INTRODUCERE

Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, în complexitatea elementelor care îl generează, fundamentează, circumscriu şi direcţionează, constituie un demers ambiţios, extravagant şi potenţial riscant ce nu poate fi supus unui regim conceptual abstract al abordării tematicii specifice şi nici unor reguli de investigare specializată, oricât de analitice s-ar dovedi acestea.

Administraţia publică, în ansamblul structurilor şi formelor ei de expresie specifice, autonome, constituie un fenomen complex ce nu poate fi analizat decât în interdependenţă cu fenomenul politico-juridic care-l determină şi cu fenomenul social asupra căruia se manifestă. Între cele trei fenomene esenţiale pentru orice comunitate umană organizată în stat există, astăzi, o reţea de relaţii de determinare şi/sau influenţare reciprocă, ce nu mai poate fi negată de nimeni. Astfel, dacă statul, prin intermediul administraţiei sale, direcţionează şi gestionează dezvoltarea generală sau crizele societăţii, asupra voinţei statutului şi administraţiei presează permanent societatea prin grupuri organizate de interese şi prin forme organizate ale opiniei publice, influenţând uneori decisiv procesul decizional, politic sau juridic, de la nivelul autorităţilor reprezentative sau executive. Dacă este adevărat că cele trei fenomene pot fi analizate în mod autonom, paralel sau separat, din perspectiva diferitelor ramuri ale ştiinţelor sociale, economice sau juridice, este tot atât de adevărat că o asemenea analiză izolată, apare neîndestulătoare şi nesatisfăcătoare. Aspectele relationale dintre politic şi juridic la nivelul administraţiei publice reprezintă manifestări ale aceluiaşi fenomen social global, pornind de la care şi în legătură cu care, administraţia publică îşi exercită funcţiile specifice.

CAPITOLUL I.

CONCEPTE SI NOTIUNI FUNDAMENTALE PENTRU STUDIUL DREPTULUI APLICABIL ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. SOCIETATEA CONTEMPORANĂ SI STATUL

În sfera fenomenelor sociale, există două fenomene distincte, având fiecare o funcţionalitate proprie, societatea şi statul, respectiv societatea civilă şi aparatul de guvernare a statului. De trăsăturile, compatibilitatea, conlucrarea şi natura relaţiilor ce se stabilesc între aceste fenomene depinde esenţial existenţa, caracterul, stabilitatea, dezvoltarea şi eficienţa sistemului social-politic şi, în acest cadru, a ordinii normative formale instituite de către stat.1 1 Pentru acest motiv noţiunea de societate sau după caz, fenomenul administrativ în contextul mai general al fenomenului social, sunt abordate în cuprinsul marii majorităţi a lucrărilor din doctrina de drept public contemporan, inclusiv în România. Oferim, în acest sens, numai câteva exemple, din doctrina românească de drept administrativ, elaborate după intrarea în vigoare a noii Constituţii a României din 1991 precum :

1

Nu este prin urmare lipsit de importanţă dacă privim statul, ca instituţie politico-juridică înzestrată cu putere publică, înţeleasă ca putere suverană, într-o relaţie de supraordonare faţă de societate, ca formă superioară, instituţionalizată, a acesteia sau dimpotrivă, ca parte integrantă, dispunând de o anumită autonomie funcţională, a societăţii organizate politic şi juridic într-un sistem social statal global.

Realizarea ordinii formal-normative, respectiv a dreptului instituit şi sancţionat de stat, constituie finalitatea principală a funcţiei executive a acestuia, şi în acest context, a administraţiei publice.

Realizarea dreptului se face într-un cadru instituţionalizat, care reprezintă nucleul organizatoric şi funcţional al societăţii, respectiv terenul politic de competiţie în care se desfăşoară cu consecinţe juridice jocul politic, adică raporturile şi tensiunile dintre existenţa comunitară a indivizilor şi tendinţa naturală a guvernării, înzestrată cu putere statală, de a-şi subordona şi uneori de a anihila orice alte centre de putere constituite în diferite alte forme organizatorice.2

În acest context, cercetarea scopului realizării dreptului, a noţiunilor de interes public şi bine public, noţiuni esenţialmente legate de societate şi de administraţia publică, ne apare ca indispensabilă.

O problemă importantă ce poate fi pusă în discuţie în acest context este aceea a legitimităţii ordinii normative a societăţii. Este îndeobşte recunoscut faptul că sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile şi limitele impuse acţiunii membrilor societăţii. Exercitarea puterii politice impune existenţa un anumit grad de legitimare, indiferent de natura acestei legitimări. Menţinerea unei ordini normative presupune existenţa unui compromis între conţinutul legii şi aşteptările comportamentale stabilite prin norme şi valori etice existente la nivelul societăţii la un moment istoric dat.

De aceea, nu întâmplător, doctrinele de ştiinţe sociale şi de drept public contemporan, folosesc, aproape fără excepţie, referiri la termenul de socializare a ordinii normative, socializare în măsură să realizeze baza consensuală a oricărei comunităţi statale, pe fondul existenţei, stabile şi prealabile normei juridice, a unor interese comune, a unor solidarităţi şi tradiţii, credinţe şi obligaţii reciproce, ale membrilor comunităţii.

Alături de această socializare, consens şi întrepătrundere a intereselor, constrângerea juridică îşi găseşte sensul social în nevoile sociale

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.1,Ediţia a II-a rev.şi adăugită, Edit.Nemira Bucureşti, 2000, pag. 5-18, Ediţia a III-a rev.şi adăugită, Edit.ALLBECK Bucureşti, 2003, Ioan Alexandru, coord., Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Edit.Omnia, Bucureşti, 1999, pag. 5-11, Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, pag.15-16; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Servo Sat, Cluj-Napoca, 1999, 2001,2004 ş.a.2 În acest sens, Prof. dr. Ioan Alexandru, analizând conceptul de societate, arată : Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală, prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv.Ca ordine, ea conţine valori şi norme atât diferenţiate cât şi particularizate, toate cerând referinţe culturale pentru a fi semnificative şi legitime. Ca o colectivitate, ea manifestă o concepţie delimitată despre calitatea de membru, care face distincţia dintre acei indivizi care aparţin şi care nu aparţin de ea. , I.Alexandru coord., Op.cit. pag.6, precum şi în lucrarea: Administraţia publică, Teorii, realităţi, perspective; edit.Lumina Lex, Bucureşti 1999, pag.44.

2

legate de necesitatea unei interpretări autoritare a obligaţiilor juridice instituţionalizate, în scopul aplicării legii, şi este prin urmare legată în principal de realizarea funcţiei executive a statului.

Numai în acest context poate fi privită atât relaţia dintre executiv şi administraţia publică cât şi mai ales relaţia dintre executiv şi celelalte funcţii fundamentale ale statului de drept contemporan, şi poate fi înţeleasă, în sensurile ei contemporane, teoria separaţiei puterilor în stat.3

1.1. Notiunea de societate civila

Termenul de societate civilă, desemnând iniţial, în mod generic, societatea şi statul într-o unitate indisolubilă, adică societatea politică, statul ca formă superioară de organizare politico-juridică a societăţii, desemnează astăzi, ca noţiune fundamentală a ştiinţelor sociale şi politice, formele şi modalităţile de organizare socială şi economică prin norme, statuturi şi instituţii, ce nu ţin direct şi nemijlocit de stat.4

Sintagma societate civilă, derivând din latinescul civilis societas, a intrat în uzul european în jurul anului 1400, cu un mănunchi de semnificaţii pe care i le-a dat Cicero în sec. I î.Chr. Prin ea erau desemnate nu doar statele individuale ci şi condiţia vieţuirii într-o comunitate politică civilizată, îndeajuns de avansată încât să existe oraşe, un cod de legi propriu - ius civile, şi o doză de civilitate şi urbanism, de parteneriat civic (a trăi şi a fi cărmuit în conformitate cu ius civilis), şi de rafinamente ale vieţii civile şi artelor comerciale.5

În gândirea politică contractualistă, mai cu seamă în scrierile lui John Locke, societatea civilă sau politică, era pusă în contrast cu autoritatea paternă şi cu starea din natură. Implicaţia era o economie bazată pe bani, schimbul lesnicios în cadrul a ceva de genul pieţei libere, dezvoltarea tehnologică ce asigură confort şi viaţă decentă, unor persoane civilizate şi inteligente, precum şi o ordine politică reglementată prin legi.

Hegel şi Marx au răsturnat această judecată morală implicită. Societatea civilă (buergerliche Gesellschaft) însemna pentru ei stadiul de dezvoltare umană atins în vremea lor de popoarele avansate, dar ea se caracteriza prin egoism şi avariţie lipsindu-i căldura şi coeziunea morală proprie societăţii primitive. În concepţia lor sintagma desemna o ordine economică şi socială ce funcţionează în

3 Ne gândim în principal la instituţia delegării legislative, reglementată şi de Constituţia României din 1991 în cuprinsul art.114, precum şi la raportul constituţional înstituit prin aceeaşi lege fundamentală între Ministrul Justiţiei şi Ministerul Public în cuprinsul art. 131.4 În acest sens Prof. Ioan Alexandru afirmă “ societatea este constituită atât dintr-un sistem normativ de

ordine, cât şi din statuturi, drepturi şi obligaţii aparţinând membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri în cadrul comunităţii. Pentru a supravieţui şi a se dezvolta, comunitatea socială trebuie să menţină integritatea unei orientări culturale comun împărtăşite (general, dar nu în mod. necesar uniform şi unanim, de către membrii săi, ca bază pentru identitatea socială. Totuşi, ea trebuie să satisfacă, de asemenea, exigenţele condiţionale privind integrarea membrilor săi ( şi relaţiilor lor cu mediul fizic) şi a personalităţilor. Toţi aceşti factori sunt în mod complex interdependenţi, totuşi fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism social. I.Alexandru, Op.cit, pag.65A. Ferguson, An Essay on the History of Civil Society (1767), editat de D.Forbes, University Press, Edinburgh, 1966, pag.38. sintagma a evoluat apoi şi în direcţia teoretizării şi definirii conceptului de societate internaţională.

3

conformitate cu propriile principii, independent de exigenţele etice ale legii şi ale asocierii politice. Marx considera spre exemplu că în condiţiile societăţii civile legea acţionează în realitate numai în folosul burgheziei privilegiate.6

Pentru autorii care se plasează în tradiţia lui Hegel şi cea a lui Marx, societatea civilă a ajuns să însemne aranjamentele sociale, economice şi etice ale societăţii moderne, occidentale, industrial-capitaliste, considerate separate de stat. În uzul curent, actual, sintagma societate civilă nu are conotaţii morale şi se referă la aspectele nonpolitice şi nonjuridice ale ordinii sociale contemporane, astfel încât, de pildă, se poate discuta dacă există sau nu congruenţă sau disonanţă între societatea civilă şi stat.7

Noţiunea de societate civilă, precum şi aceea de stat, este înţeleasă astăzi, în două sensuri.

Un sens larg, prin care se descrie întreaga societate, respectiv sistemul social care conţine societatea civilă propriu-zisă şi statul, şi un sens restrâns prin care se înţelege numai acea parte organizată a societăţii separată de stat.

Ceea ce deosebeşte societatea civilă în sens larg, respectiv societatea care conţine societatea civilă propriu zisă şi statul, de altele este imposibilitatea recunoaşterii unei autorităţi superioare. Societatea civilă propriu-zisă poate superviza şi se poate opune statului de pe poziţii de egalitate. Ea nu se prosternează în faţa acestuia. Conform celui mai influent critic al ei, Karl Marx, societatea civilă este adevărata autoritate, iar puterea statului, sau chiar independenţa lui, nu este decât o formă de manifestare a acestei autorităţi. Acesta este sensul mai extins al noţiunii de societate civilă : se referă la o societate în ansamblu, în cadrul căreia instituţiile non-politice nu sunt dominate de cele politice şi nu sufocă indivizii.

Într-o formulare preliminară, societatea civilă în sens restrâns poate fi considerată ca fiind acea parte a societăţii care rămâne după sustragerea statului şi care se contrapune legitim şi eficient acestuia8.

6 Totuşi, termenul buergerliche Gesellschaft, putea fi aplicat şi la societăţi precapitaliste şi este regretabil că el a fost retradus uneori prin societate burgheză şi alteori prin societate civilă.7 A se vedea în acest sens, A. Black, Guilds and Civil Society în European Political Thoughts from the Twelfth Century to the Present , Ed. Methuen, Londra, 1984, pag.163 şi urm.8 Rămân însă deschise o serie de întrebări , formulate de altfel şi de Ernest Gellner şi anume : cum este posibil ca un grup sau o mulţime de oameni care şi-au abandonat, ex hypothesi, armele (dacă le-au avut vreodată), să contrabalanseze o instituţie care, prin definiţie, monopolizează mai mult sau mai puţin armele şi dreptul de a le folosi? (Ernest Gellner; Condiţiile libertăţii. Societatea civilă şi rivalii ei (1994); tradus de Andreea Poruciuc, Edit.Polirom, Iaşi, 1998, pag.180) Cum este posibilă atomizarea şi individualismul fără debilizarea politică a omului atomizat? Cum şi în ce context sunt posibile asociaţiile de contrabalans politic? Nu de puţine ori ni s-a întâmplat să auzim tineri români care tocmai luaseră contact cu structurile asociative din Danemarca, Suedia sau Germania exclamând : Ăştia sunt mai comunişti ca noi? Întrebarea firească care ne-a apărut în replică a fost : Dacă ei sunt mai comunişti şi noi mai individualişti atunci cum se face că ei sunt mai individualişti şi noi mai comunişti !? Cum este posibilă construcţia unei societăţi civile într-o ţară fără o burghezie tradiţională, cu o clasă muncitoare avidă de privilegii şi interesată doar de siguranţa locului de muncă, cu o ţărănime decimată şi o administraţie preocupată doar de propriul ei statut de autoritate ? Cum este posibilă construirea societăţii civile într-o ţară în care trei sferturi din populaţie declară că “ în România există partide politice care ar trebui scoase în afara legii“doar pentru că împărtăşesc alte convingeri, am putea să ne întrebăm mai departe.

4

1.2. Aparitia, caracteristicile si rolul societãtii civile

În ultimele decenii societatea civilă a renăscut în Europa Occidentală ca un nou ideal, cercetătorii preocupaţi până atunci de această noţiune putând fi categorisiţi ca simpli istorici ai ideilor, interesaţi probabil de doctrina lui John Locke ori a lui Hegel. În contemporaneitate însă, ea a fost dintr-o dată scoasă la lumină, ştearsă de praf, devenind un simbol strălucitor pentru zone vaste ale doctrinei sociale, inclusiv juridice şi administrative, în care lipsea semnificaţia, scopul, finalitatea. Mai mult decât atât, s-a constatat că absenţa ei a avut consecinţe acute în societăţile de tip socialist sau comunist, în care toate aspectele vieţii fuseseră puternic centralizate, unde o ierarhie ideologică, economică şi administrativă unică nu tolera nici un rival şi aceeaşi viziune definea nu numai adevărul ci şi corectitudinea individuală. Drept urmare, restul societăţii trebuia să corespundă unei condiţii atomizate faţă de care nesupunerea devenea un semn al crizei sau, în terminologia ideocraţiei moderne, definea un duşman al poporului.9

În cele din urmă adevărata experienţă a societăţilor construite după ideologiile de tip marxist a subminat formula teoretică pe care s-au fundamentat aceste societăţi. În ciuda unor repetate încercări de liberalizare10, marcate de ideea eliberării teoriei marxiste iniţiale de presupusele deformări,11 eşecul tehnic şi moral al acestor societăţi a devenit de necontestat.12

Suprapunerea marxismului cu teologia şi tradiţiile bizantine s-a dovedit dezastruoasă până în anii 80 dacă nu şi mai devreme, inclusiv în România. Unificarea tuturor ierarhiilor - Statul , Biserica şi managerii economici - într-o singură nomenclatură politică au instaurat monopolul asupra puterii şi deciziilor

9 În termenii teoriilor marxiste ale sec. XX societatea civilă era o escrocherie. Ideea unei pluralităţi instituţionale, opunându-se statului dar şi echilibrându-l, nu reprezenta din punctul de vedere marxist decât un pretext pentru o dominaţie obscură şi nocivă. Marxismul pretindea că demască ambii participanţi la escrocherie - statul, care protejează societatea civilă, şi societatea civilă care asigură o contrapondere statului. Amândouă sunt condamnate ca excesive şi dăunătoare. În acest sens, Karl Marx arătase că nu este nevoie de o astfel de formulă: o dată ce exploatarea a luat sfârşit, va apărea o ordine socială care nu va mai trebui consolidată prin constrângere. Numai o divizare internă patologică a creat necesitatea unui stat; depăşirea acelei condiţii înlătură de la sine această necesitate. Statul nu va mai fi necesar şi în felul acesta nu vor fi necesare nici instituţiile adiţionale care să contrabalanseze autoritatea centrală de ordine. ( citat de Roman Szporluk, în Comunism and Nationalism, Karl Marx versus Friedrich List, Oxford University Press, Oxford/New York, 1988, pag. 136 şi urm.)

10 Dacă ar fi să amintim numai dezgheţul hrusciovian după moartea lui Stalin sau, mai recent, în anii 80, liberalizarea din timpul lui Mihail Gorbaciov în Uniunea Sovietică, cu consecinţe directe asupra tuturor statelor socialiste aflate sub dominaţia politică şi economică sovietică.11 A existat şi mai există încă, inclusiv în Romania contemporană, sentimentul că ideea esenţială rămâne validă în timp ce doar aplicare ei a eşuat, precum şi credinţa că, din punct de vedere tehnic, comunismul poate fi eficient, iar din punct de vedere moral, poate fi demn de admirat dacă este purificat de deformările sale, evaluat corijat şi aplicat corect.12 În ceea ce priveşte superioritatea morală, în mod straniu şi paradoxal, perioadele de liberalizare au fost mai corozive pentru imaginea credinţei în comunism decât teroarea de tip stalinist, totală, atotpătrunzătoare şi masiv distructivă. Teroarea, cel puţin putea fi considerată, şi a fost adeseori văzută într-o astfel de lumină, ca o prevestire dramatică a apariţiei unei noi ordini sociale, a unui om nou, ca o apariţie a unei noi umanităţi sfinţită prin sânge. Dar e dificil de crezut că sărăcia sordidă, mizeria globalizată şi umilinţa, chiar într-un regim relativ tolerant cu cei ce nu se opun în mod activ şi nu ameninţă direct sistemul, pot prevesti un nou început pentru omenire.

5

politice, autoritatea supremă, recunoscută, a instituţiilor centrale13, susţinute de o oarecare modernizare tehnologică administrativă şi de comunicaţii.

Unificarea tuturor ierarhiilor a impus şi o administraţie politizată, arogantă şi imuabilă, ai cărei membrii erau mai mult preocupaţi de poziţia lor în sistem decât de eficienţa tehnică, care nu le-ar fi adus decât dezavantaje.14

Interesate să obţină beneficii şi supunere garantată, statul-partid şi administraţia sa au permis comunităţilor locale să se autoadministreze în anumite limite, obligându-le să furnizeze produse sau forţă de muncă sub ameninţarea pedepsei. Eficienţa obţinută a fost însă minimă iar efectele contrare, provocând dezvoltarea unui comunitarism local segmentar ritualic, autoadministrat şi parţial sau total autonom, la fel de dăunător însă ca şi autoritarismul centralizat.15

În aceste condiţii, era nevoie de un nou ideal, o contraviziune sau cel puţin un contrast de sloganuri care a fost găsit, destul de inspirat, în noţiunea modernă de societate civilă, în care separarea organizării politice de formele arhaice ritualice sau religioase, de alte forme segmentare de dominare a individului, să facă posibilă libertatea individuală. În acest sens noţiunea de societate civilă a devenit sloganul central al desfiinţării societăţii marxiste în statele Europei Centrale şi de Est.16

Redescoperirea idealului societăţii civile în aceste state în ultimele două decenii, afirmă Gellner, a reamintit statelor şi societăţilor liberale de pe ambele ţărmuri nord-atlantice, că ar trebui să preţuiască ceea ce posedă 17, şi a revitalizat semnificaţia şi importanţa sintagmei societăţii civile, privită inclusiv în contextul experienţei relaţiilor cu statele şi societăţile din lumea islamică şi orientală contemporană.

Definiţia cea mai simplă dată societăţii civile moderne este aceea că ea reprezintă, dincolo de opoziţia bipolară dintre pluralism şi monocentrism, un ansamblu de persoane şi instituţii nonguvernamentale diverse, suficient de bine organizate şi structurate pentru a contrabalansa puterea statului şi care, fără a-l împiedica să-şi îndeplinească rolul de menţinere a păcii interne şi externe şi de a judeca imparţial cu privire la interesele publice, este totuşi capabil să-l împiedice să domine şi să atomizeze restul societăţii.

O asemenea societate , care a depăşit perspectiva segmentară ritualică ori religioasă, este capabilă să se opună cu o forţă egală statului, fie ca opoziţie internă concertată fie ca aliat condiţionat al acestuia. 13 Autonomia administrativă formală, şedinţele şi deciziile electorale şi administrative nu mai erau decât un teatru recunoscut ca atare.14 Pe de altă parte sistemul a dus la formarea unei clase de administraţi, care au învăţat foarte repede cum să înşele sistemul, a unei mase de individualişti fără posibilităţi, izolaţi, amorali, cinici, abili în jocuri de cuvinte şi oportunişti, dar niciodată capabili de o iniţiativă reală. 15 Ni se pare suficient să reamintim în acest sens exemplul comunităţilor ritualice de crescători de ovine din Mărginimea Sibiului, a altor comunităţi locale necooperativizate din România şi bineînţeles nu numai, predominante în zonele care generează un pastoralism migrator ori în zonele izolate, greu accesibile (muntoase, deşertice, cele din delta marilor fluvii, cele lipsite de căi de comunicaţii, etc.) unde acestea au devenit aproape total independente, funcţionând după o organizare proprie, tradiţională şi de cele mai multe ori despotică, opunându-se şi refuzând permanent şi efectiv cererile de impozite, taxe, alte corvoade faţă de stat, serviciul militar, de învăţământ, etc.16 In acest sens E.Gellner arată : Aspiraţia către societatea civilă s-a născut din condiţia socială a Europei de Est şi a lumii sovietice. E.Gellner, Op.cit.pag. 6217 Idem, pag. 26-27.

6

Ea se caracterizează prin existenţa asociaţiilor de echilibrare, politice şi non-politice plurale, a instituţiilor economiei libere, de piaţă, într-un context legal permisiv.

Cu toate acestea, condiţiile economice şi politice ale societăţii civile sunt destul de dificil de creat prin lege. Dacă anumite tipuri de iniţiative, în special cele ţinând de sectorul prestărilor de servicii şi al micii industrii, care de altfel apar într-o formă semi-legală în majoritatea dictaturilor, cu excepţia celor totale şi represive, par relativ uşor de reglementat prin elaborarea unor acte normative, o adevărată piaţă deschisă are nevoie de o clasă întreprinzătoare şi de instituţii juridice care nu pot apărea şi nu se pot consolida decât într-un sistem coerent, reformat politic şi juridic. Aproape acelaşi lucru este valabil şi pentru instituţiile politice, partide şi ideologii, care, altfel, se transformă într-un fel de cluburi elitiste, focalizate spre realizarea intereselor proprii, de grup şi individuale ale membrilor lor.

Pe de altă parte, asociaţiile cu baze şi definiţii etnice şi naţionaliste sunt capabile de o cvasi-imediată organizare şi stabilizare odată cadrul juridic fiind creat. Privită din această perspectivă, se explică de ce, alianţa dintre naţionalişti şi liberalişti este posibilă atâta vreme cât, confruntaţi cu o autoritate care combină dogmatismul cu centralismul, cei ce aspiră la libera opinie şi cei ce doresc autonomia propriului lor stâlp totemic cultural, vor forma o coaliţie împotriva centrului.18

În acelaşi timp societatea civilă este o societate amorală. Sub regimul comunist adevărul, puterea, societatea şi dreptatea au fuzionat. Autoritatea politică era privită nu ca un avantaj ci ca implinire şi agent al unei înţelegeri fundamentale, profunde, a naturii condiţiei umane şi a schemei istorice, precum şi ca agent al aplicării ei. Această autoritate, de natură sacramentală, morală, a fost garantul dreptăţii absolute, reprezentând-o şi pregătind terenul pentru venirea sa. Scopul ei era virtutea totală, de tipul sacrificiului de sine, şi nu diminuarea neajunsurilor din societate. În consecinţă logică, opoziţia faţă de autoritate, privită ca pericol social maxim, trebuia şi a fost aspru condamnată moral şi prin lege19, închizându-se astfel, în mod riguros, cercul adevărului, ierarhiei, meritului individual, justiţiei şi realităţii sociale.

Apariţia societăţii civile a însemnat ruperea cercului dintre credinţă, putere şi societate, instituind un separatism clar între realitate şi valoare, o viziune rece, instrumentală şi non-sacramentală asupra autorităţii.

18 Credem totuşi, şi realitatea guvernărilor de coaliţie din perioada 1996-2000 în România a demonstrat-o de altfel, că o asemenea alianţă nefirească, nu are sorţi de izbândă pe termen lung. În timp ce liberalismul, în oricare din formele sale, reprezintă o simplă opţiune politică şi economică pe termen lung, dacă societatea civilă se dovedeşte capabilă să concureze cu rivalii săi ( a se vedea în acest sens şi faimoasa lucrare a lui Karl Popper Open Society and its Enemies, Ediţia a V-a, Princeton University Press, Princeton 1966.), identitatea etnică şi naţională reprezintă o motivaţie şi o opţiune pe termen scurt, imperativă, de tipul “câştigătorul ia totul” percepută imediat. Mai firescă, mai compatibilă şi cu mai mulţi sorţi de izbândă, chiar dacă de nedorit, ni se pare coaliţia partidelor naţionaliste ori cu coloratură etnică, cu acelea care promovează valori similare, proprii sistemelor atomiste, centralizate şi excesiv controlate, cum sunt partidele de factură totalitară (socialiste sau fasciste după caz), promovând ierarhiile unice şi nepermiţând învinşilor să supravieţuiască.19

7

Reglementarea prin norme de drept internaţional şi intern a unor drepturi şi libertăţi individuale precum catalogul cuprins in Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, în pactele adiţionale la aceasta, în Convenţia Europeană asupra Drepturilor Omului şi în altele de acest gen, care au produs esenţiale modificări ale constituţiilor şi legislaţiilor interne în statele semnatare, a determinat la nivelul societăţilor din aceste state o serie de modificări de substanţă. Cetăţeanul devotat al acestor societăţi, beneficiind de dreptul de a se exprima liber, de a avea opinie proprie cu privire la fenomenele politice, sociale, juridice, administrative, culturale etc, de a avea o viaţă privată în conformitate cu convingerile sale culturale, religioase şi sexuale, de a se bucura de tratament egal nediscriminatoriu în faţa legii şi autorităţilor statale, etc., acordă liber un fel de legitimitate condiţionată societăţii căreia îi apartine şi statului căruia îi recunoaşte obligaţia de a o apăra şi de a-I respecta regulile, chiar dacă el încearcă să le schimbe. Menirea lui nu mai este aceea să sacralizeze structura puterii sau să venereze ierarhizarea societăţii. Devotamentul lui nu mai presupune credulitate. Cel situat deasupra lui este norocos sau are merite speciale. Criteriile adevărului, eficienţei sociale, ierarhia socială şi distribuirea avantajelor în cadrul societăţii nu mai sunt în legătură indisolubilă, iar cetăţeanul poate trăi cu conştiinţa clară a clivajului dintre ele şi cu conştiinţa că ordinea socială nu este sacră şi că sacrul nu trebuie abordat prin social. Examinarea adevărului şi obligaţia de menţinere a ordinii sociale sunt distincte. Socialul poate deveni instrumental şi opţional deopotrivă.20

În Occident, tranziţia de la un sistem social care cel puţin pretindea că promovează o ordine profund morală ( în care adevărurile morale şi cosmologice se amestecau cu realităţile vieţii de zi cu zi şi le sprijineau) către un compromis funcţional, pragmatic şi tolerant, unde o asemenea credinţă nu mai apare sau cel 20 Unul din sloganele contemporane cele mai uzitate în limbajul politic actual intern şi internaţional al reprezentanţilor societăţilor civile occidentale este “ Trăieşte şi lasă şi pe altul să trăiască “ ( Leben und leben lassen; live and let live “ etc), slogan de exprimă noua filosofie a individului social în raport cu ceilalţi membri ai societăţii cu convingeri, practici şi atitudini care nu concordă nici cu adevărurile individuale şi nici cu anumite adevăruri cu caracter absolut la care, din perspectivă politică, religioasă , pur culturală ori chiar sexuală trebuie să se conformeze toţi membrii unei societăţi. Aceasta nu înseamnă că la realitatea contemporană a societăţilor liberale s-a ajuns uşor şi fără convulsiuni şi nici nu înseamnă că trecerea de la un sistem sacralizat de gândire şi atitudine spre un sistem liberal şi permisiv este simplu de făcut. Este în fond vorba de atât de declamata problemă a mentalităţilor, asupra căreia se aruncă, în România ultimilor 15 ani, vina pentru toate eşecurile politice, administrative, economice, de reformă structurală ,etc, ale deopotrivă guvernanţilor şi guvernaţilor care par în continuare a gândi fiecare că deţine cheia unor adevăruri absolute numai de ei ştiute, iar ceilalţi trebuie să se conformeze corespunzător. Este întradevăr dificil, dacă nu aproape inutil, să discuţi despre principiile şi realităţile societăţii civile într-un stat în care, pentru peste trei sferturi din populaţie, conform sondajelor de opinie ale ultimului deceniu, oferă încrederea lor primordială unor instituţii precum Armata ori Biserica, dintre care prima are şi trebuie să aibă un rol social activ major numai în perioade excepţionale, de criză, iar cealaltă, deşi despărţită constituţional de stat, cultivă şi a cultivat întodeauna ideea de autoritate sacralizată şi de adevăr absolut atât în plan religios cât şi politic sau juridic, şi ridică locaşe de cult extrem de costisitoare în loc să-şi destineze resursele, deloc neglijabile, construirii unor aşezăminte de ajutor social pentru bătrâni, copii străzii, handicapaţi şi alte categorii de minorităţi defavorizate, femeilor supuse abuzurilor de tot felul, ţiganilor etc, contribuind astfel, ca în toate societăţile civile occidentale, ca element social activ, neguvernamental, la susţinera statului în eforturile de dezvoltare a societăţii. Nu este fără importanţă să amintim aici nici controversele interminabile şi emoţionale cu privire la problematica retrocedării bunurilor către alte culte care le-au deţinut anterior, toleranţei cu privire la aceste culte, homosexualităţii, perversiunilor sexuale, prostituţiei, legalizării consumului de droguri, ş.a. De altfel, o glumă moscovită de ultimă oră sună cam aşa : Ce este mai rău decât orânduirea socialistă. Orânduirea ce urmează acesteia !.

8

puţin nu mai este luată în serios, a fost un proces lent şi complex, facilitat de prosperitate şi dezvoltare economică.

Societatea civilă este înainte de toate, în prezent, o societate a cărei ordine publică nu este sacralizată sau mai curând este sacralizată doar cu ambiguitate, ironie şi nuanţă.21

Ordinea publică reprezintă astăzi un instrument şi nu deţinătorul sau agentul absolutului. Totuşi, ea solicită anumite valori şi un simţ al obligaţiei, devotamentului şi loialităţii din partea membrilor săi, guvernanţi şi guvernaţi deopotrivă.

Noţiunea de ordine publică, utilizată frecvent în doctrină dar mai ales în conţinutul legii, trebuie înţeleasă în sensul ei real, ca stare de fapt fundamentată, circumscrisă şi delimitată de ordinea juridică. (ordinea formal normativă instituită şi sancţionată de stat). În funcţie de cum se stabilesc limitele juridice ale ordinii publice ea va fi asimilată, internalizată şi respectată de bună voie de către membrii societăţii, sau nu.

În ceea ce priveşte raportul ideatic şi institutional dintre noţiunea de democraţie şi aceea de societate civilă se impun o serie de precizări.

În primul rând, democraţia reprezintă un anumit model procedural şi imperfect menit să valideze şi să legitimeze, din perspectiva voinţei membrilor societăţii, constituirea şi baza decizională a autorităţii politico-juridice în statul contemporan. Ea presupune ideea de opţiune şi pe aceea de egalitate într-o societate a cărei Constituţie proclamă un acces egal şi simetric la adevăr. Când dreptul la opţiune şi egalitatea se raportează deopotrivă, pentru guvernanţi şi guvernaţi, numai la conţinutul legii, vorbim despre un stat de drept.

În al doilea rând, teoreticienii democraţiei şi ai statului de drept care operează in abstracto, fără a se referi la condiţii istorice şi sociale concrete, sfârşesc în opinia noastră printr-o justificare a democraţiei ori ca statului de drept ca ideal general, dar apoi sunt obligaţi să recunoască faptul că, în multe societăţi, idealul nu este realizabil. Ei rămân cu un ideal, universal justificat, dar unul care în acelaşi timp este irelevant pentru multe societăţi, probabil pentru majoritatea dintre ele, deorece este considerat inaccesibil. Modelul abstract presupune în mod incidental un anumit tip de om şi îl consideră, în mod eronat în opinia noastră, omul-în-general.

În al treilea rând considerăm că în raport cu orice discuţie politico-juridică despre democraţie şi/sau statul de drept, societatea civilă este o noţiune reală care specifică şi include propriile ei condiţii ( libertatea şi iniţiativa individuală, economia liberă de piaţă, asociaţii libere şi egale de persoane, cu caracter neguvernamental, legitime şi funcţionale, etc); ea nu recunoaşte ca atare condiţiile impuse, declarându-se apoi inaccesibilă pentru majoritatea omenirii, din cauza absenţei pre-condiţiilor adecvate.

În concluzie dacă democraţia sau statul de drept pot exista, instituţiile şi contextul social sunt singurele care le fac posibile şi care contează cu adevărat. Fără realizarea pre-condiţiilor instituţionale, prin intermediul juridicului, 21 E.Gellner, Op.cit.pag.138.

9

democraţia nu are nici semnificaţie, nici forţă şi nici aplicabilitate. În acest context, ne place sau nu să recunoaştem, dreptul are menirea şi funcţia de a transforma morala şi cultura publică şi individuală.

Pentru că evidenţiază acele pre-condiţii instituţionale şi contextul istoric şi cultural necesar, societatea civilă este, în opinia noastră, o noţiune mai utilă şi mai edificatoare decât democraţia sau statul de drept, în cercetarea posibilităţilor şi condiţiilor de dezvoltare ale acelui fragment al realităţii sociale pe care îl denumim generic, fenomenul administrativ.

1.3. Structurile fundamentale ale societãtii civile

Societatea civilă, în sensul ei cel mai larg, reprezintă un concept atotcuprinzător aplicat asupra tuturor aspectelor convieţuirii dintre oameni22. Ea reprezintă, în acelaşi timp un sistem de relaţii, de cooperare ori de opoziţie după caz, între persoane fizice sau juridice, care dobândesc prin lege, într-un context instituţionalizat, statute, funcţii şi sarcini, drepturi şi obligaţii specifice.

Noţiunea de societate civilă se deosebeşte de aceea de comunitate în sensul că ea nu reprezintă, în mod necesar, un ansamblu e persoane grupate pe criteriul limbii comune, al etniei, al convieţuirii comune îndelungate, al valorilor ori tradiţiilor comune, ci grupate în primul rând, pe criteriul intereselor comune şi a voinţei colective de atingere a unor scopuri comune23 care, în context normativ, reprezintă interesul şi binele public reflectat în conţinutul legii.

În ceea ce priveşte sensul restrâns al noţiunii de societate civilă (ceea ce rămâne din societate după ce a fost extras statul), trebuie încă o dată precizat că activitatea politică guvernamentală se aplică unei realităţi date, deja constituite, ce există independent de ea. Această realitate, pe care o putem numi societatea civilă în sens restrâns, este istoriceşte constituită. Ea este rezultatul unui trecut care i-a conferit anumite structuri economice şi sociale, anumite trăsături de caracter, o anumită mentalitate şi este exclusă pretenţia de a o revoluţiona sau de a o considera, aşa cum notează Georges Burdeau, ca “o

22 Prin noţiunea de societate se mai înţelege o colectivitate umană, un ansamblu de grupuri sociale, ce pot fi delimitate în spaţiu şi temporal, funcţie de anumite caracteristici de referinţă, între limite mai largi ori mai înguste. Astfel în limbajul unor ştiinţe diferite, putem vorbi despre societatea antică, societatea Renaşterii, societatea contemporană, societatea de consum, societatea americană, societatea globală, societatea internaţională, societatea umană, etc. În limbajul juridic ea este întâlnită ca noţiune în dreptul privat în care desemnează o anumite formă de asociere, cu sau fără personalitate juridică, între persoane fizice sau juridice. ( societatea civilă, societatea agricolă, etc.) În dreptul comercial, prin noţiunea de societate se înţelege, o anumită categorie de persoane juridice, subiecte de drept comercial, compuse dintr-o o entitate colectivă căreia, în anumite condiţii (dacă sunt întrunite elementele constitutive) legea îi recunoaşte o capacitate de drept comercial, respectiv facultatea (abstractă şi generală) de a dobândi drepturi şi de a-şi asuma obligaţii specifice. Noţiunea poate fi întâlnită şi ca denumire a unor instituţii publice ori private, asociaţii, fundaţii, ori forme asociative fără personalitate juridică.( Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea filateliştilor, Societatea de înmormântare,etc)23 A se vedea în acest sens Fischer Lexicon - Staat und Politik, Editat de Ernst Fraenkel şi Karl Dietrich Bracher, Fischer Buecherei, Frankfurt a. Main, 1957, pag.108 precum şi Verwaltungslexicon, Editat de Peter Eichhorn s.a., Nomos Verlag Baden-Baden, 1991, pag. 347.

10

materie primă pentru experienţele politice”24. Ea este “natural” dată, în sensul că indivizii şi grupurile (familiile de exemplu) ce o constituie posedă o esenţă şi proprietăţi faţă de care orice lezare este “contra naturii” - adică în acelaşi timp absurdă şi imorală; la fel stau lucrurile cu drepturile care privesc persoana (a dispune liber de sine, de activitatea sa şi de produsele acesteia, libertatea de exprimare, de comunicare, de asociere, etc) - având drept corolar obligaţiile corespunzătoare exigenţelor vieţii colective.

Această exterioritate fundamentală a statului şi a societăţii civile în sens restrâns, a ordinii publice şi a ordinii private, implică independenţa unora faţă de celelalte. Însă deşi această independenţă este dată, ea trebuie să fie instituită şi garantată prin Constituţie şi prin ordinea formal normativă internă.

Lorenz von Stein este primul teoretician care tratează raporturile de opoziţie dintre stat şi societatea civilă ca raporturi conflictuale între interesele individuale şi interesele statului de menţinere a ordinii publice.25 Conform teoriei lui, statul are ca sarcină principală să regleze şi să remedieze din exterior, prin politica regenţei sociale - Politik des sozialen Koenigtums-, diviziunea internă ireconciliabilă şi în forma ei industrială de neînlăturat, a societăţii în clase sociale.26

Prin urmare, persoanele fizice şi juridice care alcătuiesc societatea se grupează în anumite grupuri de interese27 care participă, direct sau indirect, în cadrul societăţii, ca “actori” la “jocul politic şi administrativ” dar şi ca “beneficiari (usageri)” ai actului de administraţie.

Pentru a obţine un tablou satisfăcător asupra modului în care este compusă societatea civilă în sens larg, este necesară, mai întâi, o clasificare a diferitelor structuri ale societăţii, din perspectiva unor criterii şi tipologii generale comune28. 24 Georges Burdeau, Le liberalisme, Edit. Seuil, Paris, 1979, pag.152 25 Intreaga teorie a lui Lorenz von Stein se regăseşte în monumentala lucrare în 7 volume, Verwaltungslehre (teoria administraţiei) , editată şi publicată la Struttgart între anii 1865-1868 şi reeditată în Handbuch der Verwaltungslehre, 3 volume, Stuttgart, 1888. 26 Din perspectiva acestei teorii, Lorenz von Stein este considerat părintele fondator al teoriei social-politice despre stat. Concepţia sa despre Organismul social ( das soziale Organismus) pe care il delimitează foarte subtil de concepţia social-biologică dezvoltată de Auguste Compte, fundamentează şi influenţează şi în prezent doctrina contemporană germană de teorie generală a statului şi dreptului (Staatsrechtslehre) precum şi teoria despre stat elaborată de Otto von Gierke (1841-1921-jurist german şi profesor de drept) în care acesta din urmă fundamentează natura şi rolul asociaţiilor voluntare de persoane, teorie privită adesea ca o versiune timpurie a teoriei pluraliste a statului. A se vedea în acest sens Fischer Lexicon, Op.cit., pag. 111. 27 Teoria grupurilor de interese aparţine doctrinei nordamericane ( Grouptheorie, elaborată de Arthur Bentley şi David Truman) preluată în ultimele decenii şi dezvoltată de întreaga doctrina europeană, care diferenţia între grupe politice primare (parlamentul, administraţia, partidele politice) aflate pe o anumită parte a baricadei politice şi, grupuri politice secundare ( biserica, sindicatele şi alte grupuri de interese ori de presiune cu caracter permanent sau temporar.) ca oponente ale primei categorii. Tot doctrinei americane I se atribuie şi paternitatea grupurilor de presiune ( pressure groups) . In acest sens a se vedea, Cristian Ionescu, Op.cit. pag.332. 28 În doctrina românească de drept public, asemeni doctrinei occidentale contemporane,o serie de autori realizează diferite clasificări ale grupurilor deinterese/ presiune. Asfel, Prof.Antonie Iorgovan, clasifică grupurile de presiune pe care le defineşte ca organizaţii constituite pentru a apăra interesele unei categorii a populaţiei, exercitând presiuni asupra puterilor publice până obţin o decizie conform acestor interese şi enumeră cele trei condiţiile cumulative pentru existenţa lor, respectiv : să reprezinte asocierea unor persoane pentru apărarea unor interese comune care pot fi materiale sau morale, să aibă o organizare permanentă şi durabilă, presiunea pe care o exercită asupra puterii să nu urmărească cucerirea puterii pentru sine, în următoarele categorii şcoală : grupurile de interese profesionale (inclusiv sindicatele), grupurile de idei

11

În vederea realizării unei asemenea clasificări pornim în primul rând de la teoria că statul, ca structură instituţională centrală şi complexă, investită cu putere publică, face parte integrantă din societatea civilă ( sensul larg al noţiunii).

În al doilea rând, pornim de la ideea că grupul social de interese reprezintă elementul fundamental al oricărei societăţi umane organizate ca societate civilă dispunând de o putere socială proprie, variabilă în timp şi în intensitate. În acest sens grupurile de interese se deosebesc de grupurile de presiune (pressure groups), care reprezintă numai o categorie a acestora, respectiv aceea care participă, influenţează sau aspiră la exercitarea puterii politice.

În al treilea rând, trebuie să avem în vedere că noţiunea de interese este înţeleasă aici în sensul ei cel mai larg incluzând interesele individuale, cele de grup şi interesul public.

În acelaşi timp trebuie să avem în vedere faptul că structurile care participă la exercitarea puterii (grupele de interese cu caracter politic), pot dezvolta şi de cele mai multe ori dezvoltă, interese de proprii, de grup, care concordă sau nu cu interesul public, general.

În consecinţă, tabloul structurilor fundamentale ale societăţii, considerate ca grupuri de interese, organizaţii şi asociaţii de persoane grupate pe criteriul interesului comun, arată, în opinia noastră, după cum urmează:I. Din perspectiva rolului social fundamental pe care îl dobândesc la nivelul societăţii, se pot identifica:

1. Grupuri de interese de scop29, incluzând organizaţii şi asociaţii de persoane constituite pe criteriul acţiunii în vederea atingerii unor scopuri comune cu caracter politic direct (participarea la guvernare şi exercitarea în sine a puterii) sau cu caracter politic indirect (influenţarea exercitării puterii, în interes comun).

2. Grupuri de interese de stare30 , incluzând organizaţii şi asociaţii constituite pe criterii ale apartenenţei şi convieţuirii umane, personale şi de comunitate.

Grupurile de interese de scop se pot subclasifica la rândul lor, pe criteriul teleologic şi al funcţiei sociale pe care o exercită, după cum urmează:

3. Grupuri care realizează funcţia politică a societăţii:· Statul, (în sensul său restrâns, instituţional şi juridic - de ansamblu al

autorităţilor publice care asigură guvernarea, adică al aparatului

(grupurile confesionale, grupurile ideologice de apărare a valorilor umane, notariale, morale,etc), grupurile de influenţă (societăţi ştiinţifice, şcolile de formare a guvernanţilor,etc) arătând însă că realitatea este mult mai complexă. A.Iorgovan, Op.cit.pag. 184-186 iar Prof. Cristian Ionescu defineşte grupurile de presiune ca pe un evantai larg şi eteroclit de asociaţii, grupări, comitete, ligi (permanente sau efemere), cluburi etc, care influenţează în mod legal şi indirect “jocul politic” adică raporturile între factorii guvernamentali şi chiar conduita, acţiunea separată a unuia sau a altuia dintre aceştia. Cristian Ionescu, Op.cit.pag.331.29 în formularea originală din doctrina germană - Leistungsgruppen. În acest sens, a se vedea Fischer Lexicon - Staat und Politik, Op.cit. pag.109 30 în formularea originală din doctrina germană - Lebensgruppen. Idem, pag.109

12

prin care se realizează directionarea politico-juridică a societăţii31 -Parlamentul, Guvernul, administraţia de statală.)

· Comunităţile administrativ-teritoriale locale, organizate în unităţi administrativ-teritoriale, învestite prin constituţie şi lege cu personalitate de drept public distinctă de cea a statului şi cu autonomie administrativă funcţională, respectiv cu capacitatea adoptării, la nivelul autorităţilor lor reprezentative a unor decizii politico-juridice cu caracter administrativ-teritorial.

· Partidele, coaliţiile de partide şi celelalte formaţiuni politice ( ca organizaţii ale cetăţenilor din democraţiile constituţionale, care contribuie la definirea şi exprimarea voinţei politice a acestora32).

· Grupurile de presiune şi alte grupuri constituite temporar sau ad-hoc cu interese politice puternice de grup (adunările şi asociaţiile politice revendicative ale diferitelor categorii de persoane,etc)

b. Grupuri care realizează funcţia economică a societăţii :· Agenţii economici şi formele lor specifice de asociere (regii

autonome, societăţi comerciale, întreprinderi, firme, companii, corporaţii, concerne, organizaţii financiare, bănci, societăţi financiare şi bancare, asociaţii economice, etc)

· Sindicatele şi organizaţiile sindicale (sindicate, federaţii sindicale, confederaţii, etc)

· Patronatele· Alte forme de asociere pe criterii profesionale ale angajaţilor (ligi,

comitete, asociaţii, cluburi,etc)· Alte forme de asociere ale angajatorilor (cluburi ale oamenilor de

afaceri, asociaţii profesionale ale liber profesioniştilor, etc.)· Asociaţii mixte ale angajatorilor şi angajaţilor ( comitete, grupuri de

dezbatere şi consultanţă, etc).· Cluburi politico-economice elitiste (societăţile secrete, Rotary Club,

Lions Club, etc)· Grupuri constituite temporar sau ad-hoc cu interese economice

puternice de grup ( depunătorii la FNI, depunătorii la Caritas, etc.)c. Grupuri care realizează funcţia formativă, culturală a societăţii :

31 A se vedea A.Iorgovan, Op.cit., pag.140 precum şi în acelaşi sens, Ion Deleanu, în colectiv, Constituţia României- comentată şi adnotată, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1992, pag.6. Prof. Ioan Muraru, analizând relaţia stat-popor, defineşte statul ca fiind, în accepţiunea restrânsă, juridică a termenului : forma organizată a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul de stat. I.Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1998, pag.252. Prof. Genoveva Vrabie, arată, cu deosebită acurateţe că : 1. În sens larg prin stat înţelegem o societate organizată, având o conducere autonomă (suverană în raport cu alte puteri), 2. În sens restrâns prin stat înţelegem un sistem organizaţional care realizează în mod suveran conducerea politică a unei societăţi, deţinând în acest scop monopolul creării şi aplicării dreptului, 4. Statul astfel conceput - ca sistem organizaţional ce exercită conducerea unei societăţi- nu trebuie înţeles ca un scop în sine, ci ca mijloc pentru înfăptuirea puterii suverane a poporului, putere orientată în sensul apărării, conservării şi dezvoltării fundamentale a acesteia (ale societăţii date), 7. statul o idee, un concept, dar acest concept are “acoperire” în viaţa reală, desemnează o realitate, un sistem de organizaţii care fiinţează şi acţionează pe un teritoriu, asupra unei populaţii statornicite aici. G.Vrabie. Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.I, Ediţia a patra revăzută şi întregită, Editura “Cugetarea” a Fundaţiei pentru Cultură şi Ştiinţă “Moldova”, Iaşi, 1997, pag.58 şi 59.32 A se vedea în acest sens şi art.8 corob.cu art.37 din Constituţia României din 1991.

13

· Mass media· Organizaţii, instituţii, asociaţii, fundaţii, etc. cu scop educaţional şi

de formare continuă· Instituţiile, societăţile şi asociaţiile ştiinţifice, culturale şi artistice· Asociaţiile de idei · Organizaţiile de sondare a opiniei publice· Organizaţii şi asociaţii de asistenţă şi consultanţă pentru membrii

societăţii· Organizaţii şi asociaţii de protecţie a mediului înconjurător

(organizaţiile ecologiste, organizaţiile de protecţie a animalelor, etc.)

d. Grupuri care realizează funcţia de prezervare a calităţii societăţii:

· Organizaţiile şi asociaţiile cu caracter umanitar · Organizaţiile şi asociaţiile de apărare a demnităţii şi valorilor

fundamentale ale omului · Organizaţiile şi asociaţiile de protecţie a unor categorii speciale de

persoane (veterani de război, revoluţionari, văduve, persoane cu handicap, etc)

· Organizaţiile şi asociaţiile de întrajutorare ( societăţi de împrumut şi ajutor reciproc, societăţi şi asociaţii de luptă împotriva fumatului, drogurilor, abuzurilor în familie, societăţi de înmormântare, etc.)

e. Grupuri care realizează funcţia integrativă a societăţii:· Biserica (înţeleasă ca ansamblul cultelor şi asociaţiilor religioase

recunoscute de către lege) · Grupurile confesionale (alte forme de asociere pe criterii religioase

nerecunoscute formal de către stat dar care funcţionează fără încălcarea legii)

Grupurile de interese de stare, organizate pe alte criterii decât criteriul teleologic, se pot subclasifica, la rândul lor în mai multe categorii.

a. Grupuri de stare primare, constituite pe afinităţi şi criterii de legătură directă şi/sau convieţuire imediată între membrii lor, astfel :

· Familia · Vecinătatea · Comunitatea locală (care nu se identifică în mod obligatoriu cu

unitatea administrativ teritorială respectiv cu colectivitatea administrativă locală)

· Colectivul de lucru (echipa de lucru, colegii)· Comunitatea de afinitate personală (prietenii şi anturajul)

b. Grupuri de stare secundare, constituite ca urmare a apartenenţei mai largi la anumite paliere sau niveluri ale societăţii, fără o legătură directă necesară între membrii acestor grupuri.

· Membrii societăţii cu un anumit statut social (medicii, profesorii, juriştii, şoferii, ziariştii, bijutierii, politicienii, gunoierii, etc)

14

· Membrii societăţii aparţinând unei anumite clase sau caste sociale (muncitorii, ţăranii, burghezii, aristocraţii, etc)

· Membrii societăţii aparţinând unor categorii sociale specifice (femeile, afro-americanii, homosexualii, sportivii, artiştii, fumătorii, vegetarienii , rockerii, etc)

c. Grupuri de stare de rang superior, constituite ca urmare a unei legături indirecte, intrinsecă unei anumite apartenenţe istorico-sociale comune:

· comunitatea naţională ( incluzând persoanele aparţinând unei comunităţi etnice, culturale şi lingvistice organizată ca naţiune: naţiunea română, naţiunea maghiară, naţiunea germană, naţiunea palestiniană etc. )

· comunitatea etnică (incluzând persoanele aparţinând unor comunităţi culturale şi lingvistice care nu sunt organizate ca naţiune: ex. ţiganii, ruşii lipoveni, indienii apaşi, negrii zulu, etc.)

· poporul (incluzând toate persoanele convieţuind pe un teritoriu delimitat prin frontiere, organizat în stat, respectiv componenta personală a noţiunii de stat în sens larg)

II. Din perspectiva participării la procesul politico-decizional se pot deosebi: III. Grupuri de interese care participă direct la procesul politico-

decizional, având ca scop principal deţinerea şi exercitarea puterii de guvernare ( statul, partidele politice de guvernământ ori reprezentate în Parlamente, celelalte partide sau formaţiuni politice).

IV. Grupurile de presiune (pressure groups), respectiv organizaţii care participă indirect la procesul politico-decizional, având ca scop (permanent ori temporar) promovarea, prin presiune ori influenţă, a intereselor lor de grup ori ale membrilor lor, la nivelurile la care se adoptă decizii politico-juridice de guvernare. (dintre acestea, cele mai influente sunt grupurile de stare care exercită funcţia economică a societăţii-sindicate, patronate, etc-, dar şi unele grupuri cu caracter integrativ ori cultural-educaţional precum Biserica ori mass-media, diferite alianţe civice, etc.).

V. Grupuri de interese fără participare directă ori indirectă, din perspectiva scopului urmărit, la procesul politico-decizional, dar care, fiind înzestrate cu opinie politică, conştiinţă, voinţă şi interese proprii, trebuie avute în vedere ca destinatari ai actului de guvernare ( unele grupuri de interese de scop, majoritatea grupurilor de stare).

