată.

4. Creditarea (imputarea) integrală. Procedeul este asemănător cu cel al creditării obişnuite, numai că este recunoscută, şi deci

acceptată la deducere, necondiţionat, întreaga sumă a impozitelor plătite către alte state.

89

�

Opţiunea pentru una sau alta din aceste modalităţi de evitare a dublei impuneri este de competenţa organelor fiscale din ţările interesate şi se caută varianta care să asigure dezvoltarea relaţiilor dintre ţările respective, impunerea în sine având rolul de factor stimulator, în sensul că persoanele interesate să desfăşoare activităţi în alte ţări să nu plătească de două ori impozit pentru aceeaşi materie impozabilă, dar nici să se sustragă de la plata impozitelor.

90

CAPITOLUL 7

FISCALITATEA ŞI EVAZIUNEA FISCALĂ

7.1. Conceptul de fiscalitate şi nivelul său

7.1.1 Conceptul de fiscalitate

Apariţia şi consacrarea noţiunii de fiscalitate, până la accepţiunea sa actuală, se înscrie organic în evoluţia societăţii omeneşti, fiind legată indisolubil de crearea şi funcţionarea statului, de la formele incipiente până la instituţiile şi organismele de tip statal moderne, cu funcţii şi sarcini multiple şi complexe.

Sub aspectul originii sale în plan lingvistic, se poate admite că fiscalitatea îşi are rădăcinile în cuvântul fiscus din limba latină, cu circulaţie în imperiul roman timpuriu, care avea înţelesul de „paner” (coş) folosit pentru colectarea veniturilor ce formau „cămara” Principelui şi acopereau cheltuielile sale, coexistând o vreme cu „tezaurul” aflat la dispoziţia Senatului. Subordonarea Senatului de către Împărat a condus însă şi la contopirea celor două entităţi prin înglobarea resurselor tezaurului (public) cu cele ale fiscului şi implicit a destinaţiilor date acestor resurse financiare publice, denumite generic resurse fiscale, pentru finanţarea cheltuielilor publice.

În contextul conturării sale ca fenomen socio-economic, tipic organizării de tip statal a societăţii omeneşti, noţiunea de fiscalitate a vizat derularea proceselor de prelevare obligatorie de resurse băneşti la dispoziţia statului, în corelaţie cu cele de alocare / utilizare a acestor resurse pentru satisfacerea nevoilor considerate a avea caracter public, implicând raporturi economice în formă bănească între stat şi supuşii săi. Este însă de admis că, în concordanţă cu înţelesul atribuit iniţial fiscului, accepţiunea dată cel mai adesea conceptului de fiscalitate s-a grefat, mai ales, pe semnificaţia proceselor de prelevare a unor părţi din veniturile sau averile persoanelor fizice şi juridice la dispoziţia statului. Această abordare nu face trimiteri explicite şi la procesele de alocare / utilizare a resurselor respective, concretizate prin finanţarea de cheltuieli publice pe seama cărora se oferă gratuit utilităţi publice în beneficiul societăţii, respectiv al cetăţenilor, organizaţiilor, întreprinderilor etc., deşi ele constituie elementul indispensabil manifestării fiscalităţii.

Pe de altă parte, este de remarcat că realizarea proceselor economico-financiare „vizate prin noţiunea de fiscalitate avea nevoie, cu deosebire în lumea modernă (a statului de drept)” de crearea unui cadru juridic reglementativ specific relaţiilor dintre stat şi supuşii săi, care a marcat profund accepţiunile date acestui concept.

În consecinţă, conceptul de fiscalitate poate fi şi trebuie abordat, nu numai din punct de vedere juridic, ci şi din punct de vedere economic. Or, în sens juridic, aceasta semnifică numai ansamblul reglementărilor privitoare la instituirea şi funcţionarea sistemului de prelevări sub forme ale impozitelor, taxelor şi contribuţiilor obligatorii la fondurile financiare administrate de către autorităţile publice. În această accepţiune, literatura de specialitate tratează fiscalitatea prin prisma cadrului legislativ referitor la impozitele şi taxele practicate, într-o ţară sau alta, aceasta fiind definită adesea ca "ansamblul reglementărilor privitoare la prelevările obligatorii către stat". Această interpretare a fiscalităţii are rezonanţă în planul raporturilor juridice dintre stat şi contribuabili, dar nu reflectă semnificaţia sa economică, ce rezidă în redistribuirea veniturilor persoanelor fizice şi juridice pentru acoperirea nevoilor publice, inclusiv între membrii colectivităţilor organizate în forme cu caracter statal.

91

�

Spre deosebire, în sens economic, fiscalitatea semnifică un ansamblu de procese economice în formă bănească de redistribuire obligatorie a PIB de la persoanele fizice şi juridice la dispoziţia statului pentru acoperirea nevoilor de consum cu caracter public, ce implică intercondiţionarea dintre procurarea şi alocarea / cheltuirea resurselor respective.

Sub cel din urmă aspect, referirile la „politica fiscală” apar a fi mai adecvate esenţei proceselor desemnate, aceasta delimitând pentru sfera fiscalităţii două domenii: al mobilizării de resurse sub forme ale impozitelor şi taxelor; respectiv, al alocării resurselor fiscale şi finanţării consumurilor publice de bunuri şi servicii.

Analiza fenomenului fiscalităţii, în contextul doctrinei financiare contemporane, trebuie să ia în considerare ambele laturi ale aceluiaşi proces de redistribuire a PIB, iar aprecierile asupra proporţiilor şi implicaţiilor sale nu pot face abstracţie de necesitatea corelării proceselor de mobilizare de resurse cu caracter fiscal cu cele de utilizare a acestora. Tratarea fiscalităţii numai prin prisma prelevărilor obligatorii la fonduri publice, independent de destinaţia lor, devine nerelevantă şi nu poate fi integrată adecvat în modelele de dezvoltare economică şi socială.

Devine, astfel, evident faptul că abordarea problematicii fiscalităţii, cu deosebire în lumea contemporană, implică cercetarea suportului ştiinţific al înfăptuirii proceselor de procurare şi alocare / cheltuire a resurselor fiscale, inclusiv necesitatea fundamentării ştiinţifice a deciziilor aferente derulării acestora. Aceasta justifică şi preocupările pentru modernizarea continuă a sistemelor fiscale şi conturează un domeniu distinctiv al fiscalităţii ca ştiinţă. În acelaşi context, se constată şi faptul prin delimitarea şi tratarea conţinutului fiscalităţii în accepţiunea mai restrictivă, ce vizează fundamentele sale ştiinţifice numai din perspectiva conceperii şi realizării prelevărilor fiscale, a condus şi la conturarea acestui domeniu ca ştiinţă despre impozite.

Fenomenul fiscalităţii se poate manifesta la proporţii mai mari sau mai mici, după cum societatea umană admite satisfacerea nevoii de utilităţi (totale) într-o măsură mai mare sau mai mică prin ofertă publică. În corespondenţă cu această opţiune ea acceptă implicit proporţii mai mari sau mai mici în satisfacerea nevoii sale de utilităţi pe cale privată, respectiv prin asumarea acoperirii directe, contra plată, de către beneficiari a consumurilor de bunuri şi servicii, din veniturile de care dispune fiecare persoană. În aceste condiţii, devine posibilă şi necesară interpretarea diferenţiată a proporţiilor (nivelului) fiscalităţii, pornind de la cunoaşterea contextului social-economic din fiecare ţară sau grupuri de ţări aflate în diferite perioade ale evoluţiei lor, inclusiv din perspectiva forţelor politice aflate la guvernare.

Prin urmare, pentru caracterizarea realistă a fenomenului fiscalităţii este necesar a se lua în considerare corelaţia dintre mărimea utilităţilor publice oferite gratuit (sau la preţuri inferioare celor de piaţă) şi mărimea prelevărilor fiscale reprezentând global partea din PIB destinată, în principiu, acoperirii costurilor acestor utilităţi.

În mod corespunzător, este implicată şi relaţia dintre mărimea utilităţilor private (individuale) şi mărimea veniturilor disponibile acoperitoare costurilor acestora. De aceea, în ţările în care se optează pentru un nivel ridicat al satisfacerii nevoilor de utilităţi (totale) sub forma ofertei publice gratuite (integral sau parţial) apare justificată creşterea prelevărilor fiscale pentru acoperirea costurilor acestor utilităţi. Proporţional are loc modificarea în sens invers a dimensiunilor utilităţilor private necesare a fi asigurate pe seama veniturilor rămase la dispoziţia persoanelor (contribuabililor).

Faţă de abordarea fiscalităţii, prin prisma conexiunilor de ordin obiectiv, este de admis că asupra evoluţiei sale în timp şi spaţiu pot influenţa şi situaţii conjuncturale, iar nivelul său relativ se

92

află sub incidenţa unei multitudini de factori (inclusiv subiectivi), între care opţiunile politice ale guvernelor pot avea un rol determinant.

7.1.2. Nivelul relativ al fiscalităţii

Aprecierile asupra fenomenului fiscalităţii şi implicaţiilor sale presupun exprimarea proporţiilor (dimensiunilor) acesteia, pornind de la elementele valorice concretizate prin procesele de redistribuire a produsului creat, sub forme ale prelevărilor fiscale destinate finanţării de cheltuieli publice. Expresia procentuală a părţii redistribuite din veniturile (averile) dobândite de fiecare contribuabil, respectiv a părţii din PIB realizat (la scară naţională), prin prelevările obligatorii la fonduri folosite pentru finanţarea de cheltuieli publice, este cunoscută ca fiind nivelul fiscalităţii sau presiunea fiscală, respectiv, ca rată a fiscalităţii. Acest nivel relativ exprimat procentual sau rata fiscalităţii (presiunea fiscală) rezultă prin raportarea mărimii părţii prelevate fiscal la valoarea întregului din care se face prelevarea.

În principiu, la scara societăţii, nivelul relativ al fiscalităţii, respectiv rata acesteia se determină ca raport între prelevările fiscale totale şi mărimea produsului intern brut, exprimat în procente, conform relaţiei sintetice de forma:

(1) 100⋅=PIB

Pr tf

f

unde rf – rata fiscalităţii; - prelevări fiscale totale; PIB - produsul intern brut. tfP

Rata (nivelul) fiscalităţii poate fi însă analizată şi la nivel de grupuri sau categorii sociale, pornind de la proporţiile prelevărilor fiscale suportate de fiecare grup din veniturile sau averile realizate. În acest sens, se poate determina rata fiscalităţii la nivelul grupului (categoriei) sociale sub forma raportului dintre suma impozitelor şi taxelor suportate şi suma veniturilor realizate de acesta, exprimat în %, conform relaţiei:

100×∑∑

g

g

b

f

V

P,

în care: ∑ - suma prelevărilor fiscale din veniturile grupului respectiv; gfP

- suma veniturilor brute realizate de grupul respectiv. ∑ gbV

Similar, se poate determina rata fiscalităţii suportate la nivelul persoanei fizice ca raport între suma contribuţiilor fiscale şi suma veniturilor personale, exprimat în %, conform relaţiei:

100×∑∑

p

p

b

f

V

C,

în care: ∑ - suma contribuţiilor fiscale suportate de persoana respectivă; pfC

- suma veniturilor brute realizate de persoana respectivă. ∑ pbV

O situaţie diferită apare însă în cazul ratei fiscalităţii determinate la nivelul unei persoane

juridice, având în vedere faptul că unele dintre impozite şi taxe prelevate prin intermediul lor nu se suportă efectiv de către acestea, deoarece ele au numai rolul de intermediar în transmiterea către stat a prelevărilor fiscale efectuate din veniturile altor persoane. În aceste condiţii, relaţia de determinare a ratei fiscalităţii ar trebui să aibă în vedere delimitarea prelevărilor fiscale de tipul impozitelor

93

�

directe suportate efectiv de către întreprinderi (organizaţii) de cele suportate de către alte persoane, fie sub forme ale impozitelor indirecte, fie ca impozite directe pe veniturile acestora din urmă (impozit pe salarii, pe dividende etc.), prelevările respective fiind doar reţinute şi transmise statului şi nu suportate de către persoana juridică. Ca urmare, rata reală a fiscalităţii efective, în cazul persoanelor juridice (întreprinderi, organizaţii) poate fi redată prin relaţii de forma:

100×∑)V(CA

P

t

fs sau 100×−∑ ∑

)V(CA

PP

t

ff it

în care: ∑ - suma prelevărilor fiscale suportate; sfP

- suma prelevărilor fiscale totale; ∑ tfP

- suma prelevărilor fiscale intermediate; ∑ ifP

CA (Vt)- cifra de afaceri / venitul total realizat. Analiza ratei fiscalităţii pe categorii de contribuabili evidenţiază caracteristicile diferitelor

sisteme de impunere practicate şi oferă suportul unor opţiuni de politică fiscală, atât în ceea ce priveşte structura sistemului de impozite adoptat la un anumit moment dat, cât şi în ceea ce priveşte cotele procentuale şi modalităţile de determinare a impozitului de plată. Prezintă interes, din acest punct de vedere, şi structurarea materiei impozabile pe tranşe de venit, în cazul impunerii în cote procentuale progresive, astfel încât să permită respectarea cerinţelor de echitate fiscală considerate indispensabile sistemelor moderne de impunere.

În fine, sub aspectul mărimii prelevărilor cu caracter fiscal ce determină nivelul fiscalităţii, prezintă interes şi existenţa a două variante, mai des întâlnite, de exprimare a ratei fiscalităţii: fie prin luarea în calcul a tuturor prelevărilor fiscale (impozite, taxe) şi parafiscale (contribuţii pentru asigurări sociale, de sănătate, şomaj etc.); fie prin luarea în calcul numai a prelevărilor fiscale.

În prima variantă, rata fiscalităţii (rf) apare mai mare, iar relaţia de calcul poate fi scrisă şi sub forma:

100×+

= ∑ ∑PIB

PPr

pff

în care: Pf – prelevări fiscale; Pp – prelevările parafiscale. În a doua variantă, rata fiscalităţii devine mai redusă şi presupune a lua în calcul, ca prelevări

fiscale, impozitele directe şi indirecte şi taxele asimilate impozitelor, iar relaţia de calcul are forma:

100×+

= ∑ ∑PIB

tir f

în care: i – suma impozitelor prelevate; t – suma taxelor prelevate. În raport cu modul de determinare, rezultă că evoluţia ratei fiscalităţii se află sub impactul

mărimii prelevărilor fiscale efectuate, respectiv, a PIB sau a veniturilor totale realizate, dar acestea din urmă la rândul lor, evoluează şi sub influenţa nivelului fiscalităţii concretizat, cel mai adesea, prin mărimea cotelor procentuale de impozitare a veniturilor. Astfel, o rată a fiscalităţii mai redusă se consideră stimulativă pentru creşterea PIB, mai ales, în măsura în care venitul disponibil suplimentar rămas întreprinderii este orientat spre noi investiţii şi favorizează obţinerea de noi venituri în sectorul privat respectiv a interesului de a munci şi câştiga mai mult. Nu este exclus ca, mai ales în situaţii economice conjuncturale, rata fiscalităţii să se adapteze nevoilor, inclusiv pentru a favoriza finanţarea de acţiuni menite să contribuie la relansarea unei economii stagnante sau în

94

recesiune, respectiv la atenuarea supraîncălzirii economiei şi, pe această bază, impulsionarea creşterii producţiei (a PIB), sau, în situaţie inversă, aplanarea ritmului creşterii economice.

7.1.3. Preocupări pentru armonizare fiscală în contextul integrării în U.E.

O privire de ansamblu asupra evoluţiei ratei fiscalităţii evidenţiază anumite tendinţe şi

particularităţi, cu deosebire din perspectiva nivelului de dezvoltare a fiecărei ţări, dar există alternanţe şi în sensul creşterii sau reducerii sale, inclusiv în aceeaşi ţară, în funcţie de obiectivele politicilor economice şi sociale promovate de fiecare guvern.

Pe de altă parte, comparând cele două principale grupuri de ţări, sub aspectul fiscalităţii, este de remarcat nivelul mai redus al acestuia în ţările în curs de dezvoltare faţă de cel din ţările dezvoltate. Situaţia nu poate fi apreciată însă ca favorabilă pentru ţările mai puţin dezvoltate sau sărace. În fapt unui nivel mai redus al ratei fiscalităţii din ţările în curs de dezvoltare (de aproximativ 20%) îi corespunde un nivel de trai inferior faţă de cel din ţările dezvoltate, unde rata fiscalităţii tinde către 40-50% din PIB. Mai mult, nivelul relativ al fiscalităţii reflectat prin rata acesteia voalează imaginea economico-socială reală, în sensul că dimensiunile reduse ale PIB în ţările în curs de dezvoltare limitează posibilităţile de satisfacere a nevoii totale de utilităţi ce pot fi asigurate, atât prin oferta privată, cât şi prin cea publică.

Diferenţieri semnificative în planul fiscalităţii se manifestă şi între ţările membre ale Uniunii Europene şi cu deosebire între acestea şi cele în curs de integrare, dintre care face parte şi România, urmând a se ralia unui proces de armonizare fiscală.

Armonizarea fiscală în cadrul UE a devenit necesară în contextul menţinerii competenţelor naţionale în luarea deciziilor de politică fiscală – considerată o expresie a suveranităţii statelor membre, pe de o parte, si cerinţei de înlăturare a obstacolelor în funcţionarea pieţei comune, pe de altă parte. Astfel, competenţa decizională a autorităţilor statale cu privire la fiscalitate, în fiecare stat membru, apare ca suport indispensabil promovării propriei politici de dezvoltare şi înfăptuirii suveranităţii naţionale. În acelaşi timp, buna funcţionare a mecanismelor pieţei unice necesită prevenirea distorsiunilor generate de diferenţierile majore între sistemele fiscale ale ţărilor membre prin eliminarea discriminărilor şi subvenţiilor fiscale, respectiv compatibilizarea regimurilor de aplicare a impozitelor, fără a se urmări uniformizarea acestora.

În consecinţă armonizarea fiscală implică un compromis între suveranitatea fiscală şi asigurarea funcţionalităţii pieţei unice.

În principiu, este de admis că armonizarea fiscală poate fi realizată, fie sub incidenţa funcţionării pieţei unice prin înlăturarea barierelor fiscale, fie prin negocieri de tip administrativ între organisme ale statelor membre şi cele comunitare.

Prima variantă este de sorginte liberală şi presupune reacţia liberă a actorilor pieţei la „condiţiile fiscale” oferite de diferitele state ceea ce favorizează producerea de inechităţi şi avantajând „pasagerul clandestin” care devine beneficiar de utilităţi publice oferite de un stat sau altul, fără a suporta impozitele destinate finanţării acestora, spre deosebire de alţi actori care devin dezavantajaţi. Pe fundalul mobilităţii capitalurilor şi forţei de muncă, actorii ar putea migra către ţările unde oferta gratuită de utilităţi publice este mare, plătind, eventual, impozite acolo unde acestea sunt mult mai mici.

95

�

A doua variantă de armonizare fiscală presupune analize ale specialiştilor asupra componentelor din sistemele fiscale care induc distorsiuni semnificative ale pieţei unice şi căutarea de soluţii adecvate prevenirii sau eliminării lor, iar in final realizarea unui consens la nivelul instituţiilor comunitare, care se va concretiza prin decizii ale celor din urmă adoptate în acest sens. Dar, având în vedere că adesea interesele statelor independente nu concordă nici între ele şi nici cu cele ale uniunii, un asemenea consens este greu de realizat, în timp scurt, iar acceptarea de către organisme naţionale a deciziilor ce implică redistribuiri fiscale ale PIB la nivelul statelor membre riscă reacţii negative din partea propriilor electorate. Faţă de preocuparea organismelor comunitare de a se înlătura obstacolelor fiscale pentru a face mai funcţională piaţa unică, fiecare stat membru este preocupat, mai ales, de a dispune de instrumentele de politică fiscală care au un rol de prim rang în aplicarea propriilor programe de guvernare, ceea ce face dificilă negocierea administrativă a armonizării fiscale.

Pe de altă parte, măsurile de armonizare fiscală concepute la nivelul Uniunii Europene repercutează diferenţiat asupra sistemelor fiscale naţionale, inclusiv a situaţiei economice şi sociale din ţările membre aflate în stadii diferite de dezvoltare şi generează reacţii diferite din partea cetăţenilor faţă de aplicarea acestora.

Prin prisma particularităţilor de aplicare, armonizarea fiscală este concepută distinctiv, potrivit acquis-ului comunitar, pe cele două mari categorii de impozite: directe şi indirecte. Datorită, mai ales, complexităţii diferite a sistemelor de aplicare a impozitelor, posibilităţile de armonizare fiscală apar a fi mai reduse în cazul celor directe, comparativ cele indirecte, ceea ce se confirmă şi prin progresele înregistrate la nivelul UE, până în prezent, în acest domeniu. Poate fi remarcată, cu deosebire, adoptarea unor asemenea măsuri referitoare la aplicarea TVA şi accizelor, respectiv a altora privind impozitarea profitului şi a dividendelor, asumate şi de România.

În context, este semnificativ şi faptul că acquis-ul comunitar face referiri la Codul de conduită pentru impozitarea afacerilor, menit să angajeze statele membre în adaptarea propriilor legislaţii la prevederile acestuia şi în evitarea introducerii de măsuri contrare. Prezintă interes, de asemenea, prevederile sale referitoare la cooperarea administrativă şi asistenţa reciprocă între organele competente din statele membre ale UE în vederea obţinerii de informaţii utile despre agenţi economici şi combaterii evaziunii fiscale.

7.2. Evaziunea fiscală şi formele sale

Noţiunea de evaziune fiscală exprimă sustragerea de la impunere a unei părţi din materia impozabilă realizată de contribuabili. Fenomenul de evaziune fiscală este întâlnit în toate ţările lumii, dar în proporţii diferite ca urmare a unor factori obiectivi sau subiectivi.

Se disting două tipuri de evaziune fiscală: - evaziune fiscală legală, care presupune neluarea în considerare a unei părţi din materia

impozabilă în calcularea impozitului în contextul creat prin lege (“la adăpostul legii”). În situaţiile în care modalitatea de impunere admite caracterul aproximativ al dimensionării materiei impozabile, este posibil ca o parte din materia impozabilă reală să rămână în afara impunerii (în cazul evaluărilor indirecte, pe bază de indicii exterioare sau criterii administrative, pe bază de norme medii etc.);

- evaziune fiscală ilicită (fraudă fiscală), care presupune sustragerea materiei impozabile de la impunere (de către subiecţi), prin încălcarea prevederilor legale privind stabilirea şi încasarea impozitului. Din acest motiv ea este considerată evaziune fiscală, fiind sancţionată conform legii.

96

Cele mai obişnuite situaţii de fraudă fiscală sunt legate de impunerea pe bază de declaraţie

de impunere proprie a contribuabilului, care deformează sau falsifică realitatea, fie în faza de întocmire a declaraţiei de impunere, fie anticipat, prin denaturarea bazei de calcul. Cele mai obişnuite cazuri se referă fie la neînregistrarea şi neluarea în calcul a tuturor veniturilor realizate, fie la înregistrarea şi luarea în calcul a unor cheltuieli mai mari decât cele efectiv realizate. În acelaşi context al denaturării materiei impozabile reale se înscrie şi nerespectarea plafoanelor, a normativelor stabilite prin lege în ceea ce priveşte crearea de fonduri cu caracter special sau finanţarea unor acţiuni (sponsorizări, cheltuieli de protocol, reclamă etc.) peste limitele admise de lege. Legea stabileşte anumite limite, ca procent în veniturile realizate, în raport cu sumele ce pot lua asemenea destinaţii, sume care se deduc din venituri şi diminuează profitul impozabil şi impozitul de plată.

Fenomenul de evaziune fiscală se poate produce şi indirect, prin denaturarea situaţiei reale în care se încadrează constituirea materiei impozabile. Sub acest aspect este posibil să se procedeze la o defalcare incorectă a părţilor din materia impozabilă rezultată din diferite activităţi şi în locuri diferite, faţă de care operează sisteme de impunere diferite. Situaţiile de evaziune fiscală indirectă s-au multiplicat în condiţiile proliferării companiilor multinaţionale, care au filiale în numeroase ţări din lume. În aceste condiţii devine posibilă declararea nereală a volumului de activitate şi a rezultatelor, urmărindu-se obţinerea de avantaje fiscale prin majorarea rezultatelor financiare declarate la filialele unde sistemul de impunere este mai avantajos.

Zonele de pe glob unde aceste sisteme de impunere sunt foarte avantajoase se numesc “oaze” sau “paradisuri” fiscale, caracterizându-se prin impozite foarte mici sau chiar scutirea de impozit pentru veniturile realizate în teritoriul respectiv. De aceea numeroase companii multinaţionale îşi stabilesc sediile în aceste paradisuri fiscale şi declară cea mai mare parte a veniturilor ca fiind realizate de aceste sedii.

Tot ca expresie a evaziunii fiscale indirecte se poate menţiona posibilitatea, creată chiar prin lege, ca în cazul impunerii pe venitul fiecărui membru al familiei să se divizeze materia impozabilă pe mai mulţi membri, rezultând cote de impozit inferioare.

Dintre cazurile care generează evaziune fiscală, cele mai importante sunt: - imperfecţiunile legislaţiei sau ale tehnicii fiscale, care conduc la determinarea inexactă a

materiei impozabile; - deficienţe în aplicarea normelor legale, ca lipsa de exigenţă a organelor fiscale şi mai ales

comportamentul şi imoralitatea persoanelor implicate. În evoluţia evaziunii fiscale apar şi elemente specifice ce caracterizează acest fenomen, care

ţin şi de atitudinea cetăţenilor, unele studii evidenţiind o tendinţă mai accentuată spre evaziune fiscală în unele ţări comparativ cu altele, inclusiv sub impactul ratei ridicate a fiscalităţii.

97

�

CAPITOLUL 8

POLITICI FINANCIARE PUBLICE ŞI MECANISME FISCALE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢII ECONOMICO-SOCIALE

8.1. Politici financiare publice de influenţare a activităţii economico-sociale şi eficienţa acestora

O componentă esenţială a politicii financiar-monetare promovată de autorităţile publice o reprezintă politica fiscală. Conceptul de politică fiscală este definit, cu precădere în literatura de specialitate din ţara noastră, cu delimitări şi nuanţe diferite, cel mai adesea accentuându-se (de către numeroşi economişti) asupra problematicii referitoarea la sistemul de impozite promovat de stat, fie în mod explicit, fie implicit.

