licenta drept finala

8/22/2019 licenta drept finala

1/181

PARTEA I

CAPITOLUL I

STATUL I FUNCIILE SALE

. 1. Statul. Personalitatea juridic a statului.

Statul. Istoria civilizaiei umane cuprinde intrinsec o istorie anaterii i evoluiei statului. Organizarea populaiei pe un teritoriu oarecare,legat printr-o comunitate de limb, obiceiuri de via, economie (agricultur,meteuguri, comer), cultur, a fost uurat prin instituirea unei autoritinzestrat cu un drept de comand. Iniial, necesar propriei aprri, putereaautoritii se regsete ulterior n expansiunea mplinirii nevoii de spaiuvital.

A face o judecat de valoare asupra statului n sine ca autoritate

organizat, nseamn a aprecia nivelul de dezvoltare a relaiilor economice isociale, care au variat de la o regiune la alta, de la o entitate statal la alta, dela o perioad istoric la alta. Limitele cronologice, iniiale i n micare alenoiunii de stat, au surprins temporal evul mediu cu o entitate de msurnumit feud i apoi ar, dup care a intervenit revoluia industrial susinutde o burghezie aproape isterizat n graba ei expansionist n cutarea de noi

piee de desfacere a mrfurilor.Statul nu este altceva dect produsul propriei sale dezvoltri n

corelaie cu condiiile naturale, social-economice i culturale favorizante1.

AcestaStatul se exprim prin puterea de stat i aceasta, la rndul ei,se realizeaz prin forme instituionale2. Prin urmare, statul este vzut ca oinstituie, constituit pe o organizaie uman, ce recunoate i se supune unorvalori morale, religioase i juridice, n scopul desfurrii unor activitisocial-economice, politice, militare, bine determinate3.

1 A se vedea Leon Duguit, Trait de droit constitutionnel, ediia a III-a, vol. I, Paris,1928, pag. 655 i urm.

2 A se vedea Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti,1994, pag. 94.

1


2/181

Totodat, avnd n vedere caracterul instituional al statului, acestatrebuie deosebit de alte forme instituionale, care pot avea aceleai trsturigenerale, districte ce se poate face prin identificarea activitilorfundamentale pe care le acesta le ndeplinete. Aceste activiti, stabilite ca

fundamentale, au fost desemnate ca fiindfunciile statului: funcia legislativ,funcia executiv i funcia judectoreasc4.

Statul este singura instituie care poate s-i stabileasc propriacompeten, respectiv s determine limitele, atribuiile agenilor si, ceea censeamn c beneficiaz de suveranitate5. Suveranitatea are o latur intern(ce se exprim n dreptul de comand n interior) i o latur extern (ce seexprim prin conceptul de independen n raport cu alte naiuni)6.

Urmare a argumentelor prezentate, statul poate fi definit ca oinstituie, n care o grupare de indivizi, aezat pe un teritoriu anume, avnd

capacitatea de a-i stabilii propria competen, organizat n vedereadesfurrii unor activiti cuprinse n funciile executiv, jurisdicional ilegislativ7.

Personalitatea juridic a statului. Este o noiune larg discutat nliteratura juridic, frpretenia de a fi lmurit nici n prezent.

Este stabilit c personalitate juridic pot avea nu numai persoanelefizice, dar i anumite societi comerciale, asociaii, fundaii, .a.m.d.,denumite persoane juridice, care se bucur de un patrimoniu, de organizare

ierarhic, de posibilitatea de a sta n nume propriu n justiie, .a.m.d.La rndul su statul este o persoan juridic, cu drepturi i obligaii,att n dreptul intern, ct i in dreptul internaional public, nzestrat cu undrept de comand, de suveranitate, i cu mijloace de organizare i aplicare adreptului8.

Conceptul de stat poate avea ca punct iniial momentul n careteritoriul nu mai reprezint obiectul proprietii private a monarhului, ci, un

prim pas, al coroanei, ca o form instituional cu titlu aparte fa de acesta, i

3 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 114; Despre caracterul instituional alstatului, a se vedea Marcel Haurion, Precis de droit constitutionnel, Paris, 1923; G. Renard, Latheorie de l'institution, Paris, 1930, vol. I.

4 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 115.5Ibidem, pag. 116.6 Dac n perioada comunismului Romnia a negat cu nverunare teza suveranitii

limitate, astzi n faa concertului Uniunii Europene pare s dispun s cedeze unele dintreatributele suveranitii.

7 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 116.8 A se vedea Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului (Enciclopedia juridic),

Editura All, Bucureti, 1995, pag. 137-138.

2


3/181

mai apoi al statului9, construit pe ideea de suveranitate. n momentul n carestatul apare ca proprietar al teritoriului, nseamn c el este nzestrat i cuanumite drepturi dar, i cu obligaii, n relaiile juridice. O dat curecunoaterea dreptului de proprietate al statului asupra teritoriului, i s-a

recunoscut acestuia i capacitatea juridic de a-i asuma obligaii i drepturi 10.n discuiile purtate n literatura juridic s-a pus problema care este

natura acestei personaliti juridice a statului, cu att mai mult cu ct sespunea c, dei acesta se manifest n raporturile juridice asemeneaidomaunei persoane fizice nvestit cu drepturi i obligaii, statul nu ar avea ovoin proprie.

n literatura juridic s-au emis mai multe teorii n ideea justificriiexistenei organizate a statului i a puterii acestuia.

Teoria ficiunii (numit i a concesiunii de ctre stat) a fostsusinut n prima jumtate a secolului al XIX lea de autori germani(Savigny), precum i n Frana de autori din cadrul colii exegetice. Aceastteorie are n vedere, n substana ei, argumentul c n realitate numai

persoanele fizice au o voin proprie i c de fapt conceptul de personalitatejuridic nu este altceva dect o creaie a legii. Faptul c persoanele fizice,pentru nfptuirea unor scopuri comune, se organizeaz n diverse asociaii,societi, etc., are drept urmare considerarea lor drept persoane juridice, daraceasta numai ca urmare a unei ficiuni, deoarece personalitatea juridic, n

realitate, le este atribuit, de lege (persoan juridic fictiv). Persoana creia is-a acordat personalitatea juridic se caracterizeaz prin faptul c esteindependent de personalitatea juridic a membrilor care o compun.

Aceast teorie recunoate ca fiind real numai personalitatea juridica persoanelor fizice i susine c n realitate statul nu are o voin proprie.Jellinek, un autor german, combtnd aceast teorie, spunea c: o parte aerorilor ce nfieaz doctrina persoanelor juridice vine din identificareanaiv care se face a persoanei cu omul, dei primul jurist venit, i poate daseama, privind ct de repede se uit istoria sclaviei, c aceste dou concepte

(persoan juridic i omul n.n.) nu sunt identice11

. Autorul citat se refereala faptul c n legislaiile antice, care consacrau sclavia, sclavului nu i serecunotea personalitatea juridic.

Teoria negaiei personalitii juridice considera c nu exist i nu

putea s existe o alt realitate juridic dect persoana fizic, deoarece totul se

9 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 119.10Ibidem, pag. 121.11 Despre teoria ficiunii pe larg n Mircea Djuvara, op.cit., pag. 142 i urm.; Tudor

Drganu, op.cit., pag. 121.

3


4/181

rezum, n ultim instan, la drepturile i obligaiile acesteia. Unul dintresusintorii de frunte a acestei teorii a fost Rudolf von Jhering12 care prinexces confund persoana fizic cu persoana juridic.

Teoria personalitii morale realitate natural, consider cvoinele indivizilor care alctuiesc o asociere se ntreptrund, i pierzndu-iastfel individualitatea se nate o voin nou, unic, cu trsturi comune.Astfel, asociaiile devin persoane reale, ce dobndesc o voin proprie13.

Teoria personalitii morale realitate juridic, susine c statul nuare o voin proprie, ci numai persoanele fizice, chemate s reprezinte statul,au voin, i n consecin statul nu exist ca persoan real, iar personalitateasa este o creaie a ordinii juridice care a dus la formarea statului. (G. Jellinek,

Carr de Malberg). n aceast teorie, personalitatea juridic a statului nu estealtceva dect un procedeu tehnico-juridic, construit pe ideea c personalitateamoral este o realitate juridic ce are la baz o grupare uman, care din punctde vedere juridic, constituie o singur entitate, o persoan distinct deindivizii care o compun14.

Sunt i teorii care contest personalitatea moral a statului, susinndc prin prisma acestei teorii statul nu poate fi conceput ca persoan juridic,deoarece aceast noiune nu are o baz real.

n cazul n care se admite ideea c statul este o persoan moral,

firesc trebuie s se admit i ideea c statul este titularul unor drepturisubiective, ca orice alt persoan. Aceste drepturi ar putea fi:a) Drepturi subiective n cadrul crora statul se manifest ca putere

public, cu drept de comanda asupra indivizilor aezai pe teritoriul naional.n literatura juridic se arat c nu exist un drept subiectiv al statului de acomanda, ci n realitate s-a ncredinat unor organe ale statului diferite funcii(legislativ, executiv, jurisdicional) ce exercit acest drept15.

Teoria care vede n stat o persoan moral nzestrat cu un dreptsubiectiv de comand este doar o construcie teoretic fr acoperire n

realitatea legislativ i practic16

.b) Drepturi subiective private, pe care statul le exercit n aceleaicondiii ca un simplu particular, cum ar fi, de exemplu, dreptul de proprietateal statului asupra domeniului su privat.

12 A se vedea Mircea Djuvara, op.cit., pag. 144.13 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 122.14Ibidem, pag. 122-123.15 Personalitatea moral se manifest fizic i psihologic prin organe a se vedea

Mircea Djuvara, op.cit., pag. 158.16Ibidem., pag.125

4


5/181

Atunci cnd statul se nfieaz ca titular al unor drepturi subiectiveprivate i se manifest ca orice particular i nu ca deintor al puterii decomand este evident c, concepia care vede n stat o persoan juridic numai poate fi nlturat, ea constituind o realitate legislativ. De altfel, n art.

25 din Decretul nr. 31/1954 privind persoanele juridice, se prevede c: statuleste persoan juridic n raporturile n care particip nemijlocit, n nume

propriu, ca subiect de drepturi i obligaii. Actul normativ citat prevede cstatul particip n astfel de raporturi reprezentat de Ministerul FinanelorPublice, dac legea nu prevede altfel.

Nu putem face abstracie de faptul c n raporturile de dreptinternaional, statul, ca subiect de drept internaional, este titular de drepturii i asum unele obligaii.

