finante publice ii ai

1

UUnniivveerrssiittaatteeaa HHyyppeerriioonn BBuuccuurreeşşttii FFaaccuullttaatteeaa ddee ŞŞttiiiinnţţee EEccoonnoommiiccee

CORINA – MARIA ENE

ALEXANDRU MARIAN

FINANŢE PUBLICE - SUPORT DE CURS ÎN FORMAT ID - (partea II ) -

2

CUPRINS:

1. Prelevarea fiscală şi comportamentul contribuabililor

1.1. Curba Laffer

1.2. Repercursiunea impozitelor

1.3. Implicaţii fiscale ale crizei financiare

Idei în rezumat

Cuvinte cheie

Întrebări recapitulative şi teste de autoevaluare

Teme pentru referate/cercetare

Recomandări bibliografice pentru studiul individual

Răspunsuri

2. Sistemul cheltuielilor publice

2.1. Semnificaţie, componenţă, determinanţi şi impact

2.2. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice

2.3. Principalele categorii de cheltuieli publice din România finanţate din fonduri

bugetare şi extrabugetare

2.3.1. Cheltuielile publice pentru acţiuni social – culturale

2.3.2. Asigurările sociale. Reforma sistemului de pensii

2.3.3. Asigurările de sănătate şi finanţarea sănătăţii

2.3.4. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice

2.4. Evaluarea eficienţei programelor de cheltuieli publice

2.5. Tendinţa pe termen lung a cheltuielilor publice

Idei în rezumat

Cuvinte cheie

Aplicaţii rezolvate

Teste de autoevaluare şi aplicaţii propuse



Răspunsuri

3. Creditul public. Datoria publică

3.1. Împrumuturile publice. Conţinut, caracteristici, clasificare

3.2. Motivaţii politice ale angajării împrumuturilor publice

3.3. Elemente tehnice ale împrumuturilor de stat

3.4. Datoria publică internă şi externă. Gestionarea datoriei publice

Idei în rezumat

Cuvinte cheie


Teste de autoevaluare şi aplicaţii propuse



3

Răspunsuri

4. Trezoreria finanţelor publice

4.1. Organizarea şi funcţionarea trezoreriei statului

4.2. Funcţiile şi rolul trezoreriei în finanţele României

Idei în rezumat

Cuvinte cheie




Răspunsuri

5. Finanţele publice locale

5.1. Apariţia şi evoluţia finanţelor publice locale în România

5.2. Locul şi rolul finanţelor publice locale în sectorul public al României

5.3. Structura veniturilor bugetelor locale şi orientarea cheltuielilor

5.4. Obligaţiunile municipale

5.5. Procesul bugetar local şi dezvoltarea economică locală

5.6. Achiziţiile publice

Idei în rezumat

Cuvinte cheie




Răspunsuri

6. Evaziunea fiscală şi economia subterană – reacţie a indivizilor împovăraţi de

obligaţiile faţă de stat

6.1. Definirea conceptului de evaziune fiscală

6.2. Mecanisme şi tehnici de fraudare fiscală

6.3. Cauze şi consecinţe ale proliferării fenomenului evazionist în România

6.4. Conceptul şi caracteristicile activităţilor economice subterane

Idei în rezumat

Cuvinte cheie




Răspunsuri

Bibiliografie selectivă

4

OBIECTIVELE DISCIPLINEI:

Suportul de curs (modulul II ), se intinde pe parcursul a 6 unităţi de învăţare, în cadrul

cărora se ilustrează aspecte teoretice şi aplicaţii practice, elaborate pe baza standardului

curricular la disciplina „Finanţe publice”; principalele obiective ale suportului de curs

constînd în:

formarea unei concepţii ştiinţifice necesare pentru o corectă înţelegere a

fenomenelor, proceselor şi operaţiunilor financiare ce se nasc ca rezultat al

constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor publice, în formă bănească;

formarea unei imagini sistematice asupra finanţelor contemporane şi apoi

aprofundarea domeniului bugetar, punând accent pe însuşirea strategiilor şi

tehnicilor bugetare moderne, cu accent pe fiscalitatea şi politica fiscală;

dezvoltarea spiritului de analiză şi interpretare a fenomenelor, proceselor şi

fluxurilor financiare din economie precum şi a interdependenţei dintre acestea şi

fenomenele şi procesele economice reale;

formarea unui spirit de orientare în aprecierea realistă a fenomenelor,

proceselor şi operaţiunilor financiare ce constituie conţinutul finanţelor publice, a

raporturilor dintre finanţele publice şi private, precum şi a capacităţii de a

soluţiona problemele practice în activitatea profesională.

5

PRELEVAREA FISCALĂ ŞI COMPORTAMENTUL

CONTRIBUABILILOR

Obiective:

Înţelegerea semnificaţiei curbei Laffer;

Cunoaşterea conceptului de presiune fiscală, a modului de calcul şi a

tipologiei acesteia;

Interpretarea pertinentă a presiunii fiscale;

Înţelegerea conceptelor de repercursiune şi incidenţă a impozitelor;

Cunoaşterea asemănărilor şi deosebirilor dintre repercursiune şi

incidenţă;

Delimitarea cauzelor crizei financiare;

Cunoaşterea măsurilor anti-criză adoptate în România şi efectele acestora.

1.1. Curba Laffer



1.1. Curba Laffer

Pentru înţelegerea fenomenului generat de prelevarea fiscală, respectiv

comportamentul contribuabililor din perspectivă fiscală, prezintă interes analiza curbei

fundamentată de către economistul american Arthur Laffer, artizanul politicilor

economice care au modelat economia americană modernă. Acesta reflectă legătura

existentă între încasările fiscale totale ale statului şi rata impunerii. Legislaţia fiscală

sufocantă şi restrictivă face ca, potrivit curbei lui Laffer (Figura 1-1.), agenţii economici

să fie împinşi spre operaţiuni economice la limita reglementărilor în vigoare.

Modelul clasic al curbei Laffer exprimă grafic veniturile fiscale ale statului (T) ca

funcţie de rata impozitării (x). Încasările statului urmează un trend crescător, după care,

dincolo de un anumit prag, scad, deşi rata medie a impozitării continuă să crească. Cauza

poate fi reprezentată de transferul activităţii economice din sectorul formal (vizibil) în cel

subteran (invizibil).

6

A1 A2

0 P1 P0 P2 P 100% rata de impozitare

M

Încasări fiscale

Figura 1-1. – Curba Laffer

Sursa: Ciucur Dumitru, Gavrilă Ilie, Popescu Constantin – Economie. Teoria generală a economiei, Editura Tribuna

Economică, Bucureşti, 2004, pag. 271.

Laffer consideră că, pornind de la zero spre 100%, o mărire a ratei de impunere va

determina creşterea încasărilor fiscale. Există însă o rată de impunere optimă, dincolo de

care încasările fiscale totale se vor reduce dacă rata de impunere va continua să crească.

Din punctul M al figurii, mărimea presiunii fiscale va genera reducerea producţiei şi nu

creşterea încasărilor fiscale.

Zona 0MP0 semnifică admisibilitatea fiscală, adică acceptarea creşterii presiunii

fiscale pe fondul accesului la o cantitate mai mare de utilităţi publice. Încasările fiscale

cunosc o majorare, concomitent însă cu reducerea bazei de impunere.

Zona P0MP este cea în care se evidenţiază diminuarea încasărilor fiscale pe fondul

diminuării activităţilor impozabile. Are loc reducerea producţiei şi amplificarea

activităţilor subterane.

Aşadar, cu cât rata impozitelor este mai mare, cu atât mai mare este efectul de

substituţie, respectiv decizia individuală relativă la timp - muncă. Mai mult, având în

vedere faptul că indivizii pot obţine venituri informale, efectul de substituţie este în mod

cert mai mare decât efectul de venit astfel încât indivizii vor fi tentaţi mai puţin de

sectorul oficial.

Analizând curba Laffer (Figura 1-1.) se observă că o creştere a ratei impozitului

(marginală) determină o reducere a veniturilor fiscale colectate. Acest lucru poate fi însă

7

atribuit procesului de alocare a muncii din economia formală spre cea subterană, unde nu

este impozitată. În acest caz substituţia dintre cele două sectoare este relativ ridicată.

Devine clar faptul că „rata de participare şi orele muncite în sectorul informal tind să fie

invers proporţionale cu numărul orelor muncite în sectorul oficial.”1

Creşterea economiei subterane este datorată în principal creşterii nivelului

impozitelor şi contribuţiilor obligatorii, care în final pot genera o reducere a masei

impozabile şi o creştere a deficitului bugetar ce vor determina o nouă creştere a nivelului

impozitelor şi taxelor având drept consecinţă dezvoltarea economiei subterane şi aşa mai

departe2.

Aşadar, Curba Laffer face legătura între rata de impozitare şi veniturile fiscale ale

statului. Aceasta a generat nenumărate controverse în rândul economiştilor. În esenţă, se

evidenţiază faptul că, dacă rata fiscalităţii poate creşte de la 0 la 100%, veniturile fiscale

ale statului vor creşte de la 0 la un nivel maxim, iar apoi se vor reduce până la zero.

Veniturile fiscale colectate la buget se vor reduce dincolo de acest punct de maxim

deoarece o creştere a ratei fiscalităţii presupune descurajarea activităţilor economice, şi

deci o reducere a bazei de impozitare. Altfel spus, la o rată a fiscalităţii de 100%,

veniturile fiscale se vor reduce pentru că producţia încetează. Similar, o scădere a ratei

impozitelor (presiunii fiscale) poate stimula activitatea economică, care va avea ca efect

creşterea veniturilor bugetare din impozite.

Raţionamentul este simplu: dacă se reduce rata fiscalităţii se stimulează munca,

economisirea şi investiţiile şi automat are loc o creştere a venitului naţional. Deficitul

generat de reducerea bazei de impunere poate fi compensat de reducerea progresivităţii

sistemului fiscal, scăderea evaziunii şi a fraudei fiscale, expansiunea sistemului de

producţie şi a forţei de muncă angajate, reducerea sau eliminarea transferurilor

guvernamentale etc.

Într-o reprezentare schematică, curba Laffer permite evidenţierea celor două zone

de interes menţionate mai sus (Figura 1.2.).

În România, problema ratei optime de impozitare, respectiv a presiunii fiscale

trebuie să facă obiectul preocupării guvernului, mai cu seamă în contextul economic

actual. Pentru a-şi realiza scopul în cadrul politicii bugetar-fiscale, presiunea fiscală

trebuie să răspundă atât interesului statului, care doreşte creşterea nivelului acesteia

pentru a putea face faţă cheltuielilor publice tot mai ridicate, cât şi interesului

contribuabilului, a cărui venituri sunt inadecvate pentru a fi grevate de o fiscalitate

ridicată şi care urmăreşte reducerea acesteia.

1 Lemieux Thomas, Fortin Bernard, Fréchette Pierre - The effect of taxes on labor supply in the underground

economy. The American Economic Review, 84/No. 1, 1994, pag. 235. 2 Yair Eilat, Clifford Zinnes - The Evolution of the Shadow Economy in Transition Countries: Consequences for

Economic Growth and Donor Assistance, CAER II Discussion Paper No. 83, September 2000, pag.43-45.

8

Figura 1-2. – Zonele de admisibilitate ale curbei Laffer

Fiecare individ căruia i se ia pe cale legală (autoritară) o parte din venitul ce îi

aparţine de drept, simte aceasta ca un atentat la bunăstarea sa, la libertatea de a se bucura

de roadele muncii sale.

Un contribuabil nu va consimţi deliberat la impozite, iar presiunea fiscală

crescândă va duce la o căutare continuă, de către acesta, de breşe în legislaţia fiscală, mai

ales atunci când creşterea presiunii fiscale se suprapune peste o scădere a veniturilor reale

ale sale.

O limită a presiunii fiscale este greu de stabilit datorită multitudinii de factori care

intervin: epocă, condiţii economice, ţara, context economic internaţional, condiţii politice

interne şi internaţionale, etc. Se consideră că o presiune fiscală optimă se obţine în

punctul în care între utilitatea sociala a cheltuielilor publice marginale şi utilitatea socială

a prelevării obligatorii marginale există o relaţie de tipul:

Usm ≥ ΔUsm

Altfel, orice creştere a membrului drept în detrimentul celui stâng, adică al

presiunii fiscale şi respectiv o scădere a utilităţii folosirii cheltuielilor publice, provoacă o

scădere a volumului prelevarilor obligatorii percepute de către autorităţile publice,

deoarece se distruge baza de impozitare prin apariţia fenomenului de rezistenţă şi

reducere a efortului productiv.

Presiunea fiscală are o mare relevanţă economică deoarece indică măsura în care

veniturile nominale ale populaţiei sunt ajustate prin intermediul impozitării şi, în acelaşi

Reducerea bazei de impozitare nu poate

fi compensată de creşterea presiunii

fiscale, care conduce astfel la diminuarea

veniturilor fiscale.

Reducerea veniturilor

fiscale este inferioară

creşterii presiunii

fiscale.

Venituri fiscale

Rata de

impozitare

Punctul critic de

delimitare a celor două

zone, corespunzător

înregistrării unor venituri

fiscale maxime.

9

timp, arată măsura sau gradul în care bugetul de stat îşi procură veniturile pe calea

prelevării de impozite. Presiunea fiscală poate fi utilizată atât pentru impozitele indirecte,

cât şi pentru totalitatea prelevărilor la buget efectuate prin intermediul impozitării.

Presiunea fiscală se concretizează de fapt în gradul de fiscalitate, grad în care

contribuabilii - în ansamblul lor, societatea, respectiv economia, suportă pe seama

rezultatelor obţinute din activitatea lor, impozitele şi taxele - ca prelevări obligatorii

instituite şi percepute prin constrângere legală de către stat.

Problema presiunii fiscale la noi, este mai actuală ca oricând datorită următoarelor

considerente:

• în primul rând, datorită faptului că ne aflăm în faza modernizării sistemului fiscal

românesc;

• în al doilea rând pentru că în prezent economia ţării noastre resimte lipsa

capitalurilor disponibile a fi investite, ceea ce impune practicarea unei politici fiscale

deosebite;

• în al treilea rând, datorită situaţiei actuale precare a economiei româneşti,

veniturire realizate de totalitatea categoriilor de contribuabili fiind inadecvate pentru a fi

grevate de o fiscalitate prea mare fără a da naştere la urmări nedorite.

Presiunea fiscală care este impusă de puterile publice trebuie să concilieze două

tendinţe diametral opuse: pe de o parte cea a statului - care doreşte ca aceasta să fie tot

mai mare în vederea acoperirii cheltuielilor publice aflate în continuă creştere şi, pe de

altă parte cea a cetăţeanului - care doreşte o presiune fiscală cât mai mică cu putinţă, în

vederea realizării scopului său în cadrul politicii fiscale.

De regulă, presiunea fiscală se calculează ca indicator global al nivelului

fiscalităţii raportat la veniturile fiscale ale statului, respectiv prin raportarea nivelului total

al prelevărilor fiscale obligatorii la PIB. Acest indicator, eminamente cantitativ, nu ia în

calcul însă şi cea de-a doua latură a fiscalităţii, respectiv satisfacerea nevoilor publice prin

cheltuielile efectuate de stat. Practica fiscală internaţională recomandă utilizarea şi a altor

indicatori derivaţi de măsurare a presiunii fiscale, precum rata fiscalităţii consolidate

(care nu ia în calcul cotizaţiile sociale, prelevările obligatorii autofinanţate şi impozitele

plătite de administraţiile publice), rata fiscalităţii nete (exclude din prelevările obligatorii

partea redistribuită direct agenţilor economici), presiunea fiscală individuală (prelevări

suportate/venituri brute) etc.

Presiunea fiscală este dată în general de rata fiscalităţii, care se calculează ca raport

între încasările fiscale (de la nivelul central şi de la nivelul local) dintr-o anumită

perioadă, de regulă 1 an, şi valoarea produsului intern brut realizată în aceeaşi perioadă

de o economie naţională.

njPIB

I

Pfj

j

,1,1001

unde:

Pf = presiunea fiscală generală;

Ij = impozitul în cadrul unei anumite forme sau categorii;

j = 1,2,....,n;

PIB = produsul intern brut.

10

În mod similar, presiunea fiscală poate fi cuantificată pentru fiecare impozit în

parte, dar mai ales în mod necesar, pentru cele mai importante impozite ca raport

procentual dintre un impozit (suma prelevărilor încasate la bugetul public) şi indicatorul

agregat.

Cuantificarea presiunii fiscale în cazul impozitelar individualizate poate fi

efectuată la nivelul contribuabilului individual, în raport cu baza de impozitare

considerată la acest nivel; în acest fel fiecare contribuabil îşi poate determina gradul în

care suportă fiscalitatea:

100jc

jc

jcBf

IPf

unde:

Pjc = presiunea fiscală a unui j a fiecărui contribuabil c;

Ijc = impozitul j datorat de contribuabilul c;

Bfjc = baza fiscală de impozitare a contribuabilului.

Astfel se poate calcula presiunea fiscală pentru impozitul pe salariu, contribuţii

pentru asigurări sociale, impozit pe profit, taxa pe valoarea adăugată, accizele ca raport

între acestea şi totalul salariilor, profitul total impozabil, cifra de afaceri a întreprinderii.

Întreprinderile moderne fac asemenea calcule pentru determinarea costurilor fiscale,

proporţiile şi evoluţia acestora.

În ţara noastră, indicatorul presiune fiscală nu este urmărit statistic. Însă, pe baza

datelor oficiale care oferă posibilitatea calculului acestui indicator, situaţia gradului de

fiscalitate în România se prezintă în Tabelul 9.1.

Aparenta relaxare fiscală din prima parte a perioadei analizate (2000 - 2003) poate

fi pusă pe seama acţiunilor guvernamentale impuse de aderarea la Uniunea

Europeană.Trendul crescător al presiunii fiscale globale din ultimii ani ai perioadei

analizate se regăseşte în creşterea cheltuielilor publice şi în risipa generală a resurselor

publice. De asemenea, nivelul fiscalităţii a fost influenţat de performanţele slabe ale

economiei, de ineficienţa folosirii cheltuielilor publice finanţate pe seama impozitelor,

priorităţile stabilite prin politica guvernamentală, adeziunea cetăţenilor la politica

guvernului, stadiul în decădere al democraţiei etc.

11

Gradul de fiscalitate în România

-milioane lei (preţuri curente) - Tabelul 9.1. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

PIB 80377.3 116768.7 152017 197427.6 247368 288954.6 344650.6 412761.5 503958.7

Prelevări

fiscale -

TOTAL3 23748.7 33145.5 41739.0 53564.9 67623.6 79032.3 96773.8 115208.8 142464.2

Presiunea

fiscală

globală (%) 29.4 28.3 27.5 27.1 27.4 27.5 28.81 29.4 27.7

Rata de

presiune

fiscală (%)* 23 17.9 17.4 18.2 18.1 18.2 18.8 22.58 n.a.

Rata de

presiune

socială (%)* 12 10.5 10.7 9.5 9.2 9.7 9.8 9.84 n.a.

Sursa: Calcule proprii bazate pe date publicate în rapoartele Ministerului Finanţelor Publice privind execuţia

bugetului general consolidat, http://anaf.mfinante.ro; * Institutul Naţional de Statistică – Anuare statistice. Potrivit

metodologiei INS, rata de presiune fiscală = (impozite pe producţie şi import + impozite curente pe venit şi

patrimoniu)/PIB*100; rata de presiune socială = cotizaţii sociale efective primite de administraţiile publice/PIB*100.

0

5

10

15

20

25

30

35

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Presiunea fiscala globala

Rata de presiune fiscala

Rata de presiune sociala

Figura 1-3. – Presiunea fiscală în România

Sursa: Calcule proprii bazate pe date publicate în rapoartele Ministerului Finanţelor Publice privind execuţia

bugetului general consolidat, http://anaf.mfinante.ro

Comparaţiile internaţionale vizând presiunea fiscală sunt greu de făcut şi dificil de

interpretat deoarece nivelul acesteia variază foarte mult (Tabelul 9.2.). Ţările puternic

3 Indicatorul însumează veniturile fiscale încasate de stat prin Bugetul de stat, Bugetele locale, Bugetele instituţiilor

autofinanţate (integral sau parţial), dar şi contribuţiile de asigurări încasate prin Bugetul statului, Bugetul

Asigurărilor Sociale de stat, Bugetul Asigurărilor pentru şomaj, Fondul Naţional Unic de asigurări sociale de

sănătate. În anii 2006 şi 2007 prelevările fiscale ale statului includ şi contribuţiile de asigurări încasate prin

Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (AVAS), al cărei buget este prevăzut distinct în Bugetul General

Consolidat al României.

http://anaf.mfinante.ro/


12

dezvoltate din punct de vedere economic au o presiune fiscală ridicată, în timp ce ţările

mai puţin dezvoltate sau în tranziţie înregistrează niveluri mult mai reduse ale acestui

indicator. Implicarea statului în economia fiecărei ţări şi structura fiscală specifică

(repartiţia între impozitele directe şi cele indirecte) reprezintă principalii factori generatori

ai acestor diferenţe.

Evoluţia nivelului fiscalităţii în câteva dintre statele membre ale U.E. (% din PIB)

Tabelul 9.2. Anul

Ţara

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Austria 45.7 44.7 46.5 45.4 44.4 43.6

Bulgaria 32.6 31.4 30.2 32.9 34.6 34.8

Danemarca 52.3 50.4 50.7 49.7 49.9 51.2

Franţa 47.3 46.8 46.5 45.6 45.7 45.8

Germania 43.9 44.0 42.2 41.7 40.2 40.2

Italia 43.6 43.1 42.9 42.4 41.0 40.8

Lituania 32.1 30.2 28.8 28.6 28.6 29.2

Marea Britanie 38.1 38.7 38.4 37.0 37.4 38.6

Spania 35.3 35.9 35.7 36.2 35.4 36.4

Slovacia 34.7 33.2 32.1 32.5 30.0 29.5

Slovenia 39.8 39.3 39.4 39.7 39.9 40.7

Suedia 54.6 54.7 52.9 51.0 51.3 52.1

Ungaria 39.2 39.6 39.3 38.9 38.7 38.6

Sursa: Rapoarte ale Fondului Monetar Internaţional, Statistici OCDE, Statistici EUROSTAT,

http://epp.eurostat.ec.europa.eu

Analizând datele din tabelul 9.2., se observă o tendinţă de reducere a presiunii

fiscale în cazul celor mai multe ţări europene membre UE (Austria, Franţa, Germania,

Italia, Ungaria, Lituania, Slovacia). În cazul Italiei este de remarcat scăderea continuă,

graduală, a acestui indicator, de la 43,6% în anul 2000, la 40,8% în anul 2005. În restul

ţărilor prezentate tendinţa este ascendentă, cu mici fluctuaţii de la un an la altul, singurul

stat care a înregistrat constanţă în evoluţie este Germania.

Se remarcă, de asemenea, existenţa a două state, Danemarca şi Suedia, a căror

nivel al fiscalităţii depăşeşte 50% din PIB, Suedia fiind înregistrată ca având cea mai

ridicată rată a presiunii fiscale din Uniunea Europeană (nivelul mediu al presiunii fiscale

în statele U.E. la nivelul anului 2005 este de 42.2%).

În ceea ce priveşte presiunea fiscală individuală, indicator ce poate fi aplicat mai

ales în cazul salariaţilor, consider că acesta măsoară cel mai bine pragul toleranţei la

impozite deoarece încorporează şi elemente subiective, care ţin de viaţa socială. Ea

justifică de fapt comportamentul economic şi social al contribuabilului în procesul de

consum şi economisire. Potrivit datelor disponibile, sarcina fiscală asupra costului forţei

de muncă în cazul salariaţiilor din România prezintă următoarea evoluţie:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/

13

45.20%

44.60%

43.40%

42.90%

42.40%42.20%

41.80%

40.00%

41.00%

42.00%

43.00%

44.00%

45.00%

46.00%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Sarcina fiscala

Figura 1-4. – Sarcina fiscală a costului forţei de muncă în perioada 2001 - 2007

Sursa: Institutul Naţional de Statistică – Anuar Statistic 2008

Acest indicator evidenţiază, de regulă, „efortul” bănesc pe care contribuabilul este

obligat să-l suporte din venitul său salarial în favoarea statului în decursul unui an. El

exprimă cota corespunzătoare tuturor reţinerilor (contribuţii sociale individuale şi

impozit) aplicate câştigurilor brute formate din câştiguri salariale şi sume transferate de

stat sub formă de alocaţii acordate familiei. Consider că evoluţia sa descendentă în

România este rezultat al unei presiuni fiscale psihologice concretizate în generalizarea

practicii autohtone de plată a unei părţi din salarii „în plic”, în scopul evitării impozitării,

procedeu avantajos din acest punct de vedere, atât pentru angajator, cât şi pentru angajat.

Drept urmare, presiunea fiscală individuală nu poate fi fixată cu certitudine între

anumite limite, deoarece evoluţia sa depinde de elemente aleatoare, care ţin atât de

diversitatea impozitelor şi de modul în care acestea sunt încorporate în preţuri, cât şi de o

serie de elemente subiective.

Însă, indiferent de tipul cotei de impunere utilizată (cote fixe, cote procentuale

proporţionale, cote progresive sau regresive), fiecare sistem fiscal ia în calcul anumite

cote marginale de impozitare. Acestea reprezintă nivelul minim, respectiv maxim, de

impunere a veniturilor impozabile. Din acest punct de vedere, trebuie luată în calcul şi

noţiunea de presiune fiscală marginală, a cărei evoluţie poate fi diferită de cea a presiunii

fiscale globale, iar referirea la o rată medie a fiscalităţii fără a ţine seama de presiunea

marginală poate fi nesemnificativă.

Pragul fiscalităţii suportabile a fost mereu înălţat de către teoreticieni, dar practica

l-a depăşit de fiecare dată. Se poate presupune astfel că există un nivel maxim al presiunii

fiscale care poate fi acceptat, dar care variază în funcţie de contextul economic, politic şi

social de la un moment dat, nivel care este echivalent unei „rate optime de fiscalitate”. În

funcţie de evoluţia acestuia ar putea fi creat un sistem care să minimizeze presiunea

fiscală. În acest context, este interesant de studiat pentru România influenţa presiunii

fiscale sau a ratei fiscalităţii asupra veniturilor fiscale ale statului, colectate la nivelul

bugetului general consolidat în perioada 1990 – 2008 (tabelul 9.3.).

14

Pentru a evidenţia curba Laffer pentru România (Albu, 1995) este necesar să se

determine atât nivelul real al veniturilor fiscale colectate de stat (vom folosi anul 1990 ca

an de referinţă), cât şi nivelul presiunii fiscale înregistrate în fiecare an al perioadei

analizate.

Veniturile fiscale ale statului însumează toate veniturile de natură fiscală încasate

de stat prin Bugetul de stat, Bugetele locale, Bugetele instituţiilor autofinanţate (integral

sau parţial), dar şi contribuţiile de asigurări încasate prin Bugetul statului, Bugetul

Asigurărilor Sociale de stat, Bugetul Asigurărilor pentru şomaj, Fondul Naţional Unic de

asigurări sociale de sănătate. În anii 2006 şi 2007 prelevările fiscale ale statului includ şi

contribuţiile de asigurări încasate prin Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului

(AVAS), al cărei buget este prevăzut distinct în Bugetul General Consolidat al României.

Până în anul 2005, contribuţiile sociale pentru asigurări au fost incluse în categoria

veniturilor bugetare fiscale. După acest an, noua clasificaţie bugetară introdusă prin

Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1954/2005, exclude contribuţiile sociale din

categoria veniturilor fiscale, dar pentru comparabilitatea datelor am inclus în calcule şi

această categorie, care are, de asemenea, caracter fiscal.

Parametrii folosiţi în calcule sunt exprimaţi în valori comparabile, prin reducerea

lor la acelaşi an de bază, anul 1990. Rata fiscalităţii este determinată ca raport între totalul

veniturilor fiscale colectate de stat şi PIB. Datele astfel calculate, necesare elaborării

curbei Laffer pentru România sunt prezentate în tabelul 9.3. Datele evidenţiază faptul că

venitul real colectat de stat la bugetul general consolidat (Figura 1-5.) în prima parte a

perioadei analizate a urmat un trend descrescător, anul 1997 reprezentând anul cu cel mai

redus nivel de colectare al veniturilor fiscale. După acest an evoluţia înregistrată este

crescătoare, cu toate că până în anul 2008 rata de impunere este inferioară celei din anul

1990.

Aşa cum se poate observa în figura 1-5., veniturile fiscale reale în România

urmează un trend de tip parabolă, înregistrând o valoare minimă în anul 1997 şi

importante fluctuaţii în perioada 1994 – 2000, fluctuaţii generate de frecventele

modificări ale ratelor de impunere. După anul 2000 evoluţia se înscrie într-o tendinţă

crescătoare.

În ceea ce priveşte evoluţia PIB-ului real al României, figura 1-6. este grăitoare în

acest sens. Se observă, de asemenea, încadrarea PIB real pe un trend al evoluţiei de tip

parabolă. Valoarea cea mai scăzută se înregistrează la nivelul anului 1992, an în care a

avut loc o creştere semnificativă a preţurilor în economie. O valoare redusă a PIB se

observă şi în anul 1999, probabil generată de reducerea activităţii întreprinderilor de stat,

supuse unui amplu proces de privatizare şi a incapacităţii sectorului productiv privat de a

atenua efectele astfel generate. Începând cu anul 2000, PIB se înscrie într-o tendinţă de

stabilizare, înregistrând numai valori ascendente.

15

Evoluţia PIB, a veniturilor fiscale şi a ratei fiscalităţii în România

în perioada 1990 – 2008

Tabelul 9.3. Anul PIB

(milioane

lei,

preţuri

curente)

Venituri

fiscale

(milioane

lei)

Rata

fiscalităţii

(%)

Deflator

PIB

PIB real

(milioane

lei)

Venit

fiscal real

(milioane

lei)

PIB real

1990=100

%

(milioane

lei)

Venit

fiscal real 1990=100%

(milioane

lei)

Rata

fiscalităţii

(%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)

1990 85.79 30.5 35.5 1.000 85.79 30.5 85.79 30.50 35.55

1991 220.39 73.3 33.2 2.951 74.70 24.84 74.70 24.84 33.25

1992 602.92 201.2 33.5 3.000 201.07 67.07 68.14 22.73 33.36

1993 2003.57 626.6 31.3 3.274 612.13 191.39 69.14 21.62 31.27

1994 4977.32 1404.2 28.2 2.391 2082.35 587.29 71.84 20.26 28.20

1995 7213.55 2080.3 28.8 1.353 5332.61 1537.55 76.95 22.19 28.83

1996 10891.96 2924.8 26.8 1.453 7498.35 2012.94 79.97 21.47 26.85

1997 25292.57 6701.4 26.5 2.472 10232.66 2710.92 75.11 19.90 26.49

1998 37379.82 10541.6 28.3 1.553 24074.10 6787.89 71.48 20.15 28.20

1999 54573.02 18493.7 33.8 1.477 36949.95 12521.12 70.65 23.94 33.89

2000 80377.3 23748.7 29.4 1.442 55745.78 16469.28 72.16 21.32 29.54

2001 116768.7 33145.5 28.3 1.365 85583.60 24282.42 76.83 21.80 28.37

2002 152017.0 41739.0 27.5 1.227 123933.90 34017.11 81.50 22.37 27.45

2003 197427.6 53564.9 27.1 1.234 159977.70 43407.54 85.74 23.27 27.13

2004 247368.0 67623.6 27.4 1.155 214189.70 58548.57 93.03 25.43 27.33

2005 288954.6 79032.3 27.5 1.122 257642.80 70438.77 96.89 26.49 27.34

2006 344650.6 96773.8 28.8 1.106 311709.20 87498.92 104.47 29.33 28.07

2007 412761.5 115208.8 29.4 1.127 366180.10 102226.08 110.97 30.98 27.92

2008 503958.7 142464.2 27.7 1.140 441965.10 124968.59 118.84 33.60 28.28

Sursa: (1) Institutul Naţional de Statistică;

(2) Calcule proprii bazate pe date publicate în rapoartele Ministerului Finanţelor Publice privind execuţia

bugetului general consolidat, http://anaf.mfinante.ro;

(3) raportul dintre veniturile fiscale ale statului şi PIB; (4) Rapoarte anuale ale BNR;

(5) şi (6) Calculate prin raportarea valorilor nominale ale indicatorilor la deflatorul PIB;

(7) şi (8) Calculate în funcţie de PIB, veniturile fiscale reale şi deflatorul PIB prin raportarea la anul de

referinţă 1990.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Venituri fiscaletrendul evolutiei

Figura 1-5. – Evoluţia veniturilor fiscale reale în România în perioada 1990 – 2008

(milioane lei, 1990 = 100)


16

0

20

40

60

80

100

120

140

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

PIB trendul evolutiei

Figura 1-6. – Evoluţia PIB real în România în perioada 1990 – 2008

(milioane lei, 1990 = 100)

Studiul corelaţiei dintre PIB real (ca variabilă dependentă) şi veniturile fiscale reale

pune în evidenţă faptul că între cei doi indicatori există o corelaţie suficient de puternică

şi semnificativă din punct de vedere statistic (Anexa 1). În urma mai multor teste şi ţinând

seama că ambii indicatori au o evoluţie de tip parabolă, am determinat ecuaţia de regresie,

iar cel mai bun model l-am considerat a fi:

PIBreal = 86.46 - 3.136Vfisc + 0.121V2

fisc

Drept urmare, valoarea reală a PIB depinde în mod direct de mărimea reală a

încasărilor fiscale, respectiv creşterea PIB este generată şi de creşterea nivelului

veniturilor bugetare fiscale.

Potrivit teoriei lui A.Laffer, evoluţia veniturilor fiscale aflate la dispoziţia statului

se află în corelaţie directă cu nivelul ratei de impozitare, permiţând identificarea a două

zone de interes:

- o zonă de normalitate, în care creşterea/reducerea presiunii fiscale generează

creşterea/reducerea nivelului veniturilor fiscale şi

- o zonă prohibitivă, în care creşterea/reducerea presiunii fiscale determină

reducerea/creşterea nivelului veniturilor fiscale.

17

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

35.5

5

33.2

5

33.3

6

31.2

7

28.2

0

28.8

3

26.8

5

26.4

9

28.2

0

33.8

9

29.5

4

28.3

7

27.4

5

27.1

3

27.3

3

27.3

4

28.0

7

27.9

2

28.2

8

rata de impozitare (%)

ven

itu

ri f

iscale

(m

ilio

an

e lei)

Figura 1-7. – Curba Laffer pentru România

Pornind de la datele prezentate şi de la curba Laffer pentru România (Figura 1-7.)

vom identifica pentru perioada analizată cele două zone invocate de teorie.

Variaţia veniturilor fiscale în funcţie de variaţia ratei de impozitare

Tabelul 9.4. Anul Venit

fiscal real

1990=100%

(milioane

lei)

Rata

fiscalităţii

(%)

Variaţia

ratei de

impozitare

(%)

Variaţia

venitului

fiscal real

(%)

1990 30.50 35.55 - -

1991 24.84 33.25 -6.47 -18.56

1992 22.73 33.36 0.31 -8.50

1993 21.62 31.27 -6.27 -4.88

1994 20.26 28.20 -9.80 -6.28

1995 22.19 28.83 2.23 9.50

1996 21.47 26.85 -6.89 -3.24

1997 19.90 26.49 -1.31 -7.31

1998 20.15 28.20 6.43 1.29

1999 23.94 33.89 20.18 18.78

2000 21.32 29.54 -12.82 -10.95

2001 21.80 28.37 -3.96 2.25

2002 22.37 27.45 -3.26 2.63

2003 23.27 27.13 -1.15 4.00

2004 25.43 27.33 0.74 9.30

2005 26.49 27.34 0.02 4.16

2006 29.33 28.07 2.67 10.71

2007 30.98 27.92 -0.55 5.63

2008 33.60 28.28 1.29 8.47 Sursa: calcule proprii

18

Curba Laffer pentru România nu seamănă deloc cu reprezentările economistului

american, lucru care, după părerea noastră denotă faptul că pentru perioada analizată

presiunea fiscală nu poate fi considerată un indicator economic pertinent.

România se situează în zona de admisibilitate în anul 1991, în perioada cuprinsă

între 1993 – 2000, respectiv 2004 – 2006 şi în anul 2008. Creşterea presiunii fiscale este

însoţită de creşterea veniturilor fiscale ale statului în anii 1995, 1998, 1999, 2004, 2005,

2006 şi 2008, iar în restul intervalului de admisibilitate (1991, 1993, 1994, 1996, 1997 şi

2000), diminuarea presiunii fiscale a determinat reducerea nivelului veniturilor fiscale.

La nivelul anilor 1992, 2001, 2002, 2003 şi 2007, diminuarea/creşterea presiunii

fiscale a fost însoţită de o creştere/diminuare a nivelului veniturilor fiscale, lucru care

încadrează aceste perioade în zona de inadmisibilitate a reprezentării curbei Laffer. Este

de remarcat faptul că majorarea în anul 1992 a ratei de impozitare cu mai puţin de 1% a

determinat o reducere semnificativă a veniturilor fiscale (cu 8,5% comparativ cu anul

precedent, echivalentul a circa 4 milioane Euro la nivelul anului 2009).

Raţionamentul de mai sus pare lipsit de logică: reducerea presiunii fiscale care are

ca efect creşterea veniturilor fiscale ne poziţionează în zona de inadmisibilitate, iar

reducerea presiunii fiscale care are ca efect reducerea veniturilor fiscale ne poziţionează

în zona de admisibilitate. Mai mult, dacă în anul 2003 nivelul presiunii fiscale determina

un nivel inacceptabil al veniturilor fiscale colectate, în anul 2004, când presiunea fiscală

nu a suferit modificări considerabile, nivelul veniturilor fiscale este considerat acceptabil.

Însă, potrivit teoriei lui Laffer, rezultatele trebuie interpretate în corelaţie cu nivelul optim

al presiunii fiscale, care generează un maxim de venituri fiscale la dispoziţia statului.

Astfel, în cazul zonei de admisibilitate, nivelul presiunii fiscale este inferior nivelului

optim, iar în cazul inadmisibilităţii, este superior nivelului optim de impunere. Drept

urmare, în perioada de inadmisibilitate analizată, nivelul presiunii fiscale generatoare a

creşterii veniturilor fiscale, este superioară ratei optime de impozitare, care ar furniza

statului un maxim de venituri. Înseamnă că acest nivel putea fi redus, asta dacă evoluţia

prezentată nu este doar un efect al creşterii inflaţiei. În România, determinarea unui punct

de optim al presiunii fiscale mi se pare foarte dificilă, dacă nu chiar imposibilă, pentru că

problema care se pune nu este modalitatea de impunere, ci nivelul de impunere corelat cu

efectele sociale ale acestuia.

Reacţia manifestată de economia României la politica fiscală guvernamentală

respectă legităţile teoriilor economice şi în esenţă, se poate concluziona că, potrivit teoriei

lui Laffer, reducerea nivelului veniturilor fiscale pe fondul majorării fiscalităţii este

determinată de creşterea evaziunii fiscale, respectiv de transferarea activităţii economice

din sectorul formal în cel subteran.

Fiscalitatea trebuie privită atât ca atribut al statului, cât şi ca o pârghie care este

necesar să ia în consideraţie voinţa şi consimţirea contribuabilului la impozit. Numai prin

armonizarea acestor două aspecte, atât în perioada anterioară instituirii sau majorării unui

impozit, cât şi în faza de percepere a sa, se pot crea garanţii pentru un randament de

ridicat şi de durată al fiscalităţii şi pentru limitarea evaziunii fiscale4, având în vedere

4 Botea Ion – Metode şi tehnici fiscale, Ed. Someşul, 1999, pag. 171.

19

faptul că domeniile predilecte ale evazioniştilor sunt cele la care nivelul fiscalităţii este

ridicat.

Drept urmare, este esenţial să se conştientizeze faptul că eficienţa sistemului fiscal

nu este doar expresie a nivelului veniturilor fiscale încasate de stat, ci mai ales a gradului

de consimţire a impozitelor, acesta determinând şi condiţionând practicarea evaziunii

fiscale.


Fenomenul financiar de repercusiune a apărut pe fondul încercării contribuabililor

de a diminua, cât mai mult, efectele provocate asupra veniturilor proprii de catre

impozitele percepute de stat.

Repercusiunea impozitelor desemnează acţiunile de transmitere, de către subiecţii

plătitori ai impozitelor, a efectelor economice ale acestora către alte sectoare economico-

sociale, asupra altor subiecţi, la alte niveluri, pe alte pieţe sau în alte economii naţionale

sau regionale.

Repercusiunea se manifestă numai atunci când subiecţii plătitori ai impozitelor

(contribuabilii legali) intră în raporturi economice cu alţi subiecţi către care se încearcă

transmiterea sarcinilor fiscale. Prin urmare, condiţiile manifestării repercusiunii

impozitelor sunt percursiunea acestora şi derularea raporturilor de schimb, iar

instrumentele sunt preţurile şi tarifele.

Repercursiunea impozitelor reprezintă operaţiunea plătii efective a acestora către

bugetul public, cu precizarea persoanei plătitoare, a motivului acestei plăţii şi a sursei

sale.

În funcţie de situaţia concretă, repercursiunea este sau nu însoţită de translaţie,

respectiv de transferul sarcinii suportării impozitului de la subiectul plătitor asupra altor

subiecţi, care devin, de fapt, contribuabili. Repercursiunea impozitelor nu este urmată de

translaţie dacă prelevarea fiscală are caracter definitiv şi generează o reducere a

veniturilor imediate ale contribuabilului.

În schimb, aceasta este însoţită de translaţie când subiecţii plătitori îşi recuperează,

total sau parţial, sumele plătite cu titlu de impozit. Astfel, impozitul plătit de către

contribuabilul legal este inclus în preţul mărfii sau în tariful serviciului şi se transmite

cumpărătorului sau consumatorului de serviciu, odată cu încasarea de la acesta a preţului

sau a tarifului respectiv.

Dacă raporturile economice de schimb continuă, noul suportator va include, la

rândul sau, impozitul în preţ sau în tarif şi-l va transmite în sarcina următorului

cumpărător sau consumator. Aceste operaţiuni se derulează, succesiv, până se ajunge la

consumatorul final. Multiplicarea contribuabililor se înregistrează, de fapt, pe seama

fenomenului de difuziune a impozitului, iar incidenţa impozitului definitiveaza difuziunea

impozitului in masa de contribuabili.

Incidenţa impozitului reprezintă expresia efectului impozitului asupra

contribuabililor şi se manifesta asupra cumpărătorului (consumatorului) final care a

generat veniturile impozabile sau a presupus derularea unor operaţiuni impozabile (cazul

T.V.A).

20

Atunci când persoana care plăteşte impozitul îl suportă efectiv, incidenţa este

directă (de exemplu, persoanele angajate care sunt atât plătitorii, cât şi suportatorii

impozitului pe veniturile din salariu). Dacă persoana care plăteşte impozitul statului nu

este aceeaşi cu cea care îl suportă efectiv, incidenţa este indirectă.

Incidenţa indirectă se identifică cu fenomenul de repercusiune a impozitelor,

deoarece, prin legea instituirii lor, calitatea de subiecţi plătitori ai impozitelor indirecte

revine altor persoane decât suportatorilor acestora. Impozitele care se pot repercuta mai

uşor sunt cele indirecte, dar în anumite limite, pot fi repercutate şi unele impozite directe

(cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, impozitul funciar, impozitele pe circulaţia

averii ş.a.).

Repercusiunea impozitelor se poate realiza pe următoarele căi5:

- prin adăugarea la preţul de vânzare al mărfurilor sau la tariful serviciilor a

impozitelor indirecte şi recuperarea lor de la cumpărători sau/şi consumatori în momentul

încasării preţurilor sau tarifelor;

- prin cumpărarea, în condiţii conjuncturale favorabile, a materiilor prime,

materialelor, combustibililor, mărfurilor etc. la preţuri mai scăzute decât cele de echilibru,

ceea ce face posibilă transpunerea unei părţi a impozitelor asupra furnizorilor;

- prin diminuarea preţurilor de vânzare a bunurilor mobile şi imobile, cu valoarea

impozitului pe circulaţia averii, care se transferă astfel în sarcina cumpărătorilor.

Figura 1-8. - Clasificarea repercusiunii impozitelor

În funcţie de modul în care se realizează transpunerea sarcinii fiscale, distingem:

5 Văcărel Iulian (coord.) – Finanţe publice Ediţia a VI-a, E.D.P., Bucureşti, 2007, pag. 466 – 467.

Repercursiune

progresivă

Repercursiune

regresivă

Repercursiune oblică

Repercursiune totală

(integrală)

Repercursiune

parţială

În funcţie de modul în

care se realizează

transpunerea sarcinii

fiscale

În funcţie de

condiţiile concrete,

locul şi timpul când

fenomenul se

manifestă

Clasificarea

repercursiunii

impozitelor

21

- repercusiunea progresivă, când transpunerea se realizează de la producător la

consumator;

- repercusiune regresivă, când transpunerea se realizează de la consumator la

producător;

- repercusiunea oblică, atunci când transferarea impozitelor are loc asupra altor

operaţiuni economice decât asupra celei care i-a dat naştere iniţial (cum ar fi, de pildă,

creşterea salariilor motivată de creşterea impozitelor pe consum).

De asemenea, în funcţie de condiţiile concrete, locul şi timpul când fenomenul se

manifestă, repercusiunea impozitelor poate fi parţială sau integrală, în funcţie de o serie

de factori, cum sunt:

- gradul de concentrare a activităţilor producătoare de venituri impozabile;

- raportul, existent pe piaţă, între cererea şi oferta aferentă unor bunuri sau servicii

impozabile (dacă cererea este mai mare decât oferta, repercusiunea se poate realiza mai

usor);

- gradul de ocupare a forţei de muncă şi evoluţia consumului de bunuri şi servicii

în legătură cu acesta;

- felul mărfurilor şi/sau serviciilor care fac obiectul vânzării-cumpărării

(transpunerea este posibilă, într-o măsură mai mare, în cazul mărfurilor şi/sau serviciilor

cu cerere neelastică) ş.a.


Economia globală a intrat în anul 2008 în cea mai mare criză economică după

marea recesiune din anul 1930, care a afectat atât ţările dezvoltate, cât şi ţările emergente,

demonstrând gradul de interdependenţă a economiilor lumii.

Începând cu ultimul trimestru al anului 2008 criza s-a propagat şi în România în

contextul în care economia ţării noastre a înregistrat o creştere nesustenabilă (7,3% în

anul 2008) care a alimentat un deficit de cont curent excesiv de circa 11,6% din PIB în

anul 2008. Ca şi în alte ţări, gestionarea boomului economic s-a dovedit a fi dificilă,

politica fiscală a alimentat dezechilibrele prin cheltuirea veniturilor aferente creşterii

suplimentare, ceea ce a condus la deficite fiscale mai mari.

Gradul de afectare al economiilor lumii de către criză depinde însă de

vulnerabilităţile fiecărei economii, iar modul în care Guvernele răspund depinde de

resursele disponibile, de instituţiile şi instrumentele folosite.

Orice economist conştient de forţa maşinăriei sistemului monetar ar trebui să

aplaude luările de poziţie precum cea a cancelarului german Angela Merkel, care

identifică corect natura monetaristă a ciclului economic şi punctează explicit asupra

cauzelor fundamentale: „Criza nu s-a produs din cauză că am injectat prea puţini bani pe

pieţe, ci pentru că am susţinut o creştere economică injectand prea mulţi bani, şi acum

vedem că această creştere nu este durabilă”. De altfel, aşa cum demonstrează

economiştii clasici, politica monetară expansionistă stă la baza oricărei teorii serioase

asupra ciclului economic al afacerilor. De aici deducem, aşadar, responsibilitatea sporită a

autorităţilor monetare în gestionarea mersului economiei, nu doar pe termen scurt şi

22

pentru anumite sectoare ale economiei, ci şi pe termen lung şi pentru întreaga structură de

producţie6.

Presiunea politică creată în Statele Unite şi Europa de criza din momentul de faţă a

dus la adoptarea unor vaste programe fiscale anti‐ciclice ale căror rezultate par a fi, cel

puţin deocamdată, extrem de îndoielnice.

Turbulenţele iniţiale din sectorul imobiliar, transferate repede în sectorul financiar,

au dus la o diminuare a investiţiilor, iar anticiparea unui nivel al cererii mai redus a dus la

o diminuare a producţiei industriale. Ca urmare a acestei situaţii, consumul s‐a diminuat şi

rata şomajului a crescut, evenimente care au exacerbat căderea în spirală a cererii

agregate. În aceste condiţii, activitatea economică a coborât sub nivelul PIB potenţial, o

măsură care încearcă să capteze, în baza trendului istoric, ritmul sustenabil de creştere al

unei economii în absenţa unor şocuri. În condiţiile unei căderi a activităţii economice sub

nivelul său normal, teoria keynesiană susţine că în absenţa unei intervenţii stabilizatoare a

guvernului spirala descendentă se va amplifica până ce va atinge un punct de echilibru

mult inferior nivelului la care opera anterior. Din acest motiv, o bună parte a guvernelor,

atât din economiile dezvoltate cât şi din economiile emergente intrate în recesiune sau

afectate de o încetinire a ritmului de creştere economică, au considerat că eforturile

anti‐ciclice de la nivelul politicii monetare trebuie dublate de intervenţii puternice la nivel

fiscal. Drept urmare, s‐au adoptat sau urmează să se adopte o serie întreagă de programe

menite să stimuleze consumul şi investiţiile, fie prin cheltuieli publice (finanţate prin

creşterea deficitelor bugetare), fie prin reduceri temporare de taxe (fără o reducere

corespunzătoare a cheltuielilor publice, deci finanţate de asemenea prin deficite

bugetare)7.

Creşterea explozivă a deficitului bugetar pe fondul reducerii veniturilor fiscale

presupune atragerea unor finanţări masive din sectorul privat intern sau extern. Dacă

acestea se realizează prin împrumuturi externe, acest lucru înseamnă o creştere a datoriei

publice sau, cu alte cuvinte, o creştere a poverii fiscale viitoare a contribuabililor

autohtoni. Anticiparea unor taxe mai ridicate în viitor duce la o creştere a economisirilor

şi o reducere a cheltuielilor – situaţie care contravine obiectivelor unei politicii

anti‐ciclice de stimulare a cererii prezente. În cazul în care deficitul bugetar va fi finanţat

prin atragerea economiilor de pe plan intern, acest lucru va duce la o deviere a resurselor

din sectorul privat către sectorul public. Investiţiile şi consumul generate de cheltuielile

publice se vor face cu preţul investiţiilor şi consumului care ar fi putut fi generate de

sectorul privat în absenţa intervenţiei guvernamentale. În consecinţă, multiplicatorul

politicii fiscale va fi nul sau nesemnificativ.

Printre măsurile anti-criză cu caracter fiscal adoptate de Guvernul României în

perioada 2009 – 2010 se numără:

- Încurajarea investiţiilor prin neimpozitarea profitului reinvestit. Această măsură a

fost aplicată relativ tardiv (Legea nr. 329/2009). Conform Ministerului de Finanţe,

pentru 2009, impozitul scutit a fost de aproape 18 mil. RON, iar pentru 2010, în jur

6 Marinescu Cosmin, Glăvan Bogdan, Enache Bogdan, Staicu Gabriel – Criza economică şi capitalismul, Centrul

pentru economie şi libertate, Bucureşti, 2010, pag. 15. 7 Marinescu Cosmin, Glăvan Bogdan, Enache Bogdan, Staicu Gabriel – Criza economică şi capitalismul, Centrul

pentru economie şi libertate, Bucureşti, 2010, pag.18.

23

de 320 mil. RON. Chiar dacă impactul acestei măsuri este relativ redus pe termen

scurt, pe termen mediu şi lung efectele asupra economiei vor fi benefice (în ipoteza

că această măsură va fi menţinută cel puţin câţiva ani) – atât în ceea ce priveşte

acumularea capitalul fizic cât şi cel uman. Aceasta poate fi văzută ca o măsură

luată în sprijinul companiilor.

- În februarie 2010 guvernul a adoptat o ordonanţă de urgenţă (O.U.G. 13/2010) prin

care firmele care angajează şomeri vor fi scutite de la plata contribuţiilor sociale

timp de maximum şase luni. Măsura este mai degrabă una pasivă şi nu implică nici

un cost pentru buget. Însă, nu vizează în mod direct cauzele principale - companiile

se confruntă pe moment cu scăderea cererii, deci problema nu este neapărat costul

forţei de muncă, ci atingerea unui nivel al producţiei corespunzător.

- Amânarea la plată a obligaţiilor fiscale restante ale agenţilor economici pentru o

perioadă de 6 luni. Aceasta este o măsură distorţionară, aplicată tardiv (mult prea

târziu după apariţia crizei) care riscă să penalizeze firmele competitive şi care

poate creşte volumul arieratelor în sistem.

- Ajutoare pentru IMM-uri. În perioada 2009-2011 s-au alocat 100 milioane EUR

pentru susţinerea sectorului IMM-urilor. Măsura este una pozitivă, însă efectul va

fi marginal. În plus, alte măsuri luate de guvern, cum ar fi introducerea impozitului

forfetar, au afectat într-un mod negativ o serie de IMM-uri aflate la limita

existenţei.

- Începând cu luna iulie 2010, salariile administraţiei publice au scăzut cu 25%, iar

TVA a crescut cu 5 puncte procentuale, la 24%. Creşterea taxelor impune un cost

la nivelul întregii economii, deci şi asupra sectorului privat, care deja s-a ajustat

puternic ca reacţie la criza economică. Aceasta are un efect contraproductiv,

întârziind redresarea economică. În plus, duce şi la o scădere a competitivităţii

economiei într-un moment în care creşterea volumului exporturilor ar putea

constitui un sprijin în redresarea economică. Reducerea cheltuielilor cu salariile din

administraţia publică afectează deosebit de puternic dezechilibrul existent în

sistem, care oricum nu era sustenabil.

Din punct de vedere macroeconomic, măsurile propuse ar putea corecta o parte din

dezechilibrele existente însă modul lor de aplicare poate accentua dezechilibrul social

într-un moment dificil pentru economie. Măsurile de reducere a salariilor (şi eventual,

ulterior, al pensiilor) ar trebui să ţină cont de asimetriile existente în nivelul veniturilor

din cele două sisteme. Menţinerea puterii de cumparăre pentru cei cu venituri mici ar

trebui prezervată, altfel efectul indirect al măsurilor adoptate poate creşte puternic. Aceste

măsuri ar trebui completate cu propuneri ce vizează diverse facilităţi fiscale pentru cei cu

venituri scăzute.

O serie de măsuri vehiculate recent au sugerat creşterea cotei unice, ca măsură

complementară sau alternativă la cele propuse deja. Ca o remarcă generală, măsurile

fiscale bazate simplu pe reducerea cheltuielilor – fără creşteri de taxe - au o probabilitate

mult mai mare de a reduce deficitele bugetare şi datoria publică. Stimulii fiscali ce

vizează reducerei de taxe au un impact mai mare asupra creşterii economice decât

măsurile bazate pe creşterea cheltuielilor bugetare. Teoretic, în acest moment, o creştere a

TVA cu un punct procentual ar aduce teoretic la buget venituri în echivalentul a

24

aproximativ 0,35% din PIB. Pentru impozitul pe profit şi pe venit cifrele sunt 0,15% din

PIB şi respectiv 0,2% din PIB. Practic însă, efectele adverse vor diminua aceste sume8.

România are cel mai ambiţios program de corecţie fiscală din UE. Însă, în

adoptarea acestuia Guvernul nu a ţinut cont de o serie de aspecte ce se referă la faptul că

ajustările fiscale se întind pe o perioadă medie de şase ani, că viteza de ajustare medie

(luând în calcul reducerea deficitului bugetar primar ajustat ciclic) este de 1,3-1,4% din

PIB, medie anuală şi al treilea aspect important – ajustările fiscale reuşite se fac în

perioadă în care nu există crize financiare puternice la nivel mondial, pentru a avea

posibilitatea folosirii motoarelor exporturi şi creşterea investiţiilor străine directe în

încercarea de relansare economică.

Idei în rezumat

Aşadar, Curba Laffer face legătura între rata de impozitare şi veniturile fiscale ale

statului. Aceasta a generat nenumărate controverse în rândul economiştilor. În esenţă, se

evidenţiază faptul că, dacă rata fiscalităţii poate creşte de la 0 la 100%, veniturile fiscale

ale statului vor creşte de la 0 la un nivel maxim, iar apoi se vor reduce până la zero.

Veniturile fiscale colectate la buget se vor reduce dincolo de acest punct de maxim

deoarece o creştere a ratei fiscalităţii presupune descurajarea activităţilor economice, şi

deci o reducere a bazei de impozitare. Altfel spus, la o rată a fiscalităţii de 100%,

veniturile fiscale se vor reduce pentru că producţia încetează. Similar, o scădere a ratei

impozitelor (presiunii fiscale) poate stimula activitatea economică, care va avea ca efect

creşterea veniturilor bugetare din impozite.

Presiunea fiscală are o mare relevanţă economică deoarece indică măsura în care

veniturile nominale ale populaţiei sunt ajustate prin intermediul impozitării şi, în acelaşi

timp, arată măsura sau gradul în care bugetul de stat îşi procură veniturile pe calea

prelevării de impozite. Presiunea fiscală poate fi utilizată atât pentru impozitele indirecte,

cât şi pentru totalitatea prelevărilor la buget efectuate prin intermediul impozitării.

Presiunea fiscală se concretizează de fapt în gradul de fiscalitate, grad în care

contribuabilii - în ansamblul lor, societatea, respectiv economia, suportă pe seama

rezultatelor obţinute din activitatea lor, impozitele şi taxele - ca prelevări obligatorii

instituite şi percepute prin constrângere legală de către stat.

Repercusiunea impozitelor se manifestă numai atunci când subiecţii plătitori ai

impozitelor (contribuabilii legali) intră în raporturi economice cu alţi subiecţi către care se

încearcă transmiterea sarcinilor fiscale. Prin urmare, condiţiile manifestării repercusiunii

impozitelor sunt percursiunea acestora şi derularea raporturilor de schimb, iar

instrumentele sunt preţurile şi tarifele.

Începând cu ultimul trimestru al anului 2008 criza s-a propagat şi în România în

contextul în care economia ţării noastre a înregistrat o creştere nesustenabilă (7,3% în

anul 2008) care a alimentat un deficit de cont curent excesiv de circa 11,6% din PIB în

8 Lungu Laurian – Măsuri anti-criză privind piaţa forţei de muncă, Friedrich Ebert Stiftung, Büro Rumänien, August

2010, pag.14.

25

anul 2008. Ca şi în alte ţări, gestionarea boomului economic s-a dovedit a fi dificilă,

politica fiscală a alimentat dezechilibrele prin cheltuirea veniturilor aferente creşterii

suplimentare, ceea ce a condus la deficite fiscale mai mari.

Presiunea politică creată în Statele Unite şi Europa de criza din momentul de faţă a

dus la adoptarea unor vaste programe fiscale anti‐ciclice ale căror rezultate par a fi, cel

puţin deocamdată, extrem de îndoielnice.

Cuvinte cheie

Curba Laffer;

Rata optimă de impozitare;

Presiunea fiscală;

Repercursiunea impozitului;

Incidenţa impozitului;

Criză financiară;

Creştere nesustenabilă;

Deficit bugetar;

Corecţie fiscală;

Măsuri anti-criză.


1. Modelul clasic al curbei Laffer exprimă grafic veniturile fiscale ale statului (T)

ca funcţie de:

a) presiunea fiscală;

b) rata medie a impozitării;

c) încasările fiscale;

d) alocarea muncii din economia formală spre cea subterană;

e) producţie.

2. Presiunea fiscală are o mare relevanţă economică deoarece:

a) semnifică egalitatea între utilitatea sociala a cheltuielilor publice marginale şi utilitatea

socială a prelevării obligatorii marginale;

b) provoacă o scădere a volumului prelevarilor obligatorii percepute de către autorităţile

publice;

c) arată măsura sau gradul în care bugetul de stat îşi procură veniturile pe calea prelevării

de impozite;

d) impune practicarea unei politici fiscale deosebite;

e) conciliază două tendinţe diametral opuse.

3. Potrivit teoriei lui Laffer, reducerea nivelului veniturilor fiscale pe fondul

majorării fiscalităţii este determinată de:

a) măsurile anti-criză neadecvate;

b) transferarea activităţii economice din sectorul formal în cel subteran;

c) nivelul de consimţire a contribuabilului la impozit;

d) nivelul presiunii fiscale individuale;

e) repercursiunea impozitelor.

4. Repercusiunea impozitelor desemnează:

26

a) acţiunile de transmitere, de către subiecţii plătitori ai impozitelor, a efectelor

economice ale acestora către alte sectoare economico-sociale, asupra altor subiecţi, la alte

niveluri, pe alte pieţe sau în alte economii naţionale sau regionale;

b) expresia efectului impozitului asupra contribuabililor şi se manifesta asupra

cumpărătorului (consumatorului) final care a generat veniturile impozabile sau a presupus

derularea unor operaţiuni impozabile (cazul T.V.A);

c) adăugarea la preţul de vânzare al mărfurilor sau la tariful serviciilor a impozitelor

indirecte şi recuperarea lor de la cumpărători sau/şi consumatori în momentul încasării

preţurilor sau tarifelor;

d) creşterea salariilor motivată de creşterea impozitelor pe consum;

e) gradul de ocupare a forţei de muncă şi evoluţia consumului de bunuri şi servicii în

legătură cu acesta.

5. Gradul de afectare al economiilor lumii de către criză depinde de:

a) responsibilitatea sporită a autorităţilor monetare în gestionarea mersului economiei;

b) întreaga structură de producţie;

c) încetinirea ritmului de creştere economică;

d) vulnerabilităţile fiecărei economii;

e) programele menite să stimuleze consumul şi investiţiile.

6. Pragul fiscalităţii suportabile a fost mereu înălţat de către teoreticieni, dar

practica l-a depăşit de fiecare dată. Se poate presupune astfel că există un nivel maxim al

presiunii fiscale care poate fi acceptat, dar care variază în funcţie de contextul economic,

politic şi social de la un moment dat, nivel care este echivalent unei „rate optime de

fiscalitate”. În funcţie de evoluţia acestuia ar putea fi creat un sistem care să minimizeze

presiunea fiscală? Explicaţi.

7. Explicaţi luările de poziţie precum cea a cancelarului german Angela Merkel,

care identifică corect natura monetaristă a ciclului economic şi punctează explicit asupra

cauzelor fundamentale: „Criza nu s-a produs din cauză că am injectat prea puţini bani pe

pieţe, ci pentru că am susţinut o creştere economică injectand prea mulţi bani, şi acum

vedem că această creştere nu este durabilă”.

8. Exemplificaţi modul în care se poate realiza transpunerea sarcinii fiscale.

9. Enumeraţi câteva dintre măsurile anti-criză cu caracter fiscal adoptate de

Guvernul României în perioada 2009 – 2010 şi analizaţi efectele acestora.

10. Identificaţi măsurile anti-criză adoptate în statele Uniunii Europene şi analizaţi

eficienţa adoptării acestora.


1. Studiaţi pentru România influenţa presiunii fiscale sau a ratei fiscalităţii asupra

veniturilor fiscale ale statului, colectate la nivelul bugetului general consolidat în perioada

2000 – 2010.

2. Efectele crizei asupra pieţei muncii. Mecanisme şi politici pentru creşterea ocupării şi a

performanţei în muncă.

27

3. Rolul şi funcţiile statului în condiţiile crizei economico-financiare.

4. Analiza duratei şi amplitudinii crizei economice începute în 2009 în România şi

dinamica specifică a componentelor PIB.

5. Evaluarea impactului politicilor macroeconomice de tip anti-criză asupra economiei

reale.

6. Crizele financiare: mecanisme declansatoare, canale de contagiune, efecte induse.


1. Belean Pavel, Anghelache Gabriela – Finanţele publice ale României, Ed. Economică,

Bucureşti, 2005.

2. Ene Corina Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal,

Târgovişte, 2010.

3. Hoanţă Nicolae – Economie şi finanţe publice, Ed. Polirom, Iaşi, 2000.

4. Moşteanu T.- Finanţe publice, note de curs şi seminar, Ed. Tribuna Economică,

Bucureşti, 2002.

5. Văcărel Iulian (coord.) – Finanţele publice, Ed. Didactică şi Pedagogică R.A.,

Bucureşti, 1999.

6. Văcărel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moşteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl.

Georgescu – Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,

2007.

Răspunsuri

1 b

2 c

3 b

4 a

5 d

28

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Obiective:

Definirea conceptului de cheltuieli publice;

Cunoaşterea determinanţilor şi impactului cheltuielilor publice;

Cunoaşterea principalelor categorii de cheltuieli publice;

Înţelegerea utilităţii cheltuielilor publice;

Cunoaşterea semnificaţiei economice a programelor de cheltuieli publice;

Evaluarea tendinţei pe termen lung a cheltuielilor publice.