În opinia noastră, nu este suficientă raportarea doar la problematica sistemului de impozite, în sine, ci devine necesară luarea în considerare a unui mixaj între modalităţile de procurare a resurselor financiare la dispoziţia autorităţilor publice şi cele privind destinaţiile date acestor resurse În caz contrar, disocierea şi tratarea lor disparată, reducând semnificaţiile fiscalităţii numai la procesele de procurare a resurselor publice, favorizează formularea de aprecieri şi soluţii nerealiste, uneori incompatibile între ele sau în contradicţie flagrantă cu cerinţele de realizare a obiectivelor avute în vedere.

Procurarea resurselor financiare prin prelevări sub forme ale impozitelor, taxelor şi altor contribuţii, la dispoziţia autorităţilor publice şi utilizarea lor în finanţarea de acţiuni de interes public sunt procese de repartiţie secundară, corespunzătoare celor două faze ale funcţie de repartiţie a finanţelor publice, şi se află în raporturi de interdependenţă, având, fiecare, atât rol de factor determinat, cât şi determinant. Or, din perspectiva factorilor de decizie, colectarea de resurse financiare publice, din care partea covârşitoare sub forma impozitelor şi taxelor, fără stabilirea cheltuielilor publice de efectuat, ar reprezenta o abordare nerealistă a politicii fiscale.

În concluzie, în sfera politicii fiscale trebuie incluse atât modalităţile de procurare a resurselor cu caracter fiscal la dispoziţia autorităţilor publice, cât şi cele de alocare a acestora pe destinaţii, respectiv realizarea de cheltuieli publice pe seama acestor resurse, inclusiv folosirea celor două categorii financiare pentru influenţarea vieţii economice şi sociale în sensul dorit.

La rândul său, o altă componentă majoră a politicii financiar-monetare promovate de autorităţile publice, politica bugetară, înglobează opţiuni şi decizii privind formarea, alocarea şi utilizarea eficientă a resurselor bugetare, inclusiv folosirea bugetului de stat în scopul influenţării asupra dezvoltării durabile a societăţii. Această componentă are o sferă mai largă de cuprindere decât politica fiscală, incluzând şi opţiunile asupra procurării resurselor sub alte forme ale veniturilor bugetare decât cele fiscale (veniturile nefiscale), precum şi pe cele privind soldul bugetar. Privind astfel, se pot distinge ca şi componente specifice politicii bugetare următoarele:

- politica procurării resurselor bugetare, care se exprimă prin stabilirea modalităţilor de procurare a resurselor bugetare ordinare, inclusiv alegerea formelor, metodelor şi instrumentelor de realizare. Ea include impozitele, taxele şi contribuţiile obligatorii (fiscale), cât şi veniturile cu caracter nefiscal, respectiv cele obţinute de către autorităţile publice din exploatarea întreprinderilor şi proprietăţilor lor, în ipostaza de proprietar

- politica alocării şi utilizării resurselor sau a cheltuielilor bugetare, care se referă în mod direct la opţiunile privind modalităţile de alocare şi utilizare a resurselor bugetare sub denumirea

98

generică de cheltuieli bugetare, precum şi la alegerea formelor, metodelor, instrumentelor şi tehnicilor utilizabile în acest scop.

În măsura în care, într-o economie de piaţă, ponderea covârşitoare a resurselor bugetare ordinare revine celor fiscale, putem afirma că cele două componente ale politicii bugetare prezentate anterior integrează problematica politicii fiscale (respectiv a impozitelor şi cheltuielilor finanţate pe seama lor), alături de elemente distinctive de politică bugetară, care se referă fie la procurarea altor venituri decât cele fiscale, fie la alocarea şi utilizarea acestor resurse (împreună cu cele fiscale)

- politica soldului bugetar, care se concretizează, în primul rând, prin decizia adoptată cu privire la acceptarea dezechilibrului bugetului, în sensul deficitului bugetar şi la proporţiile acestuia (în raport cu mărimea PIB). În al doilea rând, această politică se referă la stabilirea modalităţilor de finanţare a deficitului bugetar, prin opţiuni asupra resurselor cu caracter extraordinar care pot fi folosite.

Prin prisma interdependenţelor dintre deciziile reflectate prin cele două componente ale politicii financiar-monetare, se poate aprecia că, în fapt, politica fiscală se integrează în politica bugetară. Cea din urmă sintetizează politica fiscală, dobândind un conţinut mai complex, justificându-se astfel abordarea conexată şi folosirea conceptului de politică fiscal-bugetară, pentru a desemna o componentă majoră a politicii financiar-monetare. 8.1.1 Politica cheltuielilor publice (bugetare) şi coordonatele sale

Politica cheltuielilor publice concretizează una din componentele fundamentale ale politicii fiscal-bugetare, având un impact profund în politica generală.

Coordonatele majore ale politicii privind cheltuielile publice vizează, în primul rând, dimensionarea, respectiv cuantificarea acestora şi, în al doilea rând, structurarea lor corespunzător obiectivelor de politică generală promovată într-o perioadă sau alta.

În plan larg, problematica politicii fiscal-bugetare în sfera cheltuielilor publice, se referă inevitabil la stabilirea obiectivelor de realizat din punct de vedere financiar, în corespondenţă directă cu deciziile de ordin economic şi social luate de stat. Ca urmare, ea presupune opţiuni ale factorilor de decizie asupra dimensiunii şi structurii destinaţiilor date resurselor financiare publice, sub formele concrete ale cheltuielilor pentru acţiuni considerate de interes public.

Elaborarea deciziilor de politică fiscală pe acest segment trebuie să aibă în vedere şi impactul cheltuielilor publice asupra proceselor economice şi sociale, inclusiv asupra celor din sectorul privat. Această apreciere are în vedere faptul că dimensiunile sau structura cheltuielilor publice condiţionează, în bună măsură, proporţiile la care se realizează procesele economico-sociale, ceea ce impune preocuparea pentru optimizarea lor. În acest scop, sunt analizate informaţii privind dinamica în timp şi spaţiu a cheltuielilor publice, respectiv se fac comparaţii cu situaţii înregistrate în alte state.

Aşadar, în cadrul dimensionării cheltuielilor publice, prin politica financiară se stabilesc, în funcţie de obiectivele de realizat, mărimile absolute şi ponderile pe total şi pe categorii de cheltuieli în PIB şi în totalul cheltuielilor bugetare. De primă însemnătate apare, astfel, determinarea mărimii cheltuielilor publice ca proporţie în PIB, deoarece acesta reprezintă sursa de bază în finanţarea lor şi condiţionează, în mod decisiv, potenţialul financiar al ţării. Or, menţinerea volumului cheltuielilor publice în limite acceptabile faţă de dimensiunile PIB obtenabil este premisa indispensabilă pentru ca acestea să fie finanţate din resursele normale (obişnuite) şi să se evite apelul la resurse

99

�

extraordinare. În acest context, se impune şi supravegherea riguroasă a deficitului bugetar, care rezultă ca o consecinţă a angajării unor cheltuieli mai mari decât veniturile curente ce se pot procura.

La rândul său, structurarea pe destinaţii a cheltuielilor publice reprezintă o condiţie esenţială pentru asigurarea concordanţei lor cu obiectivele economice şi sociale urmărite în fiecare etapă, respectiv în cadrul unui an bugetar. Unele obiective de îndeplinit se pot eşalona pe mai mulţi ani bugetari, ceea ce impune corelarea dimensiunilor şi structurii cheltuielilor pe perioade mai mari.

O coordonată importantă a politicii financiare în acest domeniu, reflectată prin dimensiunile şi structura cheltuielilor publice, vizează asigurarea funcţionării normale a instituţiilor publice. Subdimensionarea ca şi supradimensionarea sumelor alocate au impact negativ, nu numai asupra îndeplinirii sarcinilor fiecărei instituţii, ci şi asupra societăţii, în ansamblu. În acest cadru, o importanţă deosebită o are realizarea unui raport optim între cheltuielile de personal şi cheltuielile materiale. Adesea, se constată, ca fenomen negativ ce se manifestă în multe state supradimensionarea cheltuielilor de funcţionare şi, mai ales, a celor de personal care deţin ponderi prea mari în defavoarea cheltuielilor de capital, respectiv a celor materiale.

În relaţie directă cu cele anterioare, o altă coordonată se referă la asigurarea unei eficienţe ridicate a cheltuielilor publice ce se efectuează. Aceasta presupune determinarea şi aprecierea gradului de eficacitate economico-socială a acţiunilor finanţate, optând pentru cheltuielile publice care permit maximizarea ofertei de utilităţii publice în condiţiile armonizării ei cu oferta privată.

Totodată, pentru acest segment al politicii fiscale, este determinantă alegerea metodelor şi instrumentelor tehnice folosite în derularea proceselor de alocare şi utilizare a resurselor, în raport cu specificul activităţilor publice. Se înscriu aici şi opţiunile asupra metodelor de gestionare a resurselor financiare de către entităţile publice. În acest sens, trebuie să se opteze între finanţarea integrală (sau parţială) nerambursabilă din fondurile statului şi autofinanţarea din veniturile obtenabile în propria activitate a instituţiilor sau a întreprinderilor publice.

În principiu, finanţarea integrală presupune acoperirea tuturor cheltuielilor unei entităţi de la bugetul statului şi se consideră a fi nestimulativă, pentru că nu realizează legătura firească între cheltuielile efectuate şi rezultatele activităţii finanţate. Ea este, însă, aplicabilă acolo unde prin natura activităţii entităţilor respective nu pot fi obţinute venituri acoperitoare cheltuielilor, aşa cum este cazul instituţiilor publice din sfera activităţilor nemateriale.

La rândul său, autofinanţarea integrală este recomandată în situaţia întreprinderilor cu capital de stat din sfera activităţilor materiale. Ea asigură o legătură directă între calitatea, cantitatea şi conţinutul activităţii economico-financiare realizată de entitatea respectivă şi posibilitatea acoperirii cheltuielilor de efectuat. Această variantă cointeresează în măsură mult mai mare utilizatorii de resurse publice în desfăşurarea unor activităţi calitativ superioare, pentru a acoperi integral, din veniturile proprii, cheltuielile efectuate şi a obţine, în plus, un profit cât mai ridicat.

Este, de asemenea, posibilă opţiunea pentru aplicarea autofinanţării parţiale, mai ales, în cazul instituţiilor publice care obţin unele venituri din propria activitate, fără a putea acoperi în întregime cheltuielile necesare funcţionării normale. Aşa, de pildă, se folosesc direct anumite venituri realizate de diferite instituţii bugetare, pentru efectuarea propriilor cheltuieli (în afara bugetului de stat), ceea ce creează condiţii mai bune pentru cointeresarea acestora în creşterea eficienţei activităţilor cu caracter public pe care le realizează.

O coordonată majoră a politicii fiscale privind cheltuielile publice vizează influenţarea evoluţiei vieţii economico-sociale corespunzător obiectivelor dezvoltării de ansamblu, folosind adecvat tehnicile şi modalităţile de finanţare. Pe un plan larg, acestea trebuie să stimuleze

100

manifestarea fenomenelor pozitive şi să le inhibe pe cele negative prin tehnicile de alocare şi cheltuire a banului public. În mod deosebit, cheltuielile publice, care reprezintă o componentă a cererii agregate, pot fi orientate de o manieră favorabilă dezvoltării economice şi sociale, contribuind la înfăptuirea unor obiective de politică generală, cum sunt: relansarea economică, reducerea şomajului, asigurarea protecţiei sociale etc.

8.1.2. Politica resurselor financiare publice şi coordonatele sale

Formarea resurselor financiare la dispoziţia autorităţilor publice presupune, la rândul său, opţiuni ale acestora asupra cuantumului şi modalităţilor de procurare a lor, ea fiind axată pe anumite coordonate specifice acestui domeniu.

Astfel, o coordonată esenţială a acestei politici constă în dimensionarea judicioasă a resurselor financiare publice posibil de procurat. În acest scop, o primă opţiune se referă la stabilirea volumului de resurse ce se pot mobiliza din interiorul ţării, pornind de la mărimea PIB, care reprezintă sursa de bază în formarea resurselor financiare, atât publice, cât şi private. Cuantificarea acestora trebuie să ţină seama, atât de dimensiunile PIB previzibil a se realiza în anul financiar avut în vedere, cât şi de proporţiile posibile ale distribuirii şi redistribuirii sale pentru constituirea diferitelor fonduri financiare, private şi publice, inclusiv de condiţiile specifice asigurării resurselor băneşti necesare realizării activităţilor materiale şi nemateriale din sectorul public. Sub acest din urmă aspect, posibilităţile de procurare a resurselor financiare şi dimensiunile acestora în sectorul economic de stat depind, în principiu, de cantitatea şi calitatea activităţii proprii, a întreprinderilor respective. Spre deosebire, pentru instituţiile publice neproductive, asigurarea acestor resurse presupune, de regulă, redistribuirea de PIB prin intermediul bugetului public şi, deci, procurarea lor, mai întâi, la fondurile financiare publice, mai ales, sub forme ale prelevărilor obligatorii.

Prin urmare, o evaluare globală, care să stea la baza opţiunii de politică financiară privind cuantumul resurselor publice bugetare, ce provin din PIB, poate rezulta ca produs între mărimea previzionată a acestuia şi o cotă procentuală (medie) a prelevărilor la bugetul public, conform relaţiei următoare:

100

cxPIBRb =

în care: Rb - resursele bugetare; c - cota procentuală (medie) a prelevărilor din PIB. Dependenţa cvasitotală a cuantumului resurselor financiare publice utilizabile de mărimea

PIB realizat are un caracter obiectiv şi se impune a fi reflectată în deciziile de politică fiscal-bugetară. Supradimensionarea sau subdimensionarea PIB şi evaluarea eronată a resurselor financiare utilizabile în satisfacerea nevoilor publice pe seama acestuia poate antrena efecte negative profunde, nu numai în planul financiar, ci şi în cel general, economico-social.

Sub aspectul cotei (medii) procentuale a prelevărilor din PIB (la bugetul public), care influenţează, la rândul său, opţiunea asupra cuantificării resurselor financiare utilizate de către stat, se constată că dimensiunile mai reduse ale PIB, îndeosebi în ţările în curs de dezvoltare, limitează şi proporţiile posibile ale redistribuirii acestuia, având în vedere că aceeaşi sursă (insuficientă) trebuie să asigure un minim de venit necesar consumului privat.

Pe de altă parte, în aprecierea nivelului optim de redistribuire a PIB, sub forme ale resurselor financiare publice, se poate porni de la satisfacerea maximă a nevoii totale de utilităţi, prin combinarea raţională şi optimizarea ofertelor de utilităţi private şi publice, ceea ce corespunde cerinţelor de folosire mai eficientă a resurselor, în ansamblu.

101

�

Resursele financiare publice provenite prin repartizarea PIB sunt cele mai importante şi se realizează în mod curent (obişnuit), dar, uneori, ele nu acoperă integral nevoile de finanţat, ceea ce determină apelul la alt tip de resurse, numite extraordinare, utilizabile în mod excepţional.

În consecinţă, o altă coordonată a politicii financiare, în acest domeniu, rezidă în opţiunea pentru folosirea de resurse extraordinare de tipul împrumuturilor publice sau a emisiunii inflaţioniste de monedă şi stabilirea proporţiilor acestora. Apelul la aceste resurse trebuie să ţină seama de impactul folosirii fiecăreia, în plan financiar-monetar, economic şi social, ceea ce face necesară evaluarea efectelor pozitive sau negative însoţitoare, cum sunt: creşterea datoriei publice şi cheltuielilor legate de ea, posibilitatea relansării economiei stagnante sau în criză, reducerea şomajului, creşterea inflaţiei etc.

Altă coordonată a politicii privind resursele financiare publice, în acest domeniu, vizează posibilitatea folosirii unor resurse externe, care, în mod obişnuit, îmbracă forma împrumuturilor obţinute de la creditori externi. În principiu, folosirea de resurse externe trebuie să aibă un caracter excepţional, apelându-se la ele numai după epuizarea posibilităţilor de procurare din interior, deoarece acestea generează datorie publică externă, care grevează situaţia financiar-valutară a ţării. Ea va trebui ulterior achitată tot pe seama resurselor interne, amplificând efortul valutar al ţării şi generând scurgerea de PIB, în afară, prin plata dobânzilor aferente. Totuşi, în anumite limite şi condiţii, îndatorarea externă este posibilă şi cu efecte benefice, dar o asemenea decizie de luat în cadrul politicii financiare a statului, se cere a fi fundamentată sub toate aspectele specifice pe care le incumbă.

O altă coordonată a politicii resurselor financiare publice se referă la alegerea formelor, metodelor, instrumentelor şi tehnicilor de efectuare a prelevărilor la fondurilor financiare publice. În cadrul acestei coordonate, se stabilesc formele concrete sub care se pot mobiliza resursele financiare publice din diferite surse de provenienţă. Astfel, un interes major prezintă conceperea şi promovarea unui sistem de impozite cu o structură adecvată (ca forme şi număr de impozite) specificului fiecărei ţări. Aici se încadrează opţiunea pentru un număr mai mare sau mai mic de forme ale prelevărilor obligatorii, în funcţie de condiţiile social-economice concrete şi obiectivele politicii generale. În mod obişnuit, se optează pentru varianta unui număr relativ mai mare de forme de prelevare, deoarece aceasta permite atingerea mai multor obiective de politică generală, ca şi promovarea anumitor principii de politică financiară. Teoretic, este de admis şi varianta unui număr cât mai redus al formelor de prelevare, mergând până la practicarea unui singur impozit, dar în acest caz pot să apară dificultăţi, atât în planul procurării resurselor financiare, cât şi în rezolvarea unor probleme de ordin economic şi social mai larg.

Aşadar, de un interes deosebit, pentru acest domeniu al politicii fiscale, este alegerea sistemului de impozitare a veniturilor, urmărind să se asigure echitatea fiscală, dar, în acelaşi timp, să fie evitat egalitarismul social, ce poate decurge dintr-o progresivitate prea înaltă a cotelor de impozit, care antrenează efecte negative în planul interesului pentru muncă şi al nivelului productivităţii muncii. În raport cu aceste cerinţe, repartizarea sarcinilor fiscale trebuie să ia în considerare puterea contributivă a diferitelor categorii de persoane, exprimată prin mărimea veniturilor brute şi nete de care pot să dispună, urmărind să se încurajeze eforturile de a investi, produce şi economisi, ca premise ale prosperităţii şi progresului social.

O coordonată a politicii resurselor financiare publice, cu impact profund, constă în folosirea instrumentelor fiscale pentru influenţarea evoluţiei proceselor economice şi sociale în raport cu conjunctura economică şi obiectivele dezvoltării ţării. În această direcţie, au fost concepute şi sunt

102

folosite pe scară largă mecanisme fiscale de influenţare a economiei de piaţă, atât de ţările dezvoltate, cât şi de cele în curs de dezvoltare.

În strânsă legătură cu cele anterioare, această politică se manifestă şi prin conceperea şi acordarea de facilităţi fiscale agenţilor economici, în scopul stimulării anumitor domenii de activitate, ramuri sau subramuri economice, ca suport în dezvoltarea societăţii. Între acestea, se remarcă: scutirile sau reducerile la plata impozitului pe veniturile obţinute în anumite condiţii; acordarea de bonificaţii la calcularea impozitului de plată; modificarea cotelor de impozit şi a structurii sistemului de impozite, de o manieră favorabilă realizării anumitor obiective etc.

Tot ca o coordonată a politicii resurselor financiare publice, trebuie considerată alegerea modalităţilor de reglare a relaţiilor financiare dintre stat şi întreprinderile din sectorul public (cu autonomie funcţională largă), existând, principial, mai multe variante aplicabile. Aşa, de pildă, se poate opta, fie pentru preluarea integrală a veniturilor realizate de acestea la bugetul public şi acoperirea integrală de la buget a cheltuielilor efectuate de ele, fie pentru reglarea per sold (preluând la buget excedentul de venituri sau acoperind diferenţa de cheltuieli), fie pentru încasarea de dividende din profitul obţinut de întreprinderile respective. Fiecare dintre aceste opţiuni prezintă, desigur, avantaje şi dezavantaje importante, faţă de care autorităţile publice urmează să decidă, mergând până la a lua în considerare redimensionarea sectorului economic de stat, tendinţa generală actuală fiind de restrângere a acestuia prin privatizarea unor întreprinderi.

Totodată, se înscrie şi ca o coordonată a politicii financiare, atât în sfera cheltuielilor, cât şi în cea a resurselor publice, asigurarea premiselor necesare stării de echilibru financiar-monetar în economie. Sub acest aspect, este necesar şi, adesea, posibil ca prin măsuri de politică fiscală să se asigure o evoluţie corelată, echilibrată, a formării resurselor financiare publice cu efectuarea cheltuielilor publice. În anumite condiţii, însă, mai ales, datorită unor influenţe conjuncturale nefavorabile, se poate acţiona printr-o politică fiscală orientată spre promovarea unui dezechilibru bugetar în prezent, cu scopul de a depăşi o situaţie de impas financiar a statului şi de a da un impuls activităţii economice creatoare de noi resurse bugetare, în viitor.

De altfel, se poate constata că acceptarea sau inacceptarea unor cheltuieli publice mai mari decât resursele financiare curente (ordinare) acoperitoare şi, deci, a unui deficit bugetar finanţat din resurse extraordinare a devenit una din principalele opţiuni de politică financiar-monetară în perioadele de stagnare sau recesiune economică, având ca scop relansarea şi stimularea creşterii economice. Din acest punct de vedere, este semnificativ faptul că reglementarea prin lege a condiţiilor în care se poate apela la asemenea soluţii a devenit o realitate în politica financiară a statelor, în lumea contemporană. Dar, în acelaşi timp, constituie o preocupare de prim plan a guvernelor de a preveni sau ţine sub control fenomenele inflaţioniste ce se pot declanşa prin promovarea acestor politici financiar-monetare, a căror eficacitate stă sub semnul incertitudinilor.

8.1.3 Multiplicatorii cheltuielilor publice, impozitelor şi bugetului echilibrat

Termenul de multiplicator este folosit, în general, în economie pentru a desemna efectul modificării cu o unitate a unei variabile exogene asupra mărimii unei variabile endogene, în baza legăturilor de condiţionare dintre acestea. Or, mecanismele de influenţare a economiei bazate pe cheltuieli publice şi impozite, ca variabile exogene aflate sub incidenţa politicilor fiscal-bugetare, sunt menite să acţioneze asupra dimensiunilor cantitative şi calitative ale economiei, respectiv să contribuie, în final, la creşterea producţiei realizate de agenţii economici şi implicit a PIB.

103

�

Cazul tipic de manifestare a multiplicatorului în economie este cel al investiţiilor, determinat sub formă de coeficient şi definit prin sporul de producţie (PIB) ce se obţine prin creşterea cu o unitate a sumei investite, (considerând constante celelalte influenţe posibile), mărimea sa exprimându-se sub forma:

IYK∆∆

= (8.1.)

unde: K – multiplicatorul investiţiei; - variaţia PIB; Y∆ I∆ - variaţia investiţiei. Într-un mod asemănător se admite că modificări operate în sensul creşterii cheltuielilor

publice, respectiv al reducerii impozitelor, antrenează efecte de creştere a producţiei prin intermediul investiţiilor sau consumurilor, care sporesc pe seama modificărilor aduse celor două variabile bugetare, de unde provine şi denumirea lor de multiplicatori bugetari.

Conexiunile dintre variabilele implicate în abordarea acestor multiplicatori au fost invocate în referirile la funcţia de reglare (stabilizare) a economiei atribuită finanţelor publice. Dar, posibilităţile de influenţare a evoluţiei economiei prin mecanismele financiare axate pe cheltuieli publice şi impozite, urmărind multiplicarea producţiei, respectiv a PIB, se revelă pornind de la modul de determinare a multiplicatorului investiţiei. În acest sens, admitem că pentru determinarea multiplicatorului investiţiilor se porneşte de la ecuaţia de echilibru între oferta globală sau volumul producţiei (Y) şi cererea globală (D), de forma generală (2):

DY = (8.2.) unde oferta (Y) este compusă din bunuri pentru consum (C) şi bunuri pentru investiţii (I), iar cererea (D) are o structură similară şi, deci, ecuaţiile de echilibru sunt de formele (3) şi (4):

ICY += (8.3.) ICD += (8.4.)

Pe de altă parte, se constată că echilibrul exprimat prin ecuaţiile anterioare se va modifica dacă are loc o creştere a investiţiilor ( I∆ ), fie prin alocarea de capital privat în acest scop, fie prin cheltuieli de investiţii publice, ceea ce va determina creşterea producţiei sau a PIB-ului (∆Y). Pe această bază, va rezulta o nouă stare de echilibru, definită prin condiţia de egalitate între noul volum al producţiei sau PIB (Y) care a fost sporit cu ∆Y, necunoscut, şi noul volum de cerere, în care investiţiile (I) au fost majorate cu ∆I, necunoscut, iar consumul (C) a sporit cu ∆C, necunoscut, redată prin relaţia următoare (5):

Y + ∆Y = (C + ∆C) + (I + ∆I) (8.5.) În noile condiţii de echilibru, rezultă o creştere a nivelului activităţii şi a PIB, conform relaţiei (6):

∆Y = ∆C + ∆I (8.6.), de unde se poate deduce că:

∆I = ∆Y – ∆C (8.7.) şi înlocuind ∆I = ∆Y – ∆C, în relaţia (1) se obţine o nouă relaţie pentru K, de forma (8):

CYYK∆−∆

∆= (8.8.)

Derivând, apoi, ultima relaţie (numărătorul şi numitorul) prin ∆Y, se obţine formula (9):

YC

K

∆∆

−=

1

1 (8.9.)

104

în care, raportul dintre variaţia consumului (∆C) şi variaţia PIB (∆Y), de forma YC

∆∆ notat cu „c”

reprezintă înclinaţia marginală spre consum, iar mărimea lui K (multiplicatorul investiţiilor) devine de forma (10):

cK

−=

11 (8.10.)