Iat de ce, pornind de la cele de mai sus, n literatura juridic s-a

spus c adoptarea de ctre stat a teoriei personalitii morale este util, dar cutoate acestea statul, nici chiar cu suportul dreptului privat, nu poate ficonsiderat ca o persoan moral17. Prin urmare, personalitatea juridic astatului nu este altceva dect un procedeu tehnico-juridic, creat de lege,

pentru reprezentarea unitar a colectivitii n raporturile de drept privat i ncele internaionale18.

Astfel, clasificarea principalelor tipuri de persoane morale de dreptprivat, pornete de la distincia ce se desprinde din caracterul lucrativ sau nonlucrativ, al scopului urmrit de acestea. Acestea sunt:

a). persoane morale cu scop lucrativ: societile civile i societilecomerciale;b). persoane morale cu scop nelucrativ: sindicatele profesionale,

asociaiile (Legea din 1 iulie 1901), fundaiile (stabilimente de utilitatepublic).

Aceast clasificare este valabil i n dreptul romnesc existndpersoane de drept privat cu scop lucrativ (societile civile reglementate prinprevederile Codului civil, societile comerciale - reglementate prin Legea nr.31/199019) i cu scop nelucrativ (sindicatele profesionale, organizarea i

funcionarea lor fiind prevzut n Legea nr. 54/199120

; asociaiile ifundaiile reglementate prin O.G. nr. 26/200021); casele de ajutor reciproc alepensionarilor, organizaii cu caracter civic, persoane juridice de drept privat

17 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 122.18Ibidem, pag. 122.19 Publicat n M.Of. nr. 126 din 17 noiembrie 1990, republicat n M.Of. nr. 33 din

21 ianuarie 1998.20 Publicat n M.Of. nr. 164 din 7 august 1991.21 Publicat n M.Of. nr. 39 din 31 ianuarie 2000.

5


6/181

cu caracter nepatrimonial, neguvernamentale, apolitice, cu scop de caritate,de ntrajutorare mutual i de asisten social22.

Persoanele morale de drept public sunt opusul celor de drept privati au urmtoarele caracteristici generale23:

1. Au la origine numai iniiativa autoritilor publice.2. Particularul nu are libertatea de adeziune la aceste persoane

publice.3. Scopurile asumate de persoanele publice trebuie s satisfac

anumite interese generale, pentru care au i fost create.4. Persoanele de drept public au la ndemn posibilitatea de a

apela la prerogativele puterii publice.Dreptul francez a mprit persoanele de drept public, dup

importana lor, n dou mari categorii24:

1. Din punct de vedere al organizrii administrative, cele maiimportante sunt colectivitile teritoriale ce reprezint grupuri de oameni ceau legturi prin viaa n comun pe acelai teritoriu. De exemplu, statul careeste o personificare juridic a comunitii naionale, comuna, departamentuli regiunea (aceasta din urm dup apariia Legii din 2 martie 1982). Aceste

persoane juridice de drept public se caracterizeaz prin faptul c aciunea lortinde s armonizeze interesele generale ale colectivitii, iar n ceea ce le

privete, principiul specialitii se aplic potrivit competenei teritoriale.2. O a doua categorie de persoane juridice de drept public este

format dinstabilimentele publice de interes public (naional, departamental,comunal, regional).Iniial, stabilimentele publice asigurau gestiunea serviciilor publice

de ordin social (spitale) sau intelectual (universiti, faculti), dup careprocedeul a fost extins i utilizat i pentru serviciile publice industriale icomerciale (Electricit de France) i serviciile de organizare i reprezentare

profesional (Chambre de comerce, d'agriculture).n vederea soluionrii unor probleme comune ale colectivitii

teritoriale (comune, departamente) pot exista i stabilimente publice de

persoane morale regrupate.n sfrit, n vederea realizrii unor scopuri comune (cercetare, sport,cultur, .a.m.d.) ncepnd din anul 1982 s-au creat grupri de interes publiccare reunesc persoane publice i persoane private, ce au fost recunoscute odat cu Legea din 24 ianuarie 1984 drept stabilimente publice. Aceast

22 A se vedea Legea nr. 540/2002, publicat n M.Of. nr. 723 din 3 august 2002.23 A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 39-40.24Ibidem, pag. 40.

6


7/181

complex categorie se caracterizeaz prin mari diferene n ceea ce priveteregimul juridic aplicabil diverselor stabilimente publice25.

n Romnia comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice dedrept public, la fel ca i statul, cu patrimoniu propriu i capacitate juridic

deplin26.Asociaiile i fundaiile pot fi recunoscute de Guvernul Romniei

prin hotrre, ca fiind de utilitate public, dac sunt ntrunite cumulativ maimulte condiii: a) activitatea asociaiei sau fundaiei s se desfoare ninteres general sau comunitar; b) s fi funcionat cel puin trei ani i s firealizat o parte din obiectivele stabilite; c) s prezinte un raport din care srezulte desfurarea unei activiti semnificative, prin derularea unor

programe sau proiecte specifice scopului su, nsoit de bilanurile i bugetelede venituri i cheltuieli, pe ultimi trei ani; d) valoarea activului patrimoniului,

pe fiecare an, n parte s fie cel puin egal cu valoarea patrimoniului iniial27.Recunoaterea utilitii publice confer asociaie sau fundaiei drepturi iobligaii (dreptul de a i se concesiona servicii publice fr caracter comercial,dreptul preferenial la resurse de la bugetul de stat sau cel local, dreptul de ameniona n toate documentele c este de utilitate public, obligaia de a

publica n extras rapoartele de activitate i bilanurile anuale n MonitorulOficial al Romniei, .a.m.d.). Recunoaterea utilitii publice se face pedurat nedeterminat, dar nendeplinirea uneia dintre condiiile ce au stat la

baza recunoaterii, sau a obligaiilor legale, atrage retragerea actului prin care

s-a conferit aceast calitate.

. 2. Elementele statului

n cea mai mare parte a ei, doctrina juridic este de acord cndstabilete ca elemente ale statului populaia i teritoriul. Cel de-al treileaelement care de altfel determin esena statului este ceea ce unii autorinumesc autoritatea public sau puterea de stat, iar alii suveranitatea 28.

25Ibidem, pag. 40.26 Art. 19 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n

M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001; Decretul nr. 31/1954, publicat n B.Of. nr. 8 din 30 ianuarie1954.

27 Art. 38 din O.G. nr. 26 din 30 ianuarie 2000 publicat n M.Of. nr. 39 din 31ianuarie 2000.

28 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., vol. I, pag. 127

7


8/181

Teritoriul29 i populaia sunt elemente externe, care condiioneazexistena statului, dar nu ntotdeauna cnd sunt reunite ia natere un stat (deexemplu comunele, oraele, judeele, etc.).

Elementul esenial, care d natere statului este apariia n snul unei

comuniti umane aezate pe un teritoriu determinat, fie a unor guvernani, fiea unui sistem de organe crora, li se atribuie capacitatea de a lua, pe cale decomand i n afara oricrei subordonri, msuri obligatorii, susceptibile de afi impuse respectului general cu ajutorul forei de constrngere 30. n literatura

juridic i politic pentru desemnarea acestui ultim element se folosete, fietermenul de putere de stat, fie de cel de autoritate public31.

Noiunea de putere de stat sau de autoritate public desemneazatribuiile unor organe, sau sistem de organe (parlament, guvern, ministere,organe judectoreti), care pe un anumit teritoriu, exercit funciile

legislativ, executiv i judectoreasc, n condiii n care este exclusexistena vreunei puteri superioare. Aceste organe acioneaz n limitelecompetenelor conferite n domeniul n care i desfoar activitatea, iar lanevoie au dreptul i chiar obligaia de a se folosi de constrngere, putereconferit de fora autoritii aleas pe cale democratic.

n msura n care aceste organe dobndesc capacitatea juridic de areprezenta statul i de a intr n raporturi juridice interne sau internaionale,statul devine subiect de drept intern sau internaional32.

n literatura juridic s-a considerat c noiunea de putere de statnu

poate fi echivalat cu cea de suveranitate, aceasta din urm putnd fi doar ocaracteristic a puterii de stat33. n Constituia Romniei din 1991 revizuit nart.2 al. 1 se spune suveranitatea naional aparine poporului romn, care oexercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,

periodice i corecte, precum i prin referendum.Dac n general, pe plan intern se recunoate fiecrui stat dreptul de

a dispune de el nsui i de a-i determina liber statutul politic 34, temaprimatului dreptului internaional asupra celui intern poate duce la o limitarea puterii statului. Astfel, n art. 20 alin. 2 din Constituia Romniei din 1991

29 Frontiera de stat a Romniei delimiteaz teritoriul statului romn de teritoriulfiecruia dintre statele vecine i marea teritorial a Romniei de zona contigu art. 2 alin. 1 dinO.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a Romniei, publicat n M.Of. nr. 352 din 30 iunie2001.

30Ibidem, pag. 20331 A se vedea Constituia Romniei din 1991.32 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 203.33Ibidem, pag. 204.34Ibidem, pag. 212.

8


9/181

revizuit35 se spune c, dac exist neconcordane ntre pactele i tratateleprivitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte, ilegile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazuluin care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile.

. 3. Funciile statului

Am artat anterior c statul se deosebete de alte instituii prin

natura specific activitilor fundamentale pe care este chemat s lendeplineasc, activiti care, n doctrin, sunt desemnate prin sintagma de

funciile statului.Funciile statului sunt: funcia legislativ, funcia executiv i cea

judectoreasc.mprirea funciilor statului a dat loc n literatura juridic la unele

controverse, referitor la mprirea bipartit sau tripartit a acestora.Teoria bipartit a funciilor statului (Berthelemy, Geny, Anibal

Teodorescu) susine c n stat nu exist dect dou funcii: cea legiuitoare,

care creeaz legea, expresie a suveranitii naionale i cea executiv careexecut legea.Aceast teorie pleac de la conceptul de suveranitate (ca voin

suprem n stat) i consider funciile statului ca elemente ale suveranitii.Se consider c suveranitatea, expresie a voinei supreme n stat, nu poate fimprit dect n dou elemente, ca i fiecare voin, i anume: 1)deliberarea i decizia; 2) executarea.

Prin urmare se susine c funcia legiuitoare delibereaz i decide pecale general i impersonal, iar funcia executiv execut.