2.3. Principalele categorii de cheltuieli publice din România

finanţate din fonduri bugetare şi extrabugetare




2.3.4. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni

economice




Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească

manifestate între stat pe de o parte şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia

repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor

acestuia.

Concret, cheltuielile publice se materializează în plăţi efectuate de stat pentru

îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului, şi anume: servicii publice generale,

acţiuni social-culturale, armată, ordine publică, acţiuni economice etc.

Cheltuielile publice se materializează în utilităţi (bunuri) publice, semipublice,

precum şi a altor sectoare şi domenii de activitate strâns legate de interesele generale ale

membrilor societăţii.

În acest cadru, din punctul de vedere al modului de acoperire cu resurse publice,

bunurile se împart în:

29

Bunuri publice pure al căror consum individual nu generează, de regulă,

sustragerea de la consumul lor a altui individ (pacea, securitatea comunităţilor,

iluminatul public), iar consumul lor este neconcurenţial;

Bunuri mixte (semipublice) ce au pronunţat caracter privat, dar implică o alocare

de resurse guvernamentale, care schimbă de fapt condiţiile de competiţie de pe

piaţă (servicii de transport, servicii medicale – cu excludere, parcuri publice, săli

publice de sport – fără excludere);

Bunuri private pure care se caracterizează prin excluderea prin costuri (alimente,

îmbrăcăminte, autoturisme etc).

Clasificarea cheltuielilor publice:

1. Cheltuieli publice pentru acţiuni social – culturale

Cheltuieli publice pentru învăţământ

Cheltuieli publice pentru cultură, culte şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret

Cheltuieli publice pentru sănătate

Cheltuieli publice pentru securitatea naţională

2. Asigurări sociale

3. Asigurările sociale pentru sănătate

4. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice, pentru protecţia mediului

şi pentru cercetare-dezvoltare

5. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine publică, siguranţă naţională şi

apărare

Criterii de grupare a cheltuielilor publice

Clasificaţia administrativă – foloseşte drept criterii instituţiile prin intermediul

cărora se realizează cheltuielile publice

Clasificaţia economică

1. cheltuieli curente (de funcţionare)

- cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative

- cheltuieli de transfer (de redistribuire)

2. cheltuieli de capital (cu caracter de investiţii)

c. Clasificaţia funcţională foloseşte drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de

activitate, spre care sunt dirijate resursele financiare publice:

în domeniul social (învăţământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret)

susţinerea unor programe prioritare de cercetare

în domeniul economic (investiţii)

asigurarea cerinţelor de apărare a ţării, ordinii publice şi siguranţa naţională

finanţarea administraţiei publice centrale şi locale şi a cheltuielilor prevăzute de

lege

dobânzile aferente datoriei publice şi cheltuielile determinate de emisiunea şi

plasarea valorilor mobiliare necesare finanţării acestei datorii

d. Clasificaţia financiară:

în funcţie de momentul în care se efectuează şi de modul în care afectează

resursele financiare publice, cheltuielile publice se grupează în:

- cheltuieli definitive

- cheltuieli temporare

30

- cheltuieli virtuale sau posibile

după forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi:

- cheltuieli cu sau fără contraprestaţie

- cheltuieli definitive şi provizorii

- cheltuieli speciale şi globale

e. Clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale:

cheltuieli reale (negative)

cheltuieli economice (pozitive)

f. Clasificaţia folosită de O.N.U.: clasificaţia funcţională O.N.U.; clasificaţia economică


Nivelul cheltuielilor publice totale şi al diferitelor categorii de cheltuieli se

apreciază atât static cât şi dinamic, pe baza următorilor indicatori:

1. Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală şi reală

2. Ponderea cheltuielilor publice în PIB

3. Volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe locuitor

1. Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală şi reală.

Acest indicator exprimă volumul cheltuielilor publice în expresie nominală (în

preţurile curente ale anului considerat, în moneda naţională) şi îl notăm Cnp. Deoarece

preţurile sunt influenţate de inflaţie, cheltuielile publice se recalculează în preţuri

constante, care exprimă volumul cheltuielilor publice în expresie reală, pe care îl notăm

cu Crp.

Această transformare se face cu ajutorul indicelui PIB deflator, calculat conform

relaţiei:

Ip0/cst = PIB0 / PIBcst x 100

Ip1/cst = PIB1 / PIBcst x 100

unde,

Ip0/cst – indicele preţurilor anului 0 faţă de anul considerat

Ip1/cst – indicele preţurilor anului 1 faţă de anul considerat

Relaţiile de calcul ale cheltuielilor reale sunt:

Crp 0 = C

np 0 / Ip0/cst

Crp 1 = C

np 1 / Ip1/cst

2. Indicatorul care poate exprima o caracterizare a nivelului cheltuielilor publice este

ponderea cheltuielilor publice în PIB.

Cp/PIB = Cnp / PIB

n x 100

unde,

Cp/PIB – ponderea cheltuielilor publice în PIB

Cnp – cheltuieli publice în expresie nominală (în preţuri curente)

PIBn – PIB în expresie nominală (în preţuri curente)

3. Cheltuieli publice medii pe un locuitor în USD

Cp/loc = Cnp în USD/N = USD/loc

Cp/loc = cheltuieli publice medii pe lociutor

31

Cnp în USD – cheltuieli publice, exprimate în preţuri curente ale anului, recalculate în

USD, pe baza cursului de schimb

N – numărul de locuitori ai anului pentru care se efectuează calculul

Analiza cheltuielilor publice ale unei ţări poate fi efectuată şi din punctul de vedere

al structurii lor pe diferite categorii potrivit unui anumit criteriu de clasificare. Cele mai

importante grupări sunt: clasificaţia economică şi cea funcţională. În acest scop, este

necesară stabilirea ponderii (greutăţii specifice – gs) a fiecărei categorii de cheltuieli

publice în totalul acestora, pe baza relaţiei: gs

Cpi = Cpi / Cpt x 100 în care, gs

Cpi – cheltuieli publice ale grupării i

Cpi – cheltuieli publice ale grupării i

Cpt – cheltuieli publice totale

i – 1…n grupări de cheltuieli

Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul şi

structura acestora în decursul unui interval de timp.

Pentru o perioadă considerată, indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:

creşterea nominală şi creşterea reală a cheltuielilor publice.

Pentru aprecierea corectă a evoluţiei cheltuielilor, este necesar să se facă distincţie

între creşterea nominală şi creşterea reală a acestora.

Creşterea nominală rezultă din comparaţia cheltuielilor publice exprimate în preţuri

curente, iar creşterea reală rezultă din comparaţia cheltuielilor exprimate în preţuri

constante.

Ambele modalităţi de calcul exprimă creşterea mărimii absolute, conform relaţiilor:

Cnp 1/0 = C

np 1 - C

np 0

Crp 1/0 = C

rp 1 - C

rp 0

în care:

Cnp 1/0 – creşterea nominală absolută a cheltuielilor publice, în perioada 1 faţă de

perioada 0

Cnp 1 , C

np 0 – cheltuieli publice ale perioadei curente (1) şi perioadei de bază (0) exprimate

în preţuri curente

Crp 1/0 – creşterea reală absolută a cheltuielilor publice, în perioada 1 faţă de perioada 0

Crp 1 , C

rp 0 - cheltuieli publice ale perioadei curente (1) şi perioadei de bază (0) exprimate

în preţuri constante

Comparaţia cheltuielilor exprimate în preţuri curente (creşterea nominală) poate da

o imagine deformată, dacă în perioada analizată a avut loc o depreciere monetară, care a

dus la creşterea nominală a cheltuielilor, sau o criză economică, o criză monetară care să

determine scăderea preţurilor şi, respectiv, reducerea nominală a cheltuielilor. Pentru

corectarea influenţelor determinate de modificarea preţurilor, este necesară exprimarea

creşterii cheltuielilor în preţuri constante. Dacă în perioada aleasă pentru analiză,

cheltuielile sunt exprimate în preţuri constante, se poate proceda la transformarea acestora

din preţuri curente în preţurile perioadei de bază, cu ajutorul indicelui de creştere a

preţurilor (indicele deflator), prin relaţia:

Crp 1 = C

np 1 / Ip1/0 , considerând că C

np 0 = C

rp 0 şi

Ip1/0 – indicele de modificare a preţurilor în perioada curentă faţă de perioada de bază

32

De asemenea, analiza creşterii absolute a cheltuielilor publice trebuie completată cu

analiza creşterii relative a acestora, folosindu-se indicele creşterii cheltuielilor publice,

calculat astfel:

- pentru cheltuieli nominale:

ICnp 1/0 = C

np1 / C

np0 x 100, în care

ICnp 1/0 – indicele creşterii nominale a cheltuielilor publice

- pentru cheltuieli reale:

ICrp 1/0 = C

rp1 / C

rp0 x 100, în care

ICrp 1/0 – indicele creşterii reale a cheltuielilor publice

Creşterea nominală relativă se calculează astfel:

% Crncp = Ic

np1/0 – 100 sau %Cr

ncp = C

np1/0 / C

np0 x 100

Creşterea reală relativă se calculează astfel:

% Crrcp = Ic

rp1/0 – 100 sau %Cr

rcp = C

rp1/0 / C

rp0 x 100

în care,

% Crncp – creşterea nominală în mărimi relative

% Crrcp – creşterea reală în mărimi relative

Transformarea indicatorilor supuşi analizei în mărimi deflatoare, cu ajutorul

indicelui creşterii preţurilor, este necesară pentru determinarea evoluţiei cheltuielilor

publice în expresie reală şi identificarea factorilor care au influenţat un anumit sens al

acesteia.

Modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB:

Calculul se efectuează astfel:

Cp/PIB = Cp1/ PIB x 100 – Cp0 / PIB x PIB

în care:

Cp/PIB = modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB

Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor

Cp/loc = Cp/loc1 – Cp/loc0

4. Modificarea structurii cheltuielilor publice

gsCpi = gsCpi 1 – gsCpi 0

gsCpi – modificarea ponderii cheltuielilor publice ale grupării i în totalul cheltuielilor

publice

În perioada considerată, ponderea unor grupări de cheltuieli în totalul acestora a

crescut, în timp ce ponderea altora a scăzut, în funcţie de obiectivele urmărite.

5. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi

creşterea PIB

k = Icp1/0 – IPIB 1/0

în care,

k – coeficientul de corespondenţă dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea PIB

Icp1/0 – indicele creşterii cheltuielilor publice

IPIB 1/0 – indicele creşterii PIB

6. Elasticitatea cheltuielilor publice faţă de PIB

Acest indicator măsoară amploarea reacţiei cheltuielilor publice la modificarea

PIB.

ecp = ( Cp1/0 / Cp0) / ( PIB1/0 / PIB0)

33

Cp0 şi Cp – cheltuieli publice şi modificarea acestora în perioada de referinţă

PIB şi PIB – produsul intern brut şi modificarea acestuia în perioada de referinţă

ecp – elasticitatea cheltuielilor publice

Când ecp > 1, acesta va exprimă tendinţa de utilizare într-o mai mare măsură a PIB,

pentru finanţarea cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt elastice la creşterea PIB;

când ecp < 1, aceasta exprimă tendinţa de restrângere a proporţiei cheltuielilor publice în

PIB. Cheltuielile publice sunt inelastice faţă de creşterea PIB.

2.3. Principalele categorii de cheltuieli publice din România finanţate din

fonduri bugetare şi extrabugetare


Satisfacerea nevoilor cu caracter social reprezintă o componentă importantă a

politicii sociale a statelor şi presupune folosirea pe scară largă a resurselor financiare în

scopul îmbunătăţirii condiţiilor de viaţă ale populaţiei.

În România cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale se referă la:

Învăţământ;

Cultură, religie, acţiuni sportive şi de tineret;

Sănătate;

Securitate socială (asistenţă socială, alocaţii, ajutoare şi indemnizaţii, pensii)

Cheltuielile destinate acţiunilor social-culturale sunt acoperite din surse publice

sau private, interne sau externe, după caz. Aceste surse sunt:

fondurile bugetare. Este vorba de bugetul federal, bugetele statelor, regiunilor şi

provinciilor membre ale federaţiei şi de bugetele colectivităţilor locale în ţările cu

structură federală, respectiv bugetul de stat şi bugetele locale, în ţările cu structură

unitară.

Aportul resurselor bugetare la finanţarea cheltuielilor social-culturale diferă de la o

ţară la alta; diferă, de asemenea, volumul finanţării, din diferitele verigi bugetare, a

acestor cheltuieli. În unele ţări, numai bugetul guvernamental alocă fonduri pentru astfel

de acţiuni (Franţa, Austria, Elveţia), pe când în alte ţări majoritatea resurselor bugetare

provin din bugetele locale (Canada, Norvegia, Argentina ş.a.);

cotizaţii sau contribuţii suportate de persoane fizice sau juridice care alimentează

fonduri financiare cu destinaţie specială, cum sunt: bugetul asigurărilor sociale,

fondurile pentru şomaj ş.a.;

fondurile proprii ale întreprinderilor publice sau private utilizate pentru finanţarea

cheltuielilor cu pregătirea profesională a salariaţilor, protecţia muncii ş.a.;

veniturile realizate de instituţii social-culturale din diferite activităţi specifice, din

servicii către terţi sau din exploatarea proprietăţilor lor;

veniturile populaţiei din care suportă diferite taxe, cotizaţii, costurile unor servicii

sau se cumpără anumite bunuri culturale;

fondurile organizaţiilor fără scop lucrativ. În această categorie sunt cuprinse

organizaţiile neguvernamentale, instituţiile de caritate, fundaţiile, asociaţiile, bisericile

34

şi alte aşezăminte de cult care participă cu diferite sume de bani la finanţarea unor

acţiuni social-culturale.

ajutorul financiar extern cuprinde credite rambursabile şi ajutoare nerambursabile

acordate unor ţări din fonduri constituite în acest scop la nivelul unor organisme

internaţionale (UNESCO, UNICEF, OMS, Banca Mondială), organisme regionale

(Uniunea Europeană prin intermediul Fondului Social) sau ajutoare băneşti (ori

materiale) oferite unor state în situaţii deosebite.

Cheltuielile publice pentru învăţământ

Dezvoltarea învăţământului se realizează în concordanţă cu cerinţele diferitelor

etape de dezvoltare economico-socială şi ale egalizării condiţiilor de instruire şi educare a

tuturor membrilor societăţii. Învăţământul este chemat să contribuie într-o măsură din ce

în ce mai mare la progresul de ansamblu al societăţii. Dezvoltarea şi modernizarea învă-

ţământului au condus la creşterea resurselor alocate acestuia, în toate ţările, atât

dezvoltate, cât şi în curs de dezvoltare.

Creşterea cheltuielilor publice pentru învăţământ este datorată acţiunii conjugate a

mai multor factori, şi anume:

factori demografici. Creşterea populaţiei a antrenat în mod firesc creşterea

populaţiei şcolare. Explozia demografică ce a condus la depăşirea cifrei de 6 miliarde de

locuitori ai globului, s-a reflectat în principal în creşterea contingentelor şcolare a

gradului de cuprindere în sistemul de învăţământ şi a obligativităţii anumitor grade de

învăţământ. Aceasta a atras după sine un necesar sporit de cadre didactice. Necesarul de

cadre didactice a sporit şi ca urmare a îmbunătăţirii raportului elevi/profesori.

factori economici. Dezvoltarea economică, sporirea şi diversificarea capitalului fix

şi circulant, ca urmare a modernizării şi a perfecţionării proceselor tehnologice, au

reclamat o forţă de muncă cu calificare medie şi superioară. Aceasta s-a putut obţine

efectuând un volum sporit de cheltuieli pentru învăţământ. Aceste cheltuieli sporite erau

legate de organizarea învăţământului, de structura internă a învăţământului de diferite

grade, de creşterea ponderii studenţilor în numărul total al elevilor şi studenţilor.

Necesităţile modernizării învăţământului, sporirea mijloacelor tehnice, a aparaturii

necesare desfăşurării procesului instructiv şi intensificarea utilizării acestora, precum şi

creşterea nivelului preţurilor şi tarifelor, acţionează în aceeaşi direcţie. Posibilităţile de

finanţare a învăţământului, datorate dezvoltării economice a ţării respective şi creşterii

produsului intern brut, pot oferi resurse financiare sprijinirii dezvoltării şi modernizării

învăţământului într-o proporţie mai mare sau mai mică. Existenţa şi a altor surse de

acoperire a acestor cheltuieli decât cele bugetare contribuie la completarea resurselor

financiare publice destinate învăţământului.

factori sociali şi politici. Aceştia se referă la politica şcolară, la stabilirea acesteia,

la nivelul învăţământului obligatoriu, la resursele, facilităţile şi ajutoarele îndreptate către

instituţiile de învăţământ sau chiar către elevi, studenţi şi familiile acestora.

Finanţarea cheltuielilor pentru învăţământ se realizează din diferite surse, şi

anume: bugetul statului, surse ale populaţiei, ale întreprinderilor, ale organizaţiilor fără

scop lucrativ, donaţii, ajutor extern.

Bugetul statului reprezintă principala sursă de finanţare a învăţământului, în toate

ţările lumii, ceea ce reflectă importanţa deosebită acordată acestui domeniu al vieţii

35

sociale.

Finanţarea cheltuielilor pentru învăţământ diferă şi în funcţie de structura

sistemului bugetar. În unele ţări, rolul principal în finanţarea instituţiilor de învăţământ

(cu excepţia învăţământului superior) revine bugetelor statelor sau colectivităţilor locale,

care folosesc resursele fiscale proprii, dar primesc şi subvenţii de la bugetul central sau

guvernamental (Austria, Marea Britanie, Suedia, Norvegia; în Germania landurile

finanţează 74% din totalul cheltuielilor pentru învăţământ). În toate ţările, însă,

învăţământul superior este finanţat din bugetul central (cu excepţia Germaniei, unde

landurile finanţează 88,7% din cheltuielile învăţământului superior).

În ţările dezvoltate, ca şi în cele în curs de dezvoltare, există două tipuri de unităţi

de învăţământ: publice, finanţate de la buget şi particulare (private), care pot fi

independente sau parţial subvenţionate de stat.

Unităţile de învăţământ privat (primare şi secundare) sunt înfiinţate, în cele mai

multe ţări, pe criterii confesionale (Franţa, Italia, Austria). Numărul elevilor care le

frecventează nu este deosebit de mare, el reprezintă 1‚5% - 5% din totalul elevilor (cu

excepţia Franţei, unde în anul şcolar 1993/1994 17% din numărul elevilor frecventau cele

9500 şcoli private, din care peste 50 000 unităţi de învăţământ).

Învăţământul privat este supus controlului statului şi se conformează

reglementărilor oficiale privind cadrele didactice, organizarea învăţământului şi

examenele.

În învăţământul superior există, în general, un număr redus de instituţii private (în

Suedia există o singură instituţie de învăţământ superior, cu profil economic, la

Stockholm, iar în Olanda există trei instituţii de învăţământ superior private).

Unităţile de învăţământ private au ca surse de finanţare, în principal, taxele şcolare

datorate de elevi şi studenţi, alte venituri proprii, donaţii etc.; dacă din aceste venituri sunt

acoperite toate cheltuielile, unitatea respectivă funcţionează „independent”; dacă, însă, în

completarea veniturilor proprii unitatea de învăţământ primeşte alocaţii de la buget, ea

este considerată unitate “subvenţionată”.

În multe state, bugetul de stat alocă subvenţii învăţământului privat: fie îi alocă

fonduri numai pentru anumite categorii de cheltuieli (cum este cazul salariilor cadrelor

didactice sau cheltuielilor pentru infrastructură, acoperite de bugetul de stat în Austria,

Olanda, lrlanda), fie că acordă subvenţii mai substanţiale (în Danemarca, Finlanda,

Spania, Franţa, Norvegia). Există şi ţări în care învăţământul privat nu beneficiază deloc

de fonduri de la bugetul de stat (Grecia, Italia, România).

Fondurile primite de la buget sunt uneori completate cu venituri proprii ale

unităţilor de învăţământ, realizate din activitatea de cercetare ştiinţifică, din servicii pe

linia educaţiei continue, din închirieri ori din alte activităţi.

Populaţia participă la finanţarea învăţământului în mod direct prin intermediul

taxelor şcolare, dar mai efectuează şi alte cheltuieli pentru întreţinerea extraşcolară a

elevilor şi studenţilor. De exemplu, părinţii, familiile, suportă cheltuielile elevilor şi

studenţilor cu cazarea, transportul, procurarea de rechizite ş.a. În multe ţări, manualele se

acordă gratuit elevilor şi datorită faptului că preţurile lor sunt foarte ridicate; în SUA, un

manual pentru liceu costă în jur de 40 dolari. În ţările dezvoltate se recunoaşte, uneori, că

deşi “învăţământul public este gratuit până la terminarea şcolarizării obligatorii, în

36

practică numeroase instituţii de învăţământ trebuie să facă faţă unor cheltuieli

suplimentare şi atunci solicită intervenţii financiare ale părinţilor elevilor.”

Multe întreprinderi efectuează cheltuieli pentru învăţământ cu ocazia organizării de

cursuri de pregătire profesională, de calificare a salariaţilor sau a viitorilor angajaţi,

specializări sau acordă burse unor elevi sau studenţi.

O altă sursă de finanţare a cheltuielilor pentru învăţământ o reprezintă

sponsorizările, donaţiile sau alte forme de ajutor ce pot fi primite de unităţile de

învăţământ din partea unor întreprinderi, fundaţii, societăţi de binefacere. În unele ţări

există preocupări deosebite pentru a găsi noi modalităţi de a primi şi folosi fonduri din

sectorul privat. În această direcţie există „modelul american” şi în multe ţări se fac astăzi

eforturi pentru atragerea de sponsori şi donatori păstrând contacte şi legături cu foştii

studenţi (Germania, Japonia), în special în învăţământul superior. Această modalitate de a

beneficia de donaţii şi sponsorizări poate deveni o alternativă viabilă dacă va fi însoţită de

măsuri fiscale de reduceri sau scutiri de impozite pentru sumele destinate sprijinirii

învăţământului.

Ajutorul extern în domeniul finanţării învăţământului se întâlneşte în special în

cazul ţărilor în curs de dezvoltare şi reprezintă circa 10% din volumul total al cheltuielilor

de învăţământ ale acestor ţări; el este destinat, în special, înlăturării analfabetismului sau

pentru finanţarea învăţământului elementar şi a pregătirii de cadre (mai ales pentru

agricultură). Ajutorul extern îmbracă forma subvenţiilor directe, a împrumuturilor, a

finanţărilor sau se referă la trimiteri de experţi, cadre didactice, tehnicieni sau chiar unele

resurse materiale necesare învăţământului. În anul 1997, spre exemplu, Banca Mondială a

aprobat împrumuturi pentru 15 ţări în curs de dezvoltare pentru programe de dezvoltare a

învăţământului de bază, pentru ameliorarea accesului fetelor în şcoli, pentru reforme ale

învăţământului ş.a.

Cheltuielile bugetare pentru învăţământ sunt repartizate cu precădere ministerului

care organizează şi conduce învăţământul (Ministerul Educaţiei şi Cercetării); dar fonduri

cu aceeaşi destinaţie apar şi la alte ministere, cum ar fi Ministerul Apărării (pentru

învăţământul militar), Ministerul Marinei, Ministerul de Interne (pentru academii de

poliţie), Ministerul Agriculturii. Astfel de cheltuieli sunt finanţate şi din bugetele

unităţilor administrativ-teritoriale.

O altă direcţie a analizei cheltuielilor publice pentru învăţământ se referă la

conţinutul economic sau la natura acestora. Privite în funcţie de acest criteriu, ele se

clasifică în două grupe şi anume:

cheltuieli curente, care se referă la întreţinerea şi funcţionarea unităţilor de

învăţământ. Ele cuprind cheltuielile pentru achiziţionarea de bunuri şi servicii care se

consumă în anul curent şi se împart în: cheltuieli de personal (salarii şi alte drepturi de

personal), cheltuieli materiale şi servicii (cheltuieli de întreţinere şi gospodărie,

manuale, transport, reparaţii) şi cheltuieli reprezentând subvenţii şcolare şi transferuri

(subvenţii pentru unităţi de învăţământ, burse);

cheltuieli de capital (de investiţii) care se referă ia construirea de unităţi de

învăţământ, dotarea acestora cu aparatura necesară funcţionării (inclusiv achiziţionarea

terenurilor pentru construcţii şcolare). Aceste cheltuieli sunt destinate obţinerii unor

bunuri durabile a căror utilizare se întinde pe mai mulţi ani.

37

În privinţa cheltuielilor publice pentru învăţământ, o importanţă deosebită prezintă

planificarea financiară a cheltuielilor pentru învăţământ, determinarea nivelului anual al

acestora, a surselor de acoperire şi mai ales a modului de repartizare şi utilizare a lor. Se

poate aprecia că nu volumul acestor cheltuieli este cel mai important element în realizarea

unei activităţi eficiente a sistemului de învăţământ, ci modul de folosire a lor. Pentru a

putea analiza aceste aspecte, este necesar mai întâi să se stabilească volumul cheltuielilor

publice cerute de realizarea obiectivelor învăţământului, deci determinarea cheltuielilor

bugetare pentru învăţământ.

În această acţiune se porneşte de la orientarea guvernului şi a altor organe de

decizie în politica privind învăţământul, prezentată în programele şi previziunile existente.

Ministerele implicate în elaborarea “bugetului învăţământului” fac o estimare a

necesităţilor de fonduri şi prezintă volumul global al cheltuielilor bugetului public pentru

învăţământ, atât pentru investiţii („buget de echipamente”), cat şi pentru cheltuielile

curente („buget de funcţionare”).

Dimensionarea acestor cheltuieli se face în funcţie de o serie de elemente specifice

referitoare la contingentele şcolare (copiii, elevii, studenţii cuprinşi în sistemul de

învăţământ al anului respectiv), costul unitar pe forme şi unităţi de învăţământ, norme,

baremuri sau alte instrumente financiare cu ajutorul cărora se fundamentează anumite

categorii de cheltuieli (burse, salarii, contribuţii); cu caracter orientativ se foloseşte şi

execuţia cheltuielilor pentru învăţământ din perioada precedentă, în scopul evidenţierii

elementelor şi situaţiilor noi, specifice perioadei prezente (buget „istoric”).

Cheltuieli publice pentru cultură, culte şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de

tineret

În scopul realizării unor obiective ale politicii sociale privind serviciile culturale,

artistice, sportive ş.a., autorităţile publice îndreaptă o parte din resursele financiare

publice spre organizarea unor acţiuni sau întreţinerea şi funcţionarea unor instituţii

specializate în aceste domenii.

Resursele financiare destinate culturii, cultelor, acţiunilor cu activitatea sportivă şi

de tineret contribuie la creşterea calităţii factorului uman; crearea şi îmbogăţirea nivelului

cultural, cultivarea gusturilor şi idealurilor morale şi estetice, educaţia spirituală, activităţi

sportive menite a păstra o anumită stare a individului din punct de vedere moral, estetic,

al condiţiei fizice; altfel spus, aceste acţiuni îşi aduc aportul la formarea personalităţii

umane. Aceste resurse financiare intră în componenţa “investiţiei în resurse umane”; ele

au un efect indirect şi poate mai îndepărtat, dar influenţează pozitiv activitatea economică

şi socială şi în final, contribuie la creşterea economică.

Cheltuielile publice pentru cultură, culte şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de

tineret au în structura lor diferite componente; în unele ţări ele apar împreună, iar în altele

apar sub forma cheltuielilor pentru “recreare, cultură, culte”.

Instituţiile şi acţiunile către care sunt îndreptate aceste resurse financiare sunt:

instituţiile culturale (bibliotecile, muzeele, casele de cultură, patrimoniul cultural, presa,

editurile), instituţiile artistice (teatre, instituţii muzicale, case de filme), cultele, acţiunile

sportive şi de tineret, acţiunile pentru petrecerea timpului liber. Activitatea desfăşurată

de aceste instituţii se poate concretiza în anumite bunuri materiale (care au şi o valoare

spirituală) cum sunt cărţile, filmele, discurile, picturile, sculpturile sau se prezintă sub

38

forma unor servicii culturale, spirituale, artistice, sportive, cum sunt concertele,

spectacolele de teatru, operă, campionate sau concursuri sportive ş.a. Aceste caracteristici

influenţează sistemul de finanţare a acţiunilor respective.

Realizarea serviciilor culturale, artistice şi sportive se poate face în mod gratuit sau

cu plată (taxe, tarife sau preţuri) care nu acoperă întotdeauna valoarea de piaţă a

serviciului respectiv. De aceea, în aceste cazuri, instituţiile respective pot să nu realizeze

deloc venituri, sau să încaseze venituri modice, care nu acoperă costul serviciilor, iar

pentru continuarea activităţii acestea au nevoie de subvenţii din bugetul statului sau din

alte surse. Menţionăm, de asemenea, că instituţiile cultural artistice pot fi publice, de

importanţă naţională sau locală (biblioteci, instituţii artistice, muzee, orchestre) sau pot fi

proprietate particulară, aparţinând unor firme sau persoane particulare (teatre, edituri,

echipe sportive).

Instituţiile şi activităţile cultural-artistice, cultele, acţiunile sportive şi de tineret se

finanţează de la bugetul statului fie integral, fie parţial, prin acordarea de subvenţii în

completarea veniturilor lor proprii. Bugetul de stat reprezintă sursa cea mai importantă de

susţinere din punct de vedere financiar a acestor instituţii şi acţiuni. În totalul cheltuielilor

publice pentru cultură preponderente sunt cheltuielile curente (de personal, materiale)

cheltuielile de capital (cumpărări de opere artistice pentru muzee, construcţii,

echipamente) având o pondere redusă.

Având în vedere ponderea mare a resurselor bugetare în acoperirea necesităţilor

financiare ale acestor instituţii, deci intervenţia autorităţii publice, putem sublinia faptul

că multe instituţii de cultură şi artă reprezintă o componentă importantă a protecţiei

sociale, ele oferind membrilor societăţii servicii în mod gratuit sau cu preţuri (tarife)

reduse, accesibile.

Ca sisteme de finanţare a cheltuielilor instituţiilor pentru cultură, culte artă, acţiuni

sportive menţionăm:

finanţarea bugetară, respectiv alocarea integrală de la buget a fondurilor necesare

întreţinerii şi funcţionării instituţiei şi vărsarea la buget a eventualelor venituri realizate,

sistem ce se aplică, de exemplu, în cazul bibliotecilor, inclusiv Biblioteca Naţională,

centrele de conservare şi valorificare a tradiţiilor şi creaţiei populare, Agenţia Naţională

de Presă “Rompres”, Editura Academiei, Oficiul Român pentru Drepturi de Autor;

finanţarea din venituri extrabugetare şi alocaţii din buget, respectiv reţinerea

veniturilor realizate pentru a acoperi unele cheltuieli stabilite şi primirea în completare a

unor subvenţii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, în funcţie de subordonare;

aşa este cazul caselor de cultură, al muzeelor, al unor publicaţii şi cărţi de interes naţional,

al unor instituţii de spectacole şi concerte;

integral din venituri extrabugetare (autofinanţare) în cazul instituţiilor care au

venituri suficiente pentru a-şi acoperi în totalitate cheltuielile, deoarece desfăşoară

activităţi cu caracter economic, cum sunt ‚editurile, casele de filme sau alte instituţii sau

activităţi;

Cheltuielile publice pentru securitatea socială

În cadrul acestei grupe de cheltuieli social-culturale se cuprind cheltuielile pentru

acordarea de ajutoare, alocaţii, pensii, indemnizaţii, unor persoane salariate sau

nesalariate (în categoria celor din urmă sunt incluşi bătrânii, invalizii, handicapaţii,

39

şomerii, femeile, copiii, tinerii). Cea mai importantă componentă a cheltuielilor pentru

securitatea socială o reprezintă asigurările sociale. Mărimea cheltuielilor cu securitatea

socială variază de la o ţară la alta, în funcţie de potenţialul economic, de numărul şi

structura populaţiei, de orientarea politicii sociale, de sistemul de asigurări sociale. În

majoritatea ţărilor dezvoltate ele reprezintă între 50% şi 80% din totalul cheltuielilor

social-culturale, ocupând un loc însemnat şi în ansamblul cheltuielilor publice (în Suedia

reprezintă 51%, în Danemarca 49,8%, iar în celelalte ţări dezvoltate peste 30%); în

schimb, în ţările în curs de dezvoltare volumul şi ponderea lor sunt mult mai reduse.

Acordarea de asistenţă socială, ajutoare şi alocaţii reprezintă o latură importantă a

politicii sociale a statelor prin care se urmăreşte sprijinirea anumitor categorii sociale.

Securitatea socială cuprinde ansamblul acţiunilor întreprinse de societate pentru

prevenirea, diminuarea şi înlăturarea consecinţelor unor evenimente considerate ca riscuri

sociale, evenimente care acţionează negativ asupra nivelului de trai al indivizilor.

Riscurile pot fi riscuri fizice (care afectează parţial sau total capacitatea de muncă),

riscuri economice (care împiedică o persoană să exercite o activitate producătoare de

venit – şomajul) sau riscuri sociale (care afectează în mod substanţial veniturile

persoanelor cum sunt sarcini familiale, cheltuieli medicale etc.)

În prezent, mecanismele financiare pentru realizarea securităţii sociale în diferite

ţări dezvoltate se caracterizează prin:

existenţa de cotizaţii sociale, salariale şi patronale pentru constituirea fondurilor

securităţii sociale;

situarea la baza acţiunilor privind asigurarea securităţii sociale a principiului

mutualităţii şi solidarităţii sociale;

universalizarea acordării ajutoarelor sau prestaţiilor sociale;

existenţa unor instituţii şi în sectorul privat care furnizează prestaţii sau servicii sociale

(raportul între ele şi sectorul public);

existenţa (sau nu) a unui venit minim garantat.

În ţările dezvoltate, resursele financiare destinate securităţii sociale reprezintă

concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi cele privind combaterea sărăciei,

lichidarea şomajului, ajutorarea handicapaţilor, a familiilor cu mulţi copii etc. Aceste

resurse contribuie la ajutorarea şi ameliorarea situaţiei indivizilor respectivi şi caută să

prevină producerea altor riscuri în societate. În acelaşi timp, o dată cu aceste ajutoare,

statele iniţiază şi măsuri de stimulare a muncii în general, deoarece se consideră că ele

reprezintă o redistribuire a veniturilor realizate de către cei productivi în favoarea celor

neproductivi, ducând chiar la o încetinire a creşterii economice. De aceea, în ţările

dezvoltate se acordă multă atenţie acestor forme de ajutoare, pentru că uneori programe

sociale bine intenţionate produc efecte contrare celor aşteptate. Astfel, atunci când sunt

acordate ajutoare în bani săracilor, există riscul permanentizării sărăciei, în loc ca aceasta

să fie eradicată; acordarea de ajutoare substanţiale mamelor singure cu copii poate duce la

creşterea divorţurilor (de exemplu, în deceniul 80, în SUA, s-a constatat o explozie a

familiilor cu un singur părinte).

Sursele de finanţare a cheltuielilor cu securitatea socială sunt diferite. Astfel,

cheltuielile efectuate pe linia asigurărilor sociale şi a ajutorului de şomaj se finanţează pe

seama contribuţiilor salariaţilor, a liber-profesioniştilor şi a patronilor la acestea se

40

adaugă uneori şi subvenţiile din fondurile bugetare. Cheltuielile pe linia asistenţei sociale

se acoperă în principal, pe seama resurselor din fondul bugetar sau din fonduri speciale şi

a resurselor provenind din donaţii, contribuţii voluntare, resurse de la organizaţii

nonguvernamentale etc. Alături de aceste resurse interne participă, în unele ţări, resursele

externe provenite de la organisme specializate. Aşa este cazul Fondului Social ce se

constituie în cadrul Uniunii Europene şi care şi-a folosit resursele, începând cu 1978,

pentru combaterea şomajului în rândul tinerilor şi femeilor.

Analizând finanţarea securităţii sociale în diferite ţări se desprind două sisteme

principale de finanţare: contributive şi necontributive. Primele se bazează pe plata de

cotizaţii sociale (care sunt sursele de constituire a fondurilor de asigurări sociale şi de

şomaj), iar celelalte pe finanţarea bugetară plus donaţii sau alte resurse.

Ambele sisteme se confruntă în prezent cu probleme serioase pe linia echilibrului

financiar. Crizele economice, şomajul, reducerea veniturilor cotizanţilor, fac ca resursele

financiare să se reducă în acelaşi timp cu creşterea cheltuielilor; la fel, reducerea

veniturilor bugetare, deficitele bugetelor, fac ca şi asistenţa socială finanţată din buget să

scadă. Toate ţările îşi revăd politicile sociale în sensul reducerii cheltuielilor cu

securitatea socială. Astfel, sunt reduse ajutoarele de şomaj, alocaţiile familiale, ajutoarele

sociale. Suedia – una din ţările dezvoltate în care statul acordă o protecţie indivizilor “de

la naştere şi până la moarte” – este nevoită astăzi să ducă o politică de austeritate în acest

domeniu, bazată pe o nouă deviză “mai multe cotizaţii, mai puţine avantaje sociale”.


Asigurările sociale constituie acea parte a relaţiilor social-economice băneşti cu

ajutorul cărora în procesul repartiţiei produsului naţional brut se formează, se

repartizează, se gestionează şi se utilizează fondurile băneşti necesare ocrotirii obligatorii

a salariaţilor şi pensionarilor din companiile naţionale, regiile autonome, societăţile

comerciale, din reţeaua cooperaţiei de consum şi de credit, a membrilor cooperaţiei

meşteşugăreşti şi asociaţiilor agricole, a avocaţilor, a agricultorilor, a meşteşugarilor cu

ateliere proprii, a întreprinzătorilor particulari, a slujitorilor cultelor, a personalului casnic

care lucrează la persoane fizice, a persoanelor care deservesc blocurile de locatari, aflate

în incapacitate temporară sau permanentă de muncă, în caz de bătrâneţe şi în alte cazuri

prevăzute de lege. De asemenea, asigurările sociale ocrotesc şi membrii familiilor

persoanelor de mai sus.

Asigurările sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecţie şi de ajutorare a

cetăţenilor activi, a pensionarilor şi a membrilor lor de familie, care constă în acordarea

de către stat sau anumite organizaţii de indemnizaţii ajutoare, pensii, trimiteri la odihnă, la

tratament balnear şi alte gratuităţi, în perioada în care se găsesc, temporar sau definitiv, în

incapacitate de muncă, sau în alte cazuri când ajutorarea este necesară.

Prin asigurările sociale se iau măsurile corespunzătoare pentru prevenirea

îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii, precum şi pentru asigurarea existenţei

acelora care şi-au pierdut capacitatea de muncă din cauza bolii, accidentelor, a atingerii

unei anumite limite de vârstă etc. şi a celor care nu au susţinători legali.

Aplicarea în practică a politicii sociale a statului român a contribuit la cristalizarea

41

şi la perfecţionarea pe plan naţional a unui sistem de asigurări sociale, care cuprinde

ansamblul organizat al formelor de asigurări sociale ce îşi păstrează individualitatea,

depind unele de altele, realizându-se astfel aspectul de totalitate şi integralitate prin care

sunt ocrotiţi lucratorii din unităţile de stat, mixte, private, membrii cooperativelor

meşteşugăreşti, agricultorii, avocaţii, slujitorii cultelor, personalul casnic şi de îngrijire a

blocurilor de locatari, pensionarii şi membrii lor de familie.

Izvoarele de formare a fondurilor asigurărilor sociale sunt contribuţiile ce se

plătesc, în general, de către agenţii economici şi instituţiile calculate prin aplicarea unor

procente asupra fondului de salarii brut al acestora, însă şi pe baza unor contribuţii

individuale plătite de asiguraţi.

Cuantumul fondurilor asigurărilor sociale de stat depinde, în principal, de mărimea

veniturilor realizate de personalul încadrat în muncă, deoarece agenţii economici şi

instituţiile plătesc contribuţiile pentru asigurările sociale în funcţie de aceste venituri.

Creşterea veniturilor personalului a determinat şi sporirea continuă a veniturilor

asigurărilor sociale de stat.

Sursele de constituire a fondurilor asigurărilor sociale sunt:

Contribuţiile pentru asigurările sociale

Contribuţia pentru asigurările sociale datorate de unităţile particulare bazate pe libera

iniţiativă

Contribuţiile diferenţiate ale salariaţilor şi pensionarilor care merg la tratament balnear

şi odihnă

Contribuţiile pentru constituirea fondului de şomaj, ajutorului de integrare profesională

şi a alocaţiei de sprijin

Alte venituri

Contribuţiile pentru asigurările sociale se calculează asupra fondului total de

salarii folosit de către agenţii economici, în care se cuprind:

salariile tarifare ale personalului unităţilor (personal permanent, temporar sau zilier);

drepturile băneşti pentru concediile legale şi suplimentare;

salariile cuvenite lucrătorilor scoşi din producţie pentru a urma o şcoală profesională şi

cele care se acordă elevilor şcolilor profesionale pentru perioada de practică în

producţie;

onorariile plătite specialiştilor pentru expertizele efectuate;

sporurile de salarii (sporul pentru vechimea în muncă, pentru condiţii nocive de muncă

sau periculoase, pentru munca prestată suplimentar peste programul de lucru, sporul

pentru munca de noapte etc.);

indemnizaţiile de conducere;

sumele prevăzute a se acorda din fondul de participare a personalului la profituri;

drepturile băneşti ce se acordă personalului în perioada de timp cât îndeplineşte

diferite obligaţii de stat şi obşteşti;

premiile prevăzute să se acorde personalului în cursul anului (premii pentru realizări

deosebite, pentru economii la materiale, energie, forţă de muncă).

Pentru personalul casnic, contribuţiile cuvenite asigurărilor sociale se calculează

asupra câştigului pe care îl realizează (veniturile băneşti şi avantajele în natură de care se

bucură, evaluate în bani).

42

Contribuţia pentru asigurările sociale nu se datorează şi nu se calculează asupra

sumelor reprezentând: drepturile plătite asiguraţilor din fondurile asigurărilor sociale de

stat; drepturile plătite potrivit dispoziţiilor legale în cazul desfacerii contractelor de

muncă; diurnele de deplasare, detaşare şi indemnizaţiile de transferare; drepturile de autor

sau de colaborator extern; salariile pentru executarea de lucrări sau pentru prestarea de

servicii pe bază de contracte civile, pentru alte categorii de lucrări, care nu au la bază

contracte de muncă reglementate ca atare prin legislaţia muncii; premiile acordate de

unităţile economice din beneficiile realizate; premiile şi recompensele ocazionale

individuale acordate pe baza aprecierii conducerii unităţii; încasările realizate de şcolile

profesionale din vânzarea diferitelor obiecte confecţionate de elevi; indemnizaţii de

încorporare etc.

Mărimea sumei contribuţiilor pentru asigurările sociale de stat depinde de doi

factori: cotele procentuale de contribuţii şi fondul de salarii, inclusiv impozitul aferent

acestuia.

Suma anuală a contribuţiilor pentru asigurările sociale se determină prin aplicarea

cotei respective asupra fondului total de salarii, pe an, inclusiv impozitul aferent acestuia,

folosindu-se formula:

SC = FS x CP / 100

în care,

SC – suma contribuţiilor pentru asigurările sociale

FS – fondul total de salarii

CP – cota procentuală a contribuţiilor pentru asigurările sociale


Pentru fiecare individ, ca şi pentru întreaga colectivitate, sănătatea reprezintă unul

din cei mai importanţi factori care asigură desfăşurarea vieţii şi activităţii. Organizaţia

Mondială a Sănătăţii defineşte sănătatea ca fiind o stare de bunăstare fizică, mentală şi

socială şi nu doar o absenţă a bolii şi a infirmităţii. Deci ocrotirea sănătăţii nu este numai

o problemă de asistenţă medicală, ci şi o problemă cu un profund caracter social, făcând

parte integrantă din ansamblul condiţiilor social-economice de dezvoltare. Politica

sanitară este parte integrantă a politicii sociale şi pentru înfăptuirea ei, în numeroase ţări

ale lumii, se cheltuiesc importante resurse financiare.

Cheltuielile pentru sănătate prezintă o tendinţă de creştere, datorită unor factori,

cum sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sănătăţii ca efect al creşterii numărului

populaţiei şi modificării structurii sale; accentuarea factorilor de risc; creşterea costului

prestaţiilor medicale, ca urmare a introducerii, în practica medicală, a unor noi mijloace

de investigaţie, tratament, medicamente, a sporirii numărului cadrelor medicale ş.a.

Cheltuielile publice pentru sănătate au o mare importanţă în asigurarea calităţii

vieţii indivizilor şi privite din acest punct de vedere, prezintă mari disparităţi de la o ţară

la alta. În ţările dezvoltate exista două categorii de cheltuieli pentru sănătate, din punct de

vedere al celui care le suportă. Este vorba de cheltuieli publice pentru sănătate şi

cheltuieli private pentru sănătate.

Cheltuielile publice pentru sănătate sunt destinate întreţinerii şi funcţionării

43

instituţiilor sanitare (spitale, dispensare, policlinici ş.a), precum şi finanţării unor acţiuni

de prevenire a îmbolnăvirilor, evitare a accidentelor şi de educaţie sanitară.

Sursele de finanţare a acţiunilor de ocrotire a sănătăţii sunt diverse şi anume:

fonduri alocate din buget (central sau local) care deţin în unele ţări un loc

important în totalul cheltuielilor publice. Statul finanţează instituţiile sanitare publice

(spitale) şi unele acţiuni în domeniul sănătăţii (vaccinări, tratarea anumitor boli specifice,

profesionale);

cotizaţii de asigurări de sănătate. Acestea sunt suportate în mod obligatoriu de

salariaţi, alte persoane fizice şi patroni. Cotizaţiile diferă în funcţie de nivelul salariilor şi

de specificul activităţii desfăşurate. Pe seama acestor cotizaţii se acoperă onorariile plătite

medicilor, medicamentele, costul analizelor de laborator sau al altor prestaţii medicale. În

unele ţări, asiguraţii beneficiază de restituirea unei părţi din cotizaţii, în cazul în care nu

au apelat o anumită perioadă de timp la asistenţa medicală;

resurse ale populaţiei cheltuite în calitate de pacienţi, în cazul în care persoanele

respective nu sunt asigurate şi suportă integral costul prestaţiilor medicale,

medicamentelor, tratamentelor;

ajutor extern, întâlnit în special în ţări în curs de dezvoltare, sub forma ajutoarelor de

organizaţii specializate (Organizaţia Mondială a Sănătăţii, Crucea Roşie Internaţională

ş.a.). De asemenea, Banca Mondială acordă împrumuturi importante pentru sănătate.

Efectul general al creşterii acestor cheltuieli publice pentru sănătate s-a manifestat

într-un progres al stării de sănătate, într-o creştere a speranţei de viaţă la naştere, în

majoritatea ţărilor, chiar în unele ţări în curs de dezvoltare. Acest progres a condus,

totodată, la constatarea unei îmbătrâniri marcante a populaţiei, în special în ţările

dezvoltate unde se vorbeşte de “vârsta a patra”, respectiv de cei trecuţi de 80 de ani. Un

alt aspect ce trebuie menţionat este cel referitor la legătura dintre nivelul cheltuielilor

pentru sănătate şi indicatorii stării de sănătate, din diferite ţări. De exemplu, SUA au cel

mai ridicat nivel al cheltuielilor pentru sănătate, dar au indicatori ai stării de sănătate de

nivel mediu; în schimb, Japonia are cheltuieli moderate, dar indicatorii stării de sănătate

sunt apreciaţi ca fiind indicatori buni.

În cursul ultimilor zece ani, toate ţările – bogate sau sărace – au avut dificultăţi în

elaborarea unor politici eficiente pentru ameliorarea funcţionării sistemelor de sănătate.

Multe ţări au întreprins reforme sectoriale pentru a ameliora sistemul de sănătate şi

politica în domeniul sănătăţii. Creşterea cheltuielilor pentru sănătate a impus o mai

puternică “stăpânire” a evoluţiei lor, o îmbunătăţire a gestiunii acestor cheltuieli, o

cunoaştere mai bună a activităţilor de îngrijire a sănătăţii, a evaluării calităţii lor în funcţie

de informaţii specifice, stabilirea precisă a obiectivelor şi a modului de realizare.

Activitatea de ocrotire a sănătăţii se concretizează în mai multe categorii de efecte,

şi anume: efecte specifice acţiunii, respectiv efecte medicale, efecte sociale şi efecte

economice.

Efectele medicale vizează rezultatele concrete ale acţiunilor privind îngrijirea

sănătăţii (consultaţii, analize, diagnostic, tratamente) şi se reflectă în vindecări ori

ameliorări, adică în refacerea şi păstrarea sănătăţii persoanelor beneficiare de asistenţă

medicală. Aceste efecte au, în general, un caracter individual.

Eficienţa socială reflectă efectele acţiunilor de ocrotire a sănătăţii la nivelul întregii

44

societăţi şi se răsfrâng asupra stării de sănătate a întregii populaţii; ele sunt reprezentate

printr-o serie de indicatori statistici, cum sunt: speranţa medie de viaţă la naştere,

natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantilă şi cea generală etc.

Eficienţa economică se concretizează în reducerea perioadelor de incapacitate de

muncă datorate îmbolnăvirilor şi accidentelor, eradicarea unor boli, limitarea extinderii

altora; păstrarea stării de sănătate conduce la creşterea duratei medii de viaţă şi a vieţii

active, la creşterea capacităţii de muncă, la economisirea unor importante fonduri

financiare şi, în ansamblu, la creşterea venitului naţional (PIB).

Sectorul sănătăţii participă la dezvoltarea economică pentru că el dezvoltă şi un

sector industrial important (industria de medicamente şi de echipamente medicale) şi

oferă un număr mare de locuri de muncă‚ legate direct sau indirect de sănătate.

Eficienţa economică poate fi determinată şi evaluată folosind metode cum sunt:

- analiza cost-beneficiu care compară costurile diferitelor servicii medicale cu

rezultatele exprimate în bani ale acestora; ea are o aplicabilitate redusă, datorită

numărului restrâns de “produse” ale serviciilor medicale care se pot evalua în bani;

- analiza cost-eficacitate presupune compararea costurilor serviciilor medicale cu

eficacitatea reprezentată de ani de supravieţuire, număr de îmbolnăviri evitate, grad

de recuperare ş.a.; în acest fel se pot compara metodele diferite de tratament pentru o

anumită maladie;

- analiza cost-utilitate, care leagă costul unei acţiuni medicale de consecinţele ei

exprimate în variabile calitative; de exemplu, anii de viaţă câştigaţi (supravieţuire)

ponderaţi cu un indicator al calităţii vieţii acestor ani.

În România resursele financiare destinate ocrotirii sănătăţii au provenit, până în

1998, în proporţie covârşitoare de la bugetul de stat. Într-o măsură redusă se alăturau

unele cheltuieli efectuate de agenţii economici, unele venituri proprii ale instituţiilor

sanitare (care erau mobilizate într-un fond special pentru sănătate) sau cheltuieli ale

populaţiei pentru îngrijirea şi păstrarea sănătăţii, efectuate din proprie iniţiativă. Reforma

care se desfăşoară în domeniul ocrotirii sănătăţii în ţara noastră a introdus un nou sistem

de ocrotire a sănătăţii şi anume asigurările sociale de sănătate.

Ele au caracter

obligatoriu, funcţionează descentralizat şi resursele băneşti necesare funcţionării

sistemului de sănătate sunt constituite, în principal, din contribuţii ale asiguraţilor, ale

angajatorilor (persoane fizice şi juridice) şi din alte surse.

În noile condiţii de ocrotire a sănătăţii în România, sursele de finanţare a

cheltuielilor publice pentru sănătate sunt:

fondurile de asigurări sociale de sănătate;

bugetul de stat;

fondul special pentru sănătate;

cheltuielile populaţiei pentru sănătate

cheltuielile unor organizaţii non-guvernamentale de caritate;

resurse externe.

Fondurile de asigurări sociale de sănătate reprezintă principala sursă de finanţare

a sănătăţii în România şi ele reprezintă circa 60% din cheltuielile publice pentru sănătate.

Aceste fonduri se constituie pe două niveluri: Fondul Casei Naţionale de Asigurări de

Sănătate şi fondurile caselor de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti.

45

Constituirea fondurilor se realizează pe seama contribuţiilor suportate de persoane

fizice (salariaţi, pensionari, alte persoane fizice) şi juridice şi se utilizează pentru plata

medicamentelor şi a serviciilor medicale acordate, acoperirea cheltuielilor de administrare

şi funcţionare etc.

Bugetul de stat finanţează cheltuielile curente ale unităţilor sanitare (organizate ca

instituţii publice) integral sau parţial (sub formă de alocaţii care completează veniturile

extrabugetare). Sunt finanţate integral de la bugetul de stat: institutele şi centrele de

sănătate publică, inspectoratele de sănătate publică, centrele de medicină preventivă,

Institutele şi Academia de Ştiinţe Medicale, spitalele de psihiatrie, sanatoriile şi

preventoriile TBC, spitalele de boli infecto-contagioase, unităţile şi activităţile specifice

Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii

şi Ministerului Transporturilor. Sunt finanţate cu alocaţii bugetare (în completarea

veniturilor extrabugetare, prin sistemul de asigurări de sănătate) următoarele unităţi

sanitare: institutele cu activitate de cercetare şi învăţământ sau care coordonează

programe de sănătate, serviciile de ambulanţă, unităţile sanitare cu secţii de psihiatrie,

TBC şi boli infecto-contagioase ş.a.

Prin cheltuieli de capital bugetul de stat finanţează construirea unor unităţi sanitare

şi procurarea de aparatură şi echipamente de mare performanţă.

Fondul special pentru sănătate se constituie în afara bugetului de stat, pe seama

unor taxe percepute asupra activităţilor dăunătoare sănătăţii prelevate de la persoanele

juridice care realizează încasări din acţiuni publicitare la produsele din tutun, ţigări şi

băuturi alcoolice (într-o cotă de 10% din valoarea acestor încasări); la fel, persoanele

juridice care încasează venituri din vânzarea de produse din tutun, ţigări şi băuturi

alcoolice contribuie cu 1% din valoarea acestor încasări. De asemenea, în acest fond se

cuprind şi o serie de venituri din activitatea unităţilor sanitare (cota din veniturile

policlinicilor cu plată, taxe pentru examene medicale ş.a.). Resursele acestui fond special

pentru sănătate se alătură resurselor bugetului de stat pentru unităţile finanţate integral din

resurse bugetare.

Cheltuielile populaţiei pentru sănătate sunt acele cheltuieli pentru servicii medicale

sau medicamente, altele decât cele care intră în sfera asigurărilor sociale de sănătate; de

asemenea, populaţia poate încheia asigurări facultative, private.

La anumite acţiuni în domeniul ocrotirii sănătăţii pot contribui şi organizaţiile

neguvernamentale cu caracter filantropic, caritabil etc.

România beneficiază şi de resurse externe. Este cazul creditelor acordate de Banca

Mondială în pentru realizarea reformei în domeniul sănătăţii. De asemenea, au mai fost

primite resurse financiare în cadrul unor programe PHARE sau de la alte organisme

internaţionale.

2.3.4. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice

În cadrul cheltuielilor publice un loc aparte ocupă cheltuielile privind activitatea

economică. Aceste cheltuieli sunt destinate finanţării regiilor autonome sau societăţilor

comerciale cu capital de stat, privat sau mixt, fermierilor şi altor mici întreprinzători, sau

46

vizează acţiuni sau obiective importante pentru fiecare ţară. Cheltuielile publice pentru

obiective şi acţiuni economice reflectă funcţia statului de reglare a proceselor economice

şi se realizează prin intervenţia acestuia, utilizând forme şi instrumente specifice.

În primul rând, cheltuielile publice pentru acţiuni economice sunt îndreptate către

întreprinderile de stat, către sectorul public. Sectorul public cuprinde întreprinderile cu

capital majoritar de stat având ca obiect al activităţii producţia de bunuri sau prestarea de

servicii şi în care statul dispune de puterea de decizie. Sectorul public s-a creat prin

înfiinţarea de către stat a unor întreprinderi proprii în anumite ramuri strategice sau în

ramuri care necesitau resurse financiare importante (investiţii masive), dar ofereau o

rentabilitate nesigură.

În aceste condiţii, sectorul public a crescut în volum şi importanţă prin acţiunile de

naţionalizare sau de creştere a participări statului la capitalul întreprinderilor.

În afara sectorului public statul finanţează întreprinderi

particulare în

caz de dificultăţi financiare (perioade de criză), le acordă ajutoare financiare pentru

a se dezvolta, sau susţine financiar anumite sectoare.

În acest caz, ajutoarele financiare ale statului către întreprinderi se prezintă sub

diverse forme; ele au fost folosite de toate ţările cu economie de piaţă, dar locui şi

importanţa acordată unei forme sau alteia au variat în funcţie de ţară, de perioada de timp

şi de condiţiile economice, financiare şi chiar sociale din perioadele respective.

Formele ajutoarelor financiare ale statului se pot clasifica în: forme directe, clasice,

de intervenţie şi ajutor, şi forme indirecte, care au ca efect tot sprijinirea din punct de

vedere economic, social, a întreprinderilor sau a unor producători individuali, dar nu prin

transferuri băneşti. Principalele ajutoare financiare directe sunt:

subvenţiile;

investiţiile;

împrumuturile cu dobândă subvenţionată;

ajutoarele financiare pentru difuzarea de informaţii, studii de marketing, organizare de

expoziţii;

avansurile rambursabile.

Din categoria ajutoarelor financiare indirecte, menţionăm:

avantajele fiscale (cheltuieli financiare)

împrumuturile garantate de stat.

1. Subvenţiile reprezintă forma cea mai utilizată şi cea mai importantă a ajutorului

financiar direct al statului. În esenţă subvenţia este un ajutor nerambursabil pe care statul

îl acordă agenţilor economici în dificultate, asigurându-le funcţionarea în condiţii în care

activitatea lor este ineficientă. Acest ajutor financiar este acordat unilateral şi fără

contraprestaţie, dar condiţionat şi are o afectaţie specială.

2. Investiţiile reprezintă acele ajutoare financiare pe care statul le efectuează pentru

dezvoltarea sectorului public şi a altor sectoare. Aceste alocări pentru investiţii se

realizează având ca obiectiv principal satisfacerea interesului general şi nu numai criteriul

obţinerii de profit. Ele nu au caracter permanent, ci se fac în funcţie de necesităţile de

realizare de investiţii de importanţă deosebită pentru economia naţională.

3. Împrumuturi cu dobândă subvenţionată. Din bugetul de stat sau din alte fonduri

47

specia1e se acordă întreprinderilor publice împrumuturi în condiţii avantajoase. În cazul

când apar dificultăţi financiare temporare, de trezorerie sau legate de restructurare, se

acordă de către stat sau în numele statului, împrumuturi variate. Ele sunt avantajoase

pentru că au o dobândă redusă şi termene de rambursare convenabile. Dobânda bonificată

permite statului să stabilească pentru întreprinderile private o dobândă reală inferioară

celei practicate de băncile comerciale, diferenţa suportând-o bugetul. Credite cu dobânzi

subvenţionate se acordă de stat pentru acţiuni legate de procurarea de maşini agricole,

îngrăşăminte, animale.

4. Ajutoare financiare de la buget se acordă pentru difuzarea de informaţii, studii de

marketing, organizare de expoziţii. Statul finanţează pe seama cheltuielilor bugetare o

serie de acţiuni de sprijinire indirectă a exporturilor, punând la dispoziţia exportatorilor

asistenţă tehnică de specialitate, informaţii privind pieţele externe, organizează târguri şi

expoziţii.

5. Avansurile rambursabile reprezintă o formă de ajutor financiar public prin care

se acordă între 20% şi 50% din valoarea realizării unor acţiuni de prospectare şi

prezentare în străinătate a unor produse noi. Acest avans se restituie bugetului de stat din

încasările obţinute la vânzarea în străinătate a noilor produse.

Între formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice sunt de menţionat

avantajele fiscale acordate de autorităţile publice agenţilor economici cu scopul de a-I

ajuta, stimula, cointeresa. Ele se mai cunosc şi sub denumirea de cheltuieli fiscale pentru

că au un efect financiar asemănător cu subvenţiile sau alocaţiile bugetare.

Autoritatea publică mai intervine şi ajută întreprinderile din economie prin

garantarea împrumuturilor bancare ale acestora. În cazul în care beneficiarul unui

împrumut nu îşi onorează obligaţia faţă de banca creditoare, statul este obligat să

efectueze rambursarea pe seama resurselor bugetare.

Pe lângă cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice mai există şi:

cheltuielile publice pentru industrie, transporturi, drumuri, gospodărie comunală şi

locuinţe sociale; cheltuieli publice pentru agricultură; cheltuieli publice pentru protecţia

mediului; cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare


Prin legea bugetară anuală se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui

exerciţiu bugetar, precum şi structura funcţională şi economică a acestora.

Creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară

anuală nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator principal de

credite. Totodată cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea

cheltuielilor altui capitol.

Repartizarea pe trimestre a cheltuielilor prevăzute în buget se aprobă de către:

- Ministerul Finanţelor – pe capitole, la propunerea ordonatorilor principali de

credite şi a organelor teritoriale ale Ministerului Finanţelor, pentru cotele sau sumele

defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, pe structura aprobată pentru bugetele

locale;

48

- Ordonatorii principali de credite – pentru bugetele proprii şi bugetele unităţilor

subordonate, precum şi pe celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare.

Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat pot fi folosite numai după

deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de către Ministerul Finanţelor a

conturilor deschise pe seama acestora la trezoreria statului.

Acordarea fondurilor de la buget se face în limita creditelor bugetare şi potrivit

destinaţiilor aprobate.

Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate prin buget

pe unităţile ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse în bugetele

respective şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu.

Ordonatorii secundari de credite aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele

proprii şi repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare.

Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate

numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele

aprobate.

Pentru a se putea da o interpretare medie a datelor empirice privind dinamica

cheltuielilor publice, este necesară construirea unor modele capabile să folosească în

ansamblu factorii economici, politici şi sociali care determină cheltuielile publice şi

creşterea lor. Sintetizarea unor asemenea influenţe se regăseşte în macromodelele creşterii

cheltuielilor publice. Printre aceste modele enumerăm:

- modele ale dezvoltării creşterii cheltuielilor publice;

- Legea lui Wagner;

- Studiul clasic al lui Peackock şi Wiseman.

Modele ale dezvoltării creşterii cheltuielilor publice – această abordare este foarte

bine reprezentată de R.A. Musgrave şi W.W. Rostow. În stadiile de început ale creşterii şi

dezvoltării economice, investiţiile sectorului public, ca pondere în investiţiile totale ale

economiei, erau considerente mari. Sectorul public era chemat să asigure infrastructura

socială globală, ca de exemplu: drumurile, sistemul de transporturi, sistemul de

canalizare, respectarea legii şi ordinii, sănătatea şi învăţământul şi alte investiţii în resurse

umane. În stadiile de mijloc ale creşterii, guvernul continuă să asigure investiţii, dar de

această dată, investiţiile publice sunt complementare creşterii investiţiilor private. De-a

lungul tuturor stadiilor de dezvoltare, insuficienţele pieţei există şi pot împiedica saltul

către maturitate. Creşterea implicării guvernamentale capabilă să trateze cu insuficienţele

pieţei este susţinută teoretic şi practic. Astfel, Musgrave susţine că, după perioada de

dezvoltare, în timp ce investiţiile totale, ca proporţie în PIB cresc, proporţia investiţiilor

sectorului public în PIB scade. Argumentele lui Rostow sunt că, odată ce economia

ajunge la stadiul de maturitate, preponderenţa cheltuielilor publice se va transforma din

cheltuieli publice pentru infrastructură, în cheltuieli publice sporite pentru educaţie,

sănătate şi asistenţă socială.

Legea lui Wagner, definită de autor “lege a extinderii crescânde a activităţilor

publice şi în special ale statului”. Putem formula legea lui Wagner în următorii termeni:

dacă veniturile pe locuitor, într-o economie cresc, mărimea relativă a sectorului public

creşte, de asemenea. Wagner a recunoscut că, cu cât economia devine mai industrializată,

cu atât natura relaţiilor dintre pieţele extinse şi operatorii de pe aceste pieţe va deveni şi

49

mai complexă. Această complexitate a interacţiunii pieţei va solicita stabilirea unui sistem

de drept care să administreze asemenea legi. Urbanizarea şi marea densitate a locuitorilor

vor conduce la externalităţi şi suprapoluarea care vor necesita intervenţia sectorului

public. Wagner a explicat de ce el a observat apariţia serviciilor sectorului public ca

servicii legale, servicii politice şi servicii bancare. Creşterea cheltuielilor publice pentru

educaţie, recreaţie, cultură etc. era explicată de Wagner în termenii elasticităţii cererii în

funcţie de venituri. Aceste servicii reprezentau cereri superioare sau elastice în funcţie de

venit. De aceea, cheltuielile publice pentru aceste servicii cresc, pe măsura creşterii

veniturilor reale din economie, în proporţii mai mari decât aceea a cheltuielilor publice

totale în PIB.