În fine, definind multiplicatorul investiţii ca exprimând creşterea PIB şi deci a lui Y în condiţiile sporirii cu o unitate a investiţiilor, relaţia se poate exprima şi sub forma:

cIY

−=

∆∆

11 (8.11.)

de unde rezultă că valoarea în mărime absolută, a multiplicatorului investiţiei poate fi redată prin relaţia (12):

Ic

Y ∆•−

=∆1

1 (8.12.)

Dacă, mai departe, notăm cu „s” înclinaţia marginală spre economii, determinată prin raportul dintre variaţia economisirii (∆S) şi cea a venitului global sau PIB, notată cu ∆Y, redat prin relaţia de forma (13)

YSs

∆∆

= (8.13.),

şi ştiind că: c + s = 1, se obţine o altă exprimare a multiplicatorului investiţiilor, în raport cu „s”, conform relaţiei (14)

sK 1= (8.14.)

Deoarece, în mod obiectiv, 0 < s < 1, rezultă k > 1, ceea ce explică şi numele de multiplicator.

În concluzie, valoarea multiplicatorului investiţiilor este cu atât mai mare, cu cât înclinaţia marginală spre consum este mai ridicată sau cu cât înclinaţia marginală spre economisire este mai scăzută, iar o investiţie suplimentară dă naştere unui supliment de producţie şi de activitate de K ori mai mare decât sporul investiţional.

Prin urmare, este de admis că şi investiţiile efectuate prin cheltuieli publice, ca şi totalitatea acestora (G), antrenează multiplicarea produsului creat sau venitului global (Y) în mod similar investiţiilor private (I), permiţând substituirea lor şi în determinarea multiplicatorului.

În consecinţă, multiplicatorul cheltuielilor publice exprimă creşterea PIB sau venitului global, respectiv a producţiei, care decurge dintr-o creştere a cheltuielilor publice, în condiţiile menţinerii constante a mărimii impozitelor, ceea ce presupune un deficit bugetar, care va fi finanţat din resurse extraordinare.

Admiţând, în continuare, pentru determinarea multiplicatorului cheltuielilor publice, substituirea variaţiei investiţiei (∆I) cu variaţia mărimii cheltuielilor publice (∆G) şi plecând de la relaţiile anterioare, dar derivând Y în raport cu G, se ajunge, la relaţia (15) de formă:

KcG

Y=

−=

∆∆

11 (8.15.),

de unde rezultă valoarea absolută a multiplicatorului cheltuielilor publice, exprimată prin relaţia (16):

Gc

Y ∆×−

=∆1

1 (8.16.)

105

�

Prin urmare, o creştere a cheltuielilor publice în cadrul mecanismelor de influenţare a economiei, determină o creştere mai mult decât proporţională (efectul de multiplicare) a venitului global sau PIB. Multiplicatorul impozitelor (numit şi fiscal) exprimă, la rândul său, creşterea venitului global sau PIB, care decurge dintr-o scădere a impozitelor prelevate de stat, în condiţiile menţinerii neschimbate a volumului cheltuielilor. În acest caz, variaţia PIB exprimând multiplicarea sa (∆Y) ca efect generat de reducerea impozitelor, se obţine derivând expresia lui Y, în raport cu variaţia încasărilor din impozite (∆T), ceea ce se poate scrie sub forma:

cc

TY

−−

=∆∆

1 (8.17.),

de unde rezultă valoarea absolută a multiplicatorului impozitelor (fiscal), redată prin relaţia (18): T

ccY ∆•−−

=∆1

(8.18.)

Efectul multiplicator al reducerii impozitelor implică, însă, folosirea de către agenţii economici a economisirii fiscale (rezultate) în dezvoltarea activităţii economice, astfel încât, se poate aprecia că variaţia producţiei şi a PIB este de sens opus celei înregistrate de mărimea prelevărilor. Dimpotrivă, creşterea prelevărilor de impozite către stat determină o diminuare a resurselor pentru investiţii şi implicit a producţiei şi venitului global (Y). În fine, comparând multiplicatorul fiscal cu cel al cheltuielilor publice se constată o inegalitate ce poate fi redată sub forma (19):

GY

ccc

TY

∆∆

=−

<−−

=∆∆

11

1 (8.19.)

Conform relaţiei (19), multiplicatorul cheltuielilor publice este mai mare decât cel fiscal şi evidenţiază faptul că pentru politica financiară de luptă împotriva recesiunii economice, creşterea cheltuielilor bugetare este mai eficientă decât scăderea impozitelor. Explicaţia constă în faptul că o cheltuială publică suplimentară determină creşterea integrală şi imediată a cererii, în timp ce, diminuarea impozitului antrenează mai întâi o creştere a venitului disponibil, care poate fi cheltuită parţial, cealaltă parte fiind economisită. Incertitudinea multiplicatorului fiscal decurge şi din faptul că în cazul acestuia din urmă sunt presupuse decizii ale unei multitudini de subiecţi economici privind utilizarea veniturilor disponibile majorate ca efect al reducerii impozitelor, spre deosebire de modul de angajare a cheltuielilor publice numai de către Guvern. Or, este posibil ca nu toţi subiecţii vizaţi să opteze pentru cheltuirea în întregime a sporului de venit pentru consum sau investiţii, existând posibilitatea de a se rezerva o parte mai mică sau mai mare din acest spor pentru acoperirea unor cheltuieli viitoare. Aşa se poate explica şi o tendinţă ce caracterizează mecanismele fiscale folosite în prezent constând în faptul că acordarea reducerilor de impozit este condiţionată de utilizarea sporului de venit disponibil rezultat, mai ales, pentru investiţii, mergând pe linia dimensionării scutirilor sau reducerilor la impozitul de plată în funcţie de profitul reinvestit.

Reflectarea cheltuielilor publice şi impozitelor în bugetul de stat implică posibilitatea reunirii efectelor induse de cei doi multiplicatori prezentaţi anterior, inclusiv din perspectiva apariţiei deficitului bugetar. În mod obişnuit, creşterea cheltuielilor şi/sau reducerea impozitelor, pentru obţinerea efectelor de multiplicare a produsului intern brut sau venitului global, include acceptarea deficitului bugetar finanţat din resurse extraordinare.

Pe de altă parte, prin prisma conţinutului de cerere de consum şi investiţii publice, majorarea cheltuielilor bugetare şi echilibrarea cu resursele acoperitoare se concretizează într-o creştere a

106

bugetului în echilibru, care antrenează un efect multiplicator global, denumit multiplicatorul bugetului echilibrat. Multiplicatorul bugetului echilibrat (Kbe) semnifică o creştere posibilă a nivelului producţiei sau venitului global prin creşterea egală şi simultană a cheltuielilor şi a veniturilor bugetare. Acest multiplicator se reprezintă ca raport între creşterea producţiei sau venitului global (Y) şi creşterea bugetului în echilibru, exprimat prin sporul de cheltuieli şi de venituri bugetare. Astfel, presupunând că are loc, simultan, creşterea cheltuielilor bugetare, notată cu G∆ şi, a încasărilor fiscale, cu aceiaşi sumă, notată cu , efectul multiplicator de creştere a venitului global este reprezentat de mărimea însumată a multiplicatorului cheltuielilor publice şi al multiplicatorului fiscal (al impozitelor), abordate anterior separat, ceea ce se poate scrie sub forma următoare:

T∆

)1

(1

1 Tc

cGc

Y ∆−−

+∆−

=∆ (8.20.)

Conform celor de mai sus, dacă statul măreşte, simultan, cu aceeaşi sumă, volumul veniturilor şi cel al cheltuielilor bugetare, adică TG ∆=∆ , combinând cu relaţia anterioară şi substituind cu , se obţine: T∆ G∆

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛−−

∆=−

−−

∆=∆−−

+∆−

=∆ccG

cc

cGG

ccG

cY

11)

111()

1(

11

şi rezultă că: 1=∆∆

=GYKbe (8.21.)

Prin urmare, creşterea echilibrată a bugetului duce la o sporire a volumului producţiei sau venitului global egală cu această creştere, iar valoarea multiplicatorului bugetului echilibrat (Kbe) este egală cu 1. Acesta este un caz limită care arată că echilibrul bugetar nu asigură neutralitatea intervenţiei statului; din creşterea echilibrată a bugetului decurge o creştere egală a nivelului producţiei. Prin semnificaţii şi mod de manifestare, multiplicatorii bugetari se înscriu în contextul politicilor financiare de inspiraţie keynesiană axate pe implicarea statului în viaţa economică şi socială, acesta exercitând prin măsurile de politică bugetară o acţiune mai mult decât de influenţare indirectă a evoluţiei economiei.

Impactul multiplicator asupra produsului (venitului) naţional, decurgând din majorarea cheltuielilor publice bugetare, reducerea impozitelor (fiscalităţii), creşterea bugetului echilibrat, este recunoscut nu numai în plan teoretic, fără a se exclude, însă riscul generării unor efecte perverse, în primul rând, a inflaţiei, mai ales, în cazul unor erori sau excese comise de către guverne.

8.1.4 Tipuri de politici financiar publice şi eficienţa acestora

În societatea modernă implicarea statului în realizarea diferitelor obiective în plan

economic şi social prin politica fiscal-bugetară este abordată diferit, distingându-se în acest sens două mari modele de politică fiscal-bugetară: modelul keynesist, axat pe doctrina intervenţionistă, şi modelul neoliberal, bazat pe doctrina ofertei.

Privite prin prisma influenţelor exercitate asupra cererii şi/sau ofertei agregate în scopul ajustării macroeconomice politicile fiscal-bugetare se delimitează pe alte două tipuri: politici expansioniste, orientate spre amplificarea proporţiilor activităţilor economice, şi politici restrictive, ce urmăresc restrângerea dimensiunilor la care se realizează anumite procese economico-financiare.

107

�

Distingem, astfel, politicile fiscal-bugetare orientate spre influenţarea cererii (de factură keynesistă) şi axate pe conexiunile variabilelor fiscal-bugetare cu cererea agregată, care sunt larg folosite în reglarea macroeconomică, în scopul combaterii recesiunii sau stagnării şi relansării economiei. Obiectivele concrete şi instrumentele folosite depind direct de situaţia economiei, respectiv de dezechilibrele dintre cererea agregată şi oferta agregată. Astfel, în perioadele de boom economic, când se înregistrează un ritm prea accelerat de creştere a producţiei şi apar semne de supraîncălzire a economiei se acţionează în direcţia reducerii cererii şi, ca urmare, a producţiei /ofertei printr-o politică de diminuare a veniturilor private disponibile pentru investiţii şi consum, prin majorarea prelevărilor fiscale la bugetul public, concomitent cu o reducere a cheltuielilor publice. Urmărind restrângerea proporţiilor consumului final şi a investiţiilor totale, acestea antrenează o încetinire a ritmului producţiei, după cum, într-o perioadă de recesiune sau criză, ar putea fi promovată o politică orientată invers, menită să impulsioneze investiţiile şi consumul şi să accelereze ritmul de creştere a economiei.

Diferitele variante de combinare ale cheltuielilor publice (G) şi prelevărilor sub forme ale impozitelor şi taxelor (T), ca instrumente ale politicii fiscal-bugetare promovate pentru influenţarea, în primplan, a cererii agregate (D) şi, implicit, a ofertei agregate, pot fi sintetizate în schema următoare:

Tipul Obiectivul Instrumentul primar Variante

T constant deficit bugetar 0G >∆

GT ∆=∆ buget echilibrat politică fiscal-bugetară

expansionistă 0D >∆

0T <∆ G constant deficit bugetar

T constant excedent bugetar 0G <∆

GT ∆=∆ buget echilibrat politică fiscal-bugetară

restrictivă 0D <∆

0T >∆ G constant excedent bugetar

Figura nr. 9 Variante de politică fiscal-bugetară de influenţare a cererii agregate

Opţiunilor posibile de reglare macroeconomică prin politici fiscal-bugetare ce vizează

direct influenţarea cererii agregate li se adaugă şi cele menite să influenţeze direct oferta agregată. De factură neoliberală, acestea din urmă optează pentru un nivel redus al fiscalităţii, urmărind stimularea investitorilor, a producătorilor de bunuri şi servicii şi a lucrătorilor în creşterea producţiei, respectiv a ofertei.

Politicile fiscal-bugetare expansioniste au ca obiectiv principal relansarea activităţii economice în condiţiile în care se aceasta se confruntă cu fenomene de recesiune şi chiar de criză, însoţite de nivele inacceptabil de ridicate ale şomajului. Axate pe măsuri de creştere a cheltuielilor publice şi/sau reducere a prelevărilor fiscale, aceste politici urmăresc în prim plan stimularea cererii agregate, fie direct, prin componenta publică a acesteia, fie indirect, prin influenţarea venitului disponibil al agenţilor privaţi şi, astfel, a consumului şi investiţiilor acestora.

Impactul acestor politici poate fi analizat cu ajutorul modelului IS-LM, aşa cum se observă din figura nr. 10.

108

Figura nr. 10 Efectele politicilor fiscal-bugetare expansioniste

Potrivit graficului, într-o primă variantă de realizare a acestei politici, sub impactul

majorării cheltuielilor publice, în condiţiile menţinerii la un nivel constant al prelevărilor din impozite şi taxe, curba IS se deplasează la dreapta, din poziţia IS0 în IS1, ecartul fiind dat de efectul multiplicator al cheltuielilor publice. Efectul scontat pe seama acţiunii exercitate prin creşterea cheltuielilor publice rezidă în creşterea volumului activităţii, cu un grad mai ridicat de ocupare a forţei de muncă, concretizat prin noul punct de echilibru notat cu Y1.

Dacă însă creşterea cheltuielilor publice ar fi finanţată prin majorarea corespunzătoare a prelevărilor fiscale, curba IS0 se va deplasa tot la dreapta, dar în poziţia IS2, noul punct de echilibru fiind dat de venitul Y2, mai scăzut decât Y1. În această variantă de concretizare a politicii fiscal-bugetare, impactul expansionist al creşterii cheltuielilor publice asupra cererii agregate şi, implicit, a ofertei agregate, este atenuat, numai în parte, de reducerea cererii şi ofertei agregate determinată de creşterea prelevărilor fiscale.

Impactul efectiv al celei de-a doua variante de aplicare a politicii fiscal-bugetare expansioniste, pozitiv dar mai redus decât cel obtenabil prin prima variantă, este explicabil, în opinia noastră, şi prin faptul că sporirea cheltuielilor publice pe seama creşterii impozitelor încasate nu implică atragerea propriu-zisă în circuit a unui plus de resurse care să amplifice activitatea economică, ci doar o realocare a lor, în raport cu anumite criterii, inclusiv prin subvenţionarea sectorului privat, ceea ce nu exclude însă un efect multiplicator asupra produsului (venitului) ce se obţine. Totuşi, este de admis că, la o mărime dată a resurselor totale utilizabile, are loc o anume compensare între reducerea cererii private (de consum personal şi investiţii) la nivelul contribuabililor şi creşterea acesteia în sectorul public, ceea ce face ca şi impulsul dat ofertei, respectiv creşterii PIB să rămână mai puţin semnificativ.

Comparativ, prima variantă implică avansarea în circuitul economic a unui plus de resurse, care provin din afara acestuia. Întrucât creşterea cheltuielilor publice nu are acoperire în resursele

109

�

obişnuite procurate prin impozite şi se constituie într-un deficit bugetar, finanţarea ei presupune aducerea în circuitul economic a altor resurse considerate, de regulă extraordinare. Fie că este vorba de integrarea rezervelor băneşti create în economie şi neinvestite de către posesori privaţi, destinate unor cheltuieli curente sau viitoare ale acestora, dar atrase temporar în circuit prin împrumuturi publice, fie că ele se procură din exterior, are loc o injectare de noi resurse în circuitul economic.

Plusul de resurse antrenat în circuit se manifestă, în plan general, ca element ce majorează cererea agregată, dar şi potenţialul productiv al economiei, contribuind la creşterea investiţiilor şi amplificarea proceselor creatoare de PIB, inclusiv la echilibrarea cererii cu oferta şi având un impact mai cert asupra dezvoltării.

Pe de altă parte, se observă pe grafic şi faptul că rata dobânzii i1 are un nivel mai ridicat decât i2, ceea ce sugerează că, dacă facem abstracţie de aplicarea concomitentă a unei politici monetare expansioniste, este posibil ca, pe fundalul finanţării unor cheltuieli bugetare din împrumuturi publice, ce presupune majorarea cererii de fonduri de împrumut, să se înregistreze chiar o creştere a ratei dobânzii pe pieţele financiare. În acest caz, investiţiile suplimentare, inclusiv cele publice finanţate de stat prin împrumuturi publice vor determina sporirea producţiei şi a venitului global la proporţii mai reduse decât ar fi posibil de obţinut prin aplicarea concomitentă a unor măsuri adecvate de politică monetară.

Efecte relativ similare pot fi obţinute şi prin aplicarea celeilalte variante de politică fiscal-bugetară expansionistă de influenţare a cererii agregate, şi anume cea bazată pe reducerea prelevărilor fiscale, menţinându-se la acelaşi nivel cheltuielile publice. Impactul scontat al măsurilor de reducere a prelevărilor din impozite (fie prin renunţarea la unele forme de impozit, fie prin reducerea cotelor de impozitare) este sintetizat în deplasarea curbei IS tot spre dreapta, semnificând o creştere a venitului de echilibru, corespunzătoare unor nivele mai ridicate ale producţiei şi ocupării forţei de muncă.

Analizând comparativ impactul variantelor de politică fiscal-bugetară expansionistă, este de remarcat faptul pentru politica financiară de luptă împotriva recesiunii economice, creşterea cheltuielilor bugetare este mai eficientă decât reducerea impozitelor. Se invocă în acest sens, adesea, posibilitatea ca plusul de venit disponibil rămas prin reducerea impozitelor să nu reintre complet în circuit şi deci să nu se investească integral.

Pe de altă parte, faptul că reducerea impozitelor poate avea un impact mai redus decât creşterea cheltuielilor publice asupra creşterii PIB nu exclude ca opţiunile de politică financiară să includă ambele posibilităţi de stimulare a dezvoltării economiei, factorii de decizie optând adesea pentru variante complexe, ce presupun, concomitent, atât majorarea cheltuielilor publice şi cât şi reducerea prelevărilor fiscale.

Politicile fiscal-bugetare restrictive urmăresc, în prim plan, reducerea cererii agregate, în perioadele de boom economic, când se înregistrează un ritm prea accelerat de creştere a producţiei şi apar semne de supraîncălzire a economiei. Impactul reglator scontat are la bază faptul că reducerea cererii agregate printr-o politică de diminuare a veniturilor private disponibile pentru investiţii şi consum, prin majorarea prelevărilor fiscale la bugetul public, concomitent cu o reducere a cheltuielilor publice, va antrena o reducere a producţiei şi ofertei, contracarând tendinţele de supraîncălzire a economiei.

Principial, mecanismele de transmitere a efectelor obtenabile sunt asemănătoare cu cele ale politicilor de stimulare a cererii, numai că funcţionează în sensul invers. În contextul modelului IS-LM, impactul politicilor fiscal-bugetare restrictive s-ar sintetiza în deplasarea curbei IS la stânga,

110

echilibrul macroeconomic restabilindu-se la nivele mai scăzute ale producţiei şi ocupării forţei de muncă.

Politicile orientate spre ofertă sunt fundamentate teoretic pe doctrina ofertei (supply-side economics), fiind dezvoltate începând cu anii ’80 ca reacţie la politicile bazate pe influenţarea cererii agregate. Având ca obiectiv principal mobilizarea resurselor productive ale economiei în vederea creşterii producţiei potenţiale, ele promovează, în principal, măsuri de reducere a impozitelor şi a cheltuielilor publice, pentru a stimula interesul pentru muncă, a reduce externalităţile generate de sectorul public şi a spori eficienţa mecanismelor pieţei.

Impactul acestor politici asupra ofertei agregate şi, astfel, asupra cererii agregate şi producţiei potenţiale poate fi analizat cu ajutorul reprezentării grafice din figura nr. 11:

Figura nr. 11 Politica fiscal-bugetară a ofertei în concepţia „supply-side economics” În figură sunt reprezentate, în viziunea neoliberală, curbele cererii agregate (AD) şi ofertei

agregate, atât pe termen scurt (AS) cât şi pe termen lung (LRAS) în cadrul modelului denumit generic AD-AS. Conform reprezentării grafice, deplasarea curbei ofertei agregate pe termen scurt AS în poziţia AS’, ca urmare a sporirii activităţilor productive, va determina realizarea echilibrului economic în punctul A’, la un nivel mai ridicat al venitului decât cel potenţial (Yp) şi la un nivel mai scăzut al preţurilor. Fără alte modificări, echilibrul în A’ nu este stabil, deoarece venitul depăşeşte nivelul potenţial. Creşterea ofertei agregate va antrena însă, pe termen lung, deplasarea curbei LRAS în poziţia LRAS’, căreia îi corespunde un nivel al venitului naţional potenţial Yp’, mai mare decât cel iniţial.

Punctul de echilibru macroeconomic pe termen lung va fi A”, aflat la intersecţia curbei AS’ cu LRAS’. Adepţii doctrinei susţin că, în aceste condiţii, curba cererii agregate AD se va adapta corespunzător la modificările ofertei, deplasându-se spre dreapta, până în poziţia AD’, restabilindu-se astfel echilibrul macroeconomic. Această deplasare a curbei cererii agregate este însoţită de creşterea venitului curent spre nivelul venitului potenţial Yp’, dar şi de o creştere a preţurilor, cel puţin la nivelul la care se aflau iniţial.

111

�

După unele opinii însă, aceste politici supralicitează rolul ofertei agregate în reglarea economiei, iar premisa pe care se bazează, a unei economii ce funcţionează în condiţii de utilizare deplină a resurselor, este mai puţin realistă, chiar în condiţiile a numeroase economii contemporane dezvoltate.

Astfel, este discutabil, în primul rând, impactul pe care o reducere a fiscalităţii îl provoacă asupra ofertei agregate. Deşi se mizează în reducerea impozitelor pe stimularea interesului pentru muncă, este posibil ca populaţia activă să-şi poată asigura bunurile şi serviciile necesare traiului cu noul venit disponibil, mai ridicat, şi să nu fie tentată să muncească mai mult. Analizele statistice efectuate în acest scop arată variaţii mici ale ofertei de muncă şi economisirilor populaţiei la modificările cotelor de impozitare.

Pe de altă parte, trebuie avut în vedere şi impactul măsurilor fiscal-bugetare promovate de această doctrină asupra cererii agregate, pe termen scurt, şi nu numai asupra ofertei agregate. O reducere a impozitelor are ca efect imediat sporirea veniturilor disponibile ale persoanelor fizice şi juridice; chiar dacă acestea vor reacţiona prin creşterea înclinaţiei spre muncă, crescând astfel oferta, întâi va creşte cererea, ca efect al creşterii cheltuielilor individuale, de consum şi de investiţii. Astfel, devine posibil ca, în măsura în care creşterea rapidă a cererii nu îşi găseşte un corespondent într-o ofertă sporită, preţurile să crească.

În fapt, principala problemă ce survine în aplicarea cu succes a politicilor fiscal-bugetare axate pe ofertă este perioada de timp în care se produc efectele. Pentru ca reducerile de impozite să contribuie la stimularea investiţiilor şi dezvoltarea mediului de afaceri este necesar un timp îndelungat, în care însă se manifestă pe piaţă o cerere crescută pentru bunuri de consum şi investiţii, care nu poate fi absorbită de capacităţile de producţie existente. În plus, diminuarea cheltuielilor publice ce ar trebui să însoţească reducerile de impozit este mai greu de realizat în practică şi astfel efectul expansionist asupra cererii agregate nu poate fi anihilat.

Contextul economic de la începutul anilor ’70, caracterizat printr-o reducere a ritmului de creştere economică, prima criză petrolieră şi efectul de creştere a preţurilor determinat de aceasta, a sporit interesul politicienilor pentru politicile neoliberale, orientate spre combaterea inflaţiei, prin reducerea deficitului bugetar şi creşterea dobânzilor. Politicile fiscal-bugetare de factură neoliberală au luat locul celor keynesiste, considerate de economiştii neoliberali atât ineficiente cât şi inutile.

Rezultatele promovării acestor politici, îndeosebi în SUA în timpul Administraţiei Reagan şi în Marea Britanie, de către Guvernul Thatcher, nu au fost însă cele aşteptate. Dacă la început, adepţii entuziaşti ai teoriei ofertei anticipau o redresare economică rapidă a SUA, cu o creştere reală a PIB de 20% în următorii patru ani, rata reală a creşterii s-a situat mult sub nivelul aşteptat, fiind de numai 10%.

Evoluţiile economice au contrazis principalele aşteptări ale economiştilor ofertei. Reducerea masivă a impozitelor ar fi trebuit să ducă la sporirea veniturilor fiscale, în baza concluziilor lui Arthur Laffer, prin efectul de stimulare a activităţii economice şi de creştere a veniturilor; veniturile fiscale au scăzut însă substanţial, amplificând deficitul bugetar structural al SUA, care a crescut în anii’80 de la 1,7% la 3% din PIB. În acelaşi timp, datoria publică a SUA a crescut de la 19% din PIB în 1979 la 30% în 1989 şi la 39% din PIB în 1993. În al doilea rând, aşteptata creştere a economisirilor nu s-a produs, în SUA nivelul economisirilor atingând în 1987 nivelul cel mai scăzut de după cel de-al doilea Război Mondial.

Mai mult chiar, există numeroase opinii după care politica efectiv promovată de administraţia Reagan în SUA nu se încadrează în modelul politicilor fiscal-bugetare ale ofertei, deoarece reducerea impozitelor nu a fost acompaniată de măsuri de reducere a cheltuielilor publice

112

şi de echilibrare a bugetului public. Există numeroase opinii după care politica promovată de Reagan, intitulată reaganomics a fost în fapt o politică de stimulare a cererii, cu efecte nu numai asupra cererii interne, ci şi asupra cererii la nivel mondial. Economia americană a avut atunci rolul de „locomotivă”, stimulând, prin deficitul contului curent şi deficitul bugetar, creşterea economică mondială, în special a ţărilor ce au adaptat politici de creştere orientate spre export (Japonia, Germania, „tigrii asiatici”). Pe de altă parte, încercările de reducere a deficitelor de către administraţiile următoare, prin majorarea impozitelor şi reducerea cheltuielilor publice, sunt considerate principalele cauze ale recesiunii economiei mondiale.