La rndul ei, n aceast teorie, funcia executiv se submparte nfuncia administrativ i funcia judectoreasc, care au o caracteristiccomun i anume, ele execut legea.

Dar, aceast teorie confund noiunea de funcie a statului, careeste o categorie de acte pe care le fac autoritile publice atunci cnd gireazservicii publice, cu noiunea de putere a statului care este un element

35 Publicat n M.Of. nr. 233 din 8 decembrie 1991 revizuit prin Legea de revizuire aConstituiei Romniei, publicat n M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003.

9


10/181

fracionat al suveranitii (Leon Duguit), deci puterile statului sunt fraciuniale suveranitii i ca atare sunt suverane i independente36.

Funciile statului nu pot fi nelese altfel dect ca grupe de actepublice. Leon Duguit spunea c nici Montesquieu, atunci cnd a vorbit

despre separaia puterilor n stat nu a neles altceva dect separaia funciilorn stat, spre deosebire de Rousseau, care a preconizat separarea puterilorstatului37.

Teoria tripartit a funciilor statului (Jellinek, Laband, Hauriou.a). Duguit i Bonnard fac o mprire a funciilor statului dup naturaintrinsec a actelor, pe care le execut autoritile publice, girnd serviciile

publice. Este o clasificare material a funciilor statului care pleac de lanatura juridic a actelor i obiectul funciei38.

Funcia legislativ se caracterizeaz prin faptul c are ca obiect

stabilirea de reguli de conduit social, generale i impersonale, cu caracterobligatoriu i susceptibile de a fi sancionate, dac ar fi nclcate, prin forade constrngere a statului. Se spune c aceste reguli sunt generale iimpersonale n sensul c, dei chemate s se aplice unor persoane, ele suntformulate n abstract, adic au n vedere fie toi indivizii unei colectiviti, fieo categorie sau mai multe categorii de persoane definite prin anumite trsturicomune.

Funcia legislativ se deosebete de celelalte funcii i prin faptul care un caracter originar. Astfel, regulile cu caracter general adoptate pe cale

de lege, au o for juridic superioar tuturor celorlalte norme juridice, motivpentru care se spune c funcia legislativ exercitat de organul reprezentativnaional este o manifestare direct a suveranitii poporului.

De aici i consecina c funcia executiv sau administrativ i ceajurisdicional au o autoritate derivat, n sensul c actele ndeplinite ncadrul acestor funcii nu sunt o expresie direct a voinei organuluireprezentativ pe plan naional, ci se impun respectului general n temeiullegii, care determin condiiile i organele de care pot fi emise39.

Funcia executiv sau administrativ, cum mai este denumit de

unii autori40

, are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret alegilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acestscop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de

36 A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944,Editura Glasul Bucovinei, pag. 23-24.

37Ibidem, pag. 24.38Ibidem, pag. 39.39 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 214.40 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag.40.

10


11/181

operaii materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilorpentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii.41

Erast Diti Tarangul afirma direct c obiectul funciuniiadministrative este s intervin n viaa particularilor, furnizndu-le anumite

prestaiuni, supraveghind i dirijnd viaa social i de a executa legea42.Dac funcia legislativ se caracterizeaz prin acte juridice cu

caracter general i impersonal,funcia executiv se realizeaz att prin actegenerale i impersonale, ct i prin acte individuale, fapte materiale juridicei operaii materiale-tehnice individuale i concrete.

Dac funcia executiv sau administrativ are un caracter derivat,consecina este c actele administrative trebuie s fie conforme cu legea. nanumite situaii, ns legea acord autoritilor administrative o adevrat

putere discreionar, n temeiul creia acestea nu se limiteaz doar n a aplica

legea, ci au i libertatea de a alege, n anumite limite, ntre dou sau maimulte soluii43.

Funcia jurisdicional, are un caracter derivat, analog funcieiexecutive, i are ca obiect soluionarea unui litigiu juridic sau constatarea, cuautoritatea lucrului judecat, a unui raport contestat sau contestabil 44.

Funcia jurisdicional este distinct de funcia executiv, chiar dacn fapt att administraia public, ct i justiia nu fac altceva dect s aplicelegile la cazurile individuale i concrete, astfel nct din punctul de vedere alnaturii obiectului lor, se poate spune c ntre ele, nu exist nici onicio

deosebire.Sunt totui deosebite pe urmtoarele considerente:1. Funcia executiv nu are un obiect exclusiv, limitat n a

pune n executare legile la cazurile concrete i individuale, ci asigur i bunafuncionare a serviciilor publice, emite acte administrative normative iindividuale, efectueaz operaii materiale prin care intervine n viaa

particularilor.2. Intervenia administraiei n viaa indivizilor nu

presupune n prealabil existena unor litigii juridice, aa cum se ntmpl n

cazul funciei jurisdicionale.3. Actele prin care se soluioneaz litigiile juridice n cadrulfunciei jurisdicionale au anumite caractere specifice, care lipsesc acteloradministrative. De exemplu, prezumia, n temeiul creia hotrrile

judectoreti se consider c exprim adevrul, bucurndu-se, cnd sunt

41 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 214.42 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit.,pag. 40.43A se vedea Tudor Drganu, op.cit. pag. 214.44Ibidem, pag. 215.

11


12/181

definitive, de autoritatea lucrului judecat. O asemenea prezumie nu poate fiinvocat n cazul actelor administrative.

4. Dac n cazul activitii jurisdicionale, ntlnim structuriorganizatorice i procedurale speciale, create tocmai pentru a asigura o

deplin obiectivitate n soluionarea litigiilor (independena instanelorjudectoreti, principiul contradictorialitii i oralitii dezbaterilor judiciare,.a.m.d.), n cazul activitii administrative lipsesc astfel de garanii.

Tocmai pentru c funcia jurisdicional i cea administrativ nu auobiect identic i difer prin procedura de realizare a lor se poate spune cdiviziunea tripartit a funciilor statului este cea mai logic 45.

. 4. Separaia puterilor

ncepnd din secolul V, . Hr., n Atena antic a lui Pericle istoriademocraiei cunoate o permanent cutare a propriei identiti, care, nici

pn astzi nu pare s fi fost gsit n plenitudinea ei. Contradicia dintreindivid i colectivitate, dintre statul instrument i individ, a fcut ca libertateas nu fie o necesitate neleas ci, mai degrab, una instituionalizat.Democraia se opune i concentrrii puterii, pretinznd existena unui sistemde control i de contraputere ce se reflect expres n separaia puterilor n stat.

Iniial, n separarea puterilor s-a vzut mprirea puterii ntre stat i

biseric. Teoria s-a revigorat n secolul al XVII-lea, prin Locke,Montesquieu, fiind preluat i consacrat n Constituia S.U.A. Acestprincipiu constituie argumentul de sprijin n lupta continu cu tiraniamajoritii46.

Recunoaterea principiului separaiei puterilor n stat (art. 1 al. 2,art. 80 din Constituia Romniei din 1991, art. 1 din Legea organic nr.92/1992 pentru organizarea judectoreasc)47 i distribuirii puterii ntrelegislativ (parlament), executiv (eful statului preedinte sau monarh,guvern, minitri, organele centrale ale administraiei publice i organele

locale ale administraiei publice) i puterea judectoreasc (instanele dediferite grade de organizare ierarhic) nu nltur, ci mai mult, impune, ca ocondiie a existenei democraiei, respectarea principiului general alsupremaiei legii, legea mai presus de toate, nglobnd totodat i obligaiarespectrii tuturor actelor normative emise n ceea ce privete organizarea iexecutarea legii.

45Ibidem, pag. 215.46 A se vedea Oxford, Dicionar de politic, pag. 406.47 A se vedea Constituia Romniei revizuit

12


13/181

Constituia Romniei din 1991 iniial nu coninea o meniuneexpres privind principiul separaiei puterilor n stat dar l recunotea implicitatunci cnd se vorbea n art. 80 al. 2 de rolul de mediator al Preedinteluintre puterile statului. Prin Legea de revizuire48 s-a introdus n Constituie la

art. 1 al. 4 n care se arat statul se organizeaz potrivit principiuluiseparaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale.

Distincia dintre puterile statului nu poate fi neleas ca o separaiece implic o autonomie total pentru fiecare dintre acestea, deoarece, nmecanismul de reglare i adaptare a vieii economice, sociale i politiceintervin n mod necesar i obligatoriu principiile colaborrii i controluluireciproc ntre puteri.

Exerciiul celor trei puteri, ntr-o oarecare msur prin

ntreptrunderea prerogativelor, ofer baza unei colaborri, genial intuite densui Montesquieu n aseriunea ces trois pouvoirs seront forces daller deconcert. nsi caracterul subordonat legilor al actelor normative emise deautoritile executive sau al hotrrilor judectoreti, constituie o expresie aacestei colaborri. Organele autoritii executive sunt obligate s respecte attlegile ct i propriile lor acte normative, acestea din urm, fie n temeiul

principiului generalitii normelor juridice (pentru organele emitente iorganele superioare), fie n temeiul principiului subordonrii ierarhice (pentruorganele inferioare). Fr ndoial c n prezent asistm la o ofensiv de

proporii a executivului care caut, prin orice mijloace, s-i impunsupremaia asupra celorlalte puteri, respectiv legislativ i judectoreasc. Deexemplu, n art. 6 din H.G. nr. 123 din 7 februarie 2002 se spune GuvernulRomniei emite dispoziii privind reorganizarea structurilor organizatorice decomunicare existente n cadrul Administraiei Prezideniale, aparatului delucru al Camerei Deputailor i al Senatului49.

48 Publicat n M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 200349 H.G. nr. 113 din 7 februarie 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de

aplicare a Legii nr. 544/2002 privind libertatea de acces la informaii de interes public, publicatn M.Of. nr. 167 din 8 martie 2002.

13


14/181

CAPITOLUL II

ACTELE PRIN CARE SE NFPTUIESC FUNCIILESTATULUI

.1. Consideraii preliminare

Normele juridice organizeaz viaa oamenilor n stat, asigurordinea i echilibrul social, supun interesului general interesul individual.

Statul este astfel cel ce d natere, organizeaz i cel ce aplic n activitateasa normele de drept. Actele pe care le fac autoritile statului pot fi clasificatedup funciile statului, n trei mari categorii: acte legislative, acteadministrative i acte judectoreti (jurisdicionale)50.

n monografia Actele de drept administrativ, profesorul TudorDrganu desprindea ideea existenei a dou categorii de fapte i anume:categoria de fapte care produc efecte juridice, denumitefapte juridice51(carecuprind actele juridice i faptele materiale juridice) i o alt categorie de

fapte materiale care nu produc efecte juridice denumite n dreptul

administrativ, operaiuni material-tehnice52

, i care reprezint simplemijloace sau ci de fapt53.Faptul juridic este un fenomen juridic fr de care nu se poate nate,

modifica sau stinge un raport juridic.

