TEMA 7. POLITICA BUGETARĂ

1. Conceptul de politica bugetară

2. Sfera politicii bugetare

3. Politica bugetară conjuncturală

4. Cheltuielile bugetare şi politica economică

5. Politica fiscală

6. Interdependenţa între politica monetară şi politica bugetară

1. Conceptul de politica bugetară

Politica bugetară este expresia alegerilor bugetare ale unui centru de decizie

publică, referitoare la scopurile esenţiale economice şi sociale, care implică utilizarea

cheltuielilor şi veniturilor publice.

Cu ajutorul incitaţiilor financiare, se încearcă influenţarea deciziilor

populaţiei şi ale întreprinderilor în sensul urmărit prin obiectivele politicii economice.

Decidenţii publici dispun de o panoplie de instrumente: cumpărări de bunuri şi

servicii, prestaţii, facilităţi la credite, modularea impozitelor, degrevări fiscale,

acordarea de subvenţii etc.

Aceste intervenţii sunt mai suple decât cele autoritare (directe), care reduc

libertatea de acţiune ale agenţilor economici.

Supleţii în alegerea metodelor I se adaugă posibilitatea modulării gradului de

intervenţie. Aceste avantaje sunt atenuate, totuşi, de complexitatea punerii în aplicare

a strategiilor de politică economică, complexitate căreia i se adaugă dificultatea de a

evalua cu precizie eficacitatea măsurilor.

Complexitatea intervenţiilor bugetare rezultă din împletirea fenomenelor

economice şi financiare, care sunt constituite din acţiuni şi din reacţii.

Astfel, operaţiunile bugetare permit acţiunea asupra economiei, însă acţiunea

trecând prin inflexiunea comportamentelor agenţilor economici, afectarea situaţiei

bugetare are loc prin reacţiile acestora.

În economiile de piaţă eficacitatea unei intervenţii bugetare este în general

superioară aceleia a procedeelor de control autoritar.

Măsurarea acestei eficacităţi rămâne, totuşi, o problemă nerezolvată; în plus,

analiza aposteriori a alegerii bugetare în funcţie de eficacitate nu este realizată în mod

sistematic, adesea politica bugetară fiind caracterizată printr-o anumită inerţie.

În acest sens, orice decizie de diminuare a unor cheltuieli se confruntă cu

nemulţumirea beneficiarilor acesteia; la fel, orice reformă a unei tehnici de

impozitare este de natură de a provoca probleme politice, căci dacă ea avantajează pe

unii contribuabili, pe alţii, dimpotrivă, i-ar putea leza.

În definitiv, orice reflexie asupra eficacităţii intervenţiilor bugetare se sprijină

pe probleme de fond: ce loc doresc să acorde incitaţiilor financiare prin buget

societăţile moderne, din ce în ce mai deschide spre exterior.

De altfel, extinderea acestora oferă o multitudine de instrumente la dispoziţia

politicii economice, fie într-o optică relativ durabilă, cu caracter structural, fie în

cadrul unei viziuni pe termen mai scurt şi mai globală.

2. Sfera politicii bugetare

Politica bugetară, ca şi celelalte componente ale politicii economice, vizează

realizarea unei creşteri economice semnificative şi asigurarea echilibrului posibil.

Obiectivele

Obiectivele constau în diverse alegeri, explicite şi implicite, ale autorităţilor

publice care răspund motivaţiilor de ordin calitativ, precum eficacitatea, solidaritatea,

securitatea etc. Intersectarea acestora cu sfera extraeconomică, îndeosebi socială, este

destul de puternică. Aceste motivaţii se concretizează în obiective susceptibile de

cuantificare, de exemplu ocuparea deplină, stabilitatea preţurilor, echilibrul balanţei

de plăţi, creşterea economică, redistribuirea veniturilor. Anumite obiective au

implicaţii economice importante pentru colectivitate, ridicând probleme specifice de

cuantificare (în domeniile securităţii sociale, educaţiei, sănătăţii etc.)

De regulă, se disting intervenţiile bugetare în funcţie de orizontul lor temporal

(politica pe termen mediu şi pe termen lung, politica pe termen scurt) şi/sau spaţială

(politica sectorială, politica globală).

Abordările politicii bugetare se deosebesc fundamental în privinţa importanţei

pe care ele o acordă funcţionării economiei de piaţă. În anumite cazuri priorităţile

alese în cadrul unei strategii plurianuale vizează modificarea structurilor producţiei,

cheltuielii, reparaţiei veniturilor, finanţării economiei. În alte cazuri, măsurile sunt

concepute pe termen scurt şi se bazează pe funcţionarea pieţelor, urmărind să menţină

sau să restabilească marile echilibre economice.