Analiza lui Peackock şi Wiseman – aceştia şi-au bazat analizele pe o teorie politică

a determinării cheltuielilor publice, conform căreia guvernele trebuie să ţină seama de

dorinţele cetăţenilor lor: să nu plătească impozite mari şi să beneficieze de servicii publice

sporite. Peackock şi Wiseman au văzut alegătorul ca un individ care se bucură de

avantajele bunurilor şi serviciilor publice, dar căruia nu-i place să plătească impozite. Ei

au abordat impozitarea ca având o influenţă asupra cheltuielilor publice. Astfel, dacă

economia şi veniturile cresc într-un ritm egal, impozitele cresc, de asemenea, paralel la

cote constante de impunere, ceea ce face posibilă creşterea cheltuielilor publice în ritmul

creşterii PIB. În perioadele de transformare socială, tendinţa graduală a creşterii

cheltuielilor publice este dereglată, după cum apar fenomene de criză economică,

foamete, dezastre care necesită o creştere rapidă a cheltuielilor publice. O asemenea

creştere determină guvernul să mărească nivelurile de impozitare, care pot fi privite ca

acceptabile de electorat în perioadele de criză.Peackock şi Wiseman au numit aceasta

“efectul de transfer”: în perioadele de criză – cheltuielile private sunt transferate

cheltuielilor publice. În perioada următoare crizei, cheltuielile publice nu vor reveni la

nivelul iniţial. Un război nu este plătit în întregime din impozite, pentru că nici o naţiune

nu are o asemenea capacitate de impozitare. De aceea ţările se împrumută şi sporesc

datoriile pe care le suportă în perioadele următoare. Autorii au definit şi un alt efect:

“efectul inspecţiei”. Ei au sugerat că aceasta provine din vigilenţa mai mare a

electoratului cu privire la problemele sociale în timpul perioadei de transformare. Astfel

guvernul îşi exprimă scopul programului său de îmbunătăţire a condiţiilor sociale pe baza

percepţiei electoratului faţă de nivelul tolerabil de impozitare, mai mare decât în perioada

anterioară, capabil să finanţeze niveluri înalte de cheltuieli publice determinate de scopul

de consum al guvernului şi datoriile existente.

Teoria poate fi aplicată fenomenului creşterii cheltuielilor publice şi presiunii

fiscale înregistrate în perioadele de criză economică, contribuind la explicarea presiunii

fiscale în asemenea perioade.


Există mai mulţi factori care determină creşterea cheltuielilor publice astfel:

a) Factori demografici, care se referă la creşterea populaţiei şi la modificarea

structurii acesteia pe vârste şi categorii socio-profesionale.

50

Această evoluţie determină creşterea cheltuielilor publice pentru învăţământ,

sănătate, securitate socială, ordine publică, sporirea numărului de locuri de muncă în

sectorul public.

b) Factori economici, referitori la dezvoltarea şi modernizarea economiei pe baza

cercetării ştiinţifice.

c) Factori sociali. Creşterea venitului mediu pe locuitor în societate, antrenează

preocuparea statului ca să asigure o armonizare a veniturilor categoriilor sociale cuprinse

în sectorul public, pe baza unui efort financiar considerabil.

d) Urbanizarea antrenează resurse financiare pentru crearea şi dezvoltarea

centrelor urbane, cât şi pentru finanţarea unor utilităţi publice specifice mediului urban.

e) Factori militari care antrenează cheltuieli pentru pregătirea sau purtarea de

războaie, precum şi pentru înlăturarea efectelor acestuia în plan economic sau social.

f) Factori de ordin istoric, care acţionează prin transmiterea perioadelor următoare

a cheltuielilor cu dobânzile aferente împrumuturilor contractate anterior prin împrumuturi

publice

g) Factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a complexităţii statului

contemporan şi a sarcinilor sale, ceea ce determină o creştere a cheltuielilor publice.

Consecinţele creşterii cheltuielilor publice crează probleme de ordin politic,

financiar şi ştiinţific.

Problemele de ordin politic se referă la influenţa creşterii cheltuielilor publice

asupra structurilor politice. Astfel, creşterea cheltuielilor publice determină unele state să

se grupeze pentru a efectua împreună unele cheltuieli de interes comun, care nu ar putea

fi suportate de nici unul din state luate în mod individual. De exemplu gruparea statelor

din vestul Europei în Comunitatea Economică Europeană; constituirea unor alianţe

militare din state care au aceeaşi ideologie sau orientare politică; asocierea unor state în

curs de dezvoltare pentru efectuarea cheltuielilor de cercetare; efectuarea în comun a

cheltuielilor pentru cercetări spaţiale.

Problemele de ordin financiar se referă la corelaţiile dintre tendinţele de creştere a

cheltuielilor publice şi cele ale creşterii avuţiei naţionale şi ale produsului intern brut.

Punctul optim al acestui raport este definit de următoarele două aspecte:

a) limita maximă a proporţiei impozitelor în PIB (presiunea fiscală) concretizată în

proporţia în care produsul intern brut (PIB) poate fi prelevat şi apoi redistribuit prin

cheltuieli publice;

b) avantajele sociale ale creşterii cheltuielilor publice privite ca utilitate a acestora

(ca avantaje sociale).

Punctul optim este atins atunci când avantajul social al creşterii cheltuielilor

publice este depăşit de către inconvenientul social al prelevărilor publice. De exemplu, în

perioade de prosperitate se pot reduce cheltuielile publice în vederea realizării de

economii, iar în perioade de depresie (scădere economică) creşterea nivelului cheltuielilor

publice poate să fie folosită pentru stimularea economică.

Problemele de ordin ştiinţific privesc dimensionarea corectă a cheltuielilor publice

strict necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale şi se referă la instituţia finanţelor

publice, modul de abordare a cercetării în domeniu şi de apreciere a rezultatelor, de

aplicare a soluţiilor descoperite în cercetarea financiară.

51

Idei în rezumat

Cheltuielile publice concretizează cea de a doua fază a funcţiei de repartiţie a

finanţelor publice, şi anume aceea a repartizării resurselor financiare publice pe diverse

destinaţii.

Cheltuielile publice exprimă relaţii economice-sociale în formă bănească, care se

manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia

repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor

acestuia.64

Conţinutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu destinaţia

lor. Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut,

reprezentând valoarea plăţilor pe care le efectuează instituţiile publice în formele

specifice ale cheltuielilor curente, iar altele exprimă o avansare de produs intern brut,

reprezentând participarea statului la finanţarea formării brute de capital atât în sfera

producţiei materiale, cât şi în sfera nematerială.

În prezent cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifestă

direct, prin finanţarea de către stat a instituţiilor publice pentru a putea funcţiona. Altele

influenţează direct mediul economic şi social şi constituie astfel instrumente ale unei

politici de transformare al mediului, respectiv pentru a-l ameliora.

Cheltuielile publice înglobează: a) cheltuieli publice efectuate de administraţiile

publice centrale de stat din fondurile bugetare şi extrabugetare; b) cheltuielile

colectivităţilor locale; c) cheltuielile finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat; d)

cheltuielile organismelor internaţionale finanţate din resursele publice prelevate de la

membrii acestora.

Cuvinte cheie

cheltuieli publice

cheltuieli funcţionale

securitate socială

politici sociale

asigurări sociale

asigurări sociale de sănătate

servicii publice

Legea lui Wagner

efect de transfer

efect de inspecţiei


APLICAŢIA 1

Se dau următoarele date referitoare la cheltuielile bugetului unui stat pentru anul n:

64

Iulian Văcărel, Gabriela Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, Tatiana Moşneanu, Florian Bercea, Maria Bodnar, Florin

Georgescu – Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2001, pag.148.

52

Indicatori Valoare U.M.

Cheltuieli de personal 19 mld.u.m.

Cheltuieli materiale şi servicii 7 mld.u.m.

Subvenţii 4 mld.u.m.

Prime 0,1 mld.u.m.

Transferuri 30 mld.u.m.

Transferuri consolidate 6 mld.u.m.

Transferuri neconsolidate 24 mld.u.m.

Dobânzi aferente datoriei publice 23 mld.u.m.

Rezerve 4 mld.u.m.

Cheltuieli de capital 7 mld.u.m.

Împrumuturi acordate 0,9 mld.u.m.

Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite 5 mld.u.m.

Să se determine:

1. Cheltuielile curente;

2. Cheltuielile totale;

3. Structura cheltuielilor totale.

1. Chelt. curente = Ch de personal + Ch materiale şi servicii + Subvenţii + Prime +

Transferuri + Dobânzi aferente datoriei publice + Rezerve = 19 + 7 + 4 + 0,1 + 30 + 23 +

4 = 87,1 mld.u.m.

2. Ch totale = Ch curente + Ch de capital + Împrumuturi acordate + Rambursări de

credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite = 87,1 + 7 + 0,9 + 5 = 100 mld.u.m.

3. Ponderea Ch curente / Ch totale = Ch curente / Ch totale x 100 = 87,1 / 100 x 100 = 87,1%

Ponderea Ch capital / Ch totale = Ch capital / Ch totale x 100 = 7 / 100 x 100 = 7%

Ponderea Împrumuturi acordate / Ch totale = Împrumuturi acordate / Ch totale x 100 = 0,9/100 x 100

= 0,9%

Ponderea Rambursări de credite / Ch totale = Rambursări de credite / Ch totale x 100 = 5/100 x 100 =

5%

APLICAŢIA 2

Se dau următoarele date:


Cheltuielile bugetului de stat 280 mld. Euro

Cheltuieli buget asigurări sociale 40 mld. Euro

Cheltuieli bugete locale 200 mld. Euro

Transferuri între bugete 50 mld. Euro

Produs intern brut 680 mld. Euro

Stabiliţi:

1. Volumul cheltuielilor publice totale consolidate;

2. Ponderea cheltuielilor publice totale consolidate în PIB.

1. TCPCPTCn

I

i

1

53

CPTC = cheltuielile publice totale consolidate;

CPi = cheltuielile publice ale bugetului i (aici i = 1, 2, 3)

T = Transferuri între bugete

CPTC = (280 + 40 + 200 ) – 50 = 470 mld. Euro

2. %12,69100680

470100/

PIB

CPTCP PIBCPTC

APLICAŢIA 3

Se dau următoarele date:

Indicatori Valoare

n-1

Valoare

n

U.M.

Cheltuielile bugetului de stat (CP1) 281 510 mld. Euro

Cheltuieli buget asigurări sociale (CP2) 40 108 mld. Euro

Cheltuieli bugete locale (CP3) 173 302 mld. Euro

Transferuri între bugete (T) 50 90 mld. Euro

Produs intern brut (PIB) 670 1400 mld. Euro

Curs de schimb (CS) 1,5 1,6 Euro/USD

Populaţie (P) 8,3 8,9 mil.loc.

Indice preţuri de consum (I) 88,5 152,6 %

Determinaţi:

1. Cheltuielile publice totale consolidate, în n şi n-1 (CPTCn-1 şi CPTCn);

2. Cheltuielile publice totale consolidate, în n şi n-1, exprimate în USD/loc

(CPTCUSD/loc);

3. Creşterea reală absolută a cheltuielilor publice totale consolidate (Cra);

4. Creşterea reală relativă a cheltuielilor publice totale consolidate (Crr);

5. Coeficientul de elasticitate a cheltuielilor publice totale consolidate în raport cu

PIB (e);

6. Coeficientul de concordanţă dintre creşterea cheltuielilor publice totale consolidate

faţă de creşterea PIB (k).

1. CPTCn-1 = (281 + 40 + 173) – 50 = 444 mld. Euro

CPTCn = (510 + 108 + 302) - 90 = 830 mld. Euro

2. CS

CPTCCPTC Euro

USD

P

CPTCCPTC USD

locUSD /

pentru anul n-1:

mld.USD 2965,1

444

CS

CPTCCPTC Euro

USD

USD/loc35662,65mil.loc. 8,3

mil.USD 296000

mil.loc. 8,3

mld.USD 296/

P

CPTCCPTC USD

locUSD

pentru anul n:

54

mld.USD 518,756,1

830

CS

CPTCCPTC Euro

USD

USD/loc58286,52mil.loc. 8,9

mil.USD 518750

mil.loc. 8,9

mld.USD 518,75/

P

CPTCCPTC USD

locUSD

3. I

CPTCCPTCr , CPTCr = Cheltuielile publice totale consolidate recalculate

pentru anul n-1: mld.Euro 501,69%5,88

444

I

CPTCCPTCr

pentru anul n: mld.Euro 543,91%6,152

830

I

CPTCCPTCr

Cra = CPTCr(n) – CPTCr(n-1) = 543,91 mld.Euro – 501,69 mld.Euro = 42,22 mld.Euro

4. %42,810069,501

69,50191,543100

)1(

)1()(

nr

nrnr

rrCPTC

CPTCCPTCC

5. 797,0090,1

869,0

670

6701400444

444830

1

1

1

1

n

nn

n

nn

PIB

PIBPIB

CPTC

CPTCCPTC

e

Valoarea este subunitară, ceea ce arată că cheltuielile publice totale consolidate sunt

inelastice în raport cu PIB, respectiv modificarea cheltuielilor publice totale consolidate

este mai redusă decât modificarea PIB.

6. 894,0090,2

869,1

670

1400444

830

1

1

n

n

n

n

PIB

PIB

CPTC

CPTC

k

Valoarea subunitară a coeficientului de concordanţă k arată că ritmul de creştere al PIB

devansează ritmul de creştere al cheltuielilor publice totale consolidate.

APLICAŢIA 4

Se dau următoarele date referitoare la echilibrul bugetar al unui stat:


Veniturile bugetului de stat V1 255 mld.u.m.

Cheltuielile bugetului de stat C1 260 mld.u.m.

Venituri buget asigurări sociale V2 130 mld.u.m.

Cheltuieli buget asigurari sociale C2 170 mld.u.m.

Venituri fonduri speciale V3 7 mld.u.m.

Cheltuieli fonduri speciale C3 14 mld.u.m.

Venituri bugete locale V4 92 mld.u.m.

Cheltuieli bugete locale C4 120 mld.u.m.

PIB 1170 mld.u.m.

Să se determine:

1. Ponderea fiecărui sold în cheltuielile fiecărui buget (Si/Ci);

2. Soldul ansamblului bugetelor (SAB);

55

3. Ponderea soldului ansamblului bugetelor în PIB (SAB/PIB).

Si – soldul bugetului i.

1. Si = Vi - Ci

100/Ci

SiCiSi

S1 = V1 – C1 = 255 – 260 = -5 mld.u.m.

%92,1100260

5100

1

11/1

C

SCS

S2 = V2 – C2 = 130 – 170 = -40 mld.u.m.

%53,23100170

40100

2

22/2

C

SCS

S3 = V3 – C3 = 7 – 14 = -7 mld.u.m.

%5010014

7100

3

33/3

C

SCS

S4 = V4 – C4 = 92 – 120 = -28 mld.u.m.

%33,23100120

28100

4

44/4

C

SCS

2. SAB = S1 + S2 + S3 + S4 = (-5) + (-40) + (-7) + (-28) = -80 mld.u.m.

3. %84,61001170

80100/

PIB

SABPIBSAB

APLICAŢIA 5

Se dau următoarele date referitoare la echilibrul bugetar al unei ţări, pentru anii n-1 şi n:

Indicatori Valoare

n-1

Valoare

n

U.M.

Veniturile bugetului de stat V1 255 260 mil.u.m.

Cheltuielile bugetului de stat C1 260 275 mil.u.m.

Venituri buget asigurări sociale V2 130 150 mil.u.m.

Cheltuieli buget asigurari sociale C2 170 195 mil.u.m.

Venituri fonduri speciale V3 7 11 mil.u.m.

Cheltuieli fonduri speciale C3 14 16 mil.u.m.

Venituri bugete locale V4 92 120 mil.u.m.

Cheltuieli bugete locale C4 120 145 mil.u.m.

Transferuri între bugete T 60 90 mil.u.m.

PIB 1,17 2,38 mld.u.m.

Determinaţi:

1. Mărimea soldurilor fiecărui buget, în n şi n-1;

2. Mărimea cheltuielilor publice totale consolidate, în n şi n-1;

3. Mărimea soldului ansamblului bugetelor;

4. Ponderea soldului ansamblului bugetelor în cheltuielile publice totale consolidate,

în n şi n-1;

5. Ponderea soldului ansamblului bugetelor în PIB în n şi n-1.

56

1. Calculul soldurilor:

Indicatori Valoare

n-1

Valoare

n

U.M.

Veniturile bugetului de stat V1 255 260 mil.u.m.

Cheltuielile bugetului de stat C1 260 275 mil.u.m.

SOLD S1 -5 -15 mil.u.m.

Venituri buget asigurări sociale V2 130 150 mil.u.m.

Cheltuieli buget asigurari sociale C2 170 195 mil.u.m.


Venituri fonduri speciale V3 7 11 mil.u.m.

Cheltuieli fonduri speciale C3 14 16 mil.u.m.


Venituri bugete locale V4 92 120 mil.u.m.

Cheltuieli bugete locale C4 120 145 mil.u.m.


2. n

i

i TCCPTC1

pentru anul n-1:

CPTC = (260 + 170 + 14 + 120) – 60 = 504 mil.u.m.

pentru anul n:

CPTC = (275 + 195 + 16 + 145) – 90 = 541 mil.u.m.

3. n

i

iSSAB1

pentru anul n-1:

SAB = (-5) + (-40) + (-7) + (-28) = -80 mil.u.m.

pentru anul n:

SAB = (-15) + (-45) + (-5) + (-25) = -90 mil.u.m.

4. 100/CPTC

SABCPTCSAB

pentru anul n-1:

%87,15100504

80100/

CPTC

SABCPTCSAB

pentru anul n:

%64,16100541

90100/

CPTC

SABCPTCSAB

5. 100/PIB

SABPIBSAB

pentru anul n-1:

%84,61001170

80100

.17,1

.80100/

mld

mil

PIB

SABPIBSAB

pentru anul n:

57

%78,31002380

90100

.38,2

.90100/

mld

mil

PIB

SABPIBSAB

Teste de autoevaluare

1. Clasificarea financiara imparte cheltuielile publice in:

a) cheltuieli curente si cheltuieli de capital (de investitii);

b) cheltuieli definitive, cheltuieli temporare si cheltuieli virtuale;

c) cheltuieli reale si cheltuieli economice;

d) cheltuieli curente si cheltuieli virtuale ;

e) cheltuieli reale si cheltuieli virtuale.

2. Care din criteriile de mai jos nu se utilizeză la clasificarea cheltuielilor publice:

a) criteriul administrativ;

b) criteriul economic;

c) criteriul fiscal;

d) criteriul finaniar;

e) Nici o variantă.

3. Care din următoarele tipuri de cheltuieli corespund clasificării economice:

A) cheltuielile virtuale; B) cheltuielile curente; C) cheltuielile de capital; D) cheltuielile

definitive; E) cheltuielile reale

a) A+B+C;

b) B+C+E;

c) B+C;

d) A+D+E;

e) B+C+D.

4. Care din următoarele clasificări nu este folosită pentru clasificarea cheltuielilor

publice:

a) Clasificarea economică;

b) Clasificarea financiară;

c) Clasificarea FMI;

d) Clasificarea ONU;

e) nici o variantă.

5. Care dintre elementele de mai jos nu intră în calculul cheltuielilor publice

consolidate:

a) cheltuielile de producţie şi de circulaţie ale regiilor autonome şi ale societăţilor

comerciale cu capital de stat;

b) cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat;

c) cheltuielile bugetului de stat;

d) cheltuielile bugetelor locale;

e) cheltuielile BASS.

6. Care dintre următorii factori nu influenţează creşterea cheltuielilor publice:

a) factorii militari;

58

b) factorii culturali;

c) factorii demografici;

d) urbanizarea;

e) factori de natalitate.

7. Cheltuielile pentru acţiuni social-culturale sunt efectuate din surse, cum ar fi:

a) fondurile bugetare;

b) sume donate de întreprinderilor publice;

c) venituri realizate de instituţii de stat;

d) fondurile organizaţiilor cu scop lucrativ;

e) ajutor financiar intern.

8. Asigurările sociale de sănătate în România sunt obligatorii şi funcţionează pe

baza următoarelor principii:

a) solidaritate şi subsidiaritate în colectarea şi utilizarea fondurilor;

b) alegerea obligatorie de către asiguraţi a medicului de familie;

c) participarea facultativă la plata contribuţiei de asigurări sociale de sănătate pentru

formarea fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate;

d) acordarea unui pachet de servicii medicale de bază, asiguraţilor din mediul rural;

e) transparenţa în relaţiile cu angajatorii a activităţii sistemului de asigurări sociale de

sănătate.

9. În structura cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale sunt cuprinse:

a) cheltuieli pentru învăţământ;

b) cheltuieli pentru actiuni sociale;

c) cheltuieli de cercetare-dezvoltare;

d) cheltuieli pentru administraţia publică;

e) cheltuieli pentru apărare.

10. Printre indicatorii dinamicii cheltuielilor publice pentru o perioadă determinată

se regăsesc:

a) structura cheltuielilor publice;

b) elasticitatea cheltuielilor publice faţă de PIB;

c) nivelul cheltuielilor publice;

d) ponderea cheltuielilor publice în PIB;

e) toate variantele.


1. Studiu privind veniturile şi cheltuielile publice ale României

2. Optimul Pareto în analiza politicilor de cheltuieli publice

3. Surplusul consumatorului: metodă de evaluare a programelor de cheltuieli publice

4. Cheltuielile publice pentru învăţământ: locul şi rolul lor în cadrul cheltuielilor publice

5. Impactul cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale asupra dezvoltării umane durabile

59



Bucureşti, 2005.

2. Boulescu Mircea, Ghiţă Marcel – Control fnanciar, Ed, Eficient, Bucureşti, 1997.



Bucureşti, 2002.


Bucureşti, 1999.


Georgescu – Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,

2001.

7. Văcărel Iulian – Politici economice şi financiare de ieri şi de azi, Ed. Economică,

Bucureşti, 1996.

8. Moşteanu Roxana – Finanţe publice. Concepte cheie şi aplicaţii practice, Ed. Semne,

Bucureşti, 2000.

9. *** Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, publicată în „Monitorul Oficial” nr.

597/iulie 2002.

Răspunsuri

1 b 6 b

2 c 7 a

3 c 8 a

4 c 9 a

5 a 10 b

60

CREDITUL PUBLIC. DATORIA PUBLICĂ

Obiective:

Definirea conceptului de împrumut public;

Cunoaşterea elementelor tehnice ale împrumuturilor publice;

Delimitarea datoriei publice interne şi externe;

Cunoaşterea modalităţilor de gestionare a datoriei publice.






În economia de piaţă, veniturile procurate de stat din impozite şi taxe precum şi

cele de la întreprinderile şi proprietăţile sale adesea nu acoperă integral cheltuielile

bugetare ordinare. In asemenea situaţii autorităţile publice se adresează persoanelor fizice

şi juridice care dispun de mijloace băneşti temporar libere, cerându-le sa le încredinţeze o

parte din acestea pentru acoperirea diferenţei dintre cheltuielile şi veniturile bugetare. Cu

alte cuvinte, în caz de dezechilibru bugetar completarea veniturilor publice se face cu

resurse de împrumut, adică pe calea cretului public. Bazat pe încrederea în solvabilitatea

statului, creditul public se realizează fie pe calea contractării directe de către stat de

împrumuturi cu persoanele fizice sau juridice deţinătoare de.mijloace băneşti libere fie

prin intermediul unor instituţii specializate - bănci, case de economii şi case de asigurări

sociale şi de pensii ,societăţi de asigurări şi reasigurări etc. - care colectează

disponibilităţile băneşti de pe piaţa şi pe care le încredinţează apoi statului pe timp

determinat.

În afară de autorităţile publice centrale şi locale, apel la resurse de împrumut mai

fac întreprinderile private, publice şi mixte, organizaţiile cooperatiste ca şi unele categorii

sociale, pentru asigurarea desfăşurării normale a activităţii lor economice (credite pe

termen scurt), efectuarea de investiţii (credite pe termen mijlociu sau lung) ori

satisfacerea unor nevoi ale populaţiei (credit de consum).Cererea de credit -public şi

privat-vine din partea autorităţilor publice ,a agenţilor economici şi a populaţiei ,iar

61

oferta de resurse de împrumut este alcătuită din capitaluri băneşti temporar disponibile

ale agenţilor economici, capitalurile şi rezervele libere ale băncilor şi altor instituţii

financiare, veniturile rentierilor, economiile băneşti ale micilor producători de mărfuri,

liber-profesioniştilor şi celorlalte categorii sociale. Având aceleaşi surse de formare,

creditul public intră în competiţie cu creditul privat. Oferta de capital de împrumut fiind

limitată, satisfacerea de credite din partea agenţilor economici limitează accesul la credite

al autorităţilor publice şi invers.

Resursele băneşti care alcătuiesc oferta de capital de împrumut sunt puse la

dispoziţia acelor solicitanţi care acceptă condiţiile de acordare a creditului: garanţie,

termen de rambursare, rată a dobânzii, precum şi eventuale alte avantaje. Ajunse la

dispoziţia beneficiarilor, sumele împrumutate capătă destinaţii diferite, şi anume: servesc

drept capital productiv, sunt investite în bunuri de folosinţă îndelungată sau sunt cheltuite

în scopuri de consum, după caz. Indiferent de destinaţie, orice împrumut trebuie să

producă împrumutătorului un anumit venit care constituie însăşi raţiunea acordării sale.

Natura acestui venit diferă însă în funcţie de destinaţia dată împrumutului.

Astfel, împrumutul contractat de un agent economic (societate comercială cu

activitate de producţie) la o bancă şi utilizat de aceasta în calitate de capital, contribuie la

sporirea masei profitului realizat. Din acest profit, el cedează băncii o anumită parte, sub

formă de dobândă, ca preţ al împrumutului acordat. Acest mecanism, specific creditului

bancar, utilizat în scopuri productive de către agentul economic, creează iluzia că orice

sumă de bani acordată cu titlu de împrumut este capabilă să producă dobândă. Ca urmare,

în practică s-a generalizat perceperea de dobânzi şi la împrumuturile utilizate în scopuri

neproductive, cu toate că în asemenea cazuri, nefiind folosite în calitate de capital, ele nu

produc valoare adăugată, din care să se plătească dobânda.

Aşa stau lucrurile cu resursele băneşti mobilizate de stat pe calea creditului public

şi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor militare, a celor pentru funcţionarea serviciilor

publice, menţinerea ordinei interne, rambursarea datoriei publice ajunse la scadenţă, plata

dobânzilor aferente etc. Cu toate că împrumuturile de stat folosite în mod neproductiv nu

produc valoare, ele sunt totuşi purtătoare de dobânzi. În acest caz, plata dobânzii şi

restituirea împrumutului se fac pe seama veniturilor bugetare, adică în principal pe seama

impozitelor şi a taxelor.

În legătură cu folosirea împrumuturilor, trebuie menţionat că sunt şi cazuri când

sumele împrumutate de stat capătă o destinaţie productivă. În asemenea situaţii, dobânda

se suportă din valoarea adăugată în urma utilizării productive a împrumuturilor respective.

Din destinaţia diferită pe care o capătă creditul bancar şi cel public decurge

deosebirea dintre acţiunile şi obligaţiunile emise de societăţile de capital (societăţi pe

acţiuni, în comandită pe acţiuni etc.), pe de o parte, şi obligaţiunile împrumuturilor de

stat, pe de altă parte.

Acţiunile emise de către o societate de capital reprezintă înscrisuri care certifică

deţinătorului lor calitatea de coproprietar al acelei societăţi. Ca titluri de proprietate,

acţiunile dau dreptul deţinătorului lor la o cotă-parte din profitul realizat, denumită

divident, şi care variază de la un an la altul în funcţie de rezultatele obţinute.

Obligaţiunile puse în circulaţie de o societate de capital certifică deţinătorului lor

calitatea de creditor şi-i dau dreptul să primească o dobândă la sumele împrumutate,

62

indiferent de rezultatele financiare obţinute de societatea care a emis obligaţiunile.

Acţiunile, ca şi obligaţiunile societăţilor de capital, n-au valoare proprie, ci reprezită

numai o anumită valoare, şi anume capitalul real concretizat în mijloace de muncă,

obiecte ale muncii şi forţă de muncă, procurate cu banii primiţi de la acţionari sau de la

diverse categorii de creditori pe bază de obligaţiuni sau alte înscrisuri. Cu toate că

acţiunile şi obligaţiunile emise de o societate nu au valoare proprie, ele circulă totuşi

independent de capitalul real, adică se cumpără, se vând şi se gajează, ca şi cum ar avea o

asemenea valoare. Aceste înscrisuri sunt, prin urmare, capitalul iluzoriu sau fictiv.

Obligaţiunile împrumuturilor de stat constituie titluri care atestă deţinătorului lor

calitatea de creditor al statului; deşi nu au o valoare proprie, ele circulă ca şi cum ar avea

o asemenea valoare. În măsura în care sumele împrumutate de stat nu sunt folosite în

scopuri productive, ci pentru consum, obligaţiunile împrumuturilor respective nu au în

spatele lor un capital real, capabil să producă valoare adăugată. Cu toate acestea, ele dau

deţinătorului lor dreptul de a primi o dobândă din partea statului care se suportă din

resursele bugetare. Prin urmare, obligaţiunile împrumuturilor de stat reprezintă dublu

capital fictiv.

Dobânda plătită de un agent economic unei bănci, pentru creditul primit de la

aceasta, exprimă, pe de o parte, relaţii de distribuire a valorii adăugate între participanţii

la activitatea economică finanţată prin credit, iar pe de alta, relaţii de redistribuire a

profitului realizat de agentul economic împrumutat şi banca împrumutătoare.

Dobânda plătită de stat pentru mijloacele băneşti împrumutate şi utilizate de acesta

în scopuri neproductive exprimă relaţii de redistribuire a venitului naţional; se

redistribuie, în principal, veniturile persoanelor fizice şi juridice, mobilizate la buget pe

calea impozitelor şi taxelor, în favoarea celor care au acordat bani cu împrumut statului şi

pentru care încasează dobânzi.

Sub raport juridic, împrumutul de stat apare ca o înţelegere intervenită între o

persoană fizică sau juridică, pe de o parte, şi stat, pe de alta, prin care prima consimte să

pună la dispoziţia statului o sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă

determinată, iar acesta din urmă se angajează să o ramburseze la termenul stabilit şi să

achite dobânda şi alte costuri cuvenite. Împrumutul de stat prezintă următoarele trăsături

caracteristice:

1. împrumutul de stat are caracter contractual. Spre deosebire de impozit, care

constituie o prelevare obligatorie, stabilită în mod unilateral de către stat în sarcina unei

persoane fizice sau juridice, împrumutul exprimă acordul de voinţă al părţilor. Aici se

cuvine o precizare: condiţiile de emisiune şi de rambursare a împrumutului, forma şi

mărimea venitului pe care îl asigură, precum şi alte eventuale avantaje acordate

împrumutătorilor se stabilesc de organele de decizie competente ale statului, fără

consultarea prealabilă a subscriitorilor potenţiali. Persoanele interesate pot să accepte sau

să refuze în bloc condiţiile stabilite de stat, dar nu pot pretinde să li se asigure un

tratament preferenţial faţă de ceilalţi subscriitori.

Modul în care se stabilesc condiţiile de emisiune şi de rambursare a unui împrumut

de stat conferă contractului dintre împrumutat (statul) şi împrumutător (o persoană fizică

sau juridică) un caracter diferit de cel al contractului de credit bancar, care intervine între

o bancă (împrumutător) şi o persoană fizică sau juridică (împrumutat). În cazul

63

contractului de credit bancar, condiţiile de acordare şi de rambursare a împrumutului se

negociază de bancă cu fiecare solicitant în parte. În plus, acest contract prevede obligaţia

împrumutatului să prezinte o garanţie materială în favoarea împrumutătorului. În cazul

împrumutului contractat de stat, acesta nu oferă o asemenea garanţie împrumutătorilor săi.

De regulă, împrumuturile de stat au la bază principiul facultativităţii. Istoria a

cunoscut însă şi cazuri de împrumuturi forţate, când subscrierea nu a fost lăsată la

latitudinea subscriitorilor, ci a avut un caracter obligatoriu. La împrumuturi forţate un stat

recurge în împrejurări excepţionale, şi anume atunci când independenţa naţională,

integritatea teritorială a statului sau cuceririle sociale ale poporului au fost lichidate sau

sunt grav ameninţate.

Sunt cunoscute şi cazuri de împrumuturi contractate de stat pentru pregătirea şi

ducerea de războaie, reconstrucţia postbelică a ţării, refacerea economiei distruse de

calamităţi naturale, înlăturarea urmărilor unor crize economice de mare amploare etc.,

când libertatea de acţiune a subscriitorilor este mult îngrădită prin măsurile luate de

autorităţile publice. Întrucât condiţiile de emisiune şi de rambursare a unor asemenea

împrumuturi sunt mai puţin atractive decât în împrejurări normale, pentru plasarea

acestora se desfăşoară o amplă acţiune de popularizare: se evidenţiază faptul că

obiectivele prevăzute a se finanţa pe cale de împrumut sunt de interes naţional, iar

subscrierea la împrumut constituie o datorie patriotică a fiecărui cetăţean. Uneori

subscriitorii sunt puşi în situaţia de a alege între un impozit forfetar extraordinar, având

caracter definitiv şi nerambursabil, şi un împrumut de stat rambursabil şi cu o dobândă

sub nivelul pieţei.

2. împrumutul are un caracter rambursabil. Ca mijloc de procurare a resurselor

băneşti de care statul are nevoie, împrumutul se caracterizează prin aceea că se restituie,

la termenul fixat, persoanelor fizice şi juridice care l-au acordat, spre deosebire de

impozit, care constituie o prelevare, la dispoziţia statului, definitivă şi nerambursabilă.

La plasarea unui împrumut, statul stabileşte termenul de rambursare a acestuia care

poate fi mai apropiat sau mai îndepărtat, în funcţie de evoluţia previzibilă a veniturilor şi a

cheltuielilor publice. De la această regulă, fac excepţie împrumuturile perpetue, la

emiterea cărora angajamentul statului se limitează la plata unei anumite dobânzi

creditorilor săi, pe o perioadă de timp nedeterminată, fără să se stabilească un termen de

restituire a împrumutului propriu-zis. Lipsa unui angajament expres de rambursare a unui

asemenea împrumut nu împiedică însă statul împrumutat să răscumpere la bursă

înscrisurile împrumutului respectiv, în momentul în care această operaţiune prezintă

convenienţă economică.

3. împrumutul de stat asigură deţinătorilor de înscrisuri publice, pe lângă

rambursarea sumei împrumutate, şi o anumită contraprestaţie. Pentru a putea intra în

posesia sumei de bani care îi lipseşte şi a o folosi potrivit trebuinţelor sale, statul se

angajează să achite sistematic, deţinătorilor de înscrisuri publice, „preţul" acestei

folosinţe. „Preţul" la care ne referim îmbracă forma dobânzii, forma câştigului ori ambele

forme, după caz, la care se adaugă adesea şi alte avantaje materiale. Aşa cum s-a mai

arătat, împrumutul de stat se deosebeşte de impozit, între altele, prin contraprestaţia pe

care statul o oferă creditorilor săi.

64

Uneori, avantajele oferite de stat la lansarea unui împrumut sunt ulterior restrânse.

Astfel, în condiţiile scăderii ratei dobânzii pe piaţa capitalului de împrumut, în perioada

de criză sau de depresiune, statul poate proceda la conversiunea datoriei sale: preschimbă

înscrisurile unui împrumut vechi cu o dobândă ridicată cu înscrisuri ale unui împrumut

nou cu o dobândă mai redusă. Alteori, avantajele materiale iniţial oferite de stat

creditorilor săi se diminuează ca urmare a deprecierii accelerate pe care o suferă moneda

în care a fost libelat împrumutul. Deşi statul achită în mod sistematic dobânda aferentă

şi rambursează ratele scadente ale împrumutului, totuşi sumele ce revin

deţinătorilor de înscrisuri publice au o putere de cumpărare mai mică decât cea

încredinţată de aceştia statului la lansarea împrumutului.


Statul apelează la împrumuturi fie din necesităţi de trezorerie, fie din necesităţi de

echilibru bugetar. În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul

considerat acoperă integral cheltuielile bugetare. Deşi pe întregul an bugetul de stat se

prezintă echilibrat, totuşi pe parcursul acestuia, şi cu deosebire în primele luni ale anului,

poate să nu existe o concordanţă deplină între termenele la care se încasează veniturile şi

cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în unele perioade plăţile devansează

încasările, ceea ce provoacă un gol de casă, adică o insuficienţă temporară de resurse, în

timp ce în altele se înregistrează un plus de resurse faţă de ritmul normal al plăţilor.

Organul însărcinat cu execuţia de casă a bugetului trebuie să cunoască din timp

perioadele în care se profilează goluri de casă pentru a putea procura resursele necesare

acoperirii acestora din afara bugetului de stat. În cazul în care toate resursele publice

încasate pe teritoriul ţării se colectează la Trezoreria finanţelor publice, este posibil ca

insuficienţa de resurse înregistrată la bugetul de stat să fie acoperită pe seama sumei

împrumutate de la o altă instituţie de stat care înregistrează un prisos de resurse. În

momentul încasării veniturilor bugetare prevăzute, suma respectivă se restituie instituţiei

împrumutătoare.

În cazul în care disponibilităţile de resurse ale unor instituţii publice nu acoperă

golul de casă al bugetului, atunci se solicită împrumuturi pe termen scurt la alţi deţinători

de resurse băneşti de pe piaţă. În ultimă instanţă se face apel la banca centrală a ţării, sub

forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile

prevăzute de lege. Resursele băneşti împrumutate de la diverşi deţinători publici sau

privaţi nu măresc masa semnelor băneşti în circulaţie, ci numai o redistribuie; în schimb,

resursele împrumutate de la banca centrală reprezintă o emisiune de bani fără acoperire

materială. Apelul la împrumuturi din necesităţi de trezorerie poate avea consecinţe nefaste

asupra circulaţiei băneşti ori de câte ori acesta vizează sume importante şi nu se

rambursează la termenele prevăzute.

În cazul în care veniturile fiscale şi domeniale ordinare nu acoperă integral

cheltuielile bugetare pe întregul an, pentru finanţarea deficitului rezultat statul se

împrumută pe piaţa internă sau în străinătate. Întrucât uneori deficitul bugetar atinge

dimensiuni mari, iar creditul public este totuşi limitat, statul apelează şi la resursele băncii

centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat punând rotativa în funcţiune, adică

65

emiţând bani fără acoperire. În perioada postbelică deficitul bugetar a căpătat un caracter

cronic, numeroase ţări ale lumii confruntându-se cu problema deficitului financiar public.

Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, inclusiv la banca centrală, pe

termen scurt, se emit bonuri de tezaur. În unele ţări emisiunea de bonuri de tezaur este

plafonată prin lege, în timp ce în altele aceasta este nelimitată. În acest din urmă caz,

emisiunea de bonuri de tezaur din instrument de trezorerie (de acoperire a golurilor

temporare de casă) se transformă în mijloc de echilibrare a bugetului de stat (de acoperire

a deficitului bugetar).

Sumele împrumutate de stat de la banca centrală au, cel puţin teoretic, caracter

rambursabil. Ele urmează să se restituie fie din excedentul bugetar, atunci când acesta

există, fie din împrumuturile contractate de stat la diverse persoane fizice sau juridice

(altele decât banca centrală). Practic, însă, rambursarea acestor împrumuturi are adesea un

caracter formal: statul stinge împrumuturile sale vechi, primite de la banca de emisiune,

pe seama unor împrumuturi noi, contractate la aceeaşi instituţie, ceea ce nu duce la

diminuarea masei de bani în circulaţie.

În România, în cursul exerciţiului financiar anual, pentru acoperirea decalajului

temporar dintre încasările şi plăţile din contul curent general al Trezoreriei statului, Banca

Naţională a României poate acorda împrumuturi cu termen de rambursare de cel mult 180

de zile şi în condiţii de dobândă la nivelul pieţei, pe bază de convenţii încheiate cu

Ministerul Finanţelor Publice. Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăşi în

nici un exerciţiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat

realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate şi

nerambursate nu poate depăşi în nici un moment suma totală rezultată din dublarea

capitalului şi a fondului de rezervă al Băncii Naţionale a României.

Împrumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se încheie, de regulă,

pe termene mijlocii şi lungi. Rambursarea ratelor scadente şi achitarea dobânzilor aferente

au drept consecinţă sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage după sine majorarea

impozitelor, iar în caz de insuficienţă a acestora, contractarea de noi împrumuturi.

În condiţiile în care veniturile bugetare ordinare nu acoperă integral cheltuielile

bugetare aprobate pentru anul următor, guvernul ţării are de ales între sporirea veniturilor

fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea de impozite noi) şi

contractarea de împrumuturi. De cele mai multe ori, guvernul optează pentru cea de-a

doua soluţie, din următoarele considerente:

a) majorarea impozitelor constituite o măsură nepopulară, deoarece afectează

nivelul de trai al populaţiei, iar partidul (partidele) de la putere evită să o aplice de teamă

să nu-şi piardă electoratul. În ţările cu un nivel ridicat al fiscalităţii, o nouă sporire a

acesteia se loveşte de împotrivirea fermă a categoriilor sociale care ar urma să suporte

sarcina suplimentară;

b) împrumuturile de stat oferă categoriilor sociale avute un plasament sigur

şi remunerator pentru disponibilităţile lor băneşti;

c) împrumuturile de stat reprezintă un mijloc mai rapid de procurare a resurselor

financiare decât impozitele directe. Perioada necesară pentru indentificarea şi evaluarea

materiei impozabile, stabilirea şi perceperea impozitelor este mai îndelungată decât cea

de subscriere la împrumut şi efectuare a vărsămintelor în contul acestuia;

66

d) în condiţiile în care împrumutul se solicită la banca centrală, termenul de

obţinere a resurselor băneşti este şi mai scurt decât în cazul în care acesta se plasează în

rândurile populaţiei ori al persoanelor juridice (altele decât banca centrală).

În problema rolului împrumuturilor de stat, economiştii contemporani au o poziţie

diferită de aceea a confraţilor lor din perioada capitalismului ascendent. În ce priveşte

dilema „impozite sau împrumuturi" pentru finanţarea cheltuielilor bugetare, economiştii

din perioada de ascensiune a capitalismului erau adepţi ai soluţiei impozitelor şi criticau

aspru recurgerea la împrumuturi publice. Aceasta, deoarece:

a) după opinia lor, activitatea economică trebuie să se desfăşoare în condiţii de

liberă concurenţă, pe baza iniţiativei private, fără nici un amestec din partea statului;

cheltuielile publice trebuie reduse la minimum, impozitele să fie modice spre a nu

diminua interesul întreprinzătorilor pentru dezvoltarea activităţii lor economice, iar

echilibrarea bugetului de stat să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare

(fiscale şi eventual domeniale);

b) împrumuturile antrenează cheltuili bugetare suplimentare sub formă de

dobânzi, comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesară, în final, majorarea

impozitelor;

c) împrumuturile uşurează sarcina fiscală a generaţiei prezente, dar împovărează

generaţiile viitoare cu cheltuilile reclamate de rambursarea ratelor scadente şi plata

dobânzilor;

d) împrumuturile publice afectează însăşi capitalul naţiunii, în timp ce impozitele

diminuează numai veniturile acesteia.

În secolul xx şi mai cu seamă după criza economică mondială din 1929-1933,

numeroşi economişti au renunţat la concepţia neamestecului statului în viaţa economică a

ţării, susţinând necesitatea influenţării acesteia cu ajutorul diferitelor pârghii economico-

financiare, între care impozitele, împrumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata

scontului, cursul valutar ş. a. nu ocupă ultimul loc. Ei recunosc faptul că împrumuturile de

stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar preciază că acestea, folosite ca

instrumente de intervenţie a statului în economie, contribuie la corectarea ciclului

economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc.

Unii economişti contemporani consideră nefondată teza potrivit căreia

împrumuturile ar constitui un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra

generaţiilor viitoare. După opinia lor, afirmaţia de mai sus este valabilă numai dacă

privim lucrurile prin prisma împrumutătorului individual: acesta, în loc să plătească astăzi

un impozit majorat, care să-i amputeze definitiv veniturile, împrumută statului o parte din

disponibilităţile sale băneşti, care îi va fi rambursată ulterior din impozitele majorate.

Judecând însă lucrurile la nivelul întregii societăţi, optica se schimbă: cu suma

împrumutată statului se diminuează partea din venitul naţional (produsul intern brut)

destinată formării brute de capital ori consumului individual, după caz, în momentul

lansării împrumutului, adică afectează resursele generaţiei prezente. Cu alte cuvinte,

fiecare generaţie suportă consecinţele împrumuturilor contractate de stat în epoca sa şi

care se materializează în schimbarea destinaţiei iniţiale a părţii din venitul naţional

(produsul intern brut) încredinţate statului: în loc să se creeze noi capacităţi de producţie,

67

şi deci noi locuri de muncă, se vor achiziţiona mai multe tunuri, se vor mări efectivele de

militari ori se vor majora retribuţiile aparatului administrativ-poliţienesc.

Cât priveşte generaţia viitoare, după opinia unor economişti contemporani, aceasta nu

va avea o sarcină suplimentară de suportat, deoarece plusului de cheltuili ce vor avea de

suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în trecut, îi va

corespunde un plus de venituri (dobânzi şi restituiri de împrumuturi), ce va reveni

creditorilor statului.

Afirmaţia potrivit căreia împrumuturile de stat afectează capitalul individual şi pe

cel al naţiunii întregi este respinsă de unii economişti contemporani, pe considerent că nu

împrumuturile distrug capitalul naţiunii, ci lipsa de preocupare a unor agenţi economici

pentru buna întreţinere, reparare şi modernizare a echipamentelor industriale, a

mijloacelor de transport şi a instalaţiilor energetice, pentru formarea profesională a forţei

de muncă, împrospătarea cunoştinţelor cadrelor etc. În măsura în care împrumuturile sunt

folosite pentru finanţarea reînnoirii şi dezvoltării capitalului naţional, în loc să fie utilizate

în scopuri de consum, împrumuturile îl conservă şi multiplică.

Împrumuturile de stat utilizate în scopuri neproductive reprezintă, fără îndoială,

impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scuteşte

societatea de povara acestora, doar întârzie momentul transpunerii ei asupra

contribuabililor.

Afirmaţia potrivit căreia împrumuturile de stat nu provoacă un transfer de sarcini de la

o generaţie la alta - pe motiv că judecăţile de valoare ar trebui făcute la nivelul întregii

societăţi, iar nu al membrilor acesteia luaţi în mod individual - trece cu vederea procesul

de largă redistribuire a venitului naţional realizat prin intermediul împrumuturilor şi al

impozitelor între contribuabili, creditorii statului şi beneficiarii cheltuielilor finanţate pe

seama împrumuturilor. Este adevărat că împrumuturile de stat produc efecte asupra

întregii societăţi, dar acestea sunt diferite atât sub raport temporal (unele se produc în

momentul plasării lor, iar altele în cel al rambursării acestora şi plăţii dobânzii aferente),

cât şi ca sens (unele persoane fizice şi juridice profită de pe urma lor, iar altele le suportă

povara).

Despre o influenţă favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se

poate vorbi decât în cazul în care acestea sunt utilizate în scopuri productive. Or,

experienţa a numeroase ţări arată că, în majoritatea cazurilor, împrumuturile de stat sunt

utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive şi numai arareori pentru

dezvoltarea economiei naţionale, pentru obiective şi acţiuni cu caracter productiv.

Revenind la rolul important al împrumuturilor de stat în redistribuirea produsul

intern brut, menţionăm că acesta se manifestă atât pe plan intern, cât şi pe plan

internaţional. Pe plan intern, împrumuturile contribuie la redistribuirea produsului intern

brut, iniţial în momentul plasării acestora de către stat. Cu acest prilej, are loc o

redistribuire între partea destinată formării brute de capital şi cea afectată consumului,

deoarece o parte din capitalul bănesc temporar liber, care cuprinde şi capitalul industrial

vremelnic disponibil, este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat şi se foloseşte

mai cu seamă în scopuri neproductive, în loc să servească la lărgirea producţiei şi a

circulaţiei. Ulterior, redistribuirea produsului intern brut prin intermediul împrumuturilor

are loc în momentul plăţii dobânzii aferente împrumu-turilor şi care se suportă în

68

principal din impozite. Subscriitorii la împrumuturile de stat încasează dobânzi şi prime

de rambursare, iar agenţii economici realizează profit, în măsura în care livrează produse,

execută lucrări ori prestează servicii pentru sectorul public, finanţate din resurse

împrumutate de stat.

Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite

pentru dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de căi de

comunicaţie, protecţia mediului etc. În asemenea situaţii, împrumuturile contribuie la

sporirea producţiei materiale, la creşterea produsului intern brut şi, pe această bază, la

asigurarea resurselor necesare rambursării lor.

Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea

produsului intern brut între ţările împrumutătoare şi cele împrumutate. La acordarea de

împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la ţările împrumutătoare către ţările

împrumutate. Din momentul începerii restituirii împrumuturilor şi al plăţii dobânzii

aferente, direcţia fluxurilor financiare se schimbă: de data aceasta, fluxurile pornesc de la

ţările beneficiare de împrumuturi către ţările împrumutătoare. Dacă redistribuirea

produsului intern brut al ţării creditoare către ţara debitoare are caracter temporar

(împrumutul acordat fiind rambursabil), în schimb plăţile efectuate de ţara debitoare, cu

titlu de dobânzi şi comisioane, către ţara creditoare, reflectă redistribuirea definitivă şi

nerambursabilă a produsului intern brut pe plan internaţional. Adesea o parte din produsul

intern brut al ţărilor debitoare este transferată la dispoziţia ţărilor creditoare prin

mecanismul preţurilor neechivalente şi cel al cursurilor valutare care oscilează în limite

largi fără justificare economică.

Întrucât ţările dezvoltate constituie principalele ţări exportatoare de capital, iar

ţările în curs de dezvoltare - principalele ţări importatoare de capital, este lesne de înţeles

că, prin intermediul împrumuturilor contractate în străinătate, are loc redistribuirea

produsului intern brut pe plan internaţional.


La lansarea unui împrumut de stat este necesară stabilirea câtorva elemente tehnice care îl

definesc din punct de vedere juridic. Pe baza acestora, subscriitorii potenţiali fac judecăţi

de valoare cu privire la convenienţa plasării disponibilităţilor lor băneşti în înscrisuri ale

acelui împrumut. Este vorba de: denumirea împrumutului care se contractează; valoarea

menţionată pe fiecare cupiură a înscrisului acelui împrumut; termenul de rambursare;

dobânda; eventuale alte avantaje materiale acordate deţinătorilor de înscrisuri, pentru a

face împrumutul mai atractiv.

Denumirea împrumutului poate să fie legată de destinaţia acestuia. Atunci când

statul doreşte să atragă atenţia opiniei publice asupra caracterului excepţional al

împrumutului ori asupra obiectivului urmărit prin acel împrumut, considerat de interes

naţional, precizează acest lucru în însăşi denumirea lui. Spre exemplu; „împrumutul

înzestrării armatei", „împrumutul pentru reconstrucţie", „împrumutul stabilizării" etc. În

cazurile în care împrumuturile se contractează cu o oarecare regularitate pentru acoperirea

deficitelor bugetare sau pentru alte destinaţii (construcţii de drumuri etc.), în denumirea

lor se precizează anul contractării („împrumutul de stat 1947"), nivelul dobânzii

69

(„împrumutul de stat 71/2%), forma pe care o îmbracă venitul („împrumutul de stat cu

câştiguri"), după caz.

Valoarea nominală, valoarea reală şi cursul. Pentru fiecare împrumut contractat pe

piaţă, statul emite nişte înscrisuri, denumite generic efecte publice, titluri, hârtii de

valoare, obligaţiuni etc., în cupiuri de o anumită valoare (spre exemplu: de 100 de lire

sterline, 200 de dolari S.U.A., 2 000 de franci francezi, 50 000 de yeni). Suma înscrisă pe

titlul unui împrumut de stat, denumită valoare nominală,- exprimă mărimea creanţei pe

care deţinătorul acesteia (creditorul) o are de încasat de la stat (sau, invers, datoria statului

faţă de deţinătorul înscrisului respectiv). Când împrumutul se rambursează la termenul

pentru care a fost contractat, statul achită deţinătorului înscrisului valoarea nominală a

acestuia. Dacă deţinătorul doreşte să-şi recupereze banii plasaţi în înscrisuri ale unui

împrumut de stat înainte de termen, el poate să le vândă la bursă. Suma cu care se

cumpără (se vinde) un înscris, denumită valoare reală, poate să fie egală, mai mică sau

mai mare decât valoarea nominală a acesteia. Mărimea valorii reale depinde de cursul la

care cotează înscrisurile respective la bursă. Cursul exprimă „preţul" cu care se cumpără

şi se vând 100'de unităţi monetare valoare nominală şi acesta poate fi: al pari, adică egal

cu 100; sub pari, adică mai mic decât 100, sau supra pari, adică mai mare decât 100. La

lansarea unui împrumut, cursul obligaţiunii unui împrumut de stat este, de regulă, sub pari

şi numai arareori al pari sau supra pari.

Cursul depinde de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut, de

nivelul dobânzii la împrumutul respectiv, ca şi de alte avantaje oferite de stat deţinătorilor

înscrisurilor acelui împrumut.

În acest context, folosirea noţiunilor de valoare nominală şi valoare reală este

convenţională, deoarece obligaţiunile împrumu-turilor de stat, aşa cum s-a arătat mai sus,

nu au valoare proprie.

Termenul de rambursare. Din punctul de vedere al duratei pentru care se

contractează, împrumuturile pot fi cu termene precise de rambursare şi fără asemenea

termene. Există împrumuturi pe termen scurt (contractate pe o perioadă de până la un an

inclusiv), pe termen mijlociu (mediu) (pe o perioadă de peste un an până la cinci ani

inclusiv) şi pe termen lung (pe o perioadă de peste 5 ani). La împrumuturi pe termen scurt

statul apelează atunci când, deşi echilibrat pe întregul an bugetul prezintă neconcordanţe

între momentul încasării veniturilor prevăzute şi momentul efectuării cheltuielilor

aprobate. La fel procedează în cazul când veniturile nu se realizează în cuantumul

prevăzut în buget, sau când apare necesitatea efectuării unor cheltuieli neprevăzute. În

asemenea situaţii, statul contractează împrumuturi cu termene scurte de rambursare.

Împrumuturi pe termene mijlocii şi lungi statul contractează atunci când are nevoie

de resurse băneşti pentru acoperirea deficitelor bugetare devenite cronice sau pentru

finanţarea unor cheltuieli de investiţii de mare valoare.

Pentru împrumuturile pe care le contractează, statul poate să emită diferite

înscrisuri pe care le înmânează creditorilor săi sau fără să emită astfel de înscrisuri,

înregistrează suma datorată în evidenţa datoriei publice ţinută de Ministerul Finanţelor.

Prima soluţie - aceea a emiterii de titluri de stat materializate - se foloseşte, de obicei,

atunci când statul se împrumută la un număr mare de creditori, iar cea de-a doua - aceea a

70

titlurilor de stat dematerializate - atunci când este vorba de împrumuturi obţinute de la

un număr limitat de creditori.

Creanţele în cont nu necesită cheltuieli pentru confecţionarea înscrisurilor, şi, ca

urmare, nici pentru păstrarea acestora în depozitele băncilor. În schimb, ele nu pot fi

negociate la bursă, ci numai în afara acesteia, cu îndeplinirea anumitor formalităţi.

Înscrisurile emise de stat poartă denumiri diferite, în funcţie de termenul pentru

care s-a contractat împrumutul şi de caracteristicile înscrisurilor respective care, de

asemenea, diferă de la o ţară la alta, Astfel, pentru împrumuturile pe termen scurt se emit

bonuri de tezaur, poliţe de tezaur, certificate de trezorerie, certificate (bonuri) de impozite

etc. Poliţele de tezaur, spre deosebire de bonurile de tezaur şi de celelalte înscrisuri pe

termen scurt, sunt supuse dreptului cambial, care reglementează condiţiile în care pot fi

scontate la bănci, executate silit etc. Bonurile de tezaur pot fi lombardate la bănci şi

vândute la licitaţie la cursuri variabile. Certificatele (bonurile) de impozite sunt

înscrisuri nepurtătoare de dobândă, pe care statul le înmânează creditorilor săi pentru

plata unor furnituri sau alte angajamente. Deţinătorii acestor înscrisuri le pot folosi

pentru achitarea impozitelor datorate statului.

Pentru împrumuturile pe termen mijlociu şi lung se emit înscrisuri cunoscute sub

denumirea de obligaţiuni sau titluri de rentă, iar pentru cele fără termen, titluri de rentă

perpetuă.

Înscrisurile emise de stat se mai deosebesc şi prin faptul că unele pot fi negociate

(înscrisuri cu circulaţie liberă), în timp ce altele nu pot fi negociate şi nici lombardate.

Dobânda. „Preţul" pe care statul îl plăteşte creditorilor săi pentru folosirea sumei

împrumutate îmbracă forma:

a) a dobânzii (venit fix, de care beneficiază toţi deţinătorii de înscrisuri,

proporţional cu valoarea nominală a sumelor împrumutate);

b) a câştigătorilor (venituri diferenţiate ca mărime, de care beneficiază numai un

număr restrâns de deţinători),

c) forma combinată a dobânzii şi a câştigurilor sau forma altor avantaje.

La împrumuturile de stat cu dobândă, fiecare obligaţiune are anexat un număr de

cupoane, care se detaşează periodic (o dată sau de două ori pe an) şi se prezintă la ghişeul

băncii centrale sau al altei instituţii desemnate de stat, de unde se încasează dobânda

cuvenită.

La împrumuturile de stat cu câştiguri (premii), câştigurile se plătesc numai

deţinătorilor acelor înscrisuri care au ieşit câştigătoare la tragerile la sorţi. Suma totală a

câştigurilor se stabileşte ţinând seama de rata dobânzii. Cu alte cuvinte, suma pe care

statul ar fi plătit-o ca dobândă -dacă împrumutul ar fi fost cu dobândă - se repartizează

sub formă de câştiguri.

În mod teoretic, rata dobânzii la împrumuturile de stat ar trebui să se situeze la un

nivel apropiat de acela al ratei dobânzii practicate la creditul bancar. Aceasta deoarece

rata dobânzii este influenţată de raportul dintre cererea şi oferta de capital, iar cererea vine

din partea agenţijor economici, a persoanelor fizice, ca şi a statului.

În practică însă, adesea rata dobânzii la creditul public diferă de cea percepută la

creditul bancar. Pentru a face mai atractive împrumuturile pe care le contractează pe piaţa

internă, uneori statul acordă creditorilor săi şi alte avantaje decât dobânda: prime de

71

rambursare, câştiguri, scutirea de impozite a veniturilor din dobânzi etc. Alteori,

confruntat cu dificultăţi serioase în finanţarea deficitului bugetar, statul consimte să

acorde dobânzi mai mari persoanelor fizice şi juridice deţinătoare de mijloace băneşti

temporar libere, dispuse să-l împrumute, decât cele acordate de bănci la depozitele

constituite la acestea. Ca urmare, se ajunge ca dobânzile la împrumuturile de stat să fie

mai mici sau mai mari, după caz, decât cele practicate de bănci.

Statul înţelege să protejeze interesele persoanelor care îi împrumută bani pe

perioade mai îndelungate, acordându-le o dobândă mai mare care să acopere măcar parţial

pierderea suferită de acestea prin diminuarea puterii de cumpărare a banilor, ca urmare a

inflaţiei.

Cele arătate până aici se referă la rata de emisiune a dobânzii, denumită şi rata

nominală, deoarece ea se calculează la valoarea nominală a înscrisurilor emise de stat. În

cazul în care împrumutul de stat se plasează pe piaţă la un curs sub pari, suma încasată de

la subscriitori (valoarea reală) va fi mai mică decât cea pe care o datorează acestora şi la

care calculează dobânzi (valoarea nominală). Raportând mărimea absolută a dobânzii

datorate de stat creditorilor săi la valoarea reală a împrumutului, va rezulta că, de fapt,

rata reală a dobânzii este mai ridicată decât rata nominală a acesteia.

Spre exemplu, o obligaţiune a unui împrumut de stat în valoare nominală de 5 000

unităţi monetare (u.m.), cu o dobândă de emisiune de 7% pe an, se plasează pe piaţă la un

curs de 80%. În acest caz, deşi încasează efectiv de la subscriitor numai 4 000 u.m. statul

se angajează să-i ramburseze 5 000 u.m. şi să-i achite o dobândă de 350 u.m. pe an.

Raportând mărimea absolută a dobânzii datorate (350 u.m.) la valoarea reală (4 000 u.m.),

constatăm că împrumutul respectiv are o rată reală a dobânzii de 8,75% pe an, care este

mai mare cu 1,75 puncte procentuale decât rata de emisiune a acesteia.

Noţiunea de rată reala a dobânzii mai are şi sensul de venit net ce revine

creditorului de pe urma unei sute de unităţi monetare date cu împrumut pe termen de un

an şi se determină prin corectarea dobânzii nominale cu influenţa creşterii (descreşterii),

preţurilor pe piaţă. Astfel, atunci când preţurile de pe piaţa internă înregistrează o creştere

de la un an la altul, aceasta diminuează, practic, venitul realizat de creditor sub formă de

dobândă; în schimb, scăderea preţurilor majorează venitul real ce revine creditorului din

dobânzi. Rata reală a dobânzii ce revine creditorului se calculează cu ajutorul formulei:

100I

100d100d n

r

în care:

dr = rata reală a dobânzii;

dn = rata nominală a dobânzii;

l = indicele de preţ al produsului intern brut, faţă de anul precedent luat ca bază, din ţara

creditorului.

Spre exemplu, la un împrumut acordat cu o dobândă nominală de 10% pe an, în

condiţiile creşterii preţurilor pe piaţa internă cu 5%, rata reală a dobânzii va fi 4,70% pe

an, calculată astfel:

%70,4100105

10010100d r

72

Diferenţa dintre dobânda nominală (mai mare) şi cea reală (mai mică) constituie o

pierdere pentru creditor şi un avantaj de egală valoare pentru debitor.

La fel se petrec lucrurile şi în cazul împrumuturilor contractate în străinătate. Dacă

preţurile produselor ţării debitoare înregistrează o scădere pe piaţa externă, atunci

dobânda reală a acelui împrumut va fi mai mare decât cea nominală. În cazul creşterii

preţurilor la exportul produselor ţării debitoare, dobânda reală va fi mai mică decât cea

nominală, ceea ce o va avantaja. In acest caz, rata reală a dobânzii se calculează după

aceeaşi formulă, cu precizarea că la numitor, în locul deflatorului produsului intern brut,

figurează indicele de preţ al produselor exportate de ţara debitoare.

Spre exemplu, dacă o ţară în curs de dezvoltare a contractat un împrumut într-o

ţară dezvoltată, cu o dobândă nominală de 17% pe an, iar preţurile produselor sale

primare au înregistrat, în anul considerat,o reducere de 10% faţă de anul precedent, rata

reală a dobânzii va fi de 30%, calculată astfel:

%3010090

11700100

10100

10017100

La o creştere a preţurilor respective cu 5%, rata reală a dobânzii va fi de 11,4%,

determinată astfel:

%4,11105105

11700100

5100

10017100

Alte avantaje conferite deţinătorilor de înscrisuri ale împrumuturilor de stat. O

modalitate de a face mai atractiv un împrumut de stat constă în înlocuirea dobânzii cu

câştiguri. In acest caz, suma care ar fi revenit tuturor deţinătorilor de înscrisuri sub formă

de dobândă, se repartizează deţinătorilor înscrisurilor ieşite câştigătoare la tragerile la

sorţi. Pentru unii deţinători de disponibilităţi băneşti, probabilitatea chiar redusă de a

realiza un câştig mare este mai tentantă decât perspectiva realizării certe a unui venit de

câteva procente pe an sub formă de dobândă.