Actele juridice sunt comune tuturor ramurilor de drept.Actele juridice sunt manifestri de voin declarat (scris sau

oral) a persoanei fizice sau juridice, fcute individual sau colectiv, curespectarea ordinii publice i a bunelor moravuri, pentru a produce pe viitor

anumite efecte juridice (crearea, modificarea, transmiterea sau stingereaunui raport juridic), iar realizarea lor este asigurat prin fora deconstrngere a statului.

50 A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui,1994, Tipografia Glasul Bucovinei, pag. 21.

51 A se vedea Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific,Bucureti, 1959, pag. 15.

52 Ibidem pag..15; a se vedea Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, EdituraActami, Bucureti, 1994, pag.303; Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ romn,Editura All, Bucureti, 1994, pag.15, 35, 75.

53 A se vedea Constantin G. Rarincescu, op. cit., pag. 143.

14


15/181

Termenul de act juridic nu desemneaz nscrisul n sine care arevaloarea de instrumentum probationis, ci nsi manifestarea de voin.

Din literatura juridic desprindem c nu orice manifestare de voineste un act juridic, ci numai aceea care este fcut anume pentru a produce

efecte juridice54.Elementele actului juridic sunt: a) s existe o manifestare de voin;

b) aceasta s fie declarat, s nu rmn n stadiul unui proces voliionalintern55; c) manifestarea de voin s fie fcut n scopul de a produce efecte

juridice; d) legea s recunoasc efectele urmrite de autor i s le garantezeprin fora de constrngere a statului56.

Faptele materiale juridice sunt aciuni sau inaciuni ce au locindependent de existena unei manifestri de voin, avnd drept urmare

anumite modificri, transformri, pierderi n lumea material. Simplul faptmaterial nu poate s nasc i s sting drepturi i obligaii sau s schimbesituaii juridice preexistente57, deoarece legea trebuie s le confere osemnificaie juridic58.

Faptele materiale juridice pot fi licite (sunt conforme legii iintereselor statului) i ilicite (sunt n contradicie cu legea i intereselestatului; de exemplu, infraciunile, contraveniile, delictele civile, etc.).Clasificarea faptelor juridice n evenimente i aciuni, n afara dreptului civileste mai puin ntlnit n majoritatea ramurilor de drept i cu att mai puin

n dreptul administrativ unde evenimentele au o importan redus, operndu-se rar cu aceast categorie59.

Operaiunile materiale tehnice sunt svrite de organeleadministraiei publice n ndeplinirea atribuiilor date prin lege, i secaracterizeaz prin faptul c prin ele nsele nu produc efecte juridice, deci nudau natere la drepturi i obligaii, dei unele dintre aceste activiti presupunun act de voin, cu un suport intelectual (avizele, acordurile, drile de seam,

54

A se vedea Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiineiadministraiei, pag. 213.55 A se vedea Tudor Drganu, op.cit.; pag. 9; Erast Diti Tarangul, op.cit. pag. 30;

Tudor Drganu,Drept constituional i instituii politice, vol. I, Trgu-Mure, pag. 171.56 A se vedea Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, pag. 9-11; Ilie Iovna,

op.cit., pag. 212-213.57 A se vedea Mircea Djuvara, op.cit., pag. 167.58 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 13; Constantin G. Rarincescu, op.cit., pag.

13-17.59 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 15-17; Rodica Narcisa Petrescu, Drept

administrativ, vol. I, Editura Cordial-Lex, Cluj Napoca, 1994, pag. 173; Nicolae Popa, op.cit,pag. 303.

15


16/181

propunerile, etc.) sau chiar determin transformri n lumea materialnconjurtoare60. n literatura juridic interbelic operaiunile materialetehnice erau desemnate fie ca acte materiale sau fapte materiale61, fie ca acteajuttoare sau pregtitoare62.

Operaiunile materiale tehnice se mpart n dou categorii: a) actepreparatorii, premergtoare sau pregtitoare, neproductoare de efectejuridice, dar fr de care nu s-ar putea adopta sau emite un act administrativcare s produc ns efecte juridice; b) operaiuni materiale-tehnice propriu-

zise care nu presupun un act de voin i pentru adoptarea crora nu estenecesar forma scris.

.2. Actele juridice specifice funciilor statului

n executarea atribuiilor lor, autoritile publice ndeplinescnenumrate i diferite acte juridice, dar distincte i proprii dup apartenenaemitenilor la una sau alta dintre funciile statului.

Leon Duguit i Bonnard au formulat teoria potrivit creia se puteaface clasificarea funciilor statului dup natura juridic a actelor pe careaceste autoriti le emit63. Dar, dac Duguit avea ca punct de plecare, naceast teorie, numai natura juridic a actelor, Bonnard mai aduga i sarcina

pe care fiecare funcie urma s o desvreasc prin actele sale64.

Aceast mprire a funciilor statului, dup actele juridice emise dediferitele autoriti n exercitarea sarcinilor, presupune cunoaterea naturii ioriginii actelor, cu consecina clasificrii lor n legislative, executive i

jurisdicionale.Actele legislative urmresc stabilirea pe cale general i impersonal

de drepturi i obligaii, prin reglementarea primar a diferitelor raporturisociale, pentru armonizarea vieii economice, sociale i politice pe teritoriul

pe care i exercit suveranitatea. Astfel, ori de cte ori organul reprezentativlegislativ va elabora legi constituionale, legi organice sau ordinare, nseamn

60 A se vedea Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supusecontrolului judectoresc potrivit Legii nr.1/1967, pag. 77; Tudor Drganu, Drept constituionali instituii politice, vol. I, pag. 72; Denumite fapte materiale (administrative) n Valentin I.Prisacaru, op.cit., pag.75.

61 A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ Principii generale, vol.I, ediia a IV-a, Bucureti, 1934, pag. 296.

62 A se vedea Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1929, pag.376.

63 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 39.64Ibidem, pag. 39.

16


17/181

c acesta i exercit funcia legislativ prin acte legislative65. Prin delegarelegislativ constituional, Guvernul poate emite ordonane, ce presupun totreglementarea primar a unor raporturi social-economice, ceea ce ne face sapreciem c statul i prin alte organe, dect cel reprezentativ, poate emite acte

juridice, care dup natura i obiectul lor aparin tot funciei legislative, cu attmai mult cu ct, dup aprobarea dat de Parlament, au caracterul de actelegislative (ordonane ce necesit aprobarea Parlamentului)66.

Actele administrative. Funcia executiv-administrativ se realizeazde administraia public central, de specialitate, local, n forme concrete demanifestare ce se exprim prin acte juridice (n special acte administrative) iacte materiale67.

Obiectul funciei executiv-administrative este de a organiza

executarea legii (art. 107 din Constituie), prin reglementri secundum legem,dar i de a aciona normativ primar asupra unor raporturi sociale, dirijndastfel viaa social-economic n general i a particularilor n special 68.

n exercitarea funciei, organele executiv-administrative pot emiteordonane, hotrri ale Guvernului, ordine normative, instruciuni, normemetodologice, regulamente, .a.m.d.

Ceea ce caracterizeaz aceast funcie este faptul c statul, prinorganele sale, pe lng actele juridice prin care acioneaz n cadrul ei (actecondiiune i acte subiective)69, face i nenumrate acte materiale, ceea ce o

deosebete de funcia legislativ70

.

Actele jurisdicionale au drept obiect rezolvarea litigiilor dintreparticulari i autoritile publice, dintre autoritile publice71, pe baza i nspiritul normelor juridice. Actele emise de instanele judectoreti se numescacte jurisdicionale, acte compuse, n teoria lui Leon Duguit, din douelemente:

a) constatarea obiectului litigiului, ceea ce presupune:existena unei nclcri a unei norme juridice printr-o aciune sau abinere; o

aciune sau abinere ce a dus la vtmarea unei situaii juridice obiective; oaciune sau abinere ce a vtmat o situaie juridic subiectiv.

65Ibidem, pag. 40.66Ibidem, pag. 40.67 A se vedea Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura

Universal Alcalay, Bucureti, 1937, pag. 18, 22, 23.68 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 40.69Ibidem, pag. 40.70Ibidem, pag. 40.71Ibidem, pag. 40.

17


18/181

b) decizia, respectiv hotrrea, prin care se soluioneazlitigiul i care trebuie s reflecte constatarea obiectului litigiului pe baza unuiact voliional independent al judectorului.

Actele jurisdicionale n sens generic poart denumirea de hotrri

judectoreti i ele pot fi sentine sau decizii (penale, civile).Prin cele de mai sus, actule jurisdicionale se deosebesc de actele

legislative sau de actele administrative. Actul jurisdicional se bucur deautoritatea puterii de lucru judecat, reflectnd independena ce trebuie scaracterizeze organizarea judectoreasc n sistemul statelor de drept. Cndne referim la actul jurisdicional, legat de funcia judectoreasc a statului, nereferim numai la hotrrile emise de instanele judectoreti.

18


19/181

CAPITOLUL III

ADMINISTRAIA PUBLIC

. 1. Noiunea de administraie public

Oamenii din cauza naturii lor, prin datele lor biologice i psihologicesunt obligai s triasc n comun, n ceea ce ntr-un cuvnt numim societate.Atta timp ct vor exista oameni va exista i societatea72.

Leon Duguit ne arta c nevoile comune ale oamenilor nu pot fisatisfcute dect numai printr-o colaborare comun, iar nevoile diferite iaptitudinile diferite, se completeaz reciproc73. Aceast interdependen ntreoameni att de diferii este un fenomen social i pretinde o adevratsolidaritate social.

Dar, pentru ca oamenii s poat tri n comun, trebuie s seorganizeze i s aib reguli comune de via, de ordine i munc crora s lise supun cu toii, deci ntr-o apreciere de esen se impune ca societatea sfie organizat. Forma superioar de organizare a societii este statul.

Pentru a evita ca statul s devin arbitrar sau totalitar, dup formulalui Montesquieu, punerea n valoare a principiului separaiei puterilor n statse face prin faptul c fiecare putere se oprete una pe alta, i n consecin nmod necesar cele trei funcii politice, distincte, puterea legislativ, executivi judiciar sunt atribuite unor organe diferite care i mpart sarcinile i secontroleaz mutual74.