VI. Din perspectiva formei juridice de constituire şi manifestare, diferitele categorii de grupuri de interese ne apar ca şi:

15

VII. Persoane de drept public (statul şi unităţile administrativ-teritoriale33, alte categorii, care se organizează şi funcţionează ca atare în baza Constituţiei şi legii)

VIII. Persoane de drept privat (organizate în baza unor acte normative prin statute, regulamente, etc, ori situaţii mixte când pentru organizarea şi funcţionarea acestora s-au elaborat atât acte juridice normative cât şi acte de natură reglementară internă)

IX. Asociaţii permanente, temporare ori spontane, de persoane fizice sau juridice, fără personalitate juridică proprie (organizate prin acte de asociere diverse -acorduri, convenţii, protocoluri, etc- ori prin asocieri spontane, de fapt.)

Unele dintre aceste categorii (statul şi unităţile administrativ teritoriale,etc) avându-se în vedere rolul lor politico-social complex, sunt investite, prin Constituţie şi lege, cu o dublă personalitate, de drept public şi de drept privat.IV. Din perspectiva duratei existenţei lor se pot deosebi :

V. grupuri de interese cu caracter permanentVI. grupuri de interese cu caracter temporarVII. grupuri de interese cu caracter ad-hoc şi spontan. În această

categorie intră atât asociaţiile spontane de persoane cu interese comune cât şi diferite alte forme de asociere şi presiune cu caracter spontan dar eterogene din punct de vedere al interesului promovat (manifestaţii de stradă, proteste publice, atitudini şi declaraţii comune etc).

Dincolo de aspectul academic şi oarecum didactic al clasificării structurilor fundamentale ale societăţii, concluzia care se desprinde indiscutabil în urma realizării acesteia este că, în cadrul societăţii care conţine societatea civilă, şi în care puterea publică este deţinută ca detentor primar de către poporul suveran, ne apare dificilă şi neconvingătoare distincţia clasică dintre guvernanţi şi guvernaţi.

Această idee comportă o serie de precizări suplimentare:În primul rând, statul, ca formă instituţională, deţinătoare a puterii publice

în urma delegării acesteia, sub diferite forme de către popor, reprezintă o parte integrantă a societăţii, respectiv nucleul organizatoric al acesteia. În acest sens forma şi structura instituţională a statului are un caracter temporar, fiind determinată de acte de voinţă ale titularului originar, consacrate în acte juridice cu caracter fundamental (constituţii, legi fundamentale, alte acte de drept public).

Rolul fundamental al statului, ca detentor secundar al puterii publice, este acela de a realiza, sub controlul constituţionalităţii şi legalităţii deciziilor sale, anumite funcţii sociale fundamentale (ordinea publică, apărarea şi securitatea internă şi externă, asigurarea nivelului de trai şi calităţii vieţii cetăţenilor,etc) în scopul realizării interesului public şi asigurării priorităţii acestuia faţă de orice alte interese comune de grup ori individuale ale membrilor societăţii.

33 In ceea ce priveşte calitatea de persoane de drept public a autorităţilor publice, aceasta formează obiect distinct de discuţie în cadrul unui capitol ulterior al prezentei lucrări.

16

În acest sens stabilitatea formei şi structurii instituţionale a statului, depinde esenţial de efectele şi rezultatele sociale ale actului de guvernare.

În acelaşi sens, titularul originar al puterii publice, poporul suveran, este obiectiv îndreptăţit să sancţioneze,de la simpla opoziţie până la extrema desfiinţării, orice abateri ori devieri ale statului de la realizarea acestui rol social fundamental pentru care a fost investit cu putere publică, competenţă generală şi naţională . Schimbarea formei şi structurii instituţionale a statului se realizează de regulă prin revizuirea actelor fundamentale prin care s-a constituit iar dezinvestirea de putere se realizează de cele mai multe ori, aşa cum istoria mai veche sau mai nouă ne arată, prin violenţă (insurecţie sau război). Aceasta demonstrează că şi statul poate dezvolta interese proprii de grup, care, la un moment istoric dat pot deveni opuse intereselor generale al societăţii. Unele constituţii ale lumii contemporane consacră de altfel, dreptul la insurecţie al titularului suveran al puterii34.

În vederea realizării rolului său fundamental, statul deţine monopolul reglementării, respectiv monopolul instituirii şi realizării dreptului35 sub control constituţional şi legal. Când realizarea dreptului decurge, în principal prin conformarea, de bună voie a membrilor societăţii faţă de norma de drept, aceasta înseamnă recunoaşterea de către aceştia din urmă a conţinutului social al normei ca fiind conform cu interesul public. Când însă societatea dezvoltă o mentalitate nepăsătoare, ostilă sau contrară ordinii normative formale, iar aplicarea dreptului sub forma constrângerii se multiplică, statul, considerat a reprezenta alte interese decât interesul public, îşi pierde autoritatea şi este ameninţat, chiar dacă numai sub forma imposibilităţii realizării rolului său fundamental. Aceste fenomene reprezintă semnale de alarmă cu privire la legitimitatea şi stabilitatea ordinii publice şi, mai ales semnale că se impune, cu necesitate, o reformă structurală instituţională ori reglementară. În pofida posibilităţilor multiple de manipulare şi/sau ameninţare, societatea va sancţiona activ, mai devreme sau mai târziu, abuzurile de putere ale autorităţilor publice.

Societatea civilă participă la actul de guvernare, direct, indirect ori ca destinatari activi înzestraţi cu opinie şi voinţă politică. În acest sens, societatea nu mai poate fi considerată ca o masă pasivă de guvernaţi, administraţi, supuşi necondiţionat puterii centrale, supreme a statului. Măsura în 34 Spre exemplu art.20 (Principii constituţionale fundamentale, dreptul la rezistenţă) al Legii Fundamentale a Republicii Federale Germania din 23 mai 1949, prevede expres: (1) RFG este un stat federal, democratic şi social. (2) Întreaga putere de stat emană de la popor. Ea se exercită de către popor prin vot şi aprobare precum şi prin intermediul unor organe special investite în cadrul puterii legislative, puterii executive şi puterii judecătoreşti. (3) Puterea legislativă este limitată de ordinea constituţională, puterile executivă şi judecătorească sunt limitate prin lege şi drept. (4) Toţi germanii au dreptul la rezistenţă (opoziţie) împotriva oricui ar încerca să răstoarne această ordine de drept, dacă nu există alt remediu cu putiinţă. (tn. din Grundgesetz mit Umsetzung des Maastrcht Vertrages, Menschenrechtskonvention, Asylrechtsreform, Parteiengesetz, 30.Auflage, Beck-Texte im dtv, Deutscher Taschenbuch Verlag, C.H.Beck, Muenchen, 1993, pag. 19). Pentru o altă traducere românească a se vedea Dr.Ovidiu Ţinca, Constituţii şi alte texte de drept public, Edit.Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997, pag.483.35 A se vedea în acest sens, Genoveva Vrabie, Op.cit. pag.58, unde autoarea arată în continuare, în nota 35 “Chiar dacă pe plan intern sunt obligatorii şi unele norme ale dreptului internaţional, această obligativitate decurge tot din manifestareas suverană de voinţă a statului (reflectată în actul ratificării tratatelor internaţionale

17

care, diferitele forme organizatorice asociative ale societăţii civile participă la actul de guvernare, este diferenţiată atât din perspectivă temporală, istorică, cât şi din perspectivă culturală şi organizatorică.

În fine, trebuie observat că în societatea contemporană,36 rolul statelor ca instrumente centrale ale realizării funcţiei şi scopurilor politice ale societăţii, sporeşte şi nu descreşte. Creşterea rolului statului îmbracă forma instituţională a diferenţierii, diversificării şi specializării tot mai accentuate a aparatului de stat.

Dacă în ceea ce priveşte partidele politice, există în general reglementări detaliate la nivelul legilor organice cu privire la constituirea, organizarea, funcţionarea acestora, celelalte grupuri de interese, mult mai numeroase, constituite la nivelul societăţii civile, nu se bucură de aceeaşi atenţie din partea legiuitorilor din diferitele sisteme statale37, cu excepţia poate a sindicatelor, deşi rolul şi influenţa pe care o exercită în contemporaneitate asupra procesului de stabilire a voinţei politice cuprinse în conţinutul legii este în continuă creştere, mergând până acolo unde afectează însăşi conţinutul noţiunii de interes general, aşa cum subliniază un important autor german contemporan.38

Ideea statului, ca instrument central al organizării politice a societăţii, nu este nouă pentru doctrina românească de drept public39. Referindu-ne numai la perioada premergătoare, a organizării socialiste a societăţii, doctrina românească reuşea, în pofida restricţiilor ideologice, să impună ideea că sistemul organizării sociale cuprinde ca elemente esenţiale componente, aflate în strânsă interdependenţă: statul şi organele sale, “ca element central al organizării politice şi instrument de bază în mâinile clasei muncitoare şi ale tuturor oamenilor muncii pentru construirea societăţii socialiste şi apoi a celei comuniste”40, partidul comunist român ca partid unic şi expresie a voinţei politice a clasei muncitoare, cu forţă politică integratoare, conducătoare a statului şi societăţii, “angajat direct în procesul de funcţionare a sistemului democraţiei socialiste”41, şi celelalte organizaţii obşteşti “cuprinzând toate tipurile de

36 Aici trebuie precizat şi că doctrina contemporană de ştiinţe sociale vorbeşte, în contextul globarizării, din ce în ce mai mult despre societatea internaţională (globală) şi influenţele acesteia asupra societăţilor statale tradiţionale. Nu am considerat însă necesar, a ne referi la acest moment al analizei, la conceptul de societate globală şi caracteristicile contemporane ale acesteia.37 În România, constituirea, organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice este reglementată în mod asemănător cu modelul legislaţiilor europene, prin art. 8 coroborat cu art.40 din Constituţia României din 1991, precum şi prin Legea partidelor politice nr.14 din 9 ianuarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.25 din 17 ianuarie 2003, prin Legea nr.43 din 21 ianuarie 2003 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.54 din 30 ianuarie 2003 şi prin legile electorale ale României.38 Hans Herbert von Arnim, în Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Vahlen Verlag, Muenchen, 1984, pag.284.39 Cea mai remarcabilă şi completă monografie a doctrinei socialiste în materie aparţine unui prestigios colectiv de specialişti ( Ioan Ceterchi, Momcilo Luburici, Maria Colceriu Leiss, Sofia Popescu, Maria Groza, Aurel Cleja,Gheorghe Ghimes, Ion Traian Ştefănescu, Nicolae Popa, Marin Dragnea, Adam Popescu, Pavel Suian) , coordonat de Prof.dr.doc.Ioan Ceterchi, intitulată Organizaţiile obşteşti în sistemul organizării politice din Republica Socialistă România, publicată sub egida Academiei de ştiinţe Sociale şi Politice a RSR, în Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1973.40 Ioan Ceterchi şi col. Op.cit. pag. 4541 Idem, pag.28

18

organizaţii sociale nestatale din societate”42. În ceea ce priveşte această ultimă categorie, doctrina opera cu distincţia dintre organizaţiile obşteşti şi organele obşteşti (jurisdicţionale, de sprijin şi control) precum şi cu distincţia între organizaţiile obşteşti şi cele de masă, respectiv “acele organizaţii obşteşti care prin importanţa sarcinilor şi activităţilor pe care le înfăptuiesc implică participarea unui număr mare de membrii de pe întreg teritoriul ţării”43

.

Răsturnarea organizării politice a societăţii socialiste, dezinvestirea organelor de partid şi de stat ale RSR şi modificarea unor elemente ale formei de stat, s-au realizat prin insurecţie populară, între anii 1989-1991, insurecţie finalizată, prin adoptarea de către Adunarea Constituantă, aprobarea prin referendum naţional şi intrarea în vigoare, la 8 decembrie 1991,a noii Constituţii a României.

Realizând, în cuprinsul textului său, în acord cu constituţiile statelor occidentale contemporane, distincţia clară dintre stat, unităţile administrativ teritoriale, autorităţile publice ale acestora şi societatea civilă, noua Constituţie a României crează premisele fundamentale ale reconstituirii şi consolidării societăţii civile în România contemporană.44

42 În acest sens, distingând între un sens larg şi un sens restrâns al noţiunii de organizaţii obşteşti, autorii le definesc ca fiind “atât organizaţiile constituite pe baza unirii liber consimţite a unor categorii de cetăţeni pe diferite criterii(profesii, preocupări, interese sau ţeluri comune), organizate pe baza principiului centralismului democratic, a căror activitate se desfăşoară în temeiul participării voluntare şi neremunerate a membrilor lor cât şi organizaţiile constituite prin unirea altor organizaţii şi instituţii sau organele constituite în temeiul alegerii lor de către colectivitate fie direct în adunări obşteşti, fie prin intermediul altor organisme de stat sau obşteşti”. Ibidem, pag.15.43

Ibidem pag.16. Astfel sistemul organizării politice a Republicii Socialiste România cuprindea următoarele structuri reglementate constituţional şi legal:Partidul Comunist Român, ca organizaţie obştească, de masă, cu caracter conducător şi integrator al tuturor celorlalte elemente structurale ale societăţii; Organele de stat : organele puterii de stat, organele administraţiei de stat, organele judecătoreşti şi organele procuraturii; Organele de partid şi de stat : Consiliul suprem al dezvoltării economice şi sociale, Consiliul organizării economico-sociale, Consiliul apărării, Consiliul central de control muncitoresc al activităţii economice şi sociale, Comitetul pentru problemele consiliilor populare, Consiliul culturii şi educaţiei socialiste, Consiliul naţional pentru ştiinţă şi tehnologie; Frontul Unităţii Socialiste-FUS ?: compus din organizaţiile sindicale, organizaţii de tineret, mişcarea de femei, Consiliul oamenilor muncii aparţinând naţionalităţilor conlocuitore, organizaţii cooperatiste cu caracter economic, organizaţii cu caracter ştiinţific, tehnic, de creaţie literar-artistică şi cultural-educativă de masă, organizaţii obşteşti din domeniul sportului şi educaţiei fizice, organe obşteşti de sprijin, influenţare şi jurisdicţie, organe obşteşti cu activitate preponderentă pe plan extern (asociaţii de prietenie cu alte popoare şi alte organizaţii).În ceea ce priveşte unităţile economice de stat (întreprinderi, centrale,etc) şi instituţiile social-culturale acestea erau considerate de legislaţia şi doctrina socialistă de drept administrativ ca fiind unităţi socialiste de stat, respectiv organe de specialitate ale administraţiei de stat, organizate prin lege, pe baza principiului subordonării ierarhice, al autoconducerii şi autogestiunii economico-financiare, al autofinanţării ori finanţării de la buget, după caz.? Această structurare a societăţii socialiste, de altfel înaintată pentru nivelul de dezvoltare al doctrinei vremii, nu poate însă acredita ideea că ne-am fi aflat şi în prezenţa unei societăţi civile, în sensul doctrinei occidentale, pentru cel puţin două motive: 1. Identificarea politicului cu socialul.: societatea era privită numai ca societate politică organizată în sistemul democraţiei socialiste, fiind condusă de partidul comunist român ca forţă politică unică chemată să conducă statul şi organizaţiile obşteşti în scopul conlucrării dintre ele. În acest sens statul nu era separat de societate, ci supraordonat acesteia ca instrument de realizare a intereselor clasei muncitoare.2. Identificarea politicului cu economicul. Societatea politică, aflată sub conducerea partidului comunist, îşi subordona ierarhic, toate structurile şi activităţile economice şi social-culturale, în scopul realizării unor interese politice şi nu a intereselor generale ale societăţii civile constituită distinct faţă de mecanismul politico-juridic cu caracter statal.

44 În primul rând Constituţia României , cuprinde în Titlul I - Principii generale, distincţia între statul român şi caracteristicile sale (Art.1) şi poporul român ca titular al suveranităţii naţionale care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum (Art.2) În termenii textului constituţional, nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu. În continuare textul constituţional se referă în

19

2. STATUL DE DREPT - CONCEPT SI TRĂSĂTURI CARACTERISTICE

2.1. Aparitia si evolutia conceptului statului de drept

Abordând problematica statului de drept, cea mai scurtă definiţie pare a fi şi cea mai clară. Statul de drept, am putea spune, este statul a cărui activitate este determinată şi limitată prin drept.45Totuşi, trebuie să observăm că o astfel de definiţie cuprinde o evidentă tautologie - statul fiind întotdeauna constituit prin drept iar activitatea sa determinată prin drept, respectiv "o comunitate juridică, un ansamblu de indivizi supuşi aceleiaşi legislaţii, aceleiaşi autorităţi politice".46

Dificultatea abordării conceptuale a statului de drept rezidă în realitatea complexă a acestuia, aplicarea oricăror metode unilaterale de cercetare fiind de natură a-i restrânge semnificaţia, puterea de penetraţie şi capacitatea creatoare de progres uman şi social.

Abordarea pluridisciplinară a acestui concept se impune astfel aproape de al sine, demersurile sociologicului, moralistului, filozofului, politologului ori juristului fiind prin ele însele şi singure incapabile de a explica esenţa conţinutului acestuia - libertatea individului în societatea organizată de stat-, libertate care nu exclude determinismul dar care are nevoie de condiţii multiple pentru a se realiza, fiind supusă permanent tendinţelor de aservire din partea puterii statale pe de o parte iar pe de altă parte trebuind să se protejeze împotriva nedreptăţii, abuzului şi violenţei ce-şi au originea în adâncurile tulburi ale societăţii.

cuprinsul mai multor articole la această problematică astfel: art.8 - Pluralismul şi partidele politice, art.9 - Sindicatele, art.16 - Egalitatea în drepturi, întreaga filosofie a Capitolului II - drepturile şi libertăţile fundamentale, incluzând drepturi de generaţie mai nouă precum libertatea conştiinţei (Art.29) care prevede expres “ Cultele religioase sunt autonome faţă de stat ….” ), libertatea de exprimare ( Art.30) care cuprinde libertatea presei şi libertatea de a înfiinţa publicaţii), dreptul la informaţie (Art.31) care include autonomia serviciilor publice de radio şi televiziune, dreptul la învăţătură (art.32) care include reglementarea învăţământului sub forma de învăţământ de stat şi învăţământ particular, libertatea întrunirilor (Art.39), dreptul de asociere (Art.40), dreptul la negocieri colective în materie de muncă-(Art.41), dreptul la grevă (art.43), protecţia şi garantarea proprietăţii private (art.44), protecţia familiei şi a unor categorii speciale de persoane (Art.48-50), Dreptul de petiţionare a organizaţiilor legal constituite - Art.51, întreaga concepţie privind reflectarea principiului separaţiei puterilor în stat cuprinsă în (Art.1) coroborat cu prevederile cuprinse în Titlul III- Autorităţile publice, dintre care amintim cu titlu exemplficativ : Rolul şi structura Parlamentului (Art.61), dreptul organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale la locuri în Parlament -(Art.62), Mandatul reprezentativ (Art.69), independenţa opiniilor politice ale deputaţilor şi senatorilor (Art.72), rolul Preşedintelui României (Art.80) , potrivit căruia Preşedintele României reprezintă statul român…(1) şi realizează medierea între stat şi societate), jurământul de credinţă cuprins în Art.82 (2), incompatibilităţile prevăzute de art.68, 84, 104, 142, rolul şi structura Guvernului (Art.102), structura şi înfiinţarea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate (Art.116 şi 117), organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale ( Art.120-123), înfăptuirea justiţiei şi statutul judecătorilor (Art.124 şi 125), libertatea economică (Art.135), reglementarea şi ocrotirea formelor proprietăţii (Art.136), atribuţiile Curţii Constituţionale (Art.146), dreptul cetăţenilor la iniţiativă legislativă şi la iniţiativa de revizuire a Constituţiei (Art.74 şi Art.150), ş.a. 45Rudolf Wassermann, Wen und wovor schutzt der Rechtsstaat, in Der Rechtsstaat am Ende-Analysen, Standpunkte, Perspectiven-Rainer Noske (Hg); Olzog Verlag GmbH, München, 1995, pag. 946Andre Vergez & Denis Huisman, Curs de filozofie, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1990, pag. 280

20

Dincolo de elementele sale concrete de conţinut, statul de drept semnifică şi o realitate socială, în care dreptul are misiunea nu numai să limiteze puterea guvernanţilor în raport cu guvernaţii, ci mai ales misiunea de a oferi vieţii statale şi sociale măsura, conţinutul şi forma, reclamate de criterii şi coordonate valorice şi calitative, determinate istoric şi cultural-tradiţional.

Realitatea statului de drept este condiţionată de atitudinea de răspuns la regula instituită prin drept din partea membrilor societăţii, atitudine care cuprinde, alături de respectarea legii, şi un anumit grad de integrare socială, care înseamnă adaptarea individului la mediul social, normativ şi valoric care-l înconjoară, asimilarea şi interiorizarea acestui mediu în plan afectiv şi comportamental. Este vorba de un proces psiho-social necesar şi evolutiv, care debutează cu subordonarea emoţională a individului faţă de lege şi se dezvoltă prin identificarea valorilor protejate până la nivelul respectării din proprie voinţă, conştientă şi responsabilă, a regulii de drept ca urmare a înţelegerii şi acceptării sensului social al acesteia, cu alte cuvinte până la considerarea regulii de drept ca fiind dreaptă. "Prin urmare pentru a exista un stat de drept nu este suficient să se instituie un mecanism juridic care să garanteze respectarea riguroasă a legii, ci este totodată necesar ca acestei legi să i se dea un anumit conţinut inspirat de ideea promovării drepturilor şi libertăţilor umane în cel mai autentic spirit liberal şi al unui larg democratism".47

Chiar dacă literatura juridică subliniază constant că noţiunea de stat de drept "are dimensiunea universalităţii"48, fiind consfinţită expres sau consacrată indirect într-o serie de documente de drept internaţional (Charta de la Paris pentru o nouă Europă 1990, Documentul Reuniunii de la Copenhaga a CSCE 1990, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului 1950 etc.), realitatea statului de drept depinde esenţial de experienţele naţionale care, funcţie de acestea, vor asimila sau nu sistemul de valori şi norme care-i formează conţinutul conceptual.

Făcând parte din sistemul actual de valori politice şi juridice ale Europei Occidentale, termenul de stat de drept provine din tradiţia constituţională germană - Rechtsstaat - (folosit şi în art. 28 al Legii fundamentale a R.F. Germania din 1949), fiind din punct de vedere literal aproape intraductibil într-o serie de limbi de circulaţie internaţională (etat de droit, state of law, statto di diritto, estado de derecho etc.)49

47Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, vol. I, pag. 28948Sofia Popescu, Din nou despre statul de drept. Concept, trăsături definitorii şi motivaţii în Studii de Drept Românesc nr. 4/199249 Spre exemplu, datorită acestor dificultăţi lingvistice, în literatura juridică italiană, "statto di diritto" este o noţiune care poate fi întâlnită extrem de rar. Astfel, sub această formă, ea apare la autorul Maurizio Fioravanti, în Enciclopedia del diritto, vol. XVIII, Varese, 1990, pag. 732, cu referire la "Repubblica di Weimar", sau la Constantino Mortati, în "Institutioni du diritto pubblico", Padova, 1962, Parte V, Sezion 2, Capitolo 16 bis, cu referire la comparaţia dintre "stato legale" şi "stato di diritto" din alte sisteme constituţionale. Termenii specifici folosiţi în unele Constituţii din lume, cum ar fi spre exemplu art. 11 al actualei Constituţii spaniole (1978), art. 2 al Constituţiei Republicii Portugalia din 1976 sau art. 1 al Constituţiei României din 1991, identifică concepte care sunt marcate de tradiţiile istorice constituţionale ale fiecărui sistem în parte.

21

Realismul şi abordarea critică sunt specifice cercetărilor socio-juridice contemporane privind statul de drept. În cadrul acestor cercetări, analiza problemelor existenţei lui prezente şi viitoare, a pericolelor care îl ameninţă, au o pondere deosebită. Sunt relevante în acest sens îndoiala asupra posibilităţilor de transpunere în realitate a idealului statului de drept şi calificarea ca eronată a caracterizării statului ca asociaţie guvernată exclusiv de lege.50

Dintre pericolele care ameninţă în zilele noastre existenţa şi mai ales credibilitatea statului de drept sunt, pe de o parte proliferarea exagerată a reglementărilor juridice, specializarea şi accentuarea caracterului tehnic şi ermetic al acestora, tendinţa de restabilire şi consolidare a pluralismului juridic având semnificaţia unei complexe întrepătrunderi a unor sisteme normative relativ independente, iar pe de altă parte transformarea, în măsură din ce în ce mai mare, a dreptului în instrument al politicii, fapt ce are ca urmare înlocuirea caracterului raţional al dreptului cu caracterul lui volitiv, ceea ce îl face incompatibil cu setul de valori juridice care formează statul de drept: egalitatea şi coerenţa, stabilitatea, corectitudinea în administrarea justiţiei.51

Statul de drept reprezintă nu numai o realitate socială dar şi un concept ideal, mai exact o tendinţă ideală. Acest caracter rezultă în primul rând din locul pe care îl ocupă statul de drept în ansamblul fenomenelor sociale, fiind plasat întotdeauna între ceea ce este (Sein, l'etre) şi ceea ce trebuie să fie (Sollen, le devoir). Fenomenul juridic, ca şi cel etatic în general, e mărginit de imposibil ca şi de necesar, el se desfăşoară cu alte cuvinte în limita libertăţii, el reprezintă "tendinţa de realizare a unui concept absolut, acela al libertăţii conştiente".52

Funcţiunea statului şi a dreptului nu se mai mărgineşte azi la o acţiune restrictivă de poliţie şi siguranţă, ci se transformă într-una activă, extinzându-şi tot mai mult atribuţiile, spre a căuta nu numai apărarea dar şi progresul fiecărui cetăţean în urmărirea idealului său de viaţă. Conştiinţa juridică contemporană impune tot mai mult postulatul potrivit căruia propăşirea fiecăruia în parte este conştiinţa propăşirii la care ceilalţi au dreptul. În acest sens vorbeşte şi Leon Duguit de "interdependenţa socială" şi de "solidaritate" ca aflându-se la baza întregului drept53, tot astfel şi Leon Bourgeois în "La Solidarite".

În fine, conceptul complex al statului de drept fundamentează construcţia, funcţionalitatea şi finalitatea sistemului juridic al unui stat, el conferind principiilor acestuia un conţinut valoric specific şi le armonizează din punct de vedere al acestui conţinut. El constituie "... un element de mijlocire pentru principiile fundamentale ale dreptului iar acestea, la rândul

50Michael Oakeshott, The Rule of Law in On History and other Essay, Oxford, Basil Blackwell, 1983, pag. 155, citat de Dr. Sofia Popescu, în Statul de Drept şi Cercetările Socio-Juridice Contemporane - studiu de sinteză-, Revista de Drept Public nr. 1/1995, pag. 4451Roger Cotterell, Law's Community "Legal and the Image of Legality", in Journal of Law and Society, vol. 19, nr. 4, 1992, pag. 408, 41052F.W.J. von Schelling, Philosophische Untersuchungen uber das Wesen der menschlichen Freiheit, Tübingen, 1809, pag. 328 t.n.53L.Duguit în Traite de droit constitutionnel, precum şi în toate scrierile sale

22

lor, dau conţinut concret categoriilor juridice",54 într-o societate statală la un moment dat.

Ideea statului care înfăptuieşte domnia legii "rule of law" apare în Anglia secolului al XVII-lea într-un context social-istoric specific dominat de tradiţia common-law, căreia i se adaugă, pe fondul conflictelor dintre Parlament şi monarhie, o serie de acte cu caracter constituţional (Petition of Rights - 1628 -, Habeas Corpus Act - 1679 -, Bill of rights - 1679 -, Act of Settlement -1701) care formulează un număr de drepturi individuale concrete, opozabile puterii executive, pentru ocrotirea cărora se instituie o serie de proceduri speciale menite să împiedice comiterea de acte arbitrare sau, dacă acestea au intervenit totuşi, să asigure repararea prejudiciilor cauzate.

Aceste măsuri, însoţite de separarea puterii executive de cea legiuitoare şi de organizarea unei justiţii independente, au constituit, fără îndoială, un prim pas spre instaurarea unui stat de drept.55

Caracteristică pentru această variantă a ideii statului de drept este instituirea unor reguli şi proceduri juridice de natură a delimita şi a limita activitatea unor organe de stat.

Drepturile şi libertăţile individuale sunt strâns legate de procesul politic decizional astfel încât ideea domniei legii "rule of law" este subordonată ideii de supremaţie a Parlamentului,56 sistemul parlamentar al monarhiei constituţionale engleze constituind el însuşi principala garanţie a domniei legii.

În acest sens, "rule of law" din sistemul britanic trebuie tradus şi înţeles ca "guvernare a legii" (t.n.), însemnând conformarea faţă de normele dreptului pozitiv, respectiv supremaţia legii în toate domeniile vieţii sociale prin controlul exercitat de Parlament şi tribunale.

În coloniile britanice din America de Nord, care şi-au declarat independenţa începând cu anul 1776 şi au constituit Statele Unite ale Americii în anul 1787, s-a dezvoltat o concepţie proprie cu privire la domnia legii "rule of law" dominată de filozofia europeană a drepturilor naturale fondată de John Locke şi Charles Louis Secondat de Montesquieu.

Concepţia referitoare la preexistenţa unor drepturi naturale ale omului, aşa cum apare ea în Virginia Bill of Rights (1776), a fost completată cu ideea necesităţii consacrării acestora într-o constituţie scrisă (Constituţia din Philadelphia - 1787), care să reglementeze o separaţie rigidă a puterilor în stat şi să instituie un control judiciar eficient asupra constituţionalităţii actelor de putere publică.

Ceea ce sistemul nord-american păstrează ca similaritate tradiţională cu sistemul britanic este ideea de instituire a unor proceduri şi garanţii judiciare la îndemâna cetăţeanului împotriva eventualelor abuzuri ale organelor de stat de natură a aduce atingere drepturilor şi libertăţilor sale fundamentale (due process of law). În acest context, Curtea Supremă a Statelor Unite ale Americii deseori a afirmat că "... istoria libertăţii individuale se regăseşte în istoria garanţiilor

54N. Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1996, pag. 11555Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, pag. 1556Tudor Drăganu, op. cit., pag. 15

23

procesuale instituite pentru respectarea ei" .57 Procedura "due process of law" constituie garanţia constituţionalităţii activităţii legislative şi executive în raport cu drepturile individuale cetăţeneşti.

Caracteristică pentru varianta nord-americană a domniei legii "rule of law" este ideea de supremaţie a Constituţiei, pe de o parte, iar pe de altă parte ideea de control a constituţionalităţii legilor şi actelor puterii executive exercitat de către puterea judecătorească, care conferă acesteia din urmă o anumită superioritate în raport cu celelalte puteri. Această superioritate rezultă din practica Curţii Supreme a SUA.58În cadrul sistemului SUA, orice tribunal, fie federal, fie al unui stat membru, este competent să se pronunţe dacă legea pe care urmează să o aplice într-un litigiu este sau nu conformă cu Constituţia.59

În acest context, "rule of law" din sistemul constituţional al SUA trebuie tradus şi înţeles ca "guvernare a drepturilor" (t.n.) consacrate constituţional şi garantate de către tribunale.

La fel ca şi echivalenţii săi, englez (Declaraţia Drepturilor - 1688) şi nord-american (Declaraţia de Independenţă - 1776), Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din Franţa - 1789 - izvorăşte din doctrinele dreptului natural modern, dezvoltate în secolele al XVII-lea şi al XVIII-lea. Prin conţinutul său, Declaraţia aducea două lucruri noi, în primul rând prin consacrarea principiului egalităţii în drepturi constând în accesul tuturor la libertate şi în al doilea rând cu privire la scopul oricărei asocieri politice considerat a fi păstrarea drepturilor naturale şi imprescriptibile ale omului.60 Aceste principii se subordonează principiului structurant al suveranităţii statale.

Spre deosebire însă de evoluţia sistemelor mai sus prezentate, desfăşurarea Revoluţiei Franceze a condus temporar la abandonarea principiilor instituite prin Declaraţia de la 1789, Franţa "consumând" în mai puţin de două secole 15 constituţii scrise, care pe rând au abandonat şi reluat ideile cuprinse în Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului de la 1789.

În Franţa, statul de drept este un edificiu ce a fost construit treptat, în mai multe etape, a cărui caracteristică este aceea că "din punct de vedere istoric, magistratura nu a jucat niciodată un rol major în apărarea libertăţilor individuale",61 un edificiu în care statul atotputernic, ca reprezentant al poporului, moşteneşte drepturile regalităţii dar îşi autolimitează prin constituţie puterea în raport ce cei guvernaţi.

Controlul constituţionalităţii legii, consacrat prin Constituţia de la 1795, exercitat printr-un organ politic - Senatul Conservator - a evoluat treptat spre un control al constituţionalităţii pe cale de intervenţie, instituit de Constituţia celei de a V-a Republici Franceze (1958) prin intermediul Consiliului Constituţional. Consiliul poate fi sesizat înainte de aplicarea legii de Preşedintele Republicii, de Primul Ministru, de preşedintele uneia sau alteia dintre adunări, şaizeci de

57t.n. din Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, Second Edition, Harvard University, New York, The Foundation Press Inc. 1998, pag. 62958Laurence H. Tribe, op. cit. pag. 64759Tudor Drăganu, op. cit., pag. 11460Alain Monchablon, Cartea Cetăţeanului, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991, pag. 1161Alain de Monchablon, op. cit., pag. 123

24

deputaţi sau senatori. După ce intră în vigoare, legea nu mai poate fi supusă controlului. Consiliul Constituţional nu poate fi sesizat de către particulari şi nu se poate sesiza din oficiu. În schimb, în Republica Federală Germania sau în Statele Unite ale Americii legea poate fi contestată în justiţie de către un particular chiar după ce a intrat în vigoare. Judecător al constituţionalităţii legilor, Consiliul a extins, în 1971, în Franţa, examinarea acestei conformităţi nu numai la cele 92 de articole ale Constituţiei ci şi la preambulul acesteia, care include Declaraţia de la 1789 şi preambulul Constituţiei de la 1946, totalitatea lor formând un bloc de constituţionalitate.62

În Franţa, aşadar, "etat de droit" trebuie tradus şi înţeles în spiritul revoluţiei franceze ca "guvernare limitată prin drept" şi asigurată prin separaţia puterilor şi practica unor autorităţi constituţionale special create în acest scop.

Potrivit lui Leon Duguit (1859-1928), care a elaborat o concepţie sociologico-juridică despre stat şi drept, orice societate e o disciplină, iar omul, neputând trăi fără societate, nu poate trăi decât supus unei discipline. Orice sistem politic trebuie să se întemeieze pe postulatul unei reguli de conduită care să se impună tuturor. Această regulă e constituită de imperativul "solidarităţii sociale". Solidaritatea este interdependenţa care uneşte pe membrii întregii omeniri şi în special pe cei ai unui anumit grup social, prin comunitatea de nevoi şi prin diviziunea muncii. Fiecare om reprezintă măcar o funcţiune socială şi are datoria de a o îndeplini. Regula juridică ce se impune nu are ca fundament respectul şi protecţia drepturilor individuale (subiective), ci necesitatea coeziunii sociale în vederea îndeplinirii funcţiunii, a "datoriei" fiecărui individ. Astfel, omul nu are drepturi, colectivitatea nu le are nici ea, dar fiecare individ are o sarcină socială de îndeplinit şi aceasta este regula de drept ce se impune tuturor, mari şi mici, guvernanţi şi guvernaţi deopotrivă.63

Particularitatea conceptului german - Rechtstaat -, spre deosebire de concepţiile iluministe franceză, anglo-saxonă şi nord-americană, începând cu primii reprezentanţi şi dreptului natural - Puffendorf, Thomasius, Wolff - a deplasat centrul de greutate al cercetării raportului dintre stat şi drept înspre drept, arătând că scopul statului este acela de a asigura şi garanta prin drept libertatea individuală a omului.

Încă din secolul al XVIII-lea, reformatori precum Carmer ori Suarez au arătat că dreptul, pentru a putea garanta drepturile individuale, trebuie să limiteze puterea absolută a regelui şi să servească creării unui corp independent şi apolitic al funcţionarilor publici.

Sub influenţa liberalismului iluminist francez, filozoful german Immanuel Kant dezvoltă o concepţie filozofică în centrul căreia plasează, pornind de la ideea "autonomiei voinţei", conceptul absolut de "libertate", arătând că absolutismul luminat promovat de concepţia franceză, care are ca scop fundamental asigurarea bunăstării şi fericirii celor guvernaţi, nu este nimic altceva decât tot o formă de despotism, un raport de tutelă în care subiecţii

62Alain de Monchablon, op. cit., pag. 11863Citat de Ion Craiovan, în Finalităţile Dreptului, Ed. Continent XXI, Bucureşti, 1995, pag. 62

25

pasivi, guvernaţii, sunt consideraţi a nu avea nici o putere proprie de discernământ.64

Gândirea lui Kant a îndreptat concepţia despre stat, drept şi morală pe un făgaş raţional, pe care curge şi astăzi încă omenirea întreagă, sistematizând concepţiile lui Rousseau şi Montesquieu. Potrivit concepţiei sale, morala are ca obiect aprecierea faptelor interne de conştiinţă, a intenţiilor omeneşti, pe când dreptul are ca obiect aprecierea faptelor externe ale persoanelor în relaţiile lor cu alte persoane. Dreptul are rolul de a concilia liberatatea unuia cu libertatea celuilalt, pentru că "e imposibil să concepem o raţiune care, conştientă că este autoarea judecăţilor ei, ar primi o conducere din altă parte, căci atunci subiectul n-ar atribui determinarea judecăţii raţiunii lui, ci unui impuls".65

Potrivit interdependenţei interne dintre morală, drept şi stat, determinată de "imperativul categoric", dreptul este definit ca fiind "totalitatea reglementărilor care conciliază voinţa autonomă a subiecţilor pe baza principiului absolut al libertăţii", statul este privit ca un "ansamblu de oameni şi reguli de drept" care au ca scop garantarea libertăţii individuale prin legi, cu păstrarea sferei de autonomie decizională a fiecăruia cu privire la sine însuşi. Libertatea, egalitatea şi autonomia decizională individuală sunt principii obiective, raţionale, ce izvorăsc din drepturile omului şi abia respectarea lor face posibilă construcţia statală raţională şi durabilă.66

Formulată şi fundamentată prin coordonate filozofice şi politice, noţiunea statului de drept a fost umplută cu conţinut juridic la începutul secolului al XIX-lea de către autori precum Robert von Mohl, Otto Baehr, Otto v. Gierke şi Rudolf von Gneist pe fondul apariţiei unor noi structuri şi valori economice şi politice determinate de procesul evoluţiei de la societatea agricolă la industrie şi comerţ, proces în care burghezia formulează nu numai noi scopuri politice dar şi mijloace juridice de atingere a acestor scopuri.67

Robert von Mohl conceptualizează pentru prima dată juridic noţiunea de Rechtsstaat68, arătând că activitatea executivă trebuie încadrată în reguli juridice obligatorii. Deşi întemeiază astfel principiul legalităţii activităţii executive în statul de drept, el reduce activitatea executivă a statului la activitatea de poliţie a acestuia şi concepe Rechtsstaat-ul ca pe un stat al exercitării, în limitele legii, a forţei publice. În concepţia lui Mohl noţiunea de poliţie include nu numai sensul negativ al constrângerii ci mai ales sensul pozitiv al protecţiei ordinii publice.69 Pentru Mohl este esenţială limitarea legală cât mai strictă a sarcinilor statale în scopul protejării individului faţă de intervenţia statală. În acest sens el scrie: "Această denumire (Rechtsstaat) nu este neapărat cea mai exactă, pentru că dreptul nu reprezintă decât o parte a activităţii statale în acest tip de stat. Acest tip de stat s-ar denumi mai exact

64I. Kant, Critica Raţiunii Practice, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1972, pag. 6565I. Kant, op.cit., pag. 6766I. Kant, Metafizica moravurilor67Ekkehart Stein, Staatsrecht, 15.Auflage, J.C.B. Mohr Vlg. Tübingen, 1995, pag. 15668Robert von Mohl, Das Staatsrecht des Konigreichs Wurttemberg, 1.The 1, Das Verfassungsrecht, Tübingen, 1829; şi Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtstaates, Bd. I, Tübingen, 186669 R. v. Mohl, op. cit., pag. 12

26

Rechts- und Polizeistaat (stat de drept şi de poliţie - t.n.) sau poate cel mai exact Verstandesstaat (stat al raţiunii - t.n.)".70

Otto Baehr extinde însă noţiunea asupra întregii activităţi statale, arătând că: "o sentinţă judecătorească este dreaptă numai dacă activitatea jurisdicţională este separată de activitatea executivă a statului şi atribuită unor organe de stat independente. Importanţa acestei separări rezidă nu numai în separarea activităţilor statale între ele ci mai ales în posibilitatea subordonării administraţiei faţă de o jurisdicţie externă. Aceasta constituie pentru Baehr o condiţie esenţială a statului de drept. Pentru ca statul de drept să devină o realitate nu este suficient ca activitatea statală să fie riguros circumscrisă în cadre legale ci mai ales trebuie să existe o jurisdicţie capabilă să aplice legea în cazuri concrete şi să constituie o bază neechivocă pentru restabilirea legalităţii în cazul vătămării acesteia."71 El formulează astfel principiul independenţei justiţiei ca element şi condiţie fundamentală a statului de drept.

Rudolf von Gneist este primul care conferă acestei noţiuni o dimensiune instituţională. În concepţia sa, Rechtsstaat desemnează "unitatea dintre stat şi drept în sensul că organismul statal, respectiv constituirea şi raporturile dintre organele de stat, funcţionează legal, că toate atribuţiile organelor de stat sunt conferite şi se exercită în baza dreptului, respectiv a Constituţiei, şi că dreptul public este recunoscut ca atare şi are un regim juridic distinct. Subordonarea administraţiei faţă de lege şi controlul activităţii acesteia prin organe judiciare independente apare astfel ca o împlinire şi o garanţie a domniei legii în stat."72

Începând cu aceşti autori, în doctrina germană are loc reducţiunea teoretică şi dimensionarea formal juridică a conceptului statului de drept care începe să devină o categorie metajuridică şi astfel obiect de studiu pentru dreptul de stat - Staatsrecht.73

O serie de alţi autori din perioada premergătoare Republicii de la Weimar, cum ar fi Gerhard Meyer sau Gerhard Anschutz, au desăvârşit ideea, fundamentală în întreaga doctrină germană ulterioară, potrivit căreia activitatea statală trebuie să fie limitată juridic în raporturile cu cetăţenii săi. Klaus Stern sintetizează concepţia autorilor acestei perioade arătând: "Noţiunea de Rechtsstaat se referă la ordinea de drept care creează un cadru special raporturilor dintre lege, administraţie şi individ. Aceste raporturi se caracterizează prin faptul că administraţia nu poate acţiona contra legem dar nici nu poate interveni praeter, ultra sau sine legem în sfera de libertate a cetăţeanului, spre deosebire de raporturile din statul absolut, poliţienesc, în care administraţia acţionează în funcţie de criterii de oportunitate şi nu de legalitate. Această nouă ordine a raporturilor se defineşte sintetic prin

70R.v. Mohl, id., pag. 11- t.n.71Otto Bahr, Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze. Neudruck der Ausgabe 1854, Aalen 1961, pag. 54 - t.n.72R. v. Gneist, Der Rechtsstaat, Berlin, 1872, pag. 153 - t.n.73Ernest-Wolfgang Bockenforde, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, Festschrift für Adolf Arndt, Frankfurt/M, 1969, pag. 63

27

principiul legalităţii administraţiei (Prinzip der gesetzmaessigen Verwaltung)."74

În secolul al XX-lea, juristul austriac Hans Kelsen fundamentează o concepţie pozitivistă despre statul de drept definindu-l ca structurare a unei ordini juridice piramidale în care normele se articulează într-un tot organic prin intermediul constituţiei, legislaţiei şi regulamentelor, asigurând drepturile şi libertăţile individului. Kelsen defineşte statul de drept ca o ordine de constrângere, ceea ce a permis şi interpretări ce justifică statul poliţienesc. La Kelsen, orice drept este drept de stat şi orice stat este stat de drept, iar ideea "domniei legii" este un principiu formal ce desemnează ansamblul procedurilor de generare a dreptului. Ce conţinut poate avea sau trebuie să aibă acest "drept" rămâne o problemă deschisă. Pentru Kelsen dreptul nu cuprinde realităţi, ci pure idealităţi, un sistem de norme, iar teoria care i se adresează lui, fără alt amestec, tebuie să-l privească din punct de vedere pur normativ.75 Concepţia sa a realizat o delimitare conceptuală extrem de rigidă în cercetarea fenomenului statal şi juridic.

Secolul al XX-lea a consolidat şi în Germania o concepţie formală despre statul de drept ale cărui coordonate normative fundamentale, consacrate constituţional, erau considerate a fi principiul separaţiei puterilor în stat (Gewaltenteilung), al supremaţiei legii în raport cu întreaga activitate statală care se va desfăşura atât sub prioritatea cât şi sub rezerva legii (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes), principiul legalităţii administraţiei (Gesetzmassigkeit der Verwaltung), principiul controlului de legalitate al activităţii administrative desfăşurat prin organe judiciare independente (Kontrolle durch unabhangige Gerichte), principiul răspunderii statale (Staatshaftung). Richard Thoma adaugă acestor principii următoarele coordonate fundamentale:- Omnipotenţa legii, dar numai a legii;- Subordonarea administraţiei faţă de lege, dar numai faţă de o lege care garantează un spaţiu suficient pentru libertatea şi libera iniţiativă a cetăţeanului;- Răspunderea juridică a statului şi a funcţionarilor de stat pentru încălcarea cu vinovăţie a limitelor impuse de lege activităţii lor;- Instituirea unor garanţii împotriva aplicării arbitrare, false ori partinice a legii de către tribunalele administrative ori instanţele ordinare;- Juridizarea progresistă a procesului decizional statal mult prea marcat de politică şi de birocraţia administrativă;intuind însă, în monografia Rechtsstaatidee und Verwaltungsrechts-wissenschaft76 că "acesta (statul de drept formal - n.n.) include încă o serie de alte elemente..." despre care afirmă aproape resemnat: "... care presupun o analiză adâncă şi detaliată care nu face însă obiectul cercetării de faţă."

În anii '30, Carl Schmitt include în concepţia sa cu privire la statul de drept formal şi drepturile cetăţeneşti, arătând că acestea vor putea fi limitate prin lege. Libertatea individului era concepută numai ca libertate legală, respectiv ca

74K. Stern, Das Staatsrecht der B.R.D., Bd. I, München, 1984, pag. 771 - t.n.75Hans Kelsen, Theorie pure du Droit, Dalloz, Paris, 196276Jahrbuch des offentlichen Rechtes der Gegenwart, Bd. IV, 1910, pag. 196-218

28

libertate împotriva arbitrariului ilegal. Ce conţinut are această libertate este de ordin secundar.77

Legea, controlul judecătoresc al legalităţii activităţii statale şi sistemul răspunderii pentru încălcarea legii, constituie valori şi elemente formale de conţinut ale statului de drept aşa cum este el conceput de doctrina tradiţională germană. Un stat este Rechsstaat, afirmă autorii epocii, în măsura în care sistemul său de drept reuşeşte să direcţioneze principiile de acţiune şi limitele puterii publice pe care reuşeşte să o ţină sub control cu ajutorul unor organe independente a căror autoritate este respectată, în scopul asigurării şi protecţiei libertăţii personale şi politice a cetăţeanului.

Concluzia, care aparţine unor autori contemporani de prestigiu, este, în primul rând, aceea că în Germania, ideea statului de drept are o tradiţie proprie, mult mai îndelungată decât democraţia, fiind considerat a se fi născut şi a fi funcţionat ca un concept constituţional formal, ademocratic.78

Pentru aceşti autori, diferenţa modelului german faţă de celelalte modele din Europa şi Statele Unite ale Americii constă tocmai în poziţia pe care o ocupă ideea de democraţie în raport cu ideea de lege în concepţiile despre stat în evoluţia istorică constituţională a Germaniei. Astfel, ideea de lege care ocroteşte şi garantează drepturile cetăţeneşti este fundamentală, anterioară şi supraordonată în raport cu ideea de democraţie. Cu alte cuvinte, înţelegerea plasării şi ocrotirii libertăţii individuale între politic şi juridic se face în mod diferit, în sensul că nu politicul, ca instrument de generare a legii, ci juridicul, ca instrument de aplicare a voinţei politice, este elementul de primă şi ultimă instanţă care asigură libertatea individuală în societatea organizată de stat.

În acest sens, Rudolf Wassermann arată că în perioada contemporană, caracterizată ca fiind indiscutabil perioada istorică a victoriei democratismului, activitatea statală s-a extins fără precedent în toate domeniile vieţii sociale în societăţile industriale. Intervenţionismul statal în economie, birocratizarea administraţiei dar şi a vieţii sociale, mecanizarea, automatizarea şi informatizarea, precum şi toate raporturile de dependenţă socială generate de aceste fenomene de progres industrial, au sporit puterea statală şi a aparatului de stat în aşa mare măsură încât este esenţialmente necesar a se spori autoritatea legii, a se ocroti şi garanta, prin mijloace juridice, libertatea cetăţeanului plasat faţă în faţă cu această putere exorbitantă.

Pentru a aplica dreptul, pentru a face ca legea să devină efectivă şi eficienţa, este necesară nu numai instituirea unor principii cu privire la generarea dreptului ci mai ales a unor sisteme judiciare capabile a genera şi asigura controlul judiciar, siguranţa juridică, justiţia socială şi autoritatea judecătorului.

77C. Schmitt, Der Rechtsstaat, H. Frank, Nationalsozialistisches Handbuch für Recht und Gesetzgebung, München, 1935, pag. 3-1078Vezi în acest sens Ernst Wolfgang Bockenforde, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriff, Festschrift für Adolf Arndt, Frankfurt/Main, 1969, pag. 53-76; Rudolf Wassermann, Rechtsstaat ohne Rechtsbewustsein?, Niedersachsische Landeszentrale für politische Bildung, Hannover, 1988, pag. 7-8; Martin Kriele, Einfuhrung in die Staatslehre, Opladen, 1994; Karl Michaelis, Die Deutschen und ihr Rechtstaat, Berilin - New York, 1980 şi alţii

29

2.2. Trãsãturile caracteristice ale statului de drept

Din analiza istorică şi comparativă de mai sus rezultă că pentru toate sistemele constituţionale considerate a fi "state de drept" ideea de lege, respectiv ideea de supremaţie a legii în sensul cel mai larg, a reprezentat şi reprezintă axa centrală de existenţă şi dezvoltare a sistemului respectiv.

Statul de drept este întotdeauna un stat de legalitate în care ideea domniei legii nu reprezintă un element formal sau material, ci un concept unitar, integrator, care conexează caracteristici de conţinut şi de expresie, într-o unitate ce nu trebuie să fie tratată în mod divizat, pentru că oamenii faţă de care statele şi legile sunt de neconceput, sunt în primul rând interesaţi de conţinutul dreptului şi apoi de formele procedurale în care dreptul se manifesta. Caracterul formal al legii asigură condiţia necesară şi instituie tendinţa obligatorie pentru formarea conştiinţei juridice, respectiv pentru înţelegerea şi acceptarea sensului social al legii, pentru stabilirea orânduirii sociale şi pentru orientarea conduitei umane şi în final schimbarea mentalităţilor sociale în raport cu progresul istoric.

Dacă legea este generată după proceduri democratice, vorbim despre statul de drept democratic. Legea are în acest tip de stat o legitimitate democratică ce se asigură prin votul reprezentanţei populare într-un proces de dezbatere politică cu caracter de mandat şi prin publicitate.

Ideea de democraţie este singura care, până în prezent, a permis atingerea stadiului actual al evoluţiei concepţiilor constituţionale despre stat. În ce măsură ideea de democraţie va schimba, într-un sens sau altul, configuraţia constituţională actuală a lumii, rămâne o problemă deschisă.

În toate sistemele considerate ca state de drept libertatea individuală este asigurată de reglementarea prin norme cu caracter principal şi general a drepturilor cetăţeneşti şi a diferitelor sisteme judiciare de protecţie a acestora.

În acest sens, statul de drept este întotdeauna un stat al asigurării şi garantării drepturilor cetăţeneşti, în care se instituie proceduri care permit realizarea principiului prezumţiei uzului legal de libertate şi a principiului egalităţii în faţa legii. Sistemul statului de drept presupune, până la proba contrarie, legalitatea uzului de libertate, iar caracterul general al legii asigură şi garantează neintervenţia statală în sfera libertăţii unor indivizi predeterminaţi.

Acest principiu presupune, în primul rând, că nu manifestarea, respectiv exercitare libertăţii, trebuie motivată şi/sau probată ci dimpotrivă, intervenţia statală în sfera libertăţii individuale presupune obligaţia motivării şi se poate realiza numai dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:- prin limitarea libertăţii se urmăresc anumite scopuri expres consacrate prin lege;- intervenţia statală are ca obiectiv tocmai realizarea acestor scopuri expres şi limitativ consacrate prin lege;- intervenţia statală este absolut necesară pentru realizarea acestor scopuri şi nu există alte mijloace de realizare a lor.

30

Aceste coordonate formează conţinutul principiului proporţionalităţii (Verhaltnissmassigkeitsprinzip), care a fost completat de doctrina occidentală cu principiul echităţii intervenţiei statale (Zumutbarkeit).79 Potrivit acestuia din urmă, caracterizat de doctrina germană ca principiul proporţionalităţii în sens restrâns, intensitatea intervenţiei statale de limitare a drepturilor cetăţeneşti trebuie să fie proporţională cu scopul urmărit şi să acopere eventualele prejudicii cauzate. În ce măsură acest principiu reuşeşte să prevină intervenţii excesive ale statului în sfera individuală de libertate a cetăţeanului prin rglementarea legală a unor scopuri cu caracter excesiv, rămâne o problemă deschisă.