Statul foloseşte calea plasării împrumuturilor la un curs sub pari pentru a-l face

mai atractiv. In mod normal, dobânda la un împrumut de stat ar trebui să fie stabilită la

nivelul celei practicate pe piaţă la creditul bancar acordat întreprinderilor. Cum însă unii

subscriitori potenţiali, la condiţii egale, preferă să-şi plaseze disponibilităţile băneşti spre

fructificare la bănci, statul caută să-i atragă oferindu-le un avantaj suplimentar,

materializat într-o dobândă reală mai mare decât cea de emisiune şi într-o primă de

rambursare. Această primă reprezintă diferenţa dintre valoarea nominală a unui titlu de

stat, la care se rambursează împrumutul, şi valoarea (reală) la care acesta a fost plasat,

adică atunci când cursul de emisiune a fost sub pari, iar la rambursare al pari.

Prima mai poate să apară şi atunci când înscrisurile unui împrumut de stat se

plasează la un curs al pari şi se rambursează la un curs supra pari.

In exemplul de mai sus, din diferenţa de curs de 20% (100 - 80), rezultă o primă de

rambursare de 1 000 u.m. la fiecare obligaţiune. Dacă împrumutul respectiv ar fi fost

plasat la un curs de 100% şi rambursat la un curs de 110%, prima de rambursare ar fi

rezultat din diferenţa de curs de 10% (110 - 100) şi s-ar fi ridicat la 500 u.m. de fiecare

obligaţiune.

73

În afară de dobânzi, câştiguri şi prime de rambursare, unele state acordă

deţinătorilor de efecte publice şi alte avantaje, cum ar fi:

a) scutirea de impozite şi taxe a veniturilor provenind de la anumite împrumuturi

şi/sau a tranzacţiilor la bursă cu efecte publice;

b) acceptarea de către stat a unor înscrisuri ale împrumuturilor sale, la valoarea

nominală, drept plată în contul impozitelor datorate de către deţinătorul lor înainte de

expirarea termenului de rambursare;

c) în anumite ţări, unele înscrisuri ale împrumuturilor de stat se bucură de

privilegiul juridic de a nu putea fi supuse executării silite, în cazul în care deţinătorul lor a

ajuns în stare de faliment;

d) garantarea împotriva variaţiilor monetare.

Faptul că în numeroase ţări inflaţia a căpătat un caracter cronic face ca persoanele

care îşi păstrează banii în stare lichidă (în numerar sau în cont), şi cele care îi dau cu

împrumut să piardă sistematic o parte din puterea lor de cumpărare. La adăpost de acest

pericol se află numai cei care îşi plasează banii în valori materiale nesupuse deprecierii,

întrucât riscul deprecierii monetare este cert şi de mare amploare, inflaţia a devenit un

obstacol serios în calea dezvoltării creditului atât public, cât şi privat. Pentru a proteja

interesele creditorilor săi, statul are la îndemână două soluţii: fie să stabilească o rată mai

înaltă a dobânzii care să acopere şi deprecierea previzibilă a banilor, fie să ofere o

garanţie juridică împotriva acestei deprecieri. Prima soluţie, deşi utilizată în practică, nu

este pe deplin satisfăcătoare, deoarece dacă are la bază o rată supraevaluată a inflaţiei,

atunci aceasta va crea avantaje nemeritate creditorilor şi va scumpi nejustificat

împrumutul de stat; dacă rata dobânzii se bazează pe o rată a inflaţiei subevaluată, acest

lucru nu va proteja interesele creditorilor, dar va reduce costul împrumutului pentru stat.

Cea de-a doua soluţie constă în:

a) exprimarea împrumutului într-o altă monedă mai stabilă. O asemenea măsură se

aplică mai cu seamă în cazul împrumuturilor contractate în străinătate. Întrucât chiar şi

monedele care în trecut s-au caracterizat printr-un grad înalt de stabilitate, în ultimii 15 -

20 de ani au suferit o anumită erodare a puterii lor de cumpărare, împrumuturile externe

se exprimă mai frecvent în Drepturi Speciale de tragere (DST), care are la bază un coş de

valută.

b) legarea monedei în care s-a exprimat împrumutul de conţinutul său în aur. O

asemenea soluţie, fezabilă în condiţiile în care monedele erau definite printr-o anumită

cantitate de aur fin, după renunţarea la convertibilitatea acestora în aur, nu mai are

aplicabilitate practică

c) indexarea împrumutului. Această soluţie constă în legarea valorii împrumutului

de aceea a monedei naţionale, calculate pe baza indicelui de preţ al bunurilor de consum,

sau a preţului anumitor produse (de exemplu: preţul unei tone de cărbune extras sau al

unui Kwh) ori a tarifului anumitor servicii (tariful de transport pe călător/km) Această

soluţie reflecta mai corect mutaţiile monetare determinate de modifcările de preţuri şi

tarife pe piaţa internă, decât cele înregistrate în raport cu alte monede sau cu preţul

aurului.

74

Împrumuturile de stat prilejuiesc o seamă de operaţii legate de plasarea acestora pe

piaţă, de rambursarea lor, precum şi de eventuala modificare a ratei dobânzii şi a

termenelor de restituire iniţial stabilite.

Plasarea împrumuturilor de stat. În practica financiară se întâlnesc următoarele

modalităţi de plasare a împrumuturilor de stat:

a) prin subscripţie publică;

b) prin intermediul unor consorţii (sindicate) bancare;

c) prin vânzare la bursă.

Plasarea împrumutului prin subscripţie publică se face prin grija Ministerului

Finanţelor sau a altei instituţii specializate, împuternicite de organul de decizie în acest

sens.

În vederea asigurării plasării integrale a împrumutului, se organizează o largă

publicitate privind scopul şi condiţiile lansării şi rambursării acestuia. Subscripţia publică

şi vărsarea sumelor subscrise se efectuează la ghişeele deschise la administraţiile

financiare, percepţii, casierii, case de economii, bănci etc. sau direct prin funcţionari

publici. Persoanele care participă la plasarea împrumutului sunt recompensate pe cale de

remiză, iar cheltuielile legate de funcţionarea ghişeelor de subscriere se acoperă pe seama

unui comision.

În practica plasării împrumuturilor prin subscripţie publică se întâlnesc două

situaţii:

a) când nu se limitează cuantumul împrumutului ce poate fi contractat. În acest caz,

fiecare subscriitor efectuează vărsăminte pentru întreaga sumă subscrisă, fără nici o

restricţie;

b) când cuantumul împrumutului se limitează. În această situaţie, se procedează

astfel: fie se lasă ca subscrierile să se desfăşoare nestingherit până la expirarea termenului

de subscriere, urmând ca în caz de depăşire, pe ansamblu, a plafonului stabilit, să se

limiteze fiecărui subscriitor suma ce poate să verse (proporţional cu cea subscrisă), fie se

stabilesc de la început limite de subscriere pe fiecare ghişeu sau plasator.

Plasarea împrumuturilor prin consorţii (sindicate) bancare se realizează prin grija

unui grup de bănci, care se angajează să efectueze această operaţie la cererea organelor

competente.

Consorţiul bancar fie preia în comision obligaţiunile împrumutului, fie le cumpără

electiv. În prima ipoteză, statul intră în posesia sumelor împrumutate pe măsura plasării

înscrisurilor de către consorţiu, căruia îi plăteşte un anumit comision. Potrivit acestui

procedeu, consorţiul nu răspunde pentru înscrisurile neplătite. În cea de-a doua ipoteză,

consorţiul cumpără efectiv înscrisurile împrumutului de la stat, pe care se angajează să le

plaseze pe piaţă. Pentru această operaţie, consorţiul încasează diferenţa între cursul la care

vinde înscrisurile către populaţie şi cursul la care le-a cumpărat de la stat. De data aceasta,

înscrisurile care nu au putut fi plasate pe piaţă sunt reţinute de băncile care alcătuiesc

consorţiul şi intră în portofoliile acestora.

Sub aspect financiar, plasarea împrumuturilor prin consorţii bancare este mai

costisitoare pentru stat decât cea prin subscripţie publică, întrucât antrenează cheltuieli

importante sub formă de comisioane sau de diferenţă de curs, în favoarea băncilor. În

schimb, sub aspect tehnic, această modalitate de plasare a împrumuturilor este mai

75

comodă pentru stat decât cea realizată prin subscripţie publică, deoarece, efectuându-se

prin instituţii specializate, se poate realiza într-un termen scurt.

Prin vânzare la bursă sunt plasate înscrisurile unui împrumut nou, atunci când

statul doreşte ca acesta să treacă neobservat. Întrucât vânzarea se face prin intermediul

agenţilor de schimb, cumpărătorii nu ştiu dacă înscrisurile care fac obiectul tranzacţiilor la

bursă sunt ale unui împrumut vechi, vândute de deţinătorii lor, sau ale unui împrumut

nou, emis recent de stat. Această modalitate prezintă avantajul că este discretă, comodă şi

foarte puţin costisitoare. Ea nu poate fi aplicată însă pe scară largă, deoarece oferta mare

de înscrisuri ar atrage după sine reducerea cursului acestora, ceea ce ar micşora

randamentul financiar al împrumutului.

Înscrisurile împrumuturilor de stat se emit, de regulă,, la purtător", adică fără

înscrierea numelui subscriitorului pe ele. Când statul are de-a face cu puţini creditori, el

poate să emită înscrisuri „nominative" (pe care se înscrie numele creditorului). În

asemenea cazuri, sumele împrumutate şi dobânzile datorate creditorilor se înscriu în

cartea (registrul) datoriei publice.

Modificarea nivelului dobânzii. Aşa cum s-a arătat, nivelul dobânzii pe piaţă nu

rămâne vreme îndelungată constant, ci suferă modificări în funcţie de raportul dintre

cererea şi oferta de capital de împrumut. In perioadele în care rata dobânzii înregistrează o

scădere apreciabilă, statul caută să profite de această situaţie pentru a-şi uşura efortul

financiar determinat de împrumuturile contractate în condiţii mai puţin favorabile. În

asemenea împrejurări, statul procedează la preschimbarea înscrisurilor unui împrumut

vechi cu înscrisuri ale unui împrumut nou, emis cu o dobândă mai redusă, operaţie

cunoscută sub denumirea de conversiune. Faza depresiunii şi începutul fazei înviorării

sunt momentele cele mai favorabile pentru înfăptuirea conversiunii, deoarece atunci

dobânda atinge nivelul minim.

În practică se cunosc trei tipuri de conversiune:

a) conversiunea forţată, când statul oferă deţinătorilor de înscrisuri o singură

alternativă, şi anume aceea de a prezenta la preschimbare titlurile împrumutului vechi,

contra titlurilor unui nou împrumut, în decursul unei anumite perioade de timp. La

expirarea termenului stabilit, titlurile vechi îşi pierd valabilitatea;

b) conversiunea facultativă, când deţinătorii înscrisurilor au de optat pentru una

din următoarele soluţii: de a preschimba înscrisurile împrumutului vechi cu încrisuri ale

unui împrumut nou sau de a păstra înscrisurile vechiului împrumut. Dacă noul împrumut

este emis cu o dobândă mai mică decât vechiul împrumut, atunci deţinătorii înscrisurilor

acestui din urmă împrumut nu se vor prezenta la preschimbare pentru a nu pierde

avantajul pe care îl au. Dacă împrumutul nou ar menţine dobânda la nivelul împrumutului

vechi, atunci statul nu ar mai avea interes să efectueze conversiunea;

c) conversiune sau rambursare anticipată, când deţinătorii de înscrisuri au

următoarele alternative: să accepte preschimbarea înscrisurilor vechiului împrumut

în condiţiile stabilite de stat sau să o refuze şi să solicite rambursarea anticipată a

acestuia. În cazul în care numărul celor care preferă rambursarea anticipată este mare,

avantajul financiar scontat de stat prin conversiune - reducerea cheltuielilor publice cu

plata dobânzilor - poate să fie în mare parte anihilat de efortul financiar determinat de

76

achitarea înainte de termen a înscrisurilor care n-au fost supuse preschimbării. Dintre cele

trei tipuri de conversiune arătate mai sus, acesta din urmă este mai frecvent folosit.

Prin conversiune statul obţine un avantaj material, concretizat în reducerea

cheltuielilor cu plata dobânzii, dar suferă un prejudiciu moral, constând în pierderea

creditului pe piaţă. Cu prilejul lansării unui nou împrumut, în condiţii de dobândă

comparabile cu cele practicate de bănci, deţinătorii de disponibilităţi băneşti libere vor

prefera să le încredinţeze băncilor, iar nu statului.

Pe piaţa capitalului de împrumut au loc uneori scăderi apreciabile ale cursului

obligaţiunilor de stat. Dacă cursul acestora este sub cel de emisiune, atunci deţinătorii

înscrisurilor vândute la bursă nu-şi recuperează nici măcar suma vărsată statului la

subscriere. Astfel de fenomene au o înrâurire nefastă asupra creditului public,

creând dificultăţi statului la plasarea de noi împrumuturi. Pentru a evita astfel de situaţii şi

a conserva interesul publicului faţă de împrumutul al cărui curs a scăzut sensibil, statul

poate proceda la majorarea ratei dobânzii. Această operaţiune, denumită arozare, este

inversul conversiunii.

Dacă statul dispune de resurse financiare şi nu are intenţia să contracteze noi

împrumuturi în viitorul apropiat, el poate să profite de pe urma scăderii cursului şi să

cumpere la bursă, la un curs avantajos, înscrisurile respective. In acest caz, el nu va face o

arozare, ci o răscumpărare a împrumutului înainte de termenul de rambursare.

Modificarea termenului de rambursare. Statele care recurg în mod frecvent la

împrumuturi pe termen scurt pentru acoperirea deficitelor financiare temporare, ajung să

acumuleze datorii importante care trebuie rambursate la intervale scurte de timp. În

asemenea împrejurări, cheltuielile anuale cu rambursarea împrumuturilor ajunse la

scadenţă pot depăşi sensibil resursele financiare ale statului afectate acestui scop în anul

considerat. Pentru ieşirea din impas, statul procedează atunci la consolidarea datoriei sale

ajunse la scadenţă, adică la preschimbarea înscrisurilor împrumuturilor exigibile imediat

sau pe termen scurt (bonuri de tezaur şi altele) cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe

termen mediu sau lung (obligaţiuni şi titluri de rentă) sau fără termen (titluri de rentă

perpetuă).

Întrucât prelungirea termenului de rambursare a împrumutului înseamnă, pentru

creditori, creşterea riscului de depreciere a banilor plasaţi în efecte publice, statul este

nevoit să accepte adesea majorarea ratei dobânzii.În aceste condiţii, consolidarea datoriei

oferă statului un avantaj imediat, constând în reducerea cheltuielilor publice legate de

rambursarea împrumutului ajuns la scadenţă pe anul în curs şi/sau pe anii imediat

următori, dar măreşte considerabil volumul total al efortului financiar determinat de plata

dobânzilor aferente împrumutului respectiv până la rambursare. În zilele noastre,

consolidarea se practică pe scară largă mai cu seamă de ţările în curs de dezvoltare care au

contractat datorii faţă de străinătate şi pe care nu le mai pot onora din lipsa resurselor

valutare. Consolidarea datoriei externe se poate efectua numai cu acordul expres al

principalilor creditori şi în condiţiile dictate de aceştia.

Consolidarea este avantajoasă pentru bănci, deoarece ele încasează importante

comisioane pentru operaţia de preschimbare a înscrisurilor împrumutului pe termen scurt

cu înscrisuri ale împrumutului consolidat. Când guvernul are interes să nu atragă atenţia

opiniei publice asupra dificultăţilor financiare ale statului, în locul unei consolidări făţişe

77

acesta efectuează o consolidare deghizată, constând în achitarea împrumutului ajuns la

scadenţă cu banii obţinuţi din contractarea unui împrumut nou, de valoare egală sau

apropiată. O asemenea soluţie este fezabilă atunci când împrumuturile pe termen scurt nu

deţin o pondere prea mare în totalul datoriei publice, dezechilibrul bugetar pare să fie de

scurtă durată, iar deţinătorii de bonuri de tezaur şi alte înscrisuri similare consimt să-şi

plaseze în continuare disponibilităţile lor băneşti în astfel de înscrisuri.

Rambursarea împrumuturilor de stat. Prin rambursarea împrumuturilor de stat se

înţelege răscumpărarea titlurilor de credit de la deţinătorii lor, adică restituirea sumelor

împrumutate. Rambursarea împrumuturilor poate avea caracter obligatoriu sau facultativ.

În mod expres, statul îşi asumă obligaţia de a restitui numai împrumuturile cu termen. El

poate însă să ramburseze şi împrumuturile perpetue, fără însă să fie obligat la aceasta.

Din punctul de vedere al momentului rambursării, distingem împrumuturi care se

restituie integral la o scadenţă unică şi împrumuturi a căror rambursare este eşalonată pe o

perioadă mai îndelungată. Împrumuturile cu scadenţă unică prezintă dezavantajul că

obligă statul să efectueze plăţi masive la termenul stabilit, ceea ce ridică probleme de

natură financiară (asigurarea resurselor financiare necesare), monetară (punerea în

circulaţie a unor mari sume de bani) şi organizatorică (efectuarea de plăţi, către un mare

număr de persoane fizice şi juridice, într-o singură zi). Pentru evitarea acestor neajunsuri,

statul poate să procedeze fie la cumpărarea anticipată la bursă a înscrisurilor care se

apropie de scadenţă, fie la stabilirea unei perioade de timp, suficient de lungi, în cursul

căreia urmează să aibă loc rambursarea.

În practică se întâlnesc mai multe modalităţi de rambursare a împrumuturilor: a) pe

calea anuităţilor; b) prin tragere la sorţi; c) prin răscumpărare la bursă.

Rambursarea împrumuturilor prin anuităţi constă în aceea că, începând din cel de-

al doilea sau al treilea an de la contractarea împrumutului, statul începe să achite, pe lângă

dobânzi, şi o parte din suma datorată. Această modalitate se foloseşte atunci când statul

are puţini creditori cu care convine condiţiile de rambursare. Anuităţile se pot stabili fie în

sume egale pe toată durata restituirii împrumutului, fie în sume inegale, adică în cote

progresive sau regresive.

Când împrumutul de stat a fost contractat la un mare număr de creditori, statul

foloseşte, pentru rambursarea acestuia, calea tragerilor la sorţi. În momentul lansării

împrumutului, statul stabileşte valoarea obligaţiunilor amortizabile în fiecare an prin

tragere la sorţi.

Rambursarea prin anuităţi şi tragere la sorţi este specifică împrumuturilor cu

termen. În cazul împrumuturilor pe termen lung, statul este obligat să procedeze la

rambursarea acestora la scadenţă; el poate însă să o facă şi cu anticipaţie, dacă legea nu

interzice în mod expres o asemenea posibilitate. Când legea care autoriză contractarea

unui împrumut prevede că acesta nu poate fi rambursat înainte de scadenţă (sau în cursul

unei perioade de timp determinate), statul nu poate proceda la rambursarea prin anuităţi

sau tragere la sorţi (şi nici la conversiunea) a acelui împrumut; el poate însă să procedeze

la răscumpărarea la bursă a înscrisurilor respective. Tot prin răscumpărare la bursă statul

poate să retragă din circulaţie titlurile împrumuturilor fără termen. Statul procedează la

amortizarea împrumuturilor perpetue, prin grija Ministerului Finanţelor sau a altei

78

instituţii însărcinate, atunci când dispune de resurse bugetare,iar înscrisurile respective

înregistrează la bursă un curs scăzut (sub pari).

Rambursarea împrumuturilor se efectuează pe seama: a) a fondului special de

amortizare; b) a resurselor prevăzute în buget cu această destinaţie; c) a excedentelor

bugetare. În primul caz, la dispoziţia unei instituţii specializate, denumite casă de

amortizare, se constituie un fond cu afectaţie specială, din care se achită cheltuielile cu

plata dobânzilor şi rambursarea împrumuturilor. Acest fond se alimentează din anumite

venituri publice date în administrarea casei de amortizare, dar mai ales din veniturile

monopolurilor fiscale.

În cel de-al doilea caz, cheltuielile legate de datoria publică se înscriu în bugetul de

stat şi se acoperă din veniturile bugetare ordinare, fără să se creeze un fond special de

amortizare.În sfârşit, la folosirea excedentelor bugetare se apelează pentru rambursarea

împrumuturilor fără termen, atunci când acestea există şi operaţia respectivă prezintă

interes financiar pentru stat.

În secolele al XVIII-lea şi al XlX-lea, a avut o largă circulaţie (şi aplicabilitate

practică în Marea Britanie) teoria amortizării automate a împrumuturilor de stat. Elaborată

de englezul Dr. Richard Price, această teorie avea la bază principiul dobânzii compuse.

Iniţial, statul răscumpăra de pe piaţă un număr de efecte publice, pe care însă nu le

distrugea, aşa-cum ar fi fost normal, ci le păstra şi continua să calculeze şi să rezerve

dobânzi. Cu suma dobânzii economisite cumpăra alte înscrisuri, la care calcula şi rezerva

dobânzi, până la retragerea tuturor înscrisurilor din circulaţie. La o asemenea soluţie s-a

renunţat în momentul în care, pentru a-şi procura banii necesari rezervării dobânzii, statul

trebuia să emită noi împrumuturi, care costau mai mult decât împrumutul rambursat.

Alte căi de amortizare a datoriei publice. Împrumuturile contractate de stat se pot

stinge (amortiza) nu numai pe calea rambursării acestora, dar şi în urma incapacităţii sale

de plată ,a deprecierii monetare şi a repudierii obligaţiilor financiare anterior asumate. Un

stat poate să ajungă în stare de incapacitate de plată (insolvabilitate) din cauze politice sau

economice. Astfel, participarea unui stat la un război, din care a ieşit învins sub raport

militar şi ruinat economic, poate să conducă la insolvabilitatea acestuia. Reparaţiile de

război, pe care este obligat să le plătească statului învingător şi cheltuielile cu refacerea

propriei sale economii pot să absoarbă cea mai mare parte a produsului intern brut, încât

să nu-i mai rămână disponibilităţi pentru achitarea obligaţiilor faţă de creditori. În aceste

condiţii, creditorii se mulţumesc cu promisiunea statului învins de a le achita, în decursul

unei perioade de timp, o anumită parte din datoria restantă cu titlu de arierate financiare.

Restul datoriei se anulează prin înţelegere tacită sau expresă cu creditorii.

Un alt exemplu. Un stat poate să ajungă în stare de încetare de plăţi ca urmare a

unei crize economice profunde prin care a trecut, a unei conjuncturi economice

internaţionale nefavorabile, a unei politici economice, financiare ori valutare nechibzuite,

a acţiunii altor factori endogeni sau exogeni. Statul ajuns în stare de incapacitate de plată

solicită creditorilor săi acordul pentru reeşalonarea datoriei restante: În anii '80,

numeroase ţări în curs de dezvoltare şi-au întrerupt plăţile în contul datoriei lor externe şi

au cerut rescadenţarea împrumuturilor neonorate.

Obligaţiile unui stat, izvorând dintr-un împrumut exprimat într-o monedă supusă

deprecierii, neprotejat prin indexare sau altă clauză, se pot stinge treptat, ca urmare a

79

inflaţiei. Aceasta, deoarece, potrivit legii, statul este obligat să ramburseze împrumutul la

valoarea nominală a acestuia, indiferent de gradul de depreciere a monedei în perioada

scursă de la emisiune şi până la scadenţă. Dacă în acest interval de timp moneda naţională

a pierdut, să zicem, 99% din puterea sa de cumpărare, creditorii achitaţi în monedă

depreciată nu vor putea formula pretenţii faţă de stat pentru pierderea suferită ca urmare a

inflaţiei. Obligaţiile statului se consideră de jure stinse, chiar dacă plata efectuată în

monedă depreciată nu acoperă decât a suta parte din puterea iniţială de cumpărare a

împrumutului. De facto, 99% din obligaţiile statului faţă de creditori, în acest caz, s-au

stins ca efect al inflaţiei. Aşadar, deprecierea monedei în care este exprimat un împrumut

uşurează efortul financiar al statului împrumutat, în timp ce aprecierea (consolidarea,

întărirea) acesteia are efecte diametral opuse. Statul este avantajat nu numai atunci când

împrumutul a fost exprimat în moneda naţională care s-a depreciat, dar şi în cazul în care

acesta a fost libelat într-o monedă străină, care s-a depreciat în raport cu moneda

naţională.

În zilele noastre, mai frecvent este fenomenul invers, adică acela al aprecierii

monedei în care sunt exprimate împrumuturile externe, în raport cu monedele ţărilor

debitoare. Astfel, în anii '80, numeroase ţări în curs de dezvoltare au fost împovărate ca

urmare a creşterii artificiale a cursului dolarului în care erau exprimate împrumuturile lor

externe.

În practica internaţională se cunosc cazuri când guvernul unei ţări refuză, din

motive politice, să onoreze obligaţiile statului respectiv, izvorând din împrumuturi

contractate pe piaţa internă sau în străinătate, de către un alt guvern. Astfel, în urma Marii

Revoluţii Socialiste din Octombrie guvernul sovietic a repudiat datoria publică moştenită

de la guvernul ţarist; după cel de-al doilea război mondial la fel au procedat guvernele

Cubei, Republicii Populare Democrate Coreene şi alte altor ţări cu datorie publică

contractată de vechile regimuri. Aşadar, în caz de repudiere, statul este solvabil, dar

refuză să ramburseze datoria publică şi să achite dobânzile aferente din considerente

politice, în timp ce în caz de incapacitate de plată, de bancrută, statul recunoaşte

obligaţiile asumate, dar nu le poate onora din lipsă de resurse financiar-valutare.

Împotriva statelor care repudiază obligaţiile asumate prin împrumuturi externe, statele

creditoare exercită presiuni pe cale diplomatică pentru reluarea plăţilor; interzic băncilor

lor să le mai acorde noi împrumuturi; le blochează disponbilităţile aflate în conturi

deschise la băncile având sediul pe teritoriul lor interzic importul de mărfuri originare.

Din ţările respective se instituie embargou asupra exporturilor unor mărfuri către acele

ţări; folosesc forţa armată sau ameninţarea cu forţa etc. In cele din urmă, unele state

debitoare acceptă să negocieze cu statele creditoare condiţiile reluării plăţii în contul

datoriei publice repudiate, consimţind să le achite o parte din obligaţiile respective cu titlu

de arierate financiare.


Datoria publică cuprinde totalitatea sumelor împrumutate de autorităţile publice

centrale, de unităţile administrativ-teritoriale şi de alte entităţi publice, de la persoane

fizice sau juridice pe piaţa internă şi în străinătate şi rămase de rambursat la un moment

80

dat. În măsura în care se ţine seama de deprecierea (sau aprecierea) suferită în timp de

moneda respectivă, acest indicator face posibilă studierea dinamicii datoriei publice şi, pe

această bază, desprinderea tendinţei înregistrate de aceasta în perioada considerată.

Gradul de îndatorare a ţării la moment dat se determină prin raportarea soldului

datoriei publice la produsul intern brut. Indicatorul astfel stabilit arată în ce măsură

valoarea adăugată într-un an este grevată de datoria publică. Sau, altfel spus, dacă datoria

publică a ţării ar trebui rambursată integral în anul de referinţă, cât din produsul intern

brut ar trebui utilizat: 30%, 50%, 80% sau mai mult? Sunt cazuri în care nici chiar

întregul produs intern brut realizat într-un an nu ar fi suficient pentru rambursarea datoriei

publice. Acest indicator are o valoare pur teoretică, deoarece nici o ţară nu ar putea aloca

întregul produs intern brut amortizării datoriei publice, ci numai partea din acesta rămasă

după efectuarea prelevărilor absolut indispensabile la fondul de consum şi la formarea

brută de capital.

Pentru a putea face comparaţii internaţionale, este necesar a exprima datoria

publică a ţărilor cuprinse în analiză într-o monedă având o largă circulaţie pe plan

mondial. Deşi calculele făcute într-o asemenea monedă conţin un grad mai mare sau mai

mic de aproximaţie, din cauza fluctuaţiei cursurilor de schimb şi a neconcordanţei dintre

puterea reală de cumpărare a unei monede exprimată într-o altă monedă şi cursul la care

se schimbă acele monede, totuşi ele oferă informaţii utile despre mărimea datoriei publice

medii pe un locuitor. În practică, în comparaţiile internaţionale, se foloseşte dolarul

S.U.A.. sau Drepturile Speciale de Tragere (DTS).

Alături de indicatorii privind gradul de îndatorare a unei ţări, un interes deosebit

prezintă indicatorii care caracterizează efortul financiar anual, pe care datoria publică îl

reclamă. Acest efort se materializează în serviciul datoriei publice, care cuprinde

cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise şi cele legate de plata dobânzilor şi a

celorlalte cheltuieli aferente. Efortul financiar sau povara datoriei publice se exprimă cu

ajutorul mai multor indicatori, printre care: mărimea absolută şi mărimea medie pe un

locuitor a serviciului datoriei publice; raportul dintre serviciul datoriei publice şi produsul

intern brut; raportul dintre serviciul datoriei publice şi totalul cheltuielilor publice sau

ponderea serviciului datoriei publice în totalul cheltuielilor bugetare,după caz. Deosebit

de aceştia se mai calculează: cuantumul anual al dobânzilor; raportul dintre dobânzi şi

produsul intern brut; ponderea dobânzilor în totalul cheltuielilor publice sau în totalul

cheltuielilor bugetare, după caz.

Indicatorii privind cheltuielile cu dobânzile şi comisioanele aferente datoriei publice

exprimă dimensiunile contraprestaţiei pe care statul o datorează creditorilor săi în

decursul unui an.

Cu cât ponderea datoriei externe în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât

gradul de dependenţă economică şi financiară a ţărilor respective faţă de străinătate este

mai ridicat. Cheltuielile cu rambursarea împrumuturilor scadente şi plata dobânzilor şi a

comisioanelor aferente constituie o povară grea pentru numeroase ţări în curs de

dezvoltare.

Un alt element în funcţie de care se fac judecăţi de valoare cu privire la structura

datoriei publice îl constituie gradul de exigibilitate al acesteia. Sumele exigibile la termen

scurt formează datoria flotantă, iar cele exigibile la termene mijlocii şi lungi - datoria

81

consolidată. Este evident că pentru o ţară contează mai mult efortul financiar pe care

trebuie să-l facă pentru rambursarea datoriei scadente şi plata dobânzilor aferente în lunile

următoare, decât cel care se profilează la un orizont situat peste 5-10 ani sau mai mulţi.

De aceea, cu cât ponderea datoriei flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu

atât nevoia de resurse financiare este mai presantă, iar procurarea acestora mai dificilă.

Structura datoriei publice variază de la o ţară la alta şi chiar de la o perioadă la

alta, în funcţie de condiţiile financiar-monetare.Ţările care cunosc procese inflaţioniste de

mari dimensiuni şi de lungă durată sunt obligate să apeleze pe o scară tot mai largă la

împrumuturi pe termen scurt şi eventual mijlociu. Aceasta, deoarce în condiţii de inflaţie

cronică, plasamentele în efecte publice pe perioade îndelungate fiind supuse unei eroziuni

sistematice, încetează de a mai fi atractive pentru deţinătorii de capital bănesc de

împrumut, chiar dacă produc un venit mediu anual mai ridicat decât împrumuturile pe

termen scurt.

În ţara noastră, Guvernul este autorizat să contracteze, prin Ministerul

Finanţelor Publice, împrumuturi de stat interne şi externe, în următoarele scopuri:

a) finanţarea deficitului bugetului de stat;

b) refinanţarea datoriei publice;

c) susţinerea balanţei de plăţi şi consolidarea rezervei valutare a statului;

d) finanţarea internă şi externă a proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea

sectoarelor prioritare ale economiei;

e) finanţarea şi dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii, cu capital majoritar

românesc;

f) finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime

şi resurse energetice;

g) îndeplinirea obligaţiunilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi;

h) amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpărarea

datoriei neachitate, incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri;

i) finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat;

j) finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea conse-cinţelor dezastrelor

naturale şi ale altor calamităţi;

k) menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în Contul General al

Trezoreriei statului;

l) alte necesităţi aprobate prin legi speciale.

Datoria publică externă mai poate fi contractată şi pentru:

a) crearea unor noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizate sau de

stat, pe baza priorităţilor economice şi sociale stabilite de Guvern;

b) finanţarea restructurării economiei şi constituirea stocurilor strategice, inclusiv

producţia de bunuri şi servicii pentru piaţa internă şi pentru export;

c) finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv cele pentru servicii

sociale;

d) finanţarea achiziţiilor publice.

Rambursarea împrumturilor de stat se asigură, după caz, din împrumuturi special

contractate pentru refinanţarea datoriei publice, din resurse ale Contului General al

Trezoreriei statului, precum şi din alte resurse stabilite prin dispoziţii legale. Rambursarea

82

ratelor de capital, plata dobânzilor şi a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate

faţă de alte obligaţii ale statului.

Datoria publică internă reprezintă o obligaţie necondiţionată a statului, de

rambursare a împrumuturilor contractate în lei, de plată a dobânzilor şi a altor costuri

aferente.

Instrumentele datoriei publice interne ale statului includ:

a) titlurile de stat libelate în monedă naţională;

b) împrumuturile de stat acordate de Banca Naţională a României în condiţiile

stabilite prin Legea privind statutul Băncii Naţionale a României;

c) împrumuturile de stat contractate la băncile comerciale din România;

d) împrumuturile de stat contractate la alte instituţii de credit din România şi de la

agenţii guvernamentale.

Titlurile de stat libelate în monedă naţională pot fi emise atât în formă materială

cât şi în formă dematerializată, În această din urmă formă, emisiunea, probaţiunea şi

transmiterea drepturilor încorporate se evidenţiază prin înscriere în sistemul de

înregistrare în cont. Titlurile de stat exprimate în monedă naţională pot fi emise pe

termen scurt, mediu sau lung. Sunt considerate titluri de stat ale împrumuturilor pe termen

scurt bonurile de tezaur şi certificatele de trezorerie, precum şi alte înscrisuri create de

emitent în condiţiile legii. Sunt considerate titluri de stat ale împrumuturilor pe termen

mediu obligaţiunile de stat având o scadenţă de peste un an şi maximum cinci ani de la

emisiune, iar pe termen lung obligaţiunile de stat având o scadenţă de peste cinci ani de la

emisiune.

Titlurile de stat se oferă spre vânzare, cu condiţia ca oferta să includă cel puţin

următoarele elemente:

a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite;

b) forma împrumutului de stat reprezentat prin titlurile respective - cu discont sau

purtător de dobândă;

c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, atunci când

este cazul;

d) scadenţa împrumutului şi clauza rambursării în avans, atunci când este cazul.

Datoria publică externă reprezintă o obligaţie necondiţionată şi irevocabilă a

statului de rambursare a împrumuturilor contractate, în valută, de plată a dobânzilor şi a

altor costuri aferente.

Instrumentele datoriei publice externe a României includ:

a) titlurile de stat libelate în valută, emise pe pieţele financiare

interne şi externe;

b) împrumuturile primite de la guvernele altor state, agenţii guvernamentale,

instituţii financiare multilaterale sau alte organizaţii internaţionale;

c) împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;

d) împrumuturile directe primite de la investitori privaţi pe termen scurt, mediu sau

lung.

În atribuţiile Ministerului Finanţelor cu privire la datoria publică externă, între

altele, intră:

83

a) examinarea termenilor şi condiţiilor acordurilor de împrumuturi externe, de pe

pieţele financiare internaţionale;

b) emisiunea, contractarea, administrarea şi rambur-sarea împrumuturilor

externe şi achitarea costurilor aferente;

c) analiza condiţiilor pentru refinanţarea datoriei publice externe şi asigurarea ca

noile împrumuturi să se încadreze în plafonul anual de îndatorare externă, corelat cu

prevederile anuale ale legii bugetului de stat referitoare la serviciul datoriei publice;

d) administrarea împreună cu Banca Naţională a României a rezervei valutare a

statului în vederea asigurării resurselor necesare creşterii rezervei, utilizarea împreună cu

Banca Naţională a României a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice şi

susţinerea monedei naţionale.

Datoria publică externă contractată de Ministerul Finanţelor în numele statului se

rambursează prin Banca Naţională a României. Fondurile obţinute ca urmare a

contractării împrumuturilor externe de către Ministerul Finanţelor în numele statului

pentru finanţarea deficitului bugetului de stat sunt convertite în moneda naţională prin

Banca Naţională a României sau pe piaţa valutară din România. Rambursarea

împrumuturilor externe se va face de către Ministerul Finanţelor care va disponibiliza

sumele în lei necesare efectuării plăţilor.

Transmiterea împrumuturilor externe contractate de Ministerul Finanţelor în

numele statului la utilizatorii finali se face pe baza unor contracte de subâmprumut

încheiate de Ministerul Finanţelor cu respectivii utilizatori.

Împrumuturile externe contractate de Ministerul Finanţelor în numele şi contul

statului destinate investiţiilor şi importurilor pot fi acordate instituţiilor financiare, spre

administrare şi rambursare.

Ministerul Finanţelor este autorizat să emită garanţii de stat pentru împrumuturi

interne exprimate în moneda naţională, contractate de o persoană juridică de la o instituţie

creditoare pentru finanţarea proiectelor sau activităţilor de importanţă prioritară pentru

România sau alte destinaţii, în limita şi în cuantumul aprobate de Guvern sau de către

Parlament,după caz.

Garanţia de stat pentru un împrumut intern reprezintă o obligaţie indirectă a

statului român care se execută în cazul în care beneficiarul împrumutului nu are

capacitatea să achite, în întregime sau parţial, împrumutul, dobânda şi alte costuri

aferente. În cazul în care o garanţie de stat pentru un împrumut intern devine exigibilă,

statul este obligat să efectueze către instituţia creditoare plata datorată de debitorul

garantat.

Pentru acoperirea riscurilor financiare ce decurg din garantarea de către stat a

împrumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituţiile creditoare se constituie

Fondul de risc, alimentat din: a) comisioanele încasate de la beneficiarii împrumuturilor

garantate; b) dobânzile obţinute din plasamentele sumelor aflate în depozite; c) majorările

de întârziere aplicate pentru neplata în termen a comisioanelor; d) fondurile bugetare

alocate în acest scop; e) alte surse.

Ministerul Finanţelor, în numele statului, este autorizat să acorde garanţii de stat

pentru împrumuturi externe contractate de agenţii economici şi de autorităţile publice

române pentru proiecte considerate de Guvern ca având o importanţă prioritară pentru ţara

84

noastră. Emiterea garanţiilor de stat pentru împrumuturi externe este condiţionată de

acceptarea de către Ministerul Finanţelor a clauzelor cuprinse în contractele de împrumut

încheiate între persoanele juridice şi instituţiile creditoare.

Pe baza analizei economice şi financiare, efectuate de către Banca de Export-

Import a României sau de un alt agent desemnat, a documentaţiei prezentate de persoana

juridică ce solicită o garanţie de stat pentru împrumuturi externe, Ministerul Finanţelor

sau alt agent, la solicitarea acestuia, determină gradul de risc, care se exprimă în procente.

În funcţie de gradul de risc astfel stabilit Ministerul Finanţelor determină cuantumul

comisionului de risc ce trebuie virat la Fondul de risc de către beneficiarul creditului

garantat.

Ministerul Finanţelor este autorizat să administreze datoria publică şi garanţiile de

stat pentru împrumuturi ale României.

În acest scop, acest minister:

a) evaluează mărimea împrumutului astfel încât nivelul de îndatorare să

corespundă necesităţilor României şi capacităţii statului de a gestiona datoria;

b) ţine evidenţa contabilă a datoriei publice contractate şi evidenţa statistica a

garanţiilor de stat emise;

c) urmăreşte derularea împrumuturilor garantate de stat;

d) supraveghează lichidităţile din Contul General al Trezoreriei pentru a avea o

balanţă a disponibilităţilor cores-punzătoare;

e) elaborează anual contul general al datoriei publice.

Împrumuturile externe constituie una din formele exportului de capital. În

orânduirile precapitaliste şi în perioada manufacturieră de dezvoltare a capitalismului

împrumuturile externe se întâlneau în mod sporadic. O dezvoltare mai mare acestea au

căpătat abia în perioada maşinismului.

În secolul al XX-lea, împrumuturile externe au cunoscut o dezvoltare fără

precedent, ca urmare a formării, pe piaţa ţărilor dezvoltate, a unui surplus relativ de

capital, care îşi caută plasament peste graniţă în condiţii mai avantajoase decât în

interior.

Împrumuturile sau creditele externe se pot grupa după diferite criterii. Astfel, în

funcţie de destinaţie, se disting credite pe mărfuri şi credite financiare. Primele sunt

mai frecvente şi se acordă pentru cumpărări de mărfuri de la creditor sau din ţara

acestuia. Cele din urmă se întâlnesc mai rar şi se acordă de organisme financiare

internaţionale în valută convertibilă ce se utilizează de debitor, potrivit nevoilor sale, fie

pe piaţa creditorului, fie pe o terţă piaţă. Adesea creditele financiare sunt folosite de

beneficiarii acestora în scopuri productive, cum ar fi: construirea de întreprinderi

extractive, centrale electrice, fabrici producătoare de bunuri de consum, lucrări de

irigaţii, ferme agrozootehnice, drumuri şi poduri, căi ferate, porturi şi alte lucrări de

infrastructură etc.

În funcţie de durata pentru care se acordă, creditele externe pot fi: pe termene

scurte (1-2 ani), mijlocii (3-5 ani) sau lungi (peste 5 ani). Beneficiarul creditului este

interesat ca termenul de rambursare să fie suficient de îndepărtat pentru a-şi putea

procura resursele necesare restituirii acestuia şi achitării dobânzilor şi a altor

cheltuieli aferente.

85

Atunci când împrumutul capătă o destinaţie productivă, termenul de rambursare

trebuie să ţină seama de momentul punerii în funcţiune a obiectivului respectiv şi de

valoarea adăugată ce se poate obţine de pe urma acestuia, cunoscând durata normală de

viaţă a unui asemenea obiectiv. De aceea, în cadrul termenului final se stabilesc trei

perioade distincte: a) perioada de utilizare a creditului; b) perioada de graţie în cursul

căreia nu se fac plăţi pentru rambursarea creditului; c) perioada de rambursare

propriu-zisă a creditului. Perioadă de graţie nu se acordă întotdeauna.

În cazul în care suma împrumutată se acordă dintr-o dată şi se rambursează într-o

singură tranşă, beneficiarul creditului dispune de aceasta pe toată durata creditului. Dacă

însă suma respectivă se primeşte şi se rambursează în mod eşalonat, termenul mediu al

creditului va fi mai scurt decât cel pentru care acesta s-a contractat.

Termenele creditelor se stabilesc în funcţie de destinaţia acestora, de rentabilitatea

obiectivului pentru care se contractează împrumutul - în cazul în care se utilizează în

scopuri productive -, de valoarea utilajelor încorporate în obiectivul creditat, de practica

internaţională, de legislaţia existentă în ţara creditorului şi, respectiv, în ţara

beneficiarului, de prevederile unor convenţii internaţionale în materie etc. În ceea ce

priveşte rambursarea creditelor, practica internaţională cunoaşte următoarele

modalităţi: a) în cote egale; b) în conte inegale, care pot creşte în mod progresiv şi c)

într-o singură tranşă, la scadenţă.

La acordarea unui credit, împrumutătorul poate să pretindă o garanţie materială sau

una morală, în primul caz, garanţia poate să constea din mărfuri, documente de dispoziţie

asupra mărfurilor (conosamente, warante etc.), acţiuni şi obligaţiuni, depozite ale unor

firme, ale unor instituţii guvernamentale, bunuri imobiliare, venituri ale statului (taxe

vamale, accizie, venituri ale domeniului public ş.a.), rezervele de aur şi devize ale statului

etc.

În lipsa unor garanţii materiale directe, un creditor poate pretinde ca împrumutul

pe care intenţionează să-l acorde unui stat să fie garantat de două sau de mai multe state

care se bucură de o reputaţie neştirbită pe piaţa capitalului de împrumut. În mod

obişnuit, creditorii - guverne, organisme financiare internaţionale ş.a. - trimit experţi în

ţara debitoare pentru a verifica la faţa locului oportunitatea creditelor solicitate, eficienţa

scontată de pe urma utilizării acestora, capacitatea de rambursare a sumelor împrumutate,

modul de folosire a sumelor acordate ş.a.

Privite din punctul de vedere al creditorului, creditele externe pot fi acordate de

către: a) întreprinderi furnizoare (credite comerciale sau de firmă); b) bănci şi alte

instituţii financiare (credite bancare); c) guverne (credite guvernamentale); d)

organisme financiare internaţionale (credite financiare); e) rentieri şi alte persoane

fizice (împrumuturi de stat).

Întreprinderile furnizoare, băncile şi alte instituţii financiare acordă credite pe

baze bilaterale; guvernele acordă asistenţă publică bilaterală, iar organismele financiare

internaţionale acordă asistenţă publică pe baze multilaterale.

Asistenţa publică bilaterală se acordă de către: guvernele ţărilor dezvoltate,

grupate în cadrul Comitetului de Asistenţă pentru Dezvoltare pentru ţările membre ale

O.C.D.E.; guvernele unor ţări exportatoare de petrol, membre ale O.P.E.C. etc.

Asistenţa bilaterală îmbracă forma ajutoarelor în natură sau în bani, a asistenţei tehnice

86

şi militare sau a împrumuturilor în condiţii privilegiate, Împrumuturile

guvernamentale sunt, de regulă, împrumuturi legate, acordate ţărilor beneficiare pentru

achiziţionarea anumitor produse de pe pieţele ţărilor creditoare. Într-o serie de ţări

dezvoltate, guvernele garantează sau asigură creditele pentru exportul de mărfuri

către ţările în curs de dezvoltare, prin intermediul unor instituţii specializate.

Din punctul de vedere al beneficiarului de credite externe, în calitate de

împrumutat pot să apară: a) întreprinderi private; b) bănci, c) guverne, unităţi

administrativ-teritoriale, întreprinderi de stat şi alte instituţii de drept public.

În cazul împrumuturilor acordate pe baze bilaterale, de către ţările dezvoltate,

aprobarea acestora este uneori însoţită de condiţii economice, politice sau militare.

Astfel, sumele acordate pentru finanţarea unor programe economice pot fi utilizate de

către beneficiarii acestora numai pentru obiectivele agreate de ţările creditoare, chiar

dacă acestea nu au caracter prioritar ori nu asigură dezvoltarea echilibrată a ţării

debitoare. Acceptarea unor asemenea condiţii nu face decât să mărească dependenţa

ţărilor beneficiare faţă de cele creditoare. Dacă cu banii împrumutaţi ţările în curs de

dezvoltare pot să-şi finanţeze numai industria extractivă, iar nu şi industria

prelucrătoare ori numai dezvoltarea agriculturii şi a întreprinderilor producătoare de

bunuri de consum, aceste ţări vor fi obligate să-şi valorifice bogăţiile naturale sub formă

de materii prime ori semifabricate, iar nu şi de produse finite. Or, produsele

manufacturate încorporează o cantitate mai mare de muncă decât semifabricatele ori

produsele primare şi asigură o mai bună valorificare la export. Pentru produsele

industriale necesare economiei acestor ţări, ele rămân pe mai departe tributare străinătăţii.

Creditorii pretind, adesea, ca ţările beneficiare de împrumuturi externe să

utilizeze sumele respective pentru procurări de echipamente şi alte produse industriale

din ţările lor ori să le transporte cu navele aflate sub pavilionul ţării lor. Nu rare sunt

cazurile când acordarea de împrumuturi externe este condiţionată de obţinerea de către

marile trusturi şi concerne din ţara creditoare a unor concesii în ţara debitoare, de

angajamentul beneficiarilor de împrumut de a livra produsele (minereuri,

combustibili sau alte materii prime), obţinute cu ajutorul creditelor externe, agenţilor

economici din ţările creditoare la preţuri avantajoase.

Condiţiile de natură politică, impuse la acordarea unor împrumuturi,

vizează sprijinirea politicii interne şi externe a guvernului ţării creditoare, a acţiunilor

şi iniţiativelor acestuia pe plan internaţional, de către guvernul ţării beneficiare,

respectarea drepturilor omului, instaurarea democraţiei etc. Uneori guvernul ţării

creditoare poate ajunge la o imixtiune făţişă în treburile interne ale ţării beneficiare de

împrumut. Alteori, acordarea unor împrumuturi este condiţionată de aderarea ţării

beneficiare la anumite alianţe militare, de crearea de baze militare străine pe teritoriul

acesteia, de participarea la anumite acţiuni militare, de cumpărarea de armament din

ţara creditoare etc.

Este evident că numai atunci când împrumuturile externe, acordate de ţările

dezvoltate ţărilor în curs de dezvoltare, sunt lipsite de orice condiţii care le-ar putea

afecta independenţa lor politică şi economică şi suveranitatea naţională, acestea pot

contribui la progresul lor economic şi social, la înlăturarea decalajelor mari care le

separă de ţările industrializate.

87

Idei în rezumat

Noţiunea de datorie externă nu se suprapune perfect aceleia de datorie publică

externă. Noţiunea de datorie externă este mai largă decât aceea de datorie publică

externă şi are mai multe

sensuri:

a) datorie externă brută în sens larg, care cuprinde sumele de bani şi alte valori

pe care rezidenţii unei ţări, persoane fizice şi juridice, le datorează străinătăţii la un

moment dat. Această interpretare exhaustivă cuprinde sumele datorate de stat, unităţi

administrativ-teritoriale şi alte entităţi de drept public, întreprinderi private şi alte

organizaţii, precum şi de persoane fizice unor organisme internaţionale, guverne, bănci şi

altor instituţii publice străine, unor bănci private, firme şi altor creditori, precum şi

unor persoane fizice rezidente în străinătate. Datoriile la care ne referim provin din

împrumuturi de tot felul, achiziţii de bunuri, executări de lucrări şi prestări de

servicii pe credit, investiţii directe de capital, îndeplinirea altor obligaţii derivând din

contracte sau diverse reglementări. Această interpretare care vizează toate obligaţiile

băneşti faţă de străinătate, indiferent dacă au caracter public sau privat, de gradul

lor de exigibilitate, de existenţa sau nu a unei garanţii. Deşi corectă, ea nu are

aplicabilitate practică, deoarece este extrem de dificilă inventarierea tuturor

obligaţiilor faţă de străinătate şi, în plus, nu toate acestea sunt exprimate valoric, nu

toate au termene precise de achitare sau au termene fie prea scurte, fie prea lungi;

b) datorie externă brută în sens restrâns, care cuprinde obligaţiile băneşti faţă

de străinătate, cu următoarele excepţii:

- creditele pe termen scurt (sub un an), deoarece acestea constituie operaţii

financiare curente, indispensabile desfăşurării activităţii economice externe;

- investiţiile străine directe, care nu au stabilite termene de rambursare sau de

lichidare;

- ajutoarele cu caracter nerambursabil, primite în cadrul programelor de

asistenţă publică bi - şi multilaterală;

- împrumuturile externe cu o perioadă de graţie de 10 - 15 ani sau mai mare;

împrumuturile acordate de unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau altor

reprezentanţe ale acestora în condiţii mai avantajoase decât cele practicate pe piaţa

mondială;

- creditele contractate de persoane fizice sau juridice negarantate de autorităţile

publice competente;

c) datoria externă în interpretarea Băncii Mondiale şi a celorlalte instituţii din

sistemul său care cuprinde:

- sumele datorate unor creditori publici şi privaţi, în valută, bunuri sau

servicii cu o perioadă de rambursare mai mare de un an;

- sumele datorate de persoane private, dar garantate de o autoritate publică. In

această interpretare, datoria externă nu cuprinde datoria persoanelor private către

străinătate negarantată de autorităţile publice;

88

- datoria din tranzacţiile cu Fondul Monetar Internaţional;

- datoria care poate fi achitată, la opţiunea debitorului, în moneda ţării

sale;

- sumele datorate unor creditori rezidenţi în străinătate, pentru care nu au fost

stabilite termene de plată.

d) datoria externă netă, care cuprinde diferenţa dintre activele publice şi private ale

rezidenţilor unei ţări în străinătate (disponibilităţi valutare, împrumuturi acordate,

investiţii directe, titluri, diverse alte creanţe şi valori) şi activele deţinute de rezidenţi străini

în ţara considerată (împrumuturi primite de la guverne, agenţii guvernamentale şi alte

entităţi publice, credite primite de la bănci private, organisme financiare şi alţi creditori,

investiţii de capital, titluri, disponibilităţi valutare şi alte valori aparţinând unor persoane

publice sau private străine). Adesea, în datoria externă netă se includ numai creanţele lichide

sau uşor realizabile faţă de străinătate, celelalte creanţe care nu pot fi uşor mobilizate

excluzându-se din calcul.

Indicatorul datoriei externe nete se foloseşte în cazul ţărilor care apar, în dublă

ipostază: de creditoare şi de debitoare faţă de străinătate. În timp, în raportul dintre

creanţele şi angajamentele externe ale unei ţări pot să intervină asemenea mutaţii încât

aceasta din creditor mondial (per sold) să devină debitor mondial sau invers. Acesta

este, spre exemplu, cazul S.U.A. care până în 1984 erau primul creditor al lumii, iar din

anul următor au devenit cel mai mare debitor net al lumii; cu toate acestea ele rămân,

după Japonia, cel de-al doilea creditor mondial. În plus, ele au o situaţie privilegiată,

deoarece s-au împrumutat aproape exclusiv în dolari, ceea ce le fereşte de riscul

penuriei de devize, la care sunt expuse ţările în curs de dezvoltare importatoare de

capital.

Cuantumul datoriei externe diferă, evident, în funcţie de modul în care se

determină, bruto sau neto, şi de sensul atribuit acestei noţiuni de cel care o foloseşte.

În legătură cu datoria externă a unei ţări, se folosesc diverşi indicatori care

reflectă gradul de îndatorare faţă de străinătate, precum şi efortul valutar pe care

aceasta îl reclamă. Astfel, gradul de îndatorare a unei ţări faţă de străinătate se

exprimă cu ajutorul mărimii absolute a datoriei externe, al mărimii medii a datoriei

respective pe un locuitor, al raportului dintre datoria externă şi produsul intern brut şi

al raportului dintre datoria externă şi încasările din exportul de bunuri şi servicii.

Indicatorul datoriei externe totale arată suma datorată străinătăţii la un moment

dat, fără vreo legătură a acesteia cu potenţialul financiar -valutar al ţării debitoare şi cu

eşalonarea în timp a rambursării acesteia. Acest indicator se determină prin

tansformarea valutelor în care a fost exprimată datoria externă într-o valută de largă

circulaţie internaţională.

Indicatorul datoriei externe medii pe un locuitor se determină prin împărţirea

datoriei externe totale, exprimate într-o valută de largă circulaţie internaţională, la

numărul populaţiei, şi serveşte la efectuarea de comparaţii în timp pe plan naţional şi

internaţional.

Indicatorul privind raportul dintre datoria externă şi produsul intern brut arată

cât din produsul intern brut al anului considerat ar fi necesar pentru rambursarea acelei

datorii. Acest indicator are o valoare teoretică, deoarece datoria se rambursează, de

89

regulă, în mod eşalonat, iar din produsul intern brut al unui an numai o parte poate fi

utilizată pentru onorarea angajamentelor faţă de străinătate.

Indicatorul privind raportul dintre datoria externă şi exporturile de bunuri şl

servicii arată în cât timp (luni sau ani) s-ar putea rambursa datoria unei ţări faţă de

străinătate pe seama valutei încasate din vânzările de bunuri şi prestările de servicii

peste graniţă. Şi acest indicator are o valoare teoretică, deoarece niciodată nu se

foloseşte întreaga valută dobândită pe această cale în scopul restituirii

împrumuturilor externe, ci numai o parte din aceasta, cealaltă parte -mai consistentă -

fiind destinată achitării importurilor de bunuri şi servicii, plăţii dobânzilor şi

comisioanelor aferente datoriei, precum şi efectuării altor cheltuieli.

Reflectând elemente diferite de calcul, fiecare dintre indicatorii la care ne-am

referit până aici dă o altă imagine despre gradul de îndatorare a unei ţări faţă de

străinătate.

Pentru a face aprecieri corecte cu privire la gradul de îndatorare a unei ţări faţă de

străinătate, este necesar a folosi mai mulţi indicatori, din care mai expresivi sunt

raportul dintre datoria externă şi exporturi şi raportul dintre datoria externă şi produsul

intern brut.

În plus, gradul de îndatorare a ţării faţă de exterior trebuie completat cu efortul

financiar - valutar reclamat de datoria externă, care indică povara respectivei datorii în

anul considerat.

Efortul financiar-valutar generat de datoria externă este indicat de serviciul

datoriei externe, care include rambursarea ratelor împrumuturilor externe

(denumite şi rate de capital), exigibile în anul considerat, precum şi plata dobânzilor,

comisioanelor şi a altor cheltuieli aferente datoriei externe, exigibile în acelaşi an.

Povara datoriei externe se determină cu ajutorul mai multor indicatori: raportul

dintre serviciul datoriei externe şi exportul de bunuri şi servicii; raportul dintre serviciul

datoriei externe şi produsul intern brut şi raportul dintre dobânda aferentă datoriei

externe şi exporturi.

Potrivit metodologiei Băncii Mondiale , ţările în curs de dezvoltare debitoare sunt

clasificate în funcţie de două criterii:

a) de mărimea venitului (produsului intern brut) ce revine în medie pe un

locuitor, în dolari S.U.A.

b) de gradul de îndatorare a ţării considerate faţă de străinătate.

În funcţie de mărimea venitului, ţările se împart în:

a) ţări cu un venit mic şi

b) ţări cu un venit mediu.

Sunt considerate ca având un venit mic ţările cu un produs intern brut mediu pe

locuitor de 725 de dolari S.U.A. sau mai mic, iar ţări cu un venit mediu, cele cu un

produs intern brut cuprins între 726 şi 8 955 de dolari. Ţările din acest din urmă grup se

subîmpart în ţări cu venit mediu: a) tranşa inferioară, care include pe cele cu un produs

intern brut de 726 - 2 896 de dolari şi b) tranşa superioară - 2 896 - 8 955 de dolari.

Ţările cu un produs intern brut de 8 956 de dolari şi peste sunt considerate ca

având venituri ridicate.

În funcţie de gradul de îndatorare faţă de străinătate, ţările se grupează în:

90

a) ţări puternic îndatorate;

b) ţări moderat îndatorate

c) ţări puţin îndatorate.

Gradul de îndatorare se măsoară cu ajutorul următorilor indicatori:

a) raportul dintre datoria externă şi exporturi;

b) raportul dintre datoria externă şi produsul intern brut;

c) raportul dintre serviciul datoriei externe şi exporturi

d) raportul dintre dobânzile aferente datoriei externe şi exporturi. Separat de

indicatorul care are la bază valoarea nominală a serviciului datoriei externe, se

mai calculează raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi

exporturi, precum şi raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei

externe şi produsul intern brut.

Potrivit metodologiei Băncii Mondiale, gruparea ţărilor în funcţie de gradul de

îndatorare a acestora se face pe baza acestor din urmă indicatori.

Se consideră astfel ca fiind puternic îndatorate ţările cu un venit mic şi cele cu un

venit mediu, la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi

exporturile de bunuri şi servicii este de peste 220%, sau cele la care raportul dintre

valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi produsul intern brut este mai mare de

80%.

Se consideră ca fiind moderat îndatorate ţările cu venit mic şi cele cu un venit

mediu, la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi exporturi

este mai mic de 220%, dar mai mare de 132%, sau cele la care raportul dintre raportul

dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi produsul intern brut este mai mica

de 80%, dar mai mare de 48%.

Sunt considerate ca fiind puţin îndatorate ţările cu un venit mic şi cele cu un

venit mediu, la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi

exporturi este mai mic de 132%, iai raportul dintre valoarea actuală a serviciului

datoriei externe şi produsul intern brut este mai mic de 48%

Cuvinte cheie

împrumuturi publice

conversiune forţată

conversiune facultativă

rambursare anticipată

anuităţi

scadenţă

teoria amortizării automate a

împrumuturilor de stat

grad de îndatorare


APLICAŢIA 1

Se dau următoarele date referitoare la echilibrul bugetar al unui stat:


91

Deficitul bugetului central (-) 200 mil.u.m.

Finanţarea internă pentru acoperirea deficitului bugetului central 190 mil.u.m.

Deficitul bugetelor locale 170 mil.u.m.

Finanţarea internă pentru acoperirea deficitului bugetelor locale 150 mil.u.m.

PIB 1,7 mld.u.m.

Determinaţi:

1. Finanţarea externă pentru acoperirea deficitului bugetului central;

2. Finanţarea externă pentru acoperirea deficitului bugetelor locale;

3. Ponderea deficitului bugetului central în PIB;

4. Ponderea deficitului bugetelor locale în PIB.

Fi = Finanţarea internă;

Fe = Finanţarea externă;

D = deficit.

1. Fe = D – Fi = 200 – 190 = 10 mil.u.m.

2. Fe = D – Fi = 170 – 150 = 20 mil.u.m.

3. %76,111001700

200100/

PIB

DPIBD

4. %101001700

170100/

PIB

DPIBD

APLICAŢIA 2

Se dau următoarele date referitoare la datoria publica internă a unei ţări:


Datoria publică internă (DI), din care:

- pe termen scurt (DItsc)

- pe termen lung (DItlg)

80

680

mld.u.m.

mld.u.m.

PIB 2300 mld.u.m.

Curs de schimb (CS) 1,6 u.m./USD

Populaţie (P) 51 mil.loc.

Stabiliţi:

1. Structura datoriei publice interne;

2. Mărimea datoriei publice interne, exprimată în USD/loc.;

3. Ponderea datoriei publice interne în PIB.

1. DI = Ditsc + Ditlg = 80 + 680 = 760 mld.u.m.

%53,10100760

80100/

DI

DItscDIDItsc

%47,89100760

680100

lglg/

DI

DItDIDIt

2. mld.USD 4756,1

760

CS

DIDIUSD

92

USD/loc.9313,7351

475000

mil.loc. 51

mld.USD 475/

P

DIDI USD

locUSD

3. %04,331002300

760100/

PIB

DIPIBDI

APLICAŢIA 3

Se dau următoarele date referitoare la datoria publica internă a unei ţări:


Dobânzi aferente datoriei publice interne D 270 mld.u.m.

Amortizarea datoriei publice interne Am 150 mld.u.m.

Cheltuieli publice totale CT 1050 mld.u.m.

PIB 2170 mld.u.m.

Stabiliţi:

1. Serviciul datoriei publice interne (SDI);

2. Ponderea serviciului datoriei publice interne în cheltuielile publice totale;

3. Ponderea serviciului datoriei publice interne în PIB;

4. Ponderea dobânzilor aferente datoriei publice interne în PIB.

1. SDI = D + Am = 270 + 150 = 420 mld.u.m.

2. %401001050

420100/

CT

SDICTSDI

3. %35,191002170

420100/

PIB

SDIPIBSDI

4. %44,121002170

270100/

PIB

DPIBD


1. Operaţiunile legate de acordarea împrumutului public se referă la următoarele

aspecte:

a) plasarea pe piaţă;

b) modificarea ratei dobânzii;

c) modificarea termenului de rambursare;

d) amortizarea împrumutului;

e) toate cele de mai sus.

2. Apariţia şi extinderea datoriei externe depind de acţiunea conjugată a mai multor

factori, printre care:

a) dezechilibrul dintre resursele interne şi consumul intern;

b) politica economică neadecvată;

c) modificările conjuncturale pe plan internaţional

93

d) nivelul real al dobânzilor percepute la creditele externe.

e) toţi cei de mai sus.

3. Care dintre următoarele afirmaţii sunt false:

a) Deficitul convenţional este calculat ca diferenţă între încasările şi plăţile efective, şi

reprezintă necesarul de finanţare al sectorului public;

b) Deficitul primar al bugetului general consolidat exclude din deficitul convenţional

cheltuielile cu dobânzile la datoria publică şi este utilizat pentru analiza ajustării

fiscale;

c) Deficitul structural exclude din deficitul convenţional veniturile din privatizare, care

sunt considerate sursă de finanţare şi nu de venit.

d) Nici una din cele de mai sus;

e) Toate cele de mai sus.

4. După destinaţie, împrumuturile externe pot fi împărţite în:

A)credite pentru mărfuri; B)credite pentru investiţii; C)credite financiare; D)credite

pentru servicii

a) A+B;

b) A+C;

c) B+C;

d) B+D;

e) A+B+C.

5. Datoria externa neta cuprinde:

a) diferenta dintre activele publice si private ale rezidentilor unei tari in strainatate si

activele obtinute de rezidentii straini in tara considerata;

b) sumele de bani si alte valori pe care rezidentii unei tari le datoreaza strainatatii la un

moment dat;

c) obligatiile banesti fata de strainatate cu urmatoarele exceptii: creditele pe termen scurt,

investitiile straine directe, ajutoare nerambursabile;

d) rambursarea ratelor imprumuturilor externe, precum si plata dobanzilor si

comisioanelor;


6. Ajutoarele financiare indirecte sunt:

a) avansurile rambursabile si avantajele fiscale;

b) investitiile si avansurile nerambursabile;

c) imprumuturile cu dobanda subventionata si cele garantate de stat;

d) avantajele fiscale si imprumuturile garantate de stat;

e) imprumuturi directe.