Obiectivele politicii economice, fie ele structurale sau conjuncturale, nu sunt

totdeauna complementare: ele pot fi şi concurente. De exemplu, în anumite cazuri,

ameliorarea creşterii producţiei nu se poate obţine decât cu preţul unei deteriorări a

balanţei de plăţi curente. Astfel de contradicţii între obiective generează situaţii de

conflict care se concretizează în arbitraje, adesea rezultând o ierarhie a alegerilor care

nu poate fi realizată în acelaşi timp şi cu acelaşi grad de eficacitate.

Instrumentele

Politica bugetară se distinge prin instrumentele pe care le utilizează: variaţia

nivelului şi/sau structurii cheltuielilor publice şi ale prelevărilor obligatorii, precum şi

modalităţile de acoperire a deficitelor publice (creaţie de monedă, recurgerea la

împrumuturi etc.).

Variabilele instrumentale ale politicii bugetare nu prezintă toate acelaşi grad

de flexibilitate în utilizarea lor. Pe plan tehnic, această flexibilitate este limitată de

perioada necesară până la punerea în aplicare a instrumentelor date. Într-adevăr, dacă

anumite instrumente acţionează într-o manieră automată (asieta anumitor impozite,

deci randamentul lor variază în funcţie de activitatea economică), altele reclamă o

decizie discreţionară a guvernului sau a Parlamentului, precum şi punerea în aplicare

a unor modalităţi administrative de aplicare (creşterea sau diminuarea unor credite

bugetare, manipularea ratei impozitelor sau a modalităţilor de calcul al bazei de

impozitare, modificarea periodicităţii plăţii sau încasării anumitor impozite etc.). Pe

plan politic se adaugă tendinţa autorităţilor publice de a prefera măsurile cele mai

acceptate de opinia publică, în particular creşteri ale cheltuielilor publice.

3. Politica bugetară conjuncturală

Principiile gestiunii bugetare clasice presupun menţinerea dogmei echilibrului

bugetar anual, oricare ar fi evoluţia economiei sau a producţiei.

Sub impulsul şcolilor economice moderne (suedeză, keynesiană), conform

cărora gestiunea bugetară trebuie să fie subordonată echilibrului macroeconomic,

aceste principii au fost renovate, în sensul că gestiunea bugetară trebuie să exercite o

acţiune anticiclică.

Gestiunea bugetară anticiclică

În abordarea keynesiană, economia de piaţă, care implică o autonomie relativ

mare a deciziei consumatorilor şi producătorilor, se caracterizează prin variaţii

economice. Pe termen scurt aceste variaţii sunt provocate de ecarturile dintre oferta

globală, generată de utilizarea potenţialului productiv existent, şi cererea globală

efectivă. În economia închisă această cerere este compusă din cererea privată de

consum şi investiţie, şi cererea publică.

Această abordare constituie “ancora” politicii bugetare conjuncturale.

Prin varietatea cheltuielilor şi încasărilor publice se încearcă adaptarea cererii

globale la potenţialul de producţie, care-şi ajustează creşterea numai pe termen mediu

şi lung. În economiile deschise, o asemenea politică de relansare sau de frânare prin

cerere vizează o rată de utilizare a capacităţilor de producţie destul de ridicată, care se

concretizează printr-o mai bună ocupare, ţinând seama de rata inflaţiei tolerată şi de

soldul balanţei curente.

Conform acestei abordări, bugetul acţionează asupra activităţii economice, dar

o variaţie a acestuia acţionează la rândul ei spontan asupra bugetului. O creştere

economică mai mică, şi deci un recul al activităţii economice, provoacă şomaj şi o

încetinire a creşterii şi chiar o diminuare a veniturilor. Va rezulta o creştere a

cheltuielilor publice, de exemplu sub forma alocaţiei de şomaj, şi pierderi de încasări

publice.

Această dublă evoluţie este de natură să provoace un deficit bugetar sau să

agraveze un deficit deja existent. În faţa unei asemenea situaţii căutarea echilibrului

bugetar va accentua recesiunea economică printr-o creştere a prelevărilor fiscale

şi/sau prin reducţii de cheltuieli. O accelerare a creşterii economice induce efecte

simetrice.

În opoziţie cu o politică bazată pe dogma menţinerii echilibrului bugetar

anual, o politică anticiclică, care utilizează rolul reglator al bugetului, poate fi

înţeleasă într-un sens mai mult sau mai puţin extins.

Ea se poate baza pe jocul stabilizatorilor automaţi care rezultă din reacţia

variaţiilor bugetare la variaţiile activităţii economice. Aceasta poate viza, de

asemenea, manipularea deliberată a cheltuielilor şi a încasărilor în vederea acţionării

asupra activităţii. În acest cadru, trei concepţii ale politicii bugetare conjuncturale s-

au evidenţiat:

bugetul ciclic;

bugetul compensator;

bugetul stabilizator.

Reluând, într-o altă perspectivă, prezentarea realizată în capitolul referitor la

echilibrul bugetar, vom evidenţia foarte pe scurt aceste trei concepţii.