În ceea ce priveşte asigurarea şi garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, aceste principii se fundamentează pe principiul egalităţii în faţa legii. Acest principiu înseamnă că egalitatea în drept şi/sau simetria aplicării legii nu trebuiesc motivate. Pentru ambele se presupune, până la proba contrarie, legalitatea lor. Din aceasta rezultă că reguli juridice asimetrice trebuiesc motivate. Nu există nici un motiv admisibil în statul de drept pentru reglementarea sau aplicarea inegală a dreptului în legătură cu persoane, fapte sau situaţii egale. Numai faptele inegale pot justifica reglementarea lor diferită. Cu toate acestea rămâne deschisă problema comparării diferitelor fapte şi situaţii şi a tratamentului juridic aplicabil, atâta vreme cât ea face obiectul valorizării politice, această valorizare putând fi adeseori controversată.

Acest principiu nu poate preveni ca anumite elemente de diferenţiere între situaţii similare să nu fie luate în considerare din punct de vedere al reglementării juridice. Se poate întâmpla chiar ca legea să interzică diferenţierea între anumite categorii de persoane sau între situaţii care conţin în ele însele elementele unei puternice diferenţieri.

Echitatea statului de drept este întotdeauna echitatea reglementării.Din punct de vedere juridic este drept numai ceea ce este reglementat prin

lege, iar această reglementare se realizează numai pentru viitor. Cu privire la dreptate nu decide juridicul ci politicul subordonat regulii domniei legii, a garantării libertăţii individuale şi a egalităţii în faţa legii, a regulii neretroactivităţii deciziei politice consacrate prin lege.

Statul de drept nu este determinabil din punct de vedere material, ca stat al echităţii. Cu toate acestea, încălcarea criteriilor de echitate este de natură a afecta caracterul legitim al activităţii statale. Trebuie avut însă în vedere că atâta vreme cât în societate există "superior" şi "inferior" va exista şi o "echitate de sus" şi o "echitate de jos". A ţine seama de acestea este funcţia "statului social" şi obiect al disputei politice.

Fără îndoială sarcinile statului trebuie să acopere necesitatea rezolvării nevoilor sociale fundamentale. Tot neîndoielnic este că realizarea sarcinilor statale presupune în aceste sisteme constituţionale utilizarea mijloacelor statului de drept. Aceste mijloace nu sunt însă predeterminabile, nici cuantificabile, dar în măsura în care statul nu reuşeşte să-şi impună autoritatea prin satisfacerea

79Vezi în acest sens Delf Buchwald, Prinzipien des Rechtstaates, Shaker Verlang, Aachen, 1996, pag. 116 şi urm.

31

nevoilor esenţiale ale oamenilor, scade interesul şi încrederea populaţiei în autoritatea de stat şi în orânduirea statală existentă, situaţie ce va duce, mai devreme sau mai târziu la naşterea ori dezvoltarea tendinţelor de schimbare a acestora. În acest sens, respectarea regulilor statului de drept nu poate garanta prin ea însăşi continuitatea şi stabilitatea unei orânduiri de stat şi sociale.

Statul de drept sustrage anumite domenii deciziei politice. Aceste domenii constituie sfera exclusivă de autonomie decizională a individului. Acest principiu impune regula potrivit căreia viaţa, personalitatea, demnitatea, proprietatea omului, etc, sunt inviolabile sau regula care interzice în statul de drept adoptarea unor decizii politice pe criterii religioase. Adevărul individual nu constituie în statul de drept obiectul disputei şi/sau acţiunii politice, dar conceptul de libertate individuală nu poate fi înţeles fără a avea în vedere întreaga cultură juridică a unei societăţi constituite în stat.

Statul de drept este întotdeauna un stat al separaţiei exercitării puterii. Acest principiu se realizează prin separarea activităţii de înfăptuire a justiţiei de executiv şi administraţie. În statul de drept, puterea leguitoare, singura cu caracter reprezentativ direct a titularului suveranităţii, generează legi cu caracter general, cu forţă juridică obligatorie atât pentru administraţie cât şi pentru justiţie. În ce măsură legea astfel generată impune numai limite sau şi condiţii pentru administraţia activă rămâne o problemă deschisă, la fel cum rămâne deschisă şi problema măsurii şi modului în care activitatea judecătorului independent se circumscrie legii în procesul aplicării acesteia la cazuri individuale.

Legea, ca act al puterii legiuitoare, articulează şi mijloceşte în statul de drept raportul dintre voinţa individuală sau de grup, toate generate de categorii de interese diferenţiate şi diferenţiabile. În acest sens, supremaţia legii înseamnă şi supremaţia principiului libertăţii individuale, iar puterea legiuitoare are misiunea de a deveni un sistem de mijlocire între forţa interesului individual şi cel politic în raport cu interesul general, public.

Statul de drept este nu numai statul asigurării drepturilor dar şi statul realizării drepturilor prin aplicarea legii şi prin asigurarea sistemelor judiciare de restabilire a legalităţii atunci când ea este încălcată.

Operând nu numai o echilibrare a interesului individual sau de grup cu interesul public general, puterea legiuitoare are şi rolul de a limita, prin forţa legii, forţa administraţiei birocratice în raport cu cei supuşi executării legii, precum şi forţa judecătorului în raport cu cei supuşi judecăţii.

În ce măsură, delegându-şi atribuţiile de legiferare către executiv (instituţie de altfel întâlnită în toate sistemele contemporane caracterizate ca state de drept), Parlamentul reuşeşte să ţină balanţa între asigurarea eficienţei guvernării şi funcţia sa fundamentală de reprezentare a interesului general sau dimpotrivă realizează favorizarea intereselor politice, în raport cu celelalte categorii de interese în societate, rămâne tot o problemă deschisă.

În fine, abordarea istorico-comparativă a încercat să demonstreze că în perioada contemporană statul de drept reprezintă un concept politico-juridic

32

şi un fenomen constituţional structurant complex şi evolutiv căruia îi este subordonată o reţea din ce în ce mai densă de principii şi reguli constituţionale şi legale care nu se manifestă în mod similar în toate societăţile statale şi culturile politico-juridice dar generează un anumit grad de dezvoltare unitară, comună pentru toate aceste sisteme constituţionale.

Conceptul statului de drept reuşeşte în acest fel nu numai să se adapteze diferitelor mentalităţi dar şi să asigure cadre proprii de manifestare a libertăţii statal-juridice în acord cu conceptul de suveranitate a popoarelor. În acest sens, conceptul statului de drept este un concept evolutiv, al cărui conţinut valoric şi normativ se găsesc într-o permanentă dinamică.

În ceea ce ne priveşte statul de drept, este statul pus în slujba cetăţenilor săi, faţă de care îşi asuma o serie de obligaţii constituţionale, fiind chemat să realizeze, cu autoritatea şi sub controlul legii, înţeleasă în sens larg, o serie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic şi consacrate legislativ ca intrând în sfera interesului general.

În cadrul unei concepţii complexe asupra statului de drept, concepţie ce reţine semnificaţia umană şi socială a valorilor care sunt în acelaşi timp cunoaştere, sens, trăire, satisfacţie, dorinţă, aspiraţie, proiect uman şi social, scop şi finalitate juridică, în raport cu devenirea socială şi statală, se pot identifica şi ierarhiza valorile-cheie ale funcţionalităţii acestuia, care sunt, în opinia nostră, demnitatea umană, drepturile şi libertăţile fundamentale cetăţeneşti, adevărul juridic, justiţia, securitatea juridică şi binele public.

Acestea presupun cu necesitate în statul de drept, o valorizare la nivelul politicului şi o consacrare constituţională şi legală, pecum şi instituirea unor structuri şi mecanisme instituţionalizate de realizare, protecţie şi garantare a acestor valori.

Demnitatea umană cu corolarul ei, libera dezvoltate a personalităţii umane, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, sunt consacrate ca valori fundamentale ale statului român în art. 1 (3) al Constituţiei României din 1991. În filosofia legiuitorului constituant român, demnitatea umană ne apare ca expresie valorică sincretică şi sintetică pentru toate celelalte valori ce trebuie cu necesitate să fundamenteze ansamblul de principii şi reguli subordonate pricipiului statului de drept în sistemul constituţional şi legal românesc actual. Aceste principii şi reguli compun şi fundamentează la rândul lor conţinutul material al statului de drept român în conformitate cu spiritul constituţional european actual, având capacitatea de a determina, cu condiţia nedeturnării lor de la scopul firesc, mutaţii profunde şi benefice în societatea românească actuală, inclusiv prin schimbarea mentalităţilor şi conştiinţei juridice şi sociale a cetăţenilor.

Aşa cu s-a văzut deja, separaţia puterilor în stat constituie principiul fundamental structurant al oricărui stat care este constituit ca stat de drept. Acest principiu reflectă şi consacră în formule politico-juridice caracterul structurilor de guvernare şi relaţiile dintre acestea în procesul exercitării puterii publice, fixând cadrul general în care poporul - titular suveran al puterii -

33

exercită atributele acesteia. Corolarele obligatorii ale principiului separării exercitării puterilor în stat sunt:

n Constituţionalitatea activităţii legislativen Legalitatea activităţii executiven Independenţa activităţii de înfăptuire a justiţiein Recunoaşterea şi garantarea respectării drepturilor omului şi

cetăţeanului n Asigurarea şi garantarea securităţii juridice şi binelui public ale

membrilor societăţii.

3. ADMINISTRATIA PUBLICĂ SI PRINCIPIUL DEMOCRATIC

3.1. Interesul public si interesul politic. Notiuni si interferente

Analizând noţiunea generală de interes80, putem observa că ea înseamnă, în oricare din accepţiunile ei, o anumită reprezentare subiectivă a unei nevoi obiective precum şi a căilor, mijloacelor şi modalităţilor de acoperire a acestei nevoi.

Pornind de la ideea că sarcinile statului contemporan nu sunt altceva decât nevoi sociale, valorizate politic şi consacrate normativ, atât identificarea analitică cât şi modalităţile şi mijloacele specifice de realizare a acestora sunt strâns legate de modul cum ele se reflectă la nivelul subiectivităţii unor persoane sau grupuri de persoane, fiind mereu supuse discuţiei şi controversei.

Primii care au examinat interesul în strânsă legătură cu problemele politicii au fost filosofii sofişti.81 N.Machiavelli a relevat interesul ca element motor al acţiunii umane, arătând că activitatea politică este un domeniu al conflictului dintre interesele sociale materiale ale unor grupuri sociale şi personalităţi. După filosoful englez, Th.Hobbes, societatea este un teren pe care se înfruntă mereu interesele şi dorinţele fiecăruia cu ale altora, ceea ce duce la o permanentă luptă între indivizi caracterizată prin sintagmele: homo homini lupus şi bellum omnium contra omnes. K. Marx şi Fr.Engels au conferit noţiunii de interes un conţinut de clasă iar gândirea nemarxistă contemporană priveşte interesul ca totalitatea tendinţelor spre însuşirea bunurilor şi gloriei (V.Pareto), ca o

80 lat. : interest - contează, e important. Noţiunea e definită în Dicţionarul Explicativ al Limb Române ca: “stimul fundamental al activităţii omeneşti, ca preocupare de a obţine un succes, un avantaj, ca rîvnă depusă într-o acţiune pentru satisfacerea anumitor nevoi” ( DEX, Editura.Academiei RSR, 1975, pag.434), iar în Mica Enciclopedie de Politologie, Editura Stiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1977, pag.244) ca şi: “categorie a gândirii economice, social-politice şi filosofice care exprimă, într-o formă ideală şi subiectivă, necesităţile obiective, materiale şi spirituale ale existenţei şi dezvoltării oamenilor, constituind sistemul pr4incipal de impulsionare, orientare şi reglare a vieţii umane.” 81 Propagatori, de obicei profesionişti şi itineranţi, ai luminilor şi educaţiei superioare, perfecţi stăpânitori ai artei comunicării publice şi oratoriei, cu o largă influenţă în Grecia în jurul anului 400 a.Chr. Cei mai eminenţi au fost Protagoras din Abdera, cu teza sa subiectivistă că omul e măsura tuturor lucrurilor, şi Giorgias din Leontinoi, cu importante contribuţii în domeniul retoricii şi esteticii. Cea mai influentă teză a lor, în domeniul analizat, a fost cea a evidenţierii contrastului dintre varietatea legislaţiilor omeneşti şi moralitatea eternă şi universal valabilă a naturii, identificată spre pildă de Antiphon cu un gen de hedonism sau cu dreptul celui mai puternic. Acest contrast a oferit apoi o bază pentru critica societăţii. (pentru amănunte, a se vedea Antony Flew, Dicţionar de Filosofie şi Logică -1979-, în versiune românească, Ed.Humanitas, Bucureşti, 1996, pag.314)

34

năzuinţă sau un obiect care stimulează activitatea omului (R.M.MacIver), sau uneori consideră că interesul politic ar fi binele comun sau interesul comun (G.Burdeau, J.Freund, etc), indeplinind funcţii de impulsionare, orientare şi reglare a activităţii oamenilor.

Literatura de specialitate, inclusiv românească, deosebeşte între interesul social general, interesul de grup şi interesul individual.82

Fiecare din aceste categorii de interese poate avea un conţinut diferit, atât indivizii cât şi grupurile de indivizi, organizate sau nu, putând a fi interesaţi de rezolvarea unor nevoi multiple, cu caracter material elementar, de conservare a fiinţei fizice sau morale, cu caracter socio-profesional, cultural, etnic, de dezvoltare şi bunăstare materială, cu caracter politic, etc.

Nevoile individuale şi sociale sunt nevoi obiective, nevoi ce apar şi dispar în desfăşurarea vieţii de zi cu zi a oamenilor şi a statelor, dar nici oamenii şi nici statele nu pot, fără solidaritate şi fără a se grupa în funcţie de scopuri şi afinităţi, să acopere, să promoveze şi să rezolve aceste nevoi. In spatele acestei idei se ascunde de fapt toată filosofia evoluţiei istorice a statelor, potrivit căreia solidaritatea înseamnă putere şi puterea înseamnă libertate individuală mai largă, motiv pentru care raţiunile de solidaritate cântăresc mai greu decât raţiunile individuale, ceea ce deschide drumul către servitute.

Partidologi reputaţi a căror contribuţie la cunoaşterea fenomenului partizan este unanim recunoscută, de de la deja clasicii Maurice Duverger, R.Michels, Moisei Ostrogorski, Max Weber, PP.Negulescu, Raymond Aron, etc la cercetătorii contemporani precum Francois Borella, Pierre Avril, Daniel-Louis Seiler, Kay Lawson, Leon Epstein, ş.a, - arată că, odată cu apariţia partidelor politice moderne, liantul nu mai este dat de interese înguste, private, de grup, ci de un elaborat de factură ideologică, de un proiect politic.83 Din acel moment, partidele nu mai vor doar să reprezinte propriile lor realităţi pe lângă suveran ori să-i smulgă privilegii ci vor pur şi simplu puterea, în totalitate sau în parte. De altfel, relaţia pe care partidele politice o au cu puterea de stat le deosebeşte astăzi esenţial de toate celelalte grupuri de interese sau de presiune constituite la nivelul societăţii. Ele reprezintă interese politice, de grup. Apariţia partidelor politice marchează deci şi momentul apariţia ideii interesului politic, respectiv a întregului raţionament care face posibilă dobândirea şi exercitarea, în totalitate sau în parte, a puterii.

Partidul politic este, în accepţiunea modernă, legal-raţională, în primul rând o organizaţie, având o natură socială, iar fenomenul partizan se defineşte 82 in acest sens prof. Paul Negulescu scria, deosebit de plastic, că : “ Individul nu se poate dezvolta decât în mijlocul societăţii. Intre individ şi societatea omenească organizată, numită stat, există raporturi. Şi individul şi colectivitatea au interese dar interesele individuale nu se pot realiza decât cu asentimentul societăţii. Când aceste interese şi raporturile care se crează pe baza lor, capătă un mare preţ pentru societate, statul le reglementează, punând la dispoziţia titularului forţa publică pentru a le putea realiza. Interesul, îmbrăcat astfel în haină juridică, capătă numele de drept. ( Paul Negulescu, Curs de politică administrativă- făcut la Centrul de pregătire Profesională Administrativă- fascicola 1, Bucureşti 1938, pag.6)83 După Jean Blondel, trei condiţii cumulative definesc maturitatea unei societăţi aflate în momentul emergenţei partidelor: prezenţa unui conflict societar, acceptarea soluţiei de a apela la popor pentru rezolvarea lui, şi în fine convingerea că a constitui partide înseamnă a fi puternic, că partidele sunt singurele în măsură să confere fundament soluţiei.( J.Blondel, Political Parties, p.13, citat de George Voicu în Pluripartidismul - o teorie a democraţiei, Editura All, Bucureşti, 1998, pag.45)

35

în primul rând ca fenomen social. Fenomenul partizan constituie o specie a fenomenului social.

Partidul este în al doilea rând, în sens tehnic-juridic, un subiect de drept public, în raporturile juridice privind constituirea şi exercitarea puterii publice ca putere statală, acest statut fiindu-i conferit în majoritatea legislaţiilor avansate ale lumii prin Constituţie şi /sau lege.

In calitate de organizaţie el reprezintă un interes social de grup. In calitate de subiect de drept public, cu un scop politic şi o ideologie definite în statut, el reprezintă un interes politic de grup. Acest interes politic se manifestă în raport cu sistemul instituţional statal, guvernamental, politico-legislativ şi/sau politico-administrativ, legitimându-se în ideea de suveranitate naţională, respectiv în aceea de mandat reprezentativ.

În calitate de subiecte de drept public, partidele participă, în sistemul politico-decizional, de pe poziţii de egalitate legală, la formularea normativă a regulilor de conduită obligatorii de urmat pentru societate. În acest sens voinţa politică a partidelor politice, deci interesul politic, nu se poate impune administraţiei publice, care la rândul ei constituie un element al aceluiaşi sistem, decât filtrată prin sita prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi care precizează cu exactitate tehnologia transformării opţiunilor politice în decizii politice şi apoi în norme juridice acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru administraţia publică.

Am fi tentaţi în acest punct, să concluzionăm logic că interesul social, individual sau de grup, filtrat prin ideologia de partid, se valorizează şi se promovează ca interes politic, care la rândul lui, odată legiferat, se transformă în interes public, exprimând un minim de consens general şi prin aceasta devenind obligatoriu pentru toate elementele componente ale societăţii, inclusiv autorităţi statale, dar credem că o asemenea concluzie are totuşi un caracter prea simplist.

In primul rând, dacă nevoile sociale apar în mod obiectiv, în funcţie de o anumită evoluţie a societăţii, ele sunt receptate de către partidele politice prin filtrul ideologiei lor de partid, iar reflectarea lor în activitatea statală este astfel esenţialmente marcată de interesul politic al partidului sau coaliţiei politice de guvernământ.

Chiar dacă cu privire la anumite nevoi, s-a ajuns la un minim de consens în procesul de valorizare politică şi legiferare, conferindu-i-se dimensiunea interesului public, realizarea efectivă, a acelui interes public, depinde, desigur în limitele legii, de voinţa politică a partidului de guvernământ reprezentat la nivelul Executivului.

Aceasta înseamnă că la nivelul realizării interesului public, respectiv a conţinutului legii la nivelul conducerii şi organizării executării de către autorităţile publice competente, interesul politic poate marca substanţial interesul public. Dacă alternanţa la guvernare este o garanţie a democraţiei, tot alternanţa la guvernare şi pluripartidismul fac posibil transferul interesului politic în sfera interesului public.

Prin consecinţă, trebuie constatat că interesul public are întotdeauna şi un caracter politic care se manifestă cel mai evident la nivelul autorităţilor

36

administrative cu competenţă generală politico-decizională, întrucât la nivelul acestora există, desigur în limitele legii, o sferă relativ largă a deciziei discreţionare.

Dacă în jocul democratic, politico-legislativ, partidele convin în forma legii asupra, spre pildă, realizării privatizării, a raporturilor dintre proprietari şi chiriaşi, a regionalizării, pentru a atinge numai trei dintre problemele actuale sensibile ale guvernământului românesc, sau chiar asupra cadrului general al acestei realizări, realizarea efectivă a acestor sarcini statale, depinde esenţial de modul cum se conduce şi se organizează această realizare la nivelul Guvernului şi al autorităţilor administraţiei publice locale.

Cu alte cuvinte, una din problemele cheie ale statului de drept, dar şi ale democraţiei contemporane, este aceea dacă, competenţa Executivului de a adopta acte cu caracter normativ, trebuie extinsă sau dimpotrivă restrânsă în bariere constituţionale şi legale riguroase, instituindu-se şi un mecanism eficient şi funcţional de control asupra activităţii acestor autorităţi.

Pentru că, dacă legiferarea se transferă, dincolo de constituţionalitate, la nivelul Executivului, realitate notorie şi de aceea cu atât mai dramatică a vieţii statale româneşti actuale, prin actele Guvernului nu se mai promovează interesul public ci interesul politic al partidului de guvernământ.84 Acelaşi lucru, poate şi mai periculos pentru realitatea şi valorile statale consacrate în art.1 al Constituţiei României, se întâmplă dacă spre pildă, autorităţile administraţiei publice din anumite regiuni ale ţării, ar legifera,deci ar decide politic, fără cenzură, dincolo de limitele competenţei lor administrative şi ale conceptului de autonomie administrativă locală.

Nici doctrina şi nici politicienii nu contestă că interesul public se diferenţiază la nivelul autorităţilor administrativ teritoriale în interese publice naţionale, regionale şi locale85, motiv pentru care toate legislaţiile statelor civilizate reglementează principiul descentralizării şi al autonomiei locale administrative, căutând, în context suprananţional şi transfrontalier, noi soluţii de largire a sferei acestora. Dar supremaţia legii înseamnă că nimeni şi nici un interes nu poate fi mai presus decât valorile şi interesele primordiale, fundamentale sau prioritare, statuate în Constituţie şi lege.

Desigur că, în cadrul multiplelor sarcini pe care administraţia contemporană este chemată a le realiza, există şi multe care, datorită tehnicităţii lor, nu pot fi influenţate esenţial de interesul politic al partidului de guvernământ, sarcini tehnico-administrative a căror constanţă dovedeşte că ele sunt mai puţin 84 In legătură cu raporturile dintre administraţia publică şi partidele politice, Ioan Alexandru precizează că toate principiile fundamentale ale statului de drept “ trebuie cu sfinţenie respectate pentru a obstacula tentaţia pe care ar putea-o avea un partid politic , devenit majoritar în Parlament şi constituind un Guvern monomcolor , de a-şi transforma “ aleşii “ în “ activişti ai partidului” sau structurile administraţiei publice centrale sau locale în “ organe de partid “ centrale sau locale.” ( I.Alexandru, Op.cit.pag.61.)85 De altfel, toată literatura noastră de specialitate interbelică menţionează această diferenţiere. Arătăm, în acest sens, cu titlu exemplificativ, M.Văraru, Tratat de Drept Administrativ Român, Ed. Librăriei Socec & Co., Bucureşti 1928, pag.217 şi urm, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ Român, Vol.1, Pincipii Generale, Editura E.Marvan, Bucureşti, 1934, pag.88 şi urm., V. Onişor, Drept administrativ, ,pag.109 şi urm, Erast Diti Tarangul, Tratat de Drept Administrativ Român, Tipografia Glasul Bucovinei , Cernăuţi, 1944, pag.57 şi urm., Anibal Teodorescu, Tratat de Drept Administrativ, Editura.Marvan, Bucureşti, 1935, Vol.II,pag.285 şi urm, etc.

37

influenţate de ideologia politică şi mai mult de competenţa profesională a funcţionarilor publici, cum ar fi spre pildă sistematizarea urbană, regimul construcţiilor, gospodărirea comunală, sănătatea publică, asigurarea localităţilor cu apă, curent electric, gaz metan, canalizare, etc, sarcini care se realizează de regulă în regim de serviciu public, fiind marcate, în general, de ideea interesului public, fără conotaţii politice.

În al doilea rând, realităţile zilelor noastre, ne obligă să observăm că conţinutul ideologic doctrinal este subiacent intereselor, ideologiile dovedind astăzi o instabilitate accentuată. Se observă destul de des, şi nu numai în România de azi, că un guvern de dreapta face o politică de stânga şi că unul de stânga face o politică de dreapta. S-ar părea deci că. într-un anumit moment sociopolitic, nu există decât o singură manieră de a guverna eficient, şi că, prin consecinţă, culoarea unui partid este mai degrabă o etichetă de uzanţă, menită să-i faciliteze recunoaşterea de către electorat, decât o identitate sigură. Oricum, identitatea doctrinală a unui partid, într-o democraţie, deşi în general sesizabilă, este relativ labilă şi permeabilă faţă de sugestii ideologice din cele mai diverse. Pe de altă parte, în ciuda acestei laxităţi doctrinale, partidele obţin, cu sau fără voia lor, prin însumarea punctelor de vedere politice pe care le exprimă dealungul timpului, o identitate doctrinală mai mult sau mai puţin coerentă, dar nu mai puţin reală, pentru că în exerciţiul politic partidele sunt obligate să apeleze la teorii pentru a-şi construi şi a-şi susţine programele şi, în general poziţiile. Mai mult, spre deosebire de alte zone ale vieţii sociale, atributul relativităţii este pentru politic mult mai pronunţat, chiar definitoriu. Explicaţia ţine în primul rând de natura politicului: pornind de la realitate, valorizată şi deci cunoscută întotdeauna ideologic, el se referă de fiecare dată la această imagine construită a realităţii, de pe o poziţie de unde vrea să acţioneze, să modeleze realitatea potrivit proiectului său. Ori pentru aceasta el are nevoie de sprijin social. Din acest punct de vedere politicul nu ţine atât de ontologie cât de voinţa socială, având o dinamică proprie, firească şi observabilă, care depinde esenţialmente de dinamica societăţii în ansamblul său.

In fine, ultima precizare nu poate evita dimensiunea teleologică a conceptului de interes politic în raport cu interesul public. Inainte de toate, veritabila raţiune de a fi a partidelor este accesul la guvernare, sau altfel spus, cucerirea puterii86, câtă vreme interesul public are ca scop şi conţinut fundamental realizarea binelui public.

Din punct de vedere al structurii lui interne, interesul politic poate fi privit din două perspective : interesul partidului de a guverna, interes în jurul căruia se desfăşoară competiţia politică dintre partidul de guvernământ şi opoziţie - înţelegând prin aceasta lupta pentru obţinerea dreptului de a impune soluţii

86 In acest sens, Max Weber, remarcând că “ partidul presupune relaţii de tip asociativ, o apartenenţă fondată pe o formă liberă de exprimare “ subliniază imediat că “ Obiectul său ( al partidului n.n) este de a asigura puterea pentru conducătorii săi în sânul unui grup instituţionalizat în scopul realizării unui ideal sau obţinerii de avantaje pentru membrii săi “.( M.Weber, The Theory of Social and Economic Organization, The Free Press, New York, 1974, p.407) iar Maurice Duverger găseşte această trăsătură esenţială ca fiind valabilă pentru toate partidele “ acestea au ca obiect direct să cucerească puterea sau să participe la exerciţiul ei.” ( M.Duverger, Introduction a la Politique, Gallimard, Paris, 1964, p.183.)

38

politice ca soluţii oficiale ale statului-, iar în acest proces actul administrativ are rolul său, şi interesul membrilor staff-ului de partid, respectiv politicienilor de a trăi de pe urma politicii, de a-şi face o profesie din aceasta. Această subcategorie a interesului politic se deosebeşte de prima prin aceea că ea este comună tuturor politicienilor, aflaţi la guvernare sau în opoziţie, în conducerea Executivului, a ministerelor sau autorităţilor administraţiei publice locale cu competenţă politico-decizională, fiind caracterizată nu prin competiţie politică ci prin consens şi cooperare, în vederea menţinerii unui statut profesional comun.87

Această diviziune este importantă pentru a surprinde ideea că, în raport cu interesul public, în procesul de valorizare politică şi consacrare normativă a nevoilor sociale, politicul promovează şi interese profesionale proprii, având posibilitatea de a decide, prin norme cu putere obligatorie, opozabile erga omnes, asupra condiţiilor propriei existenţe, şi chiar asupra realegerii lor, prin instituirea unor condiţii de eligibilitate favorabile. Iar exemplul Parlamentului României în cadrul căruia s-au stabilit prin consens condiţii de salarizare şi îndemnizaţii privilegiate pentru parlamentari în raport cu toate celelate categorii de demnitari şi funcţionari publici nu este foarte îndepărtat, cum nu este îndepărtat nici momentul în care, în baza art.18 din Ordonanţa Guvernului nr.22 din 26 mai 199788, între timp declarată neconstituţională, marea majoritate a consiliilor locale şi judeţene, în condiţii de austeritate a bugetelor locale, au hotărât asupra salarizării proprii, făcând abstracţie de obligaţia de a soluţiona în primul rând treburile publice ale unităţilor administrativ teritoriale.

Spre deosebire de partide, administraţia este supusă comandamentului interesului public, de unde şi teoria, general acceptată în doctrina de specialitate occidentală şi românească, a neutralităţii politice a funcţiei şi funcţionarului public. Comandamentul interesului public căruia, şi numai căruia, administraţia se va supune obligatoriu, este prescris în Constituţie şi lege.89

Trebuie subliniat însă că, dacă acestă teză este valabilă la nivelul profesioniştilor, respectiv tehnicienilor, funcţionarilor de carieră administrativă, la nivelul organelor administrative cu competenţă decizională politico-administrativă, problematica expusă mai sus se poate relua în aceeaşi termeni.

3.2. Administratia publicã contemporanã si principiul democratic

Administraţiile moderne s-au născut din procesul complex al evoluţiei istorice a statelor, în care tradiţiile de autoritate şi absolutism statal au marcat atât existenţa cât şi funcţionalitatea acestora. Şi astăzi, mai au actualitate principii, de

87 Pentru o analiză deosebit de pertinentă şi actuală a celor două subcategorii ale interesului politic a se vedea lucrarea juristului şi politologului german, contemporan, Hans Herbert von Arnim, Fetter Bauch regiert nicht gern - Die politische Klasse selbstbezogen und abgehoben -, Kindler Verlag, Munchen, 1997, pag.51 şi urm, sau o lucrare mai veche a aceluiaşi autor “ Demokratie ohne Volk “ Knaur Verlag, Munchen, 1993, pag. 13 şi urm.88 Care prevedea, modificând art 20 al.2 lit. d din Legea nr.69/1991, legea administraţiei publice locale în vigoare la acea dată : Consiliul local, “ aprobă la propunerea primarului, organigrama, numărul de personal din primărie, statul de funcţii şI salarizarea, în limita mijloacelor financiare de care dispune,…….”89 A se vedea, exemplificativ, art. 21 corob cu art.48, art.120 (2) şI 121 din Constituţie precum şi art. 1(3),art.6,art.7, art.20(1) etc. din legea nr.215/2001- Legea administraţiei publice locale.

39

organizare şi funcţionare a administraţiei, tipice pentru perioadele autocratice, cum ar fi principiul organizării ierarhice centralizate, principiul legalităţii administraţiei, principiul monopolului juridic asupra administraţiei 90, principiul stabilităţii în funcţie a funcţionarului public91, principiul competenţei speciale şi specializate, principiul neutralităţii politice a funcţionarului public, etc. In statele în care, asemeni României, nu a existat o cultură indelungată şi o practică graduală a unei administraţii fundamentate pe principiul parlamentarismului democratic, administraţiile publice au rămas tributare unei culturi administrative de autoritate, în care administraţia rămâne distanţată şi străină de practicile şi procedurile democraţiei. Raportarea, în acest context, la elementul formal cuprins în conţinutul normativ al statului de drept - prioritatea şi rezerva legii în adoptarea actelor normative ale administraţiei -, cu pierderea din vedere a conţinutului valoric fundamental al acestuia în epoca contemporană, a putut duce şi mai duce încă92 la reducerea rolului administraţiei la acela de forţă publică organizată în serviciul, în folosul şi în scopul conservării organizării politico-guvernamentale statale de la un moment dat, fără a ţine seama de realităţile şi nevoile efective şi concrete ale societăţii asupra căreia acţionează, de cele mai multe ori represiv.

Este adevărat şi cunoscut faptul că, în istoria practicii democraţiei în statele dezvoltate ale lumii, abia funcţionalitatea executivului, asigurată de principii şi reguli cu caracter de constante ale administraţiei publice, au putut asigura asimilarea şi aşezarea unui sistem intern bazat pe democraţia parlamentară. Este, de altfel, notoriu rolul redus şi ineficient al Parlamentelor din perioada de început a construcţiei noilor state de drept, democratice contemporane, existenţa lor fiind garantată, în principal, de continuitatea administraţiilor lor publice. Dar nu este mai puţin adevărat că administraţia publică însăşi a suferit apoi transformări radicale şi reformatoare, datorate tocmai noilor practici democratice din procesul politico-decizional central sau local.

90 In doctrina germană, spre pildă, acest principiu- Juristenmonopolprinzip- înseamnă ocuparea funcţiilor publice de către persoane care au preponderent o pregătire şi o experienţă juridică. Acestui aspect cantitativ I se adaugă şi un aspect calitativ, respectiv răspândirea, în practica administraţiei, a limbajului, stilului şi metodelor juridice. Din perspectivă statistică, acest termen este folosit pentru a desemna dominanţa juriştilor în administraţia ministerială şi în ocuparea poziţiilor administrative de decizie.( Vezi în acest sens, Peter Eichhorn , Verwaltungslexikon, Nomos Verlag , Baden-Baden, 2.Aufl.,1991,pag. 430, precum şi Konig, von Oertzen, Wagener, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag, Baden-Baden,1981,p.54) 91 Este vorba de aşa numitul -Alimentationsprinzip- din doctrina germană, potrivit căruia, funcţionarului public trebuie să I se asigure un statut de stabilitate şi bunăstare socială care să-l determine, pe de o parte, să rămână un timp căt mai îndelungat într-o funcţie publică, şi pe de altă parte să aibă asigurat un venit îndestulător şi stabil, în vederea realizării regulate şi continue a sarcinilor administrative, independent de fluctuaţiile economice sau politice din stat.( Peter Eichhorn, Op.cit.p.15 92 Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, echitatea statului de drept actual este şi trebuie să fie echitatea reglementării, echitate care se fundamentează în principiul egalităţii între cetăţeni şi egalităţii în faţa legii. Ori atâta vreme cât într-un stat există “ o echitate de sus “ şi o “ echitate de jos”, cum par a demonstra unele evenimente din România, precum represiunea brutală a mişcării revendicative a minerilor din Valea Jiului, fără să existe o atitutine la fel de fermă impotriva încălcării reglementărilor constituţionale şi legale realizate de guvernanţi , nu ne mai aflăm în prezenţa statului de drept ci în prezenţa unui stat care promovează abuzul de drept prin intermediul administraţiei sale. Este adevărat că statul de drept nu este determinabil din punct de vedere material, ca stat al echităţii. Cu toate acestea încălcarea criteriilor de echitate este de natură a afecta caracterul legitim al activităţii administrativ-statale.

40

Discuţia cu privire la modalităţile în care administraţia publică, birocratică şi conservatoare, funcţionează în condiţiile unei democraţii reprezentative, este, în România de azi, mai mult decât actuală, dat fiind stadiul incipient al practicii acestui regim după o îndelungată perioadă de dictatură politică şi administrativă, cu atât mai mult cu cât între cerinţele de eficienţă administrativă şi cerinţele adoptării democratice a actelor normative ce conţin voinţa politică, vor exista întotdeauna şi raporturi de tensiune.

Constituţia României din 1991 consacră un regim democratic reprezentativ în care voinţa statală este determinată şi circumscrisă unor cerinţe fundamentale : votul universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pluralismul politic, protecţia minorităţilor, separaţia exercitării puterii, mandatul guvernamental, supremaţia legii în activitatea administrativă, etc. Parlamentul are, pe lângă rolul său fundamental de unică autoritate legiuitoare, şi rolul de a acorda prin vot încredere Guvernului, acceptând componenţa şi programul de guvernare al acestuia, legitimându-l democratic indirect, articulând şi dezbătând public poziţii politice diverse şi diferite, avînd dreptul de a controla, prin modalităţi specifice, politico-juridice, activitatea acestuia, inclusiv aceea de iniţiativă legislativă93. Guvernul, la rândul său, este investit pe durata mandatului parlamentar.94

Realizarea principiului democratic, este asigurată prin controlul instituit asupra puterii guvernamentale şi exercitat atât la nivel instituţional statal cât şi la nivelul participării indivizilor, în calitatea lor de cetăţeni - alegători şi/sau membri de partid -, la procesul politico-decizional. Modelul normativ al democraţiei reprezentative instaurate, prin Constituţia din 1991, în România contemporană, cuprinde aşadar, voinţa politică formată în disputa dintre partide, Parlament şi Guvern, consacrată în mai multe planuri ale deciziei:

n un plan central al deciziei politico-legislative, n un plan central al deciziei politico-administrative, n un plan local al deciziei politico-administrative n un plan al administraţiei intermediare în care decizia politico-

administrativă urmăreşte în principal coordonarea şi armonizarea dintre celelalte două nivele ale deciziei administrative.95

Acest sistem este justificat în limbaj constituţional prin existenţa, plurivalentă, a unor valori şi interese cu caracter public, care au preeminenţă în raport cu valorile şi interesele individuale ale membrilor societăţii.96

Constituţia consacră un cadru principial şi prin aceasta ideal, al subordonării activităţii administrative propriu-zise faţă de activitatea politico-administrativă în procesul guvernării. Astfel în conformitate cu

93 Constituţia României din 1991, art.1(3), art.2, art.6, art.8, art.16(2), art. 37(1), art.58(1), art.66, art.85(1), art.102, art.108(1), art. 110, art.111, art.112, art.113,94 idem.art.85(1) corob.cu art.102 şi art.10995 A se vedea Constituţia României din 1991, art.58(2) corob.cu art.72, art.99,art.107,art.119,120,121, preum şi dispoziţiile Legii nr.90/2001, privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publ. în MOf nr. 164 din 2 aprilie 2001, şi ale Legii nr.215/2001-legea administraţiei publice locale, modif.şi republ. în Mof. Nr. 204 din 23 aprilie 2001.96 Aceasta rezultă din întreaga filosofie a Titlului I al Constituţiei coroborată cu principiile cuprinse în art.119,120 şi 121, respectiv autonomia administrativă şi descentralizarea serviciilor publice.

41

art.102, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

In acelaşi timp activitatea administraţiei publice este subordonată legii97. Legiuitorul constituant realizează delimitarea sferei preponderent politice de sfera preponderent administrativă a Executivului în scopul de a accentua caracterul ierarhic, subordonat şi derivat al asigurării executării şi al executării în concret a legii, faţă de procesul complex al organizării şi conducerii executării legii, la care concură, cu putere politico-decizională proprie şi rol diferenţiat, Guvernul, Parlamentul şi partidele politice. Rolul de instrument al asigurării realizării voinţei politice a Parlamentului consacrată în lege, şi a Guvernului consacrată în acte cu caracter politico-administrativ subordonate legii, trebuie să se realizeze şi atunci când în interiorul administraţiei, apar convingeri politice divergente sau antagonice cu voinţa guvernamentală. Acest imperativ rezultă, evident, din principiul priorităţii şi supremaţiei legii în statul de drept. Modelul democratic constituţional fundamental şi ideal al administraţiei publice suferă modificări semnificative în raport cu realităţile dezvoltării politice şi socio-economice a societăţii, realităţi care generează un mediu concurenţial de interese aflat într-o permanentă dinamică, ce afectează sistemul politic decizional chemat să anticipeze, şi să promoveze anticipat, prin intermediul partidelor şi majorităţilor politice, aceste interese.

Societatea este compusă dintr-o multitudine diferenţiată de elemente: indivizi, grupe de indivizi, autorităţi statale, instituţii, corporaţii, asociaţii, organizaţii,etc, a căror interese proprii, concurează cu interesele politice, de partid. Din aceasta rezultă că nu se poate determina apriori, unitar, raţional şi o dată pentru totdeauna, nici ce anume trebuie să intre în conţinutul conceptului de bine public şi nici ce anume formează conţinutul interesului public, ambele reprezentând coordonate fundamentale ale finalităţii statului contemporan, şi prin aceasta scop şi rol al activităţii administraţiei publice.

Binele public şi interesul public reprezintă, în opinia noastră, rezultatul procesului democratic, efectul a posteriori al acestuia consacrat în lege, întrucât condiţia fundamentală a democraţiei este dată nu de existenţa unei societăţi omogene, caracterizate prin consens general, ci de existenţa unei societăţi în care, potrivit regulilor jocului democratic concurenţial se realizează un minim şi fundamental consens social. In acest joc, reprezentativitatea constituie principiul şi modalitatea fundamentală de promovare a diferitelor categorii de interese. La nivel instituţional statal reprezentativitatea se manifestă prin intermediul Parlamentului iar la nivelul societăţii prin intermediul diferitelor grupuri organizate de interese. Cu alte cuvinte, din punct de vedere al competiţiei pentru stabilirea conţinutului politic al legii, majoritatea parlamentară şi Executivul sunt nevoite a conlucra sub presiunea permanentă a grupurilor de interese existente la nivelul societăţii.

Rolul şi statutul administraţiei publice în acest context politic concurenţial se schimbă, datorită complexităţii, din ce în ce mai crescânde şi diversificate a 97 Constituţia României din 1991, art.16(2) corob.cu art.21(1) corob.cu art.48.

42

sarcinilor pe care ea este chemată să le realizeze în paralel cu realităţile economice şi sociale în continuă dinamică. Doctrina occidentală actuală arată în mod constant că rolul administraţiei publice în democraţia parlamentară contemporană este în continuă creştere. Influenţa pe care administraţia, datorită corpului de experţi care o compun şi care sunt capabili a oferi soluţii inovative, metode ştiinţifice şi experienţa acţiunii efective, în identificarea, selectarea şi rezolvarea problemelor administrative, o dobândeşte în procesul politic decizional, ridică noi probleme în dimensionarea rolului dar mai ales a statutului administraţiei publice în cadrul societăţii. Ea nu mai reprezintă astăzi un simplu instrument de executare şi aplicare a legii ci devine un actor, de sine stătător, pe scena politico-statală, actor care contribuie, uneori esenţial şi uneori în interes propriu, la prelucrarea şi selectarea nevoilor sociale cărora urmează a li se conferi dimensiunea interesului public. Fiind supusă cel mai mult şi direct presiunilor ce vin din societatea organizată în grupuri de interese, ea dezvoltă şi cel mai important potenţial de a ţine cont de diferitele categorii de interese sociale, preluând în mod activ, de la sine, rezolvarea acestora, in cadrul sferei discreţionare lăsată de lege la dispoziţia ei. Dacă, în cadrul acestei tendinţe, nu se întăresc, pe de o parte instrumentele de control asupra administraţiei publice, inclusiv prin întărirea funcţiunilor politice ale Parlamentului, şi pe de altă parte nu se facilitează accesul şi participarea directă a cetăţenilor la procesul administrativ-decizional, administraţia îşi va crea un statut caracterizat prin coordonate valorice şi procedurale proprii care, cel puţin tendenţial s-ar îndrepta impotriva nevoilor materiale şi intereselor politice sau publice ale celor administraţi. Aceste neconcordanţe între rolul pe care societatea îl conferă administraţiei, determinat de cerinţe şi nevoi sociale, şi statutul său, respectiv modul în care ea se consideră dimensionată în cadrul societăţii, conduc la birocratizarea sistemului democratic şi nu la democratizarea sistemului administraţiei publice.98

3.3. Administratia publicã si dimensiunea localã a politicului

În epoca actuală, administraţia publică creează, în sistemul democraţiei contemporane, un mediu deosebit de complex al coexistenţei politice, concurenţiale şi cooperative deopotrivă, dintre nivelul naţional şi nivelul teritorial al organizării politico-administrative şi exercitării puterii publice. Relaţiile constituţionale actuale dintre autorităţile centrale şi locale dezvăluie complexitatea unor interdependenţe reciproce, care depăşesc cadrul clasic al raporturilor ierarhice din administraţia publică tradus în superioritatea centrului faţă de bază. Astfel, astăzi, în planul orizontal al raporturilor dintre centru şi periferie (nivelul naţional şi cel al comunităţilor locale), se creează deseori

98 A se vedea pe larg în acest sens, Konig, von Oertzen, Wagener, Op.cit.pag.58-70, Gunter Gaentsch, Aufgaben der offentlichen Verwaltung-Bestandaufnahme und Kritik- , Speyerer Forschungsberichte 113, Forschungsinstitut fur offentliche Verwaltung, Speyer, 1992, pag. 37 şi urm., Klaus Konig, Heinrich Siedentopf, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag Baden-Baden, 1997, pag. 67 şI urm. A se vedea în acelaşi sens, din doctrina românească actuală, Ioan Alexandru, Introducere în Teoria Administraţiei Publice - Note de curs - Ed.Sylvi, Bucureşti 1997, Vol.1, pag.58 precum şi pag. 199-215.

43

situaţii ambivalente, de tensiune precum şi necesităţi obiective de cooperare politică şi administrativă, în cadrul cărora raportul de forţe nu înclină, întotdeauna, în favoarea centrului, ci dimpotrivă.

Dimensiunea teritorială a separaţiei exercitării puterii este variabilă, de la un sistem constituţional la altul, dar analiza constituţională nu este, în opinia noastră suficientă, pentru a identifica factorii locali ce influenţează viaţa politică naţională, în, spre exemplu, materia recrutării elitelor politice, a alegerilor, a funcţionării sistemului partidelor politice sau chiar exercitarea, de către stat, a funcţiei sale guvernamentale.

Astfel, în sistemele politice unde există o separaţie puternică între nivelul central şi local al vieţii politice (Regatul Unit, Statele Unite ale Americii), elitele politice naţionale sunt în principal preocupate de statutul şi funcţiunea lor parlamentară şi mai puţin de exerciţiul responsabilităţilor locale ce le-ar putea reveni în calitate de reprezentanţi ai unor circumscripţii electorale. În sistemele de reprezentare proporţională şi puternică structurare partizană, aparatele centrale de partid, hotărăsc asupra listelor de candidaţi, şi decid asupra ordinii înscrierii candidaţilor, creând situaţii privilegiate pentru membrii lor cei mai prestigioşi. În acelaşi timp, ele vor include, pe aceleaşi liste, reprezentanţi locali de marcă, pentru a da consistenţă votului ce se realizează la nivelul circumscripţiilor electorale. Cum cursul politic este în general ascendent, se produce, de regulă, accesul din treaptă în treaptă, a reprezentanţilor locali spre elita centrală de partid, ceea ce îndreptăţeşte afirmaţia lui Karl von Beyme potrivit căruia, în Germania, : “membrii elitelor politice îşi fundamentează cariera la nivel local.”99 În Franţa, care se prezintă ca un fel de arhetip al ideii de centralizare, este instituit un sistem uninominal de scrutin pentru autorităţile centrale, dar factorul local este, în mod paradoxal, tot atât de important. Marea majoritate a membrilor elitelor centrale de partid au utilizat, la începutul carierei lor, filiera locală de acces politic. Pe de altă parte, prezenţa, la nivel local, unor personalităţi politice consacrate ale partidelor politice, asigură pentru acestea, premisele necesare cuceririi anumitor mandate locale. În Franţa, peste 90% din parlamentarii francezi au deţinut şi deţin cel puţin 2 mandate, iar mulţi dintre ei, caracterizaţi, de doctrină, ca şi “collectionneurs”, chiar 4 sau 5 mandate.100

Cartea locală este, prin urmare, esenţială în jocul politic şi, potrivit lui A.Mabileau : “Integrarea unui segment al elitelor locale la vârful sistemului politic înlesneşte comunicarea dintre centru şi periferie; ea contribuie la stabilizarea sistemului şi asigură o comunitate de elite conducătoare. Dar ea accentuează şi rezistenţa la schimbare din raţiunea unor interese comune pentru ambele categorii de elite, şi anume de a conserva structurile şi circuitul relaţiilor ce condiţionează menţinerea lor la putere”101

99 K.von Beyme, The political system of the F.G.R, citat de Yves Meny, în Politique comparee, Ediţia a V-a, Editura Montchrestien, Paris, 1996, pag.443. 100 Yves Meny, Op.cit, pag.444101

A.Mabileau, La limitation du cumul des mandats et culture politique, illusion electoraliste ou modernisation democratique, Annuaire des Collectivites Locales, 1986, G.R.A.L, Edit.Litec, pag.8

44

Existenţa sau inexistenţa interdependenţelor dintre mediul politic local şi aparatul central de partid nu se manifestă însă numai la nivelul recrutării candidaţilor ci prezintă un impact relevant şi în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului politic, în ansamblul său. Ele se manifestă şi datorită existenţei unor niveluri guvernamentale intermediare (Etats, Laender, regions, etc) precum şi a unor autorităţi administrative municipale, deosebit de influente şi puternice (consiliile municipale şi conducerea administrativă a marilor metropole). Administrarea unui mare oraş sau deţinerea unei funcţii executive la nivel regional sau municipal constituie, în efect, pentru aspiranţii la un rol politic naţional102, trambulina ideală pentru demonstrarea calităţilor lor de leaderi. În orice caz, cucerirea puterii locale devine o miză în jocul politic general, şi, în particular, la nivelul competiţiei politice între majoritatea guvernamentală şi opoziţie. Alegerile locale, oricum ar putea fi ele calificate (administrative, politice, locale) constituie fenomenul şi barometrul politic major ce se produce în ultimul an înaintea alegerilor naţionale. Obiectivele, mizele, campaniile electorale, vor avea astfel o inevitabilă tendinţă de depăşire a cadrului priorităţilor şi personalităţilor locale, realizând liantul necesar între nivelul politico-administrativ local şi cel naţional.

Raporturile dintre mediul politic central şi local precum şi ale acestuia din urmă cu administraţia publică sunt deosebit de importante întrucât autorităţile infrastructurii instituţionale constituie eşalonul fundamental al executării deciziilor politice adoptate în plan naţional. În Regatul Unit, unde executivul nu are organizate agenţii sau servicii descentralizate la nivel teritorial, această problemă devine cu atât mai clară cu cât mesajele şi obiectivele politice guvernamentale se transferă către administraţia locală prin intermediul mediului politic. În aceeaşi măsură, afirmaţia este adevărată şi pentru Germania federală dar, în acest caz, diviziunea dintre concepţia politică federală şi executivul statelor federate este estompată de instituirea şi evoluţia principiului “federalismului cooperativ”103. De fapt, se poate afirma, fără teama de a greşi, că toate statele Europei occidentale se confruntă cu aceleaşi categorii de probleme relaţionale între nivelul politic central, decizional, şi nivelul politico-administrativ, autonom, local, indiferent dacă Guvernul central are, potrivit Constituţiei, instituite sau nu autorităţi de tutelă administrativă sau servicii administrative proprii în plan teritorial. 102 Stau exemplu menţionăm în acest sens, în Germania, ascensiunea lui Willy Brandt (Berlin) sau Helmuth Kohl (Rhenania de Nord-Westfalia) precum şi prestigiul administrativ dobândit de Joseph Rau sau Oskar Lafontaine în Rhenania de Nord şi Regiunea Saar, care le-au permis ascensiunea politică până la disputarea conducerii SPD, actualmente partid de guvernământ. În Franţa, numărul miniştrilor, foşti primari ai unor mari orase, este atât de mare încât cu greu se mai poate evidenţia. Cabinetul lui Pierre Mauroy era compus, în cea mai mare parte a sa, din foştii săi consilieri din Lille, unde a funcţionat ca primar, iar exemplul lui Jaques Chirac este, de asemenea, notoriu în această materie.103 Cu privire la principiul federalismului cooperativ, care circumscrie, în sistemul politico-juridic german, raporturile politico-administrative dintre statul federal şi Land-uri, având ca şi coordonate fundamentale: loialitatea politică faţă de organizarea federală (Bundestreue), conduita politică cooperativă, profederală (Bundesfreundliches Verhalten) conduita politică cooperativă faţă de autonomia regională (Laenderfreundliches Verhalten), precum şi un catalog de drepturi şi obligaţii politice reciproce între statul federal şi structurile regionale (Pflichten von Gesamtstaat und Mitgliedstaaten), a se vedea Heinz Laufer, Das Foederative System der Bundesrepublik Deutschland, Edit. Bayerische Landeszentrale fuer politische Bildungsarbeit, Muenchen, 1981, pag. 63 şi urm.

45

Relaţiile dintre diferitele nivele de administraţie, respectiv de decizie politico-administrativă, sunt marcate de o relativă confuziune de competenţă şi reclamă cu necesitate, formule specifice de negociere şi cooperare generalizată. Renate Maynz, rezumând această problematică arată: “Aplicarea efectivă a unei decizii politice este astăzi rezultatul unei combinaţii în care intervin, în aceeaşi măsură, caracteristicile programului politic, conduita organismelor executive precum şi reacţiile grupurilor ţintă”. 104. Acest proces nu vizează altceva decât implementarea efectivă a deciziilor politice naţionale în plan teritorial. Altfel spus, cunoaşterea mecanismelor de aplicare a politicii este fundamentală pentru înţelegerea reţelelor de influenţă şi a raporturilor interorganizaţionale sau interguvernamentale, la nivelul oricărui stat.

Aşa cum am încercat să evidenţiem mai sus, dimensiunea locală a politicului nu poate fi identificată prin simpla examinare a actorilor care participă la procesul politic decizional. Aşa cum sublinia Fritz W. Scharpf : “este improbabil, dacă nu imposibil, ca politica publică de o asemenea consistenţă să fie rezultatul deciziei unui singur actor politic. Formarea şi aplicarea politicului sunt, inevitabil, rezultatul interacţiunii dintre actori diferiţi, cu interese, obiective şi strategii diferite.105 Nu este exagerat să considerăm, în acest context, politicile promovate de diferiţi actori politici ca fiind relevante pentru autorităţile administraţiei publice locale, din moment ce procesul de aplicare a politicii permite substituirea voinţei politice cu voinţa autorităţii titulare de competenţă decizională.