7. Asistenta sociala cuprinde:

a) o forma de sustinere materiala a persoanelor peste o varsta stabilita legal, care nu

exercita o munca retribuita;

b) un ansamblu de prestatii diferite care asigura individului si familiei un venit minim;

c) prestatii menite sa protejeze individual in fata unor evenimente considerate ca riscuri

sociale;

94

d) actiunile intreprinse de societate pentru ocrotirea si sustinerea materiala a familiilor si

persoanelor in varsta si fara venituri, a saracilor, a persoanelor handicapate, invalizilor,

etc…;

e) ajutoarele de somaj.

8. Care dintre următoarele înscrisuri ale împrumuturilor de stat sunt nepurtătoare

de dobândă:

a) bonurile de tezaur;

b) obligaţiunile;

c) bonurile de impozite;

d) bonurile de trezorerie;

e) certificatele de impozite.

9. Ca operaţiune incidentală, specifică împrumutului de stat, consolidarea datoriei

publice presupune:

a) modificarea nivelului dobânzii;

b) preschimbarea titlurilor pe termen scurt în titluri pe termen lung;

c) rambursarea împrumuturilor prin anuităţi;

d) modificarea termenului de rambursare, în sensul creşterii acestuia;

e) modificarea termenului de rambursare, în sensul reducerii acestuia.

10. Creditul public reprezintă relaţii economice, băneşti stabilite între următorii

debitori şi creditori:

a) populaţie şi băncile comerciale;

b) stat şi deţinătorii de disponibilităţi băneşti temporare, persoane fizice şi juridice;

c) agenţi economici şi bănci comerciale;

d) bănci comerciale şi Banca Centrală;

e) organizaţii nonprofit şi bănci comerciale.


1. Resursele financiare publice ale României şi rolul lor în asigurarea echilibrului bugetar

în perioada de tranziţie

2. Deficitul bugetar: cauze, consecinţe şi căi de diminuare

3. Studiul privind datoria publică a României în perioada ...

4. Deficitul bugetar şi posibilităţile de finanţare a acestuia

5. Analiza veniturilor bugetului de stat al României în perioada ...



Bucureşti, 2005.

95




Bucureşti, 2002.


Bucureşti, 1999.



2001.


Bucureşti, 1996.


Bucureşti, 2000.


597/iulie 2002.

Răspunsuri

1 e 6 d 11 e

2 e 7 d 12 a

3 d 8 e 13 a

4 b 9 b 14 e

5 a 10 b 15 e

96

TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE

Obiective:

Definirea termenului de trezorerie a statului;

Cunoaşterea funcţiilor trezoreriei statului;

Cunoaşterea modului de organizare a trezoreriei statului;

Înţelegerea rolului trezoreriei statului în economia de piaţă.




Trezoreria reprezintă o instituţie a Ministerului Economiei şi Finanţelor prin care

se efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi privind bugetul public consolidat, cu toate

componentele sistemului de bugete, astfel încât să se reflecte echilibrul financiar. Prin

trezorerie, se exercită şi controlul asupra încasării la termen a veniturilor, controlul asupra

finanţării cheltuielilor instituţiilor publice.

Totodată, Trezoreria Statului este instituţia prin care se derulează operaţiunile

legate de datoria publică, asigurându-se refinanţarea deficitului bugetar, lansarea

împrumuturilor de stat şi plasarea disponibilităţilor sectorului public şi rambursarea

ratelor exigibile în contul serviciului datoriei publice.

Trezoreria Statului este concepută ca o instituţie financiară prin care sectorul

public îşi efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi asupra cărora Ministerul

Finanţelor Publice exercita controlul fiscal şi financiar preventiv, în baza legilor şi a

normelor metodologice emise de acesta. În baza legii contabilităţii Ministerul Economiei

şi Finanţelor este autorizat să organizeze contabilitatea Trezoreriei Statului privind

execuţia de casa a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de

stat, bugetului fondului naţional de sănătate, bugetului fondului de şomaj, constituirea şi

utilizarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială, gestiunea

97

datoriei publice interne şi externe, precum şi alte operaţiuni financiare efectuate în contul

instituţiilor publice.

In ţara noastră, începând cu anul 1992, pe baza Hotărârii Guvernului nr. 78/19929

privind organizarea si funcţionarea Trezoreriei Statului şi a Legii contabilităţii10

a fost

organizată execuţia operaţiunilor privind finanţele publice prin Trezoreria Statului.

Aceasta a reprezentat una din coordonatele reformei sistemului financiar în România11

.

Prin trezoreria proprie, statul îşi mobilizează în mod direct sau indirect

disponibilităţile de fonduri, asigurându-se totodată exercitarea în bune condiţii a

atribuţiilor Ministerului Economiei şi Finanţelor şi a unităţilor sale teritoriale. De

asemenea, prin intermediul Trezoreriei Statului se asigură utilizarea eficientă a resurselor

statului de către instituţiile publice aflate sub controlul permanent al organelor financiare,

respectarea destinaţiei fondurilor aprobate prin Legea bugetara, precum si întărirea

răspunderii ordonatorilor de credite în gestionarea banilor publici.

Trezoreria se prezintă ca o bancă a finanţelor publice12

. Ea reprezintă un

mecanism al Ministerului Finanţelor Publice prin care se efectuează operaţiunile de

încasări şi plăţi privind bugetul public cu toate componentele sistemului de bugete astfel

încât sa se reflecte echilibrul financiar. Prin trezorerie, se exercita şi controlul fiscal

asupra încasării la termen a veniturilor, controlul asupra finanţării cheltuielilor instituţiilor

publice.

Totodată Trezoreria Statului este instituţia prin care se gestionează datoria

publică, asigurându-se refinanţarea deficitului bugetar, lansarea împrumuturilor de stat şi

plasarea disponibilităţilor sectorului public şi rambursarea ratelor exigibile în contul

serviciului datoriei publice.

Înfiinţarea Trezoreriei Statului într-o ţară cu economie de piaţă este inerenta.

Premisele care au necesitat sau au creat cadrul favorabil înfăptuirii Trezoreriei

Statului în România au fost:

reorganizarea băncilor şi consecinţele acesteia asupra execuţiei finanţelor

publice;

schimbarea concepţiilor privind administrarea şi utilizarea resurselor

financiare publice;

cerinţele şi posibilităţile reale de asigurare a echilibrului finanţelor publice,

prin intervenţii pornite în fazele de urmărire a execuţiei bugetului public, în cadrul

fiecărei componente a sistemului acestuia; autonomia bugetului asigurărilor sociale de

stat, în contextul prevederilor Legii finanţelor publice13

;

întărirea autonomiei finanţelor locale, la nivelul bugetelor acestora din

subdiviziunile administraţiei teritoriale în cadrul judeţelor potrivit Legii administraţiei

9 Hotărârea Guvernului nr. 78/1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice, publicată în

Monitorul Oficial nr. 30 din 28 februarie 1992 10

Legea contabilităţii nr. 82/1991 cu modificările aduse de Ordonanţa Guvernului nr. 70/2004 şi Legea nr.420/2004,

aplicabile de la data de 01.01.2005 - publicată în Monitorul Oficial nr. 993 din 28.10.2004 11

Moşteanu Tatiana, Buget şi trezorerie publică, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2002 12

Ungureanu M.A., Organizarea şi conducerea Trezoreriei Finanţelor Publice în condiţiile economiei de piaţă în

România, Ed. Conphys, Râmnicu-Vâlcea, 1996 13

Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002

98

publice locale, înfiinţarea şi funcţionarea fondurilor speciale, prin autonomizarea

bugetelor acestora; creşterea şi diversificarea fondurilor extrabugetare.

Până în 1990, execuţia de casă a bugetului de stat se efectua prin Banca Naţională a

României, care avea stabilite prin lege atribuţiile: încasarea veniturilor bugetare şi

evidenţa acestora pe capitole, subcapitole, plătitori, plăţi de casă, pe capitole de cheltuieli,

pe ministere şi instituţii subordonate acestora; exercitarea controlului asupra eliberării

fondurilor de la bugetul de stat în numerar şi din cont către instituţiile publice pentru

acoperirea cheltuielilor aprobate, în limita creditelor bugetare deschise pe destinaţii de

Ministerul Finanţelor Publice; păstrarea conturilor de disponibilităţi ale bugetelor locale,

ale instituţiilor publice pentru mijloacele extrabugetare şi fondurile cu destinaţie specială;

transmiterea informaţiilor către Ministerul Finanţelor Publice privind execuţia bugetului

de stat14

.

Un alt moment important este crearea Băncii Comerciale Române care a luat fiinţă

pe baza legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale15

. Aceasta a preluat de la Banca

Naţională a României conturile de disponibilităţi şi de credite pe termen scurt ale

agenţilor economici, dar şi conturile de venituri şi conturile de cheltuieli ale bugetului de

stat, ale bugetului asigurărilor sociale, ale bugetelor locale, precum şi conturile

instituţiilor publice. Atribuţiile de execuţie a veniturilor şi cheltuielilor au inclus şi

controlul bancar asupra acestora.

In 1992 a avut loc înfiinţarea Trezoreriei Statului care prin sistemul trezoreriilor

locale a preluat atribuţiile execuţiei de casă a bugetului public de la Banca Comercială

Română la care s-au adăugat alte atribuţii ce rezultă din reorganizarea finanţelor

publice. Pe baza Legii finanţelor publice, sistemul bugetar a fost reorganizat atât în ceea

ce priveşte eliminarea centralizării excesive prin administrarea printr-un singur buget, cât

şi în ceea ce priveşte execuţia propriu zisă a bugetului. Astfel, conducerea generală a

execuţiei bugetului public este de competenţa Guvernului României, iar răspunderea

privind execuţia bugetului de stat revine Ministerului Finanţelor Publice, ca organ de

specialitate, cea privind execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat revine Ministerului

Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, iar execuţia bugetelor locale revine organelor de

specialitate ale administraţiei publice locale. In vederea îndeplinirii atribuţiilor sale

Ministerul Finanţelor Publice şi-a organizat aparatul propriu teritorial prin trecerea

acestuia în structura ministerului.

Prevederile Constituţiei României privind bugetul public naţional au fost

dezvoltate prin Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice16

care a stabilit normele

pentru formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul veniturilor financiare ale

Statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice. Resursele

financiare publice şi cheltuielile se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de

bugete din care fac parte: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele

locale, bugetul fondului naţional de asigurări de sănătate, bugetul fondului de şomaj,

bugetul Trezoreriei Statului, bugetul instituţiilor publice autonome. 14

Belean P., Trezoreria Statului în România – evoluţie, structură organizatorică, coordonate ale contabilităţii, Ed.

Vasile Goldiş – University Press, Arad, 2000 15

Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, republicată în Monitorul Oficial nr. 1066/17.11.2004, actualizată

prin Legea nr. 302/2005, Legea nr. 164/2006 şi Legea nr. 441/2006 16

Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002

99

Trezoreria Statului este concepută să funcţioneze prin respectarea unor principii de

bază, prezentate în continuare:

a) Realitatea informaţiei

Până la organizarea Trezoreriei, informaţia cu privire la structura veniturilor

publice era deformată din cauza greşelilor de înregistrare a încasărilor pe subdiviziunile

clasificaţiei bugetare, urmare a unui control insuficient a documentului prin care se

efectua vărsământul către buget. De asemenea, în cazul plăţilor de casă, neajunsul consta

în aceea că, datorită inexistenţei controlului, se efectuau plăţi de casă care nu concordau

cu subdiviziunile clasificaţiei bugetare pentru care erau aprobate creditele bugetare,

practic, se efectuau, în multe situaţii, deturnări importante de fonduri17

.

In prezent, în România, conform prevederilor legale, resursele financiare publice se

mobilizează şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete şi anume: bugetul de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; bugetele

trezoreriei Statului; bugetele altor instituţii cu caracter autonom.

b) Realizarea controlului bugetar

Se impune un control strict din punct de vedere al încadrării corecte a veniturilor

bugetare pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi al altor criterii urmărite şi un control

preventiv asupra tuturor documentelor de plăţi, cu sau fără numerar, privind execuţia

componentelor bugetului general consolidat.

Controlul este prezent pe toate palierele entităţii publice si se manifesta sub forma

autocontrolului, controlului in lanţ (pe faze ale procesului) si a controlului ierarhic. Din

punct de vedere al momentului in care se exercita, controlul este concomitent (operativ),

ex-ante (feed-forward) si ex-post (feed back). Printre activităţile de control curente se

regăsesc: observarea, compararea, aprobarea, raportarea, coordonarea, verificarea,

analiza, autorizarea, supervizarea, examinarea, separarea funcţiunilor si monitorizarea. In

afara activităţilor de control integrate in linia de management, pot fi organizate controale

specializate, efectuate de componente structurale anume constituite (comisii,

compartimente de control etc.), a căror activitate se desfăşoară in baza unui plan conceput

prin luarea in considerare a riscurilor.

c) Universalitatea

Se referă la faptul că activitatea de trezorerie trebuie să se extindă la nivel naţional.

In acelaşi sens, referindu-se la o universalitate, în plan teritorial, această instituţie, prin

organele sale operative, înfăptuieşte execuţia la nivel judeţean pentru toate componentele

bugetului general consolidat.

d) Unicitatea

In sensul subiectului abordat, obligă ca toate bugetele să se execute numai prin

Trezorerie; instituţiile publice au obligaţia de a păstra disponibilităţile numai în conturi

deschise aici, fiind exclusă posibilitatea de a avea conturi şi la băncile comerciale.

Excepţie fac numai disponibilităţile virate pentru procurarea valutei, păstrarea acesteia,

inclusiv a încasărilor în această monedă provenite din activitatea proprie, donaţii sau

sponsorizări.

17

Anghelache Gabriela, Pavel Belean, Trezoreria Statului – Organizarea, functionarea si sistemul contabil, Editura

Economica 2004

100

Unicitatea se referă la metodologia de lucru şi la mecanismele implementate, la

documentele care circulă prin Trezorerie, la obiectivele de control, la tehnica de

prelucrare a datelor şi de elaborare a situaţiilor de sinteză, ceea ce facilitează funcţionarea

unitară a sistemului informaţional instituit.

e) Operativitatea informaţiei

Asigurarea operativităţii informaţiilor cu privire la execuţia componentelor

bugetului general consolidat, în plan judeţean cât şi naţional, se realizează prin sistemul

informaţional propriu, deosebit de important pentru fundamentarea deciziilor privind

derularea execuţiei bugetului de stat, şi bugetelor fondurilor speciale.

f) Corelaţia veniturilor şi cheltuielilor

Impune ca veniturile încasate să fie vărsate în întregime bugetului din care fac

parte, iar cheltuielile de asemenea, în totalitatea lor să fie suportate din bugetul unde au

fost prevăzute, regula generală fiind aceea că o cheltuială nu poate fi finanţată decât dintr-

un singur buget. Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul ordonatorilor de credite, care nu vor

efectua plăţi direct din încasări, pentru a nu elimina posibilitatea controlului fiscal asupra

colectării veniturilor şi celui preventiv supra efectuării cheltuielilor, prin obligativitatea

înregistrării în totalitate a încasărilor şi plăţilor. Acest principiu nu funcţionează

corespunzător şi în cazul bugetelor fondurilor speciale şi mijloacelor extrabugetare

putându-se efectua cheltuieli numai după ce s-au constituit, în prealabil, fondurile

necesare.

g) Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei

Obligativitatea Trezoreriei Statului de a-şi echilibra intrările de fluxuri financiare

cu ieşirile reprezintă regula de fier care nu poate fi încălcată sub nici o formă, întrucât

această instituţie nu poate funcţiona cu cont descoperit. Fluxurile financiare de intrări

trebuie să acopere în întregime, în orice moment al exerciţiului financiar, plăţile. Dacă nu

se colectează suficiente resurse proprii din impozite şi taxe pentru acoperirea plăţilor, se

apelează la întregirea acestora prin împrumuturi.

A sista plăţile în cursul execuţiei unui buget aprobat, a nu achita salariile sau alte

cheltuieli strict necesare la timp, pe lângă consecinţele directe asupra subiecţilor

respectivi, ar crea o puternică stare de panică şi incertitudine asupra instituţiilor Statului

cu implicaţii dintre cele mai nefavorabile asupra întregii economii.

Regulile pe care şi le-a asumat Trezoreria Statului, după care să funcţioneze, sunt

cele rezultate din obligaţia asigurării fondurilor necesare Statului în orice moment al

exerciţiului, pentru ca acesta să-şi poată îndeplini în cât mai bune condiţii funcţiile ţi

atribuţiile complexe pe care le are.

Operaţiunile de plăţi se efectuează prin virare în limita creditelor bugetare deschise

şi repartizate sau a disponibilităţilor, evidenţiate în conturi deschise distinct la Trezoreria

Statului.

Instituţiile publice pot ridica din conturile de disponibil deschise la trezorerie sume

pentru efectuarea de plăţi în numerar, reprezentând drepturi de personal, precum şi pentru

alte cheltuieli care nu se justifică a fi realizate prin decontări. Instituţiile publice au

obligaţia să-şi organizeze activitatea de casierie, astfel încât încasările şi plăţile în

numerar să fie efectuate în condiţii de siguranţă, cu respectarea dispoziţiilor legale în

101

vigoare şi în limita plafonului de casă stabilit de către Trezoreria Statului pentru fiecare

instituţie publică.

Transferurile şi subvenţiile alocate de la bugetul de stat, bugetele locale şi

fondurile speciale de către ordonatorii principali de credite regiilor autonome şi

societăţilor comerciale, după caz, vor fi utilizate potrivit destinaţiilor aprobate prin lege,

prin conturi deschise la Trezoreria Statului pe seama unităţilor respective.

Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare, au obligaţia să vireze

sumele reprezentând contravaloarea mărfurilor, prestărilor de servicii sau lucrărilor

executate în conturile furnizorilor, deschise la Trezoreria Statului.

Agenţii economici care au de încasat sume de la instituţiile publice, inclusiv

transferuri şi subvenţii, îşi deschid conturile de disponibil la trezoreria în a cărei rază

teritorială îşi au sediul fiscal. Din sumele colectate, agenţii economici îşi pot achita

obligaţiile fiscale către bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurărilor sociale de stat,

bugetul fondului de sănătate, bugetul fondului de şomaj, fara a plăti comision de transfer

ca in cazul in care plăţile s-ar efectua prin intermediul băncilor comerciale la care aceştia

au conturi deschise, iar disponibilităţile rămase pot fi transferate in conturile deschise la

băncile comerciale in vederea utilizării in alte scopuri. Pentru sumele păstrate în conturi

deschise la Trezoreria Statului, agenţii economici şi instituţiile publice finanţate integral

din venituri proprii, beneficiază de dobândă la vedere sau de depozit, după caz, conform

convenţiilor încheiate cu Trezoreria Statului.

Direcţiile de transmitere a informaţiilor pe baza cărora se derulează operaţiunile de

încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor bugetare sunt:

- preluarea în sarcina Ministerului Finanţelor Publice a executării prevederilor legii

bugetare anuale;

- deschiderea creditelor bugetare şi transmiterea nivelurilor de repartizare pe

categorii de ordonatori până la instituţiile publice;

- încasarea veniturilor proprii de către instituţiile bugetare;

- păstrarea disponibilităţilor băneşti ale trezoreriei în contul corespondent la Banca

Naţională a României şi folosirea acestora;

- raporturile de corespondenţă dintre Trezoreria Centrală, trezoreriile judeţene şi

cele operative;

- circuitul documentelor privind încasarea veniturilor la buget de la agenţii

economici prin intermediul conturilor de la unităţile băncilor comerciale;

- încasarea impozitelor şi taxelor de la persoanele fizice.

Activitatea de trezorerie din cadrul Administraţiilor finanţelor publice ale

sectoarelor Municipiului Bucureşti este condusă de un director adjunct subordonat

directorului Administraţiilor finanţelor publice. Aici funcţionează următoarele servicii:

Serviciul (biroul) casierie-tezaur - vânzare şi gestiune a titlurilor de stat şi

certificatelor de trezorerie;

Serviciul (biroul) încasare şi evidenţa veniturilor;

Serviciul (biroul) verificarea şi decontarea cheltuielilor instituţiilor publice

Serviciul (biroul) administrarea şi contabilitatea contului curent al trezoreriei;

Serviciul (biroul) administrarea conturilor persoanelor juridice.

102

Trezoreria Statului este concepută ca un sistem unitar atât la nivel central cât şi la

nivelul unităţilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice, în scopul realizării

operaţiunilor financiare ale sectorului public. In cadrul Ministerului Finanţelor Publice

funcţionează Direcţia Contabilităţii Publice care are drept parteneri principali:

- Direcţia Generală a Trezoreriei Statului;

- Direcţia Generală de Sinteză a politicilor bugetare;

- Direcţia Generală de administrare a veniturilor publice şi a monopolurilor.

In exterior, partenerii Direcţiei Contabilităţii Publice sunt:

- Banca Naţională a României;

- Ordonatorii principali de credite bugetare, secundari şi terţiari;

- Institutul Naţional de Statistică.

La nivel central, Direcţia Contabilităţii Publice a fost restructurată: serviciile

Direcţiei Generale a Trezoreriei Statului ţin de Secretarul de Stat însărcinat cu datoria

publică, integrarea europeană şi cu relaţiile internaţionale.

Direcţia Generală a Trezoreriei Statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice

are următoarele atribuţii:

- elaborarea instrucţiunilor privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriei

teritoriale, precum şi a celor de îndrumare a activităţii lor;

- asigurarea evidenţei contabile privind tranzacţiile derulate din fondurile Statului;

- deschiderea creditelor bugetare pentru principalii ordonatori de credite;

- efectuarea operaţiunilor de decontare între trezoreriile judeţene;

- administrarea fondurilor speciale;

- administrarea transferurilor de lichidităţi legate de cooperările economice, barter

şi clearing;

- efectuarea de plasamente;

- contractarea, gestionarea şi evidenţa împrumuturilor pentru finanţarea deficitului

bugetar;

- gestionarea datoriei publice interne şi externe;

- elaborarea lucrărilor de execuţie bugetară şi a contului trezoreriei în structurile şi

termenele stabilite;

- elaborarea raportului public şi a execuţiei bugetului general consolidat.

Aceste atribuţii sunt realizate în cadrul Direcţiei Generale a Trezoreriei Statului de

următoarele servicii:

- Serviciul Metodologie;

- Serviciul Plasamente, Dobânzi şi Comisioane;

- Serviciul Urmărirea Execuţiei financiare prin Trezorerie;

- Serviciul Contabilitatea Generală a Trezoreriei;

- Serviciul Gestiunea Creditelor Externe.

Trezoreria Centrală funcţionează sub autoritatea Direcţiei Generale a Trezoreriei

Statului din Ministerul Finanţelor Publice, cu atribuţii atât specifice execuţiei de casă a

bugetului cât şi de coordonare a tuturor unităţilor de trezorerie, de sinteză a indicatorilor

de activitate curentă a acestor unităţi, ca şi a indicatorilor de evidenţă în timp a execuţiei

bugetare publice. Totodată, Trezoreria Centrală elaborează şi perfecţionează normele

privind funcţionarea unităţilor trezoreriei şi evidenţa lor contabilă, dispune decontările

103

necesare între trezoreriile judeţene, efectuează operaţiunile specifice datoriei publice şi

alte atribuţii, prin contul său deschis la Banca Naţională a României.

Conducerea Trezoreriei este asigurată de :

- Director General (Sef Administraţie);

- Directori generali (Sef adjunct Administraţie);

- Şefi servicii.

La judeţe şi în municipiul Bucureşti, trezoreria este organizată ca direcţie în cadrul

Direcţiei Generale a Finanţelor Publice şi a Controlului financiar de stat.


O dată cu înfiinţarea atât la nivel central cât şi în teritoriu, a trezoreriilor finanţelor

publice, activitatea aparatului financiar teritorial a căpătat noi valenţe. Rolul trezoreriilor

publice este semnificativ, acesta reieşind din principalele operaţii derulate în cadrul

serviciilor de la nivelul acestora18

:

- stabilirea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi bugetelor locale de

către toţi contribuabilii, persoane fizice şi juridice;

- urmărirea încasării la termen a impozitelor şi taxelor pentru care sunt deschise la

trezorerie conturi de venituri;

- asigurarea execuţiei bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a

bugetelor locale prin unităţile de trezorerie, prin încasarea veniturilor din impozite ţi taxe

de la plătitori şi efectuarea plăţilor dispuse de către ordonatorii de credite în limita

creditelor bugetare aprobate;

- contabilitatea încasării veniturilor bugetare pe subdiviziuni, plătitori şi pe bugete;

- contabilitatea alimentării cu fonduri a ordonatorilor finanţaţi din bugetele locale;

- contabilitatea operaţiilor efectuate din conturile instituţiilor publice;

- exercitarea controlului fiscal şi financiar preventiv;

- raportarea către Ministerul Finanţelor Publice a încasării veniturilor bugetului de

stat şi execuţiei bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetul fondului de

şomaj, bugetul fondului naţional de sănătate, pe baza dărilor de seamă contabile

trimestriale şi anuale.

Importanţa organizării sistemului Trezoreriei Statului în România este evidentă.

Acest sistem este considerat cel mai potrivit sistem de organizare a execuţiei finanţelor

publice, protejându-le de toate riscurile. Astfel permite soluţionarea unor importante

probleme financiare prin mijlocirea unor operaţii specifice ce constau în gestionarea

creditelor externe primite de către Guvern pentru sprijinirea programelor de reformă,

mobilizarea resurselor financiare din economie pentru acoperirea deficitului bugetar şi

pentru plata dobânzilor la datoria publică, finanţarea obligaţiilor Statului asumate prin

acorduri guvernamentale cu decontare în conturile de clearing, barter şi cooperare

economică, în vederea echilibrării importurilor cu exporturile pe relaţiile respective.

18

Anghelache Gabriela, Pavel Belean, Trezoreria Statului – Organizarea, funcţionarea şi sistemul contabil, Editura

Economică, Bucureşti, 2004

104

Sistemul Trezoreriei Statului permite cunoaşterea permanentă a resurselor publice şi

previziunea nevoilor de împrumuturi pentru finanţarea deficitului bugetar.

Trezoreria cuprinde totalitatea resurselor de care dispune statul. In finanţele

moderne rolul Trezoreriei este mult mai mare. Pe lângă funcţiile sale de casă şi de bancă

se adaugă o acţiune de control asupra ansamblului de activităţi financiare ale naţiunii

tinzând să devină unul dintre instrumentele prin care statul îşi procură resurse, alături de

resursele bugetare şi de împrumut. Se vorbeşte în mod curent alături de resursele

monetare, de rezervele de trezorerie ce se formează în cadrul activităţii specifice a acestei

instituţii, care are rolul de agent judiciar, acţionând pe piaţa financiară sau pe piaţa

schimburilor valutare. Trezoreria este „ faţa monetară” a finanţelor publice, în timp ce

bugetul este „ faţa financiară a administraţiei Statului”. Rolul trezoreriei este să ajusteze

în timp încasările cu cheltuielile publice, împrumutând pe termen foarte scurt, în

aşteptarea intrărilor încasărilor prevăzute în buget.

Unul din argumentele favorabile înfiinţării Trezoreriei Statului a fost dificultatea în

ceea ce priveşte controlul operaţiilor desfăşurate prin mai multe bănci. Acest lucru

încetinea realizarea execuţiei bugetare, complica fluxurile monetare şi prelungea

termenele de raportare a datelor de execuţie, influenţând negativ urmărirea execuţiei şi a

echilibrului bugetar19

.

In acest context de ample modificări şi de cerinţa rezolvării unor noi probleme

apărute într-o economie de piaţă s-a elaborat cadrul legislativ pentru exercitarea de către

Ministerul Finanţelor Publice a atribuţiilor ce-i revin în domeniul finanţelor publice, în

sensul creării unui sistem propriu pentru urmărirea execuţiei bugetare, cu ajutorul căruia

să coordoneze problemele politicii financiare. Astfel prin Hotărârea Guvernului nr.

78/1992 Ministerul Finanţelor Publice a fost autorizat să înfiinţeze trezorerii în cadrul

organelor financiare subordonate iar prin Legea contabilităţii nr. 82/1991 s-a prevăzut

organizarea contabilităţii trezoreriei finanţelor publice. In baza cadrului legal constituit s-

a conceput un sistem unitar de organizare şi funcţionare a trezoreriilor finanţelor publice,

care prezintă avantaje vizibile.

Astfel, în ceea ce priveşte organizarea controlului prin organele proprii ale

Ministerului Finanţelor Publice există avantajul urmăririi îndeplinirii obligaţiilor către

buget de către toţi agenţii economici şi contribuabili, prin organizarea evidenţei pe

plătitori, asigurându-se la nivelul fiecărei trezorerii posibilităţi sporite de a acţiona

operativ pentru respectarea termenelor de plată şi reducerea rămăşiţelor de încasat. La

nivelul fiecărei trezorerii se asigură datele privind stabilirea debitelor şi a încasărilor pe

fiecare plătitor, evidenţa impozitelor şi taxelor încasate la buget. Evidenţa cheltuielilor,

înregistrarea deficitului, disponibilităţile din conturile trezoreriei. Acestea sunt baza

eficientă în luarea deciziilor.

Activitatea desfăşurată prin trezorerie presupune costuri mai reduse întrucât

potrivit convenţiei încheiate între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a

României, pentru operaţiile de execuţie bugetară nu se solicită comisioane, în schimb

unităţile băncilor utilizează disponibilităţile bugetului – excedentele şi cele ale instituţiilor

19


Vasile Goldiş – University Press, Arad, 2000

105

publice, ca surse de creditare, fără să se acorde dobânzi. In vederea acoperirii deficitului

bugetar, în existenţa unor sume importante în contul curent al trezoreriilor, sunt avute în

vedere şi disponibilităţile instituţiilor, care nu se mai păstrează la bănci ci în conturi la

trezorerie.

Prin înfiinţarea trezoreriilor cu costuri de altfel infime s-a ajuns la o gestionare mai

eficientă a resurselor Statului dar şi la un control mai atent a cheltuielilor dispuse de

instituţiile publice prin contul curent al trezoreriei, deschis la Banca Naţională. Eficienţa

s-a concretizat în localizarea operativă a întârzierilor de plată, a răilor platnici sau a

nerespectării cuantumului de impozit datorat bugetului Statului. Totodată au fost respinse

la plata instituţiilor publice acele plăţi care nu se încadrau în creditele bugetare aprobate

pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare ca volum şi categorii de cheltuieli.

Asupra consecinţelor organizării şi funcţionării Trezoreriei sunt opinii diferite.

In primul rând, referindu-se la atributul său de casier al Statului, se apreciază că

organizarea şi funcţionarea Trezoreriei are drept consecinţă realizarea reţelei de

fluxuri monetare la nivelul Ministerului Finanţelor Publice şi în unităţile sale teritoriale,

prin care se realizează în permanenţă legătura între încasări şi plăţi, asigurându-se

disponibilităţile temporare aflate în contul Trezoreriei Statului. Există astfel posibilitatea

efectuării de plasamente financiare cu scopul de a sprijini procesul de tranziţie şi

restructurarea economică, asigurând, în acelaşi timp, fructificarea disponibilităţilor

temporare ale sectorului public.

In al doilea rând, organizarea şi funcţionarea Trezoreriei are consecinţe pozitive

asupra modului de organizare a Ministerului Finanţelor Publice, unităţilor sale

teritoriale şi aparatului financiar fiscal, asigurându-se exercitarea în condiţii mai bune

a atribuţiilor ce-i revin.

In al treilea rând, reţinem ca o consecinţă deosebit de importantă a funcţionării

Trezoreriei, crearea posibilităţii organizării în condiţii foarte bune a exercitării

controlului prin organele proprii ale Ministerului Finanţelor Publice asupra

documentelor de încasare a obligaţiilor cuvenite bugetului public naţional pentru

respectarea termenelor de plată, dar şi asupra efectuării cheltuielilor de către instituţiile

publice din creditele bugetare aprobate. Efectul imediat al activităţii de control se

materializează în creşterea volumului de venituri atrase la bugetul public naţional, precum

şi în ritmicitatea încasărilor.

Totodată, se creează posibilitatea organizării şi exercitării controlului prin organele

proprii ale Trezoreriei asupra efectuării cheltuielilor de către instituţiile publice din

creditele bugetare aprobate, mijloacele speciale extrabugetare şi fondurile speciale,

asigurându-se încadrarea plăţilor în destinaţiile stabilite pe subdiviziunile aprobate prin

legea bugetară anuală – cheltuieli curente: salarii, materiale subvenţii, transferuri,

cheltuieli de capital, respectarea dispoziţiilor legale în vigoare care privesc: plata salariilor

şi a altor sporuri şi drepturi de personal, procurări de bunuri, obiecte de inventar,

materiale, alimente, medicamente, investiţii precum şi întărirea răspunderii ordonatorilor

de credite în cheltuirea banului public. Acestea toate, în condiţiile execuţiei bugetare prin

unităţile Băncii Comerciale Române nu se asigura nici un fel de control asupra

cheltuielilor instituţiilor publice, ci numai evidenţa plăţilor pe capitole şi ordonatori de

credite.

106

In al patrulea rând, se consideră că organizarea şi funcţionarea Trezoreriei are

drept consecinţă perfecţionarea sistemului informaţional în domeniul finanţelor,

folosindu-se sisteme de prelucrare automată a datelor, obţinându-se informaţii operative

în legătură cu execuţia bugetară. In acest sens, a fost necesar a se realiza un program

informatic unitar, eficient, care să cupleze cele două interfeţe ce funcţionează în condiţiile

actuale, şi anume: VENIS20

şi TREZOR21

. Un prim pas în acest sens a fost crearea

sistemului electronic de plăţi (SEP). Astfel, devine posibilă realizarea reţelei judeţene care

poate fi conectată în viitor la o reţea proprie a Ministerului Finanţelor Publice şi Banca

Naţională a României, aceasta efectuând operaţiunile de execuţie bugetară fără să solicite

comisioane. In schimb, Banca Naţională a României utiliza disponibilităţile bugetului –

excedente mari şi cele ale instituţiilor publice ca resursă de creditare, fără să acorde

dobândă.

Prin înfiinţarea trezoreriilor, disponibilităţile sectorului public s-au preluat de la

bănci în contul curent al Trezoreriei Statului, iar excedentul care se înregistrează poate fi

plasat cu dobândă negociată inclusiv societăţilor bancare. Prin plasarea cu dobândă a

disponibilităţilor din sectorul public s-ar fi putut asigura recuperarea integrală a

cheltuielilor de organizare şi funcţionare a trezoreriilor teritoriale, rămânând şi un surplus

însemnat de venituri, acesta putându-se folosi în alte scopuri – dotarea cu tehnică de

calcul, însă pentru realizarea acestui deziderat este necesară elaborarea prevederilor legale

adecvate, fapt de care se poate ţine seama în viitor.

Prin trezorerie se realizează perfecţionarea sistemului informaţional şi decizional în

ce priveşte rapiditatea, relevanţa şi acurateţea raportărilor în legătură cu urmărirea

execuţiei bugetare şi a altor operaţiuni de trezorerie. In acest context se asigură informaţii

zilnice în legătură cu încasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor, înregistrarea

deficitului, disponibilităţile din conturile Trezoreriei şi altele, ceea ce asigură o bază

eficientă de date în vederea luării deciziilor. Astfel, Ministerul Finanţelor Publice dispune

de instrumentul pentru stabilirea strategiei pe termen scurt şi lung în domeniul finanţelor

publice, cunoscând ansamblul informaţiilor privind derularea execuţiei financiare prin

sistemul trezoreriei. De asemenea, trezoreria a creat posibilitatea unei foarte bune

contabilităţi, iar prin raportarea operativă a rezultatelor se pot lua decizii la nivel

macroeconomic pentru acoperirea deficitului contului general al Trezoreriei Statului.

Funcţiile originare ale Trezoreriei, conform finanţelor clasice sunt : casierie, unde

sunt depuse fondurile Statului şi bancă cu activitate de credit pe termen scurt

însărcinată să echilibreze în orice moment încasările şi ieşirile de fonduri.

In finanţele moderne, la funcţiile sale de casă şi bancă se adaugă şi funcţia de

control asupra ansamblului de activităţi financiare ale naţiunii. In prezent, Trezoreria

tinde să devină unul dintre instrumentele prin care statul îşi procură resursele, alături de

resursele bugetare şi de împrumut.

20

Produs informatic destinat satisfacerii cerinţelor unităţilor administrative ale administraţiei publice locale şi a celor

cu atribuţii în stabilirea, urmărirea, încasarea şi controlul impozitelor şi taxelor locale, precum şi a celorlalte venituri

ale bugetelor locale. 21

Sistem informatic care asigură evidenţa într-un sistem complet închis a proceselor de prelucrare a bancnotelor şi

monezilor şi furnizarea lor, urmărirea on-line a proceselor, accesarea rapidă şi flexibilă a datelor înregistrate.

107

1. Trezoreria – casier al banului public

Trezoreria în calitate de casier public asigură centralizarea fondurilor publice

implicând execuţia de casă centralizării operaţiilor de încasări şi plăţi efectuate de

stat şi vegherea la existenţa disponibilităţilor pentru a face faţă angajamentelor

Statului.

Mecanismul centralizării fondurilor a constat în crearea unei administraţii speciale,

însărcinată să primească veniturile şi să efectueze plăţile – instituţia Trezoreriei publice.

Încă de la început această instituţie fiind axată mai mult pe funcţii contabile, a presupus

separarea sa în raport cu administraţiile, respectiv cu autorităţile care iau decizii privind

execuţia bugetului.

Instituirea Trezoreriei Statului centralizate a fost una dintre etapele importante pe

planul separării între finanţele publice şi cele private. Stabilirea unităţii casieriei în

favoarea serviciului public al Trezoreriei Statului a fost însoţită de atribuirea agenţilor săi

a dreptului de control asupra ansamblului operaţiilor de execuţie a bugetului ceea ce a

întărit centralizarea politică şi administrativă22

.

Execuţia de casă a operaţiilor de încasări şi plăţi efectuate de stat reprezintă de fapt

execuţia operaţiilor Statului şi ale corespondenţilor. Trezoreria efectuează prin funcţia de

casier al Statului, un număr mare de încasări şi plăţi. Acestea sunt, mai întâi, operaţii

prevăzute în Legea bugetară, adică venituri şi cheltuieli bugetare propriu-zise, precum şi

operaţii ale conturilor speciale ale trezoreriei.

Insă Trezoreria este totodată şi casierul corespondenţilor săi, care, în virtutea

reglementărilor generale a contabilităţii publice, depun cu titlu obligatoriu sau facultativ

fondurile la Trezorerie sau sunt autorizaţi să efectueze operaţii de încasări şi plăţi prin

intermediul conturilor Trezoreriei. Acestea au conturi deschise la trezorerie pentru care

Ministerul Finanţelor Publice fixează condiţiile de funcţionare şi regimul dobânzilor.

Trezoreria este astfel casierul administraţiilor autonome care întocmesc bugete anexe sau

au personalitate juridică distinctă de cea a Statului, cum sunt instituţiile publice.

In calitate de casier al Statului, Trezoreria are ca sarcină emisiunile titlurilor de

împrumut public şi gestionarea datoriei publice. In acest scop, poate beneficia de

concursul băncilor care folosesc ghişeele lor pentru plasarea împrumuturilor. Pentru

împrumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important în emisiunea bonurilor de

tezaur. Aceste bonuri au misiunea de a-i permite onorarea obligaţiilor exigibile, precum şi

vegherea disponibilităţilor băneşti.

Procurarea de bani în casieria publică este prima dintre operaţiile trezoreriei.

Aceasta este legată de mişcarea fondurilor în timp determinată de termenele la care devin

exigibile încasările şi plăţile.

Problema Trezoreriei, aceea de procurare de bani pentru asigurarea permanentă a

disponibilităţilor necesare plăţilor, este specifică atât trezoreriei finanţelor private, cât şi

finanţelor publice. Astfel, încasările şi plăţile sunt obiectul fluctuaţilor în cursul anului.

Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public există o anumită regularitate în

nivelul lor lunar, cu excepţia lunii decembrie, în care se execută parţial cheltuieli,

22


Vasile Goldiş – University Press, Arad, 2000

108

serviciile publice utilizând cea mai mare parte a creditelor lor încă neconsumate înainte de

încheierea exerciţiului, creditele riscând să fie anulate în virtutea legii anualităţii.

Pentru venituri regularitatea este mai puţin realizabilă, deoarece aceasta depinde de

ritmicitatea vieţii economice, mai ales în cazul impozitelor directe.

Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:

a) utilizarea fondurilor corespondenţilor;

b) emisiunea bonurilor de tezaur;

c) avansuri acordate de banca de emisiune.

a) Soluţia prin care Trezoreria înţelege să rezolve problema procurării de resurse

pentru asigurarea disponibilităţilor în orice moment în casieriile publice constă mai întâi

în a drena în casieriile sale o masă de resurse, care fără îndoială, nu fac decât să le

tranziteze, însă care contribuie la alimentarea casieriei sale.

Fondurile cele mai mari provin din depozitele corespondenţilor: autorităţilor

publice locale, instituţii publice, întreprinderi publice şi altele. Trezoreria are posibilitate

să dispună de aceste fonduri în intervalul până când aceşti corespondenţi, la rândul lor,

dau ordine de eliberare de fonduri din aceste conturi în vederea efectuării plăţilor proprii.

Aspecte ale dezechilibrului monetar, deficitul balanţei conturilor pot de asemenea,

să restrângă lichidităţile bancare şi prin acesta să diminueze solvabilitatea Trezoreriei. In

acest caz, trebuie ca trezoreria să procedeze la alimentarea casierie sale prin alte mijloace,

deoarece disponibilităţile corespondenţilor săi nu sunt suficiente. Astfel se apelează la

emisiunea bonurilor de tezaur şi la avansurile acordate de Banca Naţională a României.

b) Bonurile de tezaur sunt împrumuturi pe termen scurt şi mediu, destinate

publicului şi băncilor sau organismelor financiare.

Categoriile de bonuri de tezaur ce pot fi emise sunt:

a) bonuri în formular23

;

b) bonuri în cont curent.

Bonurile în formular sunt plasate la ghişeul deschis. Acestea constituie unul dintre

elementele esenţiale ale politicii de economisire. De asemenea, regimul lor de emisiune

variază în funcţie de obiectivele cantitative sau calitative ale acestei politici. Astfel,

caracteristicile bonurilor în formular sunt modificate frecvent în scopul schimbării

volumului sau stabilităţii resurselor colectate de la public.

Trezoreria are posibilitatea de a face să varieze nivelul bonurilor în circulaţie şi de

a spori subscripţiile procedând la aşa-numită „campanie a bonurilor”. Prin ridicarea ratei

dobânzii, prin creşterea anumitor avantaje ale deţinătorilor îndeosebi fiscale, prin

recurgerea la publicitate, prin sporirea comisioanelor acordate organismelor de plasare,

este posibil să se mărească emisiunea bonurilor. Este posibil şi fenomenul invers,

procedându-se la o diminuare a ratei dobânzii bonurilor.

Bonurile în cont curent sunt bonurile cumpărate de diferite instituţii financiare,

bănci care doresc să-şi înscrie valoarea lor într-un cont curent girat de Banca Naţională a

României. Acest sistem este mai eficient, economisind cheltuielile de confecţionare, de

pază şi de manipulare a formularelor.

Politica de emisiune a bonurilor de tezaur se referă la alternativele operaţiunilor

trezoreriei posibile de folosit pentru a influenţa masa subscripţiilor. Acestea sunt:

23

Sunt bonuri de tazaur destinate prescripţiei în acţiuni sau obligaţiuni.

109

Mecanismul plafonului (proporţia), care constă în proporţia stabilită de

autoritatea monetară, ca procentaj din disponibilităţile băncilor, care poate să fie plasată în

bonuri de tezaur. Acest mecanism reprezintă in împrumut forţat prin care băncile trebuie

să asigure, prin bonuri de tezaur, o anumită masă a subscripţiilor.

Mecanismul coeficientului de trezorerie, stabilit ca raport între activele

lichide ale băncilor, inclusiv bonurile de tezaur şi ansamblul resurselor, Insă, în acest

sistem, trezoreria nu este singurul beneficiar al blocării activelor bancare ca în

mecanismul plafonului, deoarece efectele de comerţ mobilizate se pot substitui bonurilor

în calculul coeficientului. De fapt, stabilirea coeficientului de trezorerie poate permite

reducerea, puţin câte puţin, a proporţiei plafonului.

Mecanismul rezervelor obligatorii, prin care băncile sunt constrânse să

conserve, într-un cont creditor neremunerat de la Banca Naţională a României, active

reprezentând o anumită fracţiune a depozitelor astfel încât partea respectivă din creditele

potenţiale să fie considerată ca economie. Creşterea acestui procentaj restrânge

expansiunea creditelor şi reprezintă o formă concretă de luptă contra inflaţiei.

Deşi aceste mecanisme au dus la reducerea rolului bonurilor de tezaur în sistemul

bancar, totuşi băncile continuă să subscrie la bonuri de tezaur pentru plasarea

disponibilităţilor.

Mecanismul emisiunii de bonuri în raport cu nivelul resurselor bugetare.

Aceasta presupune stabilirea unui anumit procentaj al valorii bonurilor emise în raport cu

nivelul total al resurselor bugetare. Bonurile de tezaur reprezintă forma curentă, obişnuită

sau normală de recurgere la împrumut ca mijloc de procurare de resurse publice.

Împrumuturile propriu-zise sunt relativ rare, dar mai ales neregulate. Împrumuturile prin

bonuri de tezaur se fac regulat şi de o manieră permanentă. Ele generează o datorie pe

termen scurt, cunoscută sub denumirea de „datorie flotantă”.

Datoria flotantă prezintă unele dezavantaje:

1.Reînnoirea bonurilor de tezaur de la o scadenţă la alta, transformându-le, din

împrumuturi pe termen scurt sau mediu, în împrumuturi indefinit reînnoirea. Este o

situaţie cu riscuri, deoarece ar fi suficient ca reînnoirea să nu fie acceptată, pentru ca

statul să „plonjeze în grave dificultăţi financiare”. Ar putea fi vorba de solicitarea

rambursării în perioade dificile pentru trezoreria publică, ceea ce ar conduce la agravarea

crizei.

2.Pericolul politic apare atunci când deţinătorii de bonuri îşi retrag încrederea în

Guvern, aruncându-l într-o criză gravă.

Remediul clasic folosit pentru protecţia contra pericolelor datoriei flotante este

consolidarea acesteia, mergându-se, în prezent, spre o altă direcţie: controlul creditului.

c) Cel mai important ajutor pe care Banca Naţională a României îl acordă Statului

rezultă din avansurile pe care i le transmite. Avansurile se acordă pe baza unei convenţii

încheiate între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a României prin care

banca consimte voluntar un avans şi îi fixează condiţiile. Un bon de tezaur reprezentând

un avans este remis de Bancă în contrapartidă. Convenţia se aprobă prin lege. Recurgerea

la lege denotă voinţa de a restrânge şi de a controla utilizarea avansurilor.

Însărcinată cu execuţia efectivă a operaţiunilor de încasări şi plăţi prevăzute prin

legea anuală a finanţelor, Trezoreria este casierul Statului. Mişcările de fonduri în cadrul

110

Trezoreriei rezultă din operaţiunile permanente, vizând pe de o parte resursele permanente

ale Statului, în cadrul cărora impozitele ocupă un rol esenţial, iar pe de altă parte,

cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuieli de capital,

transferuri.

Permanenţa acestor operaţiuni, adică repetitivitatea acestora, poate fi înţeleasă

numai referitor la funcţiile permanente ale Statului, justificând caracterul lor precis,

riguros şi restrictiv. Realizând aceste operaţiuni Trezoreria manifestă o atitudine pasivă

deoarece aceste operaţiuni sunt fixate prin legea finanţelor publice şi i se impun

Trezoreriei, deoarece în acest caz ea nu exercită direct funcţia de casier, în esenţă,

asigurând numai derularea corectă în timp şi spaţiu a acestor operaţiuni.

Prin funcţia de casierie, Trezoreria efectuează:

a) toate operaţiunile propriu-zise de încasare a veniturilor bugetare şi de plăţi

de la buget, în numerar sau prin decontări în cont;

b) controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget şi

asigurarea informaţiei necesare privind execuţia de casă a bugetului în vederea întocmirii

conturilor de execuţie a bugetului şi a elaborării rapoartelor periodice asupra acesteia;

c) gestionează poziţia zilnică de casă a bugetului şi asigură lichidităţile

necesare prin cunoaşterea fluxurilor de încasări şi plăţi, elaborarea de prognoze cu privire

la cerinţele de plată, la sincronizarea plăţilor şi încasărilor, inclusiv a acelora privind

finanţarea deficitului şi serviciul datoriei publice.

Începând cu 1 ianuarie 1997, finanţarea investiţiilor instituţiilor publice se face prin

Trezoreria statului pentru care acestea trebuie să depună la unităţile Trezoreriei lista de

lucrări, utilaje, mobilier şi alte obiecte.

2. Trezoreria - Gestionar al disponibilităţilor Statului

Rolul de bancher al Trezoreriei prezintă două forme:

In primul rând Trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, bancă de afaceri

care furnizează capitaluri unor întreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea;

In al doilea rând Trezoreria acţionează ca o bancă de emisiune şi în acest fel

intervine în domeniul circulaţiei monetare.

Gestionarea fondurilor publice este activitatea Trezoreriei ce se realizează datorită

unităţii casieriei şi a unităţii de gestiune a acesteia, casieria poate asigura gospodărirea

fondurilor atât în timp, cât şi în spaţiu.

Gestionarea în spaţiu presupune compensaţiile, adică compensarea deficitului cu

excedentul înregistrat, precum şi transferul de numerar pentru centralizare la Trezoreria

din Ministerul Finanţelor, denumită „Casieria Trezorierului Plătitor General”, care asigură

compensarea între casieriilor locale componente ale unităţii administrativ-teritoriale.

Compensarea se efectuează numai pe baza ordinului trezorierului plătitor general

cu condiţia existenţei disponibilităţilor băneşti în Casieria Generală24

. Astfel, Casieria

centrală trebuia să se aprovizioneze cu lichidităţi băneşti.

In prezent, operaţiile s-au simplificat ca urmare a dezvoltării reglementărilor prin

înscrisuri (documente de decontare), prin operaţii în conturi.

24

Are rol de împrumutător pentru Ministerul Finanţelor Publice, fiind astăzi reprezentată de Casieriile judeţene,

municipale, orăşeneşti etc. ale Trezoreriei Statului.

111

Gestionarea fondurilor în timp înseamnă planificarea şi efectuarea operaţiilor de

încasări şi plăţi bugetare atât în cadrul anului financiar, cât şi pe mai mulţi ani prin

conturile speciale ale Trezoreriei, al cărui rol constă în ajustarea acestor operaţii în timp.

Administrarea Trezoreriei Statului presupune, de asemenea, realizarea distincţiei

între echilibrul bugetar şi echilibrul Trezoreriei. Se constată că şi într-un buget echilibrat

există decalaje sezoniere, Trezoreria trebuind să asigure sudura între secvenţele fluxurilor

bugetare.

Cu atât mai mult, în perioade de deficit bugetar, funcţia Trezoreriei este aceea de a

asigura acoperirea nevoilor de finanţare ale Statului, mobilizând resurse pe pieţele de

capitaluri.

In fine, Trezoreria trebuie, atunci când volumul datoriei sale a atins un anumit

nivel şi când structura acesteia s-a diversificat, să ducă o politică eficientă de gestiune a

îndatorării, intervenind pe piaţa titlurilor sale pentru a obţine profit din oportunităţile

reducerii sau extinderii costurilor datoriei.

3. Trezoreria - Bancher al Statului

In calitatea sa de bancă, Trezoreria asigură următoarele servicii:

a) este banca la care instituţiile publice îşi au deschise conturile de încasări şi

plăţi, realizând astfel gestionarea disponibilităţilor băneşti ale sectorului public şi

integrarea acestora în politica de lichidităţi a bugetului;

b) gestionează datoria publică internă şi externă, asigurând evidenţa şi plata

serviciului datoriei publice;

c) asigură contabilitatea privind execuţia de casă pentru operaţiunile de

încasări şi plăţi privind veniturile şi cheltuielile sectorului public;

d) efectuează şi operaţiunile în care statul apare în calitate de garant sau de

coparticipant la coordonarea de împrumuturi diferitelor agenţii guvernamentale, care la

rândul lor pot acorda împrumuturi;

e) exercită un control fiscal asupra încasării veniturilor bugetare şi unul

financiar preventiv asupra efectuării plăţilor privind respectarea limitelor şi destinaţiei

creditelor bugetare aşa cum acestea au fost aprobate, deschise şi repartizate.

In România, conform prevederilor Legii finanţelor publice, se interzice acoperirea

cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetară şi prin finanţarea

directă de către bănci.

Refinanţarea datoriei publice interne, finanţarea deficitului bugetar şi echilibrul

balanţei de plăţi externe se efectuează prin contractarea şi garantarea de către Ministerul

Finanţelor Publice pe piaţa financiară internă şi externă de împrumuturi în limitele

aprobate anual de către Parlament.

Acoperirea golurilor temporare de casă şi a deficitului înregistrate pe parcursul

execuţiei bugetului de stat se efectuează prin:

a) folosirea resurselor disponibile aflate în conturile Trezoreriei Statului;

b) emisiunea, în primele zece luni ale fiecărui an, de bonuri de tezaur sau alte

instrumente specifice purtătoare de dobândă şi cu scadenţă până la sfârşitul anului

financiar;

c) împrumuturi fără dobândă acordate de Banca Naţională a României pe

seama resurselor de creditare ale acesteia. Termenul de rambursare este de maxim 6 luni

112

şi nu poate depăşi sfârşitul anului financiar. Rambursarea se efectuează pe seama

veniturilor bugetare sau a unui împrumut de stat contractat prin respectarea condiţiilor

legii.

Suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat în

vederea finanţării unor acţiuni şi sarcini noi apărute pe parcursul anului, respectiv pentru

înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale, se efectuează pe seama fondului de rezervă

bugetară şi a fondului de intervenţie la dispoziţia Guvernului care se utilizează pe bază de

hotărâri ale acestuia.

4. Alte funcţii ale Trezoreriei Statului Rezultat al unei evoluţii complexe şi adesea contradictorii, mult mai diversificate

decât un plan a-priorii, funcţiile actuale ale Trezoreriei nu sunt uşor de delimitat. Totuşi,

se pot regrupa într-o abordare generică, cinci funcţii principale:

1. Administrator al banului public, în sensul de gardian al echilibrului bugetar şi

casier al Statului;

2. Intermediar financiar în sensul că împrumută pentru a acoperi diversele

deficite şi acordă împrumuturi din disponibilităţile sale;

3. Mandatar al puterii publice întrucât exercită numeroase misiuni de autoritate,

specifice Statului, în sectoarele economico-financiare;

4. Agent al intervenţiei financiare publice în economie în vederea reducerii

costului resurselor financiare furnizate (de exemplu: acordarea de garanţii anumitor

solicitatori de împrumuturi în scopul reducerii costului resursei);

5. Gardian al marilor echilibre ce pot fi definite ca raporturi de egalitate între

nevoile şi capacităţile de finanţare, ele exprimând chiar obiectul politicii financiare,

înţeleasă ca ajustare a capacităţilor de finanţare la nevoile de finanţare şi plasarea acestor

finanţări în serviciul acţiunii economice. Finanţiştii moderni estimează că sunt două forme

de echilibru pe care statul nu le poate ignora şi anume:

a) echilibrul ofertelor şi cererilor de capital;

b) echilibrul intrărilor şi ieşirilor de devize străine.

Intervenţia Statului, din acest punct de vedere, se face prin intermediul Trezoreriei.

Idei în rezumat

Trezoreria este organizată şi funcţionează ca un sistem unitar atât la nivel central,

în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cât şi la nivelul unităţilor teritoriale ale

Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice.

Prin sistemul de trezorerie se asigură realizarea concomitentă de operaţiuni specific

bancare, operaţiuni de evidenţă bugetară, precum şi operaţiuni de control operativ.

Operaţiunile derulate prin trezorerie se referă în special la execuţia bugetară,

asigurându-se astfel efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi pentru:

- Bugetul de stat;

- Bugetul asigurărilor sociale de stat;

- Bugetele locale;

- Fondul pentru plata ajutorului de şomaj;

113

- Bugetul asigurărilor sociale de sănătate;

- Fonduri speciale;

- Alte disponibilităţi ale instituţiilor publice.

Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare,

efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile Trezoreriei Statului în a căror rază

sunt înregistrate fiscal, cu excepţia instituţiilor publice ai căror conducători au calitatea de

ordonatori principali şi secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor

sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale şi instituţiilor publice autonome cu sediul

în municipiul Bucureşti, precum şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, care

efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin Trezoreria Municipiului Bucureşti.

La judeţe şi la municipiul Bucureşti, trezoreria este organizată ca direcţie în cadrul

Direcţiei Generale a Finanţelor Publice şi a Controlului Financiar de Stat, iar în cadrul

obiectivelor acesteia se includ:

- coordonarea activităţii de trezorerie la organele financiare teritoriale;

- gestionarea contului corespondent al trezoreriei judeţene deschis la sucursala

judeţeană a Băncii Naţionale a României, asigurând efectuarea operaţiilor de decontare

între trezoreriile locale şi instituţiile bancare corespondente;

- deschiderea creditelor bugetare dispuse de ordonatorii de credite secundari

finanţaţi din bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat în toate trezoreriile

locale;

- asigurarea încheierii exerciţiului financiar la nivelul judeţului şi al municipiului

Bucureşti;

- întocmirea bilanţului centralizat al Trezoreriei, analiza şi elaborarea raportului de

analiză;

- elaborarea lucrărilor de sinteză privind execuţia bugetară, conturile de trezorerie,

pe care le înaintează periodic Ministerului Finanţelor Publice.

Încasarea impozitelor şi taxelor achitate de contribuabili se înregistrează la

unităţile de trezorerie, în conturi analitice deschise pe categorii de bugete, contribuabili

sau entităţi specializate de administrare, astfel:

- pentru bugetul de stat: pe tipuri de impozite şi contribuabili;

- pentru bugetele locale şi bugetul asigurărilor sociale de stat: pe tipuri de impozite

şi entităţile specializate de administrare (autorităţile administraţiei publice locale şi

respectiv casele teritoriale de pensii din subordinea Ministerului Muncii şi Solidarităţii

Sociale);

- pentru fonduri speciale: pe instituţiile publice care gestionează fondurile

respective;

- pentru alte disponibilităţi ale instituţiilor publice: pe instituţiile publice titulare de

cont.

Cuvinte cheie

trezorerie

realitatea informaţiei

control bugetar

unicitate

fluxuri de trezorerie

instituţii publice

114

universalitate Ministerul Finanţelor Publice


1. Printre funcţiile tradiţionale ale Trezoreriei nu se regăsesc:

a) funcţia de bancă a statului;

b) funcţia de menţinere a echilibrului monedei şi regularizarea economiei;

c) funcţia de casier public;

d) funcţia de centralizatoare a fondurilor publice;

e) funcţia de gestionare a fondurilor publice.

2. Printre funcţiile tradiţionale ale Trezoreriei nu se regăseşte:

a) funcţia de bancă a statului;

b) funcţia de menţinere a echilibrului monedei si regularizarea economiei;

c) funcţia de casier public;

d) funcţia de centralizatoare a fondurilor publice;

e) funcţia de gestionare a fondurilor publice;

3. Premisele înfiinţării Trezoreriei Finanţelor Publice în România au fost

următoarele:

a) reorganizarea băncilor si consecinţele acesteia asupra execuţiei finanţelor publice;

b) schimbarea concepţiilor privind administrarea si utilizarea resurselor financiare

publice;

c) necesitatea echilibrului finanţelor publice, în cadrul fiecărei componente a sistemului

fondurilor de resurse financiare publice;

d) scoaterea bugetului asigurărilor sociale de stat în afara bugetului de stat în condiţŢiile

prevederilor Legii finanţelor publice;

e) toate cele de mai sus.

4. Care dintre următoarele metode nu pot fi folosite pentru a influenţa masa

subscrierilor în cadrul politicii de emisiune a bonurilor de tezaur:

a) mecanismul plafonului;

b) mecanismul intermedierii financiare;

c) mecanismul coeficientului de trezorerie;

d) mecanismul rezervelor obligatorii;

e) mecanismul emisiunii de bonuri în raport cu nivelul resurselor bugetare.


1. Operaţiunile Trezoreriei statului

2. Posibilităţi de optimizare a sistemului informaţional al Trezoreriei statului

3. Istoricul Trezoreriei statului

4. Contabilitatea Trezoreriei statului

115

5. Rolul Trezoreriei statului în economie



Bucureşti, 2005.




Bucureşti, 2002.


Bucureşti, 1999.



2001.


Bucureşti, 1996.


Bucureşti, 2000.


597/iulie 2002.

Răspunsuri

1 b

2 b

3 e

4 b

116

FINANŢELE PUBLICE LOCALE

Obiective:

Definirea conceptului de finanţe publice locale;

Cunoaşterea locului şi rolului finanţelor publice locale în sectorul public al

României;

Cunoaşterea structurii veniturilor bugetelor locale şi a orientării

cheltuielilor;

Înţelegerea funcţiilor obligaţiunilor municipale;

Cunoaşterea procesului bugetar local;

Cunoaşterea mecanismului achiziţiilor publice.


5.2. Locul şi rolul finanţelor publice locale în sectorul public al

României






Potrivit Constituţiei României, aprobată de Parlament în anul 1991, administraţia publică

din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe

cel al descentralizării serviciilor publice. Prin Legea administraţiei publice locale aprobată

în anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale, organizarea şi

funcţionarea autorităţilor publice locale, precum şi atribuţiile acestora. Această lege a fost

modificată şi completată în anul 200125

.

Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi

funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice,

eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării

cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale,

consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se aleg prin

25

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001

117

vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Alegerile locale au loc o dată la patru

ani – în anii cu alegerile generale.

Legea privind finanţele publice locale stabileşte resursele financiare ale unităţilor

administrativ-teritoriale, precum şi competenţele şi responsabilităţile autorităţilor

administraţiei publice locale.

Resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele

şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote şi sume defalcate din

unele venituri ale bugetului de stat, cote adiţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi

ale bugetelor locale, transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat şi împrumuturi

pentru finanţarea investiţiilor.

Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi

responsabilităţi în domeniul finanţelor publice locale26

:

elaborarea şi aprobarea bugetelor locale;

stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii;

urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi rectificarea acestora, pe

parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar;

stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv

opţiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenţi economici

specializaţi sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora în

beneficiul cetăţenilor;

administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităţilor

administrativ-teritoriale;

angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu şi lung şi urmărirea achitării la

scadenţă a obligaţiilor de plată rezultate din acestea;

administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de

eficienţă;

stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice

locale;

elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare

în perspectivă a unităţilor administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor

locale anuale;

organizarea şi urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra

gestiunilor proprii, gestiunilor instituţiilor şi serviciilor publice locale;

bugetizarea pe bază de programe;

elaborarea de proiecţii bugetare pe termen mediu;

stabilirea programului de investiţii publice locale.

În Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal sunt stabilite impozitele şi taxele locale,

precum şi limitele acestora, obligaţia persoanelor fizice şi juridice de a plăti aceste

impozite şi taxe locale, termenul de plată, posibilitatea consiliilor locale şi judeţene de a

stabili impozite şi taxe locale în limitele şi în condiţiile legii, ca expresie a principiului

autonomiei locale şi posibilitatea majorării sau diminuării impozitelor şi taxelor locale.

Consiliile locale şi judeţene pot acorda de la caz la caz, pe motive temeinic justificate,

26

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19

iunie 2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.108/2004.

118

eşalonări, amânări la plata impozitelor şi taxelor locale, reduceri sau scutiri de majorări de

întârziere, precum şi majorări sau diminuări ale impozitelor şi taxelor locale.

Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţelor

lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din

ţară sau străinătate, pot încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocarea de

fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională.

Autorităţile administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale

limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu

autorităţile similare din ţările vecine, în condiţiile legii. În cadrul programelor de

cooperare transfrontalieră un accent deosebit se pune, atât pe implicarea autorităţilor

locale din judeţele de la graniţă în elaborarea proiectelor propuse spre finanţare, cât şi pe

coordonarea dintre necesităţile colectivităţilor locale şi reperele Planului Naţional de

Dezvoltare.

