Accesul liber la justiţie în lumina noii Constituţii a României

Asist.univ. Sabin GUŢAN Constituţia României din 8 decembrie 1991 a consfinţit dorinţa

poporului român de a trăi liber într-o societate democratică. Toate principiile fundamentale ale statului de drept trebuiau realizate şi garantate printr-un sistem de autorităţi specializate şi obiective. Astfel s-a impus principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat – legislativă, executivă şi judecătorească. Pentru tânăra democraţie românească această constituţie a fost un succes însă o serie de probleme au rămas nerezolvate, iar unele au fost reglementate într-un mod nemulţumitor.

Modificarea şi completarea Constituţiei – prin Legea de revizuire nr. 429/2003, intrată în vigoare la data de 29 octombrie 2003 – aduce o serie de îmbunătăţiri şi corecţii, una din cele mai importante fiind lărgirea sferei principiului accesului liber la justiţie. Aceasta s-a realizat prin completarea art. 21 din Constituţie cu alin. 4: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite“ [1]. Considerăm că accesul liber la justiţie nu este deplin deoarece au mai rămas o serie de situaţii ce se interpun între cetăţean şi realizarea dreptului său, şi anume procedurile prealabile fără caracter jurisdicţional. Acest principiu este astfel formulat prin art. 21, încât nu admite excepţii. Este un principiu general, care domină democraţia constituţională, pentru că în fond democraţia este domnia legii, iar justiţia este paznicul legii [2].

Iniţial, în proiectul de modificare a constituţiei art. 21, alin. 4 avea următoarea formă: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative dacă legea nu prevede altfel“. Curtea Constituţională [3] a observat că în vederea armonizării legislaţiei României cu acquisul comunitar, propunerea legislativă prezintă un interes deosebit sub aspectul înlăturării dezbaterilor contradictorii asupra aplicării directe în legislaţia României a prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În ceea ce priveşte dispoziţiile alin. 4, în virtutea cărora jurisdicţiile administrative sunt facultative dacă legea nu prevede altfel, Curtea a considerat că acestea nu aveau nici o relevanţă constituţională. Astfel, din moment ce legiuitorul nu a prevăzut obligativitatea unei proceduri administrative jurisdicţionale, nu se poate ridica problema interzicerii liberului acces la justiţie, iar dacă a prevăzut o asemenea procedură şi ea este obligatorie, textul constituţional este inutil. Ca atare, textul nu era considerat necesar pentru că nu îşi găsea aplicare în practică,

Curtea apreciind că trebuie eliminat din cuprinsul proiectului. În plus, se observă că accesul liber la justiţie, potrivit art. 21, nu putea fi condiţionat de o jurisdicţie administrativă facultativă sau chiar obligatorie, sens în care Curtea Constituţională se pronunţase anterior prin mai multe decizii.

Adesea Curtea Constituţională a trebuit să se pronunţe asupra problemei de a şti dacă după rezolvarea unui litigiu prin proceduri jurisdicţionale, administrative, fiscale etc., cel interesat se mai poate adresa justiţiei în temeiul art. 21 din Constituţie. Este cunoscut faptul că în multe domenii de activitate legile instituie anumite proceduri jurisdicţionale în ideea, apreciată în doctrină ca fiind justă [4] de a permite rezolvarea unor litigii în cadrul structurilor de activitate ale celor implicaţi sau interesaţi. Aceste proceduri jurisdicţionale prezintă multiple avantaje de ordin social, moral şi juridic precum: rezolvarea litigiului în chiar mediul (structura) în care s-a produs, cu participarea celor care se cunosc sau sunt în anumite relaţii determinate de specificul muncii; operativitatea în rezolvare, aceste proceduri fiind evident mai simple decât procedurile judecătoreşti; evitarea deplasărilor repetate la instanţele judecătoreşti care afectează atât timpul celui interesat, cât şi procesul de muncă; evitarea unor cheltuieli pe care justiţia le presupune.

Astfel legiuitorul a reformulat textul constituţional având curajul să renunţe la obligativitatea acestor jurisdicţii speciale administrative, declarându-le însă facultative. Aceasta înseamnă că cel care contestă un act administrativ supus unei jurisdicţii administrative speciale se poate adresa direct instanţei judecătoreşti, fără a mai parcurge procedura administrativă prealabilă. Această atitudine a legiuitorului este justificată de faptul că, deşi în toate aceste activităţi litigiile pot privi drepturi, libertăţi sau interese legitime, ele nu pot fi puse pe acelaşi plan cu justiţia, nu o înlocuiesc.

Cu toate acestea, formularea este generală şi superficială, stârnind confuzii şi controverse. Din acest motiv Curtea Constituţională s-a confruntat cu o serie de excepţii de neconstituţionalitate ridicate cu privire la diverse reglementări ce se puteau înscrie în sfera art. 21 alin. 4.

Se susţinea într-o astfel de excepţie [5], respinsă de Curtea Constituţională, că dispoziţiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă şi ale art. 174-187 din Codul de procedură fiscală sunt neconstituţionale deoarece instituie obligativitatea unei proceduri prealabile administrative, încălcându-se dispoziţiile constituţionale menţionate, prin care se prevede caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative. În opinia Curţii, textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor respective nu este aplicabil dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990, care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu

reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal. Dispoziţia constituţională invocată a desfiinţat condiţia prealabilă numai pentru procedura administrativă jurisdicţională. Nici o dispoziţie constituţională nu interzice ca, prin lege, să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic.