În perioada contemporană, mai mult ca niciodată, dezvoltarea statului bunăstării generale (Welfare State) la nivelul Europei occidentale, a constrâns guvernele centrale să apeleze la verigi executive intermediare pentru aplicarea politicii lor la nivel local, iar autorităţile locale propriu-zise, constituie instrumente esenţiale în acest proces. Dar, în pofida eforturilor statelor de a crea instrumente de comandă şi control eficiente (planificare, transferuri financiare, reforme structurale, norme cu caracter tehnic, etc), aplicarea politicii nu a putut fi totalmente încadrată în bariere normative. În plus, recurgerea la sprijinul din ce în ce mai masiv al autorităţilor locale în implementarea politicii guvernamentale, desigur sub controlul autorităţii ierarhice, a permis debutul şi dezvoltarea unei perioade de adevărată “ucenicie instituţională” pentru acestea din urmă.

Această realitate, explică de ce, în toate statele Europei occidentale, fără excepţie, se manifestă astăzi acut, tendinţa de revigorare a nivelurilor administrative locale precum şi diluarea, cât de puternic posibilă, a relaţiilor de subordonare ierarhică de la nivelul aparatului administrativ precum şi între diferitele niveluri ale administraţiei publice.

104 Renate Maynz, Les bureaucraties publiques et la mise en ouvre des politiques, Revue Internationale des

Sciences sociales, nr.4/1992.105 F.W.Scharpf, B.Reissert, E.Schnabel, Policy effectiveness and conflict avoidance in Intergovernmental Policy formation, în K.Hanf, F.Scharpf, Interorganisational Policy-Making, Sage Publications, Londra, 1978, pag.347.

46

Absenţa consensului şi a cooperării complică procesul de aplicare a politicii publice şi reclamă intervenţia punctuală şi repetată a guvernului central dar, conducerea şi supravegherea directă a unei bune executări a unei politici publice în plan local reclamă, pe de altă parte: un număr cât mai mic de colectivităţi locale de controlat, instrumente juridice neechivoce de încadrare a activităţii acestora, instrumente de presiune precum şisancţionatorii eficace. Odată evidenţiată interdependenţa dintre autorităţile centrale şi locale în procesul de realizare a politicii publice, alegerea soluţiilor devine relativ simplă: fie practicarea unei politici autoritare, centralizatoare, pentru garantarea unei corecte executări a deciziilor adoptate la nivel superior, fie elaborarea unor instrumente de colaborare descentralizată, de natură a facilita obţinerea consensului şi crearea unui sistem de interdependenţa.

Dacă despre principiul “federalismului cooperativ” se poate vorbi, propriu-zis, la nivelul S.U.A şi R.F.Germania, pentru a desemna colaborarea din ce în ce mai strânsă şi mai formalizată dintre diferitele nivele guvernamentale autonome, principiu ce a înlocuit la începutul anilor 60, principiul federalismului clasic, totuşi, fenomenul cooperării nu a fost şi nu este propriu numai sistemelor federale. Sistemele unitare practică şi ele un asemenea gen de cooperare, cu metode şi instrumente, este adevărat, specifice, care nu diferă fundamental de cele utilizate de sistemele federale. Aceste metode şi instrumente politice, administrative şi financiare sunt din ce în ce mai formalizate şi tind să înlocuiască definitiv cooperarea clasică, autonomia funcţională şi tutela administrativă tradiţională.106

Cooperarea dintre autorităţile politico-administrative centrale şi locale îmbracă şi dimensiunea financiară în sensul că finanţările încrucişate (de stat şi locale), subvenţiile de la bugetul central şi de la bugetele locale, precum şi alte mecanisme fiscale şi financiare, sunt de natură a crea un sistem complex de relaţii de interdependenţă. Doctrina de specialitate precizează însă că, în lumea contemporană, cu rare excepţii, autonomia fiscală locală este o amăgire. Remy Proudhomme scria în acest sens: “nu există impozite locale bune pentru simplul

106 Instrumentele formalizate ale cooperării interguvernamentale sunt extrem de numeroase şi importante în Germania.? Astfel, una dintre cele mai vechi forme de cooperare a fost instituită la nivelul Conferinţei Miniştrilor Educaţiei (Bildungsministerkonferenz) şi comportă numeroase structuri interne: o adunare generală, comitete de specialitate, un secretariat general, etc. Ea este prezidată, prin rotaţie, de câte un ministru de Land care, concomitent, are şi rolul de purtător de cuvânt şi reprezentant al forumului cooperativ în raport cu structurile statului federal şi partenerii străini. Conferinţe analoage există şi la nivelul altor sectoare ministeriale, inclusiv la nivelul Primilor-miniştri de Land-uri. pe de altă parte, au fost instituite Comitete de cooperare de toate naturile cu scopul de a facilita dicutarea, negocierea şi concilierea problemelor de interes comun ale statului federal şi Land-urilor. Printre cele mai celebre forumuri de acest gen pot fi menţionate: Consiliul pentru Ştiinţă (Wissenschaftsrat), Consiliul pentru Educaţie (Bildungsrat), sau, în materie economică, Consiliul de Planificare a Finanţelor (Finanzplanungsrat). Un pas suplimentar în sensul instituţionalizării acestui tip de cooperare a fost realizat în anul 1969, cu ocazia revizuirii Legii Fundamentale, care, incepând cu acel moment, recunoaşte şi formalizează aceste practici cooperative, consacrându-le ca sarcini administrative comune (Gemeinschaftsaufgaben), în unele sectoare precis determinate, precum: construcţia şi dezvoltarea unor universităţi, politica economică regională, politica agricolă şi construcţia de diguri, etc. Guvernul federal poate interveni, în acest context formalizat, în cofinanţarea proiectelor comune ale Land-urilor şi contribui, astfel, la o bună distribuţie a resurselor şi o repartizare justă, în profitul Land-urilor mai puţin dezvoltate economic. Această reformă, declanşată de “marea coaliţie” a epocii (CDU-CSU-SPD), în pofida vehementelor păreri pro-şi contra exprimate, a reuşit să fie implementată în Germania, cu cooperarea, mai mult sau mai puţin formalizată, a tuturor nivelurilor administrative.

47

motiv că niciodată nu se poate realiza o compatibilizare între localizarea resurselor şi localizarea nevoilor locale, cu atât mai puţin în ţările unde, precum Franţa, teritoriul este divizat între multiple entităţi. Pentru a depăşi aceste probleme există mai multe căi: naţionalizarea veniturilor, precum în Italia sau Olanda, ajustări şi rectificări bugetare precum în Franţa sau raţionalizarea şi distribuirea echitabilă în cadrul sistemului, precum în Germania”107 În concluzie, diviziunea teritorială a puterii rămâne o componentă esenţială a sistemului politic şi administrativ contemporan. Nivelul teritorial a reprezentat şi va reprezenta pentru totdeauna baza reprezentării politice şi a gestiunii publice. Toate tentativele de substituire printr-o reprezentare de tip funcţional au eşuat (regimurile autoritare) sau au rămas la nivelul unor fenomene marginale (neo-corporatismele). Pe de altă parte, segmentarea exercitării puterii între autorităţi politico-administrative mai mult sau mai puţin autonome, este singura de natură să realizeze acele contraponderi, checks and balances, fără de care democraţia riscă să-şi piardă suflul vital.

În fine, implementarea conceptului statului bunăstării generale şi a statului-providenţă nu s-a realizat şi nu se realizează în beneficiul aparatului central de stat. Autorităţile locale sunt de fapt cele care organizează şi realizează prestarea serviciilor publice, care asigură cetăţenilor o viaţă cotidiană mai bună sau stabilesc standarde de viaţă a căror conţinuturi şi modalităţi de realizare nu sunt şi nu pot fi fixate de autorităţi superioare. Comunităţile sociale şi politice, iniţial, reţeaua de distribuţie a serviciilor publice, ulterior, şi, actualmente, colectivităţile locale politico-teritoriale, acţionând într-o reţea complexă de raporturi de colaborare şi interdependenţă, reprezintă sinteza unei puternice tradiţii politice europene de promovare a binelui public, social, la care îşi aduc o contribuţie deloc neglijabilă.

Prin urmare, alături de guverne, administraţiile publice locale constituie astăzi importante instituţii politico-administrative, cu o dinamică proprie, autonomă şi imprevizibilă, în spaţiul de interferenţă a fenomenului politic cu fenomenul administrativ.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL I.

Alexandru, Ioan Administraţia publică, Teorii, realităţi, perspective; Edit.Lumina Lex, Bucureşti 1999Alexandru, Ioan, coordonator, Drept administrativ, Edit.Omnia, Bucureşti, 1999,Alexandru, Ioan, Introducere în Teoria Administraţiei Publice - Note de curs - Ed.Sylvi, Bucureşti 1997, Vol.1, pag.58 precum şi pag. 199-215.Arnim v., Hans Herbert Fetter Bauch regiert nicht gern - Die politische Klasse selbstbezogen und abgehoben -, Kindler Verlag, Munchen, 1997, “Arnim v., Hans Herbert Demokratie ohne Volk “ Knaur Verlag, Munchen, 1993Arnim v., Hans Herbert în Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Vahlen Verlag, Muenchen, 1984Baehr, Otto, Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze. Neudruck der Ausgabe

107 citat de Yves Meny, în Op.cit. pag. 454.

48

1854, Aalen 1961Black, A. Guilds and Civil Society în European Political Thoughts from the Twelfth Century to the Present , Ed. Methuen, Londra, 1984Boeckenfoerde,Ernest-Wolfgang, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, Festschrift für Adolf Arndt, Frankfurt/M, 1969Buchwald, Delf, Prinzipien des Rechtstaates, Shaker Verlang, Aachen, 1996Burdeau, Georges Le liberalisme, Edit. Seuil, Paris, 1979Ceterchi, Ioan, coordonator, Organizaţiile obşteşti în sistemul organizării politice din Republica Socialistă România, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1973.Cotterell, Roger Law's Community "Legal and the Image of Legality", in Journal of Law and Society, vol. 19, nr. 4, 1992Deleanu, Ion, în colectiv, Constituţia României- comentată şi adnotată, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1992Drăganu, Tudor Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, vol. IDrăganu, Tudor Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992Duverger, Maurice, Introduction a la Politique, Gallimard, Paris, 1964Eichhorn, Peter, coordonator, Verwaltungslexicon, Nomos Verlag Baden-Baden, 1991Ferguson, A. An Essay on the History of Civil Society (1767), editat de D.Forbes, University Press, Edinburgh, 1966Flew, Anthony, Dicţionar de Filosofie şi Logică -1979-,Ed.Humanitas, Bucureşti, 1996Fraenkel, Ernst / Bracher, Karl Dietrich, Fischer Lexicon - Staat und Politik, Fischer Buecherei, Frankfurt a. Main, 1957Gaentsch, Guenter, Aufgaben der offentlichen Verwaltung-Bestandaufnahme und Kritik- , Speyerer Forschungsberichte 113, Forschungsinstitut fur offentliche Verwaltung, Speyer, 1992Gellner; Ernest Condiţiile libertăţii. Societatea civilă şi rivalii ei (1994) Edit.Polirom, Iaşi, 1998Gneist v., Rudolf, Der Rechtsstaat, Berlin, 1872Ion Craiovan, Finalităţile Dreptului, Ed. Continent XXI, Bucureşti, 1995Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ, vol.1,Ediţia a II-a rev.şi adăugită, Edit.Nemira Bucureşti, 2000, Ediţia a III-a rev.şi adăugită, Edit. All Beck Bucureşti, 2003Kant, Immanuel, Critica Raţiunii Practice, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1972Kelsen, Hans, Theorie pure du Droit, Dalloz, Paris, 1962Konig / von Oertzen / Wagener, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag, Baden-Baden,1981 Konig, Klaus / Siedentopf, Heinrich, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag Baden-Baden, 1997Laufer, Heinz Das Foederative System der Bundesrepublik Deutschland, Edit. Bayerische Landeszentrale fuer politische Bildungsarbeit, Muenchen, 1981 Maynz, Renate, Les bureaucraties publiques et la mise en ouvre des politiques,

49

Revue Internationale des Sciences sociales, nr.4/1992.Meny, Yves, Politique comparee, Ediţia a V-a, Editura Montchrestien, Paris, 1996 Michaelis, Karl Die Deutschen und ihr Rechtstaat, Berlin - New York, 1980 Mohl v., Robert, Das Staatsrecht des Konigreichs Wurttemberg.Das Verfassungsrecht, Tübingen, 1829Mohl v., Robert, Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtstaates, Bd. I, Tübingen, 1866Monchablon, Alain, Cartea Cetăţeanului, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991, Muraru, Ioan Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1998Negulescu, Paul Tratat de Drept Administrativ Român, Vol.1, Principii Generale , Ed. Marvan, Bucureşti, 1934Negulescu, Paul, Curs de politică administrativă - făcut la Centrul de pregătire Profesională Administrativă- fascicola 1, Bucureşti 1938Petrescu, Rodica Narcisa Drept administrativ, Edit. Servo Sat, Cluj-Napoca, 1999, 2001Popa, Nicolae, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1996,Popescu, Sofia Din nou despre statul de drept. Concept, trăsături definitorii şi motivaţii în Studii de Drept Românesc nr. 4/1992Popper, Karl Open Society and its Enemies, Ediţia a V-a, Princeton University Press, Princeton 1966 Santai, Ioan Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 1998Scharpf F.W./ B.Reissert / E.Schnabel, Policy effectiveness and conflict avoidance in Intergovernmental Policy formation, în K.Hanf, F.Scharpf, Interorganisational Policy-Making, Sage Publications, Londra, 1978Schelling v., F.W.J. Philosophische Untersuchungen ueber das Wesen der menschlichen Freiheit, Tübingen, 1809Stein v., Lorenz Handbuch der Verwaltungslehre, Vol.1-3, Stuttgart, 1888. Stein, Ekkehart, Staatsrecht, 15.Auflage, J.C.B. Mohr Vlg. Tübingen, 1995Stern, Karl Das Staatsrecht der B.R.D., Bd. I, München, 1984Szporluk, Roman în Comunism and Nationalism, Karl Marx versus Friedrich List, Oxford University Press, Oxford/New York, 1988 Tarangul, Erast Diti, Tratat de Drept Administrativ Român, Tipografia Glasul Bucovinei , Cernăuţi, 1944Teodorescu, Anibal, Tratat de Drept Administrativ, Editura.Marvan, Bucureşti, 1935, Vol.IITribe, Laurence H. American Constitutional Law, Second Edition, Harvard University, New York, The Foundation Press Inc. 1998Ţinca, Ovidiu,Constituţii şi alte texte de drept public, Edit.Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997Văraru, M.Tratat de Drept Administrativ Român, Ed. Librăriei Socec & Co., BucureştiVoicu, George,Pluripartidismul - o teorie a democraţiei, Editura All, Bucureşti, 1998

50

Vrabie, Genoveva Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.I, Ediţia a patra revăzută şi întregită, Editura “Cugetarea” a Fundaţiei pentru Cultură şi Ştiinţă “Moldova”, Iaşi, 1997.Wassermann,Rudolf, Rechtsstaat ohne Rechtsbewustsein?, Niedersachsische Landeszentrale für politische Bildung, Hannover, 1988 Kriele, Martin, Einfuhrung in die Staatslehre, Opladen, 1994Weber, Max, The Theory of Social and Economic Organization, The Free Press, New York, 1974

51

CAPITOLUL II.

EXECUTIVUL SI ADMINISTRATIA PUBLICÃ ÎN DOCTRINA CONTEMPORANÃ

1. Puterea executivă si administratia publică în unele reglementări constitutionale contemporane

Identificarea relaţiei dintre două din noţiunile fundamentale ale dreptului public contemporan, executivul şi administraţia publică, în pofida diversităţii de opinii din doctrină, nu se poate face în afara analizei comparative a modului în care cele două instituţii sunt reglementate formal în constituţiile lumii .

In debutul unei astfel de analize trebuie observat că unele constituţii conservă limbajul clasic al teoriei separaţiei puterilor în stat folosind termenul de putere respectiv organ, altele, printre care şi Constituţia actuală a României, operează cu o terminologie adaptată stadiului actual de dezvoltare a doctrinei de specialitate, folosind termeni precum autoritate publică, funcţie statală,etc.

Aceasta nu înseamnă însă că în reglementările actuale s-a păstrat cadrul rigid al clasicei trinităţi a puterilor, transformările putând fi identificate în modul în care sunt reglementate procedurile legislative, formarea rolul şi funcţionarea guvernelor, desemnarea judecătorilor, contenciosul constituţional şi administrativ, autorităţile constituţionale autonome precum Ombudsman-ul sau Curtea Constituţională, etc.

Pe de altă parte, aşa cum remarcă Prof.Antonie Iorgovan, “faptul că o reglementare constituţională depăşeşte cadrul unei teorii, fie ea cât de celebră, nu înseamnă că reglementarea nu are bază ştiinţifică ci că teoria a devenit desuetă .108 Pierre Pactet scrie în acelaşi sens: “Pentru teoreticienii actuali, adevărata divizare nu este între puterea de a face legea şi cea de a o executa, ci între puterea care aparţine organelor executive de a conduce politica naţională, utilizând în acest sens aparatul administrativ de care dispun, pe de o parte, şi libertatea lăsată organelor deliberative (se au în vedere adunările parlamentare) de a controla acţiunea Guvernului, pe de altă parte.”Potrivit aceluiaşi autor, limitarea puterilor potrivit noilor soluţii constituţionale se realizează prin: independenţa autorităţii jurisdicţionale, încadrarea juridică a puterii, dezvoltarea corpurilor intermediare, a organismelor publice sau private care sunt însărcinate cu gestionarea propriilor afaceri.109

In fine, ceea ce caracterizează reglementările constituţionale contemporane este intenţia evidentă a legiuitorilor constituanţi de a face delimitarea, uneori expresă şi neechivocă, între sfera preponderent politică a Executivului şi zona tehnico-administrativă a acestuia. In acest sens, în limbaj constituţional contemporan, prin expresia de Executiv se evocă, de regulă, şefii puterii executive, respectiv monarh, preşedinte sau organ colegial (ex. Consiliul Federal

108 Antonie Iorgovan, Tratat …….., vol.1, p.44109 Pierre Pactet, Op.cit, pag.118 şi urm., citat de A.Iorgovan, în op.cit.,vol.1, pag. 46

52

Elveţian) în sistemele care consacră un executiv monocratic, şi monarh sau preşedinte şi guvern, în sistemele care consacră un executiv dualist110, precum şi miniştri şi alţi demnitari.111

Potrivit Constituţiei Danemarcei112, Regele este împuternicit să-i numească şi să-i revoce pe miniştri, inclusiv pe Primul Ministru, şi să le repartizeze sarcinile, exercitând autoritate supremă asupra tuturor treburilor Regatului. Miniştri constituie Consiliul de Miniştri a cărui preşedinţie aparţine Regelui. Executivul se remarcă prin existenţa unui cabinet care poartă denumirea de Consiliul Cabinetului, din care fac parte miniştri, care deliberează sub conducerea Primului-Ministru, Regele având dreptul de a accepta deciziile acestuia sau de a le supune Consiliului de Miniştri. Potrivit art.26 din aceeaşi Constituţie, Regele numeşte şi revocă din funcţie, potrivit statutului, funcţionarii publici.

Constituţia Spaniei 113 stabileşte, expresis verbis, că Regele este şeful statului (art.56) şi că Guvernul exercită funcţia executivă şi puterea reglementară ( art.97). El conduce politica internă şi externă, administraţia civilă şi militară şi apărarea statului fiind responsabil în faţa Parlamentului. Alături şi sub conducerea Guvernului, îşi desfăşoară activitatea administraţia publică, subordonată principiilor eficacităţii, ierarhiei, descentralizării şi coordonării, supunându-se legii şi dreptului ( art 103).

Constituţia Olandei114, conferă noi dimensiunii reglementării constituţionale a puterii executive. Potrivit acestei legi fundamentale Regele, împreună cu miniştrii formează Guvernul dar Primul ministru şi miniştri sunt numiţi şi revocaţi prin Decret Regal. Miniştri formează Consiliul de Miniştri, care este prezidat de Primul ministru, pentru a delibera şi hotărî asupra politicii generale a Guvernului şi pentru a favoriza unitatea acestei politici. In privinţa legiferării, art.81 prevede că legile sunt stabilite în comun de către Guvern şi Parlament, la propunerea Regelui sau a unuia ori mai mulţi parlamentari.

Monocraţia Executivului contemporan cunoaşte cea mai rigidă expresie în regimurile politice prezidenţiale cu forma lor cea mai reprezentativă consacrată în Constituţia S.U.A.115 În aceste regimuri politice Executivul este redus la Preşedintele statului acesta fiind responsabil de aplicarea sau de executarea legii. Potrivit art.2 al Constituţiei SUA puterea executivă este exercitată de către Preşedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existenţă a Executivului

110 Cu privire la distincţia dintre executivul monocratic şi executivul dualist a se vedea I.Vida, Puterea Executivă şi Administraţia Publică, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994, p.29-37111 In acest sens Prof. Antonie Iorgovan clarifică limbajul Constituţiei României din 1991 arătând “ Convenim ca în spiritul doctrinei occidentale…, să utilizăm expresia de “executiv” pentru a evoca, printr-o formulare generică, pe cei doi şefi ai “ puterii executive”, pe miniştri şi alţi demnitari, “ pentru a preciza în continuare “ In concluzie, la ora actuală, executivul în România, ca funcţii, este format din Preşedintele României, primul-ministru, miniştrii şi secretarii de stat. “ A.Iorgovan, Op.cit.vol.1, pag.78. 112 adoptată la 5 iunie 1953, Constituţie care se menţine şi ea în nota clasică, consacrând chiar în art 3 : Puterea legislativă este exercitată în comun de către Rege şi Folketing. Puterea executivă este exercitată de cătreRrege. Puterea judecătorească este exercitată de către tribunale.” 113 din 27 decembrie 1978. Textul a fost analizat pe baza traducerii efectuate de Ovidiu Ţinca în, Constituţii şi alte texte de drept public, Ed.Imprimeriei de Vest Oradea, 1997, pag.639 şi urm. 114 Adoptată la 17 februarie 1983.115 Adoptată la 17 septembrie 1787 şi amendată cu XXVI amendamente, ultimul datând de la 1971.

53

este faptul că limitele sale nu sunt determinate de Constituţie ci de factori politici extraconstituţionali 116. In cadrul acestui sistem, în care apropierea de concepţia clasică a separaţiei puterilor este poate cea mai evidentă, Executivul nu se confundă cu administraţia dar el este cel care orientează şi controlează acţiunile acesteia chiar dacă asupra legalităţii acţiunilor sale se pronunţă autorităţile judecătoreşti.

Cu toată rigiditatea reglementării constituţionale doctrina contemporană nord-americană recunoaşte colaborarea Executivului cu Congresul dar şi cu întreg mediul politic şi social în exercitarea puterii, colaborare care uneori este de neseparat. Astfel un prestigios specialist american în abordarea actuală a separaţiei puterilor, Louis Fisher scrie: O iniţiativă în domeniul Legislativului provoacă imediat o serie de acţiuni compensatorii la nivelul executivului. Acestea au uneori caracter cooperativ alteori antagonic. Iniţiativele Executivului provoacă şi stimulează semnale legislative. In acelaşi timp atât Legislativul cât şi Executivul funcţionează într-un cadru politic mai larg - care include Curţile de justiţie, birocraţia federală, comisiile regulatorii autonome, administraţiile federale şi locale, partidele politice, grupurile de interese, şi mediul internaţional - care formează şi circumscriu fenomenul complex al guvernării. 117

Modelul prezidenţial al S.U.A s-a extins în state sud-americane, africane şi de curând, prin adoptarea Constituţiei Federaţiei Ruse, şi în Europa şi Asia. În unele din aceste state alături de Preşedintele Republicii apare Guvernul, dar această inovaţie instituţională nu modifică natura regimului politic datorită competenţelor pe care preşedintele le are în legătură cu formarea şi funcţionarea acestei componente a Executivului.118 In multe din aceste state modelul american a fost deformat, transformându-se în regim politic prezidenţialist.119

Regimurile parlamentare sunt, prin esenţa lor dualiste, ele dispun de un şef de stat, desemnat de parlament, şi de un guvern care are în fruntea sa un premier, care exercită funcţia de şef al executivului. Funcţia şefului de stat este influenţată de rolul partidelor politice iar cea de şef al guvernului de regulile majorităţii parlamentare.

In Republica Federală Germania 120 legea fundamentală operează cu terminologia clasică (art.20) arătând că poporul exercită puterea prin organele special investite cu putere legislativă, executivă şi judecătorească. Puterea legislativă este legată prin ordinea constituţională, puterile executivă şi

116 A se vedea C.Herman Prichett, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New-York, 1976, p.43 şI urm. citat de I. Vida în Op.cit. p.33 117 Louis Fisher, The Politics of Shared Power, Congress and the Executive, Third Ed., Library of Congress, Congressional Quarterly Inc., 1993, pag. 17 şi urm.118 Spre exemplu art. 80-1 din Constituţia Federaţiei Ruse, adoptată la 12 dembrie 1993, prevede: Preşedintele Federaţiei Ruse este şeful statului….. Preşedintele Federaţiei Ruse, conform Constituţiei Federaţiei Ruse şi legilor federale, determină orientările fundamentale ale politicii interne şi externe ale statului. Potrivit art.83 el prezidează şedinţele Guvernului federal pe care îl poate şi demite. Art. 110-1 arată că Guvernul exercită puterea executivă iar Cap VIII reglementează în cuprinsul a 4 articole autoadministraţia locală, 119 I.Vida. Op.cit.p 34.120 Legea fundamentală a Republicii Federale Germania a fost adoptată la 23 mai 1949 şi completată cu tratatul de unificare din 31 august 1990,

54

judecătorească sunt legate prin lege şi drept. Puterea executivă federală este acordată unei persoane care îndeplineşte, în condiţii de neresponsabilitate, potrivit regulilor regimului parlamentar, funcţia de şef de stat, şi unui organ colegial, Guvernul federal, prin natura sa esenţialmente responsabil. Guvernul se compune din Cancelarul federal şi miniştri federali. Specificul Executivului german rezidă în concentrarea puterii executive în mâna Cancelarului federal care stabileşte liniile politicii interne şi externe a statului şi îşi asumă responsabilitatea politică, astfel încât constituie personajul cheie al sistemului politic german, slujit în bună măsură de codecizia partidelor politice reflectată prin instituţiile specific germane ale votului de neîncredere constructiv şi moţiunii de încredere ale Bundestagului (art.67,68). Miniştri federali îşi conduc departamentele (ministerele) în mod autonom şi sub proprie responsabilitate în cadrul marilor orientări politice stabilite de Cancelar (art.65). In ceea ce priveşte reglementarea constituţională a administraţiei publice ea este cuprinsă în cap. VIII al Legii fundamentale a R.F.G intitulată: Executarea legilor federale şi Administraţia Federală, reglementând principiile repartizării competenţelor privind executarea legilor între federaţie şi land-uri, organizarea administraţiei şi procedura administrativă. Când federaţia execută legile cu ajutorul unei administraţii federale, al colectivităţilor de drept public sau instituţiilor de drept public legate direct de ea (Koerperschaften und Anstalten des oeffentlichen Rechtes), Guvernul federal emite dispozitii administrative cu caracter normativ general, cu excepţia cazurilor pentru care legea prevede altfel. El conduce şi reglementează organizarea administraţiilor federale (art.86).

Constituţia Italiei121 consacră un Executiv bicefal, compus din Preşedintele Republicii şi un Cabinet care are în fruntea sa un Preşedinte al Consiliului de Miniştri. Preşedintele Republicii este şeful statului şi reprezintă unitatea naţională, dar, are şi importante atribuţii administrative. Consiliul de Miniştri se compune din Preşedintele Consiliului de Miniştri şi miniştri iar, potrivit art. 95, Preşedintele Consiliului de Miniştri conduce politica generală a Guvernului şi este răspunzător pentru ea. El menţine unitatea orientărilor politice şi administrative. Miniştri sunt răspunzători în mod solidar pentru actele Consiliului de Miniştri şi individual pentru actele departamentului lor.Constituţia Italiei consacră sub titlul III, intitulat: Guvernul, o a doua secţiune intitulată: Administraţia Publică, ceea ce ne obligă să observăm că nici în acest stat, cel putin la nivelul reglementării constituţionale, nu se realizează o cumulare a Executivului cu administraţia publică., deosebirile dintre autorităţile cu caracter executiv sau administrativ fiind precizate expres, prin texte constituţionale.

Constituţia actuală a Franţei122, consacră şi ea un Executiv bicefal, compus dint-un Preşedinte, ales prin vot direct începând cu anul 1962, şi Guvern - Consiliul de Miniştri - condus de Primul-ministru, care stabileşte şi pune în aplicare politica naţiunii, dispunând de administraţie şi forţele armate (art.20). Primul Ministru dirijează acţiunea Guvernului. El este responsabil de apărarea naţională şi asigură respectarea legilor. El deţine puterea reglementară în toate

121 Adoptată la 27 decembrie 1947 122 Adoptată la 4 octombrie 1958

55

domeniile sub rezerva dispoziţiilor cuprinse în art.13 coroborat cu art.37 al Constituţiei.

Ceea ce este specific regimului Executivului francez este faptul că imixtiunea Preşedintelui în treburile Guvernului este apropiată regimurilor moniste sau monocratice. Astfel Preşedintele conduce lucrările Consiliului de Miniştri şi semnează ordonanţele şi decretele adoptate în acest organ, numeşte în funcţii civile şi militare fie singur fie în Consiliul de Miniştri.

In Franţa, Executivul se caracterizează printr-o evoluţie contradictorie a aplicării principiului separaţiei puterilor în stat,de la prima Constituţie elaborată la 1791 şi până la cea actuală, care dă posibilitatea Guvernului de a legifera în anumite domenii123

Nici în Franţa reglementarea constituţională nu realizează o confuziune structurală între Executiv şi administraţia publică, mai mult limbajul constituţional nu include fortele armate în expresia administraţie publică.(art.20).

Multe din Constituţiile fostelor state socialiste, adoptate după 1989, consacră expres principiul separaţiei puterilor în stat astfel: Bulgaria, Moldova, Ungaria, Polonia, Cehia, Slovacia etc124. Şi la nivelul acestor reglementări constituţionale, după modelul constituţional al statelor de drept din Europa occidentală, se realizează delimitarea terminologică între Executiv şi administraţia publică cu referire în principal la categoriile de organe sau autorităţi care le exercită.

Un model constituţional contemporan anacronic, şi prin aceasta inedit, il constituie Constituţia Republicii Populare Chineze125 care, folosind o terminologie variată, consacră un regim socialist de dictatură democratică populară în care organele de stat funcţionează conform principiului centralismului democratic. Organele administrative, organele judecătoreşti şi parchetele, care emană de la adunările populare, sunt responsabile în faţa acestora din urmă şi se supun controlului lor. Repartizarea atribuţiilor între organele de stat ale autorităţii centrale şi cele ale autorităţilor locale se face conform principiului de a pune, din plin, în joc iniţiativa şi dinamismul puterilor locale menţinând, în acelaşi timp, direcţia unică a puterii centrale (art.3). Art.4 reglementeză autonomia locală şi regională iar art.5 al aceleiaşi Constituţii prevede: nici o lege, nici o reglementare administrativă, nici o reglementare locală nu poate intra în contradicţie cu Constituţia. Preşedintele şi Vicepreşedintele Republicii Populare Chineze sunt aleşi de către adunarea Populară Chineză (art.79) care este organul suprem al puterii de stat (art.57), iar Consiliul Afacerilor de Stat, adică Guvernul popular central, este executivul organului suprem al puterii de stat, organul administrativ suprem de stat. art.85) Acest din urmă organ este compus din Primul-ministru, viceprim-miniştri, 123 A se vedea Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.Actami, Bucureşti, 1993,Vol.II,p.12 124 a se vedea Constituţia Republicii Bulgaria din 12 iulie 1991, Constituţia Republicii Moldova din 29 iulie 1994, Constituţia Republicii Ungaria din 20 august 1949, Legea constituţională privind relaţiile reciproce dintre puterea legislativă şi puterea executivă a Republicii Polonia şi autoadministrarea teritorială din 17 octombrie 1992 şi Constituţia Republicii Polonia din 22 iulie 1952, menţinută în vigoare prin legea constituţională din 1992, Constituţia Republicii Cehia cuprinsă în Legea constituţională a Consiliului Naţional Ceh din 16 decembrie 1992, Constituţia Republicii Slovacia din 1 septembrie 1992. 125 Din 4 decembrie 1982, in Ovidiu Ţinca, Op.cit.pag. 435 urm.

56

miniştri de stat, miniştri, preşedinţii de comisii, preşedintele Comisiei de Conturi, secretarul general. Potrivit art 89 acest organ exercită funcţiile şi puterile administrative şi reglementare enumerate în art.89.

In ceea ce priveşte actuala Constituţie a României aceasta consacră, potrivit celei mai numeroase părţi a doctrinei de specialitate, un executiv bicefal, dualist, reprezentat de două autorităţi publice, Preşedintele României şi Guvernul. Potrivit art 102, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Alineatul 2 al aceluiaşi articol prevede, în opinia noastră într-o viziune deosebit de avansată comparativ cu majoritatea constituţiilor analizate mai sus, că în îndeplinirea atribuţiilor sale Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.

Din analiza reglementării din Titlul III în ansamblul său precum şi din cap. V al acestuia, în lumina noilor fundamentări din dreptul public contemporan, putem scoate în evidenţă delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit să o facă între noţiunea de executiv şi ce de administraţie, Aşa cum explică Prof.A.Iorgovan, legiuitorul constituant a dorit să arate că autorităţile publice din cap.V, Titlul III, al Constituţiei fac numai administraţie publică, atât la nivel central cât şi la nivel local, şi nu jocuri politice.126 Din analiza celorlalte texte constituţionale, printre care un loc special îl ocupă art.52127, rezultă neîndoielnic că sfera administraţiei publice este mai mare decât sfera de activitate a autorităţilor publice reglementate în Cap.V. al Titlului III. In ceea ce priveşte sintagma de puteri statale, Constituţia României o foloseşte într-un sens politic şi nu riguros juridic-constituţional, în cuprinsul art.80 alin.2 când, după ce în alineatul precedent consacră rolul Preşedintelui României ca reprezentant al statului, instituie rolul acestuia de mediator public între puterile statului, precum şi între stat şi societate, făcând nu numai apel la trinitatea exercitării puterii dar şi la rolul societăţii civile în exercitarea puterii publice.

In finalul succintei abordări comparative a unora din reglementările constituţionale actuale care realizează din, perspectiva terminologiei constituţionale, delimitarea între Executiv şi administraţia publică, este necesar să subliniem, din perspectiva rolului pe care societatea şi legislaţia internaţională îl joacă în raport cu dreptul intern, că majoritatea constituţiilor contemporane reglementează raportul dintre dreptul intern şi dreptul internaţional recunoscând, în anumite materii, prioritatea acestuia din urmă 128. Constituţiile statelor membre ale Comunităţii europene sau ale altor organizaţii internaţionale, cu sau fără caracter supranaţional, conţin, de asemenea, reglementări prin care recunosc fie efectul direct şi nemijlocit, fie influenţa mijlocită prin parlamentele naţionale, a dreptului internaţional asupra sistemului juridic intern. 129

126 A.Iorgovan, Idem.p.71127 Cu privire la delimitarea sferei administraţiei publice în baza art.52 (fost 48) din Constituţia României din 1991, a se vedea A.Iorgovan, Ibidem, vol.1, pag. 71 - 74. 128 A se vedea şi art.11 coroborat cu art.20 din Constituţia României din 1991 129 Spre pildă Titlul XV al Constituţiei Franţei intitulat “ despre Comunităţile Europene şi despre Uniunea Europeană “ sau art.23 intitulat” Uniunea Europeană” precum şi art. 24 şi 25 ale Legii Fundamentale a R.F.G,

57

2. FUNCTIILE STATULUI CONTEMPORAN SI SFERA GUVERNĂRII

2.1. Functiile statului contemporan si sfera guvernării

Istoria constituţională a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formală a dobândirii şi exercitării puterii de către guvernanţi în raport cu guvernaţii, istoria efortului de a concilia voinţa şi interesele indivizilor şi societăţii asupra cărora se exercită actul de guvernare, cu voinţa şi interesele subiectelor titulare ale autorităţii politice exclusive, cu alte cuvinte de a stabili un raport între legitimarea socială şi legitimitatea în sine dezvoltată de orice putere statală. Cuceririle teoretice ale secolului XX, care în plan politico-juridic au consacrat conceptul statului de drept, democratic şi social, au generat realitatea unor state în care puterea a fost structurată şi supusă dreptului, un drept, stabilit în competiţia dintre interese şi valori promovate în raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puţin eficient, în slujba cetăţenilor săi.

Conţinutul dreptului este stabilit în jocul politic la care participă ca actori nu numai instituţiile statului cu competenţă de reglementare dar şi societatea civilă prin intermediul partidelor politice, grupurilor de interese şi de presiune, mass-mediei, sau societatea internaţională, care sunt interesate, deopotrivă, şi în realizarea acestui drept. Aşa cum am precizat deja, statul contemporan de drept nu este numai statul asigurării drepturilor cetăţeneşti (statul de drept formal) dar şi statul realizării drepturilor cetăţeneşti (statul de drept material) , care alături de binele public, securitatea juridică şi bunăstarea generală formează conţinutul valoric fundamental al reglementărilor constituţionale occidentale contemporane.

In doctrina actuală există o serie de conceptii tinzând spre depăşirea, dintr-o perspectivă funcţionalistă130, a distincţiei clasice dintre funcţia legislativă şi executivă a statului, respectiv dintre funcţia de stabilire a conţinutului dreptului şi aceea de realizare materială, efectivă, a dreptului. Dintre acestea, unele confundă funcţiile statului cu natura activităţii organelor statale, astfel în cadrul concepţiilor binare, dualiste privind diviziunea funcţiunilor statului, distincţia dintre legislativ şi executiv este transpusă, într-o primă categorie de concepţii, înspre distincţia dintre funcţiunea politică şi funcţiunea administrativă a statului, distincţie în conformitate cu care legea devine un cadru de principiu, stabilind o orientare politică generală, guvernământul acţionând în interiorul acestui cadru. Funcţiunea politică este exercitată de o pluralitate de organe, Guvern, Parlament, Şeful statului, etc. şi cea administrativă de asemenea, neexistând nici un impediment ca aceeaşi autoritate (spre pildă Guvernul ) să contribuie la exerciţiul ambelor funcţiuni.131

130 “ Pentru a distinge din punct de vedere juridic diversele funcţiuni ale statului - arată Leon Duguit - trebuie să ne plasăm exclusiv sub unghiul de vedere material, adică să considerăm actele îndeplinite în natura lor internă, abstracţie făcând în mod complet de organul, agentul care a intervenit.” t.n. (L.Duguit, Op.cit., vol.2, p.136 )131 In acest sens , H.Goodnow, arată, încă de la 1900, că există două funcţiuni statale esenţiale, primare, care tind să se diferenţieze în funcţiuni minore, secundare. ( H.Goodnow, Politics and Administration, New York,

58

O altă categorie de concepţii binare este generată de constatarea că sarcinile între Guvern şi Parlament nu se mai repartizează în democraţiile actuale după distincţia între puterea de a lua decizii primare şi puterea de a executa aceste decizii. Astfel, se afirmă că: Noţiunea de putere guvernamentală depăşeşte cu mult noţiunea tradiţională de putere executivă. Ea i se opune chiar într-un sens : ideea de executiv implică faptul că Guvernul intervine în al doilea rând, că el nu are iniţiativa acţiunii. Dimpotrivă, Guvernul modern are în mod esenţial un rol de impulsiune : în cadrul maşinii politice, el este motorul“ 132

Guvernul, are, în această accepţiune, rolul de a planifica activitatea naţională prin orientarea iniţiativei legislative, prin definirea politicii generale, prin trasarea programelor de acţiune. El nu se mai rezumă la a executa legile votate de Parlament, ci participă activ la elaborarea lor, pe de o parte prin activităţi de impulsiune politică şi pe de altă parte prin activităţi de direcţie generală. Funcţiunea deliberativă, înţeleasă ca putere de limitare, pe de o parte, şi ca putere de revendicare pe de altă parte, aparţine Parlamentului, şi are o dimensiune a priori, prin stabilirea cadrului general al acţiunii guvernamentale, şi o dimensiune a posteriori exprimată prin activitatea legislativă şi prin puterea bugetară. Puterea de revendicare se manifestă prin transformarea Parlamentului într-un fel de birou de reclamaţii pentru cetăţeni, grupuri de interese şi opoziţie. De aceea: existenţa libertăţilor rămâne legată în fapt de existenţa Parlamentelor. 133

In fine, o a treia categorie de concepţii vizează distincţia între funcţiunea guvernamentală şi funcţiunea administrativă a statului.

Trebuie să considerăm, arăta in acest sens Georges Burdeau, că: organele statului sunt alimentate de o putere a cărei sursă este exterioară mecanismelor constituţionale. Opinia publică, revendicarea maselor, voinţa naţională, acestea sunt forţele care, încadrate prin intermediul partidelor politice, caută în agenţii statali instrumentele realizării lor. Sunt deci natura şi intensitatea acestor surse de forţă politică, care, fără nici o deferenţă pentru formele teoretice şi în cea mai perfectă indiferenţă faţă de textele constituţionale, vor comanda diviziunea Puterii care va fi în mod efectiv realizată în stat.134 . In această accepţiune funcţiunea guvernamentală cuprinde puterea de a face legea, acţiunea diplomatică, actele îndeplinite de Guvern în calitate de organ politic, etc., unind, într-un tot indisolubil activitatea organelor statului.135

Pe de altă parte, funcţiunea administrativă pune în mişcare o putere secundară, derivată. La acest eşalon: nu întâlnim decât reguli ce dezvoltă şi precizează o regulă preexistentă, acte făcute în executarea unei reguli anterioare sau ale căror efecte sunt comandate de o reglementare prestabilită.136

1900, p.17, citat de Dan Claudiu Dănişor în op.cit .vol.2, pag. 300) iar Maurice Duverger arată că “funcţiunea politică este caracterizată prin luarea deciziilor de principiu, iar cea administrativă prin precizarea, adaptarea şi aplicarea lor. (M.Duverger, Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F, Paris, 1963, p.174 )132 M.Duverger, Op.cit. pag.176. 133 M.Duverger, idem p. 178134 G.Burdeau, Traite de science politique…., vol.IV., p.336.135 Idem p. 314.136 Ibidem

59

Dacă adepţii primelor categorii de concepţii absolutizează rolul pe care diferite autorităţi ale statului îl dobândesc în cadrul procesului de exercitare a puterii, încercând să funcţionalizeze vechiul cadru al separaţiei puterilor în stat, alţi autori, distingând între caracterul politic şi caracterul juridic al activităţii autorităţilor statale, propun definirea funcţiilor statului în funcţie de natura politică sau juridică a actelor pe care le îndeplinesc organele statului,, distingându-se între funcţiunile de decizie, de executare, de consultare şi de control ale statului. 137

In ceea ce ne priveşte, considerăm că toate aceste concepţii încearcă să explice exercitarea puterii publice doar la nivelul statului ceea ce duce, in mod fatal, la imposibilitatea configurării generale a funcţiunilor statale. Din punctul nostru de vedere, societatea este o structurare a relaţiilor interumane în vederea coexistenţei libertăţilor, tot mecanismul social concurând la aceasta. Legea reprezintă mijlocul prin care statul şi societatea realizează acest scop. Chiar dacă conlucrarea şi echilibrul dintre modul cum diferite autorităţi statale realizează o funcţie statală sau alta, este în contemporaneitate dificil de delimitat, nu putem să nu observăm că dacă autorităţile executive dobândesc uneori o poziţie dominantă în raport cu autoritatea legislativă aceasta se petrece pentru că el contribuie în mod esenţial la exerciţiul funcţiei legislative, care este primordială.

Legea se plasează, în statul de drept, în centrul edificiului social în ansamblul său şi în raport cu ea trebuiesc configurate toate celelalte funcţiuni statale. In acest sens nici încercarea de a funcţionaliza vechiul cadrul al separaţiei puterilor şi nici modul organic de a determina funcţiunile statului ori de a găsi noi funcţiuni care să explice rolul autorităţilor statului contemporan, nu ne pot satisface. In schimb, dacă introducem constatările contemporane, cu privire la rolul organelor de stat, într-un nou cadru general, care nu se rezumă la nivelul instituţional statal ci cuprinde şi nivelul societăţii civile şi pe cel internaţional, şi dacă definim legea în sens material şi nu formal şi legăm funcţiunile de rolul autorităţilor statale, nimic nu ne impiedică să păstrăm, in acest cadru extins, împărţirea în funcţiune legislativă, funcţiune executivă şi funcţiune jurisdicţională.

Din perspectiva restrânsă a modului cum diferite autorităţi statale realizează aceste funcţiuni, respectiv din perspectiva rolului diferitelor organe statale în executarea mandatului reprezentativ statal, parlamentele deţin rolul predominant în exercitarea funcţiunii legislative, deţinând nu numai rolul legislativ propriu-zis dar mai ales rolul de control şi limitare a tuturor celorlalte impulsuri legislative, în primul rând ale guvernelor, iar guvernele rolul predominant în activitatea de realizare a legii, sens în care conduc aparatul administrativ. Guvernele participă însă, cu largul concurs al tehnocraţiei, şi la exercitarea funcţiunii legislative, prin intermediul a cel puţin 5 proceduri: 137 in legătură cu această categorie de concepţii şi critica ce li se poate aduce a se vedea M.Duverger, Op.cit. pp.174-176. Pentru alte modalităţi de împărţire dualistă a funcţiunilor, a se vedea R.Capitant, La reforme du parlementarisme, Paris, 1936, pag.151, L.Blum, La reforme guvernamentale, Paris 1936, p.151, Dabin, L Etat ou la politique, Paris 1957,p.148, Doctrine generale de l Etat, Paris 1957, p.300-333, R.Aron, Sociologie des societes industrielles, Esquisse d une theorie des regimes politiques,. CDU, p.30-31.

60

orientarea şi iniţiativa legislativă, în unele sisteme chiar exclusivă,138

participarea la dezbaterile parlamentare139, participarea la stabilirea ordinii de zi şi organizarea dezbaterilor parlamentare140, procedura votului de încredere cu privire la un text legislativ141, delegarea legislativă142.

Funcţia executivă se exercită, cel puţin formal constituţional, la nivelul Executivului. Ca şi în cazul funcţiei legislative, o pluralitate de organe concură la exerciţiul ei : Guvern, Şeful statului, autorităţile administraţiei publice, Parlamentul, instanţele judecătoreşti. Executivul este cel care are oficial rolul de a organiza executarea legii şi de a executa, prin acte de realizare concretă, legea. Împărţirea atribuţiilor între organul colegial şi cel unipersonal este diferită după cum Şeful statului este şi Şeful guvernului sau nu. Pentru a organiza executarea legii, Guvernul emite acte normative, cu caracter general, obligatorii erga omnes, dar care au o forţă juridică inferioară legii, în sensul că ele nu pot introduce o reglementare primară în ordinea juridică. Când suntem în prezenţa unei executări concrete a legii, Guvernul emite acte individuale.Ambele categorii de acte trebuie să fie cenzurabile pe cale judiciară dacă nu sunt expres exceptate de la control, printr-o lege.

Este adevărat că Parlamentul, spre pildă nu poate adapta direct reglementarea generală la situaţiile particulare, dar poate impune, din afară, o anumită aplicare, prin mijloacele de control şi sancţiune pe care le are la dispoziţie, ceea ce înseamnă că exercită indirect funcţiunea executivă.

In statul contemporan, dacă Şeful statului este plasat in mod formal în cadrul Executivului în majoritatea constituţiilor occidentale, rolul său în exerciţiul celorlalte funcţiuni statale este de necontestat. Dacă ne referim numai la rolul său în exercitarea funcţiei legislative observăm cel putin 4 procedee:

138 Vezi în acest sens, precum şi pentru sistemele în care guvernul este privat de iniţiativa legislativă, M.Duverger, op.cit. p.155-156, Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 199o, p.840-841, Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politique, Monchrestien, Paris, 1991, p.259.139 Sistemul este cel mai bine ilustrat de prezenţa deputaţilor funcţionari. M.Duverger, Op.cit.p.156140 In Marea Britanie,spre exemplu, programul fiecărei sesiuni este stabilit de o comisie formată în sânul Cabinetului de preşedinţii Camerelor şI Chief Whip. Guvernul organizează dezbaterile - Allocation of time orders - după procedeul ghilotinei. Jean Gicquel, Op.cit. p.259 141 Este vorba despre situaţiile în care Guvernul presează asupra Parlamentului prin procedura angajării răspunderii asupra unui text legislativ, consacrată şI în Constituţia actuală a României în cuprinsul art.113. 142 Procedeul decretelor -legi şI al ordonanţelor prin care se transferă legiferarea de la o autoritate -Parlament- la alta -Guvern- . vezi în acest sens, exemplificativ, art. 114 din Constituţia actuală a României sau art. 37 al Constituţiei actuale a Franţei, şi pentru detalii Pierre Pactet, Institutuins politiques, Droit constituţionnel, Masson, Paris, 1986, p.116.

61

sancţiune143, promulgare144, dreptul de a cere o nouă deliberare145, veto-ul legislativ.

Şeful statului poate de asemenea influenţa legiferarea prin dreptul de a dizolva Parlamentul. Când acest drept există, ceea ce constituie regula, el poate fi utilizat ca o armă pentru a obţine un anumit efect legislativ.

In fine, indiferent de rolul pe care constituţiile şi legile îl rezervă administraţiei, este de necontestat că aceasta joacă un rol crucial în materia politicii publice, atât din perspectiva stabilirii ei prin legiferare cât şi din perspectiva realizării ei prin executare.

In primul rând administraţia oferă informaţia necesară oricărei legiferări: a informa inseamnă a selecta, iar a selecta înseamnă a decide. Parlamentele şi Guvernele nu văd intotdeauna realitatea ci imaginea pe care administraţia o oferă despre această realitate, uneori chiar în interes propriu, promovând sau minimalizând anumite cerinţe sociale.

In al doilea rând datorită complexităţii şi mai ales caracterului tehnic al problemelor actuale, administraţiei îi revine rolul de a pregăti proiectele de decizie legislativă sau executivă întrucât ea dispune de experţii necesari. După cum remarcă un autor contemporan: tehnicienii administraţiei sunt doar asistenţi. Dar această asistenţă pune autoritatea formală de decizie într-o situaţie de dependenţă.146

In al treilea rînd, actele administraţiei sunt acte creatoare, întrucât, în opinia noastră, în condiţiile statului contemporan, decizia politică consacrată în lege, nu mai trebuie să fie doar executată, adică aplicată, ci realizată eficient, în beneficiu public. Executarea este decizia continuată prin alte mijloace şi cu alţi agenţi decizionali, chiar dacă discursul filosofic, politic sau juridic persistă în a ignora această mutaţie.147

In fine, astăzi, administraţia funcţionează ca un puternic grup de presiune, organizat în marginea organigramei instituţionale decizionale şi care foloseşte atribuţiile şi mijloacele puse la dispoziţia (autorităţi administrative şi agenţi care realizează servicii publice) pentru a influenţa decizia în interesul membrilor săi.

În ceea ce priveşte funcţia jurisdicţională, departe de a se rezuma la a aplica legea la cazuri concrete, justiţia, constituţională, administrativă sau ordinară, o re-crează. Dreptul jurisprudenţial reprezintă o parte importantă a

143 Acest sistem este adoptat de constituţiile monarhice în care fără sancţiunea Sefului statului legea este imperfectă din punct de vedere juridic.144 In acest sens şi art. 77 al.1corob. Cu art.78 din Constituţia actuală a României. “ Promulgarea este puterea de a face executorie o decizie a Camerelor: chiar votată, aceasta rămâne neaplicabilă atâta timp cât n-a fost promulgată “ M. Duverger, Op.cit. p.156.In ceea ce priveşte promulgarea legilor, a se vedea şi lucrarea lui J,B,Herzog, şi G.Vlachos-La promulgation, la signature et la publication des textes legislatifs en droit compare, travaux et recherches de l Institute de Droit compare de l Universite de Paris, 1961- care demonstrează că atunci când promulgarea, deşi obligatorie, nu este legată de vreun termen, ea devine o armă redutabilă în raport cu exerciţiul funcţiei legislative, putând chiar să o paralizeze. 145 Vezi şi Art..77 al. 2 şi 3 din Constituţia României 1991. Asupra variantelor veto-ului legislativ al Şefului Statului, a se vedea şi lucrarea lui M.Maier - Le veto legislatif du Chef de L Etat. Librairie de L Univerite Georg & C-ie, Geneva, 1948.146 Y.Meny, Politique comparee, Montchrestien, Paris 1991, p.327.147 Idem, p.328

62

dreptului, indiferent de textele constituţionale 148sau legale, inclusiv din domeniul dreptului public.

In sistemele în care, instanţele ordinare controlează aplicarea legii de către administraţie, judecătorul participă şi la aplicarea legii din punct de vedere administrativ. El poate anula pentru ilegalitate actele administraţiei, ceea ce reprezintă deja un amestec în exercitarea funcţiei executive, dar poate chiar să oblige administraţia să emită un anumit act, caz în care se substituie acesteia în opera de executare. Cum acest control se manifestă de regulă şi asupra actelor Guvernului este evident că judecătorul participă la guvernare, deci nu este străin de exerciţiul funcţiei executive.