Conform priorităţilor pe termen scurt, mediu şi lung, au beneficiat şi vor beneficia

de ajutoare nerambursabile puse la dispoziţie de Uniunea Europeană, proiecte promovate,

în principal, în următoarele domenii:

fluidizarea liberei circulaţii a persoanelor, serviciilor şi bunurilor în punctele de

trecere a frontierei;

dezvoltarea regională socio-economică, promovată în special prin intermediul

fondurilor de pre-aderare ISPA şi PHARE;

dezvoltarea sectorului agricol, prin accesarea la co-finanţare a proiectelor

eligibile din fondurile SAPARD puse la dispoziţie de Uniunea Europeană ;

acţiuni de protecţie a mediului;

îmbunătăţirea infrastructurii existente pe coridoarele transeuropene.

În fiecare judeţ şi municipiul Bucureşti Guvernul numeşte câte un prefect, acesta

fiind reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile descentralizate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În

calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor

locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor acestora să se desfăşoare în

conformitate cu prevederile legii.

Hotărârile cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale se

aduc la cunoştinţă publică în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.

În acelaşi termen, prefectul va solicita autorităţilor administraţiei publice locale sau

judeţene, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul pe care îl apreciază ca ilegal, în

vederea modificării sau, după caz, revocării acestuia. În situaţia în care autorităţile

administraţiei publice locale sau judeţene nu revin asupra acestor hotărâri, prefectul le

poate ataca în faţa instanţei de contencios-administrativ. Actele atacate de prefect sunt

suspendate de drept. În acelaşi timp, prefectul răspunde administrativ, civil sau penal,

după caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale ale căror acte au fost

atacate, în cazul în care instanţa de contencios-administrativ hotărăşte că actul

administrativ a fost atacat în mod abuziv.

În ceea ce priveşte gestionarea şi utilizarea resurselor financiare autorităţile

administraţiei publice locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi.

119

Legea privind administraţia publică locală prevede că autorităţile administraţiei

publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor

administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al

creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare

pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.

Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale şi judeţene

hotărăsc cu privire la crearea şi organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii

gestionate direct de către acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor agenţi economici,

prin încheierea de contracte corespunzătoare.

Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei

publice locale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale. În prezent, în

România funcţionează următoarele structuri asociative: Asociaţia comunelor, Asociaţia

Oraşelor, Asociaţia Municipiilor, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene şi Federaţia

aleşilor locali care cuprinde reprezentanţi din toate structurile asociative.

Începând cu anul 1999 aplicarea prevederilor Legii finanţelor publice locale,

nr.189/1998 a modificat fundamental managementul financiar şi bugetar utilizat în anii

precedenţi de către autorităţile locale, sporind autonomia financiară şi decizională a

consiliilor locale, precum şi responsabilitatea acestora atât în stabilirea, constatarea,

controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, cât şi în administrarea

veniturilor şi planificarea şi stabilirea priorităţilor de cheltuieli, în concordanţă cu

interesul comunităţilor locale pe care le reprezintă.

Prima lege a finanţelor publice locale adoptată după Revoluţia din decembrie 1989

(Legea nr.189/1998) a reprezentat un moment de referinţă pentru realizarea unei

autonomii financiare reale a autorităţilor publice locale. Pe măsura avansării in procesul

de reformă a societăţii româneşti, a fost necesară adaptarea cadrului legal şi funcţional la

noile caracteristici instituţionale, inclusiv cele referitoare la alinierea la standardele

europene în vederea integrării în Uniunea Europeană.

În acest sens, Ordonanţa de Urgenţã a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele

publice locale, care înlocuieşte Legea nr.189/1998 aduce un plus de reguli şi proceduri

clare şi explicite în domeniul finanţelor publice locale, deoarece reorientează întreaga

gestiune publică către criteriul performanţei, conferă mai multă predictibilitate şi

flexibilitate procedurii bugetare, antrenează într-o măsură mai mare răspunderea

autorităţilor administraţiei publice locale în administrarea şi utilizarea eficientă a

fondurilor publice.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt de două categorii:

autorităţi cu caracter deliberativ, respectiv consiliile locale pentru comune,

oraşe şi municipii şi consiliile judeţene;

autorităţi cu caracter executiv, adică primarii pentru comune, oraşe şi

municipii şi preşedinţii consiliilor judeţene la nivelul consiliilor judeţene.

Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori

secundari şi ordonatori terţiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt

preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii

celorlalte unităţi administrativ-teritoriale.

120

Ordonatorii principali de credite pot delega această calitate precizând limitele şi

condiţiile delegării.

Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă

fonduri din bugetele locale sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite.

În ceea ce priveşte responsabilităţile ordonatorilor de credite, acestea diferă dacă

sunt principali sau secundari şi terţiari. Astfel, ordonatorii principali de credite analizează

modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale şi prin bugetele

instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite şi

aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii.

Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru

bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt

ordonatori terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii.

Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai

pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele

proprii aprobate.

Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare

numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de

activitatea instituţiilor publice respective.

De asemenea, controlul financiar preventiv propriu şi auditul public intern se

exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul

public şi privat şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu.

Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de

ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil, numai cu viza

prealabilă de control financiar preventiv propriu.

Bugetele locale şi celelalte bugete ale instituţiilor publice de subordonare locală se

aproba astfel:

bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor

externe nerambursabile, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti;

bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de către

consiliile locale judeţene şi Consiliul general al Municipiului Bucureşti, în funcţie de

subordonarea acestora;

bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, inclusiv

rectificarea acestora, de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al

ordonatorului principal de credite.

Pe parcursul exerciţiului bugetar consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti pot aproba rectificarea bugetelor locale în termen de 30 de zile de

la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a

unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.

Este interzisă efectuarea de plăţi direct din veniturile încasate, cu excepţia cazurilor

în care legea prevede altfel.

Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de

autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale.

121

Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici nu poate fi angajată şi efectuată

din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.

Nici o cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătita

dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare şi surse de finanţare.

După aprobarea bugetelor locale pot fi aprobate acte normative cu implicaţii asupra

acestora, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a

majorării cheltuielilor bugetare aferente exerciţiului bugetar pentru care s-au aprobat

bugetele locale respective.

5.2. Locul şi rolul finanţelor publice locale în sectorul public al României

Statul este un agent economic complex care nu poate fi analizat decât prin metode

şi tehnici mult mai aprofundate decât cele utilizate în cazul celorlalţi agenţi economici.

Rolul şi importanţa sa în complicata reţea economică a prezentat întotdeauna un punct

important de controversă. În aceeaşi măsură numeroşi specialişti în ştiinţe economice au

păreri şi teorii diferite, chiar opuse, în ceea ce priveşte funcţiunile pe care autoritatea

publică ar trebui să le îndeplinească.

In cadrul Contabilităţii Naţionale, administraţia este definită ca organismul ce

produce bunuri şi servicii necomerciale, respectiv furnizate gratuit sau la un preţ mai mic

decât costul lor de producere. Pentru a delimita câmpul de acţiune al intervenţiei

autorităţilor publice, se pot defini două criterii de clasificare:

mai întâi, urmând logica economică, se pot distinge activităţile comerciale de cele

necomerciale. Producerea acestora din urmă generează un cost monetar, dar cel

care beneficiază de ele nu le suportă - în sensul de plată - direct sau integral. Astfel

de bunuri şi servicii sunt puse la dispoziţia populaţiei de către o administraţie -

publică sau privată - care dispune de finanţare, în general de tip fiscal;

în al doilea rând, se face distincţia instituţională între sectorul public şi cel privat.

Este considerat public orice organism ce depinde de oricare dintre eşaloanele

reprezentării naţionale.

In sistemul Conturilor Naţionale întocmit în România de Comisia Naţională pentru

Statistică, construit pe structura sistemelor instituţionale, administraţia publică, definită în

categoria conturilor naţionale nefinanciare, cuprinde unităţile instituţionale a căror funcţie

principală este de a produce servicii nedestinate pieţei pentru colectivitate şi de a efectua

operaţii de redistribuire a veniturilor publice. Resursele lor provin din prelevări sau

vărsăminte obligatorii efectuate de unităţi aparţinând altor sectoare economice.

Organizarea politică a naţiunii se referă numai la autoritatea Statului central şi

fixează, totodată, rolul nivelurilor intermediare. Corespondenţa economică a structurii

politice face distincţia dintre administraţiile publice centrale şi cele locale. Pentru a

îndeplini acest demers, trebuie să se ţină seama de organizarea politică a fiecărei ţări în

parte.

În statele unitare - cum este cazul României - deşi autoritatea organismelor publice

este statuată prin Constituţie, descentralizarea, respectând legea fundamentală a ţării,

legiferează) că „Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează

şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor

122

publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării

cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit”.

Administraţia publică locală constituie un subsector al sectorului administraţiilor

publice, alături de administraţia publică centrală şi grupează comunităţile locale şi

organisme diverse ale administraţiei locale.

Comunităţile locale cuprind unităţile administrativ-teritoriale (comunele, oraşele,

municipiile şi judeţele) în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi

funcţionează autorităţi ale administraţiilor publice locale, precum şi unele organisme

comunitare şi regii, servicii de exploatare publică (de exemplu transportul urban, în

comun, de călători, furnizare de energie termică pentru populaţie, alimentare cu apă,

canalizare ş.a).

De asemenea, în acest subsector sunt incluse şi colaborările şi asocierile dintre

autorităţile administraţiei publice locale în vederea executării anumitor lucrări sau

furnizării unor servicii publice27

.

Este important de subliniat că, potrivit Constituţiei României şi legii organice de

organizare a administraţiilor publice locale, respectiv Legea nr.215/2001, serviciile

publice locale sunt altele decât cele coordonate de prefect, ca reprezentant al Guvernului

în plan local. Astfel, prefectul coordonează, în principal, serviciile publice deconcentrate

ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

În baza principiului separaţiei puterilor în stat, puterea executivă se regăseşte în

plan local în persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului în activitatea autorităţilor

administraţiei publice alese în unităţile administrativ-teritoriale (consiliile judeţene,

consiliile locale şi primarii, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene), precum şi în

serviciile de specialitate ale ministerelor sau ale altor autorităţi centrale organizate din

unităţile administrativ-teritoriale; aceste „servicii publice de specialitate” sunt organizate

în judeţe şi se află în subordinea directă a ministerului de resort, sunt conduse de persoane

numite în funcţii de ministerul de resort, cu avizul prefectului.

Legea administraţiei publice locale, nr.215/2001, care a înlocuit Legea nr.69/1991,

reprezintă pentru colectivităţile locale legea de bază a organizării şi funcţionării acestora.

Potrivit acestei legi prin “colectivitate locală” se înţelege totalitatea cetăţenilor din

unitatea administrativ-teritorială respectivă, comunele, oraşele şi judeţele fiind

considerate persoane juridice.

Principiile constituţionale care stau la baza constituirii şi funcţionării administraţiei

publice locale se referă la:

eligibilitatea autorităţilor;

autonomia locală;

descentralizarea serviciilor publice.

Reformele în domeniul administraţiei publice locale trebuie să se încadreze în

procesul general de reformă a administraţiei publice în perspectiva aderării României la

Uniunea Europeană, cum ar fi: regimul concesiunilor; dezvoltarea regională şi zonele

27

De altfel, în Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale şi în legea finanţelor publice locale, respectiv în

Legea nr.189/1998, valabilă până la 31 decembrie 2003, precum şi în Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45/2003,

care o înlocuieşte după 1 ianuarie 2004, se stipulează expres că autoritãţile publice locale pot aproba vcolaborarea

sau asocierea în vederea furnizării în comun de servicii publice pentru comunităţile respective, precum şi pentru

realizarea de lucrări de investiţii în folosul colectivităţilor.

123

defavorizate; proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; realizarea unor servicii

publice profesionale şi neutre din punct de vedere politic, comparabile cu cele din ţările

membre ale Uniunii Europene.


Cadrul legal care reglementează funcţionarea administraţiei publice locale şi

finanţelor publice locale pe tema bugetelor locale include următoarele legi:

Constituţia României (1991), revizuită în anul 2003;

Legea nr.571/2003 privind Cocul fiscal, cu modificarile şi completările

ulterioare ;

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice

locale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.108/2004;

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001;

legile anuale de adoptare a bugetului de stat.

Potrivit Constituţiei României, aprobată de Parlament în anul 1991, administraţia

publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale

şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. Prin Legea administraţiei publice locale

aprobată în anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale,

organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale, precum şi atribuţiile acestora.

Această lege a fost modificată şi completată în anul 200128

.
















Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi

responsabilităţi în domeniul finanţelor publice locale29

:

28

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 29

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19

iunie 2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.108/2004.

124

elaborarea şi aprobarea bugetelor locale;

stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii;

urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi rectificarea acestora, pe

parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar;

stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv

opţiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenţi economici

specializaţi sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora în

beneficiul cetăţenilor;

administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităţilor

administrativ-teritoriale;

angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu şi lung şi urmărirea achitării la

scadenţă a obligaţiilor de plată rezultate din acestea;

administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de

eficienţă;

stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice

locale;

elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare

în perspectivă a unităţilor administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor

locale anuale;

organizarea şi urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra

gestiunilor proprii, gestiunilor instituţiilor şi serviciilor publice locale;

bugetizarea pe bază de programe;

elaborarea de proiecţii bugetare pe termen mediu;

stabilirea programului de investiţii publice locale.

În Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal sunt stabilite impozitele şi taxele locale,

precum şi limitele acestora, obligaţia persoanelor fizice şi juridice de a plăti aceste

impozite şi taxe locale, termenul de plată, posibilitatea consiliilor locale şi judeţene de a

stabili impozite şi taxe locale în limitele şi în condiţiile legii, ca expresie a principiului

autonomiei locale şi posibilitatea majorării sau diminuării impozitelor şi taxelor locale.

Consiliile locale şi judeţene pot acorda de la caz la caz, pe motive temeinic justificate,

eşalonări, amânări la plata impozitelor şi taxelor locale, reduceri sau scutiri de majorări de

întârziere, precum şi majorări sau diminuări ale impozitelor şi taxelor locale.

Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţelor

lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din

ţară sau străinătate, pot încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocarea de

fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională.

Autorităţile administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale

limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu

autorităţile similare din ţările vecine, în condiţiile legii. În cadrul programelor de

cooperare transfrontalieră un accent deosebit se pune, atât pe implicarea autorităţilor

locale din judeţele de la graniţă în elaborarea proiectelor propuse spre finanţare, cât şi pe

coordonarea dintre necesităţile colectivităţilor locale şi reperele Planului Naţional de

Dezvoltare.

125

Conform priorităţilor pe termen scurt, mediu şi lung, au beneficiat şi vor beneficia

de ajutoare nerambursabile puse la dispoziţie de Uniunea Europeană, proiecte promovate,

în principal, în următoarele domenii:

fluidizarea liberei circulaţii a persoanelor, serviciilor şi bunurilor în punctele de

trecere a frontierei;

dezvoltarea regională socio-economică, promovată în special prin intermediul

fondurilor de pre-aderare ISPA şi PHARE;

dezvoltarea sectorului agricol, prin accesarea la co-finanţare a proiectelor

eligibile din fondurile SAPARD puse la dispoziţie de Uniunea Europeană ;

acţiuni de protecţie a mediului;

îmbunătăţirea infrastructurii existente pe coridoarele transeuropene.

În fiecare judeţ şi municipiul Bucureşti Guvernul numeşte câte un prefect, acesta

fiind reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile descentralizate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În

calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor

locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor acestora să se desfăşoare în

conformitate cu prevederile legii.

În ceea ce priveşte gestionarea şi utilizarea resurselor financiare autorităţile

administraţiei publice locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi.

Legea privind administraţia publică locală prevede că autorităţile administraţiei

publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor

administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al

creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare

pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.

Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale şi judeţene

hotărăsc cu privire la crearea şi organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii

gestionate direct de către acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor agenţi economici,

prin încheierea de contracte corespunzătoare.

Începând cu anul 1999 aplicarea prevederilor Legii finanţelor publice locale,

nr.189/1998 a modificat fundamental managementul financiar şi bugetar utilizat în anii

precedenţi de către autorităţile locale, sporind autonomia financiară şi decizională a

consiliilor locale, precum şi responsabilitatea acestora atât în stabilirea, constatarea,

controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, cât şi în administrarea

veniturilor şi planificarea şi stabilirea priorităţilor de cheltuieli, în concordanţă cu

interesul comunităţilor locale pe care le reprezintă.

Prima lege a finanţelor publice locale adoptată după Revoluţia din decembrie 1989

(Legea nr.189/1998) a reprezentat un moment de referinţă pentru realizarea unei

autonomii financiare reale a autorităţilor publice locale. Pe măsura avansării in procesul

de reformă a societăţii româneşti, a fost necesară adaptarea cadrului legal şi funcţional la

noile caracteristici instituţionale, inclusiv cele referitoare la alinierea la standardele

europene în vederea integrării în Uniunea Europeană.

În acest sens, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele

publice locale, care înlocuieşte Legea nr.189/1998 aduce un plus de reguli şi proceduri

clare şi explicite în domeniul finanţelor publice locale, deoarece reorientează întreaga

126

gestiune publică către criteriul performanţei, conferă mai multă predictibilitate şi

flexibilitate procedurii bugetare, antrenează într-o măsură mai mare răspunderea

autorităţilor administraţiei publice locale în administrarea şi utilizarea eficientă a

fondurilor publice.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt de două categorii:

autorităţi cu caracter deliberativ, respectiv consiliile locale pentru comune,

oraşe şi municipii şi consiliile judeţene;

autorităţi cu caracter executiv, adică primarii pentru comune, oraşe şi

municipii şi preşedinţii consiliilor judeţene la nivelul consiliilor judeţene.

Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori

secundari şi ordonatori terţiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt

preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii

celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii principali de credite pot delega

această calitate precizând limitele şi condiţiile delegării. Conducătorii instituţiilor publice

cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din bugetele locale sunt ordonatori

secundari sau terţiari de credite.

În ceea ce priveşte responsabilităţile ordonatorilor de credite, acestea diferă dacă

sunt principali sau secundari şi terţiari. Astfel, ordonatorii principali de credite analizează

modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale şi prin bugetele

instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite şi

aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii.

Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru

bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt

ordonatori terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii.

Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai

pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele

proprii aprobate.

Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare

numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de

activitatea instituţiilor publice respective.

Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de

ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil, numai cu viza

prealabilă de control financiar preventiv propriu.

Bugetele locale şi celelalte bugete ale instituţiilor publice de subordonare locală se

aproba astfel:

bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor

externe nerambursabile, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti;

bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de către

consiliile locale judeţene şi Consiliul general al Municipiului Bucureşti, în funcţie de

subordonarea acestora;

bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, inclusiv

rectificarea acestora, de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al

ordonatorului principal de credite.

127

Pe parcursul exerciţiului bugetar consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti pot aproba rectificarea bugetelor locale în termen de 30 de zile de

la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a

unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.

Veniturile şi cheltuielile bugetelor locale se grupează pe baza clasificaţiei bugetare

aprobate de Ministerul Finanţelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole şi

subcapitole, pe surse de provenienţă, iar cheltuielile, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri,

articole, precum şi alineate şi paragrafe, în conformitate cu destinaţia aprobată.

Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de

angajament şi duratele de realizare a investiţiilor, programele de investiţii fiind aprobate

ca anexe la bugetele locale. Fondurile externe nerambursabile şi împrumuturile interne şi

externe se cuprind în anexe la bugetele locale şi se aprobă odata cu acestea.

Veniturile proprii ale bugetelor locale şi înstituţiilor publice subordonate acestora

cuprind impozitele şi taxele locale, sumele încasate din vânzarea sau concesionarea unor

bunuri aparţinând domeniului public sau privat al autorităţilor publice locale, fonduri

publice rezultate în urma acţiunilor economice a serviciilor publice de interes local.

Impozitele şi taxele locale se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul

General al Municipiului Bucureşti în limitele şi în condiţiile legii.

Potrivit prevederilor Ordonanţei de Urgenţă nr.45/2003 privind finanţele publice

locale, în veniturile proprii ale bugetelor locale sunt incluse şi cotele defalcate din

impozitul pe venit.

Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în

urma demolării, dezmembrării ori dezafectării a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor

bunuri materiale care aparţin instituţiilor publice, finanţate integral din bugetele locale,

constituie venituri ale bugetelor locale şi se varsă la acestea.

Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând

domeniului public ori privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale

bugetelor locale.

Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit la bugetul local,

în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus confiscarea acestora, în condiţiile

legii.

Sumele încasate din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat al

unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale.

Sume şi cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat - Pentru

finanţarea cheltuielilor publice, precum şi pentru echilibrarea bugetelor locale ale

unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate

din unele venituri ale bugetului de stat.

În prezent se alocă bugetelor locale sume defalcate din:

- impozitul pe venit, pentru finantarea cheltuielilor privind protecţia socială

(ajutor social, ajutor de încălzire a locuinţelor, asigurarea protecţiei persoanelor

cu handicap), instituţiilor de cultură descentralizate, personalul neclerical,

protecţia copilului şi pentru echilibrarea bugetelor locale;

- taxa pe valoarea adăugată, pentru finanţarea cheltuielilor privind învăţământul

preuniversitar de stat (cheltuieli de personal, obiecte de inventar, burse), creşele

128

şi centrele locale şi judeţene de consultanţă agricolă, precum şi pentru

subvenţionarea energiei termice livrată populaţiei.

Din impozitul pe venit, încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi

administrativ-teritoriale, se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în

care s-a încasat acest impozit, o cotă la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi

municipiilor, pe teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, o cotă la

bugetul propriu al judeţului şi altă cotă într-un cont distinct, deschis pe seama consiliului

judeţean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi

judeţului.

În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe

venit pot fi majorate. Operaţiunile de virare a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se

efectuează de Ministerul Finanţelor Publice prin direcţiile generale ale finanţelor publice.

Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, destinate echilibrării

bugetelor locale, vor fi repartizate pe judeţe, în funcţie de următoarele criterii :

capacitatea financiară calculată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe locuitor,

în proporţie de 70% din sumele defalcate;

suprafaţa judeţului, în proporţie de 30% din sumele defalcate.

Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru

investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul şi

se aprobă anual, în poziţie globală, prin legea bugetului de stat.

Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia

(ministere, agenţii), precum şi din alte bugete se pot acorda transferuri către bugetele

locale pentru finanţarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes naţional,

judeţean sau local.

Împrumuturi contractate / garantate de autorităţile administraţiei publice

locale - Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot

aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen scurt,

mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru

refinanţarea datoriei publice locale.

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti hotărăsc,

la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de

împrumuturi interne şi externe, cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor ce

le compun.

Îimprumuturile interne se contractează fără garanţia statului, cu condiţia informării

prealabile a Ministerului Finanţelor Publice.

Împrumuturile externe se contractează direct sau se vor garanta de către autorităţile

administraţiei publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor

împrumuturi, ale cărei componenţă şi funcţionare se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Autorităţile administraţiei publice locale pot beneficia şi de împrumuturi externe

contractate sau garantate de stat.

Datoria publica locală reprezintă o obligaţie generală care trebuie rambursată,

conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unităţii administrativ-teritoriale.

Instrumentele datoriei publice locale sunt:

titluri de valoare;

129

împrumuturi de la societăţile comerciale bancare sau de la alte instituţii de credit.

Emiterea şi lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de către autorităţile

administraţiei publice locale sau prin intermediul unor agenţii ori al altor instituţii

specializate.

Orice obligaţie de plată aferentă datoriei publice locale, exprimată în altă monedă

decât cea naţională este calculată în moneda naţională, utilizându-se cursul de schimb

valutar comunicat de Banca Naţională a României pentru ultima zi din perioada la care se

face raportarea.

Serviciul datoriei publice locale nu reprezintă obligaţii sau răspunderi ale

Guvernului şi acesta va fi plătit din bugetele locale şi din împrumuturi pentru refinanţarea

datoriei publice locale.

Împrumuturile contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi cele

contractate de agenţii economici şi serviciile publice din subordinea acestora pot fi

garantate de către acestea prin veniturile proprii.

Autorităţilor administratiei publice locale li se interzice accesul la împrumuturi sau

să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele

scadente la împrumuturile contractate şi/sau garantate, dobânzile şi comisioanele aferente

acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat şi/sau garantat în anul

respectiv, depăşeşte limita de 20% din totalul veniturilor proprii, cu excepţia cazurilor

aprobate prin legi speciale.

Aceste condiţiile se aplică inclusiv pentru datoriile anuale care decurg din

împrumuturile contractate şi/sau garantate de stat pentru autorităţile administraţiei publice

locale.

În scopul calculării acestei limite, pentru împrumuturile contractate şi/sau

garantate, cu o rată variabilă a dobânzii, se va efectua calculul folosindu-se rata dobânzii

valabilă la data întocmirii documentaţiei, iar pentru împrumuturile acordate în valută vor

fi luate în calcul la valoarea cursului de schimb valutar comunicat de Banca Naţională a

României la data efectuării calculului.

Ratele scadente aferente împrumuturilor, dobânzile şi comisioanele datorate de

unităţile administrativ-teritoriale se prevăd în bugetul local sau se pot contracta noi

împrumuturi pentru achitarea ratelor scadente.

Garantarea de către autorităţile administraţiei publice locale a împrumuturilor

contractate de agenţii economici şi serviciile publice de subordonare locală generează

riscuri financiare, pentru acoperirea cărora autorităţile publice locale constituie un fond de

risc, în afara bugetului local.

Acest fond de risc se păstrează în conturi separate deschise la unităţile teritoriale

ale trezoreriei statului şi se constituie distinct pentru garanţii locale la împrumuturi interne

şi, respectiv, pentru garanţii la împrumuturi externe, din: sumele încasate sub formă de

comisioane de la beneficiarii împrumuturilor garantate; dobânzile acordate de unităţile

trezoreriei statului la disponibilităţile fondului; dobânzi şi penalităţi de întârziere la

nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata în termen de

către beneficiarii împrumuturilor garantate a comisioanelor şi, respectiv, a ratelor

scadente, dobânzilor şi comisioanelor aferente şi, în completare, din bugetul local. În

130

cazul în care se efectuează plăţi din fondul de risc aferente unor scadenţe neonorate de

garantat, veniturile fondului de risc se reîntregesc cu sumele recuperate de la acesta.

Nivelul comisionului de risc pe care beneficiarii de garanţii trebuie să-l achite

bugetelor locale se determină de ordonatorul principal de credite şi se aprobă de consiliul

local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Acest comision se aplică

asupra valorii împrumutului garantat.

Sumele aflate în fondul de risc la sfârşitul anului se regularizează cu bugetul local

în limita sumelor primite de la acest buget, iar diferenţa se reportează în anul următor cu

aceeaşi destinaţie.

În situaţia în care, pe parcursul execuţiei, apar goluri temporare de casă ca urmare

a decalajului dintre veniturile şi cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin

împrumuturi fără dobândă acordate de Ministerul Finanţelor Publice din disponibilităţile

contului curent general al trezoreriei statului, numai după utilizarea fondului de rulment,

valoarea totală a împrumutului care poate fi angajat de autorităţile administraţiei publice

locale fiind supusă următoarelor limite: nu va depaşi 5% din totalul veniturilor estimate a

fi încasate pe durata anului bugetar în care se face împrumutul; autorităţile administraţiei

publice locale nu pot angaja împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot

rambursa pe durata aceluiaşi an bugetar.

Dacă autorităţile publice locale nu au restituit împrumutul ce le-a fost acordat din

disponibilităţile contului curent al trezoreriei statului până la 31 decembrie, direcţiile

generale ale finanţelor publice sunt autorizate să execute contul unităţii administrativ-

teritoriale în cauză.

În cadrul fondurilor externe nerambursabile, ponderea cea mai mare o deţin

fondurile primite de Uniunea Europeană, sub forma fondurilor de tip structural, acordate

pentru pregătirea României pentru aderarea la Uniunea Europeană. Fondurile de tip

structural sunt: Phare, ISPA şi SAPARD.

Fondurile Phare sunt acordate pentru proiecte de dezvoltare regională, în vederea

eliminării discrepanţelor dintre regiuni şi pentru asistenţă tehnică pentru dezvoltare

instituţională.

Fondurile ISPA se acordă pentru proiecte de dezvoltare a mediului şi transporturi,

iar fondurile SAPARD se acordă pentru dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale

şi a fermierilor privaţi.

Fondurile externe nerambursabile se încasează întreprinderi-un cont distinct, în

afara bugetului local şi se utilizează potrivit destinaţiei stabilite prin acordurile de

finanaţare încheiate cu partenerii externi.

Astfel, în conformitate cu legislatia în vigoare, principalele impozite şi taxe locale

sunt:

impozitul pe clădiri;

impozitul pe teren;

taxa asupra mijloacelor de transport;

taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor;

taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate;

impozitul pe spectacole;

taxa hotelieră;

131

taxe speciale;

alte taxe locale.

Impozitul pe clădiri este anual şi se datorează de către contribuabili pentru

clădirile aflate în proprietatea lor, indiferent de locul unde sunt situate şi de destinaţia

acestora.

Impozitul pe clădiri, în cazul persoanelor fizice, se calculează prin aplicarea cotei

de 0,2% în mediul urban şi de 0,1% în mediul rural asupra valorii impozabile a clădirii.

În cazul persoanelor fizice, care au în proprietate două sau mai multe clădiri

utilizate ca locuinţă, care nu sunt închiriate unei alte persoane impozitul pe clădiri se

majorează astfel:

- cu 15% pentru prima clădire, în afara celei de la adresa de domiciliu;

- cu 50% pentru cea de a doua clădire, în afara celei de la adresa de domiciliu;

- cu 75% pentru cea de a treia clădire, în afara celei de la adresa de domiciliu;

- cu 100% pentru cea de a patra clădire şi următoarele, în afara celei de la adresa de

domiciliu.

Impozitul pe clădiri, în cazul contribuabililor persoane juridice, se calculează prin

aplicarea cotei stabilite de consiliile locale, care poate fi cuprinsă între 0,5% şi 1,0%

asupra valorii de inventar a clădirii, înregistrată în contabilitatea acestora.

Impozitul pe teren situat în intravilanul localităţilor se stabileşte anual, în sumă

fixă pe metru pătrat de teren, în mod diferenţiat, pe ranguri de localităţi şi zone. Pentru

terenurile amplasate în extravilanul localităţilor, indiferent de rangul localităţii şi

categoria de folosinţă a terenurilor şi zona unde sunt situate, impozitul pe teren este de

10.000 lei/ha.

Impozitul pe teren se plăteşte anual, în patru rate egale. Pentru plata anticipată

pentru întregul an efectuată pana la 15 martie a anului se acordă o bonificaţie de până la

10%, stabilită prin hotărâre a consiliului local.

Taxa asupra mijloacelor de transport se calculează în funcţie de tipul mijlocului

de transport, nivelul acestuia fiind prevăzut în Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal.

Taxa asupra mijloacelor de transport se plăteşte la bugetul local al unităţii

administrativ-teritoriale unde persoana îşi are domuciliul, sediul sau punctul de lucru,

după caz.

Taxa asupra mijloacelor de transport nu se aplică pentru:

a) autoturismele, motocicletele cu ataş şi mototriciclurile care aparţin persoanelor cu

handicap locomotor şi care sunt adaptate handicapului acestora;

b) navele fluviale de pasageri, bărcile şi luntrele folosite pentru transportul persoanelor

fizice cu domiciliul în Delta Dunării, Insula Mare a Brăilei şi Insula Balta Ialomiţei;

c) mijloacele de transport ale instituţiilor publice;

d) mijloacele de transport ale persoanelor juridice, care sunt utilizate pentru servicii de

transport public de pasageri în regim urban sau suburban, inclusiv transportul de pasageri

în afara unei localităţi, dacă tariful de transport este stabilit în condiţii de transport public.

Taxa asupra mijlocului de transport se plăteşte anual, în patru rate egale, iar pentru

plata cu anticipaţie a taxei auto, datorată pentru întregul an de către persoanele fizice,

până la data de 15 martie a anului respectiv, se acordă o bonificaţie de până la 10%,

stabilită prin hotărâre a consiliului local.

132

Pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor contribuabilii datorează

taxe diferenţiate, în funcţie de lucrările sau activităţile ce urmează a se executa şi sunt

stabilite de către consiliile locale în cadrul limitelor prevăzute de lege.

In termen de 15 zile de la data finalizării lucrărilor de construcţie, dar nu mai târziu

de 15 zile de la data la care expiră autorizaţia respectivă, persoana care a obţinut

autorizaţia trebuie să depună o declaraţie privind valoarea lucrărilor de construcţie, în

functie de care se stabileşte taxa datorată, eventualele regularizări de sume făcându-se în

termen de 15 zile de la stabilirea acesteia.

Orice persoană, care beneficiază de servicii de reclamă şi publicitate în România în

baza unui contract sau a unui alt fel de înţelegere încheiată cu altă persoană, datorează

plata taxei pentru serviciile de reclamă şi publicitate, cu excepţia serviciilor de reclamă şi

publicitate realizate prin mijloacele de informare în masă scrise şi audiovizuale.

Această taxă se plăteşte la bugetul local al unităţii administrativ-teritoriale în raza

căreia persoana prestează serviciile de reclamă şi publicitate.

Taxa pentru servicii de reclamă şi publicitate se calculează prin aplicarea cotei

taxei respective la valoarea serviciilor de reclamă şi publicitate, exclusiv taxa pe valoarea

adăugată.

Cota taxei se stabileşte de consiliul local, fiind cuprinsă între 1% şi 3% .

Taxa pentru servicii de reclamă şi publicitate se varsă la bugetul local, lunar, până

la data de 10 a lunii următoare celei în care a intrat în vigoare contractul de prestări de

servicii de reclamă şi publicitate.

Pentru afişaj în scop de reclamă şi publicitate, consiliile locale stabilesc o taxă, în

funcţie de suprafaţa afişajului.

Taxa pentru serviciile de reclamă şi publicitate şi taxa pentru afişaj în scop de

reclamă şi publicitate nu se aplică instituţiilor publice, cu excepţia cazurilor când acestea

fac reclamă unor activităţi economice.

Orice persoană care organizează manifestări artistice, competiţii sportive, sau alte

activităţi distractive datorează impozit pe spectacole, calculat în cote procentuale asupra

încasărilor din vânzarea biletelor de intrare şi a abonamentelor.

Suma primită din vânzarea biletelor de intrare sau a abonamentelor nu cuprinde

sumele plătite de organizatorul spectacolului în scopuri caritabile, conform contractului

scris intrat în vigoare înaintea vânzării biletelor de intrare sau a abonamentelor.

Pentru activităţile artistice şi distractive de videotecă şi discotecă impozitul pe

spectacole se stabileşte în sumă fixă, în funcţie de suprafaţa incintei în care se desfăşoară

spectacolul.

Cuantumul taxei se stabileşte de către consiliile locale în a căror rază teritorială se

realizează activităţile artistice şi distractive, în limitele prevăzute de lege.

Pentru şederea într-o unitate de cazare, consiliile locale pot hotărî instituirea taxei

hoteliere datorate de persoanele fizice în vârstă de peste 18 ani, cu excepţia persoanelor

fizice prevăzute de lege.

Taxa se determină pe baza cotei stabilite de consiliile locale între 0,5% şi 5%,

aplicată la tarifele de cazare practicate de unităţile de cazare.

Pentru şederea în staţiunile turistice, declarate conform legii, taxa se determină pe

baza cotei stabilite de consiliile locale între 0,5% şi 5%, în funcţie de categoria unităţii de

133

cazare, la tarifele practicate de aceasta pentru o noapte de cazare, indiferent de durata

sejurului.

Pentru funcţionarea unor servicii publice locale, create în interesul persoanelor

fizice şi juridice, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti

aprobă taxe speciale.

Cuantumul taxelor speciale se stabileşte anual, iar veniturile obţinute din acestea se

utilizează integral pentru acoperirea cheltuielilor efectuate pentru înfiinţarea serviciilor

publice locale, precum şi pentru finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi funcţionare ale

acestor servicii.

Prin regulamentul aprobat de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti se stabilesc condiţiile şi sectoarele de activitate în care se pot

institui taxele speciale, modul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice pentru

care se propun taxele respective, modalităţile de consultare şi de obţinere a acordului

persoanelor fizice şi juridice beneficiare ale serviciilor respective.

Taxele speciale se încasează numai de la persoanele fizice şi juridice care se

folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective.

Taxele speciale se încasează într-un cont distinct, deschis în afara bugetului local,

fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înfiinţate, iar contul de execuţie al acestora

se aprobă de consiliul local, judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti.

În exercitarea atribuţiilor ce le revin în administrarea domeniului public şi privat al

unităţilor administrativ-teritoriale, consiliile locale sau judeţene, după caz, pot institui

taxe zilnice de până la 100.000 lei pentru utilizarea temporară a locurilor publice şi

vizitarea muzeelor, caselor memoriale, monumentelor istorice, de arhitectură şi

arheologice.

Consiliile locale sau judeţene pot institui taxe zilnice de până la 100.000 lei pentru

deţinerea sau utilizarea echipamentelor destinate să funcţioneze în scopul obţinerii de

venit. Categoriile de echipamente se stabilesc de către consiliile locale.

Consiliile locale pot stabili o taxă anuală de până la 300.000 lei pentru vehiculele

lente (cum sunt autocositoarele, autogrederele, autostivuitoarele etc.), în sumă fixă, pentru

fiecare vehicul.

Instituţiile publice de subordonare locală îşi finanţează cheltuielile curente şi de

capital, în funcţie de statutul juridic, astfel:

integral din bugetul local;

din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul local;

integral din veniturile proprii.

Instituţiile publice locale care sunt finanţate integral din bugetul local, varsă

veniturile realizate la acest buget.

Instituţiile publice locale care se finanţează integral sau parţial din veniturile

proprii încasează, administrează, utilizează şi contabilizează aceaste venituri proprii, care

provin din prestări de servicii, chirii, manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice,

publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii

sau anexe şi altele.

134

Instituţiile publice mai pot folosi pentru desfăşurarea activităţii lor bunuri materiale

şi fonduri băneşti primite de la persoane juridice şi fizice, sub forma de donaţii şi

sponsorizări.

În situaţia instituţiilor publice finanţate integral de la bugetul local, fondurile

băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice sunt vărsate direct la bugetul local din

care se finanţează acestea. Cu aceste sume se majorează veniturile şi cheltuielile bugetului

local, iar fondurile se vor utiliza cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător.

În situaţia instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii,

fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice vor majora bugetele de venituri

şi cheltuieli ale acestora. Aceste instituţii au obligaţia de a prezenta, în anexa la contul de

execuţie bugetară trimestrială şi anuală, situaţia privind sumele primite şi utilizate în

aceste condiţii şi cu care a fost majorat bugetul de venituri şi cheltuieli.

Bunurile materiale primite de instituţiile publice primite de la persoanele fizice sau

juridice sub formă de donaţii sau sponsorizări se înregistrează în contabilitatea acestora.

Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate parţial

din venituri proprii se regularizează la sfârşitul anului cu bugetele locale din care sunt

finanţate, în limita sumelor primite de la acestea.

Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice care sunt finanţate

integral din venituri proprii, rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi folosite în anul

următor cu aceeaşi destinaţie.

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot

hotârâ ca excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice subordonate,

finanţate integral din venituri proprii, să se preia ca venit la bugetul local, după deducerea

sumelor încasate anticipat şi a obligaţiilor de plată.

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucuresti pot

aproba înfiinţarea de activităţi integral finanţate din venituri proprii pe lângă unele

instituţii publice, finanţate integral din bugetele locale, stabilind totodată domeniul de

activitate, categoriile de venituri, natura cheltuielilor, sistemul de organizare şi

funcţionare a acestor activităţi.

Excedentele rezultate din execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli ale

activităţilor finanţate integral din venituri proprii se reportează în anul urmator cu aceeaşi

destinaţie sau se preiau ca venit la bugetul local, potrivit hotărârii consiliului local,

judeţean şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

În cazul în care la înfiinţarea, în subordinea unor ordonatori principali de credite, a

unor instituţii şi servicii publice sau a unor activităţi finanţate integral din venituri proprii,

acestea nu dispun de fonduri suficiente, în baza documentaţiilor temeinic fundamentate,

consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot aproba

împrumuturi fără dobândă din bugetul local, pe bază de convenţie, iar împrumuturile

acordate vor fi rambursate integral în termen de un an de la data acordării.

În situaţia nerambursării împrumuturilor la termenul stabilit, se vor aplica

dobânzile şi penalităţile de întârziere la nivelul celor existente pentru creanţele bugetare.

135


Nu numai societăţile comerciale au ca alternativă de finanţare emisiunea de

obligaţiuni, ci şi autorităţile publice centrale şi locale. Conform Legii 189/1998 privind

finanţele publice locale, pentru realizarea unor investiţii de interes local, municipiile au

posibilitatea de a emite titluri de valoare sau de a beneficia de credite de la bănci în

anumite limite, respectiv există condiţia ca totalul datoriilor reprezentând ratele scadente

la împrumuturile contractate sau garantate, precum si cele ale împrumutului ce urmează a

fi angajat în anul respectiv, să nu depăşească 20% din veniturile curente ale bugetelor

locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit.

Riscul obligaţiunilor municipale este imediat superior titlurilor de stat, care, în

lumea financiară, sunt considerate singura investiţie cu risc nul. În analiza riscului, trebuie

avut în vedere, pe lângă volumul veniturilor şi cheltuielilor emitentului, şi stabilitatea

surselor de venit sau ponderea serviciului anual al datoriei în total venituri. Astfel,

obligaţiunile municipale au diferite grade de risc, chiar dacă acesta este perceput ca fiind

unul minim. Spre deosebire de obligaţiunile corporatiste unde falimentul emitentului

înseamnă cel mai adesea pierderea integrală a investiţiei, în cazul obligaţiunilor

municipale problemele înseamnă cel mult întârzieri la plata dobânzilor şi a principalului.

Sursa de plată a obligaţiunilor o constituie taxele şi impozitele locale, care se

colectează oricum, chiar dacă intervine o întârziere. Atracţia principală a obligaţiunilor

municipale o constituie dobânda oferită, care nu coboară, cel puţin până la momentul

prezent, sub nivelul dobânzii interbancare (BUBID, BUBOR) la trei sau şase luni.

Pentru a se putea dezvolta această piaţă, trebuie să aibă loc şi o serie de schimbări

la nivel legislativ şi administrativ. În prezent municipalităţile, pentru că nu au cunoştinţe

suficiente despre piaţa de capital, accesează în special creditul bancar. Piaţa de capital,

însă ar crea in timp o mobilizare rapidă şi mult mai ieftină a lichidităţilor existente în piaţă

şi ar crea în acelaşi timp şi premisele dezvoltării unei pieţe secundare. Municipalităţile ar

trebui să se ocupe şi de obţinerea de fonduri (în special din granturi) pentru a-şi obţine

ratingul de credit de la agenţiile internaţionale de rating, care ar face posibilă acceptarea

mult mai uşoară ca jucători în piaţa de capital.

De asemenea este nevoie de o descentralizare reală a fondurilor bugetare, prin

modificarea legii finanţelor publice locale. Astfel, ar trebui ca administraţiile publice

locale să îşi poată păstra fondurile şi în bănci comerciale, nu doar la Trezoreria de Stat -

aşa cum se impune, prin lege, în prezent. Acest lucru va putea face posibilă administrarea

eficientă a resurselor municipalităţilor şi dezvoltarea unei relaţii strategice, pe termen

lung, între bănci comerciale şi municipalităţi.

Pe de altă parte, ar trebui ca deciziile în privinţa activităţilor de finanţare şi

investiţii să constituie sarcina unor specialişti în domeniu, şi nu a primarilor, astfel s-ar

micşora accesul politicului în viaţa financiară a oraşelor.

136


Procesul bugetar la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale este reglementat de

Ordonanţa de urgenţã a Guvernului privind finanţele publice locale, nr.45/2003 şi

presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizării

către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice.

Procesul bugetar în unităţile administrativ-teritoriale se derulează în etape

consecutive care se referă la:

a) elaborarea proiectului de buget;

b) aprobarea bugetului;

c) execuţia bugetului;

d) încheierea execuţiei bugetului;

e) controlul execuţiei bugetului;

f) aprobarea execuţiei bugetului.

Caracteristicile procesului bugetar sunt de ordin:

Decizional, deoarece conţinutul său constă în alocarea unor resurse bugetare

limitate în raport cu nevoile comunităţii pentru bunuri şi servicii publice.

Stabilirea destinaţiilor de alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, în

prealabil, a unei inventarieri a nevoilor societăţii (a comunităţilor locale), ierarhizarea

priorităţilor şi, în final, selectarea categoriilor de bunuri şi servicii care satisfac într-o

măsură cât mai ridicată necesităţile comunităţilor locale la un moment dat;

Democratic, deoarece în cursul derulării se manifestă atributele statului de

drept (printre care separaţia puterilor în stat), cât şi posibilitatea impunerii intereselor

economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni care deţin majoritatea politică de

decizie;

Preponderent politic, întrucât opţiunea pentru un anumit tip de politică

economică, financiară, care se reflectă în conţinutul bugetului, reprezintă un act de decizie

politică al forţelor majoritare din Parlament şi din consiliile locale;

Ciclic, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi, în baza

principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare, cu precizarea termenelor de derulare şi

finalizare.

Responsabilitatea elaborării politicii financiare revine exponenţilor administraţiei

publice locale, respectiv primarilor sau preşedinţilor de consilii judeţene.

La elaborarea politicii financiare ţine seama de legislaţia în vigoare privind

veniturile şi cheltuielile publice locale, politica de dezvoltare locală şi regională

promovată de Guvern şi de organismele internaţionale.

Politica financiară are ca scop realizarea unui cadru strategic larg care faciliteze

relaţia dintre intenţia financiară şi transpunerea ei în practică, având o serie de avantaje

ca:

facilitează procesul de planificare financiară;

evită improvizaţiile făcute sub presiunea urgenţelor financiare;

atrage atenţia asupra condiţiilor financiare;

asigură o bază pentru stabilirea şi evaluarea managementului financiar şi pentru

evitarea trucurilor financiare;

137

ajută la obţinerea consensului şi a coerenţei în elaborarea deciziilor financiare;

contribuie la menţinerea unei stabilităţi financiare;

sporesc şansele în obţinerea de credite;

înlesneşte înţelegerea situaţiei managerului financiar, asigură transparenţa

acestuia sporind credibilitatea autorităţilor locale în faţa populaţiei.

Elementele structurale ale politicii financiare sunt:

nivelul general şi tipul de servicii ce trebuie asigurate precum şi evaluarea

principalelor surse de venituri disponibile, ca surse potenţiale de finanţare a obiectivelor

propuse;

nivelul până la care investiţiile (cheltuielile de capital) vor fi acoperite din

veniturile curente (bugetare) şi modalităţile de acoperire a diferenţelor (credite

municipale, obligaţiuni, parteneriat public - privat etc.);

sistemul de salarizare a personalului, de acordare a unor facilităţi pentru

persoanele cu venituri mici;

stimularea unor acţiuni de dezvoltare locală;

condiţiile de contractare a creditelor şi a obligaţiunilor şi a altor surse

alternative de finanţare şi modalitatea de rambursare a acestora;

variaţiile şi cotele critice ale cheltuielilor şi taxelor plătite în funcţie de evoluţia

economiei;

principiile manageriale care vor fi utilizate în gestionarea fondurilor existente,

utilizarea de noi fonduri precum şi pentru orice servicii sau activităţi contractabile, faţă de

cele realizate prin aparatul propriu.

Politica financiară cuprinde principiile şi scopurile ce ghidează managementul

financiar al unei administraţii publice locale. Politicile influenţează luarea deciziei

financiare şi în acelaşi timp asigură standarde pentru evaluarea şi monitorizarea

performanţei sistemului de management financiar al administraţiei publice locale. Sunt

declaraţii făcute de politicieni pentru a clarifica gândirea lor cu privire la managementul

financiar. Sunt poziţii oficiale luate de administraţia locală care să-i susţină în

implementarea scopurilor lor financiare. Politicile formează un cadru pentru

managementul financiar şi de asemenea, un ghid pentru managementul financiar în

realizarea tranzacţiilor financiare ale unei administraţii publice locale.

Planificarea financiară este un proces prin care se introduc şi dezvoltă strategii

coordonate în vederea realizării scopurilor şi politicii administraţiei publice locale. Aceste

strategii sunt dezvoltate ca răspuns la proiecţiile situaţiei în diferite perioade viitoare.

Administraţiile publice locale evaluează posibilitatea ca proiecţiile de viitor să

devină realitate şi pregătesc un răspuns (un plan financiar) pentru a atenua consecinţele

financiare nefavorabile.

Autorităţile locale sunt într-un fel dezavantajate, în comparaţie cu guvernul şi chiar

cu firmele private. Spre deosebire de guvern care controlează masa monetară şi creditele,

autorităţile locale nu-şi pot mări beneficiile în mod direct prin creşterea economică. Mai

mult, spre deosebire de firmele private, autorităţile locale nu pot să se lipsească de

activităţile ale căror costuri devin neatractive. Astfel, presiunile la care este supus bugetul

local tind mai degrabă să-l dezechilibreze decât să producă surplusuri. Prin prognozele

bugetelor locale, trebuie găsit răspunsul la întrebări realiste cum ar fi: "ce greşeli ar putea

138

să apară?" şi "ce poate fi făcut cu resursele disponibile pentru a preveni toate aceste

greşeli?".

Procesul de previzionare presupune alocarea de resurse suficiente (personal, timp,

echipamente), asigurarea accesului la datele şi informaţiile necesare şi sprijin din partea

executivului şi legislativului.

(a) persoanele implicate în procesul de planificare financiară sunt reprezentanţi

ai: consiliului local, executivului, serviciilor de specialitate, altor organizaţii de la nivel

local (comisii de statistică, ONG, agenţi economici etc.), serviciilor publice, cetăţenilor;

(b) modul de abordare a previzionării financiare depinde de nevoile de

previzionare ale municipalităţii şi de gradul în care există un suport politic şi managerial;

(c) definirea scopului previzionării, orizontului de previzionare, grupurilor

interesate, responsabilităţilor şi resurselor;

(d) suport tehnic: previzionarea este realizată centralizat sau de către fiecare

departament în parte. Previzionarea veniturilor se face pentru fiecare categorie în parte

sau global. Previzionarea cheltuielilor se face pe clasificaţia economică sau pe programe;

(e) baza de date - venituri realizate pe ultimii cinci ani pe surse, descrierea

surselor, baza legală pentru fiecare sursă, date specifice, cum ar fi: număr debitori, cote de

taxe, gradul de colectare, politica de exceptare de la taxe, alte elemente; - cheltuielile pe

ultimii cinci ani dezvoltate pe clasificaţia economică, conturi, departamente, programe,

descrierea lor, baza legală sau contractuală, elemente specifice;

(f) resurse: personal specializat, timp de elaborare, echipamente electronice;

(g) susţinerea politică şi managerială, este de fapt cel mai important ingredient

al succesului procesului de previzionare, prin implicarea totală a primarului.

Fiind un proces de producere a proiecţiilor privind veniturile şi cheltuielile pe anii

următori, previzionarea financiară poate fi făcută pe termen scurt, mediu sau lung.

Previzionarea pe termen scurt acoperă o perioadă de până la un an şi este utilizată:

la elaborarea bugetului anual (previzionarea veniturilor şi cheltuielilor pentru

bugetul anului următor);

la managementul trezoreriei (previzionarea lunară a intrărilor / ieşirilor de

numerar pentru identificarea oricăror goluri de numerar pe termen scurt şi posibilele nevoi

de finanţare pe parcursul anului);

Previzionarea pe termen mediu acoperă o perioadă viitoare de la 1 la 5 ani. Se

utilizează la elaborarea şi execuţia bugetului (proiectarea deficitelor dintre veniturile

anticipate şi cheltuieli pe următorii ani şi soluţionarea lor), analiza politicilor,

determinarea impactului fiscal al legislaţiei, mai ales a taxelor şi impozitelor, identificarea

tendinţelor financiare şi planificarea investiţiilor.

Previzionarea pe termen lung se referă la perioade mai mari de 5 ani şi este utilă la

planificarea strategică, planificarea dezvoltării urbane şi economice, planificarea

investiţiilor şi datoriilor.

Pentru elaborarea şi execuţia bugetului anual sunt utile previzionările pe termen

scurt şi mediu.

In fundamentarea cât mai corectă a unei planificări bugetare, în cazul veniturilor

curente, trebuie să se ţină seama de următoarele elemente:

(a) gradul de încasare a impozitelor în raport cu debitele calculate;

139

(b) nivelul fiscalităţii. Acesta trebuie fixat în funcţie de obiectivele autorităţilor

locale respective, să fie cât mai constantă în timp şi să fie corelată cu politica de

dezvoltare locală pe care autoritatea locală doreşte să o impună ;

(c) dezvoltarea economică ce influenţează direct creşterea/ descreşterea bazei

de impozitare şi care influenţează direct şi nivelul de încasare a impozitelor locale;

(d) cuantificarea nivelului inflaţiei, care prezintă cea mai mare importanţă

pentru planificarea bugetală anuală.

Trebuie remarcat faptul că prognoza veniturilor curente este mai uşor de realizat şi

mai aproape de realitate de când încasarea taxelor şi impozitelor locale se face prin

serviciile specializate ale primăriilor, dispunându-se astfel de baza de date necesară unei

astfel de operaţiuni deosebit de complexă.

Pentru alte tipuri de venituri prognoza acestora stă la îndemâna administraţiei

locale, care va trebui să ţină cont de situaţia generală a comunităţii pe care o

administrează - este vorba de sumele provenite din taxe speciale, concesiuni etc. Există

alte tipuri de venit pentru care este greu să se facă o prognoză: veniturile din capital,

veniturile cu destinaţie specială a căror sursă este bugetul de stat, donaţiile şi

sponsorizările.

Prognoza cheltuielilor este la fel de importantă ca prognoza veniturilor şi este într-

o mare măsură controlabilă de către autoritatea locală. Este adevărat însă că prin legile

bugetare anuale se pot transmite autorităţilor locale competenţe noi în ceea ce priveşte

tipurile de cheltuieli posibil (sau obligatoriu) de efectuat.

Prima etapă a prognozei cheltuielilor trebuie să pornească de la evaluarea

cheltuielilor operaţionale într-un anumit orizont de timp. In acest proces trebuie să se ţină

seama de faptul că:

prognoza se face în termeni reali (lei constanţi);

se porneşte de la o structură a cheltuielilor bugetare;

în general, cheltuielile administraţiei locale se fac în domeniul serviciilor unde

creşterea preţurilor este superioară ratei inflaţiei;

trebuie urmărită evoluţia principalelor tipuri de cheltuieli: învăţământ, servicii

publice, personal, subvenţii, alte instituţii publice;

Prognozarea cheltuielilor de investiţii este deosebit de importantă având în vedere

faptul că toate localităţile au nevoie de un volum uriaş de investiţii care depăşeşte cu mult

volumul bugetelor anuale şi că o bună parte din acestea pot avea un important efect de

antrenare la nivelul economiei locale.

Având în vedere autonomia locală, elaborarea bugetelor se face pornind de la

politica bugetară promovată de executivul şi legislativul unităţii administrativ teritoriale.

Pe baza prognozelor, autorităţile locale trebuie să elaboreze un buget echilibrat, în

care nu trebuie subestimate cheltuielile şi nici supraestimate veniturile.

Partea procesului bugetar referitoare la cheltuieli reprezintă raţiunea şi motivaţia

finală a procesului de colectare a veniturilor bugetare, de care este legată direct şi esenţial.

Dat fiind impactul pe care volumul şi calitatea acestora îl au asupra consumatorului

de servicii publice locale, care este şi potenţialul alegător, autorităţile locale sunt motivate

şi interesate să-şi stabilească cât mai eficient obiectivele, direcţiile de acţiune, criteriile de

performanţă, priorităţile şi oportunităţile.

140

Criterii de fundamentare a cheltuielilor cuprind :

(a) baza legală

(b) limitele maxime ale cheltuielilor

(c) destinaţia cheltuielilor

(d) documentele de justificare

(e) analiza şi studierea comparativă a cheltuielilor pe total şi în structură, la un

moment dat şi în dinamică. Astfel, propunerile de cheltuieli prevăzute în bugetele locale

vor fi rezultatul evaluărilor directe, prin efectuarea de calcule pentru fiecare categorie de

cheltuială, în cadrul fiecărui capitol;

(f) analiza preţurilor şi tarifelor;

(g) eficienţa serviciilor publice şi al administraţiei publice locale;

(h) elaborarea programelor;

(i) elaborarea prognozei pe cel puţin trei ani, cu estimarea costurilor serviciilor

publice locale furnizate şi totodată ale instituţiilor publice;

(j) existenţa unei baze de date;

(k) un sistem de stabilire a priorităţilor în efectuarea cheltuielilor, atât cele

operaţionale, cât mai ales cu privire la investiţii.

Urmărirea acestor criterii va contribui la:

stabilirea programelor prioritare în funcţie de nevoile comunitare;

dezvoltarea unui mecanism de luare a deciziilor în vederea satisfacerii

nevoilor reale ale cetăţenilor;

consolidarea administraţiei publice locale;

Structura funcţională a cheltuielilor

Analiza structurii funcţionale ne conduce la inventarierea serviciilor publice

generale care pot fi finanţate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ teritoriale

(municipii, oraşe, comune) şi de către consiliile judeţene. Din acest punct de vedere se

remarcă caracterul extrem de permisiv al noii legi, putându-se astfel finanţa toate tipurile

de cheltuieli ce se adresează strict colectivităţilor în ansamblu sau pe părţi (de exemplu:

servicii administrative cu caracter statal, învăţământ, sănătate, cultură, religie, sport,

asistenţă socială, dezvoltare publică, locuinţe, mediu, ape, agricultură şi silvicultură,

transporturi, diverse acţiuni economice).

Structura economică a cheltuielilor

Cheltuielile economice apar la toate capitolele şi subcapitolele de buget, gruparea

pe diferite tipuri fiind determinată numai de conţinutul lor economic, astfel:

a) cheltuieli curente:

- de personal;

- materiale şi servicii;

b) subvenţii;

c) transferuri

d) de capital.

Dat fiind caracterul lor strict comensurabil, fundamentarea şi evaluarea

cheltuielilor publice se face în această expresie. Astfel, pentru fiecare instituţie publică

sau serviciu public descentralizat finanţat din bugetul local se preconizează, aprobă şi

execută cheltuielile necesare în această structură.

141

Fundamentarea cheltuielilor de personal

Cheltuielile de personal vizează drepturile salariale ale personalului angajat,

precum şi ale personalului care desfăşoară activităţi pe bază de puncte, programe sau

obiective a obligaţiile aferente faţă de bugetul statului, bugetul asigurărilor sociale de stat,

bugetul de asigurări de sănătate, fond de şomaj. Se adaugă, de asemenea, drepturile de

delegare, detaşare şi transfer în interesul serviciului.

Cheltuielile de personal se vor stabili ţinând seama de dimensionarea la strictul

necesar a personalului de specialitate, administrativ şi auxiliar finanţat de la buget, în

concordanţă cu programele şi performanţele pe care le are de realizat fiecare

compartiment funcţional prin aplicarea corespunzătoare a legislaţiei în domeniul

salarizării.

Având în vedere implicaţiile economice şi sociale pe care le poate determina o

fundamentare necorespunzătoare a acestor cheltuieli nu pot fi majorate alocaţiile pentru

cheltuieli de personal aprobate prin virări de credite bugetare, ci numai corectate prin

rectificări bugetare), procesul de fundamentare este meticulos şi destul de laborios.

Fundamentarea cheltuielilor materiale şi de servicii

Cheltuielile materiale şi de servicii sunt în principal cheltuielile de întreţinere şi

gospodărire a sediilor şi spaţiilor unde îşi desfăşoară activitatea primăria sau consiliul

judeţean, instituţiile publice subordonate şi alte instituţii ale căror cheltuieli de acest tip se

finanţează din bugetul local (iluminat, încălzire, apă, canal, salubritate, telefon, poştă,

furnituri de birou, materiale de curăţenie, diverse prestări de servicii, obiecte de inventar,

reparaţii curente, cărţi - publicaţii), dar şi alte cheltuieli specifice (calificare - specializare

personal, protocol, protecţia muncii, alte cheltuieli autorizate de lege, hrană, reparaţii

străzi, drumuri, poduri etc.).

Alocaţiile pentru instituţiile publice ale căror cheltuieli materiale şi de prestări

servicii se asigură potrivit legii din venituri proprii sau din bugetele locale se vor

fundamenta în funcţie de programul de activitate al acestora, analizându-se: necesitatea,

oportunitatea şi eficienţa fiecărei cheltuieli, asigurându-se condiţii normale de funcţionare

pentru fiecare instituţie.

Fundamentarea subvenţiilor şi transferurilor

Până la aprobarea Legii 189/1998 statul a acordat subvenţii pentru:

asigurarea protecţiei sociale a populaţiei pentru încălzire şi transport în

comun;

investiţii;

programe de pietruire a drumurilor comunale şi alimentărilor cu apă;

Incepând cu anul 1999 aceste cheltuieli au fost acoperite din:

veniturile proprii ale bugetului local;

cote şi sume defalcate din impozitul pe venit (posibil şi din alte venituri ale

bugetului de stat, de exemplu, începând cu anul 2001 şi din TVA pentru finantarea

învăţământului preuniversitar de stat, creşe, centre locale şi judeţene de consultanţă

agricolă).).

Pentru programele de pietruire a drumurilor şi alimentării cu apă, conform Legii

bugetului de stat sumele se prevăd în bugetul Ministerul Lucrărilor Publice,

Transporturilor şi Locuinţei. Decizia finală privind acordarea subvenţiei pentru acoperirea

142

preţului de producţie şi distribuţie a energiei termice pentru populaţie şi respectiv

transportul urban de călători, precum şi cuantumul acesteia revine în cea mai mare parte

executivului local, fiind o problemă de politică bugetară.

Datele de fundamentare au fost legate de următoarele informaţii:

cantitate de Gcal produsă şi distribuită;

preţ de producţie şi/sau distribuţie;

preţ suportat de populaţie;

diferenţă de acoperit prin subvenţii.

Transferuri neconsolidabile cuprind necesarul de fonduri privind ajutoarele sociale

acordate persoanelor defavorizate, alte ajutoare, alocaţii şi indemnizaţii. Desigur,

cuantumul şi frecvenţa cu care ele vor fi acordate vor fi stabilite în funcţie de măsura în

care fac sau nu parte din programul social al aleşilor şi de sursele de finanţare posibil de

mobilizat în această direcţie.

Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale

administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală.

La elaborarea proiectelor de buget, ordonatorii principali de credite ai bugetelor

locale vor avea în vedere:

a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali, pentru anul

bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani,

elaborate de organele abilitate;

b) politicile fiscale şi bugetare, naţionale şi locale;

c) prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate, ale

memorandumurilor de finanţare sau ale altor acorduri internaţionale, semnate şi/sau

ratificate;

d) politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în

formularea propunerilor de buget;

e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;

f) programele întocmite de ordonatorii principali de credite în scopul finanţării

unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori

de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor

fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele

urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori

precişi, a căror alegere este justificată;

g) programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii

administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional,

regional, judeţean, zonal sau local.

Programele analizate de către ordonatorii principali de credite vor fi propuse spre

aprobare ca anexe la bugetul local.

Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice, până la

data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic

pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora,

limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor

consolidabile prevăzute pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti, după caz, în

vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de buget.

143

Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în bugetele

cărora sunt prevăzute transferuri către bugetele locale, transmit autorităţilor administraţiei

publice locale sumele aferente, în termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli

aprobate de Guvern, în vederea cuprinderii acestora în proiectele de buget.

Repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale a limitelor sumelor defalcate din

unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrării bugetelor locale se realizează în

condiţiile prevăzute de lege.

Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite, elaborează şi

depun la direcţiile generale ale finanţelor publice, până la data de 1 iulie, proiectele

bugetelor locale echilibrate şi anexele la acestea, pentru anul bugetar următor, precum şi

estimările pentru următorii 3 ani, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor

locale pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice,

până la data de 15 iulie a fiecărui an.

În termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a

legii bugetului de stat, Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale

finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile

consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat.

Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în condiţiile

legii, repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare,

sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile

consolidabile, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii

principali de credite.

Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate, ordonatorii principali de

credite, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al

României, Partea I, definitivează proiectul bugetului local, care se publică în presa locală

sau se afişează la sediul unităţii administrativ-teritoriale. Locuitorii pot depune contestaţii

privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia.