Funcia executiv are sarcina concret de a pune n valoare voinageneral, exprimat n legi, i de a angaja organele executive, n limiteleatribuiilor ncredinate, n nfptuirea acestei opere. Guvernanii

(administratorii) organizeaz, conduc i satisfac cererile guvernailor(administrailor).Profesorul Erast Diti Tarangul arata c funcia executiv sau

administrativ, are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret alegilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice, instituite n acest

72 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 12-1373Ibidem, pag. 1274

A se vedea Pierre Henri Chalvidan i Christine Houteer n Droit administratif-

manuel pratique - Nathan Universite- pag. 2

19


20/181

scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea deoperaii materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilor

pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii75.Noiunea de administraie administratio n latin -, termenul

presupune o activitate de conducere, organizare, gospodrire76. Provenienapoate fi dat i de cuvntul latin administer, care nseamn agent, servitor,instrument77.

Administraia, desemneaz att forma de activitate pentru realizareafunciei executive ct i totalitatea organelor statului prin care se desfoaraceast activitate. De aici, deducem c administraia, n mod curent poatedesemna att o activitate, ct i un organ sau sistem de organe, carenfptuiesc aceast activitate78.

n aceste dou sensuri, material - n primul caz, organic n cel de al

doilea, cuvntul administraie poate fi folosit pentru a desemna attactiviti publice, ct i pentru activiti private. Activitile cuprinse nobiectul funciei executive pot fi desfurate i de regiile autonome,societile comerciale, instituii sau persoane particulare, asociaii saufundaii, autorizate de lege s desfoare servicii de natur public.

Activitatea guvernanilor se desfoar n vederea satisfaceriinevoilor de interes general, deci este o administraie public.

ntr-un sens actual i uzitat, sintagma de administraie publicdesemneaz un ansamblu de organe prin care sunt conduse i executate

sarcinile publice79

.Asupra noiunii de administraie, n literatura juridic s-au emis oserie de preri. Astfel, n Frana s-a ncercat definirea acesteia n sensul deexecutare a legii (Laferrire). Alii au considerat administraia ca o funcie astatului care presteaz servicii particularilor i comunitii naionale80.

Administraia public nfptuit de autoritile administrative(publice) este compus dintr-o administraie activ (organe subordonateierarhic care au dreptul de a face acte de gestiune i fapte materiale, acte

juridice unilaterale i executorii), administraie consultativ ( se realizeaz pe

cale de avize) i o administraie jurisdicional (exercitat de organe care au

75 A se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Trgu-Mure, 1993, pag. 100

76 A se vedea DEX, Academia Romn, Institutul de Lingvistic Iorgu Iordan,Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 1996, pag. 429

77 Despre noiune, a se vedea Ioan Alexandru, Administraia public, EdituraLumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 63-64.

78 A se vedea i Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 7.79 A se vedea Jean Rivero i Jean Walin, op. cit.,pag. 10.80 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 40.

20


21/181

atribuii n soluionarea unor litigii juridice, prin hotrri emise n baza unorproceduri judiciare, dar care nu se bucur - hotrrile - de puterea lucruluijudecat).81

Aa cum am artat, noiunea de administraie public implic un

dublu sens, unul de organ (sau totalitate de organe) i altul de activitate.n primul sens, prin administraie public nelegem ansamblul

organelor, instituiilor, autoritilor publice care realizeaz activitateaexecutiv pe baza i organizarea executrii n concret a legilor.

Conceput ca un sistem de organe, administraia public poate fi oadministraie public i o administraie public local.

Administraia public central are n vrful piramidei Guvernul carepotrivit art. 101 al. 1 din constituie exercit conducerea general aadministraiei publice i prin urmare nu numai teoretic ci i practic

ndeplinete funcia de ef al executivului, convieuind pe aceast poziie cuPreedintele Republicii.

Administraia public central este de specialitate (am putea spunec este partea executiv a administraiei publice centrale) este alctuit dinministere, celelalte organe de specialitate organizate n subordineaGuvernului ori a ministerelor, ca autoriti administrative autonome - art. 115al. 2 din Constituie, servicii publice descentralizate ale ministerelor i alecelorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, instituii

publice subordonate ministerelor, altor organe centrale, de specialitate, alte

structuri publice (de exemplu, regiile naionale etc.)82

Administraia public local este compus din prefect, autoritileautonome ale administraiei publice (consilii locale, primari, consilii

judeene), instituii publice subordonate autoritilor autonome aleadministraiei publice locale, alte structuri publice.

n opinia noastr Preedintele Romniei nu face parte din categoriaorganelor administraiei publice, dar ndeplinete atribuii ale funcieiexecutive. n sens contrar s-au exprimat ali autori, care s-au prevalat deunele dintre atribuiile preedintelui prevzute n Constituie, care i-ar conferi

i calitatea de autoritate a administraiei publice83

. Credem c o dat ce prinart. 80 al. 2 din Constituie Preedintelui Romniei i se ncredineaz funciade mediator ntre puterile statului, acesta nu mai poate ndeplini i funcia deef al executivului. Tot aa, nici preedinii i nici birourile CamereiDeputailor sau Senatului, nu sunt organe ale administraiei publice dei potface anumite acte administrative (de exemplu, numirea sau revocarea din

81 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 6-7.82 A se vedea Antonie Iorgovan, Caracteristicile generale ale reglementrii

controlului administrativ, 1991, pag. 52.83 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu , op. cit., pag. 8 subsol

21


22/181

funcie, aplicarea de sanciuni disciplinare unor funcionari din aparatulpropriu). Sau preedintele Curii de Apel sau procurorul general alParchetului de pe lng Curtea de Apel pot exercita funcii administrative, centrunesc atributele puterii executive, fr ns a fi organe administrative (de

exemplu, pot numi personal auxiliar, administrativ i de serviciu)84.ntr-un al doilea sens, administraia public este privit ca o

activitate, ce nfptuiete funcia executiv n interes general, n limiteleconstituionale, prin adoptarea unor acte normative (ordonane) i prinorganizarea executrii legilor, ordonanelor, ct i prin organizarea sau

prestarea direct, ctre particulari a unor servicii publice85.

. 2. Scopul administraiei

Scopul administraiei este realizarea interesului public general. Suntnecesiti sociale la care iniiativa privat nu poate s rspund, acestea fiindvitale pentru comunitate( de exemplu, aprarea naional) luat ca un ntregsau pentru fiecare dintre membrii care o compun.

Sfera interesului public formeaz un domeniu propriu administraiei.Dac motorul normal al aciunii particularilor este obinerea unor

avantaje personale, o reuit uman, unde, cel mult cei mai dezinteresai punde acord actele lor cu un ideal comun, dimpotriv, motorul aciunilor

administraiei este esenial dezinteresat n realizarea interesului general86

.Interesul general nu se limiteaz doar la interesul comunitii,considerat ca o entitate distinct fa de cei care o compun i superioar lor,dar preia i dezvolt i unele necesiti umane ale indivizilor. Aciuneaadministraiei tinde la satisfacerea interesului general, dar acest scop nuexclude o gestiune atent, supus rentabilitii i profitului. Astzi, existtendina de a include, n vederea realizrii interesului general, o preocuparede ordin economic care pretinde o oarecare apropiere de activitatea privat87.

Mijlocul de aciune al administraiei n vederea realizrii interesului

general esteputerea public.

84 A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru,Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, R.A. MonitorulOficial, Bucureti, 1992, pag. 275 i urm.; art. 13 i 112 din Legea nr. 92/1992 privindorganizarea judectoreasc.

85 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 9 i Antonie Iorgovan, Tratat dedrept administrativ, vol. I, Editura Nemira, 1996, pag. 29.

86 A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 10.87Ibidem, pag. 10.

22


23/181

Puterea public reprezint ansamblul prerogativelor acordateadministraiei pentru a-i permite s prevaleze interesul general, fa deinteresele particularilor88.

ns ntotdeauna este necesar recursul la puterea public n obinerea

interesului general, voina administraiei ntlnete pe cea a administrailor iea poate recurge la tehnica contractului.

Dar apelarea la deciziile unilaterale rmne procedeul caracteristic icel mai des uzitat al aciunii administraiei.

Administraia apare n acest context descris mai sus ca o activitatea autoritilor publice, care la nevoie poate utiliza prerogativele puterii

publice, pentru satisfacerea interesului general89.Uneori i societile comerciale cu capital integral sau majoritar de

stat, ct i alte organizaii de interes public pot realiza activiti de

administraie public i s emit acte administrative, ceea ce pretinde canoiunea de autoritate administrativ s fie interpretat n sens larg, tocmai

pentru ca i aceste acte administrative s poat fi atacate n justiie potrivitLegii nr. 29/199090. Din acest punct de vedere i organele de conducere ale

puterii legislative sau puterii judectoreti pot emite acte administrative, cepot fi supuse controlului Legii nr. 29/1990 (de exemplu numirea i revocareadin funcie a funcionarilor Camerei Deputailor)91.

Administraia public se nfptuiete n principal prin acteadministrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale

juridice i operaiuni materiale tehnice.

. 3. Serviciul public

n literatura juridic posterioar anului 1989 s-a exprimat ideea c lanoi noiunea de serviciu public i-a recptat importana interbelic,reocupndu-i locul important avut n structura dreptului administrativ92.

Pentru prima dat s-a recurs la noiunea deserviciu public, n Frana

n intenia lrgirii sferei de competen a tribunalelor administrative, mai alesdup ce distincia ntre actele administrative de autoritate i cele de gestiune a

88 A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 11; Rodica Narcisa Petrescu,op.cit., pag. 9; Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 82.

89 A se vedea Jean Rivero, op.cit., pag. 12.90 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 9-10.91 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 10.92

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 8-11, Antonie Iorgovan, Tratat

de drept administrativ vol. I., pag. 83.

23


24/181

fost abandonat o dat cu decizia Blanco din 8 februarie 1873 a TribunaluluiConflictelor93.

Doctrina francez, marcat de evoluia practicii judiciare duphotrrea Blanco, i-a construit o teorie n care a asigurat serviciului public

un loc exclusiv n tiina dreptului administrativ, cu consecina apariiei unoradevrate coli a serviciului public, avnd ca reprezentani de seam peDuguit, Jze, Bonnard94.

n Frana, conceptul de serviciu public a evoluat o dat cu evoluiaadministraiei publice, caracteristice fiind dou fenomene: proliferarea deservicii publice avnd un obiect economic, respectiv servicii publiceindustriale i comerciale; dezvoltarea participrii particularilor la sarcinile deinteres general (gestiunea serviciilor publice de persoane private este ilustratcel mai bine de concesiunea serviciilor publice)95.