Dacă am reusit să demonstrăm succint că, la nivelul statului contemporan nu ne mai putem raporta propriu-zis, la un nivel instituţional divizat în centre distincte de impuls politic, acesta fiind măcinat de impulsiuni contrare numai la suprafaţă, trebuie să observăm că statul tinde, indiferent care ar fi nivelul instituţional ce acţionează, să reglementeze totul, să încadreze juridic orice comportament individual sau de grup. Acestei tendinţe i se opune tendinţa societăţii civile de a scăpa de această reglementare, de a exercita puterea publică în afara cadrului normativ propriu-zis. Societatea este în acest sens politic activă, ea caută să alimenteze şi să domine nivelul instituţional statal, reacţia sa în faţa constrângerilor statale nu mai este fuga, ci atacul.

Participarea cetăţenilor, partidelor politice, grupurilor de presiune şi interese, mass-mediei, la procesul de guvernare, nu pot fi ignorate, căci în organismul social nu există nimic izolat sau izolabil, chiar dacă această participare comportă grade diferite în sistemele constituţionale actuale. Dacă modul cum aceste elemente ale societăţii civile participă la exercitarea funcţiei legislative excede studiului nostru149, nu putem ignora cîteva aspecte ale participării lor exercitarea funcţiei executive şi realizarea administraţiei.

In ceea ce priveşte partidele politice un autor contemporan scria: structura partidelor, dimensiunea şi alianţele lor, influenţează asupra autorităţii guvernamentale150 Fără a intra, aici, în amănuntele modului în care structurarea internă a partidelor şi modul conjuncţiei lor în sistem o au asupra formării şi funcţionării Executivului, arătăm doar că ele au o influenţă majoră asupra executării legii, dominând, uneori subordonându-şi chiar, funcţia executivă a statului. Executivul este dependent de sprijinul partizan şi, deci, se va face exponentul intereselor partizane atunci când aplică el însuşi legea sau când

148 Cel mai evident ne apare aceasta la nivelul sistemului anglo-saxon. Aici deciziile tribunalelor sunt sursă formală de drept, putănd avea trei tipuri de autoritate : res judicata, autoritatea precedentului şi autoritatea judge-made-law sau case-law. In acest din urmă caz decizia capătă o valoare generală, comparabilă cu cea a legii, ea aplicându-se tuturor. “ In loc să fie sursă doar interpretativă, ea devine sursă creatoare a dreptului, judecătorul într-un fel face legea.” Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Iie edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990, p.22-24. Chiar în sistemul romano-germanic, judecătorul crează dreptul desigur nu cu aceeaşi anvergură.149 A se vedea în acest sens, M.Prelot, J.Boulouis, op.cit.p.83-85, G.Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politique, L.G.D.J, Paris,1966,p.132, Pierre Pactet, op.cit, p.91, G.Burdeau, Op.cit,.p.133-135, M. Guillaume - Hofmung, Le referendum, P.U.F, Paris,1987, Y.Meny, op.cit., p.190-205, P.Pactet, L evolution contemporaine de la responsabilite gouvernamentale dans le democraties pluralistes, în Melanges G.Burdeau, L.G.D.J., Paris 1977,p.148. etc. 150 M.Duverger, Les partis politiques, A.Colin, Paris,1951,p.449

63

controlează aplicarea legii de către aparatul administrativ, ca şi atunci când numeşte pe anumiţi funcţionari ai administraţiei din subordine.

Când statul de drept nu este suficient de consolidat, cum este cazul în România de astăzi, dar şi în alte state cu o istorie constituţională frământată de contradicţii, această influenţă imbracă forma nepermisă a translegalităţii, în care politicul reuşeşte, în parte sau în totalitate, să-şi subordoneze partinic ideea de legalitate şi ideea de interes public. Dacă conducerea statului şi conducerea partidelor nu este păstrată distinctă, organizarea şi funcţionarea instituţiilor va avea de suferit. Nu întâmplător, în unele sisteme, Preşedintele trebuie să renunţe la apartenenţa la un partid, pentru a fi un arbitru între forţele politice.151

Prezenţa grupurilor de presiune şi interese în exercitarea funcţiei executive este marcată prin participarea acestora la comisiile guvernamentale, prin cooptarea lor la procesul decizional, prin întâlnirile oficiale cu reprezentanţii Guvernului, prin campaniile pe care acestea le susţin pentru a influenţa opinia publică, prin demersurile lor pe lângă partide şi conducătorii acestora, prin manifestaţii, greve şi alte forme ale acţiunii directe, prin tentativele de blocare a sistemului administrativ sau a aplicării deciziilor politice, ş.a.

Mass media concură şi ea la executarea legii prin influenţa pe care o are prezenţa şi acţiunea sa asupra stilului guvernanţilor, care acordă din ce în ce mai puţin timp guvernării şi din ce în ce mai mult formării imaginii lor mediatice, prin relevarea unor nevoi şi interese sociale, generale sau locale, în raport cu altele, prin influenţa pe care o pot avea asupra unei măsuri guvernamentale datorită susţinerii sau respingerii ei, prin influenţa asupra realegerii guvernanţilor, etc.

Dacă în procesul decizional partidele politice, grupurile de presiune şi mass media deţin un rol mai important, în procesul administrării directe a treburilor publice participarea directă a cetăţenilor devine mai accentuată, fie să ne referim numai la atitudinea pasivă, neconstructivă, în legătură cu implementarea unei anumite decizii administrative care face imposibilă realizarea acesteia lipsind de finalitate orice reglementare.

In sistemul anglo-saxon de guvernământ această participare este nu numai tradiţională dar chiar instituţionalizată152. Sistemele moderne de guvernământ romano-germanic acordă şi ele o importanţă din ce în ce mai pronunţată acestei influenţe.153

151 A se vedea şI art. 84 al.1 din Constituţia actuală a României.152 A se vedea cu privire la instituţiile : Open meeting laws, Open records laws, Administrative Procedure Acts, Advisory committees, Citizen surveys , Citizens participation, Public access : Ann O.M.Bowman, Richard C. Kearney , State and Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990, p.137-142., de asemenea, Ronald A.Cass, Colin S.Driver, Administrative law-Cases and Materials-, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987, p.785 şI urm. 153 Legea fundamentală a R.F.G. din 23 mai 1949 consacră în art. 20 pct.4,chiar un drept la insurecţie, ce aparţine tuturor germanilor, şi constă în dreptul de a opune rezistenţă, dacă nu există alt remediu cu putinţă, oricui ar încerca să răstoarne ordinea constituţională şI legală în stat. “ Acest drept, privit ca o garanţie a statului de drept, este îndreptat împotriva titularilor puterii de stat “, autorii contemporani legitimând ceea ce ce cheamă în doctrina germană “ Ein ziviles Ungehorchsamsrecht”, (dreptul la nesupunere civilă t.n)., oricând autoritatea de stat, inclusiv administrativă, acţionează contra legem .Christoph Degenhart, Staatsrecht I, 10.Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 1994, pag.129-131. Vezi de asemenea, cu privire la aceeaşi problematică, Hans Wolfgang Arndt, Walter Rudolf, Oeffentliches Recht, Verlag Franz Vahlen, Munchen, 1994, pag. 30 şi urm.

64

Legea administraţiei publice locale, din România154, consacră şi ea, în conformitate cu Charta Europeană a Autonomiei Locale155, , principiul consultării cetăţenilor în probleme de interes local deosebit, ca şi principiu fundamental al administraţiei publice locale.

Societatea internaţională participă şi ea la executarea legilor prin controlul pe care îl exercită asupra aplicării lor în materia drepturilor omului. Acest control îmbracă diferite forme şi cunoaşte diferite intensităţi.156 Se poate afirma însă că există câteva tendinţe clare, În primul rând, se constată o independenţă, din ce în ce mai accentuată, a controlului internaţional faţă de state, în al doilea rând, o juridicizare a acestuia şi o jurisdicţionalizare a sa. In al treilea rând se constată o prezenţă din ce în ce mai largă a individului în calitate de subiect de drept internaţional, când este vorba de încălcarea drepturilor omului.157 Intervenţia nivelului internaţional se face pornind de la cenzura unui act de aplicare a legii.

Individul are in acest context căi eficiente şi deschise prin care poate ataca în faţa unei instanţe internaţionale, actele interne de aplicare a legii când aceastea încalcă drepturile omului. Cum a controla exerciţiul funcţiunii inseamnă a participa la aceasta se poate afirma că societatea internaţională participă, într-o măsură mai largă sau mai restrânsă, la exerciţiul funcţiei executive în statul contemporan.

Între aceste centre de impuls politic, cel instituţional statal, cel al societăţii civile şi cel al societăţii internaţionale, justiţia, în special cea constituţională, joacă un rol de arbitru, de pivot. Jurisdicţia constituţională şi administrativă limitează puterea statului asupra societăţii şi, în acelaşi timp, tendinţa prea accentuată de eliberare a societăţii civile prin, de exemplu, posibilitatea de a interzice unele partide politice pentru că ele subminează ordinea constituţională.

Analizând, pe de o parte, interdependenţele dintre diferitele categorii de autorităţi la nivel instituţional statal, şi, pe de altă parte, dintre acest nivel şi celelalte elemente ale sistemului social global, vom încerca să delimităm sfera guvernării158 şi să observăm dacă, şi în ce cadru se poate pune problema

154 Legea nr.215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României nr.204 din 23 aprilie 2001, art.2, cu modificările ulterioare.155 Document al Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr.119 din 1997, publicată în M.Of. al României, nr. 331 din 26 noiembrie 1997. 156 Cele mai eficiente sisteme de protecţie internaţională a drepturilor omului sunt sistemele jurisdicţionale europene. Dacă la început Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a fost timidă în materie, apoi ea a afirmat chiar superioritatea dreptului comunitar asupra constituţiilor naţionale ale statelor membre.(Decizia Handelsgesellschaft din 17.dec.1970, afacerea 11/70, Rec.CJ.CE,p.1125) Cum controlul se exercită asupra actelor de aplicare, se poate vorbi de o clară intervenţie în executarea internă a legilor, căci deciziile C.E.J dispun de o autoritate jurisdicţională aparte.157 In privinţa controlului exercitat de Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, se constată o reală efectivitate a deciziilor acesteia, cel puţin pe două planuri: mai întîi, statele membre ale Convenţiei, execută din ce în ce mai des deciziile Curţii şi apoi deciziile Curţii exercită o influenţă asupra jurisprudenţei interne. Vezi în acest sens, Yves Madiot, Droit de l homme, Masson, Paris, 1991, p.201 şi urm. 158 Termenul de “ guvernare “( lat. gubernare - a dirija) este utilizat în foarte multe sensuri, in special în limbaj politic şi mai puţin în limbaj juridic strict. Potrivit lui David Robertson ( Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993, p.211) acesta desemnează fie ( în sensul de guvernământ) un sistem constituţional în ansamblul său, fie ( în sens de conducere) activitatea autorităţilor care realizează, la nivel naţional, regional sau local, autoritatea politică. Sergiu Tămaş ( Dicţionar Politic, Ed.Şansa, Bucureşti 1996, p.123) arată că “guvernarea” are un sens larg, acela de exercitare a conducerii şi controlului asupra afacerilor

65

distincţiei dintre Executiv şi administraţia publică în statul contemporan, problemă clasică în doctrina de drept public, inclusiv românească.159

Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile şi coordonatele formale şi de conţinut ale statului de drept, democratic şi social, contemporan, impune obligatoriu o viziune teleologică, orientată spre scopul şi finalitatea activităţii statale. Dacă, din această perspectivă, privim statul de drept ca fiind statul pus în slujba cetăţenilor săi, faţă de care îşi asumă o serie de obligaţii constituţionale, fiind chemat să realizeze, în regim de putere publică, o serie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic şi consacrate legislativ ca intrând în sfera interesului general, suntem obligaţi să privim şi scopul guvernării, în ansamblul său, ca pe un ansamblu de sarcini statale, obligatorii pentru autorităţile publice, sarcini ce vor fi realizate, prin activităţi specifice, în conformitate cu competenţa constituţională şi legală a acestor autorităţi, în beneficiu public. Această realizare este condiţionată şi limitată de influenţa şi concursul tuturor elementelor sistemului social global, aşa cum am încercat să demonstrăm mai sus.

Sfera guvernării cuprinde astfel, în opinia noastră, ansamblul activităţilor autorităţilor publice care fixează, cu putere normativă, în limitele cadrului constituţional existent, scopuri politice şi mijloace de acţiune, necesare realizării valorilor fundamentale ale statului, reprezentării externe şi integrării în societatea internaţională.

Dintre aceste activităţi, unele au caracter originar, fiind instituite, la nivel naţional, de către autoritatea reprezentativă supremă a poporului, în forma legii, beneficiind de o forţă juridică superioară oricăror altor reglementări normative şi apărând ca o manifestare directă a suveranităţii poporului.

Alte activităţi au un caracter derivat, actele îndeplinite de autorităţile publice competente a le realiza la nivel central, regional sau local, nu mai constituie expresia directă a organului reprezentativ ci se impun respectului general în temeiul legii, care determină condiţiile şi organele de care pot fi emise. Dintre acestea unele exced, datorită importanţei lor sau situaţiilor excepţionale în care sunt emise, controlului judecătoresc prin contenciosul administrativ putând fi supuse doar, aşa cum se exprimă Prof. A.Iorgovan, controlului prin recurs pentru exces de putere, atunci când se estimează că ele nu aplică ci încalcă legea, cu depăşirea sferei atribuţiilor fixate prin Constituţie şi legi .160

publice prin intermediul instituţiilor puterii centrale şi locale care utilizează un aparat specializat, şi un sens restrâns, respectiv acela de activitate executivă a unui guvern care se realizează prin funcţia de orientare generală a dezvoltării, funcţia de coordonare a diferitelor sectoare de acztivitate, funcţia de îndrumare a administraţiei de stat. In fine, tot cu titlu exemplificativ, menţionăm definiţia lui Peter Eichhorn ( Verwaltungslexikon, 2.te Aufl., Nomos Verlag, Baden-Baden, 1991,) care arată la pag.279 că nu se poate face o delimitare între guvernare ( Regierung) şi administraţia publică ( offentliche Verwaltung) în cadrul Executivului, şi la pag.705, că aparatul de guvernare ( Regierungsapparat) poate fi privit ca structură a sistemului politic la nivelul căreia se adoptă decizii cu caracter politic, compusă dintr-un domeniu de input , respectiv din deciziile ce reflectă raporturile politice dintre societate şi stat şi un domeniu de output , respectiv sistemul sarcinilor şi prestaţiilor statale. 159 A se vedea în acest sens remarcabila sinteză realizată de Antonie Iorgovan în Tratat de drept administrativ, vol.1, Partea I, cap.I şI II, pag. 5 - 97.160 A se vedea A.Iorgovan, Tratat ……., vol.I, pag. 463 şI urm.

66

Prima categorie de activităţi formează conţinutul politic şi juridic al funcţiei legislative, iar cea de a doua categorie, conţinutul politic şi juridic al funcţiei executive a statului, la realizarea cărora contribuie, într-o măsură diferenţiată constituţional şi legal, diferite autorităţi publice, dar şi societatea în ansamblul său.

Dacă funcţia legislativă a statului se infăptuieşte numai prin acte juridice, subordonate normelor constituţionale, cu caracter general şi impersonal, în cadrul funcţiei executive se procedează atât pe cale de acte juridice generale şi impersonale subbordonate legii, cât şi pe cale de acte individuale, fapte materiale juridice şi operaţiuni tehnico-materiale individuale şi concrete.

Dacă, definim funcţia executivă a statului ca fiind ansamblul de activităţi prin care se realizează conţinutul legii, care au ca obiect “organizarea aplicării şi aplicarea în concret a legilor, asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice instituite în acest scop, precum şi emiterea de acte normative şi individuale sau efectuarea de operaţiuni materiale, prin care, pe baza legii, se intervine în viaţa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaţii“161 , precizăm, în acord cu Prof.A.Iorgovan, că: la ora actuală, tinându-se seama de noile realităţi constituţionale, doctrina operează cu noţiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea publică ce nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizată de autorităţi cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează administraţia publică, formând, de fapt, conducerea acesteia.162

Funcţia executivă nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult mai larg, cuprinzând realizarea integrală a legii, în cadrul ei putându-se recurge nu numai la emiterea de norme cu caracter general, secundum legem, ci, în anumite cazuri legea acordă autorităţilor administrative o adevărată putere discreţionară163, în temeiul căreia acestea, alegând în anumite limite între anumite soluţii, adoptă norme praeter legem.

Dacă regimul de putere publică este fundamental pentru exercitarea oricărei activităţi ce ţine de procesul guvernării, funcţia executivă, cu alte cuvinte realizarea legii, presupune atât activităţi de conducere şi organizare a executării, având un conţinut politic şi un caracter normativ, activităţi de asigurare a executării, având un conţinut tehnic-administrativ şi un caracter normativ, dar şi activităţi de executare concretă a legii prin acte administrative individuale sau încheierea de contracte administrative.

Subiectele care realizează guvernarea în dimensiunea ei executivă au fie calitatea de persoane juridice politico-teritoriale (statul şi unităţile administrativ teritoriale) fie calitatea de autorităţi publice. Toate celelalte subiecte de drept public, instituţii de stat, regii autonome şi societăţi comerciale

161 Definiţia aparţine Prof. Tudor Drăganu în Drept constituţional şI instituţii politice - Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina lex, Bucureşti 1998, p.214. 162 A.Iorgovan, Op.cit., vol.I, p. 80.163 Pentru notiunea puterii discretionare a administratiei publice a se vedea unica monografie din doctrina românească contemporană în această materie: Dana Apostol Tofan, Puterea discretionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed.All Beck, Bucureşti, 1999, respectiv Capitolul 2. Puterea discreţionară şi excesul de putere la nivelul administraţiei publice. pag. 275 şi urm.

67

cu capital integral sau parţial de stat prin intermediul cărora se prestează servicii publice, persoane private ( instituţii, organizaţii neguvernamentale, alte organizaţii cu sau fără personalitate juridică, societăţi comerciale, indivizi) special autorizate a presta servicii publice, constituie structuri publice ori de interes public, prin intermediul cărora se implementează măsurile cu caracter executiv, administrativ. Folosind o terminologie de sorginte anglo-saxonă, acestea poartă denumirea generică de agenţii publice ori de interes public sau folosind terminologia doctrinei româneşti interbelice, stabilimente publice ori de interes public164. In această activitate de implementare, subiectele enumerate mai sus sunt supuse unui regim de drept public, realizând sarcini administrative, în baza unei delegaţii de putere, din partea autorităţilor publice.

In concluzie, noţiunea de guvernare, mai precis sfera guvernării, poate fi privită, în opinia noastră într-un sens larg care cuprinde ansamblul activităţilor ce formează conţinutul funcţiilor legislativă şi executivă ale statului, care au ca scop realizarea valorilor şi sarcinilor statale cuprinse în reglementări cu caracter constituţional, dar poate fi privită şi într-un sens restrâns la sfera executivului, ca ansamblu de activităţi prin care, se realizează efectiv, comandamente statale, nevoi şi interese publice, consacrate ca atare în conţinutul legii.165

In acest din urmă sens restrâns, putem conferi Executivului atât o dimensiune politico-administrativă, decizională, cuprinsă în norme cu caracter general şi impersonal, subordonate legii, elaborate de autorităţi publice cu competenţă politico-decizională generală, cât şi o dimensiune tehnic-administrativă, cuprinsă în norme de asigurare a executării şi în acte de aplicare concretă a legii, elaborate de autorităţi administrative cu competenţă specială şi specializată.

2.2. Realizarea dreptului si dimensiunile guvernării în statul român contemporan

Dacă concluziile la care am ajuns până acum ne ajută să privim noţiunea de administraţie publică integrată şi inseparabilă de cea de executiv, ambele constituind noţiuni cheie ale fenomenului guvernării în sens restrâns, credem necesar să facem câteva precizări cu privire la aspectele ce le diferenţiază în procesul realizării dreptului.

Dreptul este determinat de scopuri care se impun, de regulă, acţiunii, fiind legat nemijlocit de sarcinile majore ale mijloacelor de conducere a societăţii166. Eficienţa legii are la bază mecanisme psihosociale complexe care se reflectă în

164 A se vedea pe larg, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Ed. E.Marvan, Bucureşti, 1934, Vol.1, p.118 şI urm.165 Cu privire la un sens larg şI un sens restrâns al noţiunii a se vedea şi doctrina noastră interbelică din care am extras următorul pasaj semnificativ în opinia noastră : “ Termenul guvern are mai multe accepţiuni în dreptul public . Intr-un sens general însemnează exercitarea suveranităţii de către suveran, adică suveranitatea în acţiune. Într-un sens mai restrâns guvern însemnează numai puterea executivă.” Paul Negulescu, Curs de politică administrativă, fascicola 1, făcut la Centrul de Pregătire Profesională Administrativă, Bucureşti, 1938, p.50.166 A se vedea în acest sens, Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Ed.Actami, Bucureşti 1996, pag.250.

68

modalităţile de realizare a dreptului şi în evaluarea lui socială. Realizarea dreptului este o confruntare a modelului general de conduită, instituit de legiuitor, cu realitatea socială concretă.167

În statul de drept, valorile ce urmează a fi realizate sunt cele cuprinse în Constituţie şi în lege, înţeleasă ca act juridic al Parlamentului. În acest sens legea are un conţinut valoric care trebuie realizat şi nu numai declarat formal, ori tocmai această realizare constituie esenţa funcţiei executive, la înfăptuirea căreia participă, într-o modalitate proprie, administraţia publică. Decizia, cu privire la valorile care fac obiectul reglementării prin lege, excede funcţiei executive chiar dacă autorităţile care o realizează participă, uneori esenţial, la selectarea lor. Totalitatea valorilor cuprinse în legi, dar mai ales conduita socială cerută pentru înfăptuirea lor, formează conţinutul dreptului a cărui realizare revine Executivului.

Executivul, în ansamblul său, asigură, în sistemul constituţional românesc actual, realizarea politicii interne şi externe a ţării în primul rând pe calea conformării liber consimţite a subiectelor de drept la prescripţiile normelor juridice, ca rezultat firesc al conformităţii lor cu interesele şi sentimentele unor categorii mai largi sau mai restrânse ale populaţiei.168

Pentru a asigura o realizare a dreptului cât mai cuprinzătoare pe această cale, executivul foloseşte metode şi forme politice şi juridice pentru detalierea şi explicitarea conţinutului şi scopului legii, cooperând cu organismele sociale interesate.

Aplicarea dreptului, constând în elaborarea şi realizarea unui sistem de acţiuni statale în vederea transpunerii în practică a dispoziţiilor şi sancţiunilor normelor de drept169 reprezintă o altă modalitate de realizare a dreptului170 inclusiv prin Executiv.167 Idem.pag. 251.168 Pentru detalii cu privire la impactul dreptului în societate a se vedea: N.Popa, Op.cit. pag. 253-255. Potrivit opiniei autorului : realizarea dreptului poate fi definită ca procesul transpunerii în viaţă a conţinutului normelor juridice, în cadrul căruia oamenii, ca subiecte de drept, respectă şi execută dispoziţii normative, iar organele de stat aplică dreptul, în temeiul competenţei lor.169 Idem. pag. 258170 Dintre alte opinii cu privire la conceptul de realizare a dreptului menţionăm următoarele: Ioan Santai, defineşte realizarea dreptului ca fiind : acea etapă a existenţei sale ce constă în respectarea prevederilor sale ori îndeplinirea sau executarea lor de către subiectele de drept, precum şi aplicarea dispoziţiilor legale de către organele de stat consecinţă a încălcării legii ori a actului indiviual bazat pe ea ( I.Santai, Introducere în studiul dreptului. Ed. A VI.a, nerevizuită, Pentru uzul studenţilor, ECO Copy-Print Sibiu, 1996, p.146.) , Gheorghe Boboş, scrie , după ce enumeră ca forme ale realizării dreptului, respectarea, executarea şi aplicarea normelor juridice: Există însă şi procedee sau mijloace care nu au caracter juridic, dar care crează condiţii necesare pentru realizarea drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de lege, cum sunt, de pildă, anumite măsuri economice, politice sau culturale (Gh.Boboş, Teoria generală a dreptului, Ed.Dacia, Cluj-Napoca,1994, p.227), Genoveva Vrabie, arată, în acelaşi context că: Normele juridice sunt create în vederea realizării unor sarcini ale societăţii, sarcini complexe, orientate în direcţia asigurării unei conduceri eficiente a acesteia. Privite prin prisma rolului statului, normele juridice apar ca mijloace fundamentale de realizare a acestuia. (G.Vrabie, Sofia Popescu, Teoria generală a dreptului, Ed.Stefan Procopiu, Iaşi, 1995, p.107.) iar Ioan Ceterchi, precizează: Realizarea dreptului este dependentă de factori macrosociali, dar, în acelaşi timp, ea implică în cel mai înalt grad personalitatea fiecărui individ al cărui comportament este reglementat de normele juridice, libertatea individului care poate să respecte sau nu prevederile legale.( Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Introducere în Teoria generală a dreptului, Ed.All, Bucureşti, reed.1996, p.92). Complementar trebuie avută în vedere şi opinia lui Mircea Djuvara, care, foarte subtil, observă: Un text de lege care se aplică, nu are putere numai pentru că este text de lege şi pentru că poate pune în mişcare forţa public, dar fundamentul lui raţional stă în faptul că el răspunde unei necesităţi morale a societăţii respective. Legea nu

69

Administraţia publică, a cărei conducere generală este exercitată de către Guvern, participă şi ea, în nume propriu dar în temeiul puterii publice, la aplicarea dreptului, în limitele de competenţă ale fiecăreia dintre autorităţile care o alcătuiesc structural.171

Spre deosebire de realizarea dreptului sub forma respectării liber consimţite a prescripţiilor normelor juridice de către subiectele de drept cărora li se adresează, în aplicarea dreptului autorităţile statului îşi exercită, în nume propriu, prerogativele de putere ce le sunt conferite prin lege, pe baza competenţei legale de care dispun.

De regulă, în raporturile juridice de acest gen, autorităţile administraţiei publice trebuie doar să constate drepturile şi obligaţiile ce revin subiectelor şi nicidecum să le stabilească, ex novo. Drepturile şi obligaţiile subiectelor raporturilor juridice îşi au izvorul, de regulă, în normele de drept a căror aplicare este în sarcina autorităţilor abilitate ale statului. În acest mod, atât autorităţile administraţiei publice cât şi alte autorităţi publice abilitate să aplice dreptul, sunt ţinute să se conformeze întocmai legilor şi celorlalte acte normative emise, în baza legilor, de către autoritatea legiuitoare sau autorităţile executive competente.

Din această perspectivă, am putea privi raportul dintre executiv şi administraţia publică, ca un raport în care, în contextul general al formelor şi mijloacelor prin care dreptul se poate realiza, administraţia, în accepţiunea ei clasică, este chemată, prin structurile sale specializate, să asigure executarea legii şi să aplice în concret legea, pe când executivul, cu dimensiunea lui politico-constituţională,mai largă, este chemat să decidă cu competenţă generală şi cu considerarea tuturor factorilor de care depinde actul de guvernare, cu privire la conducerea şi organizarea acestei executări.

Autorităţile publice care realizează, ca atribuţiune principală, funcţia executivă a statului român contemporan, se pot grupa aşadar, după cum realizează dimensiunea politico-administrativă a guvernării sau numai dimensiunea tehnico-administrativă a acesteia.

In cadrul primei categorii, o poziţie specială este ocupată de Preşedintele României, ca autoritate reprezentativă a statului român, garant al independenţei şi integrităţii teritoriale a României, şi mediator public între puterile statului precum şi între stat şi societate pentru buna funcţionare a autorităţilor publice şi respectarea Constituţiei .172

Fără a intra acum într-o analiză detaliată a acestei instituţii aşa cum a fost reglementată în Titlul III Cap.II al Constituţiei României trebuie să observăm, în primul rând, că ea nu poate fi integrată, fără dificultate, în sistemele constituţionale tipice, trebuind raportată, nemijlocit, la împrejurările istorico-

poate să fie imorală, altfel se prăbuşeşte chiar fundamentul şi explicaţia ei logică . ( M.Djuvara Teoria generală a dreptului, Bucureşti 1930,vol.II, p.47)171 A se vedea în acest sens Cap.V. art.115-122 din Constituţia României din 8 dec.1991.172 A se vedea art. 80 al Constituţiei României din 1991, care consacră rolul Preşedintelui.

70

politice în care a fost adoptată noua Constituţie a României.173 Cert este că din cuprinsul art.80 rezultă că Preşedintele, ca şi reprezentant al statului român, este garantul valorilor superioare ale poporului român, privit în ansamblu, ca şi titular al suveranităţii naţionale. Acelaşi rol rezultă de altfel şi din conţinutul jurământului pe care Preşedintele îl depune, în conformitate cu art. 82. “Legitimitatea şi suportul electoral al Preşedintelui din partea titularului suveranităţii, sunt identice cu cele ale Parlamentului, deşi legiuitorul constituant le conferă roluri diferite în sistemul organizării statale a puterii publice, împrejurare de natură a explica, în esenţa sa, filosofia constituţională privind raporturile dintre Parlament şi Preşedinte.174

Din ansamblul reglementărilor constituţionale, chiar dacă ne apare problematice atât calitatea Preşedintelui de şef al statului cât şi calitatea acestuia de şef al executivului175, şi chiar dacă legiuitorul constituant a evitat, voit credem noi, orice caracterizare, întâlnită frecvent în alte constituţii contemporane,în acest sens, creând, în opinia noastră, o anumită preeminentă, a Parlamentului în raport cu Preşedintele şi a Guvernului în raport cu acesta176 în guvernarea statului, este indiscutabil că acest rol există şi se manifestă şi în sfera executivului printr-o serie de atribuţii constituţionale şi mai ales, prin puterea de a putea emite, este adevărat numai în situaţii cu caracter excepţional sau de urgenţă, decrete cu caracter normativ.

Autoritatea centrală prin intermediul căreia se exercită,în cea mai mare măsură, funcţia executivă a statului, este Guvernul României, căruia, Constituţia îi conferă atât un rol politico-administrativ decizional cât şi un loc suprem în cadrul autorităţilor administrativ-statale, respectiv o competenţă generală şi naţională. Astfel, potrivit art.102 al Constituţiei, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea 173 In acest sens, cea mai monumentală lucrare cu privire la contextul, extrem de complex, în care s-a demarat şi desăvârşit procesul de adoptare a Constituţiei României din 1991, este lucrarea Prof. A.Iorgovan .“ Odiseea Elaborării Constituţiei - fapte şi documente, oameni şi caractere, cronică şi explicaţii, dezvăluiri şi meditaţii, Ed. Uniunii Vatra Românească, Târgu Mureş, 1998, ptr. tema în discuţie, p.292 şi urm. 174 A se vedea în acest sens art.73,77,82(2),84(3),85(1),89,90,91-93, din Constituţia României. Analizând aceste instituţii, Prof.T.Drăganu, arată: După cum se vede, separaţia puterilor statului îmbracă, în lumina reglementărilor Constituţiei din 1991, contururi care o singularizează atât în raport cu regimurile prezidenţiale cât şi faţă de cele parlamentare. Sub acest aspect, o primă caracteristică a Constituţiei din 1991 constă în faptul că potrivit ei, două organe cu o existenţă proprie bine delimitată se formează : Preşedintele Republicii şi Parlamentul ( T.Drăganu, Op.cit.vol.1,p.231.)175 Arătăm, ca punct de vedere diferit faţă de nota dominantă în doctrina românească actuală de drept public potrivit căreia Preşedintele României îndeplineşte rolul de şef al statului si/sau de şef al executivului, opinia d-nei conf. Maria Vesmaş, potrivit căreia: In virtutea rolului şi a prerogativelor sale constituţionale instituţia Preşedintelui României ne apare ca o instituţie de drept constituţional, de sine stătătoare, care nu poate fi integrată în nici una din puterile clasice ale statului şi de aceea, având rolul de mediere între acestea în scopul prezervării statului de drept, realizează conlucrarea, colaborarea şi echilibrul dintre puterile statului în vederea bunei funcţionări a autorităţilor publice organizate după principiul separaţiei puterilor în stat . (M.Vesmaş, Rolul şi locul Preşedintelui României în sistemul autorităţilor publice ale statului român , lucrare prezentată la sesiunea ştiinţifică naţională cu tema “Administraţia publică în statul de drept“ a Institutului de Ştiinţe Administrative al României, Iaşi, 1998, publicată în Revista de Drept Public a aceluiaşi Institut, nr.1/1998) 176 Spre pildă, Ordonanţele Guvernului prin care în baza art. 115, se modifică legi ordinare nu trebuie să fie semnate de Preşedintele României, şI nici nu pot fi atacate pentru neconstituţionalitate de către acesta în faţa Curţii Constituţionale în baza art.146 ( a) al Constituţiei. Pe de altă parte, Constituţia nu conferă Preşedintelui dreptul discreţionar de a-l revoca pe Primul Ministru, şi nici căi procedurale eficiente prin care acesta să influenţeze hotărârile Guvernului.

71

politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Din cuprinsul acestui articol coroborat cu celelalte articole care se referă la atribuţiile şi actele Guvernului, rezultă pe de o parte că politica internă şi externă a tării, se stabileşte în afara sferei executivului dar cu largul concurs al acestuia, la nivelul Parlamentului prin lege, şi, pe de altă parte, că în asigurarea realizării acestei politici, Guvernului i se conferă o competenţă generală şi o largă putere discreţionară, politică şi reglementară. In ceea ce priveşte dimensiunea tehnic-administrativă a guvernării, Guvernul este plasat în vârful piramidei administrative de unde exercită conducerea generală a acesteia. Din aceast plasament rezultă în primul rând că actele tuturor celorlalte autorităţi administrative, autonome sau subordonate ierarhic, au o forţă juridică inferioară actelor administrative ale Guvernului, neputând fi contrare acestora. (Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, actele conducătorilor altor organe centrale de specialitate subordonate ministerelor, actele prefectului, ale comisiei consultative judeţene, actele conducătorilor serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei de specialitate, pe de o parte, şi pe de altă parte actele conducătorilor autorităţilor centrale administrative autonome, actele autorităţilor publice locale autonome, consilii judeţene şi autorităţile subordonate acestora, consilii locale, primari.)

Şeful Guvernului este Primul Ministru şi prin aceasta, în opinia noastră, şeful propriu-zis al Executivului, chiar dacă acest rol, sub aspectul formal al reprezentării statului, poate fi atribuit şi Preşedintelui,177 şi chiar dacă, în postura sa de candidat la această demnitate în stat, este desemnat şi apoi numit în funcţie de către Preşedintele României, pe baza votului de încredere al Parlamentului în condiţiile art.85(1). Această poziţie rezultă şi din instituţia remanierii guvernamentale reglementată de acelaşi art.în al.(2) potrivit căruia iniţiativa remanierii aparţine Primului Ministru, dar şi dintr-o serie de alte texte constituţionale, dacă ar fi să amintim numai cu titlu de exemplu, art.100 (2) potrivit căruia decretele normative ale Preşedintelui sunt supuse contrasemnării din partea Primului Ministru.

La nivel teritorial, rolul Guvernului, în ambele sale dimensiuni este realizat prin intermediul instituţiei Prefectului, care este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi celorlaltor organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Constituţia actuală a României plasează instituţia Prefectului în Secţiunea a 2-a a Cap.V al Titlului III, intitulată: Administraţia publică locală, nu cu scopul de a conferi acestei autorităţi o dimensiune locală sau descentralizată, ci pentru a sublinia, în opinia noastră, că, prin intermediul prefectului, Guvernul realizează la nivel local o tutelă administrativă restrânsă, asupra autorităţilor administrative cu competenţă administrativă politico-decizională generală şi locală.

177 A se vedea, pentru opinii mai nuanţate, A.Iorgovan, Tratat……, Vol.II, p.452 şi urm, T.Drăganu, op.cit. Vol.II, p. 238 şi urm.

72

O altă categorie de autorităţi prin intermediul cărora se realizează dimensiunea politico-administrativă decizională a funcţiei executive în statul român contemporan, este compusă din autorităţile autonome ale administraţiei publice locale: consiliile locale, primari, consiliile judeţene şi structurile subordonate acestora, preşedinţii consiliilor judeţene.

Având în vedere principiul fundamental al autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale, consacrat în art.120 al Constituţiei şi definit în cuprinsul art.3 şi 4 ale Legii nr. 215/2001- legea administraţiei publice locale -, principiu potrivit căruia: autonomia locală reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale, de a rezolva şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţii locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii precum şi principiul eligibilităţii directe a consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene,după modificarea legislativă intervenită prin Legea 25/1996, se poate afirma nu numai că autorităţile care realizează la nivel teritorial autonomia administrativă locală au o competenţă materială generală dar şi că au o origine politică, respectiv o competenţă politico-decizională proprie, limitată numai de lege, sens în care actele lor sunt supuse controlului judecătoresc de legalitate ce poate fi declanşat de prefect.

In acest sens puterea discreţionară a acestor autorităţi, tipic administrative, se întinde şi în sfera politicului, ele fiind chemat să deservească nevoi şi interese cu caracter local sau regional.

Schimbând datele tutelei administrative faţă de perioada interbelică, Constituţia României, a schimbat şi modul de reglementare a competenţei acestor autorităţi, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie reieşind realitatea potrivit căreia consiliile locale, primarii, consiliile judeţene, pot avea atribuţii în orice domeniu dacă nu există o interdicţie expresă sau implicită a legii. 178 De aici rezultă principiul după care orice serviciu public care, nu mai este organizat sau autorizat de stat, dar care rezolvă treburi publice din comune, oraşe sau judeţe, devine de plin drept, un serviciu public local, în sarcina autorităţilor administrative autonome locale. Din punct de vedere al relaţiilor în cadrul sistemului administraţiei publice din România, activitatea acestor autorităţi se subordonează doar legii, în sens larg, şi din această perspectivă Guvernului, imputernicit constituţional să conducă şi să organizeze executarea legii.

Din perspectiva autorităţilor care realizează, în principal, dimensiunea tehnic-administrativă, respectiv specială şi specializată, a funcţiei executive, la nivel central Constituţia reglementează administraţia ministerială179 şi administraţia centrală autonomă, iar la nivel local, serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale în teritoriu. 178 A se vedea în acest sens A.Iorgovan, Tratat……., Vol.II, p.568.179 prin administraţie ministerială se înţeleg, în doctrina administrativă, organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au denumirea de ministere sau nu. Titularul lor făcând parte, de drept din Guvern, dar există în fiecare ţară, şI organe care poartă alte denumiri ( comitet, consiliu, agenţie,etc) al căror conducători nu fac parte din Guvern,. In acest sens, A.Iorgovan, Op.cit.p.522

73

Fără a intra, la acest moment, într-o discuţie de fond cu privire la conceptul de serviciu public în doctrina contemporană, considerăm totuşi că, aceste din urmă servicii sunt de fapt autorităţi publice, şi în acest sens adoptă acte administrative prin care, cu competenţă specială şi specializată, organizează ţi realizează servicii publice în sectorul (ramura) lor de activitate, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. De aceea, credem că termenul de serviciu public desconcentrat, utilizat de legiuitorul constituant, încearcă doar să plaseze aceste autorităţi în sfera administraţiei specializate, lucrative şi nu deliberative, şi nu să nege rolul acestora de organe de stat prin intermediul cărora se realizează autoritatea de stat la nivel teritorial.

Din perspectiva relaţiilor lor administrative cu Guvernul, ministerele se pot organiza numai în subordinea acestuia, prin lege, alte organe centrale de specialitate se organizează fie în subordinea directă a Guvernului, fie în subordinea ministerelor, fie ca autorităţi administrative autonome. Autorităţile administrative desconcentrate în teritoriu se organizează în subordinea ierarhică a ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei de specialitate.

Autorităţile autonome ale administraţiei centrale de specialitate se înfiinţează fie direct în baza Constituţiei fie prin lege organică, activitatea lor, autonomă din punct decizional şi funcţional faţă de Guvern, fiind supusă unui control parlamentar special, prevăzut de Constituţie.

Desigur că viziunea cu privire la modalităţile în care nevoile şi interesele sociale pot fi servite prin structurile de guvernare ale statului de drept, democratic şi social, sunt diferite şi uneori controversate, chiar antagonice.

Procesul în care se stabilesc priorităţi politice în conţinutul legii şi se realizează efectiv conţinutul legii, este un proces complex, ce trebuie să se desfăşoare însă în cadrul democratic şi descentralizat, conceput de Constituţie.

Realizarea sarcinilor statale înseamnă pentru toate elementele sistemului social global, un drum lung şi complicat, imprevizibil şi dependent de natura presiunilor politice, profesionalismul guvernanţilor, resursele existente, receptivitatea şi disponibilitatea socială. De la formularea scopurilor statale în conţinutul legii şi până la decizia concretă cu privire la realizarea lor în acest proces sunt implicaţi o multitudine de factori, autorităţi publice, partide politice, grupuri de presiune şi interese, cetăţeni, societatea internaţională, fiecare având nevoi şi interese proprii, de grup sau individuale, uneori opuse celor cu caracter general. Faptul că statul democratic, descentralizat şi diversificat ridică cerinţe valorice şi de profesionalism, de toleranţă şi înţelepciune, nu înseamnă că el este neguvernabil şi ineficient, realitate demonstrată de altfel de istoria statelor dezvoltate ale lumii, ci că poporul ca titular suveran al puterii publice a ales, prin legiuitorul său constituant, să instituie un sistem de guvernare, intemeiat pe competiţia politică, naţională, regională şi locală, dintre nevoi, interese şi valori.

74

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL II

Arndt, Hans Wolfgang / Walter Rudolf, Oeffentliches Recht, Verlag Franz Vahlen, Munchen, 1994,Boboş, Gheorghe Teoria generală a dreptului, Ed.Dacia, Cluj-Napoca,1994Bowman, Ann O.M./ Richard C. Kearney , State and Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990Brun, Henri / Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Iie edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990Burdeau, Georges, Droit constitutionnel et institutions politique, L.G.D.J, Paris,1966 Pierre Pactet, Cass, Ronald A./ Colin S.Driver, Administrative law-Cases and Materials-, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987Ceterchi, Ioan / Ion Craiovan, Introducere în Teoria generală a dreptului, Ed.All, Bucureşti, reed.1996Degenhart, Christoph Staatsrecht I, 10.Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 1994, Djuvara, Mircea Teoria generală a dreptului, Bucureşti 1930,vol.IIDrăganu, Tudor în Drept constituţional şI instituţii politice - Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina lex, Bucureşti 1998Duverger, Maurice, Les partis politiques, A.Colin, Paris,1951Duverger, Maurice,Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F, Paris, 1963Eichhorn, Peter, coordonator,Verwaltungslexikon, 2.te Aufl., Nomos Verlag, Baden-Baden, 1991Fisher, Louis,The Politics of Shared Power, Congress and the Executive, Third Ed., Library of Congress, Congressional Quarterly Inc., 1993Gicquel, Jean, Droit constitutionnel et institutions politique, Monchrestien, Paris, 1991Goodnow, Herbert, Politics and Administration, New York, 1900, p.17,Guillaume M.- Hofmung, Le referendum, P.U.F, Paris,1987Herzog J,B / G.Vlachos-La promulgation, la signature et la publication des textes legislatifs en droit compare, travaux et recherches de l Institute de Droit compare de l Universite de Paris, 1961 Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ, Vol.1, Edit. All Beck, Bucureşti, 2001Iorgovan, Antonie, Odiseea Elaborării Constituţiei - fapte şi documente, oameni şi caractere, cronică şi explicaţii, dezvăluiri şi meditaţii, Ed. Uniunii Vatra Românească, Târgu Mureş, 1998 Madiot, Yves, Droit de l homme, Masson, Paris, 1991 Maier, M.- Le veto legislatif du Chef de L Etat. Librairie de L Univerite Georg & C-ie, Geneva, 1948Meny, Yves, Politique comparee, Montchrestien, Paris 1991Muraru, Ioan, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.Actami, Bucureşti, 1993

75

Negulescu, Paul Curs de politică administrativă, fascicola 1, făcut la Centrul de Pregătire Profesională Administrativă, Bucureşti, 1938Negulescu, Paul Tratat de Drept Administrativ, Ed. E.Marvan, Bucureşti, 1934, Vol1Pactet, Pierre Institutuins politiques, Droit constituţionnel, Masson, Paris, 1986Popa, Nicolae,Teoria generală a dreptului, Ed.Actami, Bucureşti 1996Prelot, Marcel / Boulois, Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 199oPrichett, C.Herman, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New-York, 1976Robertson, David, Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993Santai, Ioan, Introducere în studiul dreptului. Ed. A VI.a, nerevizuită, Pentru uzul studenţilor, ECO Copy-Print Sibiu, 1996Tămaş, Sergiu, Dicţionar Politic, Ed.Şansa, Bucureşti 1996Tofan Apostol, Dana, Puterea discretionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed.All Beck, Bucureşti, 1999Ţinca, Ovidiu,Constituţii şi alte texte de drept public, Ed.Imprimeriei de Vest Oradea, 1997Vesmaş, Maria, Rolul şi locul Preşedintelui României în sistemul autorităţilor publice ale statului român, Revista de Drept Public nr.1/1998 Vida, Ioan,Puterea Executivă şi Administraţia Publică, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994Vrabie, Genoveva, Teoria generală a dreptului, Ed.Stefan Procopiu, Iaşi, 1995

76

CAPITOLUL III.

NOTIUNEA ADMINISTRATIEI PUBLICE ÎN DOCTRINA CONTEMPORANÃ

1. INTER- SI PLURIDISCIPLINARITATEA CERCETĂRII FENOMENULUI ADMINISTRATIV CONTEMPORAN

Ideea integrării cunoştiinţelor cumulative, de la nivelul mai multor ştiinţe, în cercetarea fenomenului administrativ, s-a dezvoltat în timp, pe un parcurs sinuos în care a fost pe rând negată vehement ori dimpotrivă susţinută fervent. 180

În doctrina occidentală de la începutul secolului XIX, fenomenul statal, în general, forma obiectul exclusiv de studiu al ştiinţei statului ( Staatswissenschaft). În a doua jumătate a secolului XIX, se produce separaţia disciplinelor de specialitate prin individualizarea pe de o parte a pozitivismului juridic şi, pe de altă parte, a pozitivismului sociologic, ambele caracterizate prin curăţenie metodologică.

Pozitivismul juridic s-a caracterizat în primul rând prin identificarea unor tehnici juridice specifice de aplicare a dreptului la cazurile concrete. Aceste metode se întemeiau pe subordonarea unei situaţii de fapt faţă de norma juridică aplicabilă, considerându-se că oricărei situaţii de fapt, i se poate aplica un silogism juridic. Interpretarea dreptului, presupunea în această concepţie, aplicarea unor metode pur juridice, cu ignorarea aspectelor istorice, economice şi sociale, politice, s.a., ale unei situaţii de fapt. Pozitivismul juridic, fundamentat pentru prima dată de Carl Friedrich v. Gerber şi Paul Laband, a fost adus la apogeu prin contribuţia lui Hans Kelsen. Paralel pozitivismului juridic s-a dezvoltat pozitivismul sociologic dezvoltat în special prin opera lui Max Weber, care considera că descrierea evenimentelor sociale, a efectelor diferitelor decizii politice asupra societăţii, constituie obiectul exclusiv de studiu al sociologiei (Sozialwissenschaft). Gândirea pozitivistă a fundamentat de altfel şi dualismul concepţiei lui Jellinek despre stat, care şi-a dezvoltat teoria despre stat în două dimensiuni fundamentale: teoria dreptului de stat (Staatsrechtlehre) şi teoria

180 Interdisciplinaritatea înseamnă, într-o viziune generală, sintetică, întrepătrunderea pe întinderi variabile a

componentelor din cadrul a două sau mai multe ştiinţe, în cercetarea unui fenomen, care se constituie în fenomen de graniţă, de frontieră, pentru două sau mai multe ştiinţe autonome. Caracterizată prin două mari direcţii de dezvoltare- permanenta ramificare, specializarea, diferenţierea şi unificarea, corelarea, sinteza -ştiinţa contemporană nu poate înregistra un progres rapid, dacă nu îmbină dialectic două mari cerinţe ale cunoaşterii ştiinţifice : diferenţierea şi integrarea, având ca temei interacţiunea ei cu practica socială şi politică. Făcând distincţia între ştiinţele monodisciplinare, multi- sau pluridisciplinare şi interdisciplinare, Academicianul Ştefan Milcu, susţine că o cercetare este interdisciplinară numai dacă se desfăşoară în interiorul unei ştiinţe din categoria ştiinţelor interdisciplinare. În felul acesta interdisciplinaritatea se realizează prin integrarea rezultatelor la un anumit nivel explicativ, permiţând înţelegerea fenomenelor în complexitatea lor. Orice cercetare mono- sau pluridisciplinară poate deveni interdisciplinară prin integrarea rezultatelor în funcţie de scopul ştiinţific urmărit. Interdisciplinaritatea apare ca fiind proprie nu atât sistematizării ştiinţelor cât unei logici interne de interpretare şi corelare a rezultatelor obţinute prin investigaţiile de la nivelul a două sau mai multe ştiinţe. Cercetarea interdisciplinară oferă, în opinia noastră, condiţiile ce ne sunt necesare în vederea optimizării cercetării , prin îmbinarea criteriului epistemic - de structurare, metodologic - analiza şi sinteza, şi aplicativ - promovarea rezultatelor şi dezvoltarea cercetării.

77

socială a statului (soziale Staatslehre). Pozitivismul juridic şi sociologic au avut cu siguranţă în comun un negativum, respectiv acela potrivit căruia nu făcea parte din obiectul de cercetare al doctrinei lor, studiul valorilor, considerat neştiinţific şi irelevant. În ceea ce priveşte problematica efectelor deciziei politice asupra dreptului şi societăţii, ambele doctrine considerau, de comun acord, că cercetarea ei aparţine sferei politicii ori filosofiei. Pe această concepţie îşi fundamentează şi Hans Nawiaski181 delimitarea trihotomică a teoriei sale despre stat în teoria dreptului de stat (Staatsrechtslehre), teoria societăţii statale (Staatsgesellschaftslehre) şi teoria ideilor despre stat (Staatsideenlehre) precum şi Rudolf Laun182,care dezvoltă o teorie juridică a statului, o teorie sociologică a statului şi teoria ideilor cu privire la stat.

Astăzi, se admite aproape în unanimitate, că metodele pozitivismului juridic în cercetarea fenomenului statal, eşuează tocmai când trebuie să furnizeze soluţii pentru situaţii dificile, problematice, fundamentale pentru propriul domeniu de cercetare. Astfel, spre exemplu, pozitivismul juridic eşuează în materia cercetării Constituţiei pentru că legea fundamentală este, parţial, de neînţeles fără înţelegerea ideilor care au condus la un anumit conţinut al normelor constituţionale. Cercetarea pur juridică a normelor constituţionale este artificială şi sterilă iar limitele revizuirii Constituţiei ori necesitatea revizuirii constituţionale, precum şi necesitatea stabilităţii unor norme în contextul dinamicii raporturilor sociale, rămân de neînţeles. Juristul nu mai poate astăzi ignora, în cercetarea diferitelor aspecte ale dreptului public, valorile şi dezvoltările din realitatea socială care se contopesc, şi trebuie să se contopească, cu norma juridică mai ales în procesul de interpretare a normelor constituţionale sau legale.

Încercarea de raţionalizare a influenţelor ideilor şi realităţilor, duce la concluzia că acestea trebuie combinate într-o viziune unitară. O asemenea abordare nu intră în contradicţie cu concepţia pozitivistă, care recunoaşte că orice teorie despre stat trebuie să aibă în vedere sistemul normativ juridic, sistemul social şi valorile statale, diferenţa constând în aceea că nu se poate proceda la o abordare separată, paralelă, ci la o abordare unitară care să utilizeze cele trei perspective în cercetarea fenomenului abordat.

Doctrina occidentală modernă şi contemporană, din domeniul administraţiei publice, a adoptat, aproape în unanimitate, modelul pluri- şi/sau interdisciplinarităţii în cercetarea fenomenului administrativ. Cele mai actuale preocupări în domeniu, sintetizate în publicaţiile de specialitate şi exprimate cu prilejul diferitelor manifestări ştiinţifice internaţionale de ultimă oră, demonstrează cu prisosinţă acest lucru. Este suficient să amintim în acest sens activitatea Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative, cu sediul la Bruxelles, a instituţiilor sale specializate, precum Grupul European pentru Administraţie Publică(GEAP) sau Asociaţia Internaţională a Şcolilor şi Institutelor de Administraţie Publică(AIISA), a Institutului de Cercetări al

181 Hans Nawiaski, Allgemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tuebingen, 1958, pag.1.şi urm. 182 Rudolf Laun, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961, pag.10 şi urm,

78

Şcolii Superioare de Administraţie din Speyer, Germania, sau a Şcolii Naţionale de Administraţie din Franţa.183 Trebuie de asemenea observat că însăşi tratatele şi manualele de Teorie generală a dreptului, de Drept constituţional ori administrativ, cuprind astăzi capitole şi analize, de neconceput pentru susţinătorii pozitivismului juridic.184

În ceea ce priveşte România, se poate afirma că în ţara noastră există, în general, o puternică tradiţie a interdisciplinarităţii185, inclusiv în cercetarea fenomenului administrativ.