În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul bugetului

local, însoţit de raportul primarului, al preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului

general al municipiului Bucureşti, după caz, şi de contestaţiile depuse de locuitori, este

supus aprobării consiliului local, judeţean sau Consiliului General al Municipiului

Bucureşti, după caz, de către ordonatorii principali de credite.

Consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz,

în termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget,

se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă proiectul bugetului local, după ce acesta a fost

votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe anexe.

Proiectele de buget se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti, după caz, în termen de maximum 45 de zile de la data publicării

legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În cazul în care consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului

Bucureşti, după caz, nu aprobă proiectele bugetelor locale în termenul prevăzut, direcţiile

generale ale finanţelor publice dispun sistarea alimentării cu cote şi sume defalcate din

unele venituri ale bugetului de stat şi cu transferuri consolidabile, până la aprobarea

acestora de către consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului

144

Bucureşti, după caz. În această situaţie, din bugetele locale se pot efectua plăţi numai în

limita celorlalte venituri încasate.

Ordonatorii principali de credite au obligaţia să transmită direcţiilor generale ale

finanţelor publice bugetele locale aprobate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă,

de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după

caz, în termen de 5 zile de la aprobarea acestora. Direcţiile generale ale finanţelor publice,

în termen de 10 zile, întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe

ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al municipiului Bucureşti, grupate în cadrul fiecărui

judeţ şi al municipiului Bucureşti, pe comune, oraşe, municipii, sectoare ale municipiului

Bucureşti şi bugetul propriu, pe structura clasificaţiei bugetare.

Dacă legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de

expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetele anului precedent, până la

aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din

prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic

justificate de către ordonatorii de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în

proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.

Instituţiile publice şi acţiunile, noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data

de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea bugetului, în

limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.

Direcţiile generale ale finanţelor publice vor acorda unităţilor administrativ-

teritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferuri

consolidabile, cu încadrarea în limita lunară de 1/12 din prevederile bugetare ale anului

precedent.

În cazul în care necesarul de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat

şi transferuri consolidabile depăşeşte limita lunară de 1/12 din prevederile bugetare ale

anului precedent, după utilizarea integrală a veniturilor şi cotelor defalcate din unele

venituri ale bugetului de stat, direcţiile generale ale finanţelor publice pot aproba

suplimentarea acestora, pe baza analizelor şi fundamentărilor prezentate de ordonatorii

principali de credite.

În situaţia în care sumele prevăzute sunt propuse în proiectul bugetului de stat mai

mici decât cele din anul precedent, limitele lunare se acordă în cotă de 1/12 din sumele

propuse prin proiectul bugetului de stat.

Veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre,

în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor şi de perioada în care este necesară

efectuarea cheltuielilor şi se aprobă de către:

1. Ministerul Finanţelor, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului

de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor

principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor

publice şi controlului financiar de stat, în termen de 20 de zile de la data publicării legii

bugetului de stat;

2. ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii şi

bugetele instituţiilor şi serviciilor publice subordonate, în termen de 15 zile de la

aprobarea sumelor prevăzute mai sus.

145

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor

judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi

administrativ-teritoriale.

Conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din

subordinea fiecărui consiliu local, judeţean şi a Consiliului General al Municipiului

Bucureşti sunt, după caz, ordonatori de credite secundari sau terţiari.

Metodologia de elaborare a bugetelor locale se stabileşte de către Ministerul

Finanţelor Publice.

Cheltuielile aprobate prin buget, denumite credite bugetare, reprezintă limită

maximă până la care se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar.

Cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virări de credite bugetare.

Virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare şi

de la un program la altul se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti, după caz, pe baza justificărilor corespunzătoare ale ordonatorilor

principali de credite, şi se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor.

Virările de credite bugetare în cadrul aceluiaşi capitol bugetar, inclusiv între

programele aceluiaşi capitol, care nu contravin dispoziţiilor prezentului articol, legii

bugetului de stat sau legii de rectificare, sunt în competenţa fiecărui ordonator principal

de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice

subordonate, şi se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor.

Propunerile de virări de credite bugetare sunt însoţite de justificări, detalieri şi

necesităţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii

clasificaţiei bugetare, precum şi a programului, de la care se disponibilizează şi, respectiv,

a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare şi a programului, la care se

suplimentează prevederile bugetare.

Virările de credite bugetare se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului

bugetar.

Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de

credite efectuate de către ordonatorii principali de credite ai acestora, în limita sumelor

aprobate, potrivit destinaţiei stabilite şi cu respectarea dispoziţiilor legale care

reglementează efectuarea cheltuielilor respective.

Deschiderile de credite bugetare pentru transferurile de la bugetul de stat sau de la

alte bugete către bugetele locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetele respective, se

efectuează de către Ministerul Finanţelor Publice, pentru cele prevăzute, prin direcţiile

generale ale finanţelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor

locale, în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare, cu respectarea destinaţiei, sau de către

ceilalţi ordonatori principali de credite, pentru transferurile prevăzute.

Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative,

care să confirme angajamentele contractuale sau din convenţii, primirea bunurilor

materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor şi a altor drepturi

băneşti, plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii.

În situaţiile în care, în timpul exerciţiului bugetar, pe baza dispoziţiilor legale, au

loc treceri de instituţii, acţiuni sau sarcini în finanţarea autorităţilor administraţiei publice

locale, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să introducă modificările

146

corespunzătoare în volumul şi în structura bugetului de stat, fără afectarea echilibrului

bugetar.

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după

caz, vor aproba modificările intervenite în structura bugetelor proprii şi, respectiv, ale

instituţiilor publice subordonate.

Execuţia bugetară

În procesul execuţiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:

angajament, lichidare, ordonanţare, plată.

Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţe şi

municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au

calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.

Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în

competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de

specialitate ale instituţiilor publice.

Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil în

limita fondurilor disponibile.

Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste

documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi

executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate.

Instrumentele de plată se semnează de contabil şi şeful compartimentului financiar-

contabil.

Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de

acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea

au fost angajate, lichidate şi ordonanţate.

Plata cheltuielilor la comune şi la instituţiile publice la care compartimentul

financiar-contabil are un număr de personal mai mic de 5 persoane se realizează de către

ordonatorul de credite şi persoana împuternicită cu atribuţii financiar-contabile, dar cu

respectarea normelor metodologice privind organizarea, evidenţa şi raportarea

angajamentelor bugetare şi legale.

Pentru anumite categorii de cheltuieli se pot efectua plăţi în avans de până la 30%,

în condiţiile dispoziţiilor legale.

Sumele reprezentând plăţi în avans, efectuate şi nejustificate prin bunuri livrate,

lucrări executate şi servicii prestate, până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor

contractuale, vor fi recuperate de instituţiile publice care au acordat avansurile şi se vor

restitui bugetului din care au fost avansate.

În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate, pentru

care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu

perceperea dobânzilor şi penalităţilor de întârziere la nivelul celor existente pentru

veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat.

Fac excepţie de la aceste prevederi situaţiile expres reglementate prin dispoziţiile

legale.

Regimul creditelor bugetare neutilizate de ordonatorii de credite

Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar necesitatea

menţinerii unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziţii legale sau din alte

147

cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate şi de a propune consiliilor locale, judeţene

şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, anularea creditelor respective.

Pentru ultima lună a anului bugetar termenul limită pentru aplicarea prevederilor

privind deschiderea creditelor bugetare este de 10 decembrie.

Cu creditele bugetare anulate se majorează fondul de rezervă bugetară la dispoziţia

consiliului local, judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz.

Contul anual de execuţie

Ordonatorii principali de credite întocmesc şi prezintă spre aprobare consiliilor

locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, până la data

de 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuţie a bugetelor în structura

următoare:

a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale; prevederi bugetare definitive; încasări

realizate;

b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi efectuate.

Trimestrial şi anual, ordonatorii principali de credite întocmesc situaţii financiare

asupra execuţiei bugetare, care se depun la direcţiile generale ale finanţelor publice; după

verificare, acestea întocmesc şi depun la Ministerul Finanţelor Publice situaţii financiare

centralizate privind execuţia bugetelor, la termenele şi potrivit normelor stabilite de

acesta.

Ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la

situaţiile financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare

program, obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile

asociate, precum şi situaţii privind angajamentele legale.

Situaţiile financiare anuale, inclusiv anexele la acestea, se prezintă de către

ordonatorii principali de credite spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi Consiliului

General al Municipiului Bucureşti, după caz.

Excedentul sau deficitul bugetar

Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exerciţiului bugetar,

după efectuarea regularizărilor în limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului

de stat şi a celor exceptate, precum şi a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau

din alte bugete, se utilizează, în ordine, pentru:

a) rambursarea eventualelor împrumuturi restante; plata dobânzilor, comisioanelor,

spezelor şi a altor costuri aferente acestora;

b) constituirea fondului de rulment.

Disponibilităţile fondului de rulment sunt purtătoare de dobândă, se păstrează într-

un cont distinct, deschis pe seama fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, la unităţile

teritoriale ale trezoreriei statului, în afara bugetului local, şi pot fi utilizate, temporar,

pentru acoperirea golurilor de casă provenite din decalaje între veniturile şi cheltuielile

anului curent, precum şi pentru acoperirea definitivă a eventualului deficit bugetar rezultat

la finele exerciţiului bugetar.

Fondul de rulment poate fi utilizat şi pentru finanţarea unor investiţii din

competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor

publice locale în interesul colectivităţii.

148

Utilizarea fondului de rulment şi contul de execuţie al acestuia se aprobă de

consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în afara

bugetului local.

Execuţia de casă a bugetelor locale

Execuţia de casă a bugetelor se efectuează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei

statului, evidenţiindu-se în conturi distincte:

a) veniturile bugetare încasate pe structura clasificaţiei bugetare;

b) efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice, în limita

creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate potrivit dispoziţiilor legale;

c) efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria publică internă şi externă

rezultată din împrumuturi contractate sau garantate de stat, precum şi cele contractate sau

garantate de autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea

ratelor la scadenţă şi plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor costuri aferente;

d) efectuarea altor operaţiuni financiare în contul autorităţilor administraţiei publice

locale;

e) păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau

contravaloarea în lei a acestora, primite pe bază de acorduri şi înţelegeri guvernamentale

şi de la organisme internaţionale, şi utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate;

f) alte operaţiuni financiare prevăzute de lege.

Pentru împrumuturile contractate, altele decât cele din disponibilităţile contului

curent general al trezoreriei statului, autorităţile administraţiei publice locale îşi pot

deschide conturi la societăţi comerciale bancare, în vederea derulării acestora.

În execuţie, alocarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat se

efectuează lunar de către direcţiile generale ale finanţelor publice, pe baza

fundamentărilor prezentate de ordonatorii principali de credite.

Principii ale încheierii execuţiei bugetare

Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an.

Orice venit neîncasat şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul

prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se va încasa sau se va

plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor.

Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept.

Disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice

destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele

exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul

următor cu aceeaşi destinaţie.

Fondurile se utilizează în condiţiile prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă şi

potrivit acordurilor încheiate cu partenerii externi.

Formarea şi utilizarea fondurilor publice locale şi contul de execuţie a bugetelor

locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi.


Procesul de achiziţii publice reprezintă ansamblul activităţilor ce se întreprind

pentru:

149

• atribuirea,

• încheierea,

• îndeplinirea

unui contract de achiziţie publică şi prin care se dobândesc, definitiv sau temporar,

produse, lucrări sau servicii.

Autoritatea contractantă poate fi:

• autoritate publică - aşa cum este definită în Constituţie, inclusiv autoritatea

judecătorească

• instituţie publică de interes local sau general, autonomă sau aflată în subordinea sau sub

controlul unei autorităţi publice.

• persoană juridică, alta decât cele de mai sus, şi care a fost înfiinţată pentru a desfăşura

activităţi de interes public fără caracter comercial şi care:

♦ fie, este finanţată din fonduri publice;

♦ fie, este în subordinea sau sub controlul unei autorităţi sau instituţii

publice;

♦ fie, în componenţa organului de conducere sau de supervizare, mai mult

de jumătate din numărul membrilor sunt numiţi de către o autoritate sau o instituţie

publică;

• persoană juridică de drept privat ce desfăşoară activităţi relevante în unul dintre

sectoarele de utilităţi publice - apă, energie, transporturi şi telecomunicaţii - şi care:

♦ se află, direct sau indirect, sub influenţa dominantă a uneia dintre

persoanele juridice de mai sus, sau

♦ beneficiază de drepturi speciale sau exclusive pentru desfăşurarea unor

astfel de activităţi.

Contractant este oricare persoană fizică sau juridică, de drept privat, română sau

străină şi căreia în calitate de:

• furnizor,

• executant, sau

• prestator,

i s-a atribuit un contract de achiziţie publică.

Furnizorul, executantul sau prestatorul are dreptul de a participa la procedura de

atribuire a contractului:

• fie, în nume propriu

• fie, în asociere

• fie, ca subcontractor.

Calendarul întregului proces (etapele precum şi activităţile din cadrul acestora)

trebuie stabilit în avans.

Dacă activităţile nu sunt definite în mod clar în fază incipientă acest lucru se va

reflecta în timpi adiţionali pentru definitivarea acestora.

Aceste aspecte trebuie avute permanent în vedere pentru realizarea cât mai

eficientă a managementului următoarelor etape:

1. Planificare achiziţii

2. Iniţiere şi lansare procedură

3. Derulare procedură

150

4. Finalizare procedură

5. Administrare contract.

Pe tot parcursul procesului de achiziţii publice, întrebarea la care trebuie căutat

răspuns este: Care sunt deciziile care determină cele mai eficiente efecte, astfel încât să se

asigure atingerea obiectivelor, utilizând cadrul legal existent ?

Idei în rezumat

Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate

juridică şi sunt elaborate autonom, fapt ce stimulează iniţiativa locală în realizarea

veniturilor şi satisfacerea cerinţelor sociale locale.
















Autonomia financiară a autoritatilor administratiei publice locale este absolut

necesară deoarece asigură suportul material al funcţionării, iar pe de altă parte,

comunităţile locale îşi cunosc posibilităţile proprii privind resursele băneşti de

provenienţă publică, în special, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru

producerea de servicii publice pe plan local. Autorităţile administraţiei publice locale

administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile

proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în conformitate cu

principiul autonomiei locale.

Pornind de la faptul că autonomia locală este condiţionată de existenţa autonomiei

financiare, în România încă nu se poate vorbi de o reală autonomie locală întrucât,

resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale realizate la nivel local

(impozite, taxe şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri de capital), sunt

insuficiente în majoritatea cazurilor. Astfel, prin sistemul sumelor defalcate, se

repartizează bugetelor locale, prin diminuarea veniturilor bugetului de stat, (impozitul pe

venit, taxa pe valoarea adăugată) sume cu destinaţie precisă de utilizare, aprobate prin

legea bugetului de stat anuală.

151

Procesul bugetar la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale este reglementat de

Ordonanţa de urgenţã a Guvernului privind finanţele publice locale, nr.45/2003 şi

presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizării

către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice.

Cuvinte cheie

finanţe publice locale

autonomie financiară locală

descentralizare

buget local

obligaţiuni municipale

proces bugetar local

achiziţii publice

unităţi administrativ-teritoriale

Consiliile locale

Servicii publice


1. În statele democratice administraţia locală se bazează pe principiile

descentralizării şi autonomiei locale. Prin reglementările din aceste state s-au urmărit:

a) delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor de cel aflat în

proprietatea statului;

b) crearea instrumentelor administrative necesare autorităţilor centrale pentru

îndeplinirea atribuţiilor care le revin;

c) asigurarea condiţiilor pentru asumarea responsabilităţii privind dezvoltarea rurală;

d) asigurarea condiţiilor pentru asumarea responsabilităţii privind dezvoltarea naţională;


2. Din punct de vedere juridic organele financiare teritoriale sunt instituţii ale

administraţiei publice, cu administraţie şi gestiune proprie de instituţie. Sfera lor de

acţiune diferă, după nivelul organizatoric, astfel:

a) Direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlul financiar de stat, la nivel de judeţ

şi municipiul Bucureşti;

b) Administraţiile financiare, la nivelul municipiilor şi al sectoarelor municipiului

Bucureşti;

c) Circumscripţiile financiare la oraşe;

d) Percepţiile rurale şi agenţiile fiscale, la nivelul comunelor;

e) Toate variantele.

3. Veniturile proprii ale bugetelor locale reglementate prin Legea privind finanţele

publice şi Legea privind finanţele publice locale includ:

a) Venituri atribuite care cuprind suma defalcată din venituri cuvenite bugetului de stat;

b) Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanţarea unor obiective de interes

naţional, dar care pot fi mai eficient organizate şi controlate de către organele locale:

acţiuni de protecţie socială, lucrări de investiţii, etc.;

c) Împrumuturile contractate pe piaţa financiară internă sau externă, fie direct, în numele

organelor administraţiei publice locale, fie garantate de către Guvern;

152

d) impozite, taxe şi vărsăminte;

e) nici o variantă.


1. Perspective de viitor în domeniul finanţelor publice locale

2. Influenţa ciclurilor politice asupra finanţelor publice locale

3. Analiza posibilităţilor de finanţare ale administraţiei publice locale şi propunerea de noi

surse de finanţare a unor proiecte importante

4. Eficienţa utilizării resurselor financiare publice la nivelul autorităţilor publice locale

5. Implicaţiile restructurării economico – financiare asupra finanţelor publice locale

6. Evaluarea calităţii furnizării bunurilor publice la nivel local în România, pe cicluri de

guvernare



Bucureşti, 2005.




Bucureşti, 2002.


Bucureşti, 1999.



2001.


Bucureşti, 1996.


Bucureşti, 2000.


597/iulie 2002.

Răspunsuri

1 a

2 e

3 d

153

EVAZIUNEA FISCALĂ ŞI ECONOMIA SUBTERANĂ –

REACŢIE A INDIVIZILOR ÎMPOVĂRAŢI DE

OBLIGAŢIILE FAŢĂ DE STAT

Obiective:

Cunoaşterea conceptului şi a sferei de manifestare a evaziunii fiscale;

Conştientizarea conotaţiilor economice, sociale şi politice ale fenomenului

economiei subterane;

Cunoaşterea principalelor domeniile, mecanisme şi tehnici utilizate de

persoane sau grupuri de persoane pentru săvârşirea infracţiunilor din

sfera evaziunii fiscale;

Delimitarea valenţelor diferitelor concepte din sfera economiei subterane.



6.3. Cauze şi consecinţe ale proliferării fenomenului evazionist în

România


Fenomenul evaziunii fiscale şi al economiei subterane a ajuns să capete, prin

proporţiile îngrijorătoare care îi sunt atribuite, conotaţii economice, sociale şi politice

deosebite. Viaţa de zi cu zi pune pe tapet o serie de exemple care arată că a trăi bine, a fi

prosper, este aproape imposibil fără a face „compromisuri” de moralitate, civism şi

corectitudine.

Activităţile care compun economia subterană sunt numeroase şi complexe,

manifestarea lor permanentă fiind capabilă să distrugă autoritatea economică şi politică a

unei naţiuni. Neînregistrarea şi neraportarea unor activităţi generatoare de venituri, munca

fără forme legale de angajare, evaziunea şi frauda fiscală, corupţia şi mita la nivelul

administraţie naţionale şi locale de stat, spălarea banilor, criminalitatea economico-

financiară sunt rezultatul unui comportament denaturat atât al agenţilor economici, cât şi

al membrilor societăţii civile care generează importante consecinţe negative asupra

economiei şi politicilor economice şi sociale ale unui stat. A da vina pe tranziţie, pe

economie sau pe legi nu este suficient. În România este necesară o schimbare majoră, o

schimbare politică, socială şi economică fundamentată pe principii de onestitate, civism şi

integritate.

154


Obsedaţi de dorinţa de a înavuţire, oamenii nu se dau în lături de la acte ilegale,

imorale şi chiar anti-sociale pentru a-şi atinge scopul. Noţiunile de frică, ruşine, păcat nu

mai au nici o însemnătate. Banul, „ochiul dracului”, a devenit vârful sistemului de valori

contemporane, mai presus de orice lege umană. Indivizii caută să-şi mărească şi să-şi

protejeze averea şi veniturile prin orice mijloace. Existenţa unui număr mare de obligaţii

fiscale, precum şi povara acestora, au stimulat inventivitatea contribuabililor în găsirea

diferitelor modalităţi de eludare30

.

Potrivit Dicţionarului Explicativ al Limbii Române31

, a eluda înseamnă „a ocoli, a

evita, a ignora intenţionat”. Drept urmare, este vorba de totalitatea metodelor de evitare,

ignorare sau ocolire deliberată a plăţii sarcinii fiscale de către indivizii sau unităţile

economice cărora le-a fost stabilită.

Deşi problematica este intens abordată, literatura de specialitate n-a reuşit

formularea unei definiţii clare şi cuprinzătoare a acestei noţiuni, majoritatea ideilor emise

evidenţiind particularitatea evaziunii fiscale – sustragerea de la plata obligaţiilor băneşti

către stat - , dar nu şi sfera de cuprindere.

Legea română privind combaterea evaziunii fiscale32

, la articolul 1 definea

evaziunea fiscală ca „sustragerea prin orice mijloace, în întregime sau în parte de la plata

impozitelor, taxelor şi a altor sume datorate bugetului de stat şi fondurilor speciale extra-

bugetare, de către persoanele fizice şi persoanele juridice române şi străine denumite

contribuabili”. Lista contravenţiilor şi infracţiunilor prezentate în lege nu cuprindea însă

fapte considerate în literatura de specialitate ca fiind ilicite. În acest sens, am identificat

câteva definiţii ale evaziunii fiscale, care mi s-au părut relevante.

De exemplu, în Teoria generală a economiei33

, autorii explică evaziunea fiscală ca

fiind „sustragerea voită de la plata impozitelor, taxelor şi altor obligaţii fiscale

manifestată de unii agenţi economici, implicit a celor ce acţionează în economia paralelă

(subterană). Ea se concretizează în nedeclararea sau declararea falsă a veniturilor

impozabile pe o anumită perioadă. Ea poate fi favorizată şi de bancruta manifestată în

diverse împrejurări. […] Astfel, el <agentul economic> ajunge şi în situaţia de a nu-şi

respecta obligaţiile fiscale la termenele legale”.

Evaziunea fiscală apare când „indivizii nu-şi onorează în mod deliberat obligaţiile

fiscale”34

sau presupune „neraportarea venitului impozabil autorităţilor fiscale ori

subdimensionarea sa.”35

30

Ene Corina – Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal, Târgovişte, 2010, pag. 47. 31

Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan”, Ediţia a II-a,

Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998. 32

Legea nr.87/1994 a fost abrogată prin adoptarea Legii nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii

fiscale publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 672/27.07.2005. 33

Ciucur Dumitru, Gavrilă Ilie, Popescu Constantin – Economie. Teoria generală a economiei, Editura Tribuna

Economică, Bucureşti, 2004, pag. 272. 34

Franzoni Luigi Alberto – Tax Evasion and Tax Compliance, University of Bologna (6020), Italy, 1999, pag. 52.

155

O altă definiţie a evaziunii fiscale este cea a prof. Gabriela Anghelache, potrivit

căreia aceasta reprezintă „sustragerea pe diferite căi de la obligaţiile fiscale sau

ascunderea sub diferite forme a surselor şi a cuantumului veniturilor impozabile.

Evaziunea fiscală poate fi săvârşită la adăpostul legii (evaziune legală) sau cu încălcarea

prevederilor legale (frauduloasă).”36

Alţi autori consideră că evaziunea fiscală se poate defini ca fiind „totalitatea

procedeelor licite sau ilicite cu ajutorul cărora, cei interesaţi sustrag, în totalitate sau în

parte, materia lor impozabilă obligaţiilor stabilite prin legile fiscale.”37

Ultimele două definiţii lărgesc sfera de cuprindere a evaziunii fiscale introducând

elementul de ilegalitate. Autorii atrag atenţia asupra diminuării masei impozabile ca

rezultat al voinţei legiuitorului sau nu. În demersul de definire a acestei practici se pune

problema delimitării pe criterii de legalitate a formelor evaziunii fiscale deorece există şi

alte forme de neimpozitare (facilităţile fiscale, scutirile, reducerile de impozite), care

conduc la diminuarea materiei impozabile, însă aceasta nu se realizează prin sustragerea

de la plata obligaţiilor fiscale, deci nu reprezintă evaziune fiscală. În acest context

consider că evaziunea fiscală nu poate fi decât nelegală, fiind consecinţă a încălcării legii

fiscale, indiferent prin ce mijloace are loc această încălcare.

Modalităţile38

prin care se recurge la evaziune fiscală au în vedere:

- legea fiscală ce asigură ea însăşi evaziunea printr-un regim fiscal de favoare;

- abţinerea contribuabilului de a îndeplini activitatea supusă impozitării;

- folosirea lacunelor sistemului fiscal.

Acelaşi autor (Hoanţă Nicolae – Evaziunea fiscală, Editura Tribuna Economică,

Bucureşti, 1997, pag. 216) a introdus conceptul de evaziune fiscală apriorică, care se

referă la o evaziune fiscală datorată unui vid legislativ.

În perioada interbelică, noţiunea de evaziune fiscală era inclusă în cea de fraudă.

Economiştii contemporani delimitează însă cele două noţiuni, considerând că evaziunea

fiscală reprezintă totalitatea manifestărilor având drept scop evitarea plăţii unor

impozite, aceasta având două componente majore: evaziunea fiscală licită şi frauda

fiscală (evaziune fiscală ilicită). Din punct de vedere economic distincţia juridică nu are

relevanţă atâta timp cât ambele determină scăderea veniturilor bugetare de natură fiscală

aflate la dispoziţia statului.

Dacă fenomenul este abordat prin prisma efectelor asupra eficienţei şi distribuţiei,

pot fi distinse două forme ale evaziunii fiscale39

. Prima este evaziunea fiscală asociată cu

activităţile economiei subterane, implicând producţia şi oferta de bunuri şi servicii.

Aceasta presupune utilizarea forţei de muncă, a serviciilor manageriale sau

antreprenoriale, precum şi necesitatea existenţei capitalului tangibil care permite

35

Cebula Richard J., Saadatmand Yassaman – Income Tax Evasion Determinants: New Evidence, The Journal of

American Academy of Business, Cambridge, Vol.7, Num. 2, September 2005, pag. 124. 36

Anghelache Gabriela, Belean Pavel – Finanţele publice ale României, Editura Economică, Bucureşti, 2005, pag.

92. 37

Şaguna Dan Drosu, Tutungiu Mihaela – Evaziunea fiscală, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1995, pag. 20. 38

Hoanţă Nicolae – Evaziunea fiscală, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1997, pag. 216. 39

Kesselman Jonathan R. – Policy Implications of Tax Evasion and Underground Economy in The Underground

Economy: Global Evidence and its Size and Impact, Edited by Owen Lippert and Michael Walker, The Fraser

Institute Vancouver, British Columbia, Canada, 1997, pag. 295.

156

desfăşurarea activităţii productive. A doua componentă este evaziunea fiscală neasociată

cu participarea la economia subterană, cu oferta de forţă de muncă sau cu alte servicii

similare. Este vorba de „evaziune fiscală pură”, care în general implică manipulare

financiară, ascunderea veniturilor din capital şi a celor financiare, exagerarea deducerilor

fiscale sau neraportarea circumstanţelor individuale ale entităţii economice. Conceptul de

„tax avoidance” (evitare a plăţii impozitelor), care presupune mijloace legale de evitare

nu este considerat că face parte din sfera evaziunii fiscale.

Având în vedere că economia subterană presupune producţia de bunuri şi servicii

atât legale, cât şi ilegale, este evident că şi evaziunea fiscală va fi asociată cu activităţi

legale sau ilegale, după caz.

Evaziunea fiscală pură presupune neraportarea sau raportarea parţială a venitului

sau profiturilor impozabile, fapt care nu implică forţa de muncă sau modul de operare al

entităţii economice relativ la economia oficială. Unele activităţi se desfăşoară la limita

reglementărilor legale, altele sunt convenţional-legale, dar nu-şi raportează veniturile sau

îşi exagerează cheltuielile. Există şi situaţii în care au loc diferite forme de transferuri ale

veniturilor între membrii familiei în scopul reducerii masei impozabile sau a ascunderii

tipului, sursei şi momentului încasării respectivelor venituri. Potrivit lui Schneider F. şi

Enste D.40

, evaziunea fiscală pură este de regulă rezultat al tranzacţiilor financiare al

căror obiectiv este ascunderea veniturilor astfel obţinute (venituri din capital). Aşadar,

evaziunea fiscală pură nu afectează alocarea resurselor de muncă sau de capital, şi nici

metodele de organizare şi operare ale unităţilor economice.

În ceea ce priveşte frauda fiscală, aceasta presupune o violare a legilor fiscale, o

infracţiune conştientă şi deliberată asupra regulilor cu privire la plata obligaţiilor

fiscale.

Potrivit altor autori41

, frauda fiscală reprezintă „ansamblul practicilor care

urmăresc eludarea în totalitate sau în parte a impozitului datorat statului”. Definiţia mi se

pare confuză şi incompletă deoarece nu cuprinde elementele de intenţionalitate şi

mecanismele prin care sunt eludate veniturile fiscale ale statului; nu este luat în calcul

elementul de ilegalitate care intervine în direcţia sustragerii de la plata impozitelor,

respectiv obţinerii de foloase necuvenite din surse fiscale.

Conceptul de fraudă fiscală uneşte „ansamblul practicilor ilegale care permit să nu

plăteşti, în parte sau total, impozitul obligatoriu. Aceste practici sunt susceptibil de a fi

sancţionate prin pedepse administrative, chiar penale.”42

Majoritatea legislaţiilor ţărilor europene tratează frauda fiscală prin prisma

caracterului ilegal al acesteia, diferitele forme de manifestare ale acesteia fiind

sancţionate în mod diferit. Astfel, în Luxemburg, frauda simplă, un act involuntar generat

de neglijenţă, este amendată contravenţional cu sume care variază în funcţie de gravitate,

în timp ce frauda intenţionată este pedepsită penal, ajungându-se la privare de libertate, de

drepturi civile şi politice. În Olanda, frauda fiscală presupune declaraţii inexacte făcute în

40

Schneider Friedrich, Enste Dominik H. – The Shadow Economy. An International Survey, Cambridge University

Press, 2002, pag. 10. 41

Popa Ştefan, Cucu Adrian – Economia subterană şi spălarea banilor. Abordare teoretico-metodologică, Editura

Expert, Bucureşti, 2000, pag. 12. 42

Craiu Nicolae – Economia subterană între „Da” şi „Nu”, Editura Economică, Bucureşti, 2004, pag. 28.

157

mod deliberat, prezentarea de documente false sau nerespectarea obligaţiei de informare a

administraţiei fiscale cu privire la anumite elemente care permit stabilirea şi controlul

impozitului. Asemenea fapte sunt pedepsite prin privare de libertate. Germania abordează

frauda fiscală similar cu Olanda, cu menţiunea că aici sancţiunile constau în amendă de

maximum 2 milioane euro şi privare de libertate pe o perioadă cuprinsă între 5 şi 10 ani.

Irlanda tratează frauda fiscală ca pe o infracţiune fiscală comisă intenţionat în scopul

sustragerii de la plata impozitelor. În Japonia frauda fiscală este cercetată atât de

administraţia fiscală, cât şi de poliţie şi parchet.

Aşadar, părerile converg în foarte mare măsură în direcţia delimitării a două tipuri

de evaziune:

1. evaziunea licită, nefrauduloasă, practicată la adăpostul legii;

2. evaziunea ilicită, frauduloasă sau fraudă fiscală, care presupune încălcarea legii.

De asemenea, putem vorbi despre evaziune fiscală naţională şi evaziune fiscală

internaţională.

Deşi firavă, linia de demarcaţie dintre evaziunea fiscală şi frauda fiscală ar trebui

trasată ţinând cont de motivaţia acţiunii fiscale a contribuabililor, de posibilităţile de

„forţare” a legislaţiei fiscale şi de avantajele obţinute în urma acţiunii respective (Figura

6-1.).

Figura 6-1. – Delimitarea evaziunii şi fraudei fiscale şi criteriile de departajare

43

Atât evaziunea, cât şi frauda fiscală se regăsesc de regulă în zonele cu fiscalitate

ridicată. Intensitatea fiscalităţii este evidenţiată la nivel macroeconomic ca raport între

încasările fiscale ale statului şi produsul intern brut, iar la nivel individual, ca raport între

totalitatea obligaţiilor fiscale datorate şi veniturile obţinute într-un an fiscal.

43

Ene Corina – Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal, Târgovişte, 2010, pag. 54.

- Ilegalitate implicită;

- Asumarea unor riscuri;

- Raportul cost/profit

evoluează în mod invers

proporţional cu riscurile

asumate;

- Implică un număr

restrâns de contribuabili

- Interpretarea

legislaţiei în favoarea

contribuabilului;

- Neasumarea de

riscuri;

- Practicată de un

număr mare de

contribuabili

Fraudă fiscală Evaziune fiscală

Presiunea

fiscală

ridicată

158

Intensificarea presiunii fiscale pe seama creşterii cotelor de impunere şi eventual a

introducerii de noi impozite va atrage după sine accentuarea fenomenului de fraudă

fiscală, concomitent însă cu creşterea evaziunii fiscale licite, prin identificarea unor breşe

legislative (ambiguităţi, carenţe) şi subterfugii, în scopul sustragerii de la plata obligaţiilor

fiscale.

Dacă analizăm interferenţele pornind de la numărul contribuabililor implicaţi în

astfel de acţiuni, este clar că evaziunea fiscală, care nu presupune riscuri, este la îndemâna

unui număr mai mare de contribuabili, comparativ cu frauda fiscală, care este practicată

de regulă de un număr restrâns de subiecţi, care au capacitatea materială şi raţională să

identifice şi să-şi asume riscuri majore.

Evaziunea fiscală licită (realizată la adăpostul legii) presupune sustragerea unei

părţi din materia impozabilă, fără ca această acţiune să aibă caracterul unei contravenţii

sau infracţiuni. „Evaziunea fiscală licită se construieşte pe baza paradoxurilor legislative,

care nu permit o confirmare sau infirmare fără echivoc a anumitor aspecte legislative

controversate şi, tocmai de aceea, interpretabile.”44

Fenomenul se manifestă îndeosebi în perioadele când se introduc noi legi fiscale

sau se modifică cele vechi, dar şi când statul foloseşte intensiv pârghiile fiscale în scopul

stimulării anumitor domenii de activitate. Sustragerea de la îndeplinirea obligaţiilor

fiscale se realizează de regulă prin interpretarea legislaţiei fiscale în favoarea

contribuabilului. Oricum, efectul acestui comportament este reprezentat de reducerea

veniturilor bugetare. Căile legale45

care permit neplata sau plata parţială a obligaţiilor

fiscale se referă în principal la:

- lăsarea contribuabilului pe o poziţie favorabilă în raport cu sistemul fiscal, pentru a

beneficia într-o măsură cât mai mare de avantajele conferite de reglementările

fiscale;

- acţiunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgând la combinaţii

neprevăzute de legiuitor;

- valorificarea maximă a unor prevederi permisive, fără a încălca flagrant legislaţia

care reglementează plata unor impozite;

- elaborarea unei legislaţii fiscale fără respectarea strictă a principiului echităţii

fiscale (legislaţie dată în folosul unor grupuri de interese);

Modalităţile prezentate mai sus nu aduc atingere la dreptul statului de a percepe şi

încasa impozite. Este lezat doar gradul de realizare a veniturilor fiscale deoarece, în

principiu, este posibilă eludarea oricărui impozit. Posibilităţile de evaziune fiscală licită

diferă însă de la un impozit la altul.

Pentru a evita impunerea veniturilor, patronii acordă salariaţilor avantaje în natură

de genul maşinilor de serviciu, reşedinţe de vacanţă, indemnizaţii constituind cheltuieli

profesionale, contracte de asistenţă, participarea la plata chiriilor sau a cheltuielilor de

şcolarizare a copiilor etc.

44

Pătroi Dragoş – Evaziunea fiscală între latura permisivă, aspectul contravenţional şi caracterul infracţional, Editura


Bîrle Vasile – Concepte referitoare la evaziunea fiscală licită, Revista Finanţe Publice şi Contabilitate, RFPC, nr.

7-8/2004.

159

Deducerea din profit a unor cheltuieli privind amortizarea şi fondul de rezervă

într-o sumă mai mare decât cea care s-ar justifica din punct de vedere economic este o altă

modalitate de eludare.

Se practică majorarea cheltuielilor deductibile fiscal prin înregistrarea unor

cheltuieli (consultanţă, management, marketing) care nu au fost făcute în realitate, mai cu

seamă dacă prevederile legislaţiei fiscale dau posibilitatea deducerii unor cheltuieli dacă

acestea au fost efectuate în scopul realizării de venituri (în cazul României Codul Fiscal

prevede această posibilitate). În această categorie pot fi incluse toate operaţiunile fictive

care generează cheltuieli şi toate operaţiunile reale care generează cheltuieli fictive.

O altă formă a evaziunii fiscale licite este reprezentată de externalizarea unei părţi

din materia impozabilă către un regim fiscal mai puţin presant, de regulă prin intermediul

societăţilor off-shore situate în paradisuri fiscale.

Toate formele prezentate îşi pot găsi justificarea în erori involuntare, fără caracter

intenţional, efectuate nu în scopul eludării obligaţiilor fiscale, ci datorate unor calcule

eronate şi aşa-numitei „contabilităţi creative”, prin care se manipulează cifrele contabile şi

se aleg acele metode de structurare a tranzacţiilor care permit obţinerea rezultatului

contabil dorit. Agenţii economici în cauză pot invoca buna-credinţă, lacunele legislative,

astfel încât caracterul presupus infracţional al faptei este eliminat.

Evaziunea fiscală ilicită (frauduloasă sau fraudă fiscală) presupune eludarea în

mod direct şi deliberat a legislaţiei fiscale, fiind sancţionată penal. Se concretizează în

ascunderea ilegală, totală sau parţială a materiei impozabile de către contribuabili în

scopul reducerii sau eliminării obligaţiilor fiscale ce le revin. Acest lucru are efecte

negative asupra finanţării cheltuielilor publice.

Frauda fiscală desemnează „o abatere (de regulă, infracţională) la ordinea fiscală

(statutată prin reglementările specifice), cu voinţa deliberată de a se sustrage impozitării şi

corelată (de cele mai multe ori) cu transmiterea de informaţii inexacte sau incomplete,

care au rolul de a conferi autorului faptei avantaje fiscale necuvenite.”46

Personal consider că evaziunea fiscală ar trebui judecată în raport cu elementele de

intenţionalitate şi rea-credinţă care intervin în interpretarea legislaţiei fiscale. Dacă poate

fi demonstrată premeditarea şi ilegalitatea unor astfel de acte, avem de-a face cu fraudă

fiscală. În acest sens, din punct de vedere juridic47

, frauda fiscală este clasificată în funcţie

de existenţa sau nu a mijloacelor frauduloase care au stat la baza comiterii actului de

fraudare în: fraudă simplă (reaua-credinţă) şi fraudă complexă (voinţa frauduloasă).

Frauda complexă este considerată infracţiune, fiind sancţionată penal, în timp ce frauda

simplă este sancţionată contravenţional.

Riscul asumat în eludarea deliberată a legislaţiei fiscale determină o evoluţie invers

proporţională a raportului cost/profit. Dacă în condiţiile desfăşurării unor operaţiuni

legale acest raport are o valoare determinată, în cazul fraudării fiscale raportul va fi deviat

în favoarea profiturilor mult mai mari generate de astfel de acţiuni. Cu cât riscul asumat

este mai mare, cu atât profiturile sunt mai mari, iar raportul cost/profit este mai mic.

46

Pătroi Dragoş – Evaziunea fiscală între latura permisivă, aspectul contravenţional şi caracterul infracţional, Editura


Bîrle Vasile – Concepte privind frauda fiscală, Revista de Finanţe Publice şi Contabilitate (RFPC) nr. 10/2004.

160

Formele48

evaziunii fiscale frauduloase sunt:

- evaziunea tradiţională: presupune sustragerea parţială sau totală de la plata

obligaţiilor fiscale prin neîntocmirea documentelor prevăzute de legislaţia fiscală sau prin

întocmirea lor eronată;

- evaziunea juridică: vizează ascunderea naturii reale a unui contract în scopul

evitării obligaţiilor fiscale;

- evaziunea contabilă: întocmirea documentelor contabile respectă în aparenţă

cerinţele legislative, însă sunt utilizate documente false pentru a înregistra cheltuieli

nereale în scopul reducerii veniturilor impozabile, a profitului impozabil şi în consecinţă a

obligaţiilor de plată la bugetul de stat;

- evaziunea prin eludare: presupune deplasarea profitului în timp prin diminuarea

valorii stocurilor şi supraestimarea provizioanelor şi amortismentelor.

Frauda fiscală se poate manifesta în două momente: la aşezarea impozitului şi în

momentul plăţii acestuia (la lichidarea obligaţiilor fiscale). În prima fază se urmăreşte

diminuarea materiei impozabile prin minimizarea veniturilor şi supradimensionarea

cheltuielilor din punct de vedere fiscal. A doua fază are în vedere impozitele indirecte, în

special T.V.A. şi taxe vamale. De exemplu, printr-o declaraţie de import falsă cu privire

la caracteristicile produselor importate, acestea se pot transfera de la o rubrică de

impunere mai ridicată la alta, mai redusă.

Printre modalităţile de manifestare ale fraudei fiscale se numără şi următoarele:

- nedeclararea/declararea parţială şi neînregistrarea veniturilor în scopul deliberat al

neimpozitării lor;

- ascunderea dimensiunii reale a veniturilor prin întocmirea de documente fictive sau

falsificarea unor documente;

- înfiinţarea unor firme fantomă prin intermediul cărora se derulează operaţiuni

comerciale ilicite, identificarea administratorilor, asociaţilor sau acţionarilor fiind

practic imposibilă;

- contrabanda;

Drept urmare, frauda fiscală are caracter de rea-credinţă şi presupune încălcarea

deliberată, directă şi certă a legislaţiei fiscale.

Evaziunea fiscală internaţională este legată de extinderea producţiei unor

întreprinderi în ţări cu legislaţii fiscale şi sociale mai favorabile. Aici am în vedere

procesul de globalizare a lumii economice, comerţul global, investiţiile privilegiate de

capital, mai ales acele componente care pot fi rapid şi uşor mutate în străinătate. Astfel, în

vederea creşterii competitivităţii, investitorii se mută în ţări unde forţa de muncă este mai

ieftină, iar legislaţia fiscală le oferă condiţii favorabile şi facilităţi.

Cele mai des întâlnite forme de evaziune fiscală internaţională sunt abstinenţa şi

disimularea49

.

Abstinenţa se referă la refuzul contribuabilului de a munci, a produce şi a investi în

ţara de origine, caracterizată de o fiscalitate ridicată, şi orientarea sa spre ţări cu fiscalitate

moderată sau redusă.

48

Hoanţă Nicolae – Evaziunea fiscală, Editura Economică, Bucureşti, 1997, pag. 191. 49

Şaguna Dan Drosu, Tutungiu Mihaela – Evaziunea fiscală, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1995, pag. 79.

161

Disimularea materiei impozabile implică nedeclararea sau ascunderea unei părţi a

veniturilor sau averii câştigate dincolo de graniţele naţionale ale statului de origine şi

furnizarea unor informaţii eronate administraţiei fiscale legate de activităţile desfăşutate

dincolo de frontiere.

Concluzionând, se poate spune că cei doi termeni, evaziune fiscală, respectiv

fraudă fiscală, deşi presupun aceeaşi finalitate – diminuarea obligaţiilor fiscale de plată

– sunt antagonici. Dacă primul nu presupune încălcarea voită a legilor fiscale şi nu

contravine în mod expres legilor, în al doilea caz sunt accentuate elementele de

ilegalitate şi intenţionalitate în eludarea legislaţiei fiscale.


În România, „zona” evaziunii fiscale este în continuă transformare. Schimbările

intervenite în domeniul vamal şi fiscal (accize şi TVA) s-au repercutat în zona

infracţionalităţii economice prin accentuarea atractivităţii unor metode evazioniste care

implică contrabanda cu produse din tutun, substituirea/falsificarea carburanţilor sau a

băuturilor alcoolice, utilizarea de timbre de marcaj sau documente fiscale false,

colectarea/comercializarea frauduloasă a deşeurilor reciclabile sau a produselor agricole

de cultură.

În egală măsură, în ultima perioadă de timp a crescut complexitatea lanţurilor

tranzacţionale utilizate, acestea având deseori un caracter transfrontalier şi au continuat să

fie utilizate firmele fantomă sau off-shore.

Multiplele transformări (calitative, cantitative, structurale, legislative etc.) care au

survenit în mediul economic românesc au condus atât la consolidarea vechilor „tendinţe”

în domeniul evaziunii şi fraudei fiscale, dar şi la manifestarea unor noi metode şi direcţii

în acest sens50

.

La nivelul anului 2008, principalele forme de manifestare51

a fraudei în domeniul

fiscal au vizat:

- sustragerea de la plata TVA aferenta tranzacţiilor intracomunitare, după caz,

amplificarea acestei activităţi ilicite prin procedeele denumite generic „fraudă tip

carusel”;

- sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicită a unor carburanţi obţinuţi

din amestecuri de fracţii petroliere, schimbarea destinaţiei unor produse energetice

etc.;

- sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicită a ţigaretelor provenind din

contrabandă sau fabricate în mod clandestin;

50


Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia Naţională de Admnistrare Fiscală – Raport privind sinteza activităţii de

control desfăşurate de Garda Financiară în cursul anului 2008.

162

- sustragerea de la plata accizelor, prin comercializarea băuturilor alcoolice fabricate

clandestin, încadrate cu rea voinţă în categoria băuturilor intermediare sau provenind

din contrabandă;

- sustragerea de la plata TVA prin importul de bunuri de consum pentru care se declară

valori foarte scăzute, fapt urmat de comercializarea ilicită a acestora, la nivelul

preţului real de piaţă.

Alături de aceste operaţiuni, o pondere importantă în cadrul infracţiunilor

identificate de Garda Financiară revine următoarelor operaţiuni:

- transferuri de fonduri, achiziţii sau transferuri formale şi alte operaţiuni circumscrise

fenomenului de spălare a banilor;

- munca la negru, în special în construcţii şi agricultură;

- jocuri de noroc, care au înregistrat o dezvoltare necontrolată, plătitoare a unor taxe

modice, neactualizate din anul 1999, şi care au un potenţial de evaziune semnificativ;

- construcţiile de imobile efectuate în numele unor persoane fizice urmate de

comercializarea acestora fără plata taxelor, în special TVA;

- vânzările auto second-hand efectuate de persoane fizice, de asemenea fără plata unor

taxe aferente veniturilor realizate de către comercianţi.

O metodă de eludare a legislaţiei fiscale practicată în ţara noastră este aşa-numitul

„sindrom Phoenix”52

, potrivit căruia o societate comercială falimentată renaşte printr-o

altă societate, nou înfiintată. Este vorba despre practica societăţilor comerciale care, după

o perioadă de timp în care au acumula datorii mari către stat de natura impozitelor directe

şi/sau indirecte, dispar, după care sunt regăsite în acelaşi loc sau altul, sub o altă

denumire, dar având aceiaşi acţionari şi acelaşi obiect de activitate. Se procedează la un

transfer al activităţii (imobilizările corporale şi necorporale) către noua societate. Prima

societate declanşează procedura famimentului, datoriile fiind irecuperabile pentru buget,

în timp ce a doua societate va solicita rambursarea de la buget a TVA (deoarece

înregistrează o creştere a TVA deductibilă ca urmare a „artificiului”) şi încasează TVA

solicitată.

Având în vedere multitudinea faptelor de natura evaziunii fiscale, din analiza

cazurilor practice53

instrumentate de organele cu atribuţii de control am identificat

principalele domeniile, mecanisme şi tehnici utilizate de persoane sau grupuri de persoane

pentru săvârşirea acestei infracţiuni.

1. în domeniul achiziţiilor intracomunitare

Operaţiunile cu caracter ilicit derulate în acest domeniu, vizează în mod direct

fraudarea TVA aferentă tranzacţiilor intracomunitare, dar implicit afectează şi

concurenţa loaială din piaţă, procentele de impozitare sustrase permiţând practicarea unor

preţuri sub nivelul celor practicate de comercianţii oneşti.

Sistemul comun al Taxei pe Valoarea Adăugată pentru comerţul intracomunitar

reglementează în esenţă că livrările intracomunitare de bunuri sunt scutite de TVA, cu

drept de deducere, obligaţia de a plăti TVA revenind operatorului din statul membru de

destinaţie la cota în vigoare în statul membru respectiv.

52

Bîrle Vasile – Frauda fiscală, Ed. Teora, Bucureşti, 2005, pag. 41. 53

Diferitele mecanisme de evaziune fiscală prezentate au fost preluate din Rapoartele Gărzii Financiare din perioada

2007 – 2008.

163

Acest sistem coroborat cu faptul că libera circulaţie a mărfurilor a impus

eliminarea evidenţei instituţionalizate a bunurilor provenite din statele membre, prin

renunţarea la formalităţile şi controlul vamal, a generat în comerţul intracomunitar

evaziune şi fraudă fiscală care se manifestă în toate statele membre.

Actualul sistem de schimb de informaţii privind TVA (VIES), sistem care oferă

date referitoare la livrările de bunuri între statele membre a reuşit în mică măsură să

reducă acest fenomen dovedindu-şi limitele în special prin termenele lungi la care

informaţiile solicitate devin operaţionale.

Tendinţele de fraudare de acest gen au fost identificate prioritar în sectoarele cu

viteză crescută de rotaţie a sumelor, în care încasarea contravalorii mărfurilor se

realizează, de regulă cu numerar, la un interval de timp apropiat sau identic cu momentul

livrării.

În România aceste oportunităţi sunt exploatate ilicit de către mulţi dintre operatorii

economici care efectuează achiziţii intracomunitare de mărfuri, în special produse

agroalimentare. Astfel, firmele implicate direct în tranzacţiile intracomunitare sunt

schimbate periodic, fiind abandonate, eventual cesionate, purtând asupra lor integral

obligaţiile fiscale aferente tranzacţiilor.

Un mod de lucru asemănător a fost sesizat şi în domeniul achiziţiilor de materiale

de construcţii, de regulă destinate unor construcţii individuale, care nu presupun existenţa

certificatelor de calitate pentru materialele puse în operă şi, cu unele particularităţi

agravante, în cazul unor achiziţii de uleiuri minerale.

Principalele metode de săvârşire a fraudelor în domeniul achiziţiilor

intracomunitare, evidenţiate de controalele executate sunt:

- utilizarea firmelor „fantomă”, fie direct pentru realizarea achiziţiei, fie ca

intermediar, firme asupra cărora sunt concentrate importante debite la buget, ce rămân

astfel neachitate;

- situaţii frecvente în care acelaşi grup de persoane controlează, direct sau prin

interpuşi, întregi reţele de astfel de societăţi, procedând la înfiinţarea/operarea unora noi o

data cu „sacrificarea” (prin abandon sau cesionare către persoane neidentificabile) celor

care au acumulat debite neachitate către la buget;

- înscrierea pe documentele care însoţesc achiziţiile a unor beneficiari fictivi

(neînregistraţti la Registrul Comerţului), context în care evazioniştii mizează pe

împiedicarea verificării realităţii destinatarului;

- exploatarea lipsei unei standardizări, la nivel european, a documentelor care

însoţesc transporturile, prin completarea în mod voit a acestora cu omisiuni sau greşeli,

menite să împiedice identificarea beneficiarilor.

Constatările Gărzii Financiare evidenţiază un comportament fiscal neglijent al

multor operatori economici şi în multe cazuri operaţiuni organizate, în mod profesional,

ce semnalează fraudarea bugetului statului.

Astfel, s-au semnalat cazuri în care destinatarii declaraţi ai mărfurilor nu au

recunoscut tranzacţiile sau, în alte cazuri, beneficiarii s-au dovedit a fi firme „fantomă”.

Totodată, s-a constatat că unele firme având sediul social declarat în Bucureşti sau

împrejurimi, desfăşurau în fapt activitate în diverse zone din ţară, mărfurile deplasându-se

164

direct în respectivele oraşe, unde urmau să fie distribuite direct comercianţilor cu

amănuntul, eventual eliberându-se, formal, acte în numele altor societăţi comerciale.

De asemenea, au fost constatate cazuri în care reprezentanţii unor firme din ţările

vecine, Bulgaria şi Ungaria, distribuie direct în piaţă mărfurile folosind codurile de

plătitor TVA ale unor firme româneşti, posibil chiar fără ştiinţa acestora din urmă.

Cele mai grave cazuri s-au înregistrat atunci când unii operatori economici au

derulat timp de câteva luni un volum mare de activităţi, acumulând obligaţii fiscale de

ordinul milioanelor de euro şi care au dispărut înainte de achitarea acestora.

S-a constatat că distribuitorii consacraţi de legume fructe sau fabricile mari de

panificaţie apelează la cumpărarea de mărfuri de provenienţă comunitară prin

intermediari, firme fără nume, necunoscute pe piaţă, având de regulă asociaţi cetăţeni

străini, recent veniţi în România.

Multe dintre firmele implicate în acest gen de achiziţii intracomunitare au

desfăşurat activităţi în intervalul dintre două termene de depunerea a declaraţiilor fiscale,

iar la verificările operative efectuate de Garda Financiară au prezentat evidenţe primare ce

atestau formal înregistrarea operaţiunilor în cauză.

Cei implicaţi în administrarea acestor achiziţii adoptă tot mai frecvent o atitudine

agresivă faţă de organele de control încercând să limiteze acestora accesul al informaţii

care ulterior ar putea conduce la reconstituirea activităţii ilicite desfăşurate.

Un alt aspect semnificativ rezultat din verificări este implicarea pasivă a unor firme

cunoscute care acceptă mărfurile provenite din aceste tranzacţii contribuind astfel la

prejudicierea bugetului de stat prin asigurarea unui volum mare de desfacere societăţilor

cu un comportament fiscal inadecvat.

Monitorizarea transporturilor în punctele de frontieră a identificat şi sisteme mai

complexe de fraudă şi evaziune fiscală în domeniul TVA-ului comunitar, sisteme de tip

„carusel”. Astfel, cetăţeni români înfiinţează societăţi comerciale în statele membre prin

intermediul cărora derulează livrări intracomunitare către societăţile proprii din România.

Mărfurile achiziţionate sunt comercializate pe piaţa internă, TVA-ul datorat bugetului de

stat fiind diminuat prin achiziţii fictive de la societăţi comerciale controlate de aceleaşi

persoane. În continuare sunt simulate livrări intracomunitare către societăţile proprii din

statele membre, aceste tranzacţii comerciale fiind scutite de TVA.

2. în domeniul producţiei şi comercializării petrolului, carburanţilor şi a altor

componente petroliere (uleiuri minerale)

În acest domeniu evaziunea fiscală s-a manifestat în special prin deturnarea de la

destinaţia declarată a uleiurilor minerale achiziţionate şi comercializarea acestora sub

forma carburanţilor, fără achitarea obligaţiilor fiscale ce însoţesc acest tip de mărfuri

(accize).

Verificările au evidenţiat faptul că evazioniştii implicaţi în acest gen de fraudă au

apelat la metode diverse:

-utilizarea unor reţele de firme „fantomă”, în cadrul cărora, în baza unor metode

tehnologice simple, se realiză operaţiunea de substituire;

-întocmirea unor rapoarte de producţie cu date falsificate, destinate a susţine sau

masca operaţiunile frauduloase;

-livrări efectuate în altă formă sau ambalaj decât cel pentru care s-a acordat licenţa;

165

-comercializarea ilicită a amestecurilor sub formă de carburanţi, prin staţii proprii

de vânzare cu amănuntul.

Are loc astfel crearea unui circuit comercial fictiv, se evită accizele la intrare şi se

încasează preţuri foarte mari pentru produse rafinate având alţi parametri calitativi decât

cei normali.

Un mod de operare similar a fost pus în practică şi în cazul vânzării de combustibil

către rafinării, fără plata taxelor speciale de transport.

O altă modalitate de eludare o reprezintă livrarea de produse petroliere direct

dintr-o rafinărie, pe baza avizului de însoţire a mărfii, fără întocmirea facturii fiscale,

lucru motivat printr-un transfer între gestiunile aceleiaşi rafinării. În realitate, produsele

petroliere sunt achiziţionate direct din rafinărie de către o societate comercială care, după

ce le trece prin mai multe verigi comerciale pentru a li se pierde urma, le vinde direct prin

staţii de tip „Peco” private.

3. în domeniul producţiei şi comercializării alcoolului şi băuturilor alcoolice

Controalele în domeniul producţiei şi comercializării alcoolului şi a băuturilor

alcoolice au identificat producători neautorizaţi de băuturi alcoolice.

O tehnică folosită de evazionişti este şi cea a producerii alcoolului şi a băuturilor

alcoolice, în spaţii formal autorizate, din materii prime neevidenţiate în contabilitate,

urmată de disimularea produselor finite şi comercializarea acestora împreună cu loturi

legal procesate şi marcate fiscal.

De asemenea, au fost identificate mini tipografii destinate producerii de banderole

fiscale false, care urmează să fie folosite atât pentru distribuirea propriilor produse, cât şi

a comercializării ilicite a acestora.

4. în domeniul producerii şi comercializării de ţigarete şi produse din tutun

În domeniul produselor din tutun, evaziunea fiscală se manifestă în special prin

comercializarea clandestină a ţigaretelor introduse ilegal în ţară, provenind din ţări din

fostul spaţiu sovietic, dar şi prin redirijarea acestora către spaţiul european, unde preţul

ţigărilor este mult mai mare.

Totodată, verificările la importatori de utilaje specifice producţiei de ţigarete au

condus la identificare unor fabrici clandestine care prelucrează tutun brut achiziţionat de

la producători particulari, a căror producţie figurează ca fiind exportată.

5. în domeniul valorificării deşeurilor industriale reciclabile (în special feroase

şi neferoase)

Datorită faptului că reciclarea deşeurilor metalice determină diminuarea costurilor

în sectorul metalurgic, achiziţia acestei materii prime este de interes deosebit, atât pe piaţa

internă, cât şi pe cea externă.

În multe cazuri s-a constatat existenţa unor reţele care procedează la

comercializarea ilicită a deşeurilor recuperabile prezentând centrelor de colectare, ca

documente justificative, facturi de la societăţi de tip fantomă sau borderouri de achiziţie

de la persoane fizice, completate cu date fictive. De asemenea, firme de tip fantomă sunt

introduse în lanţul comercial pentru a se îngreuna identificarea furnizorilor reali.

6. în domeniul exploatării, gestionării, prelucrării şi comercializării masei

lemnoase

166

Verificările în acest domeniu au scos în evidenţă procedee de comercializare pe

piaţa neagră a unor însemnate cantităţi de material lemnos prin următoarele procedee:

- lipsa marcajelor aplicate de organele silvice;

- achiziţionarea de lemn fără documente de provenienţă;

- prelucrarea, cu complicitatea deţinătorilor de gatere, a materialelor lemnoase

recoltate de deţinătorii de fond forestier, fără înregistrarea în gestiune;

- introducerea în lanţul comercial a societăţilor de tip fantomă în vederea

împiedicării identificării furnizorilor şi/sau a beneficiarilor reali.

7. în domeniul comerţului cu cereale, produse de morărit şi panificaţie

Rezultatele controalelor efectuate în acest domeniu au scos în evidenţă o serie de

nereguli, practicate de unele grupuri de persoane sau firme, organizate şi constituite după

principiul reţelelor de contrabandă care acţionează, de obicei, pe raza mai multor judeţe,

cu privire la:

-neîntocmirea sau întocmirea incompletă a documentelor care atestă şi însoţesc

cantităţile recoltate, din câmp şi până la înmagazinare;

-neutilizarea documentelor aprobate prin actele normative şi nerespectarea

modului de completare a acestora, atât pe timpul transportului, cât şi la depozitare,

prelucrare şi comercializare;

-intercalarea pe circuitul economic a unor firme tip fantomă.

8. în domeniul jocurilor de noroc şi cazinourilor

Jocurile de noroc reprezintă, în unele cazuri, un paravan pentru operaţiuni de

spălare a banilor sau pentru schimburi ilicite de valută.

Dat fiind sumele mari rulate în intervale scurte de timp, acest lucru îngreunează

surprinderea momentului operaţiunii.

9. în domeniul importului de mărfuri

Fraudele constatate în domeniul importului de mărfuri au fost generate prin

însuşirea integrală a diferenţei dintre preţurile modice înscrise în facturile de import şi

preţurile practicate pe piaţa românească.

Au fost identificate cazuri de societăţi comerciale înmatriculate în Capitală, în

numele cărora au fost derulate, într-un interval scurt de timp un număr impresionant de

operaţiuni de import având ca obiect cantităţi semnificative de mărfuri nealimentare,

dintr-o gamă variată: produse de uz gospodăresc, electrocasnice, electronice, textile,

îmbrăcăminte, încălţăminte, papetărie, jucării, cosmetice etc. Pe parcursul comercial al

acestor mărfuri s-au intersectat firme fantomă care şi-au însuşit ilicit diferenţa de preţ.

Valoarea reală de piaţă a acestor mărfuri depăşeşte de 5 până la 20 ori preţul declarat la

momentul importului. Obligaţiilor fiscale aferente (TVA şi impozit pe profit) sunt

sustrase astfel de la plata către buget.

De asemenea, trebuie remarcat că volumul foarte mare de bunuri introduse în ţară

prin intermediul acestor societăţi, într-o perioadă relativ scurtă, poate indica posibilitatea

ca o parte din aceste mărfuri să fie destinate în realitate pieţelor din alte state ale Uniunii

Europene, eventualitate în care importul lor a urmărit în fapt dobândirea calităţii de

„mărfuri comunitare”.La aceste aspecte se adaugă şi pericolul comercializării unor

mărfuri de slabă calitate, contrafăcute sau care prezintă riscuri pentru consumator.

167

În cazul TVA, mecanismul principal prin care se procedează la sustragerea de la

plată este reprezentat fie de majorarea fictivă a TVA deductibilă, fie de reducerea fictivă a

TVA colectată. O pondere importantă revine şi rambursărilor ilegale de TVA. Câteva

dintre tehnicile de fraudare ale acestui impozit au în vedere:

- vânzările fără facturi;

- necuprinderea în baza de calcul a TVA a tuturor facturilor sau a tuturor

operaţiunilor care intră în sfera TVA;

- aplicarea voită, în mod eronat a deducerilor de TVA sau deduceri repetate în baza

aceluiaşi document; - utilizarea defectuoasă a formularisticii TVA;

- diminuarea TVA prin stornări fără documente legale;

- cereri de rambursare a TVA nejustificate;

- achiziţii/livrări intracomunitare fără respectarea prevederilor legale privind

taxarea inversă etc. În cazul impozitului pe profit, acţiunile fraudatorilor vizează următoarele

operaţiuni:

- reducerea bazei de impozitare prin diferite mijloace (includerea pe costuri a unor

cheltuieli supradimensionate, fără documente justificative sau fără bază legală,

cum ar fi amenzi, penalităţi, amortizări, cheltuieli de protocol, diurne etc.);

- deducerea unor cheltuieli persoanale ale patronilor, acţionarilor sau chiar a

salariaţilor;

- neînregistrarea în evidenţele contabile a tuturor veniturilor realizate;

- calcule eronate şi neconcordaţe între stocul scriptic şi cel faptic sau între preţurile

de livrare şi cele practicate în mod real;

- neînregistrarea în contabilitate a unor diferenţe favorabile de curs valutar sau de

preţ sau a diferenţelor stabilite prin actele de control; - neînregistrarea în documentele contabile a obligaţiilor privind impozitul pe profit

datorat şi nevirarea la termenenele legale a impozitului pe profit etc.

În privinţa accizelor, frauda fiscală este realizată prin:

- necuprinderea în baza de impozitare, total sau parţial, a sumelor impozabile;

- calcularea necorespunzătoare sau necalcularea accizelor la alcool şi băuturi

alcoolice în contextul modificării concentraţiei alcoolice a acestora;

- neincluderea în preţul de vânzare al produselor impuse cu accize a valorii

acestora;

- neînregistrarea în contabilitate a obligaţiei de plată a accizelor;

- sustragerea de la plata accizelor prin trecerea unor produse accizate în categoria

unora neimpuse cu accize etc.