Referitor la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă, Curtea reţine că cererea de chemare în judecată trebuie să respecte atât condiţiile intrinseci, cât şi pe cele extrinseci, impuse de lege. Din dispoziţia criticată rezultă că este vorba de o condiţie extrinsecă ce trebuie respectată, şi anume că sesizarea instanţei competente se face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dar nu în toate cazurile, ci numai în acele cazuri în care legea prevede obligativitatea parcurgerii acestei proceduri prealabile, fără a fi vorba însă de o jurisdicţie specială administrativă.

Sub aspectul criticat, nici dispoziţiile din Codul de procedură fiscală nu instituie jurisdicţii speciale administrative, în sensul art. 21 alin. 4 din Constituţia republicată. Actele de soluţionare de către organele administrative a contestaţiilor, respectiv a reclamaţiilor formulate potrivit dispoziţiilor din Codul de procedură fiscală, nu sunt acte de jurisdicţie, ci acte administrative supuse cenzurii instanţei de judecată.

Se poate constata din aceste situaţii că există în continuare o serie de acte normative care îngrădesc accesul liber la justiţie. Nu ar fi atât de grav acest aspect dacă aceste proceduri prealabile nu ar fi obligatorii şi, mai mult, dacă nu ar duce la pierderea dreptului de a te adresa justiţiei în cazul nerealizării acestor proceduri în condiţiile legii. Mult mai justificată este menţinerea jurisdicţiilor speciale administrative, în cadrul cărora deciziile sunt luate de personal bine pregătit şi competent. În cazul procedurilor prealabile administrative – cum sunt şi cele prevăzute de legea asociaţiilor de proprietari, în conformitate cu care plângerea este adresată unor organisme alese prin vot pe criterii neprofesionale şi este rezolvată în aceste condiţii – actul de justiţie se realizează la un nivel redus de competenţă profesională şi după proceduri prea rigide pentru acest nivel. Considerăm că aceste proceduri încalcă principiile unei justiţii drepte şi profesionale şi ar trebui, dacă nu eliminate, măcar înscrise în sfera art. 21, alin. 4 din Constituţie. Astfel, se impune revenirea asupra acestei noi reglementări constituţionale cu un act normativ care să precizeze expres natura acestor jurisdicţii speciale, rolul şi modalitatea de funcţionare a lor în noile condiţii. De asemenea trebuie reconsiderată şi valoarea deciziilor luate de astfel de autorităţi.

Se consideră [6] că justiţia este o specie a activităţii jurisdicţionale, dar în nici un caz nu se poate spune că orice activitate jurisdicţională este justiţie. Este adevărat că în Constituţie nu se face referire expresă la activitatea administrativ-jurisdicţională, dar nu înseamnă că aceasta nu există, nu este necesară sau este neconstituţională. Trebuie să facem o interpretare sistematică a dispoziţiilor Constituţiei ca să putem trage o concluzie în sensul opiniilor exprimate mai sus. Chiar dacă am admite că suntem în prezenţa unei Constituţii ce consacră riguros separaţia puterilor, în sensul clasic al termenului şi tot n-am putea spune că nu este posibilă o activitate administrativ-jurisdicţională. Istoria noastră, dreptul comparat demonstrează că „administratorul judecător“ s-a menţinut peste tot în paralel cu sistemul „contenciosului administrativ judiciar“. Exemplul tipic ni-l oferă Curţile de Conturi, de foarte multe ori prevăzute chiar de Constituţii, cum a fost şi la noi în 1923 şi cum este şi în prezent. Cu toate acestea, Curtea de Conturi nu mai exercită şi atribuţii jurisdicţionale, aşa cum prevedea Constituţia, anterior modificării din 2003. Litigiile ce rezultă din activitatea acestei instituţii, în condiţiile legii organice, se soluţionează de către instanţele judecătoreşti specializate (art. 140, alin. 1 din Constituţia în vigoare). Prin aceste reglementări se exprimă rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.

Sintagma „jurisdicţii speciale administrative“ are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. De asemenea, nu intră sub incidenţa alin. 4 nici concilierile, la care sunt obligate părţile în materie comercială [7].

Raţiunea noului text o reprezintă protejarea cetăţenilor în faţa unor posibile abuzuri legislative, motiv pentru care atunci când legea oferă posibilitatea autorităţilor pârâte să revoce actul care vatămă un drept sau un interes legitim al cetăţeanului sau, după caz, când oferă posibilitatea cetăţenilor, părţilor în general, aflate în litigiu să soluţioneze litigiul pe cale amiabilă, apelând şi la un „arbitru“ nu poate fi vorba de abuz legislativ şi obstrucţionarea accesului la justiţie. În aceste ipoteze nu suntem în prezenţa unor jurisdicţii de genul celor avute în vedere de alin. 4.

Note bibliografice

[1] Constituţia României din 1991, modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003, intrată în vigoare la data de 29 octombrie 2003.

[2] Muraru, Ioan, Constantinescu, Mihai, Studii constituţionale, Bucureşti, Editura Actami, 1995, p. 185.

[3] Decizia Curţii Constituţionale nr. 18 din 16 aprilie 2003 privind constituţionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României.

[4] Muraru, Ioan, Constantinescu, Mihai, op.cit., p. 186. [5] Decizia nr. 409/2004 a Curţii Constituţionale. [6] Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureşti,

Editura All Beck, 2002, p. 466. [7] Constantinescu, Mihai, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Tănăsescu,

Elena Simina, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Bucureşti, Editura All Beck, 2004, p. 34.