183 Cu titlu exemplificativ menţionăm unele publicaţiile de specialitate ale acestor instituţii, precum Revue Internationale des Sciences Administratives sau Forschungsberichte des Forschungsinstituts fuer Oeffentliche Verwaltung bei der Hochschule fuer Verwaltungswissenschaften Speyer, publicaţii de altfel utilizate în documentarea lucrării de faţă. 184 A se vedea în acest sens cuprinsul unor extrem de actuale şi valoroase cursuri de specialitate din doctrina occidentală precum, spre exemplu, Rene Chapus, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000, Andrew Le Sueur, Javan Herberg, Rosalind English, Principles of Public Law,2.nd Ed.,Cavendish Publishing, London, 1999, Christoph Degenhart, Staatsrecht I,II, C.F.Mueller Verlag, Heidelberg 1994, sau Franz - Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F.Mueller Verlag, Heidelberg, 2000, s.a.185 Etapele cercetări de tip interdisciplinar în România, relevă aspecte particulare. În ceea ce priveşte interdisciplinaritatea în general, materialele istorice cercetate ne-au relevat trei modele de investigaţie inter-disciplinară, elaborate de trei cărturari români : modelul enciclopedic al lui Dimitrie Cantemir ( secolul XVIII -lea ) preluat şi dezvoltat de Bogdan Petriceicu Haşdeu în spiritul secolului XIX, modelul sociologic al lui Dimitrie Gusti ( prima jumătate a secolului XX ) şi modelul sistemic al lui Ştefan Milcu ( a doua jumătate a secolului XX ). Modelul enciclopedic, oglindeşte interdisciplinaritatea ca o formă proprie de a cugeta enciclopedic temele sau problemele ridicate de ştiinţa timpului. A se vedea în acest sens, opera lui Dimitrie Cantemir în care autorul trece în revistă toate aspectele ştiinţifice ale temei abordate monografic pentru a reuşi integrarea fenomenelor abordate în ştiinţa vremii despre societatea respectivă.- Divanul sau gâlceava înţeleptului cu lumea (1698), Istoria Imperiului Otoman (1714-1716), Descrierea Moldovei ( 1716), Hronicul vechimei a româno-moldo-vlahilor (1717), Sistema religiei mahomedane (1722) etc. Bogdan Petriceicu Haşdeu, preluând modelul de tip interdisciplinar iniţiat de D.Cantemir, justifică analogia şi comparativismul în orice investigaţie, nevoia de a surprinde şi trata paralelismele şi convergenţele dintr-o miltiplă perspectivă - ontică, epistemică şi logică totodată. Aceasta rezultă din toate operele lui majore Istoria critică a Românilor (1872), Cuvente den betrani ( 1878-1881), Etymologicum Magnum Romaniae ( 1887 - 1889) ca şi din celellate lucrări.Modelul sociologic al lui Dimitrie Gusti reflectă o restructurare a investigaţiei de tip interdisciplinar în ştiinţa românească, trecându-se la investigaţia impersonală, colectivă, sistematică, unitară, din perspectiva sociologiei, considerată ştiinţa fundamentală cea mai integratoare de ştiinţe umaniste. Interdisciplinaritatea e concepută la un nivel precis de elaborare ştiinţifică - sociologia generală - , şi subordonată scopurilor teoretice şi aplicative ale sociologiei. Operele sale cele mai reprezentative în acest sens sunt Îndrumătorul pentru monografiile sociologice , sau Ştiinţa naţiunii, s.a.. Un deosebit suport al lucrării noastre l-a constituit studiul lui D.Gusti - Individ, societate şi stat în Constituţiunea viitoare, apărut in volumul Noua Constituţiune a României - 23 prelegeri publice organizate de Institutul Social Român,editat de tiparul Cultura Naţională, Bucureşti,1922 şi reprodus în volumul Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, editat de Editura Humanitas Bucureşti, în anul 1990. Trebuie precizat că autorul este fondatorul Şcolii sociologice de la Bucureşti, care inaugurează în ştiinţa românească cercetările colective, de tip interdisciplinar. A se vedea în acest sens lucrările elaborate sub patronajul acestei Şcoli, precum Nerej - un village d une region archaique ( trei volume, 1939), Clopotiva, un sat din Haţeg ( două volume, 1940), Drăguş - un sat din Ţara Oltului-Făgăraş ( 1941), Enciclopedia României ( patru volume, 1938-1943), elaborate cu scopul declarat de a perfecta ştiinţa naţiunii române. Modelul sistemic al lui Ştefan Milcu, elaborat în decadele 6 şi 7 ale secolului XX, a fost ideat în grupele de cercetări complexe ale Academiei R.S.R. şi se caracterizează prin faptul că cercetarea interdisciplinară nu mai este subordonată unei ştiinţe fundamentale cu trena ei de ştiinţe auxiliare şi particulare, ci e ordonată la nivelul sistemului de ştiinţe contemporane, în care toate ştiinţele sunt egale în cercetare şi rezultatele lor coordonate contribuie sistemic la explicaţiile de ansamblu urmărite. A se vedea în acest sens studiul Atlasul complex “ Porţile de Fier “ apărut în ediţie română şi engleză în 1972, elaborat sub coordonarea Acad. St.Milcu, de o echipă de cercetare de cca. 400 persoane în perioada 1965-1972. De asemenea lucrările ulterioare ale Comisiei de Studii interdisciplinare din Bucureşti, reflectă nu numai tradiţia remarcabilă în acest domeniu dar, mai ales, că în teoria şi metodologia interdisciplinarităţii s-

79

Amintim, în acest sens, tradiţia creată de activitatea Institutului de Ştiinţe Administrative al României, membru fondator al Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative cu sediul la Bruxelles, fondat de Prof. Paul Negulescu în anul 1925, reflectată în Revista de Drept Public a acestuia care a fost editată pe parcursul anilor 1925-1938, precum şi de activitatea Institutului Social Român, sau de preocupările Şcolilor de drept economic-administrativ de la Bucureşti şi Sibiu în perioada anilor 1970 - 1989.

În perioada anilor de după Revoluţia din decembrie 1989, asistăm la un nou val al cercetării interdisciplinare a fenomenului administrativ, concretizat în activitatea Institutului de Ştiinţe Administrative “Paul Negulescu”186, reînfiinţat în anul 1995 cu sediul la Sibiu, din iniţiativa Prof.dr. Antonie Iorgovan şi unui grup de cadre didactice universitare din Bucureşti şi Sibiu împreună cu un număr de funcţionari publici şi demnitari de stat, care a reluat şi editarea Revistei de Drept Public, activitatea Institutului Român de Administraţie Publică, înfiinţat la Bucureşti din iniţiativa Prof. Ioan Alexandru, activitatea, începând cu anul 2001, din cadrul Institutului Naţional de Administraţie187, activitatea de cercetare ştiinţifică desfăşurată la nivelul Şcolii Naţionale de Ştiinţe Politice şi Administrative, a secţiilor de specialitate din cadrul unor instituţii de învăţământ superior din Bucureşti, Sibiu, Cluj-Napoca sau Arad, sau desfăşurată la nivelul Centrelor regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală188.

Sensul unei asemenea abordări integrate este acela de a căuta răspunsuri la întrebarea dacă ordinea politico-juridică a societăţii româneşti actuale este echilibrată şi corectă, pentru că de asemenea răspunsuri depinde caracterul raţional, legalitatea, oportunitatea şi corectitudinea oricărei decizii cu caracter normativ sau individual. Fără asemenea caracteristici, statul îşi pierde legitimitatea în ochii cetăţenilor săi şi prin aceasta forţa vitală internă.

Dacă oamenii nu mai înţeleg sensul activităţii statale, statul este în pericol. Şi cât de adevărată este această afirmaţie dacă o raportăm numai la realităţile statale şi sociale româneşti de la începutul anilor 1989,2000 sau chiar 2005.

2. DELIMITĂRI CONCEPTUALE SI METODOLOGICE

au înregistrat, în ştiinţa românească, progrese remarcabile care au contribuit sistematic la eficientizarea cercetării ştiinţifice, la reformularea unor parametri de control precum şi la rezultate concrete tot mai aplicative. 186 I.S.A “Paul Negulescu”, înfiinţat ca persoană juridică de drept privat, în baza O.G.26/2000, cu privire la asociaţii şi fundaţii, i-a fost recunoscut, în baza aceluiaşi act normativ, prin Hotărârea Guvernului României nr. 1323 din 19 august 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.80 din 25 august 2004, statutul de asociaţie de utilitate publică.187 Înfiinţat ca instituţie publică de interes naţional, sub patronajul Primului-ministru al României, prin Ordonanţă a Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.542/1.09.2001188 Înfiinţate, începând cu anul 1999, sub titulatura de Centre teritoriale de formare continuă pentru administraţia publică locală şi reorganizate prin Ordonanţa Guvernului României ce reglementează înfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie Publică, ca instituţii publice, cu personalitate juridică, aflate sub coordonarea metodologică a Institutului.

80

Ca activitate umană instituţionalizată şi organizată, administraţia publică face parte din sfera acelor fenomene sociale ce însoţesc şi influenţează permanent viaţa oamenilor şi comunităţilor sociale de la naştere şi până la dispariţie. Aşa cum remarca un important autor contemporan “administraţia publică este pretutindeni” ea însemnând “lucruri diferite pentru observatori diferiţi” fiind lipsită de o semnificaţie teoretică sau aplicativă comună pentru ştiinţele despre societate.189

Datorită gradului mare de varietate a activităţilor acoperite, noţiunea de administraţie publică nu este uşor de definit din perspectivă ştiinţifică. În doctrina mai veche sau mai nouă, inclusiv românească, administraţia publică a fost cercetată, distinct sau împreună, din cel puţin trei perspective fundamentale: politică, juridică şi economică (managerială). Fiecare din aceste perspective au oferit şi oferă repere valorice şi abordări instituţionale diferite formulând atât metode şi pachete informaţionale distincte, cât şi definiţii proprii ale fenomenului administrativ, în general, şi ale administraţiei publice, în special.

Ceea ce poate fi considerat ca fiind comun celor trei perspective de abordare a fenomenului administrativ este faptul că: a. Toate văd administraţia publică atât ca activitate de reglementare

(regulatoare) cât şi ca activitate de prestaţie;b. Spre deosebire de administraţia privată, administraţia publică serveşte nevoi

şi interese cu caracter public, fiind circumscrisă de noţiuni precis determinate precum Constituţia, puterea publică sau suveranitatea, legea, competenţa, etc., dar şi de o serie de noţiuni imprecis determinate în conţinutul lor, precum interesul public, ordinea publică, bunăstarea generală sau binele public, etc;

c. Administraţia publică, înţeleasă în sensul ei cel mai larg, include ideea de acţiune orientată spre realizarea unor scopuri politice, este ea însăşi politică ori se află în strânsă legătură cu procesul politico-decizional, este concentrată la nivelul funcţiei executive a statului190 şi se realizează, prin intermediul unor organe investite cu competenţă legală, într-un regim de putere publică (suveranitate).

d. Scopul fundamental al administraţiei publice este realizarea conţinutului legii, respectiv organizarea executării, asigurarea executării şi executarea în concret a legilor şi a tuturor celorlalte acte normative adoptate la nivelul autorităţilor publice. În statul de drept, administraţia publică este limitată de către lege în scop şi în acţiune, şi diferă de administraţia întreprinderilor, instituţiilor şi celorlalte grupuri de interese private cu care este însă obligată să coopereze191.

189 David.H.Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Third Ed., McGraw-Hill,Inc., New York, 1993, pag.4-5. 190 Distincţia şi analiza noţiunilor de executiv şi administraţie publică formează obiectul unui capitol ulterior.191 În acord cu legislaţia constituţională şi doctrina universală avansată actuală, considerăm că formularea cuprinsă în Constituţia României din 1991, la art.101(2), potrivit căreia “în îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate”, trebuie interpretată ca obligaţie constituţională a executivului şi administraţiei publice.

81

Astfel, administraţia publică se deosebeşte de administraţia privată din cel puţin trei puncte de vedere: cadrul constituţional de manifestare şi acţiune, natura interesului de realizat, poziţia pe care se plasează în raport cu forţele şi legităţile pieţii economice libere şi, desigur, regimul său juridic, derogatoriu faţă de dreptul comun.

În primul rând, în statele constituţionale ale lumii, Constituţia delimitează şi circumscrie principial fenomenul administrativ în raport cu toate celelalte fenomene sociale, cu caracter statal sau nestatal. Constituţia fragmentează puterea de decizie şi controlul asupra administraţiei publice, plasând-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul şi puterea judecătorească. Deşi în mod tradiţional monarhul, preşedintele şi/sau şeful guvernului sunt consideraţi a fi şefii executivului şi prin aceasta ai administraţiei publice, trebuie observat că, în realitatea constituţională contemporană atât legislativul cât şi puterea judecătorească posedă cel puţin tot atâta autoritate cât şi executivul în raport cu sfera de activitate publică pe care o denumim administraţia publică.

Legislativul are puterea constituţională de a crea, prin lege, organe administrative, departamente şi agenţii guvernamentale, alte categorii de autorităţi publice, de a le fixa competenţele, dimensiunile, numărul, statutul personalului şi bugetul, de a le determina scopul, organizarea, subordonarea şi structurile interne, plasamentul teritorial şi locaţia, procedura de control, etc., exercitând el însuşi un drept de control direct asupra activităţii administrative.

În mod similar instanţele judecătoreşti exercită puterea de control asupra activităţii administraţiei publice. În baza acesteia, instanţele judecătoreşti participă activ, chiar dacă indirect, la definirea drepturilor şi obligaţiilor legale, la stabilirea naturii răspunderii pentru eventualele încălcări ale legii, ale autorităţilor administrative şi funcţionarilor publici dar şi ale indivizilor şi grupurilor de indivizi în raport cu care acţionează administraţia. Un prestigios autor contemporan arată că “instanţele judecătoreşti şi administraţia publică sunt de acum parteneri“ în scopul comun de a realiza compatibilitatea activităţii administraţiei publice, inclusiv în domenii specializate precum învăţământul, sănătatea publică, asistenţa socială, mediul înconjurător, etc., cu standardele constituţionale şi legale192.

Extinderea puterii legislativului şi autorităţii instanţelor judecătoreşti asupra administraţiei publice limitează puterea şefilor executivului asupra sferei de activitate a administraţiei publice, aceştia dispunând în realitate de mult mai puţină autoritate decât cea pe care o regăsim de regulă la nivelul şefilor executivi din administraţia privată cu caracter de profit ori non-profit. Sub Constituţie, şefii executivului din sectorul public îşi exercită competenţa constituţională şi legală conferită de legislativ dar, este neobişnuit şi improbabil ca legislativul însuşi să nu fie direct interesat şi implicat în activităţi specifice ale administraţiei publice.

192 David Bezelon, The Impact of the Courts upon Public Administration, în Indiana Law Journal 52, (1976), pag.101-110.

82

Separaţia puterilor conferă, fiecărei categorii de organe, autoritate în raport cu administraţia publică, şi poate acţiona în detrimentul ideii de coordonare şi colaborare dintre aceste categorii de autorităţi şi, prin consecintă, a activităţii administrative în ansamblul său193.

Ştiinţele politice contemporane arată că atât legislativul cât şi executivul şi puterea judecătorească sunt sensibile la presiunile politice de cele mai diverse origini şi naturi. Dreptul constituţional contemporan arată că, autoritatea de legiferare poate fi delegată de la legislativ către executiv în anumite domenii ale reglementării, dar că legislativul, datorită naturii şi specificului activităţii sale, are dificultăţi în a exercita, prompt şi eficient, controlul cu privire la uzul sau abuzul de autoritate delegată. Parlamentul nu poate, dincolo de Constituţie, să investească cu competenţă executivă unele autorităţi plasate sub controlul său, precum spre pildă Curtea de Conturi, iar şeful executivului nu poate folosi fonduri bugetare pentru scopuri interzise expres de Parlament.

Pe de altă parte Constituţiile contemporane au creat sisteme de descentralizare a autorităţii politice sau administrative care, după caz, au fragmentat şi mai mult autoritatea, îngreunând conlucrarea şi colaborarea eficientă dintre cele trei puteri statale clasice în realizarea eficientă a unor scopuri şi sarcini cu caracter administrativ. Astfel, sistemele constituţionale federale realizează o distincţie clară între guvernarea federală şi guvernarea statelor membre ale federaţiei (federalismul dual194 din perioada clasică a doctrinei nordamericane), instituind puteri, competenţe şi programe separate, în baza principiului subsidiarităţii.

În sistemele constituţionale ale statelor unitare contemporane, există forme diferite de descentralizare administrativă, care merg până la autonomia politico-administrativă puternică a unor structuri administrativ-teritoriale interne (comitate, provincii, departamente, judeţe, regiuni, etc).

Aceste sisteme de exercitare a autorităţii guvernamentale îngreunează evident coordonarea activităţii administraţiei publice la nivel statal, motiv pentru care doctrina contemporană admite interimixtiunea nivelului federal cu nivelul statal de guvernare (federalismul cooperativ), precum şi a administraţiei centrale cu administraţia teritorială (principiul solidarităţii) în realizarea în comun a unor sarcini administrative.195

193 Este suficient să amintim, în acest sens, ca exemple notorii din realitatea politico-juridică, administrativă şi jurisdicţională a României de după 1989, măsurile şi operaţiunile de retrocedare a proprietăţilor imobiliare, terenuri şi clădiri, însuşite abuziv de către stat în regimul comunist. Astfel, începând cu adoptarea şi implementarea Legii nr.18/1990 - legea fondului funciar, şi încheind cu intrarea în vigoare a Legii nr.10/2001 - privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv de către stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, fără a mai face referire la interminabilele dispute politice generate de aceste subiecte pe fondul unor interese partinice care au estompat, până la anulare, ideea de interes public, ne permitem să observăm că, atât legislaţia cât şi activitatea administrativă de implementare ori jurisprudenţa în materia litigiilor născute sub imperiul acestor reglementări ori practici, au dovedit nu numai o lipsă fundamentală de coordonare între cele trei categorii de autorităţi publice dar, mai ales, o aplicare neuniformă, haotică, inegală, inechitabilă şi injustă, prejudiciabilă pentru aproape toate părţile implicate. 194 Pentru doctrina nordamericană cu privire la federalismului dual a se vedea Laurence H.Tribe, American Constitutional Law, Second Edition, The Foundation Press, Inc., Mineola, New York, 1988, pag.401 şi urm. 195 Astfel, spre exemplu, în cazul unor programe interne sau internaţionale, create ori asumate la nivel federal ori central, care necesită obligatoriu în vederea implementării, cooperarea statelor membre, respectiv a autorităţilor administraţiei publice locale precum şi în chestiuni bugetare.

83

În concluzie cadrul constituţional al separării puterilor crează un mediu constituţional foarte complex pentru administraţia publică contemporană. Această complexitate rezultă în primul rând din fragmentarea autorităţii care se exercită asupra administraţiei publice, fragmentare care nu există, de regulă, în sectorul privat. Chiar dacă restricţiile şi cerinţele legii afectează managementul privat, totuşi nu fragmentează autoritatea care se exercită asupra sa şi nici nu crează atâtea organisme cu puteri legale sau statutare egal îndreptăţite de de a interveni şi exercita controlul asupra deciziilor şi măsurilor organizatorice adoptate de acesta. Cu alte cuvinte, în sectorul public în general, şi în administraţia publică în special, eficienţa actului de decizie administrativă, respectiv a atingerii obiectivelor strategice prin implementarea actului de decizie, este de cele mai multe ori subordonată unor valori şi comandamente externe precum principiul politic al reprezentativităţii, principiul juridic al competenţei legale potrivit căruia delegata potestas non delegatur, puterii de interpretare şi decizie a instanţelor judecătoreşti, etc.

În al doilea rând, obligaţia constituţională a administraţiei publice de a promova şi realiza interesul public, se delimitează esenţial de comandamentele managementului privat. Deşi, în general, este dificil de precizat ce anume este interesul public196, totuşi în doctrină nu există nici un fel de controversă cu privire la obligaţia administraţiei publice de a-l considera elementul central şi ghidul întregii activităţi proprii. Neîndeplinirea acestei obligaţii fundamentale ori după caz plasarea interesului privat sau de grup deasupra interesului public în îndeplinirea competenţei legale, atrage după sine sancţiuni specifice, politice şi/sau juridice, pentru autoritatea ori funcţionarul public vinovat. În opinia autorului nordamerican, Frederick Moser, obligaţia fundamentală a administraţiei publice este aceea de a se asigura că actul de administraţie reprezintă interesul tuturor cetăţenilor.197

În legislaţiile de specialitate ale lumii contemporane au fost promovate de-a lungul timpului numeroase reglementări care să garanteze că exercitarea puterii publice se face în interes public şi nu în scopuri partizane sau private. Astfel au fost elaborate statute ale funcţionarilor publici, reglementări cu privire la diferite incompatibilităţi şi/sau conflicte de interese, legi instituind răspunderi specifice în sarcina guvernanţilor pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor lor, etc. toate fundamentate pe ideea loialităţii în realizarea interesului public.

Prin comparaţie, în sectorul privat, întreprinderile economice servesc şi ele, în ultimă instanţă, interesul general dar, scopul lor principal este realizarea viguroasă a interesului lor economic privat, respectiv a profitului. Acest interes poate fi văzut în primul rând ca eficienţă în competiţia de piaţă. În societăţile capitaliste avansate, profitul este considerat a fi nu numai rezultatul pozitiv al bilanţului financiar-contabil ci, mai ales un bun economic şi social. Întreprinderile economice sunt împiedicate de lege să producă prejudicii 196 Problematica definirii conceptului de interes public şi bine comun formează obiectul de studiu al unui capitol ulterior. 197 Autorul arată că fără această obligaţie, nu există nici un fel de altă garanţie că sistemul democratic va prevala. A se vedea în acest sens Frederick Mosher, Democracy and the Public Service, 2-nd Edition, New York, Oxford University Press, 1981, pag.27-30.

84

angajaţilor, comunităţii, mediului înconjurător, sănătăţii publice, etc., iar rolul de a garanta, prin putere proprie de reglementare şi control, că activităţile din sectorul privat nu afectează interesul public, revine administraţiei publice.

Cu alte cuvinte, administraţia publică are o misiune specifică în raport cu administraţia privată a întreprinderilor economice.

Dacă, pe de o parte, administraţia are obligaţia de a crea un mediu favorabil dezvoltării liberei iniţiative şi a libertăţii economice, ea are, pe de altă parte, şi obligaţia de a supraveghea ca activităţile productive, comerciale ori de servicii ale întreprinderilor economice să nu genereze fenomene negative, prejudiciabile pentru societate în general, precum : exploatarea muncii infantile, condiţii abuzive de muncă şi salarizare pentru angajaţi, promovarea muncii la negru, poluare, etc. Este nerealist să considerăm că întreprinderile private resimt de la sine o obligaţie morală, nonlegală, de a evita să creeze externalităţi prejudiciante pentru alţii.

Istoriceşte vorbind, efectele negative ale activităţii întreprinderilor în economiile libere, capitaliste, de piaţă, au fost văzute adeseori ca şi costuri pe care trebuie să le preia societatea şi/sau statul. În economiile avansate există la ora actuală puternice presiuni sociale asupra guvernelor de a reglementa şi sancţiona asemenea practici, mergând până la închiderea întreprinderilor care produc efecte negative severe asupra comunităţii sau mediului înconjurător. Se poate considera că, în administraţia contemporană, există foarte puţine practici prejudiciabile pe care, o dată identificate, administraţia publică să nu fie obligată să le îngrădească ori să le stopeze. Această perspectivă obligă administraţia publică să preia o paletă din ce în ce mai largă de responsabilităţi, să-şi dezvolte flexibilitatea, mobilitatea şi adaptabilitatea la cerinţele realităţii economico-sociale. În acest sens este plauzibilă concluzia potrivit căreia rolul administraţiei publice este în continuă creştere şi dezvoltare în epoca contemporană, dobândind alături de caracterul tehnic şi din ce în ce mai specializat, conotaţii deontologice şi morale semnificative.

În al treilea rând, administraţia publică nu se confruntă cu competiţia liberă de piaţă în mod direct, chiar dacă, activitatea ei trebuie să fie circumscrisă şi de unele cerinţe specifice administraţiei private, precum productivitate, eficienţă, atractivitate, gestionare optimă a resurselor, bilanţ şi balanţă financiară pozitive, etc, concepte introduse în cercetarea ştiinţifică asupra administraţiei publice de doctrina nordamericană şi preluate ulterior în întreaga doctrină contemporană europeană 198. Spre deosebire de administraţia privată, preţurile şi tarifele pentru diversele bunuri ori servicii publice sunt stabilite prin reglementări bugetare ori prin alte acte normative, şi nu fixate prin tranzacţii libere între părţi contractante. Dacă veniturile publice sunt realizate, în mod tradiţional din impozite şi taxe, administraţia contemporană recurge din ce în ce mai des la instituirea unor surse proprii de venit ori, după caz, la contribuţii,

198 A se vedea în acest sens specificul tematic abordat la nivelul acţiunilor şi publicaţiilor Institutului International de Ştiinţe Administrative, Grupului European pentru Administraţie Publică, Asociaţiei Scolilor şi Institutelor de Administraţie Publică, etc.

85

voluntare şi rambursabile, ale usagerilor actului de administraţie199, cu care se finanţează diferite proiecte de interes public.

În activitatea prestatoare de servicii publice, administraţia publică acţionează în interesul general al societăţii, având obligaţia de a institui accesul universal la serviciul public prin tarife fixe, egale, suportabile şi stabile, indiferent de costurile necesare organizării, funcţionării şi menţinerii serviciului public respectiv.

Piaţa liberă constrânge mai puţin sectorul public decât cel privat cu toate că, în anumite condiţii, piaţa va sancţiona corespunzător măsurile şi activităţile administrative care nu-i respectă legităţile obiective specifice. Astfel este, spre pildă, notoriu faptul că, pe termen lung, fiscalitatea excesivă din sectorul public, menită să acopere activitatea unei administraţii publice ineficiente ori abuzive, va eroda baza de impozitare, determinând dezvoltarea unor presiuni de piaţă specifice. În asemenea cazuri, într-o societate liberă, indivizii şi agenţii economici vor opta fie pentru ieşirea din sistem, prin mutarea sub o altă administraţie, fie pentru alte mijloace şi metode de natură a eluda constrângerile fiscale resimţite ca fiind prea severe. În alte cazuri, consumatorii actului de administraţie vor exercita presiuni pentru privatizarea anumitor sectoare ( poştă şi telecomunicaţii, transportul public, distribuţia de energie electrică şi/sau termică, etc) pe care administraţia publică respectivă ar prefera să le menţină sub gestiune proprie şi sub monopol. Ca şi pe piaţa economică liberă consumatorii de servicii publice vor căuta să alterneze sursele de bunuri şi servicii, veniturile administraţiei publice descrescând corespunzător. Trebuie avut în acest sens în vedere şi faptul că alături de administraţia publică, întreprinderile publice şi întreprinderile economice private, pe piaţa serviciilor de utilitate publică există întotdeauna şi oferta organizaţiilor nonprofit şi/sau după caz a organizaţiilor neguvernamentale, dispuse să intre în competiţia pentru prestarea unui serviciu de interes general, aducător de venituri. Prin urmare administraţia publică care nu ia deloc în considerare legităţile obiective ale pieţei libere va pierde, mai devreme sau mai târziu, controlul asupra serviciilor publice aducătoare de venit dar va fi în continuare obligată să finanţeze servicii esenţiale, dar mari consumatoare de fonduri publice, precum apărarea naţională, poliţia, reţeaua de drumuri publice, conservarea şi întreţinerea patrimoniului cultural şi artistic , întreţinerea bunurilor şi instituţiilor publice, întreţinerea sistemului de asigurări sociale, etc. fiind ameninţată, în mod firesc, cu falimentul întrucât este îndeobşte recunoscut că, în contextul realităţilor contemporane ale societăţii deschise, descentralizării şi internaţionalizării, bugetele publice nu mai pot fi alimentate exclusiv din impozite şi taxe instituite în mod arbitrar şi abuziv.

Pe de altă parte, diminuarea acţiunii forţelor pieţei libere în sectorul public are consecinţe pozitive profunde asupra cantităţii şi calităţii dar mai ales permanenţei şi continuităţii serviciilor publice. Când accesul universal la anumite bunuri şi servicii este resimţit de societate ca nevoie esenţială, el va fi considerat de interes public, şi prin urmare administraţia va fi obligată să îl realizeze. Ori accesul universal înseamnă accesul tuturor, indiferent de 199 Emiterea unor bonuri, titluri, certificate de stat, creditul public, etc.

86

numărul, natura şi cuantumul contribuţiei individuale, prin impozite şi taxe, la finanţarea serviciului public respectiv. Pe de altă parte, accesul universal înseamnă că fiecare membru al societăţii beneficiază în mod egal de serviciul public, indiferent de venitul individual, localizarea teritorială, prosperitatea economică a unităţii administrativ teritoriale de domiciliu, etc. Dacă societatea beneficiază în ansamblul ei de o reţea modernă de autostrăzi ori de un sistem de învăţământ ori sănătate de calitate atunci tot societatea, ca întreg, şi nu numai utilizatorii ori beneficiarii direcţi, trebuie să suporte unele din costurile realizării acestor bunuri sau servicii publice. Este indiscutabil că dacă numai proprietarii de autovehicole ori numai persoanele care au copii ar fi obligaţi să suporte costurile pentru bunurile şi serviciile enunţate mai sus, atunci, inevitabil, calitatea lor s-ar diminua vertiginos. Nu întâmplător, guvernele au preluat în timp, considerând că este în interes public să o facă, responsabilitatea prestării unor servicii publice de la organizaţii neguvernamentale, de multe ori de natură religioasă, considerând că sănătatea publică, asistenţa socială sau nivelul de trai decent (numit charity - mila publica - în doctrina mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe termen lung, pentru toţi membrii societăţii, numai de către organizaţii private supuse unor finanţări fluctuante sau jocului liber de piaţă.

Diminuarea acţiunii forţelor pieţii libere în sectorul public face însă dificilă evaluarea eficienţei activităţii administrative. Cu alte cuvinte, măsurarea performanţei şi evaluarea eficienţei în sectorul public, sunt operaţiuni deosebit de dificil de realizat. Guvernele interesate în rezolvarea acestei probleme apelează de regulă la formula contractării, în regim de drept public, a realizării unor sarcini administrative cu diferite întreprinderi ori organizaţii private. În acest fel, teoretic cel puţin, organismele private respective vor intra în competiţie pe piaţă şi vor întreprinde toate măsurile necesare pentru a obţine şi a menţine, o afacere profitabilă în sectorul public. Desigur că numărul activităţilor administrative pe care sectorul public le consideră potrivite pentru a fi contractate cu sectorul privat, este limitat. De asemenea nu este pe deplin clar care sunt, pe termen lung, implicaţiile economice şi politice ale contractării unor activităţi administrative tradiţionale (ex. serviciile de poştă şi telecomunicaţii, serviciile de transport pe căile ferate, serviciile de pază şi ordine, unele activităţi de urmărire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc) . Pe de altă parte trebuie avut în vedere că, aşa cum am arătat mai sus, sectorul privat, fiind determinat de legităţile economice ale pieţei libere, va fi dispus să preia numai acele activităţi şi servicii potenţial producătoare de venit.

În fine, regimul juridic în care se desfăşoară activitatea administraţiei publice este regimul de putere publică (drept public) în care, autoritatea cu care este investită administraţia publică o plasează pe această într-o poziţie de inegalitate juridică în raport cu toate celelalte subiecte de drept faţă de care are dreptul de a-şi manifesta şi impune voinţa unilaterală.

Acţiunile administraţiei publice conţin, prin urmare, voinţa delegată a titularului suveranităţii, ceea ce înseamnă că deciziile adoptate la acest nivel au forţă normativă, respectiv putere reglementară, fiind garantate în aplicarea lor de către forţa de constrângere a statului.

87

Mai mult decât atât, indiferent de natura lor, actele juridice, încheiate în sectorul privat dobândesc forţă juridică numai în condiţiile prestabilite de sectorul public. Fiind investită cu exercitarea unui segment al suveranităţii, administraţia publică este, în mod necesar, implicată în procesul stabilirii şi implementării politicii publice. Cu toate că, în doctrina tradiţională, întâlnim de cele mai multe ori dihotomia dintre politică şi administraţie, în care administraţia este separată de politică (respectiv considerată apolitică ori nonpolitică) cu scopul de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori electorale la acest nivel, totuşi, astăzi, doctrina contemporană acceptă, aproape în unanimitate, că: administraţia publică are un rol legitim şi activ în toate fazele ciclului politicii publice (public policy cycle)200. Cu alte cuvinte, teoria şi practica administraţiei publice contemporane, acceptă ideea că sistemul politic trebuie să profite de avantajul expertizei şi specializării administraţiei publice în toate fazele stabilirii şi implementării politicii publice. De asemenea se admite ideea potrivit căreia, adeseori, administraţiei publice i se cere să facă opţiuni politice, în procesul de executare a legii. Autorităţile administraţiei publice exercită, în baza competenţei cu care au fost investite şi în limitele legii ce urmează a fi executată, o putere discreţionară proprie, ce dobândeşte uneori conotaţii politice, pe baza căreia face opţiuni selective în procesul de adoptare şi implementare a deciziilor proprii. A admite ideea că administraţia publică participă în procesul de instituire şi realizare a politicii publice nu înseamnă că la nivelul ei se stabileşte politica publică şi nici că tot ceea ce face administraţia are de a face cu acest proces. Pe de altă parte, indiferent ce face administraţia publică, ea are nevoie, pentru realizarea şi eficienţa obiectivelor şi sarcinilor pe care trebuie să le atingă, de suportul membrilor legislativului, şefilor şi membrilor executivului, partidelor politice şi grupurilor de interese, persoanelor individuale, publicului în sensul cel mai larg, ceea ce include şi principiul quid pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau, după caz, adaptarea activităţilor proprii la cerinţele instituite de grupurile de interese cele mai semnificative sau mai puternice.

În contextul multiplelor condiţionări faţă de care este supusă, se naşte, în mod firesc întrebarea dacă şi,mai ales, cum poate administraţia publică să servească interesul general şi mai ales să asigure garanţiile realizării acestuia. Conceptul elaborat de doctrina nordamericană contemporană pentru rezolvarea acestei probleme a fost acela de birocraţie reprezentativă.201 Ideea 200 Noţiunea ciclului politicii publice aparţine ştiinţelor politice şi desemnează ansamblul etapelor instituirii şi realizării politicii publice la nivel macrostatal, respectiv: identificarea problematicii de interes public (agenda setting), formularea politicii publice (policy formulation), implementarea politicii publice (implementation), analiza şi evaluarea impactului deciziei de politică publică , revizuirea politicii publice, realizarea şi succesiunea politicii publice (termination and succesion). A se vedea în acest sens, David H.Rosenbloom, Op.cit., pag.12.201 Nepropunându-ne să analizăm, la acest moment, noţiunea de birocraţie reprezentativă, precizăm totuşi că acest concept a fost introdus în S.U.A prin The Civil Service Reform Act (1978) şi The Federal Advisory Committee Act (1972). Potrivit acestor reglementări este obligatoriu ca personalul din administraţia publică să fie recrutat din toate segmentele sociale, dup anumite proceduri de selecţie prevăzute de lege, se instituie participarea proporţională a tuturor partidelor în procesul de adoptare a actelor administrativ-normative, se lărgeste sfera participării cetăţeneşti la adoptarea sau aprobarea unor categorii de acte administrative, se reglementează eliminarea patronajului politic direct asupra serviciului public. Doctrina nordamericană arată că patronajul partidelor politice asupra serviciilor publice era foarte puternic la nivelul anilor 40 când, la sfârsitul fiecăror 4 ani de mandat politic, cu ocazia schimbării raportului de foţe la nivel politic guvernamental, se

88

fundamentală din conţinutul acestui concept este aceea că, orice demers de definire a noţiunii de administraţie publică trebuie, cu necesitate, să includă ideea de public, respectiv ideea accentuării participării societăţii civile la formularea şi implementarea actelor de politică publică. Doctrina administrativă şi de drept public europeană a preluat, în ultimii ani din ce în ce mai intens, aceste noţiuni, idei şi concepte.202

Administraţia publică fiind investită cu exercitarea unui segment al autorităţii publice, actele elaborate la nivelul autorităţilor care o compun sunt obligatorii şi executorii, putând fi aplicate, la nevoie, prin intervenţia forţei coercitive a statului.

Activitatea de reglementare este, alături de activitatea de prestaţie, cu care adeseori se întrepătrunde203, o componentă esenţială a activităţii administraţiei publice contemporane. Instituind norme imperative şi prohibitive, de constrângere asupra societăţii civile, administraţia publică intră adeseori în conflict cu aceasta din urmă. Legalitatea măsurilor adoptate de administraţie constituie o problemă ce se soluţionează la nivelul instanţelor judecătoreşti, astfel autorităţile judecătoreşti şi procedura jurisdicţională sunt coordonate ce însoţesc permanent, cu relevanţă juridică bazată pe ideea de constrângere, activitatea administraţiei publice contemporane.

3. CONCEPTIILE ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

3.1. Conceptia managerială asupra administratiei publice

Noţiunea de administraţie publică a constituit şi constituie şi în contemporaneitate o noţiune fundamentală pentru ştiinţa conducerii (management).

Concepţia potrivit căreia administraţia publică trebuie privită, cel puţin în ceea ce priveşte serviciul public (activitatea prestatoare a acesteia), în mod funcţional, ca fenomen statal şi ansamblu de activităţi specifice similare managementului marilor întreprinderi private, la nivelul cărora se realizează producea automat şi înlocuirea din funcţie a conducătorilor şi membrilor aparatului propriu al diferitelor agenţii publice. Exemplul este relevant în măsura în care, în România contemporană de după 1991, se observă frecvent acest fenomen după care, schimbarea coloraturii ori componenţei politice a Parlamentului şi Guvernului atrage automat după sine, înlocuirea din funcţie a şefilor şi personalului de deciziei de la nivelul serviciilor publice ale administraţiei centrale ori descentralizate în teritoriu. În legătură cu noua concepţie a doctrinei nordamenricane cu privire la reforma contemporană a administraţiei publice a se vedea, lucrarea lui Davis Osborne şi Ted Gaebler, Reinventing Government, Addison-Wesley Reading, MA, 1992. 202 A se vedea în acest sens, recenta monografie a profesorului de drept public, Dominique Maillard Desgrees du Lou, Droit des relations de l administration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000 precum şi o serie de alte lucrări de ultimă oră din doctrina franceză de drept public dintre care amintim: MM. Bodiguel, Garbar et Supiot, Servir l interet general, PUF, Paris, 2000; Paul Lignieres, Parteneriats publics prives, Litec, Paris, 2000; Gilles J.Gugliemi, Droit du service public, Montchrestien, Paris, 2000; ş.a. 203 Doctrina germană contemporană, arată în acest sens că, spre pildă, realizarea conceptului statului social înseamnă organizarea şi realizarea unor servicii publice specifice dar, în acelaşi timp impune, prin acte de drept public/administrativ, o serie de constrângeri asupra societăţii civile în general şi asupra beneficiarilor direcţi, în special. În acest sens, Franz-Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5-te Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 2000, pag. 13 şi urm. În ceea ce priveşte exemple similare instituite prin legislaţia românească de ultimă oră a se vedea prevederile Legii nr,416 / 2001- privind venitul minim garantat.

89

obiective şi sarcini cu caracter statal, îşi are originea în doctrina nordamericană reformatoare a sec.XIX, fiind fondată de Woodword Wilson204 şi dezvoltată în sec. XX de Leonard White205 şi Frederick Taylor206, acesta din urmă fiind considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al managementului ştiinţific (scientific management).

Caracterizată prin reducerea, uneori substanţială a distincţiei dintre sectorul public şi cel privat, această concepţie este asimilată parţial, după cel de al doilea război mondial, de o parte a doctrinei europene, în special britanică şi scandinavă dar şi continental europeană207.

În viziunea reformatorilor, pornindu-se de la critica patronajului politic asupra administraţiei publice, care, conduce la ineficienţă, corupţie şi dezvoltarea unei clase de politicieni-administratori (spoilsmen) incompetenţi a realiza profesionist, conţinutul actul de guvernare, se concluzionează că reforma serviciului public impune ca activitatea prestatoare din cadrul fenomenului guvernamental (the business part of the government) să se realizeze după regulile aplicabile în managementul privat (in a businesslike manner).208 Pentru a funcţiona după aceste reguli administraţia trebuie să devină apolitică. Prin consecintă, investirea în funcţii publice trebuie să se facă pe baza unor concepte noi, precum: meritul personal (merit), competentă personală (fittness), performanţă individuală (performance) şi eficienţă (efficiency), in paralel cu instituirea, pentru funcţionarii publici (civil servants) a interdicţiei de a face parte din partide politice şi de a participa activ, altfel decât prin vot, la procesul politic electoral.

204 Wilson afirmă în lucrarea sa, The Study of Administration, publicată pentru prima dată în anul 1887, că “Administraţia este plasată în afara sferei propriu zise a politicului. Problemele administrative nu au caracter politic “. (Woodrow Wilson, The Study of Administration, reedit. în Political Science Quarterly 56, decembrie 1941, pag. 494 )205 White afirmă “Studiul administraţiei trebuie să pornească de la baza sa managerială şi nu de la baza sa juridică, iar pentru acest motiv trebuie să intereseze mai mult analiza sa la nivelul Asociaţiei Americane de Management şi mai puţin la nivelul practicii instanţelor judecătoreşti.” (Leonard D. White,Introduction to the Study of Public Administration, Macmillan, New York, 1926, vii-viii) pentru concepţia lui White a se vedea de asemenea, Herbert J.Storing, Leonard D.White and The Study of Public Administration, Public Administration Review 25, martie 1965, pag.38-51. 206 Concepţia sa, care în perioada 1910-1940 a determinat o adevărată mişcare managerială (management movement) în studiul administraţiei publice, potrivit căreia managementul efectiv şi eficient trebuie redus la o serie de principii ştiinţifice, indiferent de nivelul la care se exercită, a redus activitatea administraţiei la un algoritm matematic de calcul al eficienţei prin analiza intrărilor (inputs) - surse şi resurse, şi a ieşirilor(outputs)- rezultatele (produsul) actului de administraţie, transformând matematica înt-un fel de etică în sensul că ceea ce rezulta ca fiind eficient era considerat ca fiind şi moral şi, dimpotrivă, ineficienţa trebuia resimţită ca imorală. A se vedea în acest sens, Frederick Taylor, The Principles of Scientific Management, New York, Harper & Bros., 1917, comentată de Robert Simmons şi Eugene Dvorin în Public Administration, Post Washington, NY, Alfred Publishing, 1977, pag.217.207 Pentru doctrina germană care a asimilat conceptele manageriale în studiul administraţiei publice, prezentăm spre exemplificare, următoarele titluri de lucrări : Hans Herbert von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin 1988, Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden, 1979, Juergen Gornas, Grundzuege der Verwaltungskostenrechnung, Baden-Baden 1976, Wolfgang Mihalski, Leistungsfaehigkeit und Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Hamburg 1970, Heinrich Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, Koeln 1974, Juergen Schmidt, Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Berlin 1979, s.a.208 În acest sens, Carl Schurz, The Necessity and Progress of Civil Service Refom,Washington, DC, Good Government, 1894, pag.3

90

Justificarea acestor noi criterii de selecţie şi recrutare a funcţionarilor publici se făcea cu trimitere la natura nonpolitică şi conţinutul atribuţional, neutru politic, al funcţiei deţinute. În acest sens Wilson sublinia că “public administration is a field of business ( un domeniu al afacerilor), iar teoreticienii începutului de secol XX arătau: “Managers, not politicians, are to be in control, and efficiency has to be considered the ultimative “good”, the “axiom number one” in the value scale of administration”.209 Dintr-o asemenea perspectivă, conceptul de interes general (public) nu constituie un subiect de dezbatere politică ci un rezultat al analizei stiinţifice, raţionale.

Doctrina managerială tradiţională a fost aceea care a dezvoltat şi promovat, pentru prima oară, conceptul de birocraţie (bureaucracy), în sensul de ansamblu organizat de agenţii guvernamentale specializate a realiza sarcinile specifice ale administraţiei publice, precum şi principiile fundamentale ale acesteia: principiul specializării funcţionale (specialisation), principiul unităţii şi ierarhiei organizării (hierarchy)210, principiul neutralităţii politice, al meritului(merit) în selecţia, recrutarea şi promovarea funcţionarilor publici,etc.

Sintetizând viziunea managerială clasică asupra administraţiei publice, Harold Seidman, notează: “Teoria clasică este preocupată de anatomia organizării guvernamentale şi urmăreşte, în primul rând, să se asigure că: (1) fiecare funcţie publică este distribuită/amplasată în nişa corespunzătoare din structura guvernamentală; (2) elementele componente ale ramurii executive sunt corespunzător relaţionate şi articulate; şi (3) atribuţiile de autoritate/decizie şi responsabilităţile sunt clar stabilite.”211

Concepţia managerială clasică asupra administraţiei publice promovează o viziune obiectivă, neutră, egalitaristă, aproape “dezumanizată” asupra individului uman, asimilându-l componentei unui mecanism tehnic, productiv, performant şi eficient, indiferent de poziţia acestuia în raport cu administraţia publică: funcţionar public, client sau victimă 212. Această viziunea constituie virtutea principală a acestei concepţii pentru care reperele valorice fundamentale sunt eficacitatea şi eficienţa în exercitarea şi realizarea actului de guvernare.

Max Weber observă în acest sens: “Caracteristicile individuale ale unui angajat ocupând o funcţie publică nu trebuie să aibă nici o relevanţă în raport cu calificarea ori clasificarea acelei funcţii.”213

209 Luther Gulik, Leonard Urwick, Papers an the Science of Administration, Institute of Public Administration, nr.10, New York, 1937, pag.192. În acelaşi sens, Alan Altshuler, Norman Thomas, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper & Row, New York, 1977, pag.2-17.210 Principiul specializării presupunea, pe de o parte, ca fiecare angajat din administraţia publică să devină un expert în domeniul său de atribuţii, şi, pe de altă parte, ca fiecare funcţie să reprezintă numai un singur element component al întregii activităţi administrative. Principiul ierarhiei presupunea un sistem instituţional organizat, în trepte de decizie, într-o manieră raţională şi formalistă, cu menirea de a realiza coordonarea funcţiilor specializate. 211 Harold Seidman, Politics, Position and Power, Oxford University Press, New York, 1970, pag.5212 Pentru noţiunile de clienţi şi/sau victime ale administraţiei publice, a se vedea lucrarea lui Eugene Lewis, American Politics in a Bureucratic Age: Citizens, Constituents, Clients and Victims, Mass.Winthrop, Cambridge, 1977.213 Max Weber, From Max Weber: Essays in Sociology, trad.şi ed. în lb.engleză de H.H.Gerth, şi C.W.Mills, Oxford University Press, New York, 1958, pag.196.

91

Din perspectivă cognitivă, această concepţie dezvoltă şi promovează o metodă ştiinţifică proprie de cunoaştere, al cărei fundament îl constituie ideea că administraţia publică se constituie într-o ştiinţă de sine stătătoare, numită ştiinţa administraţiei (science of administration)214 care are ca obiect propriu de studiu fenomenul administrativ statal. Acest demers a rămas însă insuficient fundamentat şi demonstrat până în prezent. Totuşi, o serie de concepte specifice, au rămas valabile pentru teoria şi practica contemporană a administraţiei publice, dintre care subliniem: sistemul raţionalizării bugetare, mecanismul decizional raţional, expertiza ştiinţifică, recrutarea şi promovarea personalului administrativ pe criterii de merit şi performanţă, etc.

3.2. Conceptia politicã asupra administratiei publice

Noţiunea de administraţie publică a constituit şi constituie şi în contemporaneitate o noţiune fundamentală şi pentru ştiinţele politice.

Analizând administraţia publică în complexitatea practică a realizării ei, în prima jumătate a secolului XX, Wallace Sayre, susţine necesitatea perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic, arătând: “Administraţia publică preocupă, în ultimă instanţă, teoria politică; problema fundamentală într-o democraţie este responsabilitatea faţă de controlul popular, iar responsabilitatea şi credibilitatea agenţiilor administrative şi a birocraţiei în faţa demnitarilor aleşi (-electiv officials- şefii executivului şi reprezentanţii legislativului) este de importanţă centrală într-un guvernământ bazat, în principal, pe exerciţiul puterii discreţionare de către agenţiile administraţiei”.215

Spre deosebire de concepţia managerială, concepţia politică asupra administraţiei publice, consideră administraţia publică ca fiind un sistem de interese, instituţionalizat şi organizat în jurul unor valori proprii, diferite şi nuanţate în raport cu criteriile raţionale ale eficacităţii şi eficienţei manageriale.

Cele mai importante dintre valorile care fundamentează şi circumscriu activitatea administraţiei publice, sunt considerate a fi: reprezentativitatea, accesibilitatea şi credibilitatea, apropierea de cetăţean, responsabilitatea şi transparenţa politică a actului de guvernare, etc.

Astfel, se ajunge la critica principiului neutralităţii politice, demonstrându-se caracterul politico-social al sistemului administraţiei publice şi, în acest context, necesitatea şi avantajele pluralismului politic în administraţia publică. Motivându-şi punctul de vedere pe ideea că realitatea

214 Concept fundamentat încă de la 1887 de către W. Wilson în Op.cit.pag.481-482, şi dezvoltat de L.White Op.cit, pag.4, precum şi de L.Gulick şi L.Urwick., prezintă importanţă şi astăzi în cercetarea ştiinţifică şi învăţământul de specialitate din S.U.A. 215 Wallace Sayre, Premises of Public Administration: Past and Emerging” în Jay Shafritz and Albert Hyde, ed., Classics of Public Administration,Moore Publications, Oak Park, Illinois, 1978, pag.201. În acelaşi sens, Dwight Waldo demonstrează în lucrarea sa: The Administrative State, Ronald Press, New York, 1948, modul cum opţiunile valorice fundamentale al administraţiei publice manageriale active, sunt, în ultimă instanţă, decizii politice preferenţiale. Alţi reprezentaţi clasici ai acestei concepţii pot fi consideraţi: Paul Appleby care demonstrează natura politică a administraţiei publice precum şi caracterul său de proces politic, în lucrarea : Policy and Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1949; precum şi Theodore J.Lowi care, în lucrarea sa: The End of Liberalism, Norton, New York, 1969, demonstrează natura politică (publică) a administraţiei publice în raport cu administraţia marilor întreprinderi capitaliste nordamericane.

92

practică demonstrează că activitatea funcţionarilor publici şi a agenţiile guvernamentale este indispensabil legată de procesul realizării politicii publice, desfăşurându-se, cu necesitate, într-un mediu politic, Harold Seidman, notează: “structura ramurii executive este de fapt un microcosmos social. Inevitabil, ea reflectă valorile, conflictele şi forţele competitive care se regăsesc în orice societate pluralistă. Idealul unei structuri organizatorice simetrice, unitare şi lipsite de fricţiuni, este numai o iluzie periculoasă”216, iar Norton Lang, afirmă: “Agenţiile şi birourile sunt, mai mult sau mai puţin împotriva voinţei lor, implicate în procesul de realizare, menţinere şi consolidare a propriului lor suport politic. Ele acţionează şi în mare parte sunt conduse de de către diversele grupuri de interese a căror influenţă le menţine status quo-ul. În mod frecvent, ele conduc şi sunt conduse în direcţii conflictuale. Aceasta nu se datorează unei relative incapacităţi de a sesiza contradicţiile propriilor acţiuni ci, mai ales, este rezultatul naturii contradictorii a suportului politic de care se bucură”217.

De altfel, într-o decizie, din anul 1926, a Curţii Supreme a S.U.A, pronunţată în cazul Myers v.United States (272 U.S.52, 293) se subliniază : “Doctrina separaţiei puterilor a fost adoptată prin Convenţia din 1787 (Convenţia de la Philadelphia, n.n.), nu cu scopul de a promova eficienţa ci pentru a prîntâmpina exerciţiul arbitrar al puterii. Scopul nu a fost acela de a evita fricţiuni, ci dimpotrivă, întemeindu-se tocmai pe ideea inevitabilelor conflicte incidente distribuţiei puterii guvernamentale între cele trei departamente, acela de a proteja poporul împotriva autocraţiei“218.

Doctrina politică susţine ideea că, principiul eligibilităţii şi reprezentativităţii în administraţia publică, coroborat cu valorile politice specifice şi apropierea de cetăţeni, este crucial pentru procesul de menţinere a democraţiei constituţionale, şi obligatoriu a fi incorporat în toate aspectele ce ţin de procesul guvernării. Această ideea a determinat o serie de reforme succesive ale administraţiei publice a S.U.A precum şi constituirea, prin lege, unor instituţii noi, specifice, precum: comitetele de consultanţă pentru cetăţeni, adunările participative ale acestora, conceptul de publicitate a dezbaterilor şi adoptării actelor administrative, controlul politic asupra administraţiei, etc .219

Admiţând că o serie de valori şi principii promovate de această concepţie afectează, uneori sever, eficienţa actului de administraţie în termenii duratei perioadei de adoptare, costurilor, compromisului, profesionalismul, tehnicităţii etc, teoreticienii acestei doctrine arată că, totuşi, ele constituie singura modalitate de integrare a indivizilor şi diferitelor grupuri sociale într-un sistem cu adevărat democratic şi transparent, în care să poată să-şi exercite

216 H.Seidman, Op.cit., pag. 5.217 Norton Long, Power and Administration, în Francis Rourke,ed., Bureaucratic Power în National Politics, Little Brown, Boston, 1945, pag.18. 218 A se vedea în acest sens şi în special cu privire la doctrina nondelegării puterii, şi decizia 462 U.S.919, 958-959, pronunţată de Curtea Supremă a S.U.A în cazul Immigration and Naturalization Service v. Jagdish Rai Chaddha (1983), cu comentariu, în Ronald A.Cass, Colin S.Driver, Administrative Law, Cases and Materials, Little Brown and Co., Boston/Toronto, 1987, pag.34 şi urm.219 Menţionăm, cu titlu exemplificativ, o serie de acte juridice care au fundamentat aceste reforme precum: Federal Civil Service Reform Act (1978), Federal Advisory Committee Act (1972), The City Programs (1960), s.a.