Literatura francez a definit serviciul public ca fiind totalitateaactivitilor unei colectiviti publice viznd satisfacerea unor nevoi deinteres general (aprare naional, transporturi pe cile ferate, etc.)Diversele colectiviti publice (stat, colectiviti locale) asigur serviciile

publice: relaiile externe ale Franei sunt de exemplu un serviciul public alstatului i naional; un serviciu de transport ntr-un ora este un serviciu

public municipal96.Este de remarcat c nu toate activitile asumate de administraie

sunt servicii publice, pentru unele activiti sau creat ntreprinderi private ale

administraiei avnd drept obiect exploatarea lor ntr-un interes patrimonial(de exemplu, nchirierea de imobile, exploatarea de proprieti funciare,.a.m.d.)97.

n prezent noiunea de serviciu public n dreptul francez se afl ntr-un declin evident, provocat de divergene mari ntre teoria abstract aserviciului public i dreptul pozitiv jurisdicional98.

n consecin, doctrina francez, respingnd astzi teoria serviciuluipublic, ncearc s pun n locul acesteia fie noiunea de utilitatea public, fiede noiunea de interes general99.

93A se vedea Tudor Drganu,Introducere n teoria i practica statului de drept, pag.

150.94 A se vedea Andr de Laubadre, Jean Claude-Venezia, Yves Gaudament, Trait de

droit administratif, Tome 1,Droit administratif general, 15e edition, L.G.D.F., 1999, pag. 43.95Ibidem, pag. 45.96Ibidem, pag. 42.97Ibidem, pag. 42.98Ibidem, pag. 46.99Ibidem, pag. 46.

24


25/181

n Romnia interbelic definirea noiunii de serviciu public s-a fcutcel puin prin prisma a dou criterii: funcional sau organic100.

Dup criteriul funcionalserviciul public a fost definit ca fiind oriceactivitate a autoritilor administraiei publice ndeplinit pentru satisfacerea

unor nevoi de interes general, cu caracter regulat i continuu (de exemplu,poliia, nvmntul, asistena social, etc.)101.

Profesorul Erast Diti Tarangul n susinerea acestui punct de vederearat c prin noiunea de serviciu public se nelege numai activitatea pentrusatisfacerea unei nevoi de interes general nu i organul care o exercit 102. Caatare se desprinde ideea c noiunea de serviciu public trebuie separat denoiunea de autoritate public sau de organ public nsrcinat cu girarea unuiserviciu public. Astfel, se exemplific c Universitatea este o instituie carecu organele ei gireaz activitatea sau serviciul public de nvmnt

superior103. n aceeai ordine de idei, nu toate activitile particularilorrealizate de societi sau fundaii, pot fi apreciate drept servicii publice, chiardac urmresc satisfacerea unor interese generale104.

Dup criteriul organic serviciul public este definit ca o structurorganizatoric menit s ndeplineasc activiti specifice. n acest sens Paul

Negulescu definea serviciul public drept o creaiune a statului, judeului, saua comunei, pus la dispoziia particularului n scopul de a satisface, n modregulat i continuu, nevoi cu caracter general, crora iniiativa privat nu ar

putea s le dea dect o satisfacie incomplet i intermitent105.

Aceast structur dihotomic o ntlnim i n prezent n doctrinadreptului administrativ romn n ncercarea de stabilire a coninutului noiuniide serviciu public.

Astfel, dintr-un punct de vedere, serviciul public este definit ca fiindactivitatea organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice

pentru a satisface nevoi sociale de interes public106.

100 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratatelementar, vol.II, Editura Lumina-Lex, 1998, pag. 344-345.

101 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 15.102Ibidem, pag. 15.103Ibidem,pag. 15; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 12-13.104 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 15.105 A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol.II, ediia a-

II-a, Bucureti, 1925, pag. 217-218.106 A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol.I, pag. 83.

25


26/181

Ali autori vd n serviciul public fie o structur organizatoric107,fie organisme administrative nfiinate prin lege sau alt act administrativnormativ emis n baza legii de stat, jude i comun ori de ctre particular108.

Prin prisma contenciosului formal reinem unele trsturi

caracteristice:n primul rnd serviciul public se caracterizeaz ca fiind activitatea

autoritilor publice sau a unor persoane juridice.Ne aflm n prezena unui serviciu public i n situaia n care o

persoan juridic privat este autorizat de un organ al administraiei publices presteze unele activiti de interes general sau public109.

n literatura juridic s-a spus c, plecnd de la autorul lor, respectivcel care le nfiineaz i avnd n vedere obiectul lor de activitate, persoanele

juridice se pot mpri n persoane juridice de drept public i persoane

juridice de drept privat.Persoanele juridice de drept public au ca obiect girarea unui

serviciu public i urmresc satisfacerea unui interes general. Acestea suntnfiinate de puterea public i sunt: statul, judeul, oraul, comuna i aanumitele stabilimente publice. Stabilimentele publice, aa cum erau denumiten doctrina interbelic sunt servicii speciale dotate cu personalitate juridic(au organe proprii), crora li s-a afectat un patrimoniu separat de patrimoniulautoritilor de care depind ele (astfel erau Universitile, Direcia generalP.T.T., Regia autonom C.F.R., etc.).

Persoanele juridice de drept privat se pot submprii dup scopulpe care l urmresc n persoane juridice cu scop lucrativ (cum sunt societilecomerciale) i persoane juridice cu scop nelucrativ. Acestea din urm pot fimprite la rndul lor n persoane juridice cu scop nelucrativ de interesgeneral denumite n doctrina interbelic stabilimente de utilitate public i

persoane juridice cu scop nelucrativ, care nu sunt de interes general (cumsunt asociaiile medicale sau sportive).

Persoanele juridice de drept privat mai pot fi mprite n fundaii iasociaii.

Legiuitorul a ncercat o precizare a noiunilor de persoan juridicpublic i privat, n art. 5 din Legea nr. 48/1992110- legea audiovizualului ,dar care au avut un coninut mai mult descriptiv dect explicativ.

107 A se vedea Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, EdituraLumina-Lex, Bucureti, 1996, pag. 73.

108 A se vedea Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn parteageneral, Editura All, Bucureti, 1996, pag. 132.

109 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit, pag. 11.110 Abrogat prin Legea nr. 504 din 11 iulie 2002, publicat n M.Of. nr. 534 din 22

iulie 2002.

26


27/181

Astfel, persoanele juridice publice sunt calificate: instituiile de stat,regiile autonome, societile comerciale cu capital integral de stat.

n nelesul art. 5 al. 3 din Legea nr. 48/1992 persoanele juridiceprivate erau societile comerciale romne cu capital integral sau parial

privat, romn sau strin.n al doilea rnd, activitatea autoritilor publice, persoanelor

juridice publice i persoanelor juridice private autorizate111 trebuie surmreascsatisfacerea unui interes general sau public.

De subliniat c dei persoanele juridice de drept privat cu scopnelucrativ urmresc satisfacerea unui interes general, ele nu fac parte dincadrul administraiei publice. Ele sunt instituii private, organizate dininiiativ privat i numai colaboreaz cu statul la satisfacerea unor nevoi deinteres general112.

n al treilea rnd, activitatea autoritilor publice trebuie s aib uncaracterregulati continuu.

n sfrit, serviciile publice sunt supuse unui regim juridicadministrativ113.

Dac, n cazul serviciilor publice desfurate de autoriti aleadministraiei publice sau persoane juridice de drept public, se aplic regimulde drept administrativ, n cazul persoanelor juridice de drept privat autorizatede administraia public s presteze unele activiti de interes general(stabilimente de utilitate public) se va aplica un regim juridic special,

intermediar, care se afl ntre regimul juridic ce se aplic persoanelor juridicede drept public i cel ce se aplic persoanelor juridice de drept privat114.Acest regim special se caracterizeaz printre altele, prin

urmtoarele: funcionarii persoanele publice de drept privat nu au calitatea defuncionari publici, emit acte administrative de autoritate prin delegaie, (veziA.J.V.P.S) ele sunt susceptibile de a fi atacate n contenciosadministrativ115; aceste persoane juridice private nu sunt supuse tuteleiadministrative; persoanele juridice private au capacitate juridic i sunttitulare de drepturi subiective i pot s se oblige, .a.m.d.116.

Profesorul Paul Negulescu, situat pe cel de-al doilea punct devedere, cel organic, considera drept elemente caracteristice ale serviciuluipublic: a) prin serviciile publice administraia urmrete s satisfac nevoi deinteres general; b) administraia stabilete organizarea, componena

111 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 15.112 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit,pag. 106.113Ibidem, pag. 16.114Ibidem,pag. 108.115 A se vedea Tudor Drganu, op. cit.,pag. 145.116 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit.,pag. 111.

27


28/181

serviciilor publice; c) administraia pune la dispoziie mijloacele financiarenecesare atingerii scopului117.

Ioan Vida arat c n principiu determinarea serviciului public careintr n competena statului este o problem variabil n timp i spaiu,

apreciat n exclusivitate politic, de organele reprezentative ale statului, prinlege118.

Profesorul Tudor Drganu susine c n Constituia din 1991,legiuitorul constituant folosete conceptul de serviciu public n sens organici aduce ca argument pentru aceasta dispoziiile art. 31 al. 3 (serviciile

publice de radio i televiziune sunt autonome, fiind obligate s garantezegrupurilor sociale i politice importante dreptul la anten rezult c textulse refer la structurile organizatorice, iar nu la activitile desfurate de ele,deoarece numai aceste structuri pot fi subiecte de drepturi i obligaii) sau cu

ale art. 122 al. 2 al Constituiei unde, cnd se vorbete de serviciile publicedeconcentrate ale ministerelor, autorul constituant are n vedere structurileorganizatorice pe care ministerele le nfiineaz n diferite unitiadministrativ-teritoriale. Ca atare, spune acelai autor, Constituia prin

prevederile ei, vede n serviciile publice orice structur organizatoricinstituit de o autoritate public n vederea satisfacerii, n regim de drept

public, n mod regulat i continuu, a unei nevoi generale119.Statul poate s organizeze servicii publice i cu titlu de monopol,

adic nu va admite particularilor s se ocupe cu acea activitate i i oblig s

se foloseasc numai de serviciul public organizat de stat, (de exemplu,serviciul public al poliiei, transporturilor pe calea ferat, etc.), i fr titlu demonopol, situaie n care va admite i iniiativa particularilor (de exemplu,universitile particulare)120.

n unitile administrativ-teritoriale pot funciona servicii publicedup cum urmeaz: servicii de specialitate aflate n subordinea ministerelor

sau a altor organe centrale (centrele militare judeene, inspectoratele depoliie, inspectoratele colare judeene, direciile de sntate public,direciile generale ale finanelor publice, instituii publice de cultur,

universiti, companii naionale sau societi naionale ( art. 2 al. 2 dinOrdonana de urgen a Guvernului nr. 30/1997), servicii publice de interesjudeean, care se nfiineaz pentru realizarea interesului tuturor consiliilor

117 A se vedea Paul Negulescu, op.cit., pag. 121 i urm.118 A se vedea Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, R.A.

Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 12.119 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 345; n acelai sens, Mihai T. Oroveanu,

Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1994, pag. 296.120 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag.111; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit.,

pag.15.

28


29/181

locale din jude (drumuri, transport), activitate coordonat de consiliuljudeean (art. 104 lit. b, h, k, m din Legea nr. 215/2001121), servicii publiceale consiliului judeean organizate n compartimente subordonate acestuia -serviciul juridic, secretariat-administrativ, financiar contabilitate, etc.,

serviciile publice organizate de ctre consiliile locale n principalele domeniide activitate potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea

prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun (art. 87din Legea nr. 215/2001), - urbanism, amenajarea teritoriului, gospodrirecomunal, stare civil, secretariat-administrativ, etc. Categoriile i naturaserviciilor publice nu sunt definite sau determinate n legea organic, lsndimpresia c totul ar rmne la latitudinea autoritii care poate dispune.

Satisfacerea intereselor generale ale societii se poate face i departiculari - persoane fizice ct i persoane juridice private, inclusiv prin

crearea unor instituii ce ofer servicii publice, denumite n literaturainterbelic stabilimente de utilitate public, urmnd regimul juridic stabilit

prin Ordonana Guvernului nr. 26/2001122.Dup ntinderea teritoriului n raza cruia serviciul public i

exercit activitatea, acesta poate avea un caracter naional sau local(comunal, orenesc, judeean)123.

n cazul serviciilor publice descentralizate sunt de fcut o serie deobservaii.

Potrivit art. 87 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public

local124

serviciile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz deconsiliile locale n principalele domenii de activitate, potrivit specificului inevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelorfinanciare de care dispun. n acelai sens art. 104 lit. h i k din Legea nr.215/2001 stabilete dreptul consiliului judeean de a nfiina servicii publicespecializate. Caracterul descentralizat al serviciilor publice nu poate fi pus ndiscuie ca o reflectare a aplicrii principiilor organizrii i funcionriiadministraiei publice n unitile administrativ-teritoriale (art. 2 din Legea nr.215/2001)125. Cu toate acestea par contradictorii prevederile art. 7 al. 3 din

Legea nr. 215/2001 care stabilesc c autoritile administraiei publicecentrale nu pot stabili sau impune nici unniciun fel de responsabilitiautoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare aserviciilor publice ori a crerii de noi servicii publice, fr asigurarea

121 Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n M.Of. nr.204 din 23 aprilie 2001.

122 Publicat n M.Of. nr. 39 din 31 ianuarie 2001.123 A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., vol. I, pag. 68.124 Publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001.125 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 345-346.

29


30/181

mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelorresponsabiliti. A contrario din interpretarea textului rezult c n cazul ncare autoritile administraiei publice centrale asigur mijloacele financiareacestea vor putea interveni pentru a impune unele responsabiliti.

Ambiguitatea de redactare a textelor i mai puina lor verificare, nate aceastndoial care poate duce la diminuarea puterii aplicrii eficiente a principiuluidescentralizrii la autoritile administraiei locale.

Tot aa, n cazul serviciilor publice organizate de ministere sau alteorgane centrale de specialitate ale administraiei publice centrale n unitileadministrativ-teritoriale, potrivit art. 122 al. 2 din Constituie i art. 26 al. 2din Legea nr. 215/2001, prefectul este reprezentantul Guvernului pe planlocal i conduce serviciile publice deconcentrate. n opinia profesoruluiTudor Drganu, odat ce descentralizarea presupune, ca noiune, un mod de

organizare administrativ n care serviciile publice judeene, locale sauspeciale sunt girate de autoriti administrative autonome, aflate deci n afaraierarhiei autoritilor statului, ele nu mai pot fi considerate descentralizatedeoarece sunt conduse de prefect care este reprezentantul Guvernului nteritoriu. Mai degrab, spune autorul citat, n msura n care conductoriloracestor servicii li se recunoate un drept de decizie proprie, corect ar fi ca

principiul de organizare administrativ aplicabil s fie cel aldescentralizrii126.

Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodrie

comunal stabilete cadrul juridic unitar privind nfiinarea, organizarea,monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor de gospodrie comunal njudee, orae i comune127.

. 4. Concesionarea serviciilor publice

Serviciile publice pot fi concesionate.n baza unui contract, o persoan numit concedent, transmite

pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane

numite concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul iobligaia de a exploata o activitate sau un serviciu public, de interes naionalsau local, n schimbul unei redevene. (art. 1 al. 2 din H.G. nr. 216/1999).

Dispoziiile referitoare la concesionarea serviciilor publice seregsesc n Legea nr. 219 din 25 noiembrie 1998 privind regimulconcesiunilor128, n H.G. nr. 216 din 25 martie 1999 pentru aprobarea

126Ibidem, pag. 346.127 Publicat n M.Of. nr. 359 din 4 iulie 2001.128Publicat n M. Of. nr.459 din 30 noiembrie 1998.

30


31/181

Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privindregimul concesiunilor129, precum i n alte acte normative.

Concesionarea se realizeaz prin licitaie public (deschis saudeschis cu preselecie) sau prin negociere direct conform prevederilor legii.

Pot face obiectul unor concesiuni: transporturile publice;autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere; serviciile potale;reele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice; bazelesportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole; unitilemedico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora; precum iorice alte activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legiorganice speciale.

Nu pot face obiectul concesiunii activiti sau servicii publice nprivina crora nu exist autoriti de reglementare i ale cror avize sunt

obligatorii n ceea ce privete preurile sau tarifele practicate de concesionari.Guvernul, consiliile judeene sau locale pot aproba prin hotrre

concesionarea i a altor activiti sau servicii aparinnd proprietii private astatului, care nu sunt prevzute n lege.

Redevena: datorie, obligaie, rent care se pltete periodic la datefixe i sub form de cot fix.

Redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de statsau la bugetele locale, dup caz.

n numele statului, judeului, oraului sau comunei au calitatea de

concedent:- pentru autoriti i servicii publice de interes naional, ministerelesau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;

- pentru activitile i serviciile publice de interes local (jude, ora,comun), consiliile judeene, consiliile locale sau instituiile publice deinteres local.

Orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romnori strin, poate avea calitatea de concesionar.

Iniiativa concesionrii o poate avea concedentul sau orice investitor

interesat.Concesionarea unor activiti sau a unor servicii publice se aprobpe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotrre a Guvernului, aconsiliului judeean, orenesc sau comunal.130

Caietul de sarcini n cazul contractului de concesionare de serviciipublice are o natur juridic mixt: contractual i reglementar131.

129Publicat n M. Of. nr.140 din 6 martie 1999.130 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit.,pag. 17.131 A se vedea Andr de Laubadere, op.cit., pag. 818; art. 49 din H.G. nr. 216/1999.

31


32/181

n literatura juridic francez s-a spus c ne aflm n cazulconcesiunii de servicii publice n faa unui act juridic complex: regulamentar,stabilit pe cale unilateral i contractual, ce presupune un acord de voinentre concedent (autoritate public) i concesionar.

Pornind de la dispoziiile Legii nr. 219/1998 n literatura despecialitate s-a apreciat c exist un regim de drept public, care are ca obiectservicii publice i terenuri publice, ce presupun ncheierea unor contracteadministrative i un regim de drept privat, care are ca obiect activitieconomice, uniti de producie, ce nu sunt servicii publice, ori terenuri

proprietate privat a statului, judeului, comunei) ceea ce presupunencheierea de contracte civile sau comerciale132 ce se aplic concesiuniiserviciului public.

132Ibidem,pag. 17.

32


33/181

PARTEA a II-a

CAPITOLUL VI

ORGANIZAREA ADMINISTRATIV

. 1. Unele noiuni

Organizarea administrativ presupune un sistem ce funcioneaz ncadrul ntregii societi i se exprim printr-o mare varietate de forme, care

presupune o organizare a teritoriului rii pe de o parte i o structur aaparatului administraiei publice la nivel naional sau la nivelul unitilorteritorial-administrative pe de alt parte. n cadrul sistemului al organelorfuncioneaz i alte forme de organizare, intervenind raporturi sociale ifuncionale cu forme din sfera sistemului administraiei publice 133, explicabil,o dat ce, autoritile administraiei publice au i menirea s organizezeservicii publice administrative diverse, care, la rndul lor, trebuie s satisfaci s rspund nevoilor multiple ce exprim interesul general. n literatura

juridic se explic n ce msur autoritile administrative adapteaz structurii

lor organizatorice caracterul i natura serviciilor publice pe care leorganizeaz134.Organizarea administrativ presupune abordarea, n primul rnd a

problemei organizrii administrativ-teritoriale. Teritoriul naional a fostmprit n trecutul su n comune, pli, judee i regiuni, dup care prinLegea nr. 5/1950 privind organizarea administrativ a teritoriului rii, acunoscut ca uniti teritoriale: regiunea, raionul, oraul i comuna135. PrinLegea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativ a teritoriului Romniei 136

s-a revenit oarecum la trecut, prin organizarea teritoriului n judee,

municipii, orae i comune. Art. 4 alin. 3 din Constituia Romniei din 1991revizuit consfinete faptul c teritoriul este organizat, sub aspectadministrativ, n comune, orae i judee, iar n condiiile legii, unele oraesunt declarate municipii.

133 A se vedea Ioan Alexandru, Administraia Public Teorii, Realiti,Perspective, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1999, pag. 235.

134 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 57 autorul afirm c autoritateaadministrativ se adapteaz caracterului i naturii serviciului public.