8.2. Mecanisme fiscale de influenţare a activităţilor economico-sociala bazate pe

doctrina intervenţionistă

În conceperea şi aplicarea mecanismelor de influenţare a activităţii economice şi sociale, având la bază componente financiare se porneşte de la premisele teoretice enunţate anterior, cu privire la interacţiunea dintre fenomenele financiar-monetare şi procesele reale din economie.

Un loc important, între mecanismele de influenţare cunoscute, îl ocupă cele cu caracter fiscal construite în scopul stimulării investiţiilor, adaptării economiei la cerinţele pieţei interne şi externe, şi pe un plan mai larg, asigurării stabilităţii şi creşterii economice.

Funcţionarea unor asemenea mecanisme ar urma să corecteze disfuncţionalităţile şi dereglările generate de manifestarea unor fenomene cu impact negativ în societate, inclusiv cele induse de caracterul ciclic al activităţii economice.

Între mecanismele cele mai reprezentative axate mai ales pe folosirea impozitului şi cheltuielilor publice pentru influenţarea evoluţiei economiei şi, în primul rând, pentru stabilizarea acesteia, se disting cele concepute de Alvin Hansen, şi anume: mecanismul de flexibilitate; programul de compensare; sistemul stabilizator (stabilizatorilor).

Mecanismul de flexibilitate are drept componente principale impozitele, cheltuielile publice şi asigurările sociale, cărora li se asociază preţurile produselor agricole.

Funcţionarea acestui mecanism presupune, în primul rând, adaptarea mărimii cheltuielilor bugetare şi cotelor progresive de impozitare a veniturilor la condiţiile concrete în care se găseşte activitatea economică.

În viziunea lui Hansen, ar urma ca, în funcţie de caracteristicile economiei, aflată într-o anumită fază a ciclului economic, să se majoreze sau să se diminueze cotele progresive de impunere, în concordanţă cu obiectivul urmărit (de creştere sau limitare a investiţiilor şi producţiei), acţionând, în acelaşi timp, de manieră convergentă prin modificări adecvate şi în sfera cheltuielilor publice bugetare, respectiv a asigurărilor sociale. Astfel, în momentele de boom economic accentuat, când se anticipează perspectiva unei treceri la o perioadă de stagnare, recesiune sau criză economică, ar urma să se acţioneze prin majorarea cotelor de impozitare a veniturilor şi diminuarea cheltuielilor publice bugetare, inclusiv a celor cu asigurările sociale. Concomitent cu creşterea impozitelor, ar trebui majorate şi contribuţiile pentru asigurări sociale deşi cheltuielile aferente (de exemplu, cele cu ajutoare de şomaj) sunt mai reduse. Ar rezulta, astfel, un excedent de resurse bugetare, respectiv al fondului de asigurări sociale, inclusiv a ajutoarelor de şomaj.

Dimpotrivă, în perioadele de declin economic, ar urma să se procedeze la modificări în sens invers prin finanţarea unor cheltuieli publice sporite pe seama excedentelor realizate anterior, concomitent cu reducerea impozitelor şi contribuţiilor pentru asigurări sociale.

113

�

Raţionamentul invocat constă în aceea că majorarea cotelor de impunere şi reducerea cheltuielilor publice vor antrena o reducere a cererii de consum, inclusiv a investiţiilor private, atenuând ritmul prea accentuat de creştere a producţiei (ofertei) şi implicit a economiei.

Reducerea cotelor progresive de impozitare şi majorarea cheltuielilor publice (inclusiv cele cu asigurările sociale) ar determina impulsionarea consumului (public şi privat), iar cererea sporită va stimula oferta, respectiv investiţiile şi producţia, concomitent cu mai buna utilizare a capacităţilor existente, ceea ce va genera un ritm mai rapid de creştere a activităţii economice.

În cadrul aceluiaşi mecanism, alături de modificări adecvate ale dimensiunilor impozitelor, cheltuielilor publice şi asigurărilor sociale, funcţionarea mecanismului de flexibilitate include şi intervenţia statului pe piaţa produselor agricole, pentru a influenţa nivelul preturilor acestora şi a asigura stabilitatea. Sub acest aspect, statul ar trebui să achiziţioneze produse agricole, când preţul acestora tinde să scadă puternic, mărind cererea şi stăvilind efectele negative ce se propagă asupra producătorilor, ulterior, statul ar urma să vândă produsele agricole achiziţionate majorând oferta atunci când preţul acestora va tinde să crească prea mult. Se mizează deci, pe corectarea raportului cerere-ofertă de produse agricole prin participarea statului fie ca achizitor, fie ca vânzător. Corelată cu intervenţia prin celelalte trei componente ale mecanismului de flexibilitate, funcţionarea acestuia ar permite o atenuare a oscilaţiilor ciclice ale activităţii economice, evitând creşterile ce semnifică o "supraîncălzire" a economiei şi scăderile specifice declinului economic (recesiune, criză, şomaj) cu toate consecinţele însoţitoare.

Programul (mecanismul) de compensare. La rândul său, programul mecanismului de compensare are două componente esenţiale:

impozitele şi cheltuielile publice, relaţia dintre ele sintetizându-se prin bugetul de stat, care poate înregistra un excedent sau un deficit. Funcţionarea acestuia admite că în perioadele de prosperitate sau ascensiune economică s-ar putea înregistra un surplus de resurse financiare prin creşterea încasărilor din impozite şi concomitent o diminuare a cheltuielilor publice care vor fi folosite pentru acoperirea deficitelor rezultate în perioadele de declin economic, când va avea loc reducerea impozitelor şi majorarea cheltuielilor publice bugetare.

Programul de compensare are însă în vedere implicarea directă a organelor legislative, care la propunerea guvernului, trebuie să decidă asupra modului de adaptare a cotelor de impozitare şi a cheltuielilor publice la condiţiile concrete în care evoluează economia.

Raţionamentul aflat la baza funcţionării acestui mecanism este asemănător cu cel privitor la mecanismul de flexibilitate, mizându-se pe diminuarea cererii globale cu impactul de restrângere a ofertei în fazele de boom economic (decurgând din reducerea cheltuielilor publice şi majorarea impozitelor) sau pe amplificarea cererii globale cu impact de creştere a investiţiilor, producţiei şi ofertei în fazele de declin economic (rezultată prin reducerea impozitelor şi majorarea cheltuielilor bugetare). Caracterul compensator al funcţionării acestui mecanism vizează direct acţiunea asupra oscilaţiilor ciclice, de sens contrar, ale economiei, dar şi raportul dintre cheltuielile publice şi impozitele încasate reflectat, în final, prin alternarea deficitelor cu excedentele bugetare anuale.

Sistemul stabilizator (stabilizatorilor). Ca mecanism de influenţare a activităţii economice şi sociale, sistemul stabilizator se

bazează pe aceleaşi două componente esenţiale (impozite şi cheltuieli publice), dar funcţionarea sa presupune acţiunea guvernului de o manieră semiautomată, în funcţie de anumite indicii orientative prestabilite asupra stării economiei şi perspectivelor sale, cum ar fi, de exemplu, indicele şomajului.

114

Funcţionarea sistemului stabilizator implică decizii ale guvernului asupra mărimii cotelor de

impozit şi cheltuielilor bugetare, respectiv modificări ale nivelului lor, (inclusiv a încasărilor la buget din impozite), dar acţionând în funcţie de „ieşirea de pe coridor”, în afara limitelor maximă şi minimă, a indicatorilor orientativi. Astfel, dacă, la un moment dat nivelul procentual al şomajului depăşeşte limita maximă prestabilită, ar urma să se procedeze automat la reducerea cotelor de impozitare şi concomitent, la majorarea cheltuielilor publice. Aceste modificări vor antrena o creştere a consumurilor şi investiţiilor, relansându-se activitatea economică sau accelerând ritmul de creştere al unei economii aflate în criză sau recesiune. O asemenea acţiune ar avea ca efect şi o mai bună ocupare a forţei de muncă şi implicit o diminuare a nivelului şomajului. Dacă, însă, în alt moment, nivelul şomajului ar scădea sub limita minimă admisă, sistemul stabilizatorilor ar reacţiona semiautomat prin creşterea cotelor de impozitare şi diminuarea cheltuielilor publice. Efectul acestor măsuri ar consta în reglarea consumului şi investiţiilor şi implicit a ritmului de creştere economică asigurându-i o evoluţie ascendentă stabilă.

În baza conceptelor privind construcţia şi funcţionarea acestui mecanism s-a ajuns la conturarea „sistemului stabilizatorilor încorporaţi” de către economiştii neoclasici, dintre care se distinge, în mod deosebit P.A. Samuelson. Acest sistem, având în impozite şi cheltuieli publice principalii stabilizatori încorporaţi prin politica fiscală în mecanismul economiei de piaţă, mai include şi alte componente de esenţă financiară cum sunt contribuţiile pentru asigurări sociale şi ajutoarele de şomaj etc. P.A. Samuelson evidenţiază corelaţia obiectivă dintre încasările fiscale sub forma de impozite şi taxe şi evoluţia produsului naţional, care descriu curbe similare în evoluţie, arătând că în măsura în care se operează modificări asupra cotelor de impozitare şi cheltuielilor finanţate din bugetul de stat pot fi obţinute efecte de influenţare a evoluţiei economiei.

În consecinţă, el apreciază că "flexibilitatea sistemului fiscal îl recomandă ca mijloc eficace ce se poate folosi cu succes acţionând automat în direcţia dorită de autorităţile (organele) publice". În acelaşi context, el apreciază că pentru a atenua nivelul de boom economic este de dorit crearea unui excedent bugetar, prin două procedee: a) - comprimarea cheltuielilor publice; b) - sporirea resurselor fiscale. Aceste procedee pot fi folosite şi pentru combaterea recesiunii în activitatea economică, caz în care trebuie să se acţioneze prin creşterea cheltuielilor publice şi reducerea încasărilor din impozite şi taxe.

Reliefând rolul proeminent al impozitelor şi cheltuielilor publice ca stabilizatori încorporaţi, P.A. Samuelson menţionează şi alţi stabilizatori utilizabili, cum sunt: ajutorul de şomaj; transferurile cu caracter social; programele pentru sprijinirea agriculturii; programe de influenţare a procesului de economisire.

8.3. Variante actuale de folosire a instrumentelor fiscale pentru influenţarea economiei

În lumea contemporană se disting mai multe modalităţi de folosire a unor mecanisme fiscale relativ diferenţiate între ţările dezvoltate şi cele sărace sau în curs de dezvoltare.

Sintetic, mecanismele fiscale utilizate în ţările dezvoltate din punct de vedere economic, se caracterizează prin:

- punerea în valoare a flexibilităţii sistemului de impunere concretizată în variante diverse de aplicare a impozitelor pentru a acţiona şi ca instrumente de influenţare a vieţii economico-sociale pe două direcţii majore: stimularea investiţiilor şi relansarea activităţilor economice confruntate cu fenomenele de recesiune şi şomaj; corectarea inechităţilor sociale prin prisma nivelului veniturilor realizate în sensul avantajării categoriilor sociale considerate defavorizate;

115

�

- acordarea de facilităţi fiscale pentru influenţarea evoluţiei structurilor economice prin stimularea interesului întreprinzătorilor privaţi spre dezvoltarea anumitor ramuri economice sau domenii de activitate, inclusiv pentru adaptarea producţiei la cerinţele pieţei interne şi externe şi creşterea competitivităţii;

- implicarea sistemului de impozite prin adaptarea structurii acestuia şi tehnicilor de aplicare la cerinţele de contracarare a dezechilibrelor macroeconomice şi asigurarea unei dezvoltări durabile de ansamblu;

- promovare de noi mecanisme fiscale adecvate cerinţelor de dezvoltare a schimburilor internaţionale vizând stimularea exporturilor şi protejarea dezvoltării producţiei indigene pentru mai buna valorificare a resurselor naţionale.

Principalele componente ale mecanismelor fiscale adaptate acestor cerinţe constau în practicarea scutirilor şi reducerilor de impozite sau chiar restructurarea sistemelor de impunere prin reforme fiscale, în raport cu situaţia economico-socială existentă într-o tară sau alta la un moment dat.

Regimul de acordare a scutirilor şi reducerilor de impozite, ca şi modalităţile de aplicare a cotelor de impozite asupra materiei impozabile sunt orientate spre stimularea activităţilor economice aflate în concordanţă cu obiectivele socio-economice şi financiare ale fiecărui stat şi, eventual, inhibarea altora cu efecte nefavorabile dezvoltării.

Se practică pe scară largă scutirea exporturilor de taxele vamale şi de taxa pe valoarea adăugată, precum şi restituirea impozitelor plătite la importurile de materii prime, energie, materiale utilizate în producţia de export.

În ţările dezvoltate se practică, de asemenea, acordarea de bonificaţii fiscale pentru investiţii în raport cu valoarea utilajelor achiziţionate şi obiectivelor realizate prin reinvestirea unei părţi din profitul net.

În scopul de a stimula achiziţionarea de acţiuni (investiţii de portofoliu), în SUA nu se include în profitul impozabil partea ce corespunde dividendelor încasate şi partea ce corespunde amortizării accelerate a investiţiilor efectuate de corporaţii. Tot în SUA, se practică acordarea de bonificaţii pentru investiţii în maşini şi utilaje destinate cercetării ştiinţifice aplicative şi fundamentale (reducerea impozitului pe profit cu 20% din sporul de cheltuieli făcute cu cercetarea ştiinţifică). De asemenea, se acordă, bonificaţii fiscale în cota procentuală din cheltuielile efectuate cu finanţarea de programe de cercetare fundamentală contractate de companii cu universităţile americane.

În ţări ca Italia şi Canada se practică deducerea integrală, la calculul impozitului, a cheltuielilor cu cercetarea ştiinţifică din venitul total realizat, iar în Franţa se acordă bonificaţii fiscale prin reducerea venitului impozabil cu 25% din suma ce reprezintă creşterea cheltuielilor cu cercetarea ştiinţifică.

În Japonia, venitul impozabil se diminuează şi cu partea din profit ce se virează la un fond de rezervă utilizat pentru acoperirea cheltuielilor cu cercetarea ştiinţifică ce nu a dat rezultate. Aceasta bonificaţie este însoţită de o alta specială, ce vizează deducerea unei cote procentuale din sporul de cheltuieli cu cercetarea ştiinţifică.

În Marea Britanie, utilajele de bază folosite în cercetarea ştiinţifică se pot amortiza integral în primul an de folosinţă, diminuând baza de calcul şi impozitul plătit.

În principiu, este de remarcat că acordarea acestor bonificaţii, în planul determinării şi prelevării impozitului, implică creşterea resurselor financiare lăsate la dispoziţia întreprinderilor,

116

cointeresându-le în dezvoltarea unor acţiuni în care sunt direct interesate, în acelaşi timp sunt convergente interesului dezvoltării generale a societăţii.

În cazul ţărilor în curs de dezvoltare se regăsesc multe practici similare, adaptate însă la condiţiile specifice din aceste ţări. Pentru o mare parte dintre ele apare mai pronunţată tendinţa de utilizare a impozitelor ca mijloc de stimulare a producţiei şi creştere a eficienţei agriculturii.

Se constată, de asemenea o tendinţă de diferenţiere a regimului de impozitare a profitului exploatărilor agricole pentru a cointeresa proprietarii terenului în valorificarea lor la un nivel superior. Impozitarea are în vedere o mărime acceptabilă a veniturilor potenţiale; cei ce nu realizează nivelurile minime putând pierde chiar proprietatea asupra terenurilor respective, iar cei ce le depăşesc beneficiază de anumite avantaje fiscale.

Din alt unghi de abordare, se acordă facilităţi fiscale pentru încurajarea şi protejarea investiţiilor naţionale, respectiv a celor străine. Unele ţări favorizează investiţiile autohtone, acordându-le anumite avantaje în planul impozitării veniturilor obţinute, în timp ce alte ţări avantajează deopotrivă şi investitorii străini.

Un loc special în cadrul mecanismelor fiscale utilizate revine celor pentru stimularea exporturilor, încurajând valorificarea resurselor naţionale la un grad cât mai ridicat de prelucrare, ca şi atragerea în procesul de prelucrare a resurselor importate, pentru a se amplifica producţia şi vânzările pe pieţele externe. În acest cadru, scutirea de taxe vamale a exporturilor se practica pe scară largă şi de către ţările în curs de dezvoltare, iar în eventualitatea perceperii acestora ele au niveluri diferenţiate în funcţie de gradul de prelucrare a materiilor prime sau produselor exportate aplicându-se cote mai mici sau scutiri pentru produsele cu un grad înalt de prelucrare.

A luat amploare practica restituirilor de impozite aferente produselor exportate, ca şi cea de acordare a unui „credit fiscal” prin amânarea plăţii impozitelor de către agenţii economici care se angajează să realizeze diferite acţiuni sau condiţii puse de guvern, ce vizează atingerea anumitor obiective de interes naţional. La expirarea termenului de amânare, când se verifică îndeplinirea condiţiilor, statul decide dacă trebuie plătit impozitul sau renunţă la încasarea lui. De exemplu, se poate amâna plata impozitelor dacă întreprinzătorii se angajează să folosească sumele respective în dezvoltarea unor activităţi legate, fie de creşterea exporturilor, fie de crearea unui număr suplimentar de locuri de muncă, iar în funcţie de îndeplinirea angajamentelor se renunţă la încasarea primelor amânate sau se reactivează debitul. Similar, numeroase ţări în curs de dezvoltare (Argentina, Peru, Columbia etc.) folosesc certificatele de creditare a impozitelor în scopul sporirii şi diversificării exporturilor de produse industriale. Aceste certificate, care pot fi uneori folosite şi ca hârtii de valoare liber negociabile, dau dreptul exportatorilor care le-au obţinut să beneficieze de o amânare a plăţii impozitelor indirecte aferente produselor exportate, până la termenul la care aceştia trebuie să îndeplinească condiţiile cerute, când urmează să se aplice reducerea unei părţi din sumele datorate şi scutirea de plată a celeilalte.

Cel mai adesea, între condiţiile cerute în acordarea creditului fiscal figurează: producerea şi exportul de produse netradiţionale, provenind mai ales din ramuri industriale noi; un grad mai înalt de prelucrare a resurselor prin produsele de export şi pe această bază creşterea valorii adăugate pe plan naţional; crearea de locuri de muncă şi valorificarea mai deplină a forţei de muncă autohtone; susţinerea dezvoltării în plan economic şi social a unor regiuni mai puţin dezvoltate.

Mărimea “creditului fiscal” se stabileşte frecvent ca procent din valoarea exporturilor realizate anual de către exportator.

117

�

De asemenea, numeroase state apelează la mecanisme fiscale pentru a stimula importul de materii prime, materiale, energie, combustibili, echipamente etc., care urmează a fi utilizate integral în producţia pentru export. Între acestea sunt reprezentative scutirile sau reducerile de la plata taxelor vamale şi a altor taxe legate de import; suspendarea aplicării taxelor vamale denumită şi admisia temporară; restituirea taxelor vamale plătite cu prilejul importurilor de materii prime încorporate în produse exportate cunoscută sub numele de sistemul “draw-back” etc.

Asemenea scutiri sau reduceri de taxe vamale la importul de materii prime, materiale, combustibili utilizate pentru producţia de export se întâlnesc în majoritatea ţărilor. Comparativ, scutirile sau reducerile de taxe la importul de bunuri pentru investiţii şi servicii se practică, în mod deosebit, de către ţările în curs de dezvoltare, care nu au condiţii prielnice sau o experienţă proprie pentru o producţie competitivă.

Aşa, de pildă, „admisia temporară” constă în acceptarea introducerii pe teritoriile naţionale a unor bunuri destinate producţiei de export, fără plata taxelor vamale şi a altor taxe de import (de frontieră, consulară etc.). Admisia se acordă pe o perioadă determinată de timp (de regulă un an) cu posibilităţi de prelungire în cazul apariţiei unor condiţii noi, urmărind să se evite încercările de evaziune fiscală. Aceasta înseamnă că de suspendarea aplicării taxelor vamale pot beneficia numai acele materii prime, piese etc. care ulterior pot fi identificate, direct sau indirect, ca părţi integrante ale produselor finite destinate exportului.

În cazul nerespectării condiţiilor prestabilite, taxele vamale aferente sunt încasate de la importator, iar în vederea respectării obligaţiilor ce privesc admisia temporară, importatorii trebuie să constituie garanţii băneşti într-un cuantum echivalent taxelor vamale normal aplicabile la care se adaugă penalizările de întârziere corespunzătoare.

La rândul său, sistemul draw-back, constând în efectuarea restituirii, după confirmarea exportului, a taxelor vamale deja plătite se aplică, mai ales, la importul de materii prime, materiale etc. folosite la producerea mărfurilor ce se exportă. Aplicarea acestui sistem este avantajoasă prin stimularea activităţilor creatoare de produs naţional pe seama unor resurse materiale de import, care favorizează şi valorificarea superioară a resurselor interne, în primul rând, prin ocuparea mai deplină a forţei de muncă.

118

CAPITOLUL 9

RESURSELE BUGETARE PROVENITE DIN EXPLOATAREA ŞI VALORIFICAREA BUNURILOR PUBLICE

9.1. Modalităţi de organizare a exploatării bunurilor publice

În toate ţările cu economie de piaţă, alături de agenţii economici particulari există şi întreprinderi, instituţii şi proprietăţi care aparţin statului şi care constituie sectorul public. Dimensiunea şi structura pe ramuri şi domenii de activitate a sectorului public diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta. În majoritatea ţărilor sectorul public cuprinde întreprinderi şi servicii publice considerate strategice, unele fiind activităţi tradiţionale, cum sunt: căile ferate, poşta, telecomunicaţiile, distribuţia energiei electrice, gazelor, apei, navigaţia fluvială, industria extractivă; în alte ramuri economice şi domenii, statul şi-a extins participarea în timp, cum este cazul industriei siderurgice, chimice, de automobile, avioane, centrale termonucleare, bănci, asigurări.

Din punctul de vedere al naturii activităţilor desfăşurate, cu impact asupra modului de organizare, conducere şi finanţare, se disting:

- servicii publice şi activităţi din sfera nematerială; - activităţi economice din sfera producţiei materiale. În cadrul primei categorii, funcţionează instituţii şi organisme de stat a căror activitate este

necreatoare de valoare, respectiv de produs intern brut sau situate la graniţa dintre administraţie şi activitatea social-economică. Acestea din urmă se aseamănă cu serviciile publice obişnuite în ceea ce priveşte organizarea, funcţionarea şi administrarea, dar se deosebesc prin faptul că au o anumită autonomie financiară ce decurge din realizarea unor venituri proprii în activitatea desfăşurată, din care îşi acoperă, parţial sau în întregime, cheltuielile. O situaţie specifică prezintă bunurile publice reprezentate de terenuri, păduri, mine, clădiri publice, bunuri mobile necesare desfăşurării activităţii administraţiei de stat, aflate în proprietatea statului şi administrate direct de instituţiile cărora le sunt date în folosinţă.

În cadrul celei de a doua categorii, funcţionează întreprinderile, inclusiv instituţiile financiar-bancare cu capital integral de stat, organizate, gestionate şi exploatate în condiţiile acordării unor grade diferite de autonomie de către autorităţile publice şi caracterizate printr-o activitate de producţie şi comercializare de bunuri sau servicii. Deşi o parte din bunurile şi serviciile ce fac obiectul de activitate al întreprinderilor publice pot fi produse şi de sectorul privat, anumite considerente de ordin economic şi social sunt invocate pentru a justifica substituirea iniţiativei private în domeniile respective (evitarea apariţiei unor monopoluri, dezvoltarea armonioasă în profil teritorial, protejarea unor resurse de interes naţional etc.

Din punct de vedere al cadrului organizatoric-funcţional, întreprinderile publice pot fi organizate sub mai multe forme:

a) statul exploatează singur bunurile sau proprietăţile sale, în una din variantele următoare de funcţionare a întreprinderilor: regii publice simple; regii publice comerciale.

b) statul exploatează în asociaţie cu alţi întreprinzători privaţi bunurile sau proprietăţile sale, întreprinderile funcţionând sub formă de regii mixte sau regii cooperatiste;

c) statul concesionează altor persoane exploatarea bunurilor sau proprietăţilor sale.

119

�

9.2. Gestiunea financiară a întreprinderilor publice şi relaţiile lor cu bugetul public

Gestiunea economică şi financiară a întreprinderilor publice prezintă diferenţieri în raport cu variantele de organizare şi funcţionare menţionate anterior.

Organizarea întreprinderilor publice ca regii simple este caracteristică fazelor de început ale creării întreprinderilor cu capital de stat, activitatea desfăşurată de acestea caracterizându-se, sub aspect financiar, prin relaţia directă cu bugetul public. Astfel, toate cheltuielile implicate de funcţionarea întreprinderii sunt acoperite (integral) de la bugetul public, după cum toate veniturile realizate sunt preluate la buget.

Dimensiunile şi formele de concretizare ale fluxurilor financiare ce iau naştere între stat şi întreprinderile organizate ca regii simple sunt determinate de cadrul organizatoric-funcţional specific acestora. O primă grupă de fluxuri financiare o formează fluxurile de la bugetul public la întreprinderile respective, atât cele de constituire a capitalului iniţial şi de asigurarea a bazei materiale pentru desfăşurarea activităţii, cât şi cele de finanţare a cheltuielilor legate de funcţionarea şi dezvoltarea activităţii. Din bugetul statului sunt acoperite atât cheltuielile de capital, pentru realizarea de investiţii, finanţarea cercetării ştiinţifice etc., cât şi cheltuielile curente, legate de funcţionarea întreprinderii (consumuri de materii prime, materiale, utilităţi, amortismente, salarii etc.).

Fluxurile financiare în sens invers, de la regiile simple la bugetul statului, se concretizează prin forme ale veniturilor realizate de aceste întreprinderi şi prelevate la buget, atât cele rezultate din activitatea de exploatare (venituri din vânarea de bunuri, prestarea de servicii şi executarea de lucrări), cât şi veniturile financiare şi excepţionale.