93

drepturile şi controlul, să-şi promoveze interesele şi să fie protejaţi împotriva arbitrariului şi abuzului. Interesele organizate sunt mai uşor de identificat şi definit şi, în această viziune iar noţiunea de interes public, obligatorie pentru administraţie, devine mai palpabilă şi mai realistă.220

Înţelesul fundamental al ideii de pluralism, din spatele administraţiei publice, este acela potrivit căruia atâta vreme cât executivul reprezintă un centru de elaborare şi realizare a politicii guvernamentale, el trebuie să fie structurat în aşa fel încât să poată fi în măsură să autorizeze şi să limiteze competiţia de interese, prin asigurarea reprezentativităţii politice pentru o varietate comprehensivă de grupuri politice, economice şi sociale active, organizate la nivelul societăţii civile, în sens larg.

În măsura în care schema de organizare a administraţiei publice este realizată pe această bază, structura acesteia dobândeşte caracter politic, astfel încât în interiorul ei se manifestă permanent presiunea intereselor organizate, în căutare de reprezentativitate. Fenomenele rezultante sunt uneori suprapunerea de programe şi soluţii de implementare, competiţia şi/sau conflictul dintre diferite agenţii administrative, deplasarea responsabilităţii şi deciziei de rezolvare a conflictelor spre legislativ, şefii executivului, comitete interguvernamentale sau instanţe judecătoreşti, creşterea numărului de autorităţi şi instituţii sau structuri interne ale acestora. Ele se datorează, într-o proporţie hotărâtoare, cererii politice, diversificate, de reprezentare, la nivelul administraţiei publice, a diferitelor grupuri de interese organizate. Aceste fenomene au fost adeseori avute în vedere pentru calificarea unor sisteme ca fiind neguvernabile, ineficiente şi costisitoare, partinice, etc.

Din punct de vedere cognitiv, această concepţie foloseşte metode de cercetare specifice ştiinţelor politice, cum ar fi, spre exemplu: argumentaţia, contraargumentaţia şi consensul cu privire la ceea ce este general admis ca fiind adevărat/corect sau nu, etc. Astfel, adeseori se apelează la sondarea opiniei publice, la punctele de vedere al diferitelor grupuri de interese sau ale mass-mediei, la argumente politice ori rezultate ale unor dezbateri publice, etc.

În ceea ce priveşte interesul public, identificarea acestuia nu constituie subiect de expertiză ştiinţifică, rolul stabilirii acestuia revine publicului, ori unor segmente ale acestuia.

“O administraţie publică informată, reprezentativă(representative) şi apropiată de public (responsive), este aceea care reflectă opţiunea publică, indiferent dacă, aceasta coincide sau nu cu generalizările ce pot fi elaborate pe calea demersului ştiinţific raţional“ 221.

Spre deosebire de concepţia managerială care, trebuie recunoscut, a dominat până de curând doctrina administrativă nordamericană şi prin efect a influenţat puternic ştiinţele administrative din Europa postbelică, doctrina politică concepe bugetele publice, în primul rând ca documente politice, şi 220 A se vedea în acest sens, T. Lowi, Op.cit. pag. 71 şi urm., precum şi Grant McConnel, Private Power and American Democracy, Knopf, New York, 1966, cap. 4 şi 5.221 În acest sens, Gordon Tullock, Politics of Bureucracy, Public Affairs Press, Washington DC, 1965; precum şi Vincent Ostrom, The Intellectual Crisis în American Public Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1973.

94

mai puţin ca documente economice. Alocaţiile bugetare reflectă, în primul rând, declaraţii de intenţii politice care, arată nu cum resursele disponibile pot fi utilizate mai eficient, ci, mai ales, priorităţile şi valorile pe care nivelul guvernamental înţelege să le promoveze la un moment dat. Bugetul însuşi, este văzut ca rezultat al competiţiei, între diferitele grupuri de interese, cu scopul de a deveni beneficiari ai “banului public”.

Din punct de vedere al procesului decizional acesta este conceput în mod pluralist şi prin urmare limitat raţional şi supus presiunilor şi constrângerilor politice. Aceasta înseamnă că durata de adoptare a deciziilor se prelungeşte şi se complică în timp şi, mai ales că, decizia de implementare a unor obiective politice cu caracter mai mare de generalitate nu poate fi adoptată decât gradual, pas cu pas, cu măsurarea permanentă a gradului de suport ori opoziţie politică şi, mai puţin, cu calcularea eficienţei costurilor implementării sau ca urmare a unei analize ştiinţifice raţionale.

3.3. Conceptia juridicã asupra administratiei publice

Originea, particularităţile şi actualitatea concepţiei juridice asupra administraţiei publice sunt indisolubil legate de apariţia şi evoluţia dreptului administrativ pentru care constituie noţiunea şi obiectul fundamental de cercetare. Dreptul administrativ este dreptul comun aplicabil administraţiei publice.

Ernst Forsthoff constată în legătură cu obiectul dreptului administrativ: “ De la bun început, ştiinţa dreptului administrativ a fost stingherită / încurcată de definirea propriului ei obiect de cercetare, administraţia. Aceeasta nu se datorează insuficientei rigurozităţi a acestei ştiinţe. De fapt nu este vorba despre nici un fel de deficit al doctrinei. Este vorba în primul rând despre specificul administraţiei publice care poate fi descrisă dar nu poate fi definită. t.n.”222 Această caracteristică a administraţiei publice de a fi “un domeniu mereu în căutare de sine” nu este neapărat o teză europeană modernă ci mai degrabă o trăsătură imanentă a sistemului de referinţă, aşa cum observă şi fondatorii dreptului administrativ nordamerican223.

Ceea ce este unanim recunoscut ca adevărat în observaţiile autorilor citaţi este că, întradevăr, nu există şi nu poate exista un concept juridic universal şi unitar, riguros şi limitativ circumscris, care să fie utilizat ori de câte ori este vorba de administraţia publică ca noţiune fundamentală ori ca obiect material sau formal de cercetare pentru dreptul administrativ. Aceasta se explică, pe de o parte, prin faptul că este obligatoriu ca acest concept general să rămână permanent deschis pentru orice noi forme de manifestare ale vieţii

222 Ernst Forthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Band I. Allgemeiner Teil. Ed. C.H. Beck, Muenchen 1973, pag. 1. 223 În original “ field that seems forever în search of itself “ Frank Goodnow “The Principles of the Administrative Law of the United States” Ed. G.P. Putnam & Sons, New York, 1905, pag.16. Acelaşi autor defineşte dreptul administrativ ca fiind “ acea parte a dreptului care reglementează organizarea şi competenţa autorităţilor chemate să execute legea, şi indică indivizilor remedii impotriva violării drepturilor lor. t.n.” pag.17.

95

sociale ce trebuiesc încadrate juridic şi, pe de altă parte, prin faptul că legiuitorul este îndrituit, la orice moment, să reglementeze şi să interpreteze noţiunile şi principiile administrative speciale care îl compun. Descrierea în sine ni se pare însă insuficientă şi îngreunează cercetarea sistematică a administraţiei publice din perspectivă juridică224.

În doctrina clasică au fost formulate numeroase şi variate definiţii juridice negative sau pozitive care circumscriu noţiunea de administraţie publică, în sensul material al acesteia.

Cea mai celebră definiţie negativă aparţine fondatorului teoriei juridice generale a administraţiei germane (Verwaltungsrechtslehre), Otto Mayer, care arată că administraţia reprezintă acea categorie de activităţi statale care nu este nici legiferare (Gesetzgebung) şi nici justiţie (Rechtsprechung) necesară pentru îndeplinirea unor scopuri statale specifice, sub un regim juridic propriu.225

Această concepţie a fost însuşită ulterior de o serie de autori europeni celebri ai perioadei clasice, precum şi de reprezentanţi de marcă ai doctrinei clasice româneşti.226

Totuşi, deşi constituie poate cea mai sintetică şi pragmatică circumscriere juridică a fenomenului administrativ statal, această definiţie negativă nu este nici ea de natură a satisface în totalitate.

Administraţia publică nu este şi nu poate fi ceea ce rămâne după delimitarea pozitivă a conţinutului material al celorlaltor funcţiuni statale ci, dimpotrivă constituie, în opinia noastră, funcţiunea de bază, constanta funcţională, a vieţii sociale organizate politic, în stat. Activităţi şi acte cu caracter administrativ se regăsesc în acest sens şi în cadrul procesului de legiferare precum şi a celui de înfăptuire a justiţiei. Neclare rămân, într-o asemenea viziune, raportul cu noţiunea de guvernare, respectiv cu dimensiunea politico-juridică decizională a executivului precum şi întreaga problematică a autonomiei funcţionale a administraţiei care nu poate fi, în nici un caz, încorsetată între legislativ şi puterea judecătorească.

Delimitarea juridică a actelor administrative de autoritate precum şi sfera drepturilor persoanelor vătămate de autorităţile publice, respectiv sfera contenciosului administrativ, devin, din această perspectivă, destul de problematice.

În paralel, doctrina clasică europeană a fost preocupată şi de elaborarea unor definiţii pozitive ale administraţiei publice227 care fie stabilesc anticipat, axiomatic, care anume activităţi sunt publice sau administrative (ansamblul definiţiilor descriptive) fie încearcă să surprindă numai ceea ce este tipic administraţiei în comparaţie cu toate celelalte activităţi statale fără a lua în

224 Pentru sinteza unor definiţii descriptive din doctrina SUA a se vedea Ioan Alexandru, Administraţia publică.Teorii.Realităţi.Perspective. Ed. Lumina Lex, Bucureşti 1999, pag. 64-70. 225 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1.Aufl. Ed. Meyer-Hesemann, Muenchen, 1895, pag. 9 şi 13. 226 Astfel, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Vol.I, Principii generale, Ed.E.Marvan, Bucureşti, 1934, pag.39. 227 Este suficient a-I numi pe cei mai de seamă reprezentanţi ai şcolii germane, Robert von Mohl, Lorenz von Stein sau Georg Jellinek precum şi pe cei ai şcolii franceze clasice, Edoaurd Lafferierre, Gaston Jeze sau Marcel Hauriou.

96

considerare activităţile cu caracter administrativ care se desfăşoară la nivelul celorlalte autorităţi ale statului şi fără a reuşi să delimiteze activităţile administrative de cele ce ţin de procesul de guvernare.228 Concluzia generală la care se ajunge este şi ea corectă dar neândestulătoare, şi anume că administraţia publică reprezintă exerciţiul puterii executive sub un regim de putere publică.229

Doctrina clasică din ţara noastră conţine şi ea, în spiritul doctrinei occidentale a vremii, ample discuţii şi dispute teoretice precum şi o varietate de soluţii asupra conţinutului şi sferei noţiunii de “administraţie a statului”, raportului dintre executiv şi administraţie, raporturilor dintre puterea executivă şi celelalte puteri statale în cadrul constituţional al separaţiunii puterilor în stat, etc.230

În acelaşi timp, utilizându-se categoriile clasice ale teoriei generale a statului şi dreptului, noţiunea de administraţie publică este definită într-un sens material, identificându-se elementele materiale, de conţinut, ale activităţii subiectelor de drept administrativ, precum şi într-un sens formal, identificându-se elementele formal-juridice ale organizării şi actelor aceloraşi subiecte .

Evoluţia doctrinei europene de drept administrativ în perioada modernă şi contemporană, a fost puternic marcată de dezvoltarea şi liberalizarea vieţii constituţionale şi sociale care au impus reconsiderarea unor concepte clasice precum: serviciul public, interesul public, ordinea publică, domeniul public, funcţia publică, decizia administrativă şi actul administrativ, ierarhia administrativă, relaţia dintre legiferare, administraţie şi justiţie în procesul guvernării, contenciosul administrativ etc.231 De asemenea, au fost preluate şi internalizate anumite concepte aparţinând doctrinei anglo-saxone şi nordamericane deschizându-se şi complicându-se, fără precedent, sfera raporturilor sociale supuse reglementării prin norme de drept administrativ.

Dreptul internaţional public şi dreptul comunitar european au produs şi ele în perioada contemporane mutaţii profunde în legătură cu sfera de autoritate şi acţiune a autorităţilor administrative în anumite domenii de activitate, supunându-le deciziilor unor organe externe, cu caracter suprastatal. Acest fenomen a determinat necesitatea adaptării şi uniformizarea unor concepte, reguli şi proceduri aplicabile administraţiei publice din statele europene, la norme juridice cuprinse în acte normative cu caracter internaţional sau supranaţional.

228 A se vedea în acest sens remarcabila sinteză a doctrinei clasice cu privire la noţiunea de administraţie publică realizată de Antonie Iorgovan în Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediţia a III-a, Ed. ALL BECK, Bucureşti, 2001, pag. 10-30. 229 A se vedea pentru concluzii cu privire la doctrina franceză clasică , Georges Vedel citat de Antonie Iorgovan . Idem.pag-15 230 Este vorba de concepţia unor autori precum Paul Negulescu, Constantin Dissescu, Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu, Marin Văraru, Erast Diti Tarangul analizate şi sintetizate de Antonie Iorgovan. Ibidem pag. 41-50. 231 Este vorba de concepţia unor autori francezi, după elaborarea Constituţiei franceze din 1958, precum Andre de Laubadere, Jean Rrivero, Georges Vedel precum şi de întrega doctrină contemporană continental europeană.

97

În acelaşi timp, în mod aproape unanim, se admite ideea că participarea diferitelor autorităţi publice la treburile administrative variază în funcţie de regimurile politice, că în toate regimurile politice în fruntea administraţiei sunt plasate autorităţi constituţionale de sorginte politică, că acte administrative se pot regăsi în sfera de activitate a oricărei autorităţi publice232, că autorităţi administrative pot dobândi prin Constituţie putere de reglementare primară, că domeniile de competenţă ale diferitelor autorităţi administrative sunt stabilite prin decizia politică a unor autorităţi interne sau internaţionale, consacrată în conţinutul legii, etc.

Pentru delimitarea concepţiei juridice asupra administraţiei publice în statul de drept contemporan trebuie aşadar avute în vedere, alături de dreptul administrativ pozitiv ca drept comun în materie, dreptul constituţional la nivelul căruia se instituie şi garantează, în condiţii de egalitate şi echitate, drepturile şi libertăţile individuale ale cetăţenilor în raport cu activitatea autorităţilor publice indicându-se şi remediile împotriva violării unor drepturi ori interese legitime. În acelaşi timp trebuie avut în vedere normele de drept internaţional şi comunitar european cu efecte asupra competenţei administrative precum şi ansamblul de norme juridice, inclusiv procedurale, care reglementează şi circumscriu procesul de soluţionare a conflictelor dintre particulari şi autorităţile publice. Nu de puţine ori, judecătorul, prin pronunţarea soluţiei, crează ori interpretează norme de drept administrativ, inclusiv de competenţă. De altfel, doctrina contemporană recunoaste, în general, practica instanţelor de contencios administrativ ca izvor al dreptului administrativ, fiind imperios necesar ca şi doctrina şi legislaţia românească contemporană să admită, mai devreme sau mai târziu, această realitate.

Conceptul statului de drept şi/sau principiul legalităţii (rule of law) impune prioritatea concepţiei juridice asupra administraţiei publice în statul contemporan, respectiv revalorizarea dreptului în concepţia asupra administraţiei publice. El implică un sistem normativ aplicabil administraţiei publice, circumscris de o serie de valori şi principii constituţionale fundamentale, supreme. Astfel, spre exemplu, în sistemul constituţional românesc sub imperiul Constituţiei din 1991, activitatea administraţiei publice nu poate aduce, decât în condiţiile excepţionale prevăzute de lege, atingere, vătămări, restrângeri ori îngrădiri (art.53) demnităţii şi liberei dezvoltări a personalităţii umane, drepturilor şi libertăţilor fundamentale cetăţeneşti, justiţiei ori pluralismului politic (art.1(3)). Cetăţenii români sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii ori discriminări (art.16) având dreptul să se adreseze autorităţilor publice prin petiţii şi să primească răspuns (art.51), să pretindă recunoaşterea şi repararea drepturilor subiective vătămate prin acte ale autorităţilor publice (art.52), să aibă acces liber la justiţie (art.21) etc.

În al doilea rând, autorităţile administraţiei publice nu pot acţiona decât în virtutea unei abilitări juridice speciale, prealabile şi limitative (competenţa administrativă) şi orice folosire a forţei publice trebuie să fie bazată pe o

232 Un exemplu elocvent în această privinţă ne oferă şi art.48 din Constituţia României din 1991.

98

normă juridică preexistentă. Exercitarea puterii se transformă într-o competenţă instituită şi încadrată de drept.

Reglementarea primară, respectiv instituirea primară a normelor de drept se realizează la nivelul unor autorităţi plasate în exteriorul sistemului autorităţilor administrative, administraţia fiind obligată să realizeze conţinutul acestor norme (acţiune secundum legem) sub putere proprie, autonomă, de decizie (puterea discreţionară). În măsura în care organele de stat sunt ţinute să respecte normele juridice superioare, statul de drept tinde să se prezinte sub aspectul formal al ierarhiei normelor.233

Autorităţile administrative acţionează praeter legem dar nu pot acţiona contra legem.Legalitatea activităţii administraţiei publice în statul de drept este garantată prin instituirea unui control jurisdicţional special, realizat fie de către instanţe de drept comun fie de către tribunale speciale, plasate în afara sistemului autorităţilor administrative. Judecătorul, independent şi inamovibil, este cel chemat să se pronunţe şi să decidă asupra conţinutului unor acte administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de a proteja în acelaşi timp drepturile şi interesele legitime ale celor administraţi împotriva abuzurilor puterii dar şi ordinea juridică împotriva atingerilor ce i-ar putea fi aduse. Statul de drept legitimează astfel creşterea în putere a autorităţii jurisdicţionale, mai întâi a judecătorului administrativ, apoi cea a judecătorului constituţional234 în sfera de activitate a administraţiei publice.

La nivel politic, mecanismele juridice tind să-şi amplifice rolul în jocul politic, prin reformularea mizelor politice în termeni juridici. Avântul şi autoritatea jurisdicţiilor constituţionale şi administrative contemporane tinde să modifice în profunzime echilibrul politic. Deşi libertatea de apreciere este lăsată la îndemâna aleşilor politici, judecătorul constituţional sau administrativ tinde să devină un actor de fapt al jocului politic, iar jurisprudenţa sa, să apară ca un argument de greutate în dezbaterile politice. Pe de altă parte, invocarea constrângerii juridice permite eschivarea responsabilităţii politice a aleşilor şi poate regla avantajos anumite conflicte politice în situaţii de criză. Cu tot pericolul potenţial de juridicizare a politicului nu se poate afirma că, în statul de drept, administraţia publică contemporană este numai juridică sau că politica este sau poate fi pusă în întregime sub dominaţia dreptului.

4. NOTIUNEA JURIDICĂ A ADMINISTRATIEI PUBLICE

4.1. Continutul material al notiunii de administratie publicã

Delimitarea conţinutului material al noţiunii de administraţie publică presupune identificarea domeniilor de activitate proprii ale acesteia precum şi

233 Petru Miculescu, Statul de Drept, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, pag. 53234 Idem, pag.200

99

a trăsăturilor caracteristice care-i conferă autonomie şi specificitate, în condiţiile raportării limitative la scopul rezolvării treburilor publice235.

În limbaj politico-juridic, substantivul public desemnează un număr nedeterminat de persoane. Prin consecinţă administraţia publică, poate fi văzută, în primul rând, ca administraţie a treburilor unui număr neidentificat şi neidentificabil de persoane.

În al doilea rând, în acelaşi limbaj, atributul public desemnează o anumită categorie specială a generalităţii, un anumit grup de persoane neidentificabile, un grup de persoane cu anumite caracteristici comune, anumite nevoi, interese sau valori etc. Astfel, prin cuvântul public se înţelege polis, populus, respectiv o anumită comunitate politic constituită, poporul în stat, colectivităţile locale în comune, oraşe, judeţe sau regiuni, reprezentanţii colectivităţilor locale în asociaţii de comune, reprezentanţii popoarelor sau colectivităţilor locale în asociaţii şi organizaţii internaţionale sau transfrontaliere, etc.

Dacă prin noţiunea de administraţie publică înţelegem asumarea si rezolvarea unor treburi publice atunci noţiunea înseamnă, în sens material, că o colectivitate umană, politic organizată, poate avea, independent de numărul şi nevoile individuale ale membrilor săi, anumite interese generale ce trebuiesc identificate şi rezolvate în beneficiul tuturor. Faptul că aceste interese reprezintă nevoi generale, esenţiale, şi nu întâmplătoare sau colaterale, ale tuturor membrilor colectivităţii, transformă o colectivitate umană, politic organizată, într-o comunitate de interese cu caracter public.

Treburile publice sunt, prin urmare, treburile comunităţilor politico-teritoriale precum şi ale membrilor acestor comunităţi, în general.236

Nu orice administrare a treburilor publice constituie însă administraţie publică în sens material. Pentru a delimita conţinutul activităţii administraţiei publice de orice alte activităţi care servesc realizării intereselor generale ale comunităţilor politico-teritoriale237, este nevoie şi de formularea unui criteriu formal limitativ. Din ansamblul activităţilor de interes general, administraţia publică realizează numai acele treburi publice care sunt recunoscute ca atare în conţinutul legii, fiind asumate şi realizate de către o varietate de subiecte specializate ale unei comunităţi politico-teritoriale. Rezultă că, pentru a vorbi de administraţie publică trebuie să ne plasăm într-un anumit sistem politico-juridic de referinţă, respectiv în cadrul unei comunităţi umane politic organizate, la nivelul căreia interesele generale ale membrilor neidentificaţi şi neidentificabili ai acesteia, consfiinţite ca atare în cuprinsul legii, se pot asigura pentru toţi în mod unitar şi continuu, planificat şi orientat spre realizarea anumitor scopuri politice. Într-un asemenea sistem, subiecţii politici ai organizaţiei fixează, prin intermediul organelor lor reprezentative, scopurile administraţiei publice şi determină, la fiecare moment istoric dat, care 235 Am înţeles să utilizăm sintagma treburi publice întrucât însăşi Constituţia României din 1991 o foloseşte în cuprinsul art. 120 (2). 236 Exemple: Siguranţa şi ordinea publică, reţeaua publică de străzi, instituţii şi aşezăminte publice, funcţia publică, etc. 237 Exemple: Activităţile de alimentaţie publică, ansamblul utilităţilor publice, etc.

100

anume dintre activităţile de interes general vor fi considerate ca având caracter public, respectiv vor fi obligatorii de realizat, ca atare, de către administraţia publică.

Într-un regim politic democratic, subiecţii politici originari sunt poporul organizat în stat şi colectivităţile locale organizate în unităţi administrativ-teritoriale, care dobândesc calitatea de persoane politico-teritoriale238, dispunând de capacitate juridică deplină de drept public şi privat, spre deosebire de organele reprezentative ale acestora care dispun numai de competenţă constituţională sau legală, respectiv de putere publică delegată şi limitată prin lege. Subiecţii politici originari stabilesc direct sau prin organele lor reprezentative, acele activităţi care urmează a fi extrase din sfera individuală de interese, supuse unui proces de evaluare politică şi de consacrare normativă, urmând a fi îndeplinite ca treburi publice.

Treburile publice dobândesc astfel, pentru guvernanţi, caracterul unor sarcini statale239 care reclamă intervenţia autorităţile administraţiei publice şi altor subiecte calificate, sub un regim de drept public.

Administraţia publică înseamnă, prin consecinţă, realizarea organizată a sarcinilor statale240 consfinţite în cuprinsul legii, ca fiind publice. Aceasta înseamnă că sensul material al noţiunii cuprinde acea categorie de activităţi a autorităţilor publice care are ca obiect realizarea, în interes public, a unor scopuri şi obiective statale cu caracter politic. Sarcinile autorităţilor administrative sunt astfel dependente de puterea politică iar caracterul, semnificaţiile şi implicaţiile acestora sunt diferite de la un regim politic la altul, şi chiar de la un stat la altul. În acest context poate fi identificat parţial, şi sensul funcţional al noţiunii de administraţie publică, respectiv al formelor şi modalităţilor juridice sau nejuridice prin care, în regim de putere publică, se realizează sarcini statale în cele mai variate domenii ale vieţii sociale.

Ne însuşim în ceea ce priveşte acest sens, mai restrâns, al noţiunii de administraţie publică următoarea definiţie juridică: “Noţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice”241.

Realizarea organizată a sarcinilor administrative presupune aşadar atât conducerea şi organizarea activităţilor complexe de executare a legii pe baza unor acte juridice de autoritate, cât şi asigurarea executării sau, după caz, prestarea de servicii publice care nu implică, în mod obligatoriu, exercitarea 238 În doctrina noastră interbelică, de drept public, sintagma care se foloseşte este aceea de persoane morale politico-teritoriale, desemnând “persoane juridice care au drept de comandă, putând aplica constrângerea, în limitele unui anumit teritoriu”. A se vedea în acest sens, Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ……...pag. 72 şi urm.239 Referindu-se la noţiunea de sarcini administrative, Antonie Iorgovan arată : “Cât priveşte definiţia noţiunii de sarcini…..nu trebuie reţinut termenul de îndatorire. Sarcinile, în opinia noastră, nu sunt altceva decât necesităţi sociale valorizate politico-normativ şi care reclamă intervenţia organelor de stat. În consecinţă, apreciem că sarcinile organelor administrative reprezintă ansamblul necesităţilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, fundamentând raţiunea de a fi a acestor organe.” ( Tratat……Vol. I, Ed. a III-a, pag.269)240 Idem, pag.269241 Ibidem, pag.70.

101

puterii reglementare secundum legem, a autorităţilor publice ci realizarea, nemijlocită sau mijlocită, a unor activităţi de gestiune, operaţiuni tehnico-materiale sau activităţi de prestaţie propriu-zisă în domeniul serviciilor publice.

În conţinutul material al noţiunii de administraţie publică, aşa cu l-am formulat, pot fi cuprinse aşadar şi serviciile publice realizate, pe bază de delegaţie ori autorizaţie, de către diferite persoane sau structuri organizatorice de drept privat. Realizarea concretă, materială a unor sarcini şi obiective de interes public de către persoane de drept privat, pe bază de autorizaţie, nu scoate activităţile realizate de aceste persoane din sfera de reglementare a dreptului public pozitiv ci exprimă dezvoltarea dinamică a societăţii şi, consecvent, lărgirea sferei de cuprindere şi a rolului social pe care administraţia publică l-a dobândit în epoca contemporană.

Încercând o sistematizare sintetică a treburilor publice ce pot compune sfera de activitate a administraţiei publice putem considera următoarele categorii exhaustive:

n activităţi administrative propriu-zise (sănătatea publică, învăţământul public, igiena publică, gospodărirea comunală, crearea şi asigurarea reţelelor publice comerciale, de transport, etc)

n activităţi administrative cu caracter nestatal, desfăşurate sub un regim special de drept public (asistenţa şi reprezentarea juridică, activitatea de notariat, radio-televiziunea publică, etc.)

n activităţi administrativ-statale nemijlocite ( apărarea naţională, poliţia şi asigurarea ordinii publice, administrarea finanţelor publice, evidenţa populaţiei, etc)

n activităţi administrativ-statale mijlocite (administraţia publică locală, administrarea unor fonduri publice, etc)

În concluzie, administraţia publică în sens material înseamnă asumarea şi rezolvarea, în baza şi sub rezerva legii, prin intermediul unor subiecte calificate, investite cu capacitate şi/sau competenţă de drept administrativ, a unei diversităţi de treburi publice cu caracter statal sau nestatal, în interesul comunităţilor politico-teritoriale şi membrilor acestora, sub un regim de drept public.

4.2. Caracteristicile specifice ale administratiei publice în sens material

a. Administraţia publică este, în sens material, acţiune orientată spre rezolvarea unor treburi publice . În acest sens, vorbim de caracterul activ al administraţiei publice. Ea este deci mai mult decât executarea sau aplicarea concretă a legii. Ea îşi asumă, nemijlocit, identificarea, promovarea, realizarea efectivă, diferenţiată şi adecvată condiţiilor concrete, precum şi finalitatea unor activităţi cu caracter public.Administraţia are în acest sens un rol regulator, o putere decizională proprie, instituită la nivelul autorităţilor publice investite cu competenţă administrativă. Ea are, în acelaşi timp un important rol consultativ, de aviz şi asistenţă de specialitate

102

pentru autorităţile publice cu caracter politico-decizional în procesul de guvernare. În fine, administraţia publică are rolul de a proceda la executarea legii în raporturi juridice concrete precum şi rolul de a presta sau, după caz, de a organiza şi asigura prestarea unor servicii publice.

b. Activităţile ce compun sfera de activitate a administraţiei publice, sunt pre- şi extern determinate. În acest sens, vorbim de caracterul extern determinat al administraţiei publice. Sarcinile, scopurile, condiţiile, limitele, formele şi modalităţile acţiunii administrative, precum şi competenţele autorităţilor administrative, se stabilesc în afara sistemului administraţiei publice, prin Constituţie, legi şi alte acte normative ale autorităţilor politico-decizionale. Administraţia publică îndeplineşte şi aplică, cu putere de constrângere proprie, politica publică stabilită şi realizată la nivelul autorităţilor politico-decizionale competente. În acest sens administraţia publică este o activitate subordonată faţă de activitatea de instituire a politicii publice, la nivel statal guvernamental. Conducerea administraţiei publice se realizează de autorităţi care au origine politică şi competenţă generală, politico-decizională. Aceasta înseamnă că activitatea administraţiei publice este, în acelaşi timp, dependentă de caracterul, nivelul de dezvoltare şi coerenţa politicii publice şi dreptului pozitiv. Administraţia publică nu este însă limitată rigid şi strict la executarea deciziilor condiţional preexistente ale autorităţilor guvernamentale. Ea dispune de atribuţii242 în virtutea cărora acţionează, din proprie iniţiativă, în vederea menţinerii şi dezvoltării relaţiilor sociale existente şi reglementate la nivelul societăţii organizate politic, la un moment istoric dat. Complexitatea acestor relaţii sociale (juridice, economice, tehnologice, culturale, financiare,etc) obligă administraţia publică să se informeze şi să identifice modalităţile specifice şi oportune în care se poate raporta la caracteristicile concrete ale mediului social. În aceste condiţii, administraţia publică trebuie să poată decide, în mod autonom şi sub proprie responsabilitate, asupra modalităţilor concrete în care, cu mijloacele avute la îndemână, vor fi realizate obiectivele şi scopurile politice obligatoriu de îndeplinit ca sarcini statale. Astfel, autorităţile administrative competente realizează ele însele ori deleagă altor subiecte realizarea concretă a acestor sarcini, controlând procesul de implementare a deciziilor politico-juridice şi a deciziilor administrative proprii. Administraţia publică îşi crează astfel propriul mediu, propria sferă autonomă de decizie şi acţiune, în care trebuie înţeleasă executarea legii.243 Această sferă autonomă, circumscrisă de regulile

242 Înţelegem aici prin noţiunea de atribuţii : un set de posibilităţi, facultăţi, prerogative şi puteri cu care au fost investite prin lege, în cuprinsul competenţei de care dispun, autorităţile publice, în vederea realizării materiale obligatorii a scopurilor şi obiectivelor politice ale guvernării. 243 Este vorba despre teoria puterii discreţionare a administraţiei, apărută ca teorie a statului modern, în care “exerciţiul puterii discreţionare constă în libertatea de apreciaţiune asupra oportunităţii măsurilor de luat de care dă dovadă administraţia care, în activitatea sa este supusă ordinii legale “ (Paul Negulescu, Puterea de apreciere a executivului în înfăptuirea actelor de putere publică, Pandectele săptămânale, 1934, pag. 221). Pentru o analiză monografică cuprinzătoare şi comparativă asupra noţiunii şi teoriei puterii discreţionare în doctrina europeană şi românească de specialitate, a se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi

103

principiului specialităţii, nu poate fi, în statul de drept al separaţiunii exercitării funcţiilor statului, supusă unor ingerinţe sau încălcări din partea autorităţilor legislative sau judecătoreşti.

c. Activităţile realizate de administraţia publică sunt orientate spre exterior, spre beneficiarii sau usagerii acţiunii administrative, respectiv comunităţile politico-teritoriale şi membrii acestora. În acest sens, vorbim de caracterul extern orientat al administraţiei publice. Acţiunile administraţiei publice au ca finalitate realizarea interesului public. Societatea civilă are în acest raport dreptul de a pretinde administraţiei publice să instituie şi să menţină ordinea publică, să organizeze şi să asigure realizarea unor servicii publice ori de interes public, să protejeze şi să servească individul şi asociaţiile de interese particulare ale acestuia, ca membri ai societăţii. Prin consecinţă, administraţia publică, ca specie a activităţii publice244, este o activitate de deservire a vieţii sociale245, pe care nu o produce, nu o conduce, dar o înlesneşte, o facilitează, şi o promovează ca viaţă publică. Asigurarea funcţionării vieţii publice implică, în acest sens, nu numai activităţi de prestaţie ci şi activităţi de dirijare, organizare, echilibrare şi stabilizare a acesteia în interes public şi pentru realizarea binelui public. Administraţia publică nu deţine însă monopolul realizării şi asigurării binelui public. Asigurarea binelui public constituie scopul fundamental al întregii activităţi statale246, cu alte cuvinte al activităţii tuturor autorităţilor publice, dar şi al unor organizaţii cu caracter neguvernamental, care din proprie iniţiativă îşi propun a servi şi servesc acelaşi obiectiv şi aceeaşi categorie de interese.

d. Administraţia publică acţionează sub proprie responsabilitate fiind supusă unor diferite forme de control asupra modului în care îşi îndeplineşte sarcinile şi atribuţiile conferite de lege. Complexitatea activităţilor care îi compun conţinutul material determină complexitatea controlului ce se exercită asupra administraţiei publice şi actelor sale247. Astfel, controlul care se exercită asupra administraţiei publice poate fi intern sau extern248 iar natura sa poate fi de strictă de specialitate, juridică

excesul de putere al autorităţilor publice, Edit. All Beck, Bucureşti, 1999.244 A se vedea, în acest sens, Antonie Iorgovan, Tratat…,Vol.I, Ed.a III-a, pag. 71 245 A se vedea, de altfel, şi sensul etimologic al cuvântului administraţie din limba latină : “administer” (servitor, instrument, agent ajutător, subordonat) “administro”(a servi, a da o mână de ajutor).246 Constituţia României din 1991 înscrie expres, printre sarcinile obligatorii ale statului, asigurarea nivelului de trai decent al cetăţenilor prin adoptarea unor măsuri de dezvoltare economică şi protecţie socială (Art.43(1)) precum şi crearea condiţiilor necesare în vederea asigurării libertăţii economice şi creşterii calităţii vieţii cetăţenilor (Art.134 (a-f))247 “ Ceea ce caracterizează activitatea executivă, spre deosebire de alte activităţi sau funcţii fundamentale ale statului, este marea varietate a formelor şi procedeelor de verificare exercitate asupra autorităţilor administraţiei publice datorită volumului, specificităţii şi complexităţii de ansamblu a acestei activităţi comparativ cu orice altă formă de activitate socială, inclusiv statală” Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol. II, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 1999, pag.236. 248 Pentru sensul noţiunilor de control intern şi control extern ne însuşim următoarea circumscriere noţională: “ Controlul intern se exercită de către factorii de conducere sau de specialitate din cadrul autorităţii administrative asupra propriilor structuri şi a proprilor lucrători. Controlul extern se exercită de către un organ din afara autorităţii verificate sau chiar din afara întregului sistem executiv, aşa cum este cazul controlului inspecţiilor specializate ale statului sau verificarea înfăptuită de legislativ ori de către justiţie.” Ioan Santai, Idem pag.237

104

sau de legalitate, bugetară sau financiară, disciplinară, politică, etc. În atari condiţii, administraţia publică nu poate, în pofida puterii discreţionare de care dispune, să acţioneze în mod arbitrar sau abuziv, fiind cenzurată şi cenzurabilă pe calea unor proceduri specifice de drept administrativ (revocarea şi anularea actelor administrative) ori pe calea recursului (acţiunii) pentru exces de putere.249 Administraţia publică este ţinută, în statul de drept, la respectarea prescripţiilor formal juridice ale dreptului pozitiv în procesul de derulare a activităţilor sale specifice. Aceasta nu înseamnă că toate raporturilor administraţiei cu cei administraţi sunt, pot fi sau trebuiesc reglementate prin norme speciale de drept administrativ şi nici că activitatea administraţiei publice este de drept administrativ atunci când se desfăşoară în conformitate cu legea. Dreptul privat fundamentează adeseori diferite raporturi ori situaţii în care administraţia publică este chemată să intervină ori să acţioneze, iar acţiunea ilegală a administraţiei atrage după sine răspunderea acesteia. Acesta este motivul pentru care administraţia publică nu acţionează formal juridic în conformitate cu legea ci în baza (sub prioritatea) şi sub rezerva legii.

e. Autorităţile administraţiei publice dispun de autoritate publică, respectiv de putere publică delegată. Puterea publică cu care sunt investite, prin lege, autorităţile administraţiei publice, este o putere legală. Ea este în acelaşi timp o putere limitată la sfera de competenţă cu care au fost investite aceste autorităţi. Competenţa autorităţilor care compun administraţia publică este o competenţă specială şi specializată. Ea rezultă din natura intereselor şi activităţilor pe care autorităţile administrative sunt chemate să le realizeze. Acestea sunt, după caz, interesele şi treburile publice ale întregii comunităţi statale, ale unor comunităţi politico-teritoriale sau ale membrilor neidentificaţi şi neidentificabili ai acestora. Puterea publică de care dispune administraţia este, prin consecinţă, şi o putere legitimă care are ca scop, realizarea intereselor cu caracter public, în cadrul unei ordini juridice, materiale, specifice. În cadrul acesteia interesul public prevalează, datorită faptului că profită tuturor, asupra interesului privat al oricăror persoane identificabile în cadrul comunităţii. În raporturile care privesc asigurarea interesului public, subiectele care realizează administraţia publică se plasează într-o poziţie de inegalitate faţă de celelalte subiecte de drept, acţionând cu drepturi (posibilităţi, facultăţi, prerogative sau puteri) exorbitante faţă de dreptul comun. Inegalitatea juridică în raporturile de drept administrativ ce se stabilesc între două sau mai multe autorităţi publice investite cu putere sau cu autoritate publică delegată este dată de principiul specializării competenţei administrative250

249 Pentru teoria excesului de putere a se vedea, Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag. 108 şi urm.250 Prof. Maria Vesmaş, constată încă din anul 1978, în cuprinsul Tezei de doctorat intitulată: Raporturile de drept administrativ: “Socotim că subordonarea dintre subiectele raporturilor de drept administrativ, înţeleasă ca relaţie ierarhică ce se stabileşte între un factor ierarhic superior şi un factor ierarhic inferior, al cărei rezultat necesar îl formează condiţionarea, dependenţa şi supunerea factorului ierarhic inferior faţă de factorul superior, nu poate constitui temeiul general şi esenţial al inegalităţii subiectelor în raporturile de drept administratov cu toate că astfel de relaţii caracterizează, pe drept cuvânt, cele mai multe din raporturile de drept administrativ”.Biblioteca Facultăţii de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca, 1978, pag.89

105

f. Regimul juridic aplicabil administraţiei publice este regimul de drept public, dreptul aplicabil administraţiei publice fiind dreptul administrativ, ca drept comun în materie.

În concluzie, Administraţia publică reprezintă într-o formulare generică, ansamblul activităţilor cu caracter statal şi nestatal care se realizează sub un regim de putere publică de către subiecte special investite de lege cu facultăţi, prerogative sau drepturi legale exorbitante faţă de dreptul comun, în scopul realizării treburilor publice. Treburile publice se înţeleg ca fiind adevărate sarcini statale, respectiv obiective obligatorii ale activităţii statale care circumscriu şi/sau determină conţinutul concret al interesului public, fiind prevăzut expres sau implicit în Constituţie şi lege.

4.3. Notiunea de administratie publicã în sens organizatoric si formal-organic

Delimitarea sensului organizatoric şi formal al noţiunii de administraţie publică presupune identificarea subiectelor care realizează administraţia publică în sens material precum şi a condiţiilor formal juridice în care această realizare se produce sau se poate produce.

Conţinutul material al administraţiei publice este realizat, în sens organizatoric, de o varietate de subiecte, persoane individuale sau colective de persoane, cărora normele de drept administrativ le recunosc drepturi (facultăţi, prerogative şi puteri251) şi/sau obligaţii în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului. Sensul organizatoric pe care îl avem în vedere este un sens larg care cuprinde ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal şi nestatal care participă, în calitate de subiecte calificate, sub un regim de drept public, la realizarea sarcinilor şi activităţilor ce compun sfera administraţiei publice în sens material.

Într-un sens mai restrâns, formal-organic, administraţia publică este realizată de autorităţi publice şi/sau organe investite, prin norme imperative de drept administrativ, cu competenţă legală în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului. Sensul formal-organic vizează aşadar ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal care sunt investite cu autoritate publică delegată în baza căreia acţionează, cu putere proprie de

251 Drepturile subiective recunoscute subiectelor calificate ale raporturilor concrete de drept administrativ, prin normele de competenţă, nu reprezintă pentru acestea simple posibilităţi sau facultăţi ci prerogative şi puteri, precis delimitate prin norme imperative şi obligatorii, în baza şi în limitele cărora pot desfăşura o anumită conduită. Subiectele titulare de competenţă de drept administrativ nu pot renunţa la exercitarea acesteia fără a suporta anumite consecinţe juridice. Prin urmare, drepturile subiective, atribuite sau recunoscute subiectelor calificate ale raporturilor de drept administrativ, nu pot fi privite ca simple posibilităţi sau facultăţi ci numai ca prerogative sau puteri de a realiza, în limitele prescripţiilor competenţei lor subiective, anumite activităţi cu caracter public. Drepturile subiective, înţelese ca posibilităţi sau facultăţi, sunt recunoscute de regulă persoanelor fizice şi juridice care sunt subiecte ale raporturilor juridice în baza capacităţii juridice civile de care dispun. Pentru o asemenea definiţie nuanţată, în literatura noastră de specialitate, care surprinde, în sensul arătat mai sus, specificul drepturilor subiective din sfera dreptului public, a se vedea: Mircea Stoica, Introducere în studiul dreptului, Litografia Academiei de Studii Economice, Bucureşti, 1975, pag.45.

106

decizie, în vederea conducerii şi organizării activităţilor ce compun sfera administraţiei publice în sens material.

Sensul formal al noţiunii de administraţie publică vizează totodată şi ansamblul cerinţelor şi condiţiilor procedurale obligatorii privind regimul juridic al actelor administrative precum şi jurisdicţiile administrative.

107

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL III.

Alexandru, Ioan, Administraţia publică.Teorii.Realităţi.Perspective. Ed. Lumina Lex, Bucureşti 1999 Altshuler, Alan / Norman Thomas, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper & Row, New York, 1977Arnim v., Hans Herbert,Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin 1988Bezelon, David, The Impact of the Courts upon Public Administration, în Indiana Law Journal 52, 1976Bodiguel, MM. / Garbar et Supiot, Servir l interet general, PUF, Paris, 2000; Paul Lignieres, Parteneriats publics prives, Litec, Paris, 2000Cass, A.Ronald / Colin S.Driver, Administrative Law, Cases and Materials, Little Brown and Co., Boston/Toronto, 1987Chapus, Rene, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000, Degenhart, Christoph Staatsrecht I,II, C.F.Mueller Verlag, Heidelberg 1994Eichhorn, Peter Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden, 1979Forthoff, Ernst Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Band I. Allgemeiner Teil. Ed. C.H. Beck, Muenchen 1973Gornas, Juergen Grundzuege der Verwaltungskostenrechnung, Baden-Baden 1976Gugliemi, Gilles J.Droit du service public, Montchrestien, Paris, 2000. Gulik Luther / Leonard Urwick, Papers an the Science of Administration, Institute of Public Administration, nr.10, New York, 1937Iorgovan , Antonie, Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediţia a III-a, Ed. ALL BECK, Bucureşti, 2001Laun, Rudolf, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961Le Sueur, Andrew / Javan Herberg / Rosalind English, Principles of Public Law,2.nd Ed.,Cavendish Publishing, London, 1999Lewis, Eugene American Politics in a Bureucratic Age: Citizens, Constituents, Clients and Victims, Mass.Winthrop, Cambridge, 1977Long, Norton Power and Administration, în Francis Rourke,ed., Bureaucratic Power în National Politics, Little Brown, Boston, 1945Maillard Desgrees du Lou, Dominique Droit des relations de l administration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000 Mayer, Otto Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1.Aufl. Ed. Meyer-Hesemann, Muenchen, 1895McConnel, Grant Private Power and American Democracy, Knopf, New York, 1966Miculescu, Petru, Statul de Drept, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998Mihalski, Wolfgang Leistungsfaehigkeit und Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Hamburg 1970Mosher, Frederick Democracy and the Public Service, 2-nd Edition, New

108

York, Oxford University Press, 1981Nawiaski, Hans, Allgemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tuebingen, 1958Negulescu, Paul Tratat de Drept Administrativ, Vol.I, Principii generale, Ed.E.Marvan, Bucureşti, 1934Osborne, Davis / Ted Gaebler, Reinventing Government, Addison-Wesley Reading, MA, 1992 Ostrom, Vincent The Intellectual Crisis în American Public Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1973 Peine, Franz - Joseph Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F.Mueller Verlag, Heidelberg, 2000Peine, Franz-Joseph Allgemeines Verwaltungsrecht, 5-te Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 2000 Reinermann, Heinrich Wirtschaftlichkeitsanalysen, Koeln 1974, Rosenbloom, David.H.Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Third Ed., McGraw-Hill,Inc., New York, 1993 Santai, Ioan Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol. II, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 1999 Sayre, Wallace Premises of Public Administration: Past and Emerging” în Jay Shafritz and Albert Hyde, ed., Classics of Public Administration,Moore Publications, Oak Park, Illinois, 1978Schmidt, Juergen Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Berlin 1979Schurz, Carl The Necessity and Progress of Civil Service Refom,Washington, DC, Good Government, 1894Seidman, Harold, Politics, Position and Power, Oxford University Press, New York, 1970Simmons Robert / Eugene Dvorin în Public Administration, Post Washington, NY, Alfred Publishing, 1977Tofan Apostol, Dana Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Edit. All Beck, Bucureşti, 1999Tribe, Laurence H., American Constitutional Law, Second Edition, The Foundation Press, Inc., Mineola, New York, 1988 Tullock, Gordon Politics of Bureucracy, Public Affairs Press, Washington DC, 1965Vesmaş, Maria Raporturile de drept administrativ: Teza de doctorat. Biblioteca Facultăţii de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca, 1978Weber, Max From Max Weber: Essays in Sociology, trad.şi ed. în lb.engleză de H.H.Gerth, şi C.W.Mills, Oxford University Press, New York, 1958

109

CAPITOLUL IV.

APARITIA SI DEZVOLTAREA DREPTULUI APLICABIL ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. ETAPELE DE FORMARE SI EVOLUTIE ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE SI DREPTULUI APLICABIL ACESTEIA

Unde există stat există şi o administraţie a statului, unde există o administraţie a statului există şi un drept administrativ aplicabil acesteia ca drept comun în materie, unde există un drept administrativ există şi o ştiinţă a dreptului administrativ, este un enunţ pe cât de adevărat pe atât de neconvingător dacă analizăm evoluţia istorică, relativ independentă a acestor concepte. Dreptul administrativ şi ştiinţa dreptului administrativ au o istorie mult mai scurtă decât a statelor şi administraţiilor acestora, momentul aşezării lor conceptuale lor putând fi atribuit abia începutului secolului XIX.

Fiecărui loc şi fiecărei perioade ale istoriei statelor îi corespunde un anumit tip de administraţie, caracterizat prin obiective specifice instituite în sarcina ei, precum şi prin mijloacele specifice pe care le utilizează pentru atingerea acestor obiective. Aceasta nu înseamnă că un nou tip de administraţie înlocuieşte unul anterior în mod abrupt şi fără o anumită continuitate. Administraţia care, mai mult decât Constituţia, este aproape de nevoile practice ale vieţii publice, nu se modifică esenţial pe parcursul unei perioade scurte de timp, dar, odată cu modificarea Constituţiei, se adaptează structurilor statale generale, preia construcţii juridice noi şi elimină instituţii caduce ori le reformează după noile scopuri pe care le dobândeşte, cu toate că, uneori, rămâne suficient de conservatoare pentru a funcţiona ca un fel de “corp străin” în noul “organism constituţional statal ”.

Raportarea administraţiei publice la propria sa dezvoltare istorică este relevantă atunci când ea însăşi reflectă trecerea de la un anumit tip de administraţie la altul, respectiv trecerea de la administraţia feudală la administraţia statului absolut şi, apoi, la administraţia modernă sau contemporană a statului de drept .

Administraţia publică înţeleasă ca fenomen social se găseşte, ca orice complex de relaţii sociale, sub incidenţa unor norme juridice. Ansamblul normelor juridice ce reglementează relaţiile sociale care formează obiectul administraţiei publice reprezintă “dreptul aplicabil administraţiei publice”.252

Înţelegerea administraţiei publice şi a dreptului aplicabil acesteia presupune deci înţelegerea istoriei sale proprii care, cel puţin la nivelul continentului european, este marcată de anumite momente de răscruce, comune şi relativ apropiate în timp, pentru toate statele ce compun sistemul romano-

252 A.Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, Vol.1 , Ed.a III-a, Edit.All Beck, Bucureşti, 2001, pag. 92

110

germanic. În acest sens se poate observa că, inclusiv la nivelul statelor central şi est europene, din care face parte şi România, care au cunoscut, după sfârşitul celui de al doilea război mondial, o perioadă de administraţie statală socialistă totalitară, există elemente de evoluţie comparabile, de continuitate sau dimpotrivă de discontinuitate, cu sistemele administrative ale statelor Europei occidentale continentale.

Momentele care, în sensul celor arătate mai sus, trebuiesc avute în vedere sunt: 253

n Apariţia organizării administrativ-statale n Legitimarea puterii de configurare a raporturilor sociale ce compun

viaţa publicăn Modul de raportare la ansamblul bunurilor publiceDreptul administrativ înţeles ca ramură distinctă a sistemului unitar

de drept al unui stat, având ca obiect de reglementare ansamblul de relaţii sociale specifice ce se stabilesc la nivelul administraţiei publice, este o creaţie a statului constituţional european modern. Dincolo de existenţa indiscutabilă a unor reguli administrative în sistemele statale medievale sau premedievale ale tuturor formaţiunilor statale sau statelor europene, nu se poate vorbi, la acest moment de referinţă, despre o administraţie publică sau un drept administrativ în înţelesul pe care îl conferim astăzi acestor noţiuni.

Puterea administrativă a domnitorului feudal îşi afla originea în dreptul de proprietate domenială. Administrarea averii domeniale constituia prerogativa aceluia care avea calitatea de stăpân. Alături de domnitorul feudal, cavalerii ori diferite alte caste privilegiate, indiferent de denumirea lor în istoria statelor europene, dispuneau de anumite drepturi de dominium proprii, este adevărat mai limitate, asupra propriilor domenii şi averi. De aici şi până la ideea existenţei unei ordini administrative care să combine toate aceste drepturi la nivel statal există încă o distanţă considerabilă. Primul pas în parcurgerea acestei distanţe l-a constituit generalizarea ideii de teritoriu de stat, legată de apariţia teoriei dreptului natural. În al doilea rând, apariţia administraţiei moderne îşi află rădăcinile în necesitatea obiectivă a unui anumit timp istoric care a impus domnitorilor feudali îndeplinirea unor anumite sarcini statale legate, în special, de necesitatea formării şi întreţinerii logistice şi financiare a unei armate permanente, în condiţiile deselor conflicte cu domnitorii din vecinătate. Din punct de vedere juridic, teoria dreptului natural a oferit formulele pentru construcţia unei administraţii statale nemijlocite, la îndemâna domnitorului, totuşi ar fi fals să considerăm că acest proces s-a derulat conştient şi planificat şi nu sporadic şi forţat de cerinţe şi necesităţi practice imediate. Astfel, în Prusia, în perioada războiului de 30 de ani, au fost instituite aşa numitele comisariate de război (Kriegskommissariate) care s-au dezvoltat ca adevărate organe colegiale cu putere decizională, şi au fost constituite camerele permanente de război 253 A se vedea în acest sens delimitarea tripartită în 1.Statul patrimonial (Patrimonialstaat) al domnitorilor feudali, Statul poliţienesc (Polizeistaat) al monarhilor absoluţi şi Statul de drept (Rechtsstaat) respectiv statul modern al separaţiei constituţionale a puterilor, făcută de Otto Mayer, citat de Ernst Forsthoff în Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, Allgemeiner Teil, Ediţia a 10-a, reeditată în Editura C.H. Beck Verlagbuchhandlung, Muenchen, 1973, pag.19.