Impozitele pe venit şi salarii sunt fraudate prin următoarele metode:

- necuprinderea în baza de impozitare a tuturor veniturilor realizate;

- necalcularea, nereţinerea şi nevirarea impozitului pe salarii în cazul persoanelor

angajate temporar, cu ½ normă sau cu un anumit număr de ore de muncă, a celor

cu contract de colaborare etc.;

168

- neimpozitarea veniturilor acordate salariaţilor cu titlu de venituri de natura

salariilor de tipul stimulentelor, primelor, ajutoarelor în bani sau natură etc.;

- nerespectarea legislaţiei privind stabilirea bazei de impozitare, cumulul şi

deducerile personale;

- neînregistrarea obligaţiilor de plată a impozitului pe salarii;

- nerespectarea termenelor legale de plată a impozitului pe salarii.

Astfel de procedee intră în sfera infracţiunii de evaziune fiscală, iar conţinutul

particular al acestora generează încadrarea în următoarele categorii54

:

- infracţiunea de refuz al prezentării documentelor contabile oficiale necesare

stabilirii obligaţiilor bugetare;

- infracţiunea de sustragere de la plata obligaţiilor fiscale prin întocmirea

incompletă sau necorespunzătoare de documente contabile oficiale ori prin

acceptarea unor astfel de documente;

- infracţiunea de sustragere de la plata obligaţiilor fiscale prin neînregistrarea unor

activităţi sau prin exercitarea de activităţi neautorizate;

- infracţiunea de sustragere de la plata obligaţiilor fiscale prin nedeclararea unor

venituri, ori prin ascunderea obiectului sau a sursei impozabile ori taxabile, sau

ca urmare a unor operaţiuni fictive;

- infracţiunea de a nu evidenţia în documentele contabile legale veniturile realizate

sau de a înregistra cheltuieli fictive, în scopul sustragerii de la plata obligaţiilor

fiscale;

- infracţiunea de organizare sau conducere de evidenţe contabile duble sau de

alterare ori distrugere a documentelor contabile legale sau a memoriilor

mijloacelor de stocare a datelor, în scopul diminuării obligaţiilor fiscale;

- infracţiunea de sustragere de la plata obligaţiilor fiscale prin cesionarea părţilor

sociale deţinute într-o societate comercială cu răspundere limitată;

- infracţiunea de declarare fictivă cu privire la sediul unei societăţi comerciale, al

subunităţilor acesteia sau al punctelor de lucru, în scopul sustragerii de la

controlul fiscal.

Evident, toate aceste infracţiuni stabilite prin legislaţia în vigoare constituie forme

de manifestare ale fraudei fiscale. Urmarea juridică diferă în funcţie de modalitatea

normativă săvârşită, însă presupune întotdeauna producerea unui rezultat, concretizat în

sancţiuni pecuniare (amenzi contravenţionale) sau privative de libertate (în funcţie de

infracţiune, limitele variază de la un an la 12 ani)55

.

Concluzionând, procedeele utilizate de contribuabili pentru a se sustrage

obligaţiilor fiscale care le revin sunt diverse, însă în permanentă adaptare la evoluţia

legislaţiei fiscale şi contabile. Nimeni şi nimic nu poate prevedea diversitatea situaţiilor

practice, concrete, şi nici ingeniozitatea fraudatorilor.

54

Balaban Cosmin – Evaziunea fiscală. Aspecte controversate de teorie şi practică judiciară, Ed. Rosetti, Bucureşti,

2003, pag. 29 – 113. 55

Voicu Costică, Alexandru Boroi, Ioan Molnar, Mirela Gorunescu, Sorin Corlăţean – Dreptul penal al afacerilor,

Ediţia 4, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2008.

169

14.3. Cauze şi consecinţe ale proliferării fenomenului evazionist în România56

Motivaţiile recurgerii la fraudă sunt complexe, au caracter individual şi foarte greu

de identificat, însă se concentrează în jurul următoarelor elemente: necunoaştere,

ignorare, aplicare eronată sau abuzivă a legislaţiei fiscale, incoerenţa acesteia, lipsa

civismului fiscal, salarizarea inadecvată a personalului organismelor cu atribuţii de

control etc.

Factorii care generează şi favorizează proliferarea fenomenului de evaziune fiscală,

atât licită, cât şi ilicită, pot fi structuraţi în trei mari categorii57

:

- factori de ordin legislativ şi administrativ, care se referă atât la organizarea şi

funcţionarea sistemului fiscal (modul de aşezare a impozitelor, echitatea fiscală,

modul de utilizare a sumelor încasate din impozite etc.), cât şi la modul şi

mecanismele prin care organismele de control abilitate aplică legea fiscală şi

sancţiunile care decurg din nerespectarea ei ;

- factori economici, care au în vedere rezistenţa la impozite a contribuabililor,

faptul că mărimea sarcinii fiscale diminuează în mod considerabil venitul rămas

la dispoziţia contribuabilului şi, implicit, capacitatea acestuia de a-şi satisface

nevoile individuale;

- factori psiho-sociali, care ţin de noţiunea de moralitate şi civism fiscal

individual, dar şi de mediul social din care contribuabilul face parte.

Dacă la aceşti factori, între acţiunile cărora nu poate fi făcută o delimitare clară şi

certă, se adaugă şi recesiunea economică, situaţie actuală în economia României, condiţia

evaziunii fiscale (necesară şi suficientă) este în totalitate îndeplinită.

Legislaţia fiscală incoerentă, incompletă şi interpretabilă reprezintă una dintre

cauzele generatoare de evaziune fiscală în România.

Imediat după anul 1990, economia românească a funcţionat în virtutea inerţiei,

lipsită de norme şi reguli legislative în aproape toate domeniile de activitate. Ulterior,

reformele puse în practică au încercat să acopere aceste lipsuri, însă reglementarea

domeniului economic, în general, s-a realizat cu paşi mărunţi şi nu tocmai siguri.

În domeniul combaterii evaziunii fiscale, prima lege58

care reglementa

sancţionarea sustragerii de la plata obligaţiilor fiscale către stat a apărut abia în anul 1994

(Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale), iar prevederile sale s-au dovedit

a fi imperfecte, discutabile şi contrazise de o serie de legi prin care erau instituite diferite

impozite şi taxe. Ambiguitatea crescută a acestei legi a făcut ca ea să nu aibă efectul

scontat, drept pentru care în anul 2003 a fost completată prin Legea nr. 161/2003, privind

unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a

funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, însă o serie

de aspecte negative nu au fost în acest fel înlăturate (ambiguitatea încadrării unor fapte,

56

Ene Corina – Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal, Târgovişte, 2010, pag. 268 –

279. 57


2003, pag. 127 – 141. 58

Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, publicată în M.O. nr. 299 din 24 octombrie 1994, în

prezent abrogată prin alte legi cu conţinut similar.

170

prezentarea unor fapte de natură total diferită au fost reglementate ca modalităţi

alternative ale aceleiaşi infracţiuni, scoaterea în evidenţă a consecinţei, şi nu a activităţii

infracţionale, folosirea unor expresii aflate în neconcordanţă cu legislaţia din domeniul

contabilităţii etc.).

Lipsa legislaţiei stricte în ceea ce priveşte documentele fiscale şi cele de însoţire a

mărfii a permis pentru mult timp circulaţia mărfurilor şi efectuarea unor deduceri fiscale

pe baza unor documente emise de societăţi comerciale inactive sau fantomă. De

asemenea, au fost acordate mult prea uşor diferite facilităţi fiscale.

În perioada 1990 – 2005 au fost emise foarte multe legi care prevedeau facilităţi

fiscale importante, acordate în scopul dezvoltării activităţii, în special prin atragerea de

capital străin. Astfel de facilităţi au fost folosite cu preponderenţă ca instrumente ale unei

evaziuni fiscale legale veritabile, stimulând indisciplina în achitarea obligaţiilor fiscale, în

special în cazul marilor contribuabili, cărora li s-au adresat.

Aproape orice agent economic putea beneficia de facilităţi fiscale legale, singura

condiţie fiind deţinerea abilităţii de a „specula” legislaţia şi de a valorifica din plin

ambiguităţile şi neajunsurile sale.

Multitudinea facilităţilor fiscale acordate, apoi retrase şi iar instaurate, au

concentrat în România evazionişti din toate ţările lumii (Italia, Turcia şi ţările arabe, în

special). S-au înfiinţat enorm de multe societăţi comerciale cu capital străin (în totalitate

sau parţial), cu un aport modic al aşa-numitului investitor străin. După derularea mai

multor operaţiuni comerciale dubioase şi acumularea unor datorii enorme faţă de bugetul

statului, aceştia au dispărut.

Abia după 11 ani de la apariţia primei legi privind combaterea evaziunii fiscale,

pornind de la evoluţia de ansamblu a criminalităţii economico – financiare, a fost

promovată o nouă lege59

pentru prevenirea şi combaterea cu mai multă eficienţă a

infracţiunilor privind evaziunea fiscală, care s-a impus ca o necessitate.

Această lege are o dubla destinaţie: pe de o parte, de a aviza contribuabilii despre

obligaţia de a contribui prin impozite şi taxe la suportarea cheltuielilor publice şi de a

preveni asupra consecinţelor sancţionatorii la care se expun în cazul sustragerii

frauduloase de la îndeplinirea îndatoririlor fiscale, iar pe de altă parte, de a constitui

instrumental juridic în temeiul căruia să fie angajată răspunderea penală a celor care cu

rea-credinţă încalcă prevederile legii60

.

Comparativ cu Legea 87/1997, elementele de noutate prevăzute de Legea 241/2005

au în vedere următoarele:

- se stabilesc şi măsuri de prevenire a evaziunii fiscale;

- se instituie noi infracţiuni, denumite infracţiuni în legătură cu infracţiunile de

evaziune fiscală;

- se incriminează mai multe fapte ca infracţiuni de pericol;

- se definesc mai mulţi termini folosiţi în lege, pentru evitarea interpretărilor.

59

Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, publicată în M.O. nr. 672 din 27 iulie 2005. 60

Boroi A, Rusu I. – Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, Revista Dreptul nr.

2/2006, pag. 5.

171

Cu toate acestea, au fost dezincriminate unele fapte care continuă să prezinte

pericolul unor infracţiuni cu implicaţii deosebite asupra economiei subterane (art.10,

art.12 lit.a) din Legea 87/1994, republicată61

).

De asemenea, între infracţiunile de evaziune fiscală şi cele în legătură cu

infracţiunile de evaziune fiscală nu se face nici o deosebire, din punct de vedere al

prejudiciului, în sensul că infracţiunile de evaziune fiscală au ca rezultat un prejudiciu

imediat, cert, uşor de estimate, pe când celelalte, ar trebui să reprezinte doar un pericol şi

rareori un rezultat.

Prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea

procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale62

se încearcă îmbunătăţirea cadrului

legal existent prin evaziunea fiscală şi are în vedere acordarea unor competenţe sporite

comisarilor Gărzii Financiare, printre acestea numărându-se constituirea şi utilizarea de

baze de date necesare pentru prevenirea şi combaterea infracţiunilor şi a altor fapte ilicite

în domeniul fiscal, respectiv efectuarea, în exercitarea controlului operativ şi inopinat, de

monitorizări şi verificări necesare prevenirii, descoperirii şi combaterii faptelor de fraudă

şi evaziune fiscală.

În ceea ce priveşte instrumentarea acestor infracţiuni, se impun o serie de expertize

şi contraexpertize, verificări îndelungate, care fac ca un astfel de proces penal să duireze

câţiva ani. Dacă punem la socoteală şi faptul că în general, autorii unor astfel de

infracţiuni sunt persoane influente, cu posibilităţi materiale ridicate, tragerea la

răspundere a acestora devine şi mai anevoioasă.

Un alt factor cauzator al evaziunii fiscale în România este fiscalitatea, respectiv

mărimea sarcinilor fiscale pe care trebuie să le suporte contribuabilul. Din punct de

vedere legislativ, în România fiscalitatea exagerată se traduce prin numărul deosebit de

mare al impozitelor şi taxelor (peste 140) la plata cărora este obligat contribuabilul român,

dar şi prin instabilitatea în timp a legislaţiei fiscale. Inclusiv Codul Fiscal, care s-a dorit o

dovadă de stabilitate legislativă în domeniul fiscal, se modifică periodic, iar modificările

care intervin de la un an la altul sunt destul de consistente.

În ceea ce priveşte cauzele de ordin administrativ, trebuie să se facă referire la

principala pârghie prin care poate fi identificată şi combătută evaziunea fiscală, controlul

fiscal.

Aparatul fiscal din România, prin modul de organizare şi funcţionare „facilitează”

într-o oarecare măsură evaziunea fiscală.

Referitor la modul de organizare a aparatului fiscal, pot fi identificate câteva

„puncte slabe” care contribuie la menţinerea şi uneori accelerarea procesului evazionist63

:

- instabilitatea modului de organizare a Ministerului Finanţelor Publice;

61

Art.10 se referă la neîntocmirea, întocmirea incompletă sau necorespunzătoare a documentelor primare ori

acceptarea de astfel de documente în scopul împiedicării verificărilor financiar – contabile, dacă fapta a avut drept

consecinţă diminuarea veniturilor sau a surselor impozabile. De asemenea, vizează punerea în circulaţie, în orice

mod, fără drept, sau deţinerea în vederea punerii în circulaţie, fără drept, a documentelor financiare şi fiscale. Art. 12

lit. a) delimitează infracţiunea reprezentată de sustragerea de la plata obligaţiilor fiscale prin cesionarea părţilor

sociale deţinute într-o societate comercială cu răspundere limitată, efectuată în acest scop. 62

O.U.G. nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale, publicată în M.O. nr.

347 din 25 mai 2009. 63

Bîrle Vasile – Frauda fiscală, Ed. Teora, Bucureşti, 2005, pag. 115 - 122.

172

- dotarea necorespunzătoare a subunităţilor Ministerului Finanţelor Publice;

- organizarea defectuoasă a aparatului de control;

- organizarea defectuoasă a aparatului fiscal de urmărire şi încasare.

Organizările şi reorganizările Ministerului Finantelor Publice în funcţie de

culoarea politică a guvernului, respectiv modificarea repetată şi continuă a organigramei

acestui minister din considerente de ordin politic are ca rezultat, printre altele, şi

încurajarea evaziunii fiscale. În perioadele de campanie electorală şi după acestea, până la

numirea în funcţie a noului personal de conducere, activitatea aparatului fiscal este foarte

redusă, în timp ce activitatea evazioniştilor se menţine la cote ridicate, profitând de lipsa

de fermitate a organismelor de control.

În ceea ce priveşte dotarea structurilor şi unităţilor teritoriale ale Ministerului

Finanţelor Publice cu tehnologie şi tehnică de calcul performante, cu soft-uri dedicate, cu

programe de evidenţă fiscală corelate cu sistemele de evidenţă contabilă folosite de

agenţii economici (nu programe impuse), situaţia reală lasă mult de dorit. Drept urmare,

informaţiile necesare orientării controlului fiscal nu pot fi furnizate în mod operativ şi

corect, măsurile de executare silită nu pot fi luate în timp optim, astfel de carenţe

informaţionale contribuind la prescripţia unor obligaţii bugetare.

Comunicarea între unităţile fiscale din teritoriu în scopul efectuării de verificări

încrucişate operative este dificilă, uneori imposibilă, iar eşuarea unor astfel de controale

duce la creşterea evaziunii fiscale neidentificate. Evazioniştii sunt la curent cu aceste

slăbiciuni ale organelor de control, drept pentru care le speculează şi le valorifică.

Organizarea defectuoasă a aparatului de control se referă cu precădere la numărul

redus de personal, salarizarea precară a acestora, fondul redus de timp alocat unui control

şi verificarea în urma unei sesizări sau prin sondaj a contribuabililor.

Factorii de natură legislativ – administrativă, concretizaţi într-o legislaţie fiscală

deficitară, numărul mare de impozite şi taxe şi modificările permanente ale acestora, dar

şi existenţa unui aparat fiscal ineficient, a cărui atribuţii nu sunt clarificate, ci lasă loc

unor interpretări, sunt de natură să amplifice factorii economici şi psiho-sociali cauzatori

ai fenomenului de evaziune fiscală.

Fiscalitatea nu trebuie privită numai prin prisma numărului de impozite şi a

numeroaselor prevederi legislative în domeniu, ci şi ca pondere a veniturilor prelevate de

stat din veniturile obţinute de contribuabili. În acest contex vorbim despre presiunea

fiscală sau rata fiscalităţii, în raport cu care evaziunea fiscală este direct proporţională.

Unii autori consideră că „mărimea presiunii fiscale individuale este relevantă dacă

este analizată în strânsă corelaţie cu gradul în care veniturile individuale după impozitare

satisfac nevoile de subzistenţă.”64

Totuşi, trebuie să subliniez că interesele contribuabilului sunt în antiteză cu cele

ale statului. Statul consideră impozitul un mijloc de asigurare a cheltuielilor de importanţă

naţională şi urmăreşte majorarea veniturilor bugetare colectate în acest fel. În acelaşi

timp, contribuabilul percepe impozitul ca pe o constrângere, o obligaţie a cărei achitare

determină reducerea veniturilor sale, drept pentru care urmăreşte minimizarea sa, pe cât

posibil. În acest moment se naşte tendinţa de a evita aceste impozite şi de vorbă până la

64


2003, pag. 135.

173

faptă, respectiv la evaziune fiscală, linia de demarcaţie este trecută pe nesimţite. Atunci

când contribuabilul nu mai face faţă la impozite, acesta se sustrage de la plată, uneori

acesta fiind singura soluţie care îi permite continuarea afacerii sau asigurarea subzistenţei.

Tenta împovărătoare a ratei fiscalităţii resimţite de românul cu venituri medii, care

nu-şi poate permite decât asigurarea mijloacelor de subzistenţă s-a concretizat în lipsa

motivaţiei de a munci în mod legal şi orientarea spre obţinerea de venituri ilicite.

În unele cazuri nu nivelul de trai este motivaţia eludării, ci perspectiva unui

statut economic ridicat. Săvârşirea evaziunii fiscale, respectiv sustragerea de la plata

obligaţiilor fiscale poate asigura contribuabilului ridicarea nivelului de trai până la un

nivel pe care îl consideră satisfăcător sau îndestulător.

Comparaţiile internaţionale din perspectiva nivelului de trai şi a presiunii fiscale

sunt neavenite. O presiune fiscală de 40%, de exemplu, poate asigura contribuabilului

dintr-o ţară europeană dezvoltată un venit care îi permite un trai decent şi eventual,

economisirea unei părţi din acest venit, pe când în România, cele 60 de procente ramase

din venit nu-i asigură poate nici mijloacele de subzistenţă.

Mediul economic în care societăţile comerciale îşi desfăşoară activitatea este

răspunzător în egală măsură de proliferarea evaziunii fiscale. Unele s-au extins foarte

mult, asociaţii au acumulat averi considerabile, în timp ce în alte cazuri, prin muncă

onestă, asociaţii nu au reuşit astfel de performanţe, iar avantajele de care beneficiază

evazioniştii nu pot fi recuperate de aceştia din urmă prin mijloace legale.

De asemenea, intervenţia statului în anumite domenii de activitate prin acordarea

de subvenţii la anumite produse, pe perioade îndelungate de timp, determină concentrarea

activităţii agenţilor economici cu prioritate în aceste domenii.

Mai mult, în condiţiile economice generate de criza financiară are loc reducerea

capacităţilor de producţie, şomajul galopant, reducerea rentabilităţii, înregistrarea unor

pierderi uriaşe, pierderea unor pieţe de desfacere, blocaj financiar etc. În acest context

agenţii economici sunt preocupaţi de salvarea de la faliment şi de obţinerea unui profit,

oricât de mic, dar care să le asigure supravieţuirea, şi nu de finanţele statului.

În general, persoanele care comit infracţiuni de evaziune fiscală sunt persoane

raţionale, educate, organizate, cu un nivel de inteligenţă peste medie. Drept urmare,

resorturile psihologice care determină înfăptuirea unor astfel de fapte sunt deosebit de

complexe.

Înclinaţia spre evaziune fiscală există în orice individ. Scopul este obţinerea unui

venit/profit cât mai mare, iar aplicarea pricipiului machiavellic „scopul scuză mijloacele”

este foarte potrivit unor astfel de indivizi. În contextul asumării unor riscuri inferioare

avantajele posibil a fi generate, evaziunea vine de la sine. Mai mult, individul nu poate

renunta uşor la ceea ce i se cuvine pentru nişte acţiuni publice neînţelese de ele şi a căror

funcţionalitate nu este întotdeauna clară şi evidentă. El percepe impozitarea ca un atentat

la libertatea de a se bucura de roadele muncii sale, iar suprimarea înclinaţiei spre evaziune

nu poate fi realizată.

De remarcat că în România afacerile cu „probleme” sunt date adesea uitării,

dosarele penale sunt „îngropate”, iar oamenii de afaceri cu poziţii sociale şi financiare

deosebite sunt „iertaţi” în plan moral de aceste „neglijenţe” datorită succesului lor în plan

material. Atitudinea tolerantă a cetăţenilor faţă de astfel de situaţii şi reticenţa faţă de

174

disciplină mă fac să cred că în zilele noastre evaziunea fiscală este considerată, în

mentalitatea curentă, ca o probă de curaj şi abilitate, o virtute aplaudată, care nu are de-a

face cu lipsa de onestitate. A-ţi achita obligaţiile fiscale devine o dovadă de slăbiciune,

naivitate şi incompetenţă, şi nu de integritate. Impactul este şi mai mare atunci când este

recunoscut gradul de incultură al celui care prin încălcarea făţişă a legii reuşeşte să

strângă averi impresionante. Există medii sociale în care astfel de acţiuni sunt ridicate la

rang de valoare supremă, iar tinerii sunt implicaţi de la vârste fragede în astfel de „afaceri

de familie”, dobândind cunoştinţele necesare obţinerii de profituri prin încălcarea legii.

Sincopele de funcţionare ale sistemului social determină devianţa, iar primul element al

eşecului îl reprezintă lipsa controlului social.

Însă, aşa cum am menţionat, nu numai persoanele provenite de la periferia

societăţii săvârşesc astfel de fapte, ci şi cele care datorită profesiilor lor beneficiază de un

statut social deosebit, care deţin cunoştinţe de specialitate ce le dau posibilitatea

organizării comiterii unor astfel de infracţiuni. Ei beneficiază de serviciile celor mai buni

avocaţi, de influenţă socială şi putere materială care îi fac „imuni” la pedepsele de natură

penală. Întreaga mass-medie ar trebui să popularizeze asemenea cazuri de evaziune fiscală

instrumentate de organele judiciare, să prezinte consecinţele deosebite ale unor asemenea

infracţiuni atât asupra celor care le comit, cât şi asupra economiei, în general.

Procedeele frauduloase folosite în realizarea evaziunii fiscale sunt aşadar, departe

de a declanşa întotdeauna urmărirea penală pentru fraudă. În calea acestora stau de multe

ori factori precum cei politici (campaniile electorale şi alegerile prezidenţiale sau

parlamentare), economici (criza economică care a pus multe întreprinderi în situaţii

dificile, sau chiar le-a asigurat falimentul) sau sociali (acceptarea sancţiunilor de către o

populaţie de contribuabili). În astfel de condiţii de reticenţă fiscală, identificarea şi

urmărirea infracţiunilor de fraudă fiscală nu poate avea loc decât la un nivel redus.

Religia şi starea civilă pot avea, de asemenea, relevanţă asupra deciziei de a

săvârşire a evaziunii fiscale. De regulă persoanele credincioase, indiferent de religia lor,

nu comit asemenea fapte. De asemenea, persoanele căsătorite, care conştientizează

responsabilitatea întreţinerii nei familii nu comit infracţiuni economice penale, deşi sunt

tentate să o facă atunci când situaţia economică precară le-o impune.

Corupţia existentă la nivelul unei societăţi reprezintă un alt factor favorizant al

evaziunii fiscale. Dacă la nivel guvernamental există suspiciuni cu privire la utilizarea

eronată a fondurilor publice, la delapidări etc., respectarea legilor nu mai reprezintă

interes. De asemenea, dacă există posibilitatea stabilirii unor înţelegeri formale cu

inspectorii fiscali, evaziunea fiscală creşte. Corupţia reprezintă una dintre cele mai grave

abateri comportamentale, care denaturează interesul public în favoarea unor interese de

ordin privat.

Motivaţiile psiho-sociale ale corupţilor şi ale coruptibililor se regăsesc în nevoile

interne ale individului generate de frustrare, socializare inadecvată, dezorganizare socială,

legături cu o subcultură deviantă etc. „Tensiunile interioare ale individului sunt factori

declanşatori ai corupţiei, iar cauza principală a propriilor frustrări o constituie

imposibilitatea accesului la modalităţi legale de atingere a scopurilor personale, dublată

de discrepanţa dintre obiectivele urmărite şi cele general acceptate de către societate.

175

Aceste stări conflictuale interne, grefate pe dezacordul dintre aspiraţii şi oferta

nesatisfăcătoare a grupului sunt generatoare de corupţie.”65

Revenind la evaziunea fiscală, trebuie spus că un rol deosebit de important în

definirea conformării fiscale a contribuabilului îl au civismul fiscal şi moralitatea.

La baza sistemului fiscal stă acordul voluntar al oamenilor de a plăti impozitele

stabilite în sarcina lor. Cetăţenii oneşti conştientizează necesitatea unui astfel de

comportament, fără de care statul nu ar putea funcţiona şi se conformează voluntar. Este o

dovadă de civism fiscal, o atitudine normală şi firească într-un stat de drept.

Percepţia asupra unei taxe, potrivit căreia aceasta ar fi incorectă şi inechitabilă (e

exemplu, impozitul forfetar pe venitul minim), generează creşterea evaziunii fiscale şi

reducerea numărului de cetăţeni dispuşi să o plătească. Se induce ideea de muncă grea

pentru bani puţini, pentru că guvernul ia prea mult din veniturile cetăţenilor şi oferă în

schimb mult prea puţin. În acest fel este denaturat sistemul de valori personale ale

individului, este alterată noţiunea de moralitate, care în mod normal ar conduce la plata

onestă şi regulată a impozitelor.

O persoană ale cărei calităţi recunoscute sunt cinstea, corectitudinea şi integritatea

nu va proceda la fraudare, în nici o situaţie, pentru că ruşinea faţă de sine şi faţă de

apropiaţi/cunoscuţi, nu poate fi compensată în bani. Moralitatea, onestitatea, bunul-simţ

etc. sunt calităţi care nu pot fi cumpărate, indiferent de mărimea sumelor de bani care ar

putea fi oferite în schimb.

Drept urmare, nu se poate vorbi despre motivaţii universal valide, ci doar despre o

perceptibilitate a evaziunii fiscale limitată obiectiv, pentru că, indiferent de profunzimea

abordărilor, concluziile care pot fi desprinse sunt specifice fiecărei situaţii în parte şi nu

au forţă de generalizare.

Astăzi, amplificarea înclinaţiei spre evaziune fiscală a contribuabilului român este

generată de nemulţumirea generală cu privire la modul cum este cheltuit banul public, de

corupţia generalizată, de haosul care pune stăpânire atât pe domeniile economic şi social,

cât şi pe cel politic. Într-un asemenea context, evaziunea fiscală a luat proporţii deosebite,

modalităţile de eludare fiind pe cât de ingenioase, pe atât de periculoase pentru întreaga

societate.

Fenomenul de evaziune fiscală provoacă atât efecte economico – financiare şi

sociale, cât şi politice. Sub aspectul efectelor economico – financiare, este cert faptul că

evaziunea fiscală duce în mod direct şi obligatoriu, la diminuarea volumului veniturilor

statului, care are ca efect imediat un buget de stat mai redus, ce nu poate acoperi

cheltuielile statului destinate îndeplinirii funcţiilor sale de bază.

Guvernul României vrea să atragă bani în plus la buget prin combaterea evaziunii

fiscale, fără ca însă să fi schimbat nimic în strategia sa sau să consolideze corpul de

control financiar şi fiscal. Agenţia Naţională de Administrare Fiscală are în vedere

modificarea legii evaziunii fiscale prin includerea unor sancţiuni noi pentru calcularea

eronată a obligaţiilor fiscale şi neprezentarea documentelor financiar – contabile. De

asemenea, se vizează introducerea răspunderii fiscale pentru „ultima verigă cunoscută”

din lanţul unei tranzacţii care implică firme fantomă şi transformarea în infracţiune a

repetării unei contravenţii sau a provocării unui prejudiciu de o anumită valoare. Eficienţa 65

Abraham Pavel – Corupţia. Cauze – Mecanisme – Efecte – Soluţii, Ed. Detectiv, Bucureşti, 2005, pag. 144.

176

unor astfel de măsuri depinde însă şi de dotarea logistică şi de resursele umane de care

dispune Fiscul (reduse din punct de vedere numeric), probleme a căror rezolvare

presupune cheltuieli bugetare mari, practic imposibil de realizat în condiţiile recesiunii

economice actuale.

De asemenea, necolectarea şi nevirarea la termenele prevăzute a sumelor ce se

cuvin bugetului de stat afectează în mod negativ execuţia bugetară prin generarea unor

grave dezechilibre între nivelul real al veniturilor bugetare colecate şi nivelul cheltuielilor

stabilite iniţial.

Aşa cum am subliniat în capitolele anteriaoare, bugetul de stat este planul financiar

cel mai important, prin intermediul căruia se asigură îndeplinirea principalelor funcţii şi

atribuţii ale statului, societatea manifestă faţă de acesta un interes deosebit. De modul în

care bugetul de stat şi legea bugetului răspund necesităţilor obiective ale societăţii la un

moment dat (în perioada pentru care el a fost aprobat) depinde şi îndeplinirea rolului său

stabilizator, de dezvoltare, de armonizare a întregii vieţi economice şi sociale a societăţii,

de asigurare a echilibrului financiar, monetar şi valutar al statului66

. Pentru a-şi îndeplini

aceste funcţii, bugetul trebuie alimentat permanent, iar veniturile să aibă un caracter cert,

sigur. În realitate, veniturile reale al bugetului sunt mult mai mici decât cele estimate a se

realiza. De asemenea, bugetul trebuie să reflecte posibilităţile reale şi corecte ale

economiei ţării noastre în ceea ce priveşte la volumul cheltuielilor publice care pot fi

finanţate la un moment dat. Acestea trebuie orientate spre cheltuielile de capital, şi nu

spre cele de consum, aşa cum se întâmplă în ţara noastră.

Efectele economice ale evaziunii fiscale resimţite de contribuabili depind de

civismul fiscal, respectiv de conformarea la plata impozitelor de către aceştia.

Contribuabilii oneşti, care îşi achită obligaţiile fiscale, resimt diminuarea veniturilor care

le rămân la dispoziţie. Societăţile comerciale îşi micşorează profitul, iar veniturile vărsate

la buget de către aceştia se diminuează.

Contribuabilii care nu-şi respectă obligaţiile fiscale resimt evaziunea fiscală ca

fiind generatoare de efecte pozitive deoarece obţin un venit ridicat, care rămâne în

totalitate la dispoziţia lor. Societăţile comerciale evazioniste îşi permit practicarea unor

preţuri scăzute, care le asigură pătrunderea pe noi pieţe, creându-le un avantaj competitiv

faţă de societăţile care îşi îndeplinesc obligaţiile fiscale.

Privită prin prisma efectelor sociale, evaziunea fiscală crează imposibilitatea

realizării unor obiective sociale şi economice, finanţate prin intermediul bugetului de stat

(din moment ce se reduc veniturile fiscale). Nu mai pot fi puse în practică acţiuni şi

programe menite să sprijine anumite categorii sociale care au nevoie de sprijinul financiar

al statului. Se reduce nivelul de trai, au loc acţiuni de protest, care pot degenera, are loc

degradarea unor sectoare economice etc.

De asemenea, se creează inechităţi sociale, iar un contribuabil onest care observă

că situaţia financiară a vecinului său este mai bună numai pentru că acesta nu plăteşte

impozite şi nu este pedepsit, va proceda la fel în scopul asigurării unui standard de viaţă

mai ridicat. Ponderea ridicată a evaziunii fiscale şi degradarea continuă a nivelului de trai

au determinat contribuabilul român să nu mai aibă încredere în autorităţile publice şi în

66

Anghelache Gabriela, Pavel Belean – Finanţele publice ale României, Ed. Economică, Bucureşti, 2005, pag. 207.

177

politica acestora. În acest context, întregit de lipsa respectului faţă de lege, populaţia

opune rezistenţă faţă de aplicarea legilor şi faţă de autorităţile a căror atribuţie este

punerea în aplicare a acestora.

Economia subterană alimentată de fondurile obţinute din evaziune fiscală a dus la

crearea unor grupuri de interese foarte puternice, cu resorturi la nivel înalt, care pot

influenţa deciziile politice, fapt care ar aduce România în pragul anarhiei.

În concluzie, evaziunea fiscală a fost întotdeauna ingenioasă şi activă pentru că

impozitul afectează averea indivizilor lovindu-i în cel mai sensibil interes, cel bănesc. Se

poate vorbi chiar de o psihologie a contribuabilului care, amplificată de lipsa de educaţie

fiscală, de dimensiunea presiunii fiscale şi de deficienţele legislative şi administrative în

gestionarea sistemului fiscal, determină manifestarea nestingherită a evaziunii fiscale.

În pofida tuturor studiilor privind cauzele şi modalităţile de eludare, consecinţele,

amploarea şi controlul acestui fenomen, concluziile care pot fi desprinse sunt imprecise,

iar domeniul explorat este incert.

Nenumăratele contradicţiile pe care evaziunea fiscală le generează în economie

impun necesitatea adoptării unei politici ferme şi coerente în domeniul contracarării şi

combaterii acesteia. Ţelul autorităţilor nu trebuie să fie eradicarea evaziunii fiscale, ci

diminuarea sa a un nivel acceptabil pentru societate la un moment dat. Pentru a avea

succes în această luptă este mai importantă prevenirea acestui fenomen şi nu tragerea la

răspundere a făptaşilor după ce aceasta a avut loc, pe principiul că„e mai uşor şi mai puţin

costisitor să previi, decât să tratezi”, cu referire directă la sănătatea fiscală a statului.




unei naţiuni. Neînregistrarea şi neraportarea unor activităţi generatoare de venituri,

munca fără forme legale de angajare, evaziunea şi frauda fiscală, corupţia şi mita la

nivelul administraţie naţionale şi locale de stat, spălarea banilor, criminalitatea

economico-financiară sunt rezultatul unui comportament denaturat atât al agenţilor

economici, cât şi al membrilor individuali ai societăţii civile care generează importante

consecinţe negative asupra economiei şi politicilor economice ale unui stat.

Studiile de specialitate se confruntă cu dificultatea de a oferi o definiţie unică.

Literatura economică, sociologică şi statistică oferă o întreagă pleiadă de apelative (peste

20), care în linii mari acoperă caracteristicile aceluiaşi fenomen: economie subterană,

economie informală, economie ascunsă, economie paralelă, economie duală, economie

gri, economie neregulată, economie secundară, economie neraportată etc. Această

multitudine de etichete vagi atestă confuzia ce există în literatura de specialitate care

încearcă să exploreze un domeniu atipic al activităţii economice. În primul rând trebuie

subliniat faptul că nu există o singură economie subterană, ci mai multe. Acestea, sub

diferite denumiri sau forme, există atât pe pieţele libere, în ţările cu economie de piaţă, cât

şi pe pieţele cu constrângeri, în ţările cu economie planificată. Elementul comun este

reprezentat de faptul că raporturile economice dezvoltate sub auspiciul subteranului evită

sau se sustrag reglementărilor instituţionale şi încalcă regulile „jocului” în economie. În

marea lor majoritate, activităţile de natură informală nu sunt înregistrate, nu sunt cuprinse

178

în statisticile oficiale, iar participanţii au acces limitat sau nu au acces pe piaţa formală, la

instituţiile de credit, la sistemul asigurărilor sociale sau la alte servicii publice.

Termenul de „economie subterană” are o sferă largă de cuprindere, incluzând

totalitatea activităţilor economice care reuşesc să ocolească reglementările legale şi

administrative de orice natură, nu sunt acoperite decât parţial sau deloc de angajamente

formale şi care generează venituri ce nu sunt incluse în calculul produsului intern brut şi

în sistemul conturilor naţionale67

.

Trecând în revistă literatura de specialitate se poate concluziona că s-au conturat

trei curente68

principale de gândire privind economia subterană:

- Dualiştii (anii ’70): Potrivit concepţiei acestora economia informală este o

economie marginală, independentă, care nu are legătură cu economia subterană,

fiind o sursă de venit net pentru cei săraci, aflaţi la limita subzistenţei.

- Structuraliştii (anii ’70-’80): Consideră că economia subterană este subordonată

activităţii economice desfăşurată în cadrul economiei formale/oficiale.

Intreprinderile informale reduc costurile întreprinderilor formale şi ca o consecinţă,

acestea din urmă îşi sporesc competitivitatea.

- Legaliştii (anii ’80-’90): Sunt de părere că regulile şi reglementările administrative

nerezonabile sufocă întreprinderile private. Subliniază faptul că întreprinzătorii vor

continua să producă informal atâta timp cât procedurile legal-administrative vor fi

întortochiate şi costisitoare.

Este imposibil de formulat o definiţie globală, unică a fenomenului subteran din

următoarele considerente: majoritatea definiţiilor se axează pe evidenţierea unui aspect

particular al fenomenului, alte caracteristici ale acestuia fiind ignorate; de cele mai multe

ori definiţiile nu pot cuprinde o reprezentare actuală şi reală a fenomenului; fiecare

definiţie enunţată are la bază o anumită metodă specifică de cercetare; în funcţie de

nivelul de dezvoltare, ţările au viziuni diferite asupra caracteristicilor economiei subterane

care ar trebui să le preocupe în adoptarea deciziilor de politică economică.

În ciuda acestor dificultăţi, deşi există deosebiri de nuanţă în definirea conceptului,

considerăm că economia subterană presupune raporturi sociale de natură economică

(inclusiv ilegale), dezvoltate de indivizi şi unităţi economice care încalcă regulile

principiale ale „jocului” în economie, reuşesc să ocolească reglementările legale şi


formale şi care generează venituri care nu sunt incluse în calculul produsului intern brut

şi în sistemul conturilor naţionale, chiar dacă acestea sunt generatoare de valoare

adăugată69

.

Raporturile sociale de natură economică derulate în cadrul economiei naţionale pot

fi împărţite în:

67


Alderslade Jamie, Talmage John, Freeman Yusef – Measuring the Subteran Economy. One Neighborhood at a

Time, Discussion Paper, Brookings Institution Metropolitan Policy Program, www.brookings.edu/metro/umi.htm,

September 2006, pag. 3. 69


http://www.brookings.edu/metro/umi.htm

179

1. raporturi convenţionale – activităţi specifice economiei formale, derulate cu

respectarea reglementărilor economice, juridice şi administrative, contabilizate şi

înregistrate în sistemul conturilor naţionale;

2. raporturi neconvenţionale - activităţi specifice economiei subterane şi pot fi

subdivizate astfel:

- activităţi infracţionale: contrabanda, spălarea banilor, producţia şi distribuţia de

droguri, prostituţia şi proxenetismul, cămătăria, jocurile de noroc ilegale, evaziunea şi

frauda fiscală, cyber-frauda, fraudele de orice tip;

- activităţi tolerate: munca fără forme legale, munca benevolă, ocupaţiile casnice,

activităţile desfăşurate în general de menaje, liber profesionişti şi profesiile liberale;

- activităţi ascunse: toate activităţile deliberat ascunse înregistrării lor statistice.

Este adevărat că şi activităţile infracţionale şi cele tolerate pot fi total sau parţial

ascunse din punct de vedere statistic. Clasificarea nu este perfectă, însă ultima categorie

am gândit-o ca fiind strict reprezentată de operaţiuni cum ar fi: unităţi şi activităţi

neînregistrate datorită unor erori administrative sau statistice, activităţi neraportate sau

subraportate, activităţi necuprinse în statistici datorită neactualizării lor din diferite

motive.

Economia subterană poate fi privită şi ca o regresie către o formă primitivă de

subzistenţă. Pentru multe familii este singura cale de supravieţuire, standardul de viaţă

este foarte redus din cauza veniturilor foarte mici sau lipsei totale a acestora. Pentru

aceste familii, lipsa de alternative îi conduce spre economia subterană. Alţi indivizi devin

dependenţi de economia subterană în încercarea sistematică de a-şi mări veniturile sau

a-şi susţine un anumit standard de viaţă. O altă categorie urmăresc îmbogăţirea rapidă.

Piaţa informală presupune existenţa unor purtători ai cererii şi ofertei numeroşi,

însă cu forţă economică redusă. Preţurile bunurilor (a căror caracteristici intrinseci şi

extrinseci sunt identice) se formează prin tatonări, iar agenţii economici sunt gata oricând

să se replieze în funcţie de cerinţele pieţei. De asemenea, agenţii pieţei intră şi ies liber de

pe piaţa oricărui bun, fără a fi împiedicaţi de bariere legale, economice sau

administrative. Agenţii economici informali sunt permanent, complet şi corect informaţi

asupra variabilelor pieţei. Factorii de producţie au mobilitate perfectă fiind orientaţi spre

domeniile unde pot fi folositi cel mai eficient. Drept urmare, putem spune cu certitudine

că, liberă de constrângerile impuse de stat, economia subterană este o piaţă pură şi

perfectă, iar gradul său de dezvoltare poate fi pus în corelaţie directă cu dezechilibrele de

pe principalele pieţe ale unei economii naţionale.

Aşadar, economia subterană şi cea formală sunt interdependente. În sinteză,

caracteristicile comparative sunt prezentate în tabelul 14.1..

Sector informal – Sector formal. Caracteristici

Tabelul 14.1.

Categoria de raportare Economia subterană Economia formală

Organizarea Persoane fizice şi juridice,

asociaţii, liberi profesionişti,

menaje private

Persoane juridice

organizate, instituţii

publice

Tipul de proprietate Predominant familial Corporativ

180

Nivelul de organizare Redus Complex

Nivelul operaţiunilor Mic Mare

Instituţionalizarea

activităţii

Nu; Construit în afara sistemului

formal

Da; Formalitate dobândită

Participanţi Numeroşi Numeroşi

Putere economică Redusă Mare

Resurse Indigene Indigene+Străine

Factor de producţie

intensiv

Munca Capitalul

Intrarea pe piaţă Facilă Dificilă

Tipul de piaţă Neregulată, concurenţă perfectă Protejată, concurenţă

imperfectă

Producţia şi distribuţia Parţial legale sau ilegale legale

Produsul final Licit sau ilicit licit

Raportare, înregistrare,

contabilizare

Nu Da

Sursa: Ene Corina – Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal, Târgovişte,

2010, pag. 39.

Motivaţia participării la dinamizarea sectorului subteran este în principal de

sorginte economică: şomaj, cost ridicat al producţiei formale, rigiditatea pieţei formale a

muncii, deprecierea preţului real al capitalului, presiune fiscală, constrângeri

instituţionale, complexitatea sistemului fiscal. Nu exclud însă nici motivele neeconomice:

mai mult timp liber, neîngrădire, flexibilitate, satisfacţia venitului obţinut repede şi uşor,

pregătirea individuală, respectarea unor tradiţii şi valori individuale, decizia liberă, lipsa

de încredere în instituţiile statului şi în legislaţia fiscală birocraţie, incompetenţă, corupţie

etc.

O mare parte a economiştilor sunt de părere că principala cauză a dezvoltării

sectorului subteran este recesiunea economică. Stagnarea economică generează şomaj şi

depreciere a capitalului, motivaţie suficientă pentru trecerea în economia subterană. Pe de

o parte, sectorul subteran stimulează indivizii implicaţi conferindu-le motivaţii

suplimentare în ceea ce priveşte intensificarea spiritului antreprenorial pentru accelerarea

procesului de acumulare, competitivitate, eficienţă sporită, creşterea resurselor financiare,

crearea de noi pieţe. Pe de altă parte, se creează condiţiile necesare eludării impozitelor,

evitării reglementărilor legale în vigoare, evitării pierderii beneficiilor guvernamentale

etc. Toate acestea au ca rezultat maximizarea veniturilor, indiferent de metodele şi

mijloacele folosite în atingerea acestui scop.

În sinteză, vom enumera câteva dintre efectele negative exercitate de economia

subterană asupra economiei formale: diminuarea creşterii economice a statelor; afectarea

sănătăţii fiscale; modificarea atitudinii cetăţeanului faţă de normele şi valorile statului de

drept; creşterea violenţei în aplicarea normelor şi regulilor legale; creşterea fenomenului

de corupţie şi a manipulării politice; subminarea alocării optime a resurselor datorită

deformării preţurilor şi veniturilor, comparativ cu economia oficială, ceea ce duce la

diminuarea produsului real şi la înrăutăţirea situaţiei economice; redistribuie o parte a

181

veniturilor publice ce cauzează creşteri ale ratelor de impunere necesare acoperirii

deficitelor; denaturează informaţiile economice; concurenţă neloială economiei oficiale

etc.

Dintre efectele pozitive ale economiei subterane fac parte şi următoarele: susţine

economia oficială prin cheltuirea unei părţi importante a venitului subteran în economia

reală; firmele scapă de rigiditatea economiei formale, creînd locuri de muncă şi

prosperitate, se oferă oportunităţi noi şomerilor; are loc consolidarea democraţiei –

cetăţenii protestează tacit faţă de politica guvernului, legi şi reglementări; încurajează

individualismul, neimplicarea statului, fundamentarea pieţei libere; impune adaptarea

rapidă la schimbări; asigură creşterea stabilităţii politice a statului prin oferirea de noi

oportunităţi fără intervenţia statului; încurajează spiritul întreprinzător şi creativitatea;

forţează reducerea preţurilor în economia oficială pentru ca firmele să rămână

competitive; contribuie la creşterea productivităţii; intervine pentru calmarea frustrărilor

şi tensiunilor sociale generate de sistemul public etc.

Idei în rezumat

În perioada interbelică, noţiunea de evaziune fiscală era inclusă în cea de fraudă.

Economiştii contemporani delimitează însă cele două noţiuni, considerând că evaziunea

fiscală reprezintă totalitatea manifestărilor având drept scop evitarea plăţii unor

impozite, aceasta având două componente majore: evaziunea fiscală licită şi frauda

fiscală (evaziune fiscală ilicită). Din punct de vedere economic distincţia juridică nu are

relevanţă atâta timp cât ambele determină scăderea veniturilor bugetare de natură fiscală

aflate la dispoziţia statului.

Aşadar, părerile converg în foarte mare măsură în direcţia delimitării a două tipuri

de evaziune:

3. evaziunea licită, nefrauduloasă, practicată la adăpostul legii;

4. evaziunea ilicită, frauduloasă sau fraudă fiscală, care presupune încălcarea legii.

De asemenea, putem vorbi despre evaziune fiscală naţională şi evaziune fiscală

internaţională.

Formele70

evaziunii fiscale frauduloase sunt:

- evaziunea tradiţională: presupune sustragerea parţială sau totală de la plata

obligaţiilor fiscale prin neîntocmirea documentelor prevăzute de legislaţia fiscală sau prin

întocmirea lor eronată;





nereale în scopul reducerii veniturilor impozabile, a profitului impozabil şi în consecinţă a

obligaţiilor de plată la bugetul de stat;



70

Hoanţă Nicolae – Evaziunea fiscală, Editura Economică, Bucureşti, 1997, pag. 191.

182

Frauda fiscală se poate manifesta în două momente: la aşezarea impozitului şi în

momentul plăţii acestuia (la lichidarea obligaţiilor fiscale). În prima fază se urmăreşte

diminuarea materiei impozabile prin minimizarea veniturilor şi supradimensionarea

cheltuielilor din punct de vedere fiscal. A doua fază are în vedere impozitele indirecte, în

special T.V.A. şi taxe vamale. De exemplu, printr-o declaraţie de import falsă cu privire

la caracteristicile produselor importate, acestea se pot transfera de la o rubrică de

impunere mai ridicată la alta, mai redusă.

Printre modalităţile de manifestare ale fraudei fiscale se numără şi următoarele:

- nedeclararea/declararea parţială şi neînregistrarea veniturilor în scopul deliberat al

neimpozitării lor;

- ascunderea dimensiunii reale a veniturilor prin întocmirea de documente fictive sau


- înfiinţarea unor firme fantomă prin intermediul cărora se derulează operaţiuni

comerciale ilicite, identificarea administratorilor, asociaţilor sau acţionarilor fiind

practic imposibilă;

- contrabanda;

Drept urmare, frauda fiscală are caracter de rea-credinţă şi presupune încălcarea

deliberată, directă şi certă a legislaţiei fiscale.

Factorii care generează şi favorizează proliferarea fenomenului de evaziune fiscală,

atât licită, cât şi ilicită, pot fi structuraţi în trei mari categorii:

- factori de ordin legislativ şi administrativ, care se referă atât la organizarea şi






faptul că mărimea sarcinii fiscale diminuează în mod considerabil venitul rămas

la dispoziţia contribuabilului şi, implicit, capacitatea acestuia de a-şi satisface

nevoile individuale;

- factori psiho-sociali, care ţin de noţiunea de moralitate şi civism fiscal

individual, dar şi de mediul social din care contribuabilul face parte.

Dacă la aceşti factori, între acţiunile cărora nu poate fi făcută o delimitare clară şi

certă, se adaugă şi recesiunea economică, situaţie actuală în economia României, condiţia

evaziunii fiscale (necesară şi suficientă) este în totalitate îndeplinită.

În ciuda acestor dificultăţi, deşi există deosebiri de nuanţă în definirea conceptului,

considerăm că economia subterană presupune raporturi sociale de natură economică

(inclusiv ilegale), dezvoltate de indivizi şi unităţi economice care încalcă regulile

principiale ale „jocului” în economie, reuşesc să ocolească reglementările legale şi


formale şi care generează venituri care nu sunt incluse în calculul produsului intern brut

şi în sistemul conturilor naţionale, chiar dacă acestea sunt generatoare de valoare

adăugată71

.

71


183

Raporturile sociale de natură economică derulate în cadrul economiei naţionale pot

fi împărţite în:

1. raporturi convenţionale – activităţi specifice economiei formale, derulate cu

respectarea reglementărilor economice, juridice şi administrative, contabilizate şi

înregistrate în sistemul conturilor naţionale;

2. raporturi neconvenţionale - activităţi specifice economiei subterane şi pot fi

subdivizate astfel:

- activităţi infracţionale: contrabanda, spălarea banilor, producţia şi distribuţia de

droguri, prostituţia şi proxenetismul, cămătăria, jocurile de noroc ilegale, evaziunea şi

frauda fiscală, cyber-frauda, fraudele de orice tip;

- activităţi tolerate: munca fără forme legale, munca benevolă, ocupaţiile casnice,

activităţile desfăşurate în general de menaje, liber profesionişti şi profesiile liberale;

- activităţi ascunse: toate activităţile deliberat ascunse înregistrării lor statistice.



unei naţiuni. Neînregistrarea şi neraportarea unor activităţi generatoare de venituri, munca

fără forme legale de angajare, evaziunea şi frauda fiscală, corupţia şi mita la nivelul


financiară sunt rezultatul unui comportament denaturat atât al agenţilor economici, cât şi

al membrilor societăţii civile care generează importante consecinţe negative asupra

economiei şi politicilor economice şi sociale ale unui stat. A da vina pe tranziţie, pe

economie sau pe legi nu este suficient. În România este necesară o schimbare majoră, o

schimbare politică, socială şi economică fundamentată pe principii de onestitate, civism şi

integritate.

Cuvinte cheie

evaziune fiscală

evaziune fiscală pură

fraudă fiscală

economie subterană

neînregistrarea şi neraportarea unor

activităţi generatoare de venituri

munca fără forme legale

corupţie

mită

spălarea banilor

criminalitate economico-financiară

obligaţii fiscale

modalităţi de eludare

sistem fiscal

sindrom Phoenix


1. Cum explicaţi conceptul de evaziune fiscală?

2. Care sunt principalele modalităţi prin care se recurge la evaziune fiscală?

3. Care este diferenţa dintre evaziune şi fraudă fiscală?

4. Care sunt elementele pe care le presupune evaziunea fiscală pură?

5. Care sunt căile legale care permit neplata sau plata parţială a obligaţiilor fiscale?

6. Care sunt formele evaziunii fiscale frauduloase?

184

7. Care sunt cele mai des întâlnite forme de evaziune fiscală internaţională?

8. Care sunt principalele mecanisme şi tehnici de fraudare fiscală evidenţiate în

România ultimilor ani?

9. Care sunt şi cum pot structuraţi factorii care generează şi favorizează

proliferarea fenomenului de evaziune fiscală, atât licită, cât şi ilicită?

10. Care sunt activităţile care compun economia subterană?

11. Evaziunea fiscală pură presupune:

a) neraportarea sau raportarea parţială a venitului sau profiturilor impozabile, fapt care nu

implică forţa de muncă sau modul de operare al entităţii economice relativ la economia

oficială;

b) utilizarea forţei de muncă, a serviciilor manageriale sau antreprenoriale, precum şi

necesitatea existenţei capitalului tangibil care permite desfăşurarea unei activităţi

productive ilegale;

c) abţinerea contribuabilului de a îndeplini activitatea supusă impozitării;

d) afectarea alocării resurselor de muncă sau de capital, a metodelor de organizare şi

operare ale unităţilor economice;

e) ansamblul practicilor care urmăresc eludarea în totalitate sau în parte a impozitului

datorat statului.

12. Evaziunea fiscală licită prezintă următoarele caracteristici:

a) presupune sustragerea unei părţi din materia impozabilă, fără ca această acţiune să aibă

caracterul unei contravenţii sau infracţiuni;

b) se construieşte pe baza paradoxurilor legislative;

c) se manifestă îndeosebi în perioadele când se introduc noi legi fiscale sau se modifică

cele vechi;

d) se manifestă în perioadele când statul foloseşte intensiv pârghiile fiscale în scopul

stimulării anumitor domenii de activitate;


13. Căile legale care permit neplata sau plata parţială a obligaţiilor fiscale nu se

referă la:

a) lăsarea contribuabilului pe o poziţie favorabilă în raport cu sistemul fiscal, pentru a

beneficia într-o măsură cât mai mare de avantajele conferite de reglementările fiscale;

b) acţiunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgând la combinaţii neprevăzute

de legiuitor;

c) valorificarea maximă a unor prevederi permisive, fără a încălca flagrant legislaţia care

reglementează plata unor impozite;

d) elaborarea unei legislaţii fiscale fără respectarea strictă a principiului echităţii fiscale

(legislaţie dată în folosul unor grupuri de interese);

e) ascunderea ilegală, totală sau parţială a materiei impozabile de către contribuabili în

scopul reducerii sau eliminării obligaţiilor fiscale ce le revin.

14. Formele evaziunii fiscale frauduloase sunt:

a) evaziunea tradiţională;

b) evaziunea juridică;

c) evaziunea contabilă;

d) evaziunea prin eludare;

185


15. Printre modalităţile de manifestare ale fraudei fiscale nu se numără următoarea:

a) nedeclararea/declararea parţială şi neînregistrarea veniturilor în scopul deliberat al

neimpozitării lor;

b) ascunderea dimensiunii reale a veniturilor prin întocmirea de documente fictive sau


c) înfiinţarea unor firme fantomă prin intermediul cărora se derulează operaţiuni

comerciale ilicite, identificarea administratorilor, asociaţilor sau acţionarilor fiind practic

imposibilă;

d) contrabanda;

e) acţiunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgând la combinaţii neprevăzute

de legiuitor.


1. Cauzele şi consecinţele proliferării sectorului subteran în România.

2. Mecanismele economiei subterane.

3. Dinamica fenomenului evazionist în România reflectat prin prisma activităţii de

control.

4. Curba Laffer şi estimarea dimensiunii evaziunii fiscale în România.

5. Estimări statistice ale economiei subterane în România.

6. Estimarea economiei subterane în România pe baza informaţiilor asupra forţei de

muncă.

7. Implicaţii micro şi macroeconomice ale fenomenului de evaziune fiscală.

8. Comparaţii internaţionale vizând dinamica economiei subterane.

9. Analiza mecanismelor şi tehnicilor de fraudare fiscală.

10. Posibilităţi de prevenire şi combatere a evaziunii fiscale şi economiei subterane în

România.


1. Abraham Pavel – Corupţia. Cauze – Mecanisme – Efecte – Soluţii, Ed. Detectiv,

Bucureşti, 2005.

2. Alderslade Jamie, Talmage John, Freeman Yusef – Measuring the Subteran Economy.

One Neighborhood at a Time, Discussion Paper, Brookings Institution Metropolitan

Policy Program, www.brookings.edu/metro/umi.htm, September 2006.

3. Anghelache Gabriela, Belean Pavel – Finanţele publice ale României, Editura

Economică, Bucureşti, 2005.

4. Balaban Cosmin – Evaziunea fiscală. Aspecte controversate de teorie şi practică

judiciară, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2003.

5. Bîrle Vasile – Frauda fiscală, Ed. Teora, Bucureşti, 2005.

http://www.brookings.edu/metro/umi.htm

186

6. Cebula Richard J., Saadatmand Yassaman – Income Tax Evasion Determinants: New

Evidence, The Journal of American Academy of Business, Cambridge, Vol.7, Num. 2,

September 2005.

7. Craiu Nicolae – Economia subterană între „Da” şi „Nu”, Editura Economică, Bucureşti,

2004.

8. Ene Corina – Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal,

Târgovişte, 2010.

9. Franzoni Luigi Alberto – Tax Evasion and Tax Compliance, University of Bologna

(6020), Italy, 1999.

10. Hoanţă Nicolae – Evaziunea fiscală, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1997.

11. Kesselman Jonathan R. – Policy Implications of Tax Evasion and Underground

Economy in The Underground Economy: Global Evidence and its Size and Impact,

Edited by Owen Lippert and Michael Walker, The Fraser Institute Vancouver, British

Columbia, Canada, 1997.

12. Pătroi Dragoş – Evaziunea fiscală între latura permisivă, aspectul contravenţional şi

caracterul infracţional, Editura Economică, Bucureşti, 2006

13. Popa Ştefan, Cucu Adrian – Economia subterană şi spălarea banilor. Abordare

teoretico-metodologică, Editura Expert, Bucureşti, 2000.

14. Schneider Friedrich, Enste Dominik H. – The Shadow Economy. An International

Survey, Cambridge University Press, 2002.

15. Şaguna Dan Drosu, Tutungiu Mihaela – Evaziunea fiscală, Editura Oscar Print,

Bucureşti, 1995.

16. *** Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, publicată în

M.O. nr. 672 din 27 iulie 2005.

17. *** O.U.G. nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea

evaziunii fiscale, publicată în M.O. nr. 347 din 25 mai 2009.

Răspunsuri

1. Subcap. 14.1., primele paragrafe

2. legea fiscală ce asigură ea însăşi evaziunea printr-un regim fiscal de favoare;

abţinerea contribuabilului de a îndeplini activitatea supusă impozitării; folosirea

lacunelor sistemului fiscal.

3. evaziunea licită, nefrauduloasă este practicată la adăpostul legii; evaziunea ilicită,

frauduloasă sau fraudă fiscală, presupune încălcarea legii.

4. neraportarea sau raportarea parţială a venitului sau profiturilor impozabile, fapt care

nu implică forţa de muncă sau modul de operare al entităţii economice relativ la

economia oficială; este de regulă rezultat al tranzacţiilor financiare al căror obiectiv

este ascunderea veniturilor astfel obţinute (venituri din capital).

5. lăsarea contribuabilului pe o poziţie favorabilă în raport cu sistemul fiscal, pentru a

beneficia într-o măsură cât mai mare de avantajele conferite de reglementările

187

fiscale; acţiunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgând la combinaţii

neprevăzute de legiuitor; valorificarea maximă a unor prevederi permisive, fără a

încălca flagrant legislaţia care reglementează plata unor impozite; elaborarea unei

legislaţii fiscale fără respectarea strictă a principiului echităţii fiscale (legislaţie dată

în folosul unor grupuri de interese).

6. - evaziunea tradiţională: presupune sustragerea parţială sau totală de la plata

obligaţiilor fiscale prin neîntocmirea documentelor prevăzute de legislaţia fiscală

sau prin întocmirea lor eronată;





nereale în scopul reducerii veniturilor impozabile, a profitului impozabil şi în

consecinţă a obligaţiilor de plată la bugetul de stat;



7. Abstinenţa se referă la refuzul contribuabilului de a munci, a produce şi a investi în

ţara de origine, caracterizată de o fiscalitate ridicată, şi orientarea sa spre ţări cu

fiscalitate moderată sau redusă.

Disimularea materiei impozabile implică nedeclararea sau ascunderea unei părţi a

veniturilor sau averii câştigate dincolo de graniţele naţionale ale statului de origine

şi furnizarea unor informaţii eronate administraţiei fiscale legate de activităţile

desfăşutate dincolo de frontiere.

8. - sustragerea de la plata TVA aferenta tranzacţiilor intracomunitare, după caz,

amplificarea acestei activităţi ilicite prin procedeele denumite generic „fraudă

tip carusel”;

- sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicită a unor carburanţi

obţinuţi din amestecuri de fracţii petroliere, schimbarea destinaţiei unor produse

energetice etc.;

- sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicită a ţigaretelor

provenind din contrabandă sau fabricate în mod clandestin;

- sustragerea de la plata accizelor, prin comercializarea băuturilor alcoolice

fabricate clandestin, încadrate cu rea voinţă în categoria băuturilor intermediare

sau provenind din contrabandă;

- sustragerea de la plata TVA prin importul de bunuri de consum pentru care se

declară valori foarte scăzute, fapt urmat de comercializarea ilicită a acestora, la

nivelul preţului real de piaţă;

- transferuri de fonduri, achiziţii sau transferuri formale şi alte operaţiuni

circumscrise fenomenului de spălare a banilor;

- munca la negru, în special în construcţii şi agricultură;

- jocuri de noroc, care au înregistrat o dezvoltare necontrolată, plătitoare a unor

taxe modice, neactualizate din anul 1999, şi care au un potenţial de evaziune

semnificativ;

- construcţiile de imobile efectuate în numele unor persoane fizice urmate de

188

comercializarea acestora fără plata taxelor, în special TVA;

- vânzările auto second-hand efectuate de persoane fizice, de asemenea fără plata

unor taxe aferente veniturilor realizate de către comercianţi.

9. - factori de ordin legislativ şi administrativ, care se referă atât la organizarea şi






faptul că mărimea sarcinii fiscale diminuează în mod considerabil venitul rămas la

dispoziţia contribuabilului şi, implicit, capacitatea acestuia de a-şi satisface nevoile

individuale;

- factori psiho-sociali, care ţin de noţiunea de moralitate şi civism fiscal individual,

dar şi de mediul social din care contribuabilul face parte.

10. Neînregistrarea şi neraportarea unor activităţi generatoare de venituri, munca fără

forme legale de angajare, evaziunea şi frauda fiscală, corupţia şi mita la nivelul


financiară etc.

11. a

12. e

13. e

14. e

15. e

189

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. Ailenei Dorel – Economia sectorului public, Ed. Bren, 2002.

2. Barrz Bozeman - Tehnology transfer and public policy: a review of research and

theory, Research Policy, 29, 2000.


Bucureşti, 2005.


5. Bryson J. - Strategic planning for public and nonprofit organizations: A guide to

strengthening and sustaining organizational achievement, San Francisco, 1988.

6. Bryson, J. - Planificare strategică pentru organizaţii publice si nonprofit, Ghid pentru

consolidarea si susţinerea realizării organizaţionale, Ediţie revăzută, 3-49, Editura Arc,

Chisinău, 2002

7. Ene Corina Maria – Economia subterană. Teorie, modele, aplicaţii, Ed. Transversal,

Târgovişte, 2010.


9. Marinescu Cosmin – Economie instituţională, Ed. ASE, 2004.


Bucureşti, 2002.


Bucureşti, 1999.

12. Văcărel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moşteanu, Fl. Bercea, M.

Bodnar, Fl. Georgescu – Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 2001.


Bucureşti, 1996.

14. Moşteanu Roxana – Finanţe publice. Concepte cheie şi aplicaţii practice, Ed.

Semne, Bucureşti, 2000.

15. *** Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, publicată în „Monitorul Oficial”

nr. 597/iulie 2002.

16. *** Best Practices Review of Public-Private Partnerships, published by the Crown

Investments Corporation of Saskatchewan, 2000. http://strategis.ic.gc.ca.

finante publice ii ai

Documents

Fituica Finante Publice

Referat Finante Publice

Finante publice si fiscalitate

Seminar Finante Publice

Proiect Finante Publice

Finante Publice - Examen

Finante publice

Finante Publice Carte

Finante Publice Caiet Seminar

Manual Finante Publice

Curs Finante Publice Completari

Finante Publice Integral

Finante publice colocviu

Finante publice-teste grila

Finante publice locale

Finante publice grile

Finante Publice Manual

Finante publice 1

Curs Finante Publice

finante publice - curs.doc

Finante publice-GRILA

Finante Publice 2

Finante Si Bugete Publice

buget finante publice

Referat La Finante Publice

Proiect Finante Publice II