Regiile simple mai prelevă la bugetele publice (ale administraţie centrale de stat şi ale unităţilor administrativ teritoriale) impozite şi taxe cum sunt: taxele de consumaţie, contribuţiile la asigurările sociale de stat, taxele vamale, taxele de timbru, impozitul pe clădiri, terenuri, mijloace de transport.

Deoarece toate veniturile sunt preluate la buget şi toate cheltuielile sunt finanţate de către stat, în fluxurile financiare către bugetul statului nu se regăsesc cele specifice formării şi repartizării profitului, respectiv cele privind impozitul pe profit, vărsăminte din profitul net sau dividende.

Mai mult, deşi resursele financiare prelevate la buget de la aceste întreprinderi sunt egale cu veniturile realizate de acestea, stabilirea rezultatului presupune compararea, în bugetul public, a cheltuielilor efectuate cu veniturile încasate, pentru fiecare întreprindere în parte. Doar aşa s-ar putea constata dacă s-au obţinut resurse financiare suplimentare la buget sau dacă, dimpotrivă, activitatea unei întreprinderi a generat pierderi (acoperite din bugetul public, ceea ce este dificil de realizat.

Întreprinderile publice organizate ca regii publice simple au o autonomie funcţională limitată, şi, în principiu, se consideră că această variantă de organizare şi funcţionare este nestimulativă, deoarece finanţarea integrală a cheltuielilor din bugetul public şi prelevarea tuturor veniturilor nu permit stabilirea cu exactitate a rezultatului financiar, care poate fi profit, deci resurse financiare suplimentare la buget, sau pierdere, deci cheltuieli suportate din alte surse.

Regiile publice comerciale funcţionează pe baza gestiunii economice şi în principiu, trebuie să-şi satisfacă nevoile de resurse financiare din propria activitate, având autonomie funcţională şi financiară. Gestiunea economică obligă întreprinderile publice să-şi organizeze activitatea astfel încât să acopere din veniturile realizate toate costurile de producţie şi să obţină profit; doar în cazuri

120

excepţionale, în care cheltuielile depăşesc veniturile din motive justificate, întreprinderile respective pot primi subvenţii de la bugetul public, de regulă, pe o perioadă limitată de timp.

O asemenea variantă de organizare şi funcţionare a întreprinderilor publice este considerată stimulativă prin prisma faptului că, urmărind la nivelul fiecărei întreprinderi raportul dintre venituri şi cheltuieli şi rezultatul financiar, asigură premisele pentru desfăşurarea activităţilor în condiţii de eficienţă sporită. Statul poate lăsa la dispoziţia acestor întreprinderi parte din profitul obţinut, atât pentru dezvoltarea şi modernizarea acestora, cât şi pentru cointeresarea materială a salariaţilor prin acordarea de sume cu titlu de participare la profit. În eventualitatea unui rezultat financiar nefavorabil, se impune cercetarea în profunzime a cauzelor care au dus la apariţia pierderilor, urmărindu-se atât recuperarea pagubelor de la cei ce se fac vinovaţi, cât şi crearea premiselor pentru îmbunătăţirea, în viitor, a activităţii.

Regiile comerciale pot fi organizate atât ca regii autonome, cât şi ca societăţi comerciale cu capital integral de stat.

Veniturile acestor întreprinderi publice sunt reprezentate de încasările realizate din vânzarea produselor, executarea de lucrări sau prestarea de servicii, atât în ţară cât şi în exterior. Cheltuielile sunt ocazionate de producerea bunurilor, executarea lucrărilor sau prestările de servicii. Ele cuprind, atât costurile de producţie (materii prime, materiale, amortismente, cheltuieli de funcţionare etc.), cât şi cheltuielile ce se suportă direct din venituri, în vederea determinării profitului impozabil.

Din veniturile realizate, după acoperirea cheltuielilor, întreprinderile organizate ca regii comerciale îşi constituie fondurile proprii, asigură sumele necesare satisfacerii unor necesităţii social-culturale şi sportive ori de perfecţionare-recalificare ale personalului angajat, precum şi pentru cointeresarea prin premiere a acestuia, plătesc impozitele, taxele, cotele de asigurări şi securitate socială şi celelalte vărsăminte prevăzute de lege.

Întreprinderile publice întreţin multiple legături exterioare cu organe şi instituţii financiar-bancare, contribuind cu resurse la constituirea unor fonduri financiare sau beneficiind de resurse de la aceste fonduri. Mărimea acestor fluxuri financiare este influenţată de forma de organizare, performanţele economice, proporţia investiţiilor efectuate în sectorul public.

O primă grupă de fluxuri financiare o formează cele derulate între aceste întreprinderi, pe de o parte, şi autorităţile publice, pe de altă parte. Aceste fluxuri sunt expresia legăturilor dintre bugetul public şi întreprinderile respective, atât pe linia prelevărilor de resurse financiare la bugetul statului, cât şi pe linia subvenţiilor primite de la acesta.

Regiile comerciale prelevă la bugetele publice (ale administraţiei centrale de stat şi ale unităţilor administrativ-teritoriale), în primul rând, impozite şi taxe : impozit pe profit, taxa pe valoarea adăugată, accize, taxe vamale, taxe asupra terenurilor, impozit pe clădiri, taxe de timbru etc. La regiile autonome, acestor vărsăminte li se adaugă vărsăminte din profitul net, în timp ce întreprinderile publice organizate ca societăţi comerciale efectuează vărsăminte la buget cu titlu de dividende cuvenite statului pentru participarea la capitalul social.

În sens invers, prin bugetele publice le sunt alocate sume de bani pentru finanţarea unor cheltuieli de cercetare-dezvoltare, perfecţionarea salariaţilor şi, în mod excepţional, subvenţii. Subvenţiile se acordă în cazuri justificate regiilor autonome şi se administrează de guvern sau de organele locale ale administraţiei de stat, în limitele fondurilor prevăzute în bugetele acestora. Subvenţiile pot fi utilizate numai potrivit scopurilor pentru care au fost acordate (efectuarea unor investiţii, acoperirea unor diferenţe de preţ sau tarif etc.).

121

�

De la întreprinderile publice pornesc fluxuri financiare şi către alte fonduri financiare centralizate. Este cazul contribuţiei pentru asigurări sociale, care alimentează bugetul asigurărilor sociale de stat, al contribuţiei pentru fondul pentru plata ajutorului de şomaj şi al altor contribuţii la fondurile speciale administrate la nivel central. Primele de asigurare sunt prelevate la fondurile de asigurări de bunuri, persoane şi răspundere civilă constituite la societăţile de asigurare. Din aceste fonduri întreprinderile pot beneficia de despăgubiri, în cazul producerii riscului asigurat. Relaţii multiple se stabilesc şi cu băncile, pe linia acordării de credite necesare fie pentru acoperirea cheltuielilor curente, fie pentru efectuarea de investiţii.

La regiile comerciale mixte statul apare ca asociat alături de alţi întreprinzători privaţi, deţinând o parte din capitalul social al acestora, cu toate drepturile şi obligaţiile ce decurg din asociere. Forma cea mai des întâlnită de organizare a acestora o reprezintă societăţile pe acţiuni, la care statul deţine un anumit număr de acţiuni, corespunzător participării sale la capitalul acestor întreprinderi.

Particularităţile cadrului organizatoric şi funcţional al acestor întreprinderi se reflectă şi în fluxurile financiare dintre acestea şi stat. Astfel, pe lângă prelevările de natură fiscală la buget, societăţile comerciale cu capital mixt prelevă la buget şi o parte din profitul net, cu titlu de dividende cuvenite statului pentru capitalul pe care îl deţine la acestea. De la bugetul statului regiile mixte pot primi subvenţii, pentru efectuarea de investiţii sau pentru acoperirea diferenţelor de preţuri sau tarife, pentru finanţarea cercetării ştiinţifice, dar numai în aceleaşi condiţii ca şi întreprinderile cu capital integral privat.

În situaţia în care statul concesionează întreprinzătorilor privaţi, spre exploatare, anumite activităţi sau proprietăţi ale sale, întreprinderile respective sunt organizate şi funcţionează după aceleaşi principii ca orice întreprindere privată. Fluxurile financiare dintre stat şi acestea îmbracă forma prelevărilor fiscale către buget şi, eventual, subvenţii acordate acestor întreprinderi. Ca urmarea a cedării, pentru o anumită perioadă, a dreptului de folosinţă şi exploatare, statul primeşte un venit fix, sub formă de redevenţă, chirie, arendă. Mărimea acestui venit depinde de natura activităţilor sau proprietăţilor concesionate, de condiţiile contractuale şi măsura în care acestea sunt respectate.

De cele mai multe ori, concesionarea bunurilor statului spre exploatare de către întreprinzătorii privaţi s-a dovedit păguboasă, deoarece la expirarea contractului statul trebuia să facă cheltuieli mari pentru readucerea bunurilor în stare de funcţionare normală, cheltuieli ce depăşeau cu mult veniturile anterior încasate.

Întreprinderile publice întocmesc anual buget de venituri şi cheltuieli, bilanţ contabil şi cont de profit şi pierderi, după modele stabilite de Ministerul Finanţelor. Bilanţul contabil anual şi contul de profit şi pierderi se aprobă, pentru regiile autonome, de Ministerul Finanţelor, sau, după caz, de direcţiile financiare teritoriale de la sediul regiei în cauză.

Bugetele de venituri şi cheltuieli cuantifică şi structurează formarea veniturilor băneşti, respectiv efectuarea cheltuielilor băneşti, inclusiv rezultatele financiare finale. Prin conţinutul lor se fundamentează, sub aspect financiar, obiectivele sau acţiunile economice de realizat în activitatea întreprinderii respective, pornind de la planul de afaceri, asigurându-se din punct de vedere financiar informaţii utile pentru luarea deciziilor de către întreprindere. Realizarea programului de activitate corespunzător planului de afaceri presupune definirea unei strategii adecvate, prin indicatorii reflectaţi în acest tip de buget, incluzând asigurarea echilibrului financiar. Ulterior, în raport cu prevederile acestor bugete se analizează execuţia obiectivelor de îndeplinit, urmărind concordanţa

122

cu scopurile finale avute in vedere şi impactul financiar al acestora, admiţând chiar reconsiderarea activităţilor respective în funcţie de rezultatele obtenabile.

123

�

CAPITOLUL 10

CREDITUL PUBLIC ŞI DATORIA PUBLICĂ

10.1. Conţinutul economic şi formele creditului public

Procurarea de resurse financiare la dispoziţia statului şi, în general, a autorităţilor publice, pentru acoperirea cheltuielilor (nevoilor) publice, poate avea loc şi în baza relaţiilor de credit, care se cuprind în categoria financiară a creditului, ce presupune raporturi specifice între debitori şi creditori. Asemenea relaţii implică încrederea creditorului faţă de debitor cu privire la achitarea obligaţiilor asumate de către cel din urmă, în condiţiile prestabilite (din momentul iniţierii lor), între care sunt fundamentale cele de restituire (rambursare) a valorii ce face obiectul acestora şi plata unei dobânzi ca preţ al folosirii acelei valori (ce aparţine creditorilor).

Situaţia tipică în care statul (autoritatea publică) angajează asemenea relaţii este aceea când veniturile obişnuite de care dispune sunt insuficiente faţă de cheltuielile de efectuat, caz în care el apare debitor faţă de diferite persoane fizice sau juridice aflate în ipostaza de creditori.

Prin urmare, conţinutul economic al creditului public constă în relaţiile economice de redistribuire a unor resurse băneşti temporar disponibile la persoane fizice sau juridice, în favoarea autorităţilor publice, pentru satisfacerea unor nevoi sau realizarea de acţiuni considerate de interes public. În relaţiile de credit public, statul (autoritatea publică) participă ca debitor ce se obligă la a achita suma datorată împreună cu dobânda aferentă către creditorii săi, care consimt să renunţe temporar la dreptul de a folosi valoarea respectivă.

Prin conţinutul său economic, creditul public se diferenţiază net de alte categorii financiare, în primul rând, de impozite şi taxe, prezentând anumite trăsături, unele dintre acestea fiind comune şi altor forme de credit (bancar, obligatar etc.).

În primul rând, scopul redistribuirii resurselor băneşti constă în satisfacerea de nevoi publice, ce nu suportă amânare până la încasarea de venituri sub celelalte forme.

În al doilea rând, transferul de valoare sub forma sumelor de bani, de la persoane fizice sau juridice la autoritatea publică are caracter temporar (nu definitiv, ca în cazul impozitului), bazându-se pe principiul rambursabilităţii. În consecinţă, mişcarea valorii între creditori şi debitori este reversibilă, având un dublu sens, dar la anumite intervale de timp, care separă momentul obţinerii sumei de bani de către debitor (stat) de cel al restituirii ei către creditor (persoana fizică sau juridică).

În al treilea rând, transferul (temporar) de valoare operează numai asupra dreptului de folosinţă, cu menţinerea dreptului de proprietate în favoarea creditorului. Debitorul obţine numai dreptul a cheltui suma de bani corespunzătoare relaţiei de credit, în timp ce creditorul rămâne proprietarul valorii cedate temporar, garantându-i-se restituirea sa.

În al patrulea rând, transferul de acest tip are loc pe baze contractuale, cu consimţământul direct al posesorului valorii (sumei) cedate (nu silit, ca în cazul impozitelor), ceea ce presupune dreptul de opţiune al participanţilor la aceste relaţii.

În al cincilea rând, spre deosebire de relaţiile fiscale, relaţia de credit public presupune contraprestaţia din partea statului (autorităţii publice), constând în plata dobânzii, ca preţ al folosirii resurselor respective, către persoanele fizice sau juridice cărora le aparţin aceste resurse. Este însă de remarcat că plata dobânzilor, ca şi a datoriilor rezultate prin relaţiile de credit public se suportă, de regulă, din veniturile obişnuite (impozite etc.) încasate ulterior la bugetul public, spre deosebire de alte forme ale creditului (bancar etc.) la care acoperirea plăţilor se realizează din profitul obţinut

124

de către debitor. Faptul că autorităţile publice acoperă, adesea, din resursele procurate astfel, nevoi de consum final, nerecuperator de resurse consumate şi necreator de valoare nouă, conduce la această situaţie.

În al şaselea rând, în cazul sumelor ce fac obiectul creditului public, debitorul (statul) beneficiază de încrederea în solvabilitatea sa şi garantează implicit cu toate proprietăţile şi veniturile sale, fără a oferi garanţii materiale speciale.

Formele cele mai cunoscute de manifestare a creditului public sunt: împrumutul de stat (public) şi atragerea disponibilităţilor băneşti prin Casele de Economii şi alte instituţii financiar-bancare similare lor.

Prima formă, împrumutul de stat presupune relaţii contractuale directe între stat (autoritate publică) în ipostaza de debitor şi fiecare persoană fizică sau juridică în postura de creditor, vizând condiţiile de subscriere la împrumut şi suma împrumutată.

Cea de a doua formă, se distinge prin stabilirea relaţiilor de credit, în prim plan, între stat şi Casa de Economii care, la rândul său, intră în relaţii cu posesorii disponibilităţilor băneşti, persoane fizice şi juridice, de la care le mobilizează, urmând a ceda statului o parte (sau integral) soldul operaţiunilor (dintre depunerile şi restituirile efectuate). În aceste condiţii, Casele de Economii şi instituţiile similare lor apar ca intermediari financiari, mijlocind redistribuirea anumitor resurse băneşti disponibile în economie, care aparţin altor persoane fizice sau juridice şi din care o bună parte ajunge la dispoziţia statului şi se foloseşte pentru finanţarea de cheltuieli publice. În măsura în care asemenea instituţii aparţin statului devine mai pregnantă şi relaţia implicită dintre stat şi deţinătorii de drept ai disponibilităţilor băneşti ce fac obiectul acestei forme.

Relaţia de credit public a intermediarilor financiari de acest tip cu statul se concretizează, deci, prin destinaţia dată soldului disponibilităţilor băneşti acumulate de către acestea. Dar, la rândul său, soldul rezultat provine în cea mai mare parte din operaţiunile de depuneri şi restituiri de economii efectuate de populaţie şi se caracterizează prin aceea că aparţine unui număr mare de depunători, fiecare depunere având de regulă un volum mic şi o durată în timp relativ scurtă. Totuşi, datorită jocului operaţiunilor de depuneri şi restituiri, la nivelul instituţiilor financiar-bancare de acest fel rezultă un sold pozitiv al depunerilor care are caracter permanent şi reprezintă resurse financiare ce pot fi reintegrate în circuitul economic de către instituţiile respective prin diverse plasamente. Pledează în acest sens şi observaţia că, dacă în raport cu fiecare depunător, suma economisită are o durată limitată în timp, în raport cu toţi depunătorii, datorită neconcordanţelor dintre momentele de efectuare a depunerilor şi cele de efectuare a retragerilor, se acumulează o sumă considerabilă ce apare economisită permanent şi denumită sold general al depunerilor.

În acest context, este posibil ca mai ales, atunci când instituţiile aparţin statului, soldul depunerilor să fie preluat şi utilizat de către stat, integral sau parţial, pentru acoperirea unor nevoi publice. În măsura în care se preia o parte din acest sold pentru acoperirea cheltuielilor publice se manifestă şi această formă a creditului public, de procurare de resurse băneşti de către stat, tot cu titlu de împrumut, ceea ce face să se asemene foarte mult cu forma principală, la care ne referim pe larg în continuare.

10.2. Împrumuturile de stat (publice) – formă principală a creditului public

Ca formă definitorie a creditului public, împrumutul de stat se caracterizează prin trăsăturile prezentate anterior, evidenţiind în prim plan relaţiile de redistribuire a disponibilităţilor băneşti şi implicit a PIB sau avuţiei naţionale, pe principiile rambursabilităţii şi plăţii dobânzii, pentru

125

�

satisfacerea de nevoi publice, ce au loc între stat, pe de o parte şi persoane fizice sau juridice care subscriu la împrumut, pe de altă parte.

Împrejurările în care statul apelează la împrumuturi pentru complinirea veniturilor obişnuite şi acoperirea cheltuielilor publice pot fi sintetizate pe două paliere: a) apariţia necesarului de trezorerie în execuţia bugetului pe parcursul anului; b) existenţa necesarului de echilibrare a bugetului pe ansamblul anului bugetar.

În primul caz, împrumuturile de stat vizează un termen scurt şi sunt menite să acopere temporar golurile de casă ce apar datorită nesincronizării plăţilor de efectuat (cheltuielile bugetare) cu încasările realizate (veniturile bugetare).

În al doilea caz, care este cel mai reprezentativ, statul se confruntă cu nevoia de a face cheltuieli mai mari decât veniturile curente obişnuite posibile de procurat la nivelul anului bugetar, rezultând un deficit a cărui finanţare se asigură prin contractarea de împrumuturi ce presupun termene de rambursare mai mari.

Cu deosebire, problematica împrumuturilor de stat ca resursă financiară publică se axează pe cel de al doilea palier (caz), dar, în principiu, statul are la dispoziţie şi alte opţiuni pentru echilibrarea bugetului, şi anume: reducerea cheltuielilor până la nivelul veniturilor bugetare curente existente; majorarea veniturilor curente până la nivelul cheltuielilor bugetare necesare. Ambele soluţii sunt mai greu de aplicat şi cu impact social şi economic negativ nefavorabil guvernului respectiv, ceea ce face ca, cel mai adesea, să se opteze pentru contractarea de împrumuturi destinate finanţării deficitelor bugetare.

Prin natura sa, împrumutul de stat nu exclude total şi definitiv nevoia de a spori veniturile curente (impozitele) încasate, dar permite o amânare a momentului încasării, inclusiv pentru restituirea sumelor scadente şi plata dobânzilor aferente. Din acest motiv, împrumuturile publice mai sunt numite şi „impozite amânate”, ele antrenând în perioadele următoare nevoia unor încasări mai mari pentru a compensa şi sporul de cheltuieli publice cu plata dobânzilor corespunzătoare lor.

Preferinţa guvernelor pentru apelul la împrumuturi, în condiţiile menţionate, poate fi explicată prin câteva considerente importante, între care:

- nevoia acută de realizare a unor acţiuni (obiective) imediate stringente, ce depăşesc capacitatea de efort a populaţiei şi nivelul de suportabilitate a ratei fiscalităţii;

- caracterul nepopular al majorării impozitelor şi taxelor plătite de generaţiile prezente, care s-ar putea împotrivi unei asemenea măsuri, inclusiv prin votul care interesează forţele ce guvernează un moment dat;

- împrumuturile reprezintă o cale mult mai rapidă de procurare a unui volum mare de resurse, în timp mult mai scurt decât impozitele, mai ales, dacă se obţin de la o bancă centrală;

- pentru creditorii afacerişti cu influenţă în guvern, împrumuturile oferă un plasament sigur şi bine remunerat al capitalurilor disponibile.

Pe de altă parte, practicarea împrumuturilor de stat poate avea un impact important pe multiple planuri. Astfel, ele sunt implicate în redistribuirea PIB atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. Pe plan intern, împrumuturile contribuie la redistribuirea PIB, iniţial în momentul plasării acestora de către stat, între partea destinată formării brute de capital şi cea afectată consumului. Ulterior, acest proces are loc în momentul plăţii dobânzii aferente împrumuturilor şi care se suportă în principal din impozite, avantajând pe marii creditori ai statului.

Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea PIB între ţările creditoare şi cele debitoare. Acordarea şi rambursarea împrumuturilor generează fluxuri financiare de sens contrar între parteneri.

126

Dacă redistribuirea PIB al ţării creditoare către ţara debitoare are caracter temporar

(împrumutul acordat fiind rambursabil), în schimb plăţile efectuate de ţara debitoare cu titlu de dobânzi şi comisioane, reflectă o redistribuire definitivă şi nerambursabilă a PIB pe plan internaţional.

Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite în scopuri productive, contribuind la creşterea PIB şi, pe această bază, asigurând inclusiv resursele necesare rambursării lor şi plăţii dobânzilor.

Împrumuturile de stat utilizate în scopuri neproductive reprezintă, fără îndoială, impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scuteşte societatea de povara acestora, doar întârzie momentul transferării ei asupra contribuabililor.

În plan doctrinar se constată abordări diferite ale rolului jucat de împrumuturile publice. De o parte, doctrina liberală clasică se opunea împrumuturilor de stat pentru că ar deturna

capitalul privat de la funcţia sa productivă spre cea de consum (public, neproductiv), afectând creşterea acestuia şi dezvoltarea, iar neoliberalismul contemporan contestă implicarea statului în economie prin sporirea cheltuielilor publice şi finanţarea deficitului bugetar din împrumuturi. Spre deosebire, doctrina intervenţionistă modernă, de sorginte keynesiană, continuă să promoveze, ca una dintre soluţiile viabile de stabilizare, relansare şi creştere economică, finanţarea „controlată” din împrumuturi a deficitelor bugetare.

10.2.1. Clasificarea împrumuturilor de stat

Împrumuturile de stat, ca şi cele contractate de către alte colectivităţi publice, pot fi clasificate după mai multe criterii.

După forma sub care se exprimă valoarea împrumutată, se pot practica, fie împrumuturi în natură, fie împrumuturi în bani. Primele îmbracă forme materiale ale unor bunuri şi nu se înscriu în sfera finanţelor. Secundele se concretizează prin sume de bani avansate statului de către creditori şi reprezintă forma tipică a împrumutului.

În funcţie de piaţa (locul) pe care se contractează (plasează) împrumuturile, se disting: împrumuturi interne şi împrumuturi externe. Prima categorie semnifică redistribuirea internă a resurselor disponibile respectiv a PIB şi se plasează pe piaţa internă. A doua categorie implică redistribuirea de valoare în plan internaţional şi se plasează pe pieţele financiare externe. O delimitare riguroasă între cele două tipuri de împrumuturi este greu de făcut, întrucât efectele publice (mai ales cele exprimate într-o valută convertibilă) se vând şi cumpără la bursă, astfel încât, un împrumut intern poate deveni extern şi invers. De regulă, împrumutul intern se exprimă în monedă naţională, iar cel extern în moneda altei ţări, considerată valută. În consecinţă aprecierea caracterului intern sau extern al împrumuturilor are loc, de regulă, în funcţie de moneda în care se face rambursarea şi plata dobânzilor.

În funcţie de durata pentru care se contractează, împrumuturile pot fi: pe termen scurt, cu scadenţa de rambursare de până la un an, pe termen mijlociu, cu perioada de folosire cuprinsă între 2-5 ani şi pe termen lung, când termenul de restituire este de peste 5 ani. Aceste termene de rambursare sunt considerate convenţionale, pentru gruparea împrumuturilor pe cele 3 categorii, ele fiind interpretate, uneori, în mod diferit. Dar, în raport cu această grupare se diferenţiază, de regulă, formele înscrisurilor (titlurilor) folosite pentru contractarea împrumuturilor respective. Astfel, la împrumuturile pe termen scurt se emit bonuri de tezaur, certificate de datorie, poliţe de tezaur, etc., în timp ce la cele pe termen mijlociu sau lung sunt specifice obligaţiunile, titlurile de rentă etc.

127

�

După forma pe care o îmbracă venitul ce se poate obţine pe seama împrumuturilor acordate statului, se disting următoarele categorii: împrumuturi cu dobândă; împrumuturi cu câştig; împrumuturi cu dobândă şi câştig.

În cazul împrumuturilor cu dobândă venitul se realizează prin încasarea periodică a dobânzilor cuvenite, de către toţi creditorii statului la ghişeele autorizate în acest scop. În acest sens, este de remarcat că obligaţiunile împrumutului (de stat) au anexate un număr de cupoane, deţinătorul detaşându-le la termenele de plată, când se prezintă spre încasare la ghişeul respectiv pentru a intra în posesia dobânzii cuvenite.

În cazul împrumuturilor cu câştig venitul se realizează sub forma câştigurilor numai de către creditorii ale căror obligaţiuni ies câştigătoare la tragerile la sorţi organizate în acest scop. Suma totală a câştigurilor se stabileşte pornind tot de la suma pe care statul ar fi plătit-o ca dobândă în varianta anterioară de împrumut.