135 A se vedea Tudor Drganu,Drept constituional, 1972, pag. 157.136 Publicat n B.Of. nr. 17 din 17 februarie 1968.

33


34/181

Comunele, oraele i judeele sunt considerate uniti administrativ-teritoriale137, caracterizate printr-o component teritorial sau teritoriuadministrativ (suprafa delimitat prin lege)138 i o component demografic,socio-economic, denumit simplu colectivitate local (colectivitate

teritorial n literatura juridic francez), prin care se nelege totalitatealocuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorial139.

Dei n Constituia Romniei din 1991 nu mai sunt artate i alteforme de organizare administrativ-teritorial, legislaia de specialitate maiintroduce dou noiuni, cea de regiune, i cea de zon metropolitan,caracterizate ns prin faptul c nu sunt uniti administrativ teritoriale i nuau personalitate juridic, chiar dac cuprind unele structuri de conducere icoordonare140.

Consiliul judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti

pot hotr, cu acordul consiliilor locale interesate, prin convenii i cu avizulGuvernului, ca zona care cuprinde teritoriile judeelor n cauz, respectiv amunicipiului Bucureti, s constituie regiune de dezvoltare141.

Astfel, constituite, regiunile de dezvoltare vor deveni cadrul deimplementare i evaluare a politicii de dezvoltare regional, pentru arspunde criteriilor de integrare i coeziune a Uniunii Europene.

Consiliile locale i consiliile judeene din unitile-administrativteritoriale limitrofe zonelor de frontier pot ncheia acorduri de cooperaretransfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, dar numai n domenii

ce in de competena acestor autoriti i cu respectarea legii interne i aangajamentelor internaionale ale statului romn142. Prin urmare, autoritile

137 A se vedea art. 18 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local,publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001.

138 A se vedea Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare ateritoriului naional Seciunea a IV-a Reeaua de localiti, publicat n M.Of. nr. 408 din 24iulie 2001.

139 A se vedea Anexa nr. 1 la Legea nr. 351/2001 i art. 3 al. 4 din Legea nr.215/2001. Este criticabil c n legile citate noiunile nu sunt unitare i ca definire nu au acelai

coninut.140 Regiunile de dezvoltare nfiineaz cte un Consiliu pentru dezvoltare regional ca

organ deliberativ.141 A se vedea Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regional a Romniei,

publicat n M.Of. nr. 265 din 16 iulie 1998; H.G. nr. 634/1998 pentru aprobarea Normelormetodologice de aplicare a Legii nr. 152/1998 i a Regulamentului cadru de organizare ifuncionare a consiliilor pentru dezvoltare regional, publicat n M.Of. nr. 379 din 25octombrie 1998; H.G. nr. 554/1999 privind aprobarea regulamentului de organizare ifuncionare a Consiliului Naional pentru dezvoltare regional, publicat n M.Of. nr. 340 din 16iulie 1999; H.G. nr. 382/2000 privind reorganizarea Ageniei Naionale pentru DezvoltareRegional, publicat n M.Of. nr. 219 din 18 mai 2000.

142 A se vedea art. 12 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

34


35/181

administraiei publice judeene, pot participa, inclusiv prin alocare de fondurila iniierea i realizarea unor programe de dezvoltare regional, binenelesnumai n cadrul conferit de lege. n cadrul cooperrii transfrontaliere pot ficreate i pe teritoriul Romniei organisme care s aib, potrivit dreptului

intern, personalitate juridic fr ns s dobndeasc competeneadministrativ-teritoriale (art. 13 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).

Zona metropolitan se constituie prin asociere, pe baz departeneriat voluntar, ntre marile centre urbane (municipiul Bucureti imunicipiile de rang I) i localitile urbane i rurale aflate n zona imediat, ladistane de pn la 30 de km, ntre care s-au dezvoltat relaii de cooperare pemultiple planuri143.

Organizarea administrativ-teritorial este n direct i strnslegtur cu structura autoritilor publice i a serviciilor publice organizate

de acestea. Modul n care este nfptuit organizarea administrativ-teritorialinflueneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti

publice144.Comunele, oraele, judeele, ca i statul sunt persoane juridice de

drept public n cadrul crora se organizeaz i funcioneaz autoriti aleadministraiei publice.

n general, identificm conceptul de putere de stat cu sistemulautoritilor publice desemnate s exercite funciile fundamentale ale statului:legislativ, executiv i judectoreasc. n conformitate cu Constituia din

1991, aceste autoriti sunt: Parlamentul, Preedintele Republicii, Guvernul icelelalte organe centrale ale administraiei publice, inclusiv Consiliul Supremde Aprare al rii, autoritile administrative locale, Justiia, AvocatulPoporului, Curtea de Conturi i Curtea Constituional.

n ncercarea de definire a sistemului, observm c n Constituie, nude puine ori ntlnim noiunea de organ cum ar fi n art. 61 alin. 1(Parlament), art. 79 alin. 1, (Consiliul Legislativ) art. 116 alin. 2 (organe despecialitate).

Dei, noiunea de organ este folosit n Constituie sinonim cu cea

de autoritate public, sintagma de autoritate public este mult mai desfolosit ceea ce nseamn c n textele constituionale i se acord oimportan mai mare acesteia din urm. Este drept c nici utilizarea sintagmeide autoritate public, n locul noiunii de organ nu este urmrit cuconsecven de legiuitorul constituant, demonstrnd astfel c primatulautoritii publice nu are dect un caracter aleatoriu i nu unul de substantiinific.

143 A se vedea Anexa nr. 1 la Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului deamenajare a teritoriului naional.

144 A se vedea Ioan Alexandru, op.cit., pag. 239.

35


36/181

Astfel, dac legiuitorul constituant a plecat de la ideea ca noiuneade autoriti publice s nu o utilizeze pentru a desemna toate organelestatului, ci numai pe cele care, conform teoriei clasice a principiuluiseparaiei puterilor statului, formeaz legislativul, executivul i justiia 145, pe

de alt parte, n art. 51 utilizeaz noiunea de autoriti publice ntr-un sensmai larg i anume pentru a desemna toate organele statului, fr nici odistincie. Sau, atunci cnd se refer la administraia public local,legiuitorul folosete distinctiv formula autoritile administraiei publice.

Acceptnd aceast ultim identificare a structurii organice-administrative, putem defini nNoiunea autoritilor administraiei publice se

poate defini i printr-o anumit competen, determinat de sarcinile ce lerevin i scopurile pentru care au fost nfiinate. Competena este dat de legesau de alte acte normative cu o determinare exact a atribuiilor de

ndeplinit.146Competena nu este altceva dect suma atribuiilor conferite

prin norme juridice autoritilor administraiei publice, unor compartimentesau persoane din structura acestora cu artarea limitelor exercitrii lor147.

Atribuia este o prerogativ cu care a fost nvestit, n mod legal,organul administrativ printr-o norm juridic. Tocmai prin faptul c acesteatribuii sunt conferite organului administrativ prin norme juridice face caexercitarea lor s fie obligatorie i nu facultativ, cu aplicabilitate ergaomnes, la nevoie putndu-se apela la fora de constrngere a statului.148

Competena poate s fie material, teritorial, personal,temporal.Pe de alt parte n literatura juridic s-a spus c pe lng

competen, autoritile administraiei publice au, distinct, i o capacitateadministrativ care const n posibilitatea organelor administrative de a sta nnume propriu ca subiecte independente n raporturile de dreptadministrativ.149

De asemenea, pe lng competen, capacitate, autoritileadministraiei publice se mai caracterizeaz i prin unele trsturi comune:

a. Pentru ndeplinirea atribuiilor ncredinate, pot emite acteunilaterale obligatorii pentru toate subiectele de drept, chiar dac nu fac

145 A se vedea Antonie Iorgovan , Drept administrativ, vol. I, Bucureti,1993, pag.77-80.

146 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura CordialLex, Cluj Napoca, 1997, pag. 36.

147 A se vedea Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiineiadministraiei, pag. 123-124.

148 A se vedea Ilie Iovna, op cit., pag. 181.149 A se vedea Ilie Iovna, op.cit, pag. 120-121.

36


37/181

parte din structura lor. Dei definite ca organe ale statului, unele dintreautoriti nu pot emite acte obligatorii unilaterale, deoarece li s-a ncredinatun alt gen de activitate, de studiu, de avizare, de propunere, de control, dar cutoate acestea, nu pot fi integrate n cadrul unui alt sistem de organe150.

b. Puterea de a emite acte unilaterale obligatorii i are izvorulntotdeauna n lege sau ntr-un alt act normativ.

c. Autoritile administraiei publice formeaz un sistem alorganelor statului, care are la dispoziie, n caz de nevoie, o for deconstrngere. Sunt i organizaii nestatale care dei pot emite acte unilateraleobligatorii, valabile chiar i pentru organele statului, nu au la dispoziie ofor de constrngere, dar pot apela, la nevoie, la exerciiul ei.

. 2. Autoritile administrative centrale, locale i regionale

Statul, ca putere public reprezint colectivitatea uman de pe unteritoriu delimitat prin frontiere, dar n acelai timp se ocup de satisfacereanevoilor de interes general sau particular. n mplinirea acestui rol, statul icreeaz autoriti la nivel central n aplicarea unitar a programeloreconomico-sociale pe ntreg teritoriul pe care i exercit suveranitatea i curol de reprezentare extern, iar pe de alt parte, cu respectarea principiilorautonomiei locale i descentralizrii i mparte teritoriul n uniti

administrativ-teritoriale, n care creeaz diferite autoriti publice care s-lreprezinte i s acioneze pentru realizarea intereselor sale generale i aleparticularilor n special.

Profesorul Paul Negulescu afirma: n orice ar sunt dou categoriide interese unele care au un caracter cu totul general privind totalitateacetenilor, ntreaga colectivitate, cum ar fi bunoar: facerea legilor,raporturile rii cu strintatea, supravegherea i distribuirea justiiei,organizarea armatei, ordinea public i sigurana statului, altele ns sunt

specifice unei anumite localiti, spre exemplu: ndestularea comunei cu

articole alimentare de prim necesitate, nfrumusearea comunei, facerea unuipod peste ru, facerea de parcuri i grdini, aducerea apei, a luminii, ridicareagunoaielor i curitul strzilor, canalizarea, bunstarea sanitar a comunei,ngrijirea de sracii din comun, dezvoltarea simului artistic prin

licenta drept finala

Documents