Abordarea bugetului ciclic porneşte de la afirmaţia că echilibrul bugetar se

realizează într-un cadru multianual: deficitele perioadelor de încetinire a creşterii

economice trebuie să fie compensate prin excedente ale perioadelor de relansare a

creşterii. Aplicată restrâns după criza din 1929 – 1933 şi sub impactul lucrărilor lui

Keynes această concepţie este verificată prin intervenţiile statului realizate după cel

de-al doilea război mondial când, sub presiunea imperativelor reconstrucţiei, rolul

economic al autorităţilor publice este considerabil întărit.

Abordarea bugetului compensator porneşte de la teza garantării publice a

ocupării depline, reluată de teoreticienii finanţelor funcţionale, care vizează o politică

de deficit bugetar compensator pentru “umplerea” ecartului deflaţionist între

economisire şi investiţie, ecart care este considerat ca permanent datorită unei

insuficienţe cronice a investiţiilor private.

Aceste abordări sunt perfecţionate de către economiştii postkeynesişti care

argumentează dezvoltarea tehnicilor bugetare de intervenţie în cadrul unui “acord

fin”: dozajul subtil de instrumente ale politicii bugetare şi a celei monetare.

Dacă inflaţia prin cerere, corolar al expansiunii economice rapide înregistrate

până la primul şoc petrolier (1973), a pus la îndoială aptitudinea politicii bugetare

corectoare de a asigura durabil careul magic (Friedman denunţă impactul

destabilizator al politicii bugetare), încetinirea creşterii economice după primul şoc

petrolier, însoţită de inflaţie şi punctată de dezechilibre ale balanţei de plăţi, reclamă

revenirea la politica fiscală.

Multiplicatorii bugetari

Jocul multiplicatorilor bugetari se află în “inima” instrumentării bugetului de

stat în relansarea şi în frânarea creşterii economice.

Multiplicatorul cheltuielilor publice

Într-o economie deschisă, pentru un nivel dat al producţiei, se ajunge la

egalitatea dintre suma injecţiilor: investiţii (I), cheltuieli publice (G) şi exportul (X) şi

suma dejecţiilor: economisire (S), impozite (T) şi importuri (M), care se poate scrie:

S + T + M = I + G + X.

Mişcările compensatorii între diferitele injecţii şi dejecţii pot menţine

producţia la nivelul său iniţial.

Dacă se notează cu J, injecţiile şi cu F, dejecţiile, echilibrul se va exprima

astfel:

J = F

Dacă, în ciuda acestui echilibru, nivelul iniţial al producţiei corespunde unui

ecart recesionist între cererea globală şi oferta potenţială (situaţia subocupării),

autoritatea publică poate decide să intervină, fie crescând un element din injecţii, sub

forma cheltuielilor publice suplimentare ΔG, fie reducând un element din dejecţii,

sub forma diminuării impozitelor ΔF, fără compensare. Se creează un deficit bugetar

suplimentar (sau se reduce excedentul) fără ca echilibrul să fie afectat (ΔJ = ΔF),

dejecţiile trebuind deci să crească.

Presupunând că ΔF = fΔY, rezultă că ΔJ = fΔY, unde f desemnează fluxul

marginal al impozitelor (ΔF/ΔY).

Se poate scrie deci:

ΔY = (1/f)* ΔJ sau ΔY = z ΔJ, cu z = 1/f,

unde z reprezintă multiplicatorul, valoarea sa fiind inversul ratei marginale a

dejecţiilor.

Valoarea lui z este inversul părţii din PIB adiţională (ΔY) consacrat

economisirii, care este determinată de înclinaţia marginală spre economisire, s. în

măsura în care tot ceea ce nu este economisire este consumat, s = 1 – c, cu (c)

semnificând înclinaţia marginală spre consum.

Se poate scrie atunci:

unde: 1/(1 – c) = 1/s, aceasta fiind multiplicatorul cheltuielilor publice.

Acest multiplicator este cu atât mai ridicat cu cât înclinaţia marginală spre

consum este mai ridicată sau cu cât înclinaţia marginală spre economisire este mai

slabă.

Însă economisirea nu este singura dejecţie. Luând în considerare celelalte

elemente ale dejecţiei, trebuie integrată şi rata marginală de impozitare (t), care

corespunde părţii din PIB adiţional prelevată prin impozitare, ca şi înclinaţia

marginală pentru import (partea din PIB adiţional afectat cumpărărilor din exterior),

notată cu (m).

Sub o formă redusă, care nu ţine seama nici de investiţii, nici de exporturi,

induse prin variaţia PIB, multiplicatorul se poate scrie astfel:

Aceasta semnifică faptul că cu cât PIB-ul adiţional, care rezultă din

cheltuielile publice adiţionale, determină creşterii ale importurilor şi ale impozitelor,

cu atât efectul multiplicator este mai slab, şi invers.

În această optică, se poate spune că o creştere a cheltuielilor publice la finele

unei

4. Cheltuielile bugetare şi politica economică

5. Politica fiscală

6. Interdependenţa între politica monetară şi politica bugetară