În cazul celei de a treia categorii de împrumut, venitul se constituie ca o combinaţie între cele două forme (dobândă şi câştig), dar în timp ce unii creditori obţin numai partea corespunzătoare dobânzii, cei ai căror obligaţiuni ies şi câştigătoare la tragerile la sorţi realizează, în plus, a doua parte a venitului sub forma câştigului. Mărimea însumată a celor două forme de venit nu poate depăşi, însă, suma totală a dobânzilor aferente împrumutului, determinată la o rată globală a dobânzii oferite, din care o parte se va plăti tuturor creditorilor, iar cealaltă va fi obţinută numai de cei cu obligaţiuni câştigătoare.

În fine, prin prisma raporturilor dintre stat şi creditori, împrumuturile de stat mai pot fi diferenţiate în: facultative şi forţate. De regulă, se practică prima variantă care presupune consimţământul creditorilor, dar în mod excepţional s-au întâlnit şi situaţii fortuite în care statul a dispus ca cetăţenii săi să-i cedeze cu titlu de împrumut anumite părţi din veniturile realizate (obligându-se la restituire şi plata unor dobânzi), ceea ce imprimă împrumutului un caracter forţat.

10.2.2. Elementele tehnice ale împrumuturilor de stat

De regulă, fiecare împrumut de stat este caracterizat prin câteva elemente tehnice care îl individualizează şi care îl definesc din punct de vedere juridic, pe baza cărora potenţialii subscriitori pot face aprecieri privind plasarea disponibilităţilor.

Denumirea împrumutului poate să fie legată de destinaţia acestuia atunci când statul doreşte să atragă atenţia opiniei publice asupra caracterului excepţional sau obiectivului urmărit considerat de interes naţional (ex. "Împrumutul înzestrării armatei", "Împrumutul pentru reconstrucţie", "Împrumutul stabilizării" etc.). În alte cazuri, când împrumuturile se folosesc cu o anumită regularitate pentru acoperirea deficitelor bugetare, în denumirea lor se precizează anul contractării (ex. "Împrumutul de stat 2000"), nivelul dobânzii (ex. "împrumutul de stat 50%"), forma pe care o îmbracă venitul (ex. "Împrumutul de stat cu câştiguri") ş.a.

Înscrisurile împrumutului de stat, cunoscute şi sub denumirea de „efecte publice” reprezintă un element tehnic complex sub formă de documente prin care se consemnează suma (ca valoare nominală) ce se subscrie la un împrumut şi dobânda aferentă, acestea obligând statul (autoritatea publică) faţă de creditorii săi. Forma cea mai obişnuită a acestor înscrisuri sunt obligaţiunile, alături de bonurile de tezaur, bonurile de impozite, certificatele de datorie, titlurile de rentă perpetuă etc.

Fiecare din tipurile de înscrisuri folosite în practicarea împrumuturilor se diferenţiază prin anumite caracteristici, în ceea ce priveşte modul de subscriere la împrumut, termenele de rambursare, valorificarea drepturilor cuvenite creditorilor etc.

128

Considerate global, înscrisurile unui împrumut de stat pot fi de două tipuri: nominative şi la

purtător. În cazul înscrisurilor (obligaţiunilor) nominative, numele subscriitorului se înserează explicit

pe titlul de împrumut, statul deschizând o evidenţă specială numită "cartea datoriei publice", în care se consemnează toţi creditorii, suma subscrisă de fiecare, mărimea dobânzii, termenele de rambursare.

Spre deosebire, în cazul înscrisurilor la purtător, deţinătorul acestora este şi proprietarul lor, indiferent de modul cum a intrat în posesie.

La rândul lor, înscrisurile împrumuturilor de stat, au o valoare nominală, un curs şi o valoare reală, ele putând fi, de regulă, negociate pe pieţele financiare.

Valoarea nominală reprezintă suma înscrisă pe un titlu de împrumut de stat (ex.100 lire sterline, 200 dolari SUA, 1.000.000 lei etc.), exprimând mărimea creanţei pe care deţinătorul acesteia o are de încasat de la stat, la termenul numit scadenţă.

Cursul exprimă "preţul" cu care se cumpără şi se vând titlurile de împrumut considerate la valoare nominală de câte 100 de unităţi monetare. Acesta poate fi: al pari, adică egal cu 100; sub pari, mai mic decât 100; sau supra pari, mai mare decât 100.

Nivelul efectiv al cursului depinde de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut pe piaţă, de nivelul dobânzii oferite la titlul respectiv, precum şi de alte avantaje oferite de stat posibililor subscriitori. De regulă, la lansarea unui nou împrumut, cursul titlurilor este sub pari şi arareori altfel.

Valoarea reală reprezintă suma cu care se cumpără (se vinde) un înscris de o anumită valoare nominală. Ea poate să fie diferită de valoarea nominală a acestui titlu, în funcţie de nivelul cursului său şi operează atunci când deţinătorul doreşte să-şi recupereze bani plasaţi în înscrisuri ale unui împrumut de stat înainte de termen sau să le tranzacţioneze la bursa de valori.

Dobânda reprezintă "preţul" pe care statul îl plăteşte creditorilor săi pentru folosirea sumei totale împrumutate de la aceştia şi poate îmbrăca mai multe forme:

a. dobândă propriu-zisă care reprezintă un venit fix de care beneficiază toţi deţinătorii de înscrisuri, proporţional cu valoarea nominală a sumelor împrumutate statului;

b. rata dobânzii, care exprimă preţul în procente plătit de stat pentru un împrumut de 100 unităţi monetare.

Rata de emisiune a dobânzii, denumită şi rată nominală, se calculează în funcţie de valoarea nominală a înscrisurilor emise de stat, ca raport între mărimea absolută a dobânzii datorate creditorilor săi şi valoarea totală a împrumutului lansat.

Rata reală a dobânzii se determină, în funcţie de valoarea reală a înscrisurilor, ca un raport între mărimea absolută a dobânzii datorate de stat şi suma totală încasată la împrumutul contractat, prin vânzarea la un anumit curs a acestor înscrisuri.

Noţiunea de rată reală a dobânzii mai are şi sensul de venit net ce revine creditorului de pe urma unei sute de unităţi monetare date cu împrumut pe termen de un an şi se determină prin corectarea dobânzii nominale în funcţie de indicele ce exprimă creşterea inflaţionistă a preţurilor (Ip), cunoscut şi sub denumirea de deflator, conform relaţiei următoare:

(10.1.) 100100)100(−

⋅+=

p

nr I

dd

în care: dr = rata reală a dobânzii; dn = rata nominală a dobânzii; Ip = indicele preţurilor (deflatorul). Prima de rambursare reprezintă diferenţa dintre valoarea nominală a unui titlu emis de stat,

la care se rambursează împrumutul către posesorul său, sau cea încasată la vânzarea acestuia pe 129

�

piaţă şi valoarea (reală) la care a fost cumpărat titlul respectiv. Mărimea primei de rambursare depinde, deci, de nivelul cursului la care se achiziţionează şi se răscumpără un titlu al unui împrumut de stat. Ea se realizează atunci când cumpărarea înscrisurilor a fost făcută la un curs sub pari, iar răscumpărarea (vânzarea) se face la curs al pari sau suprapari, respectiv când achiziţionarea este la curs al pari, iar răscumpărarea la unul suprapari. În măsura în care înscrisurile emise se vând la curs sub pari statul încurajează (stimulează) cumpărarea titlurilor respective, făcând împrumuturile mai atractive, deoarece subscriitorii mizează pe un venit suplimentar sub forma primei, pe lângă dobânda aferentă.

Termenul de rambursare reprezintă data la care statul răscumpără înscrisurile de la cei care le deţin, fiind creditorii săi. În funcţie de acest element, se consideră că împrumuturile se înscriu în una din cele trei categorii: pe termen scurt, pe termen mijlociu (mediu), pe termen lung sau fără termen, denumite şi perpetue, pentru că nu este fixat un anumit termen, urmând ca rambursarea să aibă loc atunci când va decide guvernul.

Termene scurte de rambursare se stabilesc atunci când execuţia bugetului prezintă neconcordanţe între momentul încasării veniturilor şi cel al efectuării cheltuielilor sau când veniturile nu se realizează în cuantumul prevăzut la un moment dat sau când apare necesitatea efectuării unor cheltuieli neprevăzute.

Termenele mijlociu şi lung, sunt practicate atunci când statul este confruntat cu necesitatea acoperirii deficitelor bugetare (anuale), care pot deveni cronice sau pentru împrumuturile care sunt destinate finanţării unor cheltuieli de investiţii de mare valoare a căror recuperare prin punerea în exploatare presupune o durată de timp îndelungată.

10.2.3. Operaţiunile caracteristice împrumuturilor de stat

Folosirea împrumutului de stat ca resursă financiară publică presupune în mod obişnuit anumite operaţiuni cu caracter tehnic, iar uneori este posibil să se apeleze şi la operaţiuni cu caracter special sub impactul unor situaţii speciale.

Prin urmare, operaţiunile caracteristice practicării împrumuturilor de stat pot fi: 1) operaţiuni obişnuite (obligatorii); 2) operaţiuni speciale (incidentale). La rândul lor, operaţiunile obligatorii (obişnuite) constau în: a) contractarea sau plasarea împrumutului; b) rambursarea sau amortizarea împrumutului. Contractarea (plasarea) împrumutului concretizează obţinerea de către stat a sumelor cu

care se împrumută de la creditorii săi, oferindu-le în schimb înscrisurile ce angajează obligaţia sa de rambursare şi plată a dobânzii aferente, ceea ce echivalează cu încheierea unui contract între stat (debitor) şi diferite persoane care subscriu la împrumut.

Plasarea se poate face după mai multe metode, dintre care se disting: - plasarea directă, caz în care statul organizează subscrierea publică, deschizând anumite

ghişee speciale în cadrul Trezoreriei publice, aflate în structura organizatorică a Ministerului Finanţelor. Aceste ghişee sunt deservite de funcţionari publici, iar pentru succesul operaţiunii este necesară o mare publicitate. Plasarea directă poate fi realizată, fie cu limitarea sumei ce poate fi subscrisă de un creditor, fie fără limită de sumă subscrisă.

- plasarea prin intermediul băncilor (prin consorţii sau sindicate bancare), caz în care aceasta se poate realiza fie în varianta numită „în comision”, fie în varianta numită „prin

130

cumpărare”. În primul caz, băncile sunt intermediari în plasarea împrumutului, efectuând operaţiunea de vânzare a înscrisurilor către subscriitori în numele şi pe riscul statului, la cursul zilei. Pentru serviciul prestat, băncile încasează un comision de la stat, în raport cu plasamentele efectuate. În al doilea caz, băncile achiziţionează de la început înscrisurile împrumutului de stat, la un curs pe care îl convin cu statul. Implicit, ele cedează statului suma convenită, după care procedează la efectuarea operaţiunilor de plasare pe riscul lor, dar la un nivel de curs superior celui la care au achiziţionat înscrisurile de la stat. Pe această bază, băncile realizează venit din diferenţa dintre cursul la care vând înscrisurile respective şi cursul la care le-au cumpărat de la stat.

- plasarea prin vânzarea la bursă. În acest caz nu este necesară o publicitate asupra mărimii şi condiţiilor împrumutului şi trebuie folosite obligaţiunile la purtător. Pentru ca această operaţiune să aibă succes şi pe planul cursurilor la care se plasează înscrisurile, se recomandă o plasare etapizată pe o perioadă îndelungată, care mai poartă şi numele de „plasare prin robinet”. Operaţiunea în sine o realizează reprezentanţi ai statului, care negociază plasamentele vânzând înscrisurile pe pieţele financiare (la bursele de valori).

Rambursarea (amortizarea) împrumutului constă în restituirea către creditor a sumelor împrumutate şi ea se derulează conform condiţiilor contractuale stabilite încă în faza de plasare a împrumutului. Ea include răscumpărarea înscrisurilor vândute de către stat (în momentul plasării) în condiţiile prevăzute iniţial. Este de remarcat că rambursarea poate avea un caracter obligatoriu sau unul facultativ. Primul caz este specific împrumuturilor pe termen, iar restituirea operează la termenele prevăzute la contractarea împrumutului. Ea se poate face, fie la o singură scadenţă, fie eşalonat în rate (cote) anuale, fie prin tragere la sorţi, fie prin răscumpărare la bursa de valori. Fiecare dintre aceste variante prezintă aspecte particulare legate de derularea efectivă a operaţiunilor de rambursare, în privinţa sumelor ce se restituie sau tehnicilor folosite.

În principiu, rambursarea integrală la o singură scadenţă este aplicabilă împrumuturilor mici. Pentru celelalte împrumuturi la termen se aplică, obişnuit, cotele anuale de rambursare, care pot fi egale, crescătoare (progresive) sau descrescătoare (regresive). Alegerea variantei de aplicat are, de regulă, în vedere modul în care este asigurată formarea resurselor din care se realizează rambursarea. În acest context, în raport cu destinaţia dată împrumutului, este posibil ca statul să reconstituie resursele cheltuite şi să obţină resurse suplimentare atunci când împrumutul serveşte realizării de investiţii cu caracter productiv, iar posibilităţile de plată vor depinde în bună măsură de punerea în funcţiune şi exploatarea obiectivelor finanţate. Dacă se aşteaptă venituri în creştere prin punerea în funcţiune a noilor obiective se poate opta pentru rate crescătoare de rambursare, în corelaţie cu creşterea veniturilor obtenabile din exploatarea acestora. Dacă se mizează pe alte venituri ce permit amortizarea împrumutului în proporţii ridicate, de la început, aplicarea rambursării în cote regresive favorizează efectuarea unor cheltuieli mai mici cu dobânzile şi este de preferat. În privinţa tragerilor la sorţi, aceasta de practică în situaţiile în care există un număr mare de creditori, dar încă din momentul plasării împrumutului trebuie să se stabilească valoarea înscrisurilor şi modul de derulare a tragerii la sorţi.

În cazul împrumuturilor perpetue, uneori şi a celor pe termen lung, se optează pentru ca operaţiunea de rambursare să se efectueze prin răscumpărare la bursa de valori, de către reprezentanţi ai statului, care trebuie să aleagă momentele favorabile sub aspectul cursului înscrisurilor şi al resurselor băneşti disponibile pentru răscumpărare.

Efectuarea rambursării sau amortizării împrumutului (confundată adesea cu amortizarea datoriei publice ce rezultă din împrumuturi) poate fi concepută şi realizată diferit şi din punct de

131

�

vedere al surselor utilizate în acest scop. Astfel, se foloseşte pe scară largă varianta înscrierii în bugetul anual a sumelor folosite pentru rambursarea împrumutului, inclusiv pentru plata dobânzii aferente, drept cheltuieli cu datoria publică, alături de celelalte cheltuieli bugetare, rambursarea având ca sursă veniturile ordinare considerate global. O a doua soluţie ar fi constituirea unui fond special din anumite venituri bugetare din care să se facă rambursarea, cunoscut şi sub denumirea de fond pentru amortizarea datoriei publice. În acest caz, pe măsura expirării scadenţelor, se efectuează rambursările pe seama fondului astfel constituit. A treia soluţie se bazează pe acumularea de excedente bugetare şi folosirea acestora ca sursă pentru amortizarea împrumuturilor. Şansa aplicării acestei soluţii, depinzând de obţinerea excedentului bugetar, s-a diminuat mult în condiţiile în care bugetele statelor au devenit cronic deficitare.

Amortizarea împrumutului se mai poate realiza şi pe alte căi decât cele menţionate. Dintre acestea, mai puţin obişnuite, se remarcă în primul rând declararea insolvabilităţii statului şi implicit anularea datoriei rezultate din împrumuturi (bancrută). Aceasta presupune fie o înţelegere expresă între stat şi creditor, fie una tacită, creditorul constatând imposibilitatea recuperării împrumutului. Mai frecvent, în situaţii de insolvabilitate temporară se procedează la reeşalonarea datoriilor scadente, statul încercând să le onoreze pe seama unor resurse pe care urmează să le realizeze, în viitor.

De asemenea, este posibil ca un împrumut public să se amortizeze de la sine, în situaţia în care se produce o depreciere monetară foarte mare, ceea ce duce la anularea de la sine a înscrisurilor respective. De altfel, în principiu, impactul inflaţiei asupra datoriei statului din împrumut se manifestă în sensul diminuării ei ca valoare reală.

În fine, amortizarea împrumutului (datoriei) se poate înfăptui şi prin repudiere, adică prin refuzul statului debitor de a mai efectua operaţiunile de rambursări şi plată a dobânzilor. Ea reprezintă o situaţie de excepţie ce poate avea loc în contextul specific unor evenimente cu impact profund în viaţa economică şi socială a unei ţări, implicând refuzul noului guvern de a recunoaşte datoriile angajate de guvernele precedente.

Operaţiunile speciale (incidentale) pot fi la rândul lor de mai multe tipuri. Dintre acestea, mai cunoscute sunt:

a) conversiunea împrumutului; b) arozarea împrumutului; c) consolidarea împrumutului. Conversiunea împrumutului constă, în principiu, în înlocuirea înscrisurilor aferente unui

împrumut contractat anterior cu o dobândă mai mare cu alte înscrisuri prin care se oferă o dobândă mai mică. Ea presupune că statul schimbă una din condiţiile esenţiale ale împrumutului contractat, şi anume nivelul dobânzii. Sunt posibile trei variante de aplicare a conversiunii:

- conversiune forţată; - conversiune cu acceptarea rambursării anticipate; - conversiune facultativă; Conversiunea forţată constă în a impune deţinătorilor de înscrisuri ale unui împrumut

contractat anterior, care îşi pierd valabilitatea, să efectueze preschimbarea lor cu altele noi, dar cu dobândă mai mică. Ea este abuzivă şi total inacceptabilă din punctul de vedere al creditorului constrâns să accepte oferta statului, dar nu se practică decât cu totul excepţional.

Conversiunea cu acceptarea rambursării anticipate are acelaşi conţinut de reducere a dobânzii prin înlocuirea înscrisurilor, dar oferă creditorilor posibilitatea să aleagă între două variante, şi anume fie să accepte schimbarea, fie să refuze, şi atunci pot cere să i se restituie

132

împrumutul, iar statul trebuie să efectueze rambursarea anticipată a sumei. Este soluţia ce mai larg practicată, dar ea presupune fie menţinerea unui nivel al dobânzii suficient de atractiv, fie ca statul să dispună de resurse băneşti suficiente pentru a putea răspunde solicitărilor de rambursare. Sub primul aspect, o asemenea operaţiune are şanse reale dacă dobânda oferită de stat se menţine la nivel superior celei de pe piaţa financiară.

Conversiunea facultativă presupune, de asemenea, preschimbarea înscrisurilor unui împrumut cu dobândă mai mare prin altele cu o dobândă mai mică, dar subscriitorii (creditorii) statului o pot face numai în măsura în care acceptă acea nouă dobândă. În principiu, şansele de reuşită sunt minime deoarece deţinătorii înscrisurilor ar putea astfel opta între a le menţine pe cele vechi sau a le schimba cu altele noi.

Este de presupus că preschimbarea înscrisurilor ar avea aderenţă în eventualitatea creşterii dobânzii, variantă cunoscută sub denumirea de arozare.

Arozarea împrumutului poate fi privită ca o operaţiune în sens invers conversiunii, prin prisma modificării nivelului dobânzii acordate de stat. Ea presupune, de asemenea, o modificare a nivelului dobânzii, dar în sensul creşterii acesteia, prin emisiunea unor înscrisuri cu dobândă mai mare în locul celor vândute anterior ( cu o dobândă mai mică). O asemenea operaţiune devine necesară pentru a spori interesul creditorilor faţă de înscrisurile unui împrumut care se dovedeşte neatractiv. Este de admis că arozarea apare ca o operaţiune impusă de acutizarea nevoilor de resurse băneşti, situaţia financiară a statului fiind opusă celei în care operează conversiunea.

Consolidarea împrumutului presupune în esenţă modificarea condiţiei de termen pe care a fost contractat acesta de către stat. În principiu, prin operaţiunea de consolidare, un împrumut pe termen mai redus se transformă în altul pe termen mai lung şi, adesea, antrenează trecerea sa de la o categorie la alta (de la cele pe termen scurt la mediu, de la cele pe termen mediu la cele pe termen lung). Deoarece succesul operaţiunii depinde şi de stimularea interesului subscriitorilor, adesea prelungirea termenului este însoţită de o creştere a nivelului dobânzii acordate de stat. Se apelează la consolidare mai ales în cazul în care statul se confruntă cu dificultăţi financiare majore, în condiţiile existenţei unor împrumuturi angajate anterior, el neputând face faţă plăţilor. O formă voalată a operaţiunii de consolidare rezidă în contractarea unui împrumut nou pentru a-l utiliza în scopul efectuării operaţiilor de plăţi aferente unui împrumut vechi. În esenţă, această operaţiune se concretizează prin înlocuirea înscrisurilor aferente unui împrumut , pentru care se apropie sau a sosit scadenţa (de exemplu, unul realizat cu bonuri de tezaur), prin altele ale unui nou împrumut, posibil pe un termen mai lung (de exemplu, unul bazat pe emisiunea de titluri de rentă) sau folosind emisiunea repetată a unor noi serii de înscrisuri de acelaşi tip. Ea poate, însă, întâmpina dificultăţi, mai ales atunci când subscriitorii (creditorii) sunt externi şi fac presiuni pentru rambursarea efectivă a împrumutului.

10.3. Datoria publică

10.3.1. Concepte privind datoria publică

Într-o accepţiune mai largă noţiunea de datorie publică semnifică existenţa unor obligaţii de plată ale autorităţilor publice, faţă de persoane fizice şi juridice, rezultate din raporturi economice sau de altă provenienţă, considerate în ansamblu. Ea implică acţiuni de interes public generatoare de datorii, între care cele mai frecvente se concretizează prin consumuri şi cheltuieli publice finanţate din împrumuturi. Numai în cazul din urmă, datoria publică exprimă totalitatea sumelor împrumutate

133

�

de administraţia publică centrală, de unităţile administrativ-teritoriale şi de alte entităţi publice, de la persoane fizice sau juridice (pe piaţa internă şi pe piaţa externă) şi rămase de rambursat la un moment dat. În acest sens, între împrumutul public şi datoria publică există o legătură organică, dar ele se diferenţiază prin conţinut şi numai în anumite momente pot avea aceleaşi dimensiuni valorice. Cel mai adesea însă, existenţa datoriei publice are la bază contractarea unui împrumut de către autoritatea publică pentru efectuarea unor cheltuieli de interes public neacoperite din venituri curente, implicând îndatorarea acesteia.

În funcţie de durata pentru care se realizează îndatorarea se disting: datoria publică flotantă, a cărei existenţă este de scurtă durată (rezultând din împrumuturi pe termen scurt); datoria publică consolidată, care se manifestă pe perioade mai mari de 1 an (rezultând din împrumuturi pe termen mediu şi lung). Din acest unghi de vedere, contează mai mult efortul financiar pe care trebuie să-l facă statul pentru achitarea datoriei scadente şi plata dobânzilor aferente în lunile imediat următoare, decât cel care se profilează la un orizont situat peste 5-10 ani sau chiar mai îndepărtat. De aceea, cu cât ponderea datoriei flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât nevoia de resurse financiare este mai presantă pe termen scurt. Prin comparaţie, îndatorarea pe termen lung uşurează sarcinile de plăţi în prezent, dar poate să împovăreze mai mult, prin costurile aferente dobânzilor, în viitor.

Structurarea datoriei publice din acest punct de vedere variază de la o ţară la alta şi chiar de la o perioadă la alta, în funcţie de condiţiile concrete. Astfel, ţările care cunosc procese inflaţioniste de mari dimensiuni şi de lungă durată sunt obligate să apeleze pe o scară tot mai largă la îndatorarea flotantă (pe termen scurt şi eventual mijlociu) deoarece în condiţii de inflaţie cronică plasamentele în efecte publice pe perioade îndelungate sunt supuse unei eroziuni sistematice în termeni reali. Ca urmare, aceste plasamente nu mai sunt atractive pentru deţinătorii de capital bănesc de împrumut, chiar dacă produc un venit mediu anual mai ridicat decât împrumuturile pe termen scurt. Pe de altă parte, realizarea unor investiţii de mari dimensiuni şi durata de exploatare necesită împrumuturi pe termen lung şi îndatorare consolidată.

În raport cu natura creditorilor, se pot distinge: datoria publică brută, care include totalitatea sumelor datorate de stat, inclusiv dobânzile şi comisioanele aferente către toţi creditorii (privaţi sau publici), datoria publică netă compusă numai din sumele datorate persoanelor private, care nu include, deci, datoriile (împrumuturi nerambursate, cu dobânzile şi comisioanele aferente), faţă de entităţi publice autonome.

Datoria publică se poate exprima atât în valori absolute, pentru a cunoaşte efortul financiar total impus de amortizarea datoriei publice, cât şi în mărimi relative, redate ca procent din produsul intern brut sau ca sumă medie pe locuitor, pentru a permite efectuarea unor comparaţii relevante în timp şi spaţiu.

Gradul de îndatorare al unei ţări la un moment dat se determină prin raportarea soldului datoriei publice la produsul intern brut, şi arată în ce măsură valoarea adăugată într-un an este grevată de datoria publică sau, altfel spus, ce procent din PIB ar trebui utilizat dacă datoria publică ar trebui achitată integral în anul respectiv. Acest indicator are o valoare pur teoretică, deoarece nici o ţară nu ar putea aloca într-un an întregul produs intern brut pentru amortizarea datoriei publice, ci numai partea rămasă din acesta după efectuarea prelevărilor indispensabile pentru nevoile de consum, respectiv pentru formarea brută de capital. Mai mult, nivelul acestui indicator trebuie interpretat adecvat, deoarece la acelaşi grad de îndatorare povara datoriei publice este mai greu de

134

suportat într-o ţară în curs de dezvoltare având un PIB mai redus decât în una dezvoltată, care dispune de un PIB mare pe locuitor.

De altfel, pentru a putea face comparaţii pe plan internaţional, datoria publică totală şi cea pe locuitor se exprimă şi într-o monedă care are o largă circulaţie pe plan mondial. Deşi calculele făcute într-o asemenea monedă conţin un grad mai mare sau mai mic de aproximaţie, din cauza fluctuaţiei cursurilor de schimb şi a neconcordanţei dintre puterea reală de cumpărare a unei monede şi cursul la cere se schimbă acea monedă, totuşi ele oferă informaţii utile despre mărimea datoriilor pe care statul le are de achitat. Sub acest aspect, se constată că în ultimii ani, pentru comparaţiile internaţionale, datoria publică se exprimă, fie în dolari SUA, fie în EURO.

Alături de indicatorii privind gradul de îndatorare al unei ţări, un interes deosebit prezintă caracterizarea efortului financiar anual pe care datoria publică îl reclamă, acesta fiind cunoscut sub denumirea de serviciul datoriei publice şi cuprinzând cheltuielile cu rambursarea împrumuturilor scadente, cu plata dobânzilor şi comisioanelor aferente.

În aprecierea mărimii efortului financiar (povara datoriei publice), se folosesc mai mulţi indicatori, cum sunt:

- suma absolută totală şi suma medie pe locuitor a serviciului datoriei publice; - suma absolută a dobânzilor şi ponderea lor în PIB; - ponderea serviciului datoriei publice în produsul intern brut; - ponderea cheltuielilor cu plata dobânzilor în cheltuielile bugetare totale; - ponderea serviciului datoriei publice în totalul cheltuielilor publice. Considerate distinct, cheltuielile cu dobânzile şi comisioanele aferente datoriei publice

exprimă dimensiunile contraprestaţiei pe care statul o realizează faţă de creditorii săi în decursul unui an.

În baza indicatorilor respectivi se poate acţiona pentru încadrarea îndatorării publice în limite raţionale, cu evitarea supra sau subdimensionării datoriei, având în vedere efectele (pozitive şi negative) pe care le generează.

Aşa cum rezultă din tabelul nr.12, printre ţările cu cel mai mare volum al datoriei publice (exprimat în dolari SUA) se numără S.U.A., Suedia şi alte ţări dezvoltate, iar între cele cu cea mai mare datorie medie pe locuitor, Suedia, Japonia, SUA, Franţa. Apare semnificativ că şi în condiţiile în care chiar dacă datoria medie pe locuitor este mai redusă în ţările în curs de dezvoltare decât în ţările dezvoltate, povara datoriei publice este mai apăsătoare pentru cele din prima categorie, conform datelor din acelaşi tabel.

Tabelul nr.1 Indicatori privind datoria publică (2000)

Nr.crt Ţara PIB/loc. (USD/loc)

Datoria publică (mld. USD)

total

Datoria medie pe locuitor (USD/loc.)

Ponderea datoriei publice în PIB (%)

1. S.U.A. 34940 4742.19 17362 51.002. Japonia* 34375 1865.00 14744 42.893. Germania 22800 1286.21 15682 59.80

4. Marea Britanie

23680 741.36 12563 56.20

5. Suedia 25629 152.45 17207 63.90 135

�

6. Turcia 3062 151.42 2352 76.307. Elveţia 33398 135.55 19011 52.308. Mexic 5864 117.11 1222 27.809. România 1630 9.86 443 31.4010. Polonia 4080 67.24 1740 43.2011. Indonezia 729 63.29 302 44.80

Sursa: Calculat pe baza datelor din International Financial Statistic, IMF, septembrie 2003

* - date pentru 1999

Prin prisma gradului de îndatorare, rezultă că acesta este mai ridicat în ţările dezvoltate, fiind cuprins între 40-50% comparativ cu ţările în curs de dezvoltare, unde acesta se situează de regulă, sub 30% (excepţie fac ţările aflate în tranziţie la economia de piaţă, care s-au împrumutat foarte mult, îndeosebi de pe piaţa externă, pentru a finanţa procesul de modernizare şi restructurare a economiei).

La rândul lor, limitele îndatorării publice sunt apreciate pornind de la cunoaşterea gradului de îndatorare şi verificând respectarea corelaţiilor dintre rata de creştere a datoriei publice şi rata de creştere a produsului intern brut. În acest sens, se consideră că ritmul de creştere a datoriei publice ar trebui să fie inferior sau cel mult egal ritmului de creştere a produsului intern brut.

Impactul îndatorării publice depinde în mare măsură de condiţiile în care se creează datoria, respectiv destinaţiile date sumelor împrumutate de autorităţile publice.

Sub acest aspect, este de remarcat că potrivit legii, în România Guvernul este autorizat să contracteze împrumuturi de stat, interne şi externe, prin intermediul Ministerului Finanţelor, pentru o serie de destinaţii, cum sunt: finanţarea deficitului bugetului de stat; susţinerea balanţei de plăţi şi consolidarea rezervei valutare a statului; finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei; finanţarea dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii cu capital majoritar românesc; finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime şi resurse energetice, etc.

Totodată, însă, sunt admise şi destinaţii menite să acopere cheltuieli ce nu vizează creşterea produsului intern brut, ca de exemplu: îndeplinirea obligaţiilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi; finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat; refinanţarea datoriei publice; finanţarea achiziţiilor publice etc.

Prin prisma particularităţilor ce caracterizează raporturile dintre statul debitor (datornic) şi creditorii săi datoria publică se structurează în: datorie internă şi datorie externă.

Datoria publică internă este reprezentată de totalitatea sumelor de plată aferente împrumuturilor primite de la rezidenţii statului, persoane fizice şi juridice. Aceasta se exprimă în monedă naţională, în care se efectuează plăţile corespunzătoare ei şi se formează, de regulă, prin contractarea împrumuturilor pe piaţa internă, inclusiv prin preluare din soldul depunerilor de la instituţii financiar-bancare de tipul Caselor de Economii şi chiar din împrumuturi obţinute de la banca (naţională) de emisiune.

Datoria publică externă reprezintă în sens larg totalitatea obligaţiilor de plată ce revin autorităţilor şi entităţilor publice, inclusiv celor contractate de persoane private, dar garantate de stat, faţă de nerezidenţi ai statului respectiv care pot fi persoane fizice şi juridice private, instituţii financiar-bancare internaţionale, etc. şi chiar faţă de alte state. În mod obişnuit, ea se regăseşte integrată în datoria externă globală şi se exprimă în valută sau moneda altor ţări, de regulă, una cu circulaţie internaţională (USD, EURO).

136

Este posibil prin tranzacţionarea înscrisurilor împrumuturilor externe pe pieţele financiare

internaţionale, ca acestea să se transfere între nerezidenţi şi rezidenţi ai statului respectiv, iar criteriul cel mai viabil de încadrare a datoriei, în externă sau internă, devine moneda (internaţională sau naţională) în care se efectuează plăţile aferente ei.

10.3.2. Elemente distinctive ale datoriei externe

Deoarece îndatorarea în străinătate se realizează nu numai prin autorităţile sau entităţile publice, ci şi prin persoane fizice sau juridice private, datoria externă este, de regulă, mai cuprinzătoare decât datoria publică externă.

Pe de altă parte, semnificaţiile celor două noţiuni se întrepătrund, distingându-se mai multe sensuri ale datoriei externe private şi publice. Între acestea, cele mai reprezentative sunt:

a) datorie externă brută în sens larg. Aceasta exprimă sumele de bani şi alte valori pe care rezidenţii unei ţări, persoane fizice şi juridice, le datorează străinătăţii la un moment dat. Această interpretare exhaustivă cuprinde sumele datorate de administraţia centrală de stat, unităţile administrativ-teritoriale şi alte entităţi de drept public, întreprinderi private şi alte organizaţii, precum şi de persoane fizice către organisme internaţionale, guverne, bănci şi alte instituţii publice străine, inclusiv unor bănci private, firme şi altor creditori externi. Această interpretare, care vizează toate obligaţiile băneşti faţă de străinătate, indiferent dacă au caracter public sau privat şi de gradul lor de exigibilitate, de existenţa sau nu a unor garanţii, nu are aplicabilitate practică, inventarierea tuturor obligaţiilor băneşti faţă de străinătate fiind foarte greu de realizat.

b) datorie externă brută în sens restrâns. Mărimea sa cuprinde obligaţiile băneşti faţă de străinătate, cu următoarele excepţii: creditele pe termen scurt (sub un an); investiţiile străine directe care nu au stabilite termene precise de rambursare sau lichidare; ajutoarele cu caracter nerambursabil primite în cadrul programelor de asistenţă publică; împrumuturile externe cu o perioadă de graţie mai mare de 10-15 ani; creditele contractate de persoanele fizice sau juridice private negarantate de autorităţile publice competente.

c) datoria externă în interpretarea Băncii Mondiale. Aceasta cuprinde numai sumele în valută datorate unor creditori externi publici şi privaţi, cu o scadenţă mai mare de un an, inclusiv de către persoanele private, dar garantate de stat.

d) datoria externă netă. Ea reprezintă diferenţa dintre activele publice şi private ale rezidenţilor unei ţări în străinătate (disponibilităţi valutare, împrumuturi acordate, investiţii directe, titluri, diverse alte creanţe şi valori) şi activele deţinute de rezidenţii străini în ţara considerată (împrumuturi primite de la guverne, agenţii guvernamentale şi alte entităţi publice, credite primite de la bănci private, organisme financiare şi alţi creditori, investiţii de capital, titluri, disponibilităţi valutare şi alte valori).

Implicaţiile specifice datoriei externe a unei ţări fac necesară folosirea unor indicatori care reflectă distinct gradul de îndatorare faţă de străinătate, între care:

- datoria externă totală, care arată suma datorată străinătăţii la un moment dat, calculată într-o valută de largă circulaţie, prin transformarea datoriilor exprimate în diverse valute;

- datoria externă medie pe locuitor, care serveşte la efectuarea de comparaţii în timp şi spaţiu;

- ponderea datoriei externe în valoarea exporturilor de bunuri şi servicii, cu care se poate stabili în cât timp s-ar putea rambursa datoria externă pe seama valutei încasate din export;

137

�

- ponderea datoriei externe în produsul intern brut, care arată ce procent din produsul intern brut ar fi necesar pentru achitarea datoriei externe.

Indicatorii gradului de îndatorare sunt completaţi cu cei privind efortul financiar-valutar reclamat de datoria externă, care este măsurat prin serviciul datoriei externe. Acesta din urmă include ratele scadente ale împrumuturilor externe, cheltuielile cu plata dobânzilor şi comisioanelor exigibile în anul respectiv. În acest scop, se calculează şi ponderea plăţilor privind serviciul datoriei externe în valoarea exportului de bunuri şi servicii; ponderea serviciului datoriei externe în produsul intern brut, ponderea dobânzilor aferente datoriei externe în valoarea exporturilor. Obiectivul major de urmărit în baza acestor indicatori vizează un efort valutar de proporţii cât mai reduse în raport cu rezultatele ce se obţin în activitatea economică şi socială.

Condiţiile în care are loc formarea, garantarea şi achitarea datoriei (publice) externe se diferenţiază sensibil de cele privind datoria internă, după cum acestea includ şi elemente comune.

Formarea datoriei externe are loc, în mod obişnuit, prin: a) cumpărarea de bunuri (servicii) de la furnizori externi pe credit, cu termene de plată de peste 1 an; b) contractarea de credite în valută, numite şi credite financiare, pe pieţele internaţionale, de la persoane fizice şi juridice sau bănci private, instituţii financiar-bancare internaţionale etc., inclusiv de la alte state.

Deoarece crearea datoriei se întrepătrunde cu contractarea de împrumuturi, garanţiile oferite se referă, în acelaşi timp, la împrumutul primit şi la datoria creată.

În principiu, garantarea materială se asigură cu mărfuri, documente de dispoziţie asupra mărfurilor (conosament, warant etc.); valori mobiliare, bunuri imobiliare aflate în proprietatea statului, dar şi cu veniturile bugetare (taxe vamale etc.), inclusiv cu rezerve de aur şi devize.

Ca element specific sub aspectul garantării, în cazul datoriilor externe, se remarcă practicarea garanţiilor morale, oferite de către alte 2-3 state cu o bună reputaţie pe pieţele financiare internaţionale, precum şi trimiterea de către creditorii externi a unor experţi pentru verificarea oportunităţii, eficienţei şi finalităţii programelor ce se finanţează prin îndatorare externă, inclusiv a capacităţii debitorului de a efectua plăţile în contul datoriei create.

În privinţa achitării obligaţiilor de rambursare a împrumutului (devenit datorie externă), se aplică metode şi procedee similare celor interne, dar, de regulă, se disting trei etape ale procesului de formare-lichidare a datoriei externe, şi anume: obţinerea şi utilizarea sumelor împrumutate; perioada de graţie, care urmează imediat utilizării şi urmăreşte să protejeze utilizatorul debitor până la punerea în exploatare a obiectivelor finanţate; rambursarea propriu-zisă, care începe după darea în exploatare, în corespondenţă cu obţinerea de venituri acoperitoare, iar uneori se practică reeşalonarea datoriilor.

În fine, prezintă interes şi raporturile dintre datoria externă şi soldul balanţei comerciale, respectiv al balanţei de plăţi externe. Astfel, pornind de la ecuaţia de echilibru general, de forma:

(10.2.) HXICY −++= se evidenţiază următoarea condiţie de echilibru:

(10.3.) )( ICYHX +−=− Or, dacă (10.4.) YIC >+ )(

balanţa comercială este deficitară, iar soldul negativ majorează datoria externă. Pornind, însă, de la condiţia de echilibru, de forma:

(10.5.) HSXI +=+ rezultă că acesta trebuie să satisfacă şi egalitatea următoare:

(10.6.) ISHX −=− .

138

Dar, dacă , balanţa comercială este deficitară, iar soldul respectiv măreşte datoria externă. Simbolurile folosite în ecuaţiile de mai sus semnifică: Y – PNB sau venitul global; C – consumul; I – investiţiile; X – exporturi; H – importuri; S – economisirea. Este evident că în situaţii inverse, cu balanţa comercială excedentară, soldul său pozitiv atrage după sine o reducere a datoriei externe.

IS <

139

�

CAPITOLUL 11

ECHILIBRAREA BUGETULUI PUBLIC ŞI FINANŢAREA DEFICITULUI BUGETAR

11.1. Concepte privind echilibrarea bugetului public

Primele preocupări pentru instituirea ordinii în finanţele publice, având în prim plan echilibrarea bugetului, s-au manifestat în perioada de început a dezvoltării capitaliste. Considerând echilibrul bugetar „cheia de boltă” a finanţelor publice, reprezentanţii doctrinei economice liberale au formulat, printre alte principii bugetare, şi principiul echilibrării bugetului, care presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile înscrise în bugetul de stat.

Potrivit principiului echilibrării se cerea, însă, ca prin bugetul de stat să se asigure echilibrul între veniturile curente şi cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, atât în faza de proiectare-aprobare, cât şi în cea de execuţie, până la închiderea exerciţiului bugetar. Dar, mai mult decât alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretări şi reconsiderări în concepţia modernă, admiţându-se, mai întâi, posibilitatea unor neconcordanţe determinate de dinamică diferită a încasărilor şi plăţilor bugetare. Astfel, s-a constatat că cheltuielile de efectuat devansează, de regulă, în prima parte a anului bugetar, veniturile curente încasate, rezultând goluri de casă, sau uneori, excedente şi implicit abateri de la acest principiu.

Pe de altă parte, în mai multe ţări, s-a încercat respectarea principiului de echilibrare numai la nivelul bugetului ordinar, procedându-se, concomitent, la folosirea bugetelor extraordinare pentru separarea şi acoperirea părţii corespunzătoare a cheltuielilor din resurse extraordinare, ceea ce înseamnă că pe ansamblu s-a admis un deficit bugetar. Folosirea conturilor speciale ale trezoreriei sau altor conturi similare pentru evidenţierea de operaţiuni bugetare separate, cu solduri de datorii, exprimă, de asemenea, abateri de la acest principiu.

Alte ţări au optat pentru soluţii mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. Între acestea, se practică debugetizarea, care semnifică scoaterea în afara bugetului a unor acţiuni de finanţat şi acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de acţiuni pe seama unor instituţii publice, de tip CEC, incluzându-le în bugetele acestora, pentru a se acoperi în resursele atrase de ele.

În contrast total cu cerinţele acestui principiu, se manifestă în lumea contemporană o tendinţă accentuată de promovare premeditată a deficitelor bugetare finanţate din resurse extraordinare, ca soluţii de relansare a economiilor stagnante sau în criză, ori de stimulare a creşterii economice.

Între concepţiile de mai largă rezonanţă în abordarea echilibrului bugetar se pot distinge următoarele teorii cu impact şi în practica bugetară din diferite ţări, în anumite etape ale dezvoltării capitaliste moderne:

1.Teoria deficitului bugetar sistematic; 2.Teoria bugetelor ciclice; 3.Teoria bugetului economiei naţionale (bugetului economic al naţiunii). 1. Teoria deficitului bugetar sistematic. Această teorie a luat naştere în contextul doctrinei

intervenţionist-statale, având la bază concepţia keynesiană de integrare a instrumentelor financiare (fiscal-bugetare) în programele de stimulare a creşterii economice şi contracarare a factorilor dezechilibranţi specifici. Ca autor al acestei teorii este considerat William Beveridge, adept al lui Keynes, care a dezvoltat câteva din tezele acestuia din urmă pe problematica bugetului de stat.

140

Teoria deficitului bugetar sistematic porneşte de la premisa că realizarea echilibrului general

este posibilă şi pe calea promovării deficitului bugetar finanţat din resurse extraordinare. În acest sens, W.Beveridge afirmă că statul are sarcina să redreseze economia naţională când aceasta se confruntă cu declinul şi, în acelaşi timp, trebuie să se ocupe de diminuarea pierderilor provocate de şomaj. În raport cu această teorie, susţinerea creşterii economice şi diminuarea şomajului se pot realiza în contextul creşterii cererii globale (consum şi investiţii), provenind, atât de la stat, cât şi de la particulari şi în acest cadru este raţional ca cererea să fie amplificată, atunci când rămâne în urma ofertei. Ca soluţie financiară la îndemâna statului este considerată creşterea cheltuielilor publice, inclusiv a investiţiilor publice finanţate din împrumuturi de stat, iar în plan secundar diminuarea impozitelor suportate de privaţi, pentru a stimula investiţiile şi consumul privat. În aceste condiţii, se apreciază că ar fi de aşteptat şi o creştere a numărului locurilor de muncă, respectiv de diminuare a şomajului. Mai departe, creşterea numărului celor ocupaţi, care realizează venituri din muncă, antrenează o creştere a cererii solvabile şi, împreună cu celelalte efecte pozitive, ar conduce la echilibrarea ofertei cu cererea în condiţii de creştere economică. Pe plan bugetar, ar însemna că odată cu relansarea producţiei va avea loc o creştere a bazei de venituri şi deci a materiei impozabile, care devine un suport al creşterii resurselor bugetare curente şi reducerea deficitului anterior.

Potrivit teoriei deficitului bugetar sistematic, deoarece creşterea respectivă are la bază tocmai finanţarea de cheltuieli publice din împrumuturi, corespunzător deficitului bugetar promovat de Guvern, odată cu relansarea economiei şi restabilirea echilibrului (în condiţii de creştere economică), acel deficit ar putea fi eliminat pe de o parte prin creşterea încasărilor normale, iar pe de altă parte, prin diminuarea cheltuielilor publice.

Prin urmare, deficitul bugetar ar urma să fie acceptat şi finanţat din resurse extraordinare până la relansarea economiei stagnante sau în declin care va asigura revenirea la starea de echilibru bugetar pe baza veniturilor curente obişnuite. El este, deci, conceput doar ca mijloc de relansare a economiei şi rolul său este asemuit celui al unui demaror menit să pună în mişcare economia stagnantă, după care bugetul va putea reveni la starea de echilibru.

Conţinutul şi mai ales modul de finanţare a deficitului bugetar, în cadrul acestei teorii, implică luarea în considerare a efectelor pe care le antrenează aceasta, constatând că ele se diferenţiază pe termen scurt, respectiv pe termen lung. În principiu, se scontează pe efecte pozitive pe termen scurt, concretizate într-o revigorare a investiţiilor, creşterea numărului locurilor de muncă, creşterea venitului global (a produsului naţional), iar mai departe creşterea resurselor bugetare obişnuite (curente), ca suport al restabilirii echilibrului bugetar în perioada următoare. Pe termen lung, apare însă pericolul amplificării fenomenelor inflaţioniste, mai ales, atunci când deficitul bugetar finanţat din împrumuturi nu se finalizează prin creşterea reală a produsului naţional şi a venitului global ca premisă a creşterii încasărilor bugetare curente şi restabilirea echilibrului bugetar.

Variantele mai noi de aplicare în practică ale unor soluţii similare celor promovate prin această teorie au introdus anumite restricţii, între care cea mai importantă este privitoare la limitele din volum ale deficitului bugetar ce poate fi finanţat. Astfel, în prezent, se stabilesc prin lege cote procentuale ca nivel maxim reprezentat de deficitul bugetar în PIB, precum şi limite procentuale ale deficitului bugetar în cheltuielile bugetare totale (în bugetul total).

141

�

În plus, este de admis că potrivit acestei teorii, intervenţia statului prin finanţarea deficitului bugetar din împrumuturi ar trebui limitată numai la fazele de declin economic, fiind inacceptabilă permanentizarea acestei practici în perioada de prosperitate.

Pe de altă parte, sunt luate în considerare restricţii legate de condiţiile existente pe piaţa financiar-monetară, pentru a se evita substituirea cheltuielilor şi investiţiilor private prin cele bugetare finanţate ca deficit. În acest sens, este de remarcat că, în anumite condiţii, folosirea împrumuturilor contractate de stat pe piaţa financiară pentru finanţarea deficitului bugetar ar putea determina o creştere a ratei dobânzii, care are ca efect o diminuare a investiţiilor private. Ea înseamnă o creştere a costului capitalului de împrumut pentru întreprinzătorii privaţi şi atragerea resurselor disponibile la împrumutul de stat cu dobândă mai mare.

2. Teoria bugetelor ciclice. Această teorie a luat naştere în anii ’30 ai secolului XX şi a fost aplicată iniţial în Suedia, ca o reacţie la criza economică mondială din 1929-1933 şi la impactul produs de evoluţia ciclică accentuată a economiei capitaliste în perioada următoare. După al doilea război mondial, menţinerea instabilităţii şi unor aspecte ale ciclicităţii economiei, a determinat o reluare a teoriei bugetelor ciclice, conform căreia, echilibrarea bugetului nu ar fi o condiţie obligatorie pentru fiecare an bugetar şi este de admis asigurarea unei echilibrări bugetare la nivelul întregului ciclu economic.

Din punct de vedere al posibilităţilor de aplicare, s-au conturat mai multe variante, între care se disting:

a) constituirea fondului de rezervă; b) constituirea fondului de egalizare; c) amortizarea alternativă a datoriei (împrumuturilor folosite de stat). Constituirea fondului de rezervă presupune abordarea bugetului ciclic în faza de prosperitate

economică, când este posibilă încasarea de venituri superioare cheltuielilor bugetare şi constituirea pe această bază a unui fond de rezervă. Ulterior, în faza de declin economic, respectiv în anii bugetari în care acesta se manifestă, s-ar accepta întocmirea de bugete deficitare (cheltuielile fiind mai mari decât veniturile curente), iar deficitele ar putea fi acoperite din fondul de rezervă creat anterior. Rămâne, însă, dificilă asigurarea concordanţei celor două mărimi (deficit, fond).

Constituirea fondului de egalizare presupune, la rândul său, începerea aplicării bugetului ciclic într-o fază de declin economic, când se vor realiza venituri bugetare inferioare cheltuielilor şi deci se va înregistra un deficit bugetar (finanţat din împrumuturi). În anii următori, în faza de prosperitate economică urmează ca veniturile să crească, asigurând un surplus faţă de cheltuielile bugetare ale acestor ani, care va fi dirijat la aşa-numitul fond de egalizare, menit să compenseze deficitul bugetar realizat anterior. Şi în acest caz, dificultăţile pot rezulta în planul posibilităţilor de egalizare a fondului ce se constituie în anii de prosperitate cu dimensiunile deficitelor bugetare acumulate, în anii de declin economic.

Amortizarea alternativă a fost şi ea concepută pornind de la acceptarea anilor de declin economic cu deficit bugetar finanţat din împrumuturi şi crearea de datorie publică, urmând ca amortizarea acesteia să se realizeze într-un mod alternativ cu contractarea de noi împrumuturi. Aplicarea acestei variante a bugetelor ciclice presupune opţiunea pentru amortizarea datoriei publice în funcţie de evoluţia încasării veniturilor, faţă de efectuarea cheltuielilor bugetare. Astfel în anii de declin economic ar trebui să se poată contracta împrumuturi noi şi renunţa la rambursarea celor anterioare. Ulterior, în anii de prosperitate, favorabili obţinerii de venituri superioare cheltuielilor, să se efectueze rambursarea de împrumuturi din excedent şi să se amortizeze datoria publică. Aplicarea sa în practică s-a dovedit dificilă, nu numai pentru că alternanţele celor două faze au devenit mai

142

neconcordante ca durată şi intensitate generând disproporţii între contractări şi rambursări de împrumuturi, ci pentru că, în plus în acest caz este nevoie şi de un acord al creditorilor statului faţă de deciziile sale privind amortizarea datoriei publice.

În baza teoriilor bugetare moderne s-a conturat o apreciere realistă, după care, în societatea contemporană, realizarea de bugete echilibrate anual nu este o condiţie sine qua non, cu atât mai mult cu cât este greu de realizat, iar manifestarea unor fenomene conjuncturale a impus recunoaşterea deficitelor bugetare ca fenomene a căror manifestare poate fi totuşi controlată şi dirijată de către autorităţile publice chiar în sprijinul dezvoltării.

3. Teoria bugetului economiei naţionale, cunoscută şi sub numele de teoria bugetului economic al naţiunii, s-a născut pe fundalul constatărilor că bugetul de stat, în forma tradiţională, adică acel document concentrând veniturile şi cheltuielile statului, reprezenta şi un început de planificare la nivel macroeconomic fiind un suport pentru deciziile de politică generală, la îndemâna diferitelor organe sau instituţii interesate. Pornind de la această premisă, Maurice Duverger aprecia că bugetul de stat ar putea fi folosit ca un instrument al previziunii, nu numai în sfera restrânsă a veniturilor şi cheltuielilor statului şi pe câte un an bugetar, ci printr-o extensie a sa, atât în timp (pe mai mulţi ani), cât şi în spaţiu (la scara economiei naţionale). A fost imaginat astfel, un buget economic al naţiunii menit să reflecte, pe lângă veniturile şi cheltuielile statului, în mod sintetic, ansamblul proceselor de formare, distribuţie şi utilizare a produsului naţional, inclusiv relaţiile cu exteriorul.

Teoria bugetului economiei naţionale se înscrie pe această linie şi prezintă bugetul într-o accepţiune mult mai largă, aceea de document de prevedere şi estimaţii orientative asupra evoluţiei economiei naţionale. Prin extinderea ariei de cuprindere a bugetului tradiţional, acest buget al economiei naţionale conţine informaţii mult mai ample referitoare la dimensiunile PIB, repartiţia acestuia, consumul de PIB, aflate şi în corelaţie cu formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat. În aceste condiţii, la nivelul autorităţilor publice naţionale s-a conturat un instrument de reflectare şi urmărire a proceselor de formare, repartizare şi consum concretizate printr-un sistem de indicatori, care descriu evoluţia pe anul în curs şi previziunile pentru anul următor cu privire la producţia, distribuţia şi consumul produsului naţional, inclusiv relaţiile cu exteriorul.

Aşa, de pildă, în Franţa, bugetul economiei naţionale se prezintă sub forma conturilor previzionale (prospective), incluzând date cifrice ce evaluează, atât pentru anul în curs, cât şi pentru cel viitor următoarele elemente: resursele provenind din PIB, respectiv din import; destinaţia sau utilizarea resurselor, defalcate pe consum final individual, respectiv pe consum intermediar public şi privat; investiţiile brute (publice şi private); variaţia stocurilor în economie; volumul exportului de bunuri şi servicii. Pentru întocmirea acestor conturi prospective se foloseşte un model matematic cu multe variabile adecvat determinării indicatorilor bugetului economiei naţionale, iar în baza acestor elemente de conţinut ale bugetului economiei naţionale sunt elaborate anumite măsuri de politică economică şi socială.

În esenţa sa, acest buget serveşte, deci, organelor guvernamentale pentru luarea de măsuri menite să orienteze, la rândul lor, activităţile economice şi sociale, inclusiv agenţii economici privaţi. Indicatorii acestui buget nu au însă un caracter obligatoriu, în sensul de a reprezenta prevederi obligatorii de îndeplinit de către entităţi private sau publice, spre deosebire de cele ale bugetului de stat, care sunt obligatorii de respectat, (inclusiv rectificările efectuate pe parcursul anului bugetar).

143

�

Prin comparaţie, în cazul SUA, un asemenea buget economic al naţiunii îşi structurează conţinutul pe următorii indicatori sintetici: venituri băneşti disponibile; cheltuieli băneşti realizabile şi soldul dintre venituri şi cheltuieli pe principalele sectoare ale economiei (pe întreprinderi private, pe instituţii şi întreprinderi publice, la nivelul populaţiei şi pe relaţiile cu străinătatea).

Spre deosebire, în Marea Britanie, bugetul economic al naţiunii se prezintă sub forma Cărţilor Albe ale Guvernului. La rândul lor, acestea reflectă veniturile şi cheltuielile evaluate la nivelul ţării, pentru anul în curs şi cel următor, luând în considerare indicatori privind producţia (produsul naţional), consumul, comerţul exterior, volumul resurselor financiare provenite din PIB şi împrumuturile. Aceste Cărţi Albe se dau publicităţii odată cu bugetul aprobat pentru anul următor, fără ca prevederile lor să aibă caracter executoriu.

Teoria bugetului economiei naţionale, ca şi practica în acest domeniu, confirmă utilitatea acestui instrument de orientare macroeconomică şi coordonare a factorilor implicaţi în producerea, repartizarea, circulaţia şi consumul produsului naţional. El nu înlocuieşte bugetul de stat, ci oferă un suport necesar fundamentării deciziilor economico-financiare luate de autorităţile publice, cu impact major asupra întregii activităţi ce se desfăşoară, atât în sectorul public, cât şi în cel privat.

11.2. Formarea deficitului bugetar public şi modalităţi de finanţare a acestuia

Deficitele bugetare au devenit, în societatea modernă, un fenomen cvasiobişnuit, pe fundalul amplificării cheltuielilor publice şi deteriorării situaţiei financiare a multor state, mai mult sau mai puţin dezvoltate. Dacă în viziunea clasică asupra bugetului de stat, fluxurile financiare de constituire a fondurilor bugetare din venituri curente ar fi trebuit să se echilibreze cu cele de distribuire şi cheltuire a acestor fonduri, în concepţia modernă se admite deliberat dezechilibrul bugetar. El este considerat, de regulă, expresia unor decalaje sau necorelări între cele două tipuri de fluxuri bugetare, fie sub aspectul dinamicii lor diferite în timp, fie sub cel al dimensiunilor resurselor vehiculate prin bugetul de stat.

Neconcordanţele între fluxurile de intrare-ieşire la fondurile bugetare, se concretizează prin diferenţa între suma veniturilor obişnuite sau curente (Vc) şi suma cheltuielilor (Cb), constituind un sold, cel mai adesea, negativ cunoscut sub denumirea de deficit bugetar (Db), ce poate fi exprimat sintetic prin relaţia (1):

Db = Cb – Vc (11.1.) Formarea deficitului bugetar public apare determinată, în principiu, de angajarea unor

cheltuieli mai mari faţă de un volum limitat de venituri bugetare curente, ce pot fi mobilizate la bugetul public, în cadrul unui an bugetar. El exprimă neconcordanţele generate de factori obiectivi sau subiectivi ce influenţează mărimea şi formarea veniturilor obişnuite (mai mici), de care dispun autorităţile publice faţă de cheltuielile (mai mari) pe care le efectuează acestea, apelând la alte modalităţi de finanţare a diferenţei de cheltuieli.

Astfel, în finanţarea deficitului, echivalând cu acoperirea soldului bugetar negativ, societatea modernă a apelat, în timp, fie la creaţia monetară forţată sau emisiunea nouă, inflaţionistă, de monedă, fie la redistribuirea resurselor băneşti disponibile în economie, care au fost puse în circulaţie anterior, ca proces ce are loc prin relaţii şi fluxuri financiar-monetare caracteristice creditului intern sau extern.

Deşi există şi alte posibilităţi de procurare a unor resurse băneşti din categoria celor excepţionale, în lumea modernă, autorităţile guvernamentale au folosit şi încă folosesc pentru finanţarea deficitelor bugetare publice două modalităţi, şi anume:

144

a) finanţarea monetară; b) finanţarea nemonetară. Finanţarea monetară, deşi considerată inacceptabilă, în prezent, reprezintă o soluţie de

politică bugetară, care presupune aşa-zisa "creaţie de monedă", adică emisiunea monetară cu scopul de a finanţa deficitul bugetar. O asemenea politică de finanţare a deficitului bugetar a debutat pe fundalul înlocuirii monedei cu valoare intrinsecă (confecţionată din metal preţios) cu semne monetare de tipul biletelor de bancă, respectiv a folosirii aşa-zisei monede fiduciare (bani de hârtie). Suportul direct al practicării sale decurge din dreptul exclusiv al statului de a face emisiune monetară; de a pune în circulaţie monedă, devenită posibilă în condiţiile desfiinţării convertibilităţii, adică a obligaţiei ca emitentul (statul) să transforme (la cererea deţinătorilor semnelor băneşti) în metal preţios sau în devize, sumele emise în monedă naţională.

De remarcat că, atât timp cât cantitatea de monedă emisă nu depăşeşte nevoile obiective ale circulaţiei monetare (justificate prin cantitatea de bunuri şi servicii pentru care este pusă în circulaţie masa monetară), nu este vorba de a se folosi această modalitate de procurare la dispoziţia statului a unor resurse de finanţare a cheltuielilor publice. Numai în măsura în care statul forţează emisiunea monetară, punând în circulaţie o cantitate mai mare de monedă decât cea necesară, în mod normal, el poate beneficia de suma emisă suplimentar pentru a finanţa cheltuieli ce reprezintă un deficit bugetar.

Finanţarea monetară a deficitului bugetar presupune, deci, că statul avansează (oferă) pe piaţă o cantitate de monedă mai mare decât cererea reală, pentru a-i servi ca venit bugetar extraordinar destinat finanţării cheltuielilor sale, ceea ce constituie esenţa fenomenului de deficit bugetar.

În societatea modernă, în fiecare ţară, funcţionează un institut (bancă) de emisiune însărcinat cu emiterea de monedă naţională şi asigurarea stabilităţii acesteia, implicit cu menţinerea masei monetare în limite raţionale. În condiţiile unor dificultăţi financiare, pentru a efectua cheltuieli, este posibil ca statul să apeleze la acest institut, solicitându-i avansarea unor sume de bani, menite să acopere temporar golul de casă al trezoreriei publice, în schimbul unor înscrisuri de împrumut emise de către Guvern. Or, dacă statul nu mai reuşeşte să încaseze venituri curente pentru a restitui sumele respective, poate avea loc creşterea nejustificată a masei monetare cu efecte inflaţioniste.

Iniţial, emisiunea inflaţionistă a apărut ca modalitate practicată direct cu scop de finanţare a deficitului bugetar public. Impactul său profund perturbator asupra economiei şi societăţii a făcut ca ea să fie contestată şi, principial, respinsă de către autorităţile statale, cu deosebire în ultimele decenii, mai ales, în plan conceptual. În realitate, însă, în multe ţări ea a continuat să fie practicată pe căi ocolite, deşi sunt cunoscute consecinţele pe care le antrenează.

Dacă în practicile anterioare, Guvernul cerea băncii de emisiune suma necesară pentru acoperirea deficitului bugetar, determinând majorarea masei monetare în circulaţie, fără a ţine seamă de efectele inflaţiei provocate, astfel, în zilele noastre s-au adoptat soluţii de protejare a institutelor de emisiune faţă de imixtiunea guvernului, inclusiv prin scoaterea lor de sub controlul acestuia şi subordonarea directă faţă de Parlament.

Totuşi, rămâne posibilă şi în prezent implicarea emisiunii monetare în finanţarea deficitelor bugetare, mai ales, în contextul acceptării acoperirii golurilor de casă ale trezoreriei prin împrumuturi de la banca de emisiune.

Caracterul inflaţionist al finanţării monetare a deficitului bugetar se află în relaţie directă cu destinaţia neproductivă dată sumelor cheltuite de către stat şi se concretizează într-o creştere a

145

�

preţurilor, ca expresie a inflaţiei rezultate, ale cărei proporţii depind de cele ale cheltuielilor neproductive finanţate.

Finanţarea nemonetară a deficitelor bugetare reprezintă o modalitate acceptată, de regulă, în prezent, în acest scop. Aceste împrumuturi au, în principiu, ca sursă, formarea de disponibilităţi la nivelul fiecărui participant la relaţiile băneşti, în condiţiile concrete de realizare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor. Degajarea unor disponibilităţi, de regulă temporare, apare ca fenomen obiectiv, decurgând din neconcordanţa între formarea veniturilor băneşti, ca putere de cumpărare, pe de o parte, şi manifestarea cererii de consum, ce presupune cheltuirea sumelor băneşti, pe de altă parte.

Prin preluarea cu împrumut de către stat a unei părţi din aceste rezerve băneşti, este posibilă redistribuirea de putere de cumpărare, inclusiv sub forma împrumuturilor, de la deţinătorii de resurse libere, la dispoziţia statului, pentru a finanţa cheltuieli publice, fără a spori masa monetară, în mod nejustificat, ceea ce înseamnă că raportul dintre cererea şi oferta de monedă se menţine constant şi în consecinţă o asemenea finanţare poate fi neinflaţionistă.

În principiu, împrumuturile pe care le angajează statul pot fi încadrate în două categorii: împrumuturi obligatare şi împrumuturi de la banca de emisiune. Primele îşi trag numele după principala formă de înscrisuri – obligaţiunile, care se plasează pe piaţa financiară, având semnificaţia redistribuirii disponibilităţilor băneşti în condiţiile pieţei financiare. Secundele pot însă antrena şi emisiunea inflaţionistă ca rezultat al creditării bancare neperformante.

Pe de altă parte, îndatorarea, ca suport al finanţării deficitului bugetar, poate fi privită şi prin prisma provenienţei datoriei, din interior sau din exterior. În acest caz, se urmăreşte, distinct, rata datoriei externe, respectiv a datoriei interne, având in vedere impactul fiecăreia asupra efortului şi potenţialului financiar al statului.

Finanţarea externă a deficitului bugetar presupune atragerea de resurse financiare din exterior, de regulă, ca efect al relaţiilor economice şi financiare dintre stat şi instituţii şi organisme financiar-bancare internaţionale, persoane fizice şi juridice private nerezidente sau alte state.

De asemenea, unele resurse financiare pot fi atrase în cadrul practicării de ajutoare financiare internaţionale, de regulă, de la unele ţări dezvoltate spre cele în curs de dezvoltare sau prin finanţarea unor programe de dezvoltare economică şi socială de către organizaţii internaţionale.

Finanţarea prin împrumuturi nu antrenează, principial, efecte dereglatoare, iar dacă se folosesc resurse împrumutate de la banca de emisiune, alături de pericolul inflaţionist incert, dar posibil, impactul poate fi şi pozitiv deoarece prin comparaţie cu impozitele sau împrumuturile obligatare împrumutul nu diminuează pe ansamblu disponibilităţile băneşti de finanţare a investiţiilor şi consumului. Altfel spus, această variantă de finanţare a deficitului include şi posibilitatea de creştere a activităţii din sectorul public şi privat, deşi riscă şi dezvoltarea unor procese inflaţioniste.

Din punctul de vedere al impactului finanţării deficitului bugetar asupra creşterii producţiei sau PNB şi a nivelului preţurilor, apare a fi relevantă reprezentarea grafică din figura nr.12.

Conform graficului, D1 reprezintă cererea agregată care se deplasează în punctele D2 şi D3, sub impactul surselor folosite pentru finanţarea deficitului. Astfel, D1 corespunde finanţării cheltuielilor bugetare numai pe seama impozitelor, iar punctul E1 corespunde preţului de echilibru la un nivel dat (PIB1). D2 exprimă poziţia ce rezultă ca urmare a finanţării prin împrumuturi publice, presupunând o creştere, la PIB2, cu un nivel P2 al preţului de echilibru, din punctul E2. D3 exprimă situaţia în care deficitul bugetar este finanţat prin emisiune monetară, implicând creşterea (PIB3), dar şi un nivel de preţ mult mai mare (P3) care se plasează în punctul E3.

146

D1

P1

P2

P3

E1

E2

E3

D2

D3

P

PIB PIB3PIB2PIB1

Figura nr.12. – Impactul modalităţilor de finanţare a deficitului bugetar

Potrivit reprezentării grafice, dacă Guvernul apelează la banca de emisiune pentru monetizarea deficitului, posibilitatea de creştere inflaţionistă a preţurilor este mult mai mare, iar în mod obişnuit se foloseşte cu prioritate varianta finanţării din împrumuturi obişnuite, care, în principiu, rămâne neinflaţionistă. Spre deosebire, finanţarea deficitului bugetar prin monetizare, este principial inflaţionistă şi poate fi blamată, dar eficacitatea sa, în anumite limite, trebuie recunoscută, după cum remarca Keynes.

Abordările mai recente, care se încadrează într-un plan larg în teoria ofertei, iar sub aspect strict financiar-monetar, în concepţia monetaristă, au dezvoltat un punct de vedere opus finanţării deficitului bugetar, în ambele variante (monetară, respectiv nemonetară), invocând producerea unui fenomen negativ prin finanţarea lui din împrumuturi, care poartă denumirea de „efect de evicţiune”. Acest efect este conceput pornind de la premisa că o creştere a cheltuielilor bugetare, concretizată prin deficitul bugetar finanţat din împrumuturi publice presupune deplasarea unei cereri de investiţii sau de consum dinspre sectorul privat înspre cel public, odată cu atragerea şi alocarea resurselor băneşti corespunzătoare la dispoziţia statului. Reducerea posibilităţilor de finanţare în sectorul privat, care stă la originea creşterii lor în sectorul public se manifestă, mai ales, în condiţiile în care statul se împrumută pe piaţa financiară pentru a finanţa deficitul bugetar, oferind o dobândă mai mare, care face mai atractiv un asemenea plasament.

Limitat numai la sfera investiţiilor, efectul de evicţiune semnifică o reducere a investiţiilor

private în favoarea creşterii celor publice. Mecanismul de producere a acestui efect se manifestă pe fundalul contractării împrumuturilor publice care majorează cererea în raport cu oferta de capitaluri de împrumut existentă anterior. Ca o consecinţă directă, ar urma creşterea ratei dobânzii pe piaţa financiară, iar aceasta, la rândul său, provoacă fuga capitalurilor băneşti private către sectorul public, deoarece plasarea acestora în titluri de stat ar putea asigura o rentabilitate mai mare decât investiţia privată.

O reprezentare grafică a acestui fenomen posibil este redată în fig.nr.13.

147

�

D2

D1

S E2

E1

i

nivelul ratei dobânzii

i2

i1

Fonduri (capitaluri) de

împrumut

Fig.nr.13. – Impactul împrumutului de stat asupra ratei dobânzii Conform reprezentării grafice (fig.13), rata dobânzii (i1) corespunde echilibrului dintre

cererea şi oferta de capitaluri de împrumut, ce se stabileşte în punctul E1, înainte ca statul să solicite fonduri de împrumut. Condiţiile existente, în acest moment, presupunând un anumit raport între cererea şi oferta de fonduri (capital) de împrumut determină o rată a dobânzii egală cu i1 (mai mică decât i2) şi un nivel al produsului intern brut (PIB1) care este şi cel mai mic.

Faţă de acest aspect, considerând că statul iniţiază contractarea unui împrumut şi finanţează deficitul bugetar, are loc o creştere a cererii de fonduri, de la D1 la D2, în condiţiile în care oferta (S) rămâne constantă. Echilibrul se stabileşte acum în punctul E2, la care creşte cererea (D) şi intersectează oferta (S), implicând creşterea ratei dobânzii la nivelul i2, ce va stimula plasamentele de capital privat în obligaţiuni ale împrumutului de stat.

Totuşi, analiza producerii efectului de evicţiune trebuie să aibă în vedere starea reală în care se află economia. Dacă aceasta funcţionează la întregul potenţial, efectul de evicţiune poate fi mare şi va anihila impactul pozitiv pe care îl are creşterea cheltuielilor publice exprimată prin multiplicatorul lor. Dar, o asemenea situaţie apare mai puţin probabilă şi nu ar mai justifica un deficit bugetare finanţat din împrumuturi.

În schimb, dacă economia funcţionează sub parametrii normali, promovarea deficitului bugetar finanţat din împrumuturi, apare ca o soluţie utilă nu numai în relansarea economiei, ci şi în aducerea în circuitul economic a unor capitaluri private disponibile, care nu se investesc de către întreprinzătorii privaţi. În aceste condiţii, manifestarea efectului de evicţiune devine improbabilă, existând un teren prielnic pentru efectul multiplicator al cheltuielilor publice finanţate din împrumuturi.

Conchidem, deci, că efectul de evicţiune se poate produce dacă lansarea împrumutului de stat are loc într-o perioadă de funcţionare a economiei la întregul potenţial, când creşterea posibilă a ratei dobânzii pe piaţa financiară sub impulsul sporirii cererii de împrumut îi determină pe unii întreprinzători privaţi să prefere plasamentul de capital propriu în titluri de stat, investiţiilor reale. Această deturnare a capitalurilor private de la funcţia lor productivă spre consumul public este, evident, inacceptabilă şi contraproductivă.

148

Spre deosebire, în condiţiile unei economii în recesiune, când investiţiile private stagnează,

devine posibilă şi chiar necesară implicarea statului inclusiv prin finanţarea din împrumuturi a deficitului bugetar, cu impact în sporirea cererii globale, inclusiv a investiţiilor şi, pe această bază, a producţiei şi a PIB.

Pe de altă parte, emisiunea de titluri ale împrumutului public în contextul finanţării deficitului bugetar nu exclude şi un posibil impact negativ asupra evoluţiei masei monetare în circulaţie şi a puterii de cumpărare a monedei, incluzând un potenţial inflaţionist dependent de destinaţia dată resurselor prin finanţarea cheltuielilor bugetare.

Efectele negative posibile ale finanţării deficitelor bugetare din împrumuturi publice se amplifică cu deosebire atunci când, pe seama acestora, sunt acoperite cheltuieli publice cu caracter de consum final sau pierderi ale întreprinderilor cu capital de stat. În plus, este de luat în considerare şi feed-back-ul ce se reflectă în creşterea deficitului bugetar, ca urmare a cheltuielilor suplimentare cu plata dobânzilor şi comisioanelor aferente datoriei publice rezultate din aplicarea finanţării nemonetare a deficitelor bugetare.

149

�

BIBLIOGRAFIE

1. Abraham-Frois, Gilbert, Economie Politică, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998 2. Albrecht, P. W., Economics, Prentice Hall Inc., New Jersey, 1993 3. Artus, P., Deficits publics, Economica, Paris, 1996 4. Băcescu, M.; Băcescu-Cărbunaru,A., Macroeconomie şi politici macroeconomice , Editura ALL,

Bucureşti, 1998 5. Bălănescu, R., ş.a., Sistemul de impozite, Editura Economică, Bucureşti, 1994 6. Blaug, M., Teoria economică în retrospectivă , Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992 7. Bran, P., Mecanismul monetar actual, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1984 8. Buchanan, J., Flowers, M., The public finance, Richard Irwin, London, 1975 9. Cullis, J., Jones, Ph., Public finance and public choice, Oxford University Press, 1998 10. Dăianu, D., Echilibrul economic şi moneda, Editura Humanitas, 1993 11. Dornbusch, R., Fischer., S, Macroeconomia, Editura Sedona, Timişoara, 1997 12. Duverger, Maurice, Finances Publiques, Editura P.U.F., Paris, 1975 13. Filip, Gh., Finanţele României, Editura Univ. “Al.I.Cuza”Iaşi, 1985 14. Filip, Gh.(coord.), Finanţe , Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001 15. Filip, Gh. (coord.), Impactul factorilor financiar-monetari asupra dezvoltării economice, Editura

Sedcom Libris, Iaşi, 2001 16. Filip, Gh.(coord.), Finanţe, Editura Junimea, Iaşi, 2002 17. Filip, Gh. (coord.), Integrarea politicilor financiar-monetare în strategiile de dezvoltare durabilă,

Editura Junimea, Iaşi, 2002 18. Filip, Gh. (coord.), Probleme ale modernizării administraţiei publice, Editura Sedcom Libris, Iaşi,

2002 19. Filip, Gh.; Onofrei, M., Politici financiare, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001 20. Friedman, M. Capitalism şi libertate, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995 21. Galbraith, J.K., Ştiinţa economică şi interesul public, Editura Politică, Bucureşti, 1970 22. Gines de Rus, Analisis coste-beneficio, Editura Ariel S.A., Barcelona, 2001 23. Gwartney, J., Stroup, R., Macroeconomics. Private and public choice, New York, London etc.

1990 24. Gwartney, J., Stroup, R., Economie şi propseritate, Editura Alutus, Bucureşti, 1995 25. Hoanţă, N. , Finanţele firmei , Editura Continent, Bucureşti, 1996 26. Hyman, D.N., Public finance, CBS, CBS College Publisching, New York, 1987 27. Jèze, G., Cours de finances publiques, Paris, 1936 28. Jose, M.Marin; Gonzala, Rubio, Economia financiera, Editura A.Bosch, Barcelona, 2001 29. Keynes, J.M., Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor, Editura

Ştiinţifică, Bucureşti, 1970 30. Kiritescu, C., Moneda-mică enciclopedie, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1998 31. Leon, Gh., Elemente de ştiinta financiară, Editura “Cartea românească”, Cluj, 1925 32. Llau, P., Economie financiere publique, , P.U.F., Paris, 1996 33. Madgearu V.N., Drumul echilibrului financiar, Atelierele "Adevărul", Bucureşti, 1935 34. Manolescu, Gh., Buget : abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti, 1997 35. Mayer, T., Dusenberry, J., Aliber, R., I, Banii, activitatea bancară şi economia, Editura Didactică şi

150

Pedagogică, Bucureşti, 1993

36. Moşteanu, T., Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997 37. Musgrave, R. A.; Musgrave, P. B. , Public finance in theory and practice , Mc-Graw Hill Inc, 1989 38. Orsoni, G., Finances publiques, Paris, Publisud, 1989 39. Percebois, J., Economie des finances publiques, Armand Colin, Paris, 1991 40. Picard, J.F., Finances publiques, LITEC, Paris, 1997 41. Samuelson, P.; Nordhaus, W., Economie politică , Editura Teora, Bucureşti, 2000 42. Stancu, I., Finanţe, Editura Economică, Bucureşti, 1997 43. Talpoş, I., Finanţele României, Editura Sedona, Timişoara, 1995 44. Turliuc, V., Cocriş, V., Monedă şi credit, Editura Ankarom, Iaşi, 1997 45. Utrila, A.; Urbanos, R., La economia publica en Europa, Editorial Sintesis Espana, Madrid, 2001 46. Văcărel, I, Bercea, F., Asigurări şi reasigurări, Editura Expert, 1999 47. Văcărel, I., Relaţii financiare internaţionale, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1995 48. Văcărel, I. , Politici economice şi financiare de ieri şi de azi , Editura Economică, Bucureşti, 1996 49. Vasile, R., Monedă şi politică fiscală, Editura Uranus, Bucureşti, 1994 50. Văcărel, I. (coord) , Finanţe publice , E.D.P., Bucureşti, 2001 51. Voinea, Gh. (coord.), Mecanismele financiar-monetare în procesul tranziţiei la economia de piaţă,

Editura Sedcom Libris, Iaşi, 1999 52. Voinea, Gh., Finanţe locale, Editura Junimea, Iaşi, 2002

151