111

(Kriegskammern) ca organe de administraţie ale statului pentru compunerea cărora s-a renunţat la aşa numita regulă a Indigenatului. Astfel, membrii lor au putut fi desemnaţi de domnitor şi din rândul altor persoane decât membrii diferitelor stări, potrivit dreptului acestora. Ernst Forsthoff arată în acest sens că administraţia nemijlocită a domnului a dobândit astfel, pentru prima oară, o legitimare socială proprie, nelegată de raporturile de stare devenind, prin aceasta, un instrument mult mai eficient în mâna acestuia. Maximele acţiunii administraţiei de stat nu mai erau prescrise de “dreptul stărilor” ci, în principal, de regulile cuprinse în ordinea de serviciu (Dienstinstruktion) care nu avea însă caracter public. Regulile administraţiei de război au fost astfel unificate pe întreg teritoriul ţării dobândind totodată un statut raţional, caracteristic pentru toate administraţiile moderne.254

Spiritul raţional,obiectiv, profesionist, orientat spre scop, manifestat pentru prima dată la nivelul administraţiilor de război a dobândit curând, la nivelul majorităţii statelor europene, o întindere mult mai substanţială, întâi în domeniul fiscal şi apoi în domeniul economic, prin transformarea economiei naturale în economie dominată de bani, mercantilă. Administraţia domenială suferă şi ea, în acest context, o transformare de substanţă, devenind administraţie de stat. Transformarea administraţiei stărilor într-o administraţie generală a statului a însemnat, din punct de vedere politic, deposedarea de putere absolută a acestora dar, nici pe departe, înlăturarea lor de la administrarea statului. Dimpotrivă, stările privilegiate au dobândit drepturi şi privilegii legale, garantate prin acte de drept public (constituţii, decrete şi edicte regale, s.a) . Sensul acestor garanţii înstituite în favoarea nobilimii a însemnat de fapt conservarea feudalismului în condiţiile juridice şi faptice izvorâte din noua fundamentare socială a statului. În noua administraţie de stat, domnitorul stă în calitate de titular absolut al puterii respectiv al suveranităţii statale, subordonându-şi astfel toate celelalte elemente componente ale statului şi societăţii. Problema dacă domnitorul putea dispune în mod absolut asupra domeniului de stat a constituit una din problemele fundamentale ale absolutismului timpuriu în Europa. Ea a constituit o preocupare fundamentală pentru doctrinarii dreptului natural de la începutul secolului al XVII-lea. Hugo Grotius este cel care a abordat sistematic această problemă făcând delimitarea între regna patrimonialia şi regnis quae non in patrimonio sed tamquam in usufructu habetur.255 Această delimitare se întemeiază pe ideea că în măsura în care domnia se întemeiază pe cucerire ea are un drept absolut de dispoziţie asupra domeniului statului pe câtă vreme dacă se întemeiază pe constituţie sau contract dreptul de dispoziţie este condiţionat de aprobarea din partea stărilor. Formula care a găsit însă câştig de cauză în materie a fost aceea a lui dominium eminens, respectiv a lui jus disponendi de rebus propriis civium salutis publicae

254 Idem, pag. 20-21255 A se vedea în acest sens: Hugo Grotius, De iure belli ac pacis, lib.I, cap.3, par.11 comentat de Georg Jellinek în Allgemeine Staatslehre, Ediţia a 6-a, 1966, pag.200 precum şi de Otto von Gierke în Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Staatstheorien, Ediţia a 6-a nerevizuită, 1968, pag.177 şi urm.

112

causa. 256 Acest concept poate fi înţeles în măsura în care trebuie să fundamenteze juridic o nouă realitate, pentru care în limbajul vremii nu exista încă un termen propriu, respectiv aceea a suveranităţii administrative a regelui asupra domeniului de stat. Acest dominium eminens raportat la averea statului a reuşit să aşeze pe un loc secundar mai vechiul potestas eminens raportat, în primul rând, la persoana supuşilor şi la statutul libertăţii personale a acestora. Conceptul sintetic rezultat din combinarea celor două concepte arătate mai sus a fost acela de ius eminens care a devenit numitorul comun al definirii suveranităţii administrative a regelui. Prin introducerea conceptului de dominium eminens statul dobândeşte alături de rege, în nume propriu, prin forţa dreptului natural în exprimarea lui Gierke, statutul de subiect al ordinii domeniale de stat (Eigentumsordnung)257.

Jus eminens a apărut ca un drept exorbitant, excepţional, aplicabil în toate situaţiile în care raţiuni de stat cereau o intervenţie în sfera drepturilor private, şi s-a dezvoltat în timp, formând categoria fundamentală a dreptului public modern, aşa cum este el cunoscut şi practicat în toată Europa continentală258.

Prin dominium eminens statul devine subiect co-îndreptăţit, alături de monarh, la averea publică. Astfel dispare una din limitele cele mai puternice ale ordinii juridice feudale: jus quaesita, aşa numitele drepturi dobândite, prin care se înţelegeau acele drepturi dobândite printr-un titlu juridic, şi care nu reprezentau expresia exclusivă a libertăţii naturale. Dacă până la acest moment puterea domnitorului feudal trebuia să se oprească, chiar în forma sa de jus politiae , în faţa acestor drepturi ale nobilimii, dominium eminens o eliberează şi asupra acestei categorii de drepturi, chiar dacă nu în orice fel de condiţii.

Jus eminens, a apărut, în primul rând, ca un drept exorbitant. El putea să intervină numai acolo unde raţiuni urgente şi excepţionale de stat impuneau agresiunea în sfera drepturilor private. De-a lungul timpului însă aceste raţiuni s-au transformat într-o asemenea măsură încât au condus la transformarea lui ius eminens într-un adevărat drept al puterii de stat (Recht der Staatsgewalt)259

Marea transformare în baza căreia statul, încorporat în persoana monarhului, a devenit stăpânul averii publice, a avut însă şi un alt efect extrem de important. Separarea averii publice de averea privată a conferit şi supuşilor statului un nou statut juridic. Jus feudale care a privit poziţia juridică a individului exclusiv în mod patrimonial, respectiv din perspectiva naturii legăturii individului uman cu proprietatea funciară, nu şi-a mai găsit locul în concepţia dreptului natural, fundamentat pe teoria consociato, a contractului social, ca izvor al statului şi dreptului, care aşeza persoana umană, în mod individual, în relaţie directă cu puterea de stat. Această nouă concepţie a produs

256 A se vedea în acest sens, Christian Wolff, Institutiones iuris naturalia et gentium, 1749, par.976, citat de Ernst Forsthoff în Op.cit. pag.23.257 Otto von Gierke, Op.cit, pag. 99 258 Ernst Forsthoff, Op.cit.pag.23

259 A se vedea , în acest sens, Stoedter, Oeffentlich-rechtliche Entschaedigungen, !933, pag.59, citat de Ernst Forsthoff în Op.cit.pag.23

113

concepte şi efecte juridice semnificative mai întâi în legislaţia şi doctrina anglo-saxonă şi nord-americană apoi în cea franceză. În Germania, noile concepte, respectiv acelea de drepturi fundamentale ale omului sau drepturi subiective de drept public, au fost asimilate în ordinea juridică internă şi în doctrina de specialitate, abia după tranziţia la statul de drept al separaţiei puterilor, până la acel moment neexistând limite juridice instituite pentru suveranitatea de stat în raport cu libertatea individuală a celor administraţi.

Administraţia absolutistă se individualizează aşadar, pe întreg continentul european, prin două caracteristici fundamentale. În primul rând domnitorul dispune nelimitat asupra ordinii sociale patrimoniale şi asupra statutului libertăţii individuale a cetăţeanului . Cadrul funcţional al administraţiei a devenit unul aproape nelimitat, cu excepţia privilegiilor de stări, care au fost, în principiu, menţinute, viaţa socială păşind astfel sub puterea nemijlocită a statului. În al doilea rând masa supuşilor se poziţionează direct sub puterea statului, fără puterea intermediară a ordinii de stări, şi astfel, principial, înt-o poziţie de egalitate juridică între diferitele categorii de supuşi. Excepţie face doar nobilimea funciară care dispune de diferite privilegii, în limitele acestor privilegii.

Această egalitate juridică între supuşi, instituită în perioada administraţiei statale absolutiste, este o realitate cu importante consecinţe pentru viitor deoarece odată cu ea statul se aşază într-un anumit raport faţă de toţi supuşii săi, raport care corespunde şi tendinţelor sociale ale burghezimii, în plină formare. Ordinile sociale care au urmat au instituit raporturi sociale fundamentate pe baze asociative, contractuale, viaţa socială a fost raţionalizată, dispunând deja de noţiuni care au trasat liniile de dezvoltare caracteristice ale societăţii burgheze.260

În aceste condiţii a fost de o deosebită însemnătate faptul că însuşi statul s-a transformat “din mers” şi a îmbrăcat forme structurale corespunzătoare fiecărei etape a procesului de raţionalizare şi “îmburghezire” progresivă a vieţii sociale căreia i-a oferit şi impulsuri proprii de dezvoltare. În aceasta constă una din funcţiunile extrem de importante dar uneori ignorate, ale administraţiei absolutiste. Astfel, între caracteristicile sale fundamentale trebuie numite în primul rând subiectele care o realizează, respectiv corpul profesional al funcţionarilor de stat, şi abia apoi dreptul administrativ. Dacă dreptul administrativ era aproape inexistent din perspectiva unei sistematici interne proprii ori a ponderii în sistemul normativ statal, pe care urmează să le dezvolte abia în perioada administraţiei statului de drept, corpul funcţionăresc devine, dimpotrivă, simptomatic pentru perioada administraţiei absolutiste.

Fără a ne propune a căuta ori discuta asupra originii deosebit de controversate a corpului funcţionarilor publici , înţelegem prin această noţiune acel tip de corp profesional al funcţionarilor de stat care s-a constituit şi dezvotat la începutul secolului XVIII în Europa occidentală. Acesta nu este încă corpul profesionist al perioadei moderne dar lui îi sunt deja proprii acele caracteristici care delimitează administraţia birocratică de administraţia feudală, de stare. 260 A se vedea în acest sens, Lorenz von Stein, Verwaltungslehre, Bd.7, Tuebingen, 1068, pag.171 şI urm.

114

Astfel, acţiunea în baza unor decizii supraordonate, generale ori individuale, conferirea unor drepturi şi obligaţii birocratice precise şi stabile în timp (competenţa), ori dreptul de operare a unor mijloace administrative puse la dispoziţie numai quoad exercitium şi nu quoad ius. Elementele caracteristice şi de noutate ale noii birocraţii constau deci în combinarea conştiinţei profesionale cu ideea realizării unor treburi publice. Pentru acest motiv trebuie în mod necesar să legăm ideea de birocraţie de aceea de burghezie în care îşi găseşte originea istorică ideea de profesie, în general. Astfel, legăturile sociologice dintre birocraţie şi burghezie ne apar ca fiind foarte strânse. Funcţionarii proveneau, în perioada de referinţă, în marea lor majoritate din rândurile burghezimii. Acest caracter burghez al administraţiei birocratice s-a aflat în strânsă legătură cu sarcinile sale istorice: organizarea raţională şi asigurarea resurselor financiare şi a afacerilor statale, în general.

În ceea ce priveşte structura juridică a administraţiei aceasta nu prezintă caracteristici speciale în această perioadă, lipsindu-i acele forme juridice specifice ale acţiunii care ii conferă, în perioada modernă şi contemporană a statului de drept, o amprentă specială . Administraţia birocratică era instrumentul voinţei monarhului absolut care nu era ţinut de anumite forme speciale în materializarea ei. Astfel, deciziile sale către administraţie îmbrăcau forme din cele mai diverse: decizie, edict, decret, patent, ordin, statut, publicandum, regulament, mandat, comunicat, etc. fără ca anumite principii să realizeze delimitarea acestor forme. Aducerea la cunoştinţă publică a acestor acte, cu caracter general sau individual, era şi ea lăsată la latitudinea arbitrară a monarhului. Pentru acest motiv nu se poate vorbi despre o teorie generală a izvoarelor dreptului administrativ în această perioadă261.

Principiul colegialităţii organelor de stat îşi găseşte însă originea în administraţia birocratică a sec.XIX în Germania, mai precis în Prusia. Structura colegială a autorităţilor avea rolul de a sistematiza exercitarea competenţei dar şi de a realiza un anumit control reciproc al funcţionarilor care nu se bucurau de un prestigiu moral foarte ridicat nici la acea vreme. Corpurile decizionale îmbrăcau forma unor consilii care adoptau hotărâri in corpore. Încetăţenirea principiului votării după discutarea prealabilă a unor decizii la toate nivelurile administraţiei a corespuns trend-urilor raţionale ale vremii care au condus la diminuarea puterii de decizie absolută a monarhului, respectiv la realizarea unui echilibru relativ între voluntas şi raţio.

Nu exista încă o separaţie a administraţiei de justiţie. Administraţio justitiae se realiza atât la nivelul colegiilor administrative cât şi a celor judiciare. Abia teoria separaţiei puterilor în stat formulată de Montesquieu ca şi reformele succesive şi dezvoltarea justiţiei au dus la delimitarea jurisdicţiilor administrative de cele judiciare de drept comun.

261 În domeniul justiţiei, claritatea normelor juridice invocate în faţa instanţelor a fost solicitată mult mai devreme pe continentul european. Astfel, în sec. XVIII apare principiul potrivit căruia judecătorul nu poate judeca decât după norme publicate. A se vedea în acest sens, T. Hubrich, Die Grundlagen des monarchistischen Staatrechts Preussens, insbesondere mit Ruecksicht auf dem Begriff der gesetzgebenden Gewalt, VerwArch 16 (1908), pag.179

115

Odată cu cucerirea puterii absolute asupra averii publice şi statutului individual al supuşilor săi suveranul absolut s-a eliberat de constrângerile dreptului stărilor. Aşa numitele privilegia de non apellando au limitat posibilitatea de a ivoca încălcarea unui drept subiectiv împotriva domnitorului . Supusului, care era ameninţat să rămână astfel fără nici un fel de protecţie juridică, i-a venit însă în întâmpinare, în doctrina germană, conceptul de FISKUS262, originar în dreptul roman. Prin noţiunea de Fiskus se înţelegea subiectul privat titular, alături de stat şi/sau domnitor, asupra averii publice şi al drepturilor subiective cu caracter patrimonial. După atingerea de către societatea absolutistă a unui anumit grad de dezvoltare, această noţiune a evoluat în sensul în care a făcut posibilă separaţia conceptuală între domeniul statului şi domeniul dinastic, al casei regale. Fiskus , fiind înţeles ca persoană juridică distinctă de stat, a deschis calea acţiunilor şi garanţiilor procesuale împotriva statului. Aceasta s-a întâmplat mai întâi în dreptul privat, în domeniul competenţei nemijlocite a instanţelor ordinare, dar evoluţia nu s-a oprit aici. Necesitatea asigurarea unei protecţii juridice în domeniul administrativ a condus la noi dezvoltări şi aplicaţii ale conceptului de Fiskus. Astfel, acţiunile îzvorând din raporturile juridice de putere care stau la baza lui Fiskus au fost reevaluate şi interpretate din perspectivă civilă. O asemenea interpretare era însă una apropiată gândirii juridice naturaliste a perioadei renascentiste, care conferea contractului un spaţiu conceptual central şi foarte larg. În urma unei asemenea interpretări exproprierea (Enteignung) se transformă în cumpărare forţată (Zwangskauf , raportul de funcţiune (Beamtenverhaeltniss) devine un raport contractual de funcţie publică (Dienstvertragsverhaeltniss) , iar rechiziţia suprafeţelor arabile pentru manevre militare un contract de închiriere.263 Aceasta a condus, mai departe, la combinarea din ce în ce mai accentuată a elementelor de drept privat în dreptul public al vremii, cu efecte asupra jurisdicţiei aplicabile. Odată cu trecerea la regimul constituţional al statului de drept, la începutul sec.XIX, conceptul originar de Fiskus decade în doctrina germană a vremii, înţelegându-se prin el statul însuşi ca subiect de drepturi şi obligaţii de natură privată.

Noţiunea de Fiskus nu are corespondent în limba franceză întrucât în Franţa sec.XIX nu a existat un asemenea fenomen juridic. Aceasta nu înseamnă că influenţa doctrinei germane nu s-a resimţit în Franţa sau că doctrina franceză nu a influenţat evoluţia doctrinei germane, Dimpotrivă, chiar prof.Forsthoff recunoaşte că Franţa, ţară cu o excelentă administraţie, a influenţat evoluţia administraţiei germane moderne şi contemporane.264Astfel, în toate diviziunile teritoriale importante, conducerea administraţiei germane a fost încredinţată unui minister de stat direct şi nemijlocit subordonat monarhului. Ministerul de stat era compus, după model francez265, din ministere de specialitate. Din acest 262 A se vedea pentru detalii, Otto Mayer, Op.cit, Bd.1, pag.47 şi urm, precum şI Hatschek, Die rechtliche Stellung des Fiskus im Buergerlichen Gestetzbuch, VerwArch 7 (1899) pag.424 şI urm.263 În acest sens, E,Forsthoff, Op.cit.,pag.29264 A.Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, Vol.1 , Ed.a III-a, Edit.All Beck, Bucureşti, 2001, pag. 22 265

Prin Regulamentul regal din 9 august 1789 şi Decretul din 27 aprilie/25 mai 1791, în Franţa a fost înlăturat pluralismul administraţiei centrale care a fost înlocuit prin Ministerul de stat compus din ministere de

116

moment, pe întregul continent european, se conturează o administraţie publică a cărei caracter unitar nu mai este determinat exclusiv de voinţa atotacoperitoare a monarhului ci, în mod substanţial, de structurarea ei raţională în funcţie de funcţiile şi scopurile administrative ale statului. În ceea ce priveşte dreptul administrativ acesta se regăsea, la acea vreme, încă exclusiv în deciziile monarhului absolut care deţinea totodată şi prerogativa exclusivă a legiferării. Rămâne indiscutabil faptul că structurarea raţională a organelor administrative precum şi instituirea unor limite de competenţă administrativă mai rigide au condus la intărirea şi accentuarea elementului juridic la nivelul administraţiei . Pentru că, de acum, devine necesară diferenţierea de iure, din punct de vedere al competenţei, între cauze juridice şi cauze administrative, între cauze ale administraţiei autonome şi cauze ale administraţiei statale.

Trecerea la statul de drept burghez, la separaţia puterilor şi la conceptul de libertăţi individuale cu caracter constituţional a condus la instituirea principiului legalităţii administraţiei. Potrivit acestui principiu, orice incursiuni în libertatea şi bunurile unei persoane nu pot interveni decât pe baza unor reglementări legale. Există o serie de consecinţe ale acestui enunţ care trebuiesc evidenţiate aici:

n Administraţia îşi fundamentează acţiunea pe conţinutul legii şi nu pe voinţa arbitrară a monarhului

n Legea, care se naşte într-o procedură constituţională specială, îmbracă o formă neechivocă, pe care se întemeiază orice alte acte cu caracter normativ. Acest principiu aduce cu sine o anumită ordine ierarhică în materia izvoarelor dreptului administrativ care devine, pentru prima dată susceptibilă de o cercetareştiinţifică sistematică şi raţională.

n Legea, căreia i se subordonează activitatea executivă, este rezultatul unor dezbateri şi decizii parlamentare. La nivelul acestora administraţia întâlneşte societatea civilă reprezentată la nivel parlamentar. Acest dualism stat-societate civilă, care determină dezvoltările constituţionale ale sec. al XIX-lea, se manifestă deci şi la nivelul administraţiei publice şI, aşa cum se va vedea în continuare, nu numai la nivelul conţinutului legii care trebuie executată.

n În fine, acestor elemente li se adaugă şi ideea de limitare a activităţii administraţiei publice la realizarea scopului prevăzut de lege.

Îndepărtarea diferitelor straturi ale burgheziei de stat şi, totodată, de administraţia acestuia, a avut cauze multiple care nu fac obiectul discuţiei de faţă266, dar rezultatul nemijlocit al acestui fenomen a fost apariţia societăţii civile burgheze care s-a constituit ca un convolut social supus propriilor legităţi specifice, autonom şi deseori opus faţă de stat. Una din cerinţele fundamentale, cu consecinţe esenţiale as0upra administraţiei publice, a fost formulată, aşa cum

specialitate.266 Pentru detalii a se vedea monumentala lucrare a lui Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Ed. a 4-a, 1956, pag.503 şi urm, precum şi toate celelate scrieri de teorie sau istorie politico-economică ale autorului.

117

s-a văzut deja, cu privire la subordonarea funcţiunilor statale faţă de lege, înţeleasă ca normă generală emanând de la organul reprezentativ al societăţii civile. Aici îşi găseşte originea şi ideea libertăţii legale a cetăţeanului. Întreprinderea capitalistă se fundamentează pe calculaţia şanselor de profit. O asemenea calculaţie este condiţionată însă de factori raţionali şi sociali bine determinaţi. Unei societăţi raţionalizate îi corespunde şi un drept raţionalizat ca şi un stat raţional, a cărui acţiuni sunt previzibile pentru că sunt încadrate de limite raţionale aşezate de norme cu caracter general. Limitarea prin lege a activităţii administraţiei publice precum şi limitele aşezate în faţa ingerinţelor în sfera individuală a cetăţenilor, nu a însemnat însă că statul a fost deposedat de dispoziţia, câştigată în perioada absolutistă, asupra domeniului public sau asupra statutului de libertate al persoanei, chiar dacă ideologia statului de drept a proclamat acest deziderat. Teoria drepturilor şi libertăţilor idividuale a avut aici rolul său propriu, esenţial. În doctrina nord-americană aceste drepturi şi libertăţi au fost proclamate ca drepturi cu caracter pre-şi suprastatal, ceea ce înseamnă că domeniul social circumscris de ele a rămas undeva în afara preocupărilor statale. Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului din 28 august 1789 a incetăţenit, în sensul de mai sus, drepturile şi libertăţile fundamentale în Franţa. În Germania, în schimb, ele nu sunt cunoscute ca drepturi prestatale, în constituţiile sec.XIX. Forţa juridică a drepturilor cetăţeneşti era exclusiv forţa pe care constituţiile respective o confereau expres. Valoarea garanţiilor constituţionale pentru societatea civilă burgheză a constat în faptul că ridicarea sau limitarea drepturilor fundamentale se putea face exclusiv cu participarea legiuitorului parlamentar, care avea statutul uni organ al statului.

Temerile din partea monarhului, respectiv speranţele din partea societăţii civile burgheze, potrivit cărora administraţia se va înstrăina de monarh odată cu subordonarea ei faţă de lege, au rămas însă nejustificate. Ele se bazau pe supraaprecierea determinării activităţii administrative de către lege. Puterea discreţionară a administraţiei a rămas însă în continuare sub influenţa monarhului, conservându-se raportul nemijlocit dintre administraţie şi coroană, consolidat la începutul secolului XIX. Funcţionarul de stat era legat prin jurământ de credinţă faţă de monarh, numirea şi promovarea funcţionarilor era în competenţa exclusivă a coroanei, funcţionarul de stat mişcându-se astfel într-un spaţiu dominat mai puternic de voinţa domnitorului decât de puterea legii consacrată într-un text abstract al legiuitorului parlamentar. Cu toate acestea apar însă primele raporturi de tensiune între administraţia funcţionărească şi sfera politicului, respectiv a partidelor politice, acestea din urmă dobândind un oarecare avantaj în acea parte a administraţiei mai îndepărtate de monarh, respectiv în administraţia locală. Marile oraşe europene sunt astfel primele care cad sub influenţa partidelor liberale burgheze. Nu este de mirare, în asemenea conjunctură, că deja în a doua jumătate a secolului XIX doctrina atrăgea atenţia asupra pericolului politizării administraţiei publice. În acest sens, marele doctrinar Rudolf von Geist a subliniat necesitatea constituirii unei jurisdicţii

118

administrative speciale în Germania care să fie competentă să judece cauze de corupţie ale funcţionarilor publici de către partidele politice.267

Primele decenii ale celei de a doua jumătăţi a sec. XIX au adus cu sine şi construcţiile juridice specifice ale dreptului administrativ modern, pe continentul european. Separaţia administraţiei de justiţie a fost nuanţată prin acte normative conflictuale, s-au introdus jurisdicţiile administrative, a fost extins principiul autoadministrării şi la nivel provincial (departamental), etc, toate aceste măsuri indicând reforme majore, de largă respiraţie liberală şi spirit al statului de drept.

Societatea revoluţionată prin expansiunea tehnică şi industrială, prin dezvoltarea unor aşezări metropolitane, triplarea populaţiei la nivel european în decurs de un secol, migraţia forţei de muncă de la sat la oraş, pentru a numi doar elementele cele mai importante, au ridiat în faţa administraţiei publice provocări nu doar cantitative ci sarcini care nu mai puteau fi prelucrate sau realizate corespunzător decât de către un personal specializat, deţinător al unor cunoştinţe administrative generale dar şi specifice unor diferite domenii de acţiune administrativă. Concentrarea unor mase mari de oameni pe spaţii relativ limitate şi separaţia corelativă a oamenilor de mijloacele elementare de existenţă au determinat apariţia unor noi nevoi sociale pe care administraţia era chemată să le acopere prin prestaţii proprii, specifice. Astfel, este vorba în primul rând despre asigurarea, la nivel local, a facilităţilor elementare vieţii cotidiene precum alimentarea cu apă, electricitate, gaze naturale, etc, a întreprinderilor de transport public, a administrării alimentelor şI bunurilor elementare de consum în perioade de criză, a administrării sănătăţii publice, a evenimentelor culturale, etc. Administraţia se transformă astfel dintr-o administraţie preponderent regulatoare, de comandă, într-o administraţie preponderent prestatoare, de rezolvare a diferitelor nevoi şi sarcini publice.

Profunda transformare structurală a administraţiei a adus după sine construcţii juridice inovatoare, adecvate noului rol şi noilor sarcini născute în sarcina administraţiei publice. Prin transformarea sa în subiect de prestaţie administraţia s-a infiltrat în rândul întreprinderilor productive din economia privată împrumutând de la aceasta o serie de instrumente şi mijloace de acţiune268. Printre altele, asistăm în această perioadă şi la dezvoltarea unui nou tip de funcţionar care nu se mai găseşte într-un raport de funcţiune pur cu organul administrativ ci într-un raport contractual de muncă pe care îl încheie cu conducerea admnistrativă. Administraţia se extinde astfel structural într-un alt domeniu al vieţii sociale şi industriale, respectiv în spaţiul dinamic al intereselor organizate ale angajatorilor şi angajaţilor care se află pe poziţii opuse şi adeseori antagonice sau conflictuale şi dezvoltă mijloace specifice de luptă precum greva sau alte mijloace de luptă sindicală. Astfel, dreptul a avut menirea de a trage

267 Rudolf v.Gneist, Der Rechtsstaat, Ed.II, 1879 ,pag.272268 În acelaşi timp şi administraţia întreprinderilor private suferă, odată atinsă o anumită dimensiune de dezvoltare, o serie de transformări birocratice care o apropie de birocraţia administrativ-statală. Astăzi birocraţia marilor concerne concurează adeseori birocraţia administrativ-statală şI invers, în domenii din cele mai diverse pornind de la planificarea activităţii şI rezultatelor producţiei până la recrutarea forţei de muncă sau asigurarea resurselor umane viitoare.

119

o graniţă clară între dreptul aplicabil funcţiei publice şi dreptul contractual al muncii înclusiv în materia asocierii sindicale şi drepturilor revendicative.

Aceste noi transformări structurale pe baza cărora s-a dezvoltat administraţia modernă a adus cu sine şi noi principii structurale aplicabile administraţiei publice. Una din sarcinile de rang statal superior a devenit aceea de a găsi cele mai eficiente mijloace de conservare, în pofida multiplelor diversităţi apărute, a unităţii de acţiune a administraţiei. Odată cu destrămarea unor monarhii europene şI introducerea democraţiei parlamentare administraţia s-a văzut subordonată politicului, inclusiv la nivelul Executivului intrat sub influenţa formaţiunii sau coaliţiei politice parlamentare majoritare. Pericolul politizării administraţiei şi/sau funcţiei publice a devenit concret şi în statele europene precum în Statele Unite ale Americii, iar soluţiile normative adoptate au fost diferite. Astfel, spre exemplu, Germania a adoptat sistemul garantării angajării pe viaţă a funcţionarilor publici (lebenslaengliche Anstellung der Beamten - Art.129 al Constituţiei republicane de la Weimar). Doctrina germană a vremii subliniază că prin această măsură constituţională nu s-a putut evita în totalitate pătrunderea în administraţie a unor funcţionari calificaţi politic şi nu în primul rând profesional dar cel puţin au fost puternic limitată.269

Modificările de structură ale administraţiei provocate de delimitarea administraţiei prestatoare alături de administraţia de intervenţie sau de comandă precum şi transformarea statului de drept într-un stat al redistribuirii veniturilor (stat social) a modificat corespunzător obligaţiile şi sarcinile administraţiei publice. Astfel diferenţierea iniţială dintre funcţionar şi angajatul sau alt lucrător din serviciul public a devenit problematică astfel încât a început să necesite o nouă încadrare şi o reglementare juridică adaptată noilor cerinţe ale realităţii şI practicii administrative.

Intensificarea administraţiei pe costurile Parlamentului, legată de ideea şi realitatea statului distribuţiei sociale, a condus în mod necesar la creşterea interesului partidelor politice în a ocupa diferitele funcţii administrative cu proprii susţinători astfel încât să echilibreze ponderea lor parlamentară cu influenţa la nivel administrativ direct. Astfel dreptul funcţiei publice se găseşte într-o permanentă mişcare, mult mai dinamică decât o lasă să se întrevadă formele juridice în care a fost inţial fixat.

2. SCURT ISTORIC AL STIINTEI DREPTULUI ADMINISTRATIV PE CONTINENTUL EUROPEAN SI RAPORTURILE CU STIINTA

ADMINISTRATIEI

Momentul naşterii ştiinţei dreptului administrativ modern este plasat, de marea majoritate a doctrinei, la începutul sec. XIX. Potrivit Prof.Antonie Iorgovan “dreptul administrativ, ca formă de manifestare a lui ius publicum are o vechime comparabilă cu dreptul civil. Desprinderea dreptului administrativ din dreptul public (unde era plasat alături de dreptul

269 A se vedea în acest sens Max Weber, Ueber Aemterpatronaje und Beutepolitik, Politik als Beruf, în Gesammelte politische Schriften, 1921, pag.427 şI urm, în special pag.433.

120

constituţional) în majoritatea ţărilor Europei continentale în sec-XIX, ne apare, aşadar, ca o “negare a negaţiei” şi nun ca ”actul de naştere” al unei noi ramuri de drept. De fapt, în secolul al XIX-lea, prin această operaţie de separare a dreptului administrativ de dreptul constituţional se marchează nu atât momentul apariţiei normelor de drept administrativ cât momentul constituirii ramurii ştiinţei dreptului care are ca obiect cercetarea acestor norme ale dreptului public”. 270 În dreptul anglo-saxon, pe de altă parte, existenţa unui drept administrativ şi a unei ştiinţe aferente autonome au fost mult timp contestate, considerându-se, mai ales datorită jurisdicţiei aplicabile, că dreptul comun - common law -, se aplică deopotrivă autorităţilor cât şi particularilor.

Literatura de specialitate a fost mult timp dominată, cu titlu de constantă a doctrinei, de concepţia potrivit căreia dreptul aplicabil administraţiei publice se împarte în două mari sisteme: sistemul anglo-saxon şi sistemul romano-germanic. Evoluţia legislaţiei şi jurisprudenţei administrative la nivelul continentului european tinde astăzi să estompeze marile elemente de diferenţiere între cele două sisteme vorbindu-se, din ce în ce mai des, în contextul fenomenului de integrare legislativă de la nivelul Uniunii Europene, despre naşterea şi dezvoltarea unui adevărat drept administrativ european.271

Condiţiile decisive pentru naşterea şi dezvoltarea unei ştiinţe de sine stătătoare a dreptului administrativ au fost realizate odată cu instituirea statului de drept burghez, liberal. Separaţia puterilor şi principiul legalităţii administraţiei au circumscris nu numai substanţial acţiunea administraţiei publice ci i-au şi instituit bariere rigide în raport cu drepturile individuale ale cetăţeanului.

Această delimitare juridică sistematică a funcţiunilor statului se regăseşte, pentru prima oară, la Robert v.Mohl, în opera sa Staatsrecht des Koenigreichs Wuertemberg. 272 În această lucrare dreptul administrativ apare separat de dreptul constituţional fiind tratate separat în părţi distincte ale lucrării. Robert von Mohl desemnează prin termenul de constituţie (Verfassung) : “Determinarea scopului statului şi a raporturilor statului cu ceilalţi subiecţi statali” (t.n.) ; iar prin termenul de administraţie : “Aplicarea principiilor generale ale Constituţiei în cele mai diverse raporturi şi cazuri cotidiene” (t.n.), şI reprezintă o îndrumare cu privire la “cine şi în ce forme trebuie realizată şi controlată activitatea statală”273. Între administraţie şi constituţie există aşadar un raport de la realizare la intenţie, de la mijloc la scop.

Un incitamentum ulterior pentru dezvoltarea dreptului administrativ a fost menţionat de Mohl, mult mai târziu, într-un context diferit : “Atâta vreme cât părerea dominantă a fost că tot ceea ce trebuie gândit şi făcut în legătură cu co-existenţa oamenilor intră obligaţia statului, adică atâta vreme cât nu ne devine clar că statul reprezintă acel organism care promovează scopurile vitale ale unui popor în interiorul unui teritoriu delimitat, pe lângă care şi în 270 A.Iorgovan, Op.cit., pag.94 271 Primul manual intitulat Drept administrativ european, din ţara noastră, a apărut sub coordonarea Prof. Ioan Alexandru, la Editura Lumina Lex, din Bucureşti în anul 2005.272 Ediţia I, Tuebingen, Vol.1-1829, Vol.2-1831. Ediţia a 2-a. 1846. 273 Robert v.Mohl, Op.cit., Vol.2 pag.3 .

121

exteriorul sferei de activitate a căruia există ş alte raporturi umane, la nivelul societăţii, respectiv un ansamblu de raporturi sociale generate de interese comunitare, de grup, era firesc ca cetăţenii să aştepte ajutor exclusiv de la stat ori să confere acestuia anumite drepturi în domenii care ţineau preponderent de relaţiile interumane. “

Caracterizarea societăţii ca organism social având o sferă autonomă faţă de cea a statului a fost de o însemnătate crucială pentru evoluţia dreptului administrativ în epoca modernă. Recunoaşterea principiului existenţei societăţii libere de stat a contribuit esenţial la limitarea sistematică şi consecventă a acţiunii administrative. Cu toate acestea o adevărată dogmatică de drept administrativ s-a putut dezvolta abia după ce teoria generală a dreptului public a dobândit o claritate suficient de mare. Demersurile teoretice în această direcţie s-au dezvoltat pe baza a două puncte de sprijin: conceptul de societate şi conceptul de drept.

Pornind de la conceptul de societate şi de la raporturile statului cu societatea Lorenz von Stein 274 îşi fundamentează şI dezvoltă a sa ştiinţă a administraţiei (Verwaltungslehre). În această lucrare Stein divizează transformările istorice ale structurii statale după tipurile de societate respectiv: ordinea socială bazată pe diviziunea între sexe (Geschlechterordnung), societatea bazată pe stări ( die staendische Gesellschaft) şI societatea burgheză (staatsbuergerliche Gesellschaft). Societatea burgheză a sec.XIX se fundamentează pe autodeterminarea personalităţii. Societatea burgheză se împotriveşte ideii de privilegiu iar egalitatea juridică a tuturor este caracteristica sa de bază. Ea nu este identică cu statul cu care se plasează într-un raport de interdependenţă, care poate conţine în sine şI momente de tensiune. În exprimarea atât de plastică a lui Lorenz lui Stein: “Sarcina statului este de a împiedica formarea unor clase juridice (de aceea trebuie să fie plasat deasupra societăţii) precum şi de a menţine egalitatea absolută a tuturor în raport cu fiecare şi vizavi de diferenţierile economice sau de altă natură în interiorul societăţii. Doar în această măsură statul este un stat de drept. În continuare statul trebuie să promoveze, cu puterea sa, progresul economic şi social al tuturor aparţinătorilor societăţii, întrucât în cele din urmă, dezvoltarea unuia reprezintă o condiţie dar şi o consecinţă a dezvoltării altuia “ (t.n.)275În activitatea sa. statul este un stat social. Acesta este în acelaşi timp şi expresia societăţii burgheze şi a dreptului acesteia, născut din ideea autodeterminării personalităţii. Statul şi societatea reprezintă astfel aşa numitul sistem de coordonate în cadrul căruia trebuie să se dezvolte ştiinţa dreptului, dezvoltare care este posibilă numai dacă a fost odată stabilit acest raport fundamental.276

274 Dintre cele mai importante scrieri ale acestui autor considerat a fi părintele fondator al ştiinţei administraţiei amintim cu titlu exemplificativ: Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich, 1850, reeditată în 3 volume; 1921; System der Staatswissenschaft 1852/56; Die vollziehende Gewalt 1859; Die Verwaltungslehre , 8 volume, începând cu 1865; Handbuch der Verwaltungslehre, 1882; etc.275 Lorenz von Stein, Gegenwart un d Zukunft der Rechts-und Staatswissenschaft Deutschlands, 1876, reeditatb1970, pag.260.276 Idem, pag.260

122

Remarcabilă în concepţia lui Stein este plasarea centrului de greutate al statului de drept pe realizarea egalităţii juridice şi nu pe ideea de libertate individuală precum în doctrina clasică franceză sau chiar anglo-saxonă ori nord-americană, precum şi legătura intrinsecă pe care o identifică între statul de drept şi ideea misiunii sociale a acestuia. Această misiune socială are o greutate esenţială în evaluarea tipului de administraţie. De altfel, în mod ocazional el desemnează, în sens larg, principiul administraţiei sociale ca fiind, de fapt, scopul ştiinţei administraţiei.277

Pentru Stein, spre deosebire de teoreticienii statului de drept în sens restrâns, despre care va fi vorba în continuare, este caracteristică activitatea în serviciul societăţii şI mai puţin momentul limitării juridice faţă de drepturile individuale. Ştiinţa administraţiei a reprezentat o încercare nedesăvârşită de analiză a activităţii administraţiei publice în ansamblul părţilor sale componente. În opinia doctrinei juridice a vremii Stein nu s-a mişcat câtuşi de puţin în sfera dreptului ci îndeosebi în sfera cercetării sociale a statului. Pentru acest motiv ştiinţa administraţiei nu a fost considerată ca fiind o disciplină juridică ci o disciplină sociologică, de teorie a statului, chestiune ce poate fi însă discutată. Cert este că metoda juridică dezvoltată de ştiinţa dreptului administrativ în anii imediat următori a pierdut foarte rapid contactul cu ştiinţa administraţiei şi tezele dezvoltate de aceasta. Această stare de fapt a avut efecte şi asupra dezvoltării ulterioare a ştiinţei administraţiei care nu numai că a pierdut din rezonanţă dar a încercat să se autonomizeze faţă de ştiinţa dreptului administrativ şi să se stabilizeze ca şi ştiinţă socială-politică de sine stătătoare, în opoziţie chiar cu ştiinţa dreptului administrativ. Ştiinţa administraţiei a reînceput să fie luată în considerare de cercetătorii din domeniul dreptului administrativ la începutul sec.XX când concepte precum interesul public ori sarcinile sociale ale administraţiei au redobândit actualitate. “Ştiinţa administraţiei îşi trage forţa din dialectica dintre egalitatea juridică şi inegalitatea socială dintr-o anumită etapă de dezvoltare a procesului tehnico-economic. Ea este clama care ţine împreună cele două realităţi, juridică şi socială.” 278

Având în vedere că activitatea administraţiei publice nu poate fi epuizată în cuprinsul normelor juridice şi că importanţa administraţiei pentru stat şi societate a crescut în mod constant, doctrina contemporană susţine în mod insistent că, la ora actuală, ştiinţa dreptului administrativ are nevoie de o completare obligatorie prin intermediul ştiinţei administraţiei.279 În acest fel se aduce o necesară reparaţie memoriei şi un omagiu destul de târziu lui Lorenz von Stein, mult prea multă vreme uitat, în opinia noastră, de cercetătorii din sfera administraţiei publice şi dreptului aplicabil acesteia.

277 Lorenz von Stein, Verwaltungslehre, Vol.1, pag.31278 A se vedea în acest sens, Rudolf Smend, Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform, Karl-Festgabe, 1923 - Staatsrechtliche Abhandlungen, pag.68 şi urm.279 A se vedea în acest sens lucrările de cercetare din cadrul Şcolii Superioare de Administraţie din Speyer, RFG, materializate în colecţia Die Schriftenreihe der Hochschule fuer Verwaltungswissenschaften in Speyer, publicate de mari profesori germani precum Becker, Groeben, Morstein Marx, Thieme, Markull, Wolff, Bachof, Waegner, Puettner, etc.

123

Administraţia publică are astăzi o funcţiune distinctă, care nu mai poate fi supusă exclusiv cercetării din perspectivă normativistă, dar dificultăţile de stabilizare a ştiinţei administraţiei ca o ştiinţă de sine stătătoare persistă încă, ea nefiind, nici la ora actuală, unanim recunoscută ca atare de comunitatea ştiinţifică de profil din Europa şi nici din România.

Potrivit specificului său, dreptul administrativ este menit să producă atingerea unor anumite scopuri juridice prin executarea unor acte juridice din cele mai diverse. Aceste scopuri sunt stabilite în câmpul echilibrului dintre nevoile statale şi libertatea individuală a cetăţenilor. Numai acolo unde acest echilibru se realizează prin decizii juridice specifice (administrative), funcţiile statale se ridică peste nivelul unor acte de executare pure şi simple, contribuind astfel la realizarea substanţei dreptului.

Dreptul administrativ este, pentru aceste motive, independent faţă de ştiinţa administraţiei. Această independenţă este astăzi puternic controversată reproşându-i-se că ea împiedică accesul la administraţia practică, reală. “Întreaga teorie a dreptului administrativ a fost dezvoltată până în prezent de oameni care nu au dorit să ofere învăţăminte cu privire la modul în care trebuie realizată administraţia ci cum trebuie aplicat dreptul, în interpretarea lor proprie”. 280 În realitate, nu este menirea ştiinţei dreptului administrativ să ofere metode de administrare. Ştiinţa dreptului administrativ se mărgineşte să analizeze administraţia publică din perspectiva juridică, a dreptului aplicabil administraţiei publice dar această perspectivă nu se epuizează însă într-o abordare pur formal-normativă. Astfel, se poate constata că problemele şi stările conflictuale ce trebuiesc depăşite cu ajutorul deciziilor juridic-administrative sunt, indiferent de tipul de administraţie şi dimensiunile corpurilor administrative, relativ aceleaşi. Diferenţierile dintre diferitele moduri de exercitare a funcţiunilor administrative sau diferitele tipuri de administraţie (administraţia comunală, administraţia marilor oraşe, administraţia judeţelor, etc) formează obiectul şi sarcina ştiinţei administraţiei. În acelaşi timp, indiferent de mediul administrativ în care se manifestă, noţiunea de act administrativ rămâne neschimbată, la fel rămân şi formele ori instrumentele de protecţie juridică sau alte noţiuni fundamentale ale dreptului administrativ.

Apariţia unui sistem ştiinţific orientat spre drept în interiorul dreptului administrativ reprezintă numai expresia parţială a unui demers extins pe toată întinderea dreptului public. Începuturile sale se regăsesc în teoria potrivit căreia statul se manifestă ca persoană juridică şi în interiorul dreptului public. Această teorie a apărut ca un progres de gândire în cel puţin în două direcţii: mai întâi, ea a oferit o formulă juridică pentru puterea unică, şi nedivizată în drepturi individuale de putere, a statului. Prin aceasta s-a deschis posibilitatea înţelegerii bilaterale a raportului de putere dintre stat şi cei guvernaţi, ca pe un raport de la persoană la persoană, pe care să se poată clădi o sistematică şi o dogmatică adecvată a dreptului public. Prin consecinţă, în Germania secolului XIX s-a manifestat puternic tendinţa281 subordonării dreptului public, în general, unei concepţii şi terminologii orientate spre dreptul civil şi procesual. Şi astăzi 280 G. Nass, Verwaltungsreform durch Erneuerung der Verwaltungswissenschaft, 1951, pag.11

124

doctrina germană cunoaşte instituţia drepturilor subiective de drept public (oeffentliche Rechte).

Sfârşitul sec.XIX aduce cu sine formarea unei teorii generale, sistematizate, a dreptului administrativ în care se clarifică conceptele fundamentale, se subliniază separarea juridică a administraţiei de activitatea de legiferare şi de înfăptuire a justiţiei. Sistemul unitar al ştiinţei dreptului administrativ se fundamentează astfel, în primul rând, pe limitările juridice ale funcţiunii administrative precum şi pe garanţiile constituţionale instituite pentru protecţia libertăţilor individuale faţă de acţiunea administrativă. În ceea ce priveşte teoretizarea şi individualizarea juridică a formelor de acţiune ale administraţiei publice în statul de drept, acestea sunt atribuite în Germania lui Otto Mayer, considerat a fi părintele fondator al ştiinţei şi metodologiei moderne ale dreptului administrativ german.

Ştiinţa dreptului administrativ a fost astfel considerată ca un sistem raţional fundamentat pe aşa numitele sale instituţii juridice proprii, specifice. Prin instituţiile juridice ale dreptului administrativ se înţelegea: “acele tipuri stabile, neschimbătoare, de manifestări ale puterii publice”.282 “Acestea s-au născut odată cu statul de drept şi reprezintă juridicizarea raporturilor dintre stat şi cei administraţi, raporturi care se pot diferenţia în raporturi subiective de drept public şi raporturi obiective de drept public”283.

Concepţia raţional-ştiinţifică a lui Otto Mayer a fost mai puţin influenţată de evoluţia dreptului administrativ german cât, mai ales, de construcţiile teoretice ale dreptului administrativ francez. Franţa dispunea la acea vreme de o administraţie publică unitară, puternic centralizată, reglementat de “un drept exorbitant”284, dreptul administrativ. În acest sens M.Hauriou menţionează că ”o administraţie, instituţii administrative, existau şi înainte de 1789, dar un adevărat drept administrativ nu se formează decât începând cu această dată, de când se instituie o separaţie clară între administraţie şi justiţie”285.

Astfel, treptat, se crează un regim special pentru administraţie, diferit de regimul de drept comun, cu norme şi instituţii specifice, tocmai pentru ca cele două postulate fundamentale ale dreptului comun - ale egalităţii şi autonomiei de voinţă - nu mai convin circuitului juridic administrativ.

Dreptul administrativ francez ridică la valoare de principiu inegalitatea juridică a administraţiei şi administraţilor consacrând puterile autorităţilor publice drept competenţe reglementate, dependente de o abilitare şi nu ca pe nişte drepturi subiective. Acest drept special, autonom, independent de dreptul civil material, şi-a reclamat independenţa şi faţă de dreptul civil procesual ceea ce a condus la înfiinţarea unei jurisdicţii administrative complet separate de tribunalele judiciare. Această jurisdicţie

281 Prima lucrare reprezentativă pentru acest curent este lucrarea, de la 1852, a lui Carl Friedrich Gerber, “Ueber oeffentliche Rechte”, urmată de “Der Rechtsstaat” de la 1864 a lui Otto Baehr. A se vedea în acest sens, E.Forsthoff, Op.cit.pag.50.282 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Vol1, Ed.1 1895, pag.135, Ediţia a 3-a, 1924, pag.114283 Idem, Ed.1, pag.104284 Un ansamblu de norme speciale şi specializate pentru funcţionari şI pentru administraţie.285 M.Hauriou, Precis de Droit administratif et de Droit public general, Ed.III, Paris, 1897, pag.245

125

s-a consituit sub forma unui sistem de tribunale administrative, care are în Consiliul de Stat organul suprem, similar Curţii supreme din sistemul organelor judiciare.286 Jurisprudenţa Consiliului de Stat a contribuit esenţial la consolidarea conceptelor şi logicii specifice a dreptului administrativ în raport cu dreptul civil. În acest sens, dreptul administrativ francez, era, în cursul sec.XIX, superior celui german. Autorii francezi afirmă şi în prezent că regimul exorbitant al dreptului public (administrativ) apare, în multe privinţe, ca fiind regimul juridic principal ce se aplică administraţiei publice, pe când cel al dreptului comun (civil), cel secundar, excepţional, situaţie ce caracterizează în prezent toate ţările de origine latină, înclusiv România. Aceasta spre deosebire de cele anglo-saxone, unde relaţia este inversă.

În tipul de drept anglo-saxon normele care-l alcătuiesc sunt norme ale dreptului comun (common law) iar litigiile administrative sunt soluţionate de către instanţele judiciare de drept comun şi nu de către instanţele speciale de contencios administrativ. În Anglia, ideea egalizăţii subiectelor în faţa legislaţiei administrative şi a Curţilor a constituit baza teoretică a dreptului britanic.287

Sistemul dreptului aplicabil administraţiei de stat în Anglia este total diferit de cel din Franţa sau Germania. Inexistenţa în limba engleză a unui termen echivalent satisfăcător al expresiei “Droit administratif” sau “Verwaltungsrecht”, subliniază A.V. Dicey, îşi are originea în faptul că englezii nu cunosc fenomenul însuşi. “în Anglia şI în ţări ca Statele Unite, cu o civilizaţie formată de la sursele engleze, sistemul dreptului administrativ şi principiile pe care el se bazează sunt necunoscute,”288 In Anglia, nu a existat niciodată o distincţie marcantă între dreptul public şi dreptul comun, din contră, dreptul public, astfel cum a fost dezvoltat şi modificat de legislaţie, nu a fost decât o parte a dreptului comun. Aşa se explică de ce juriştii sec.al XIX-lea includeau în tratatele de drept constituţional şI aspecte care, în ţările continental europene, formau obiectul de studiu al dreptului administrativ. Este de menţionat că, în pofida absenţei unei constituţii scrise şi datorită particularităţilor inexistente pe continentl european a exercitării administraţiei publice locale - “local government”- , teza potrivit căreia şi în Anglia a existat un drept administrativ, aplicabil raporturilor dintre autoritate şi cetăţeni, chiar dacă doctrina şi jurisprudenţa nu l-au recunoscut oficial, a grupat un număr însemnat de autori.289 Chiar dacă nu s-a conturat până la ora actuală o “jurisdicţie administrativă” specială, în sensul continental al termenului, dreptul administrativ din Anglia a cunoscut până în prezent o dezvoltare considerabilă ca urmare, în principal, a “extensiei puterilor administrative”. Pe de altă parte, sistemul continental european a cunoscut şi el o serie de transformări, prin creşterea rolului jurisprudenţei administrative şI nu numai, astfel încât 286 A se vedea în acest sens, A.Iorgovan, Op.cit. pag. 104287 “ Pentru noi, orice funcţionar oficial, începând de la Primul mMnistru şI până la un colector de taxe, se află sub aceeaşi responsabilitate faţă de actele pe care le face, fără vreo justificare legalăş ca orice cetăţean” afirmă Prof.A.V. Dicey în lucrarea sa Introductory to the study of the Law of the Constitution, apărută în 1885. A se vedea , A.Iorgovan, Op.cit.pag.98. 288 A.V. Dicey, Op.cit, p.180289 Interesant este de reţinut că însuşi Dicey, se raliază acestui important punct de vedere în studiul său The development of administrative law, în “England, Law Quartely Review”, 1915, p.148.

126

apropierea dintre cele două sisteme permit aprecierea că, la nivelul Europei, se poate contura, fără probleme ireconciliabile, o teorie a unui drept administrativ european. Astăzi, la nivelul Uniunii Europene, s-a demarat crearea unui spaţiu public transnaţional care să permită legitimarea instituţiilor europene şi fondarea unei identităţi colective europene dar şI conturarea unui cadru legislativ care să instituţionalizeze juridic noile concepte născute în urma dezbaterilor politice.290

Doctrina europeană contemporană arată, în acest sens, în mod cvasi unanim că şansele unei unificări transnaţionale a dreptului public sunt maxime în cazul unor comunităţi apropiate de state care demonstrează, în general, aceeaşi structură economică, socială, culturală şi politică.

“Aceste condiţii fiind tot mai prezente în interiorul Uniunii Europene ar fi legitimă speranţa că mişcarea către o “ius commune” de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine şi în domeniul dreptului public”291. Desigur că, în acest sens, stadiul conceptualizărilor şi al întreprinderilor naţionale este încă unul primar. Noţiunea de “spaţiu administrativ european “ este încă mai mult o creaţie a doctrinei bazată pe anumite principii relevate de legislaţia primară şi secundară a Uniunii Europene.

În mod tradiţional, un spaţiu administrativ comun este posibil atunci când un set de principii legale, norme şi regulamente, sunt uniform respectate şi aplicate într-un teritoriu acoperit de o constituţie naţională. Astfel, putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecărui stat suveran. Sistemele legislative ale statelor membre ale UE se află într-un proces constant de apropiere, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Comunităţii, prin activitatea legislativă a instituţiilor Comunităţii şI prin cauzele soluţionate ale Curţii Europene de Justiţie. Conceptele legale ale Comunităţii Europene sunt introduse în sistemele naţionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determină adaptarea legislaţiei naţionale la specificul Uniunii Europene. Aceste reglementări pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre şI pot duce la importante schimbări în principiile legale aplicabile în administraţia publică. Hotărârile Curţii Europene de Justiţie pot genera, la rândul lor, principii cu caracter general care să guverneze un drept administrativ european. Juergen Schwarze arată că, în multe cazuri, interpretarea actelor legislative ale Comunităţii Europene de către Curtea Europeană de Justiţie duce la modificări în felul în care principiile dreptului administrativ sunt aplicate într-un stat membru al UE.292 Suntem astfel martorii europenizării dreptului administrativ 293. De asemenea, spaţiul administrativ european poate fi înţeles în sens larg ca spaţiu al administraţiei publice europene şi poate forma obiectul ştiinţei administrative, o ştiinţă cu caracter multidisciplinar, în preocupările căreia intră elementele conceptului

290 Pentru amănunte, a se vedea i.Alexandru, Op.cit, pag. 96 şI urm.291 I.Alexandru, Drept administrativ comparat, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag.14292 Juergen Schwarze, Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Edit. Sweet & Maxwell, Londra, 1996 pag.114293 Pentru amănunte a se vedea, I.Alexandru, Drept administrativ european, Op.cit. , pag. 101

127

clasic: drept public, economii publice şi ştiinţe politice. În sens restrâns putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementează acest spaţiu european.294

3. FORMAREA SI EVOLUTIA ADMINISTRATIEI PUBLICE ROMÂNESTI SI DREPTULUI APLICABIL ACESTEIA. STIINTA

DREPTULUI ADMINISTRATIV SI DOCTRINA ADMINISTRATIVA IN ROMANIA

3.1. Aspecte particulare privind administratia tãrilor române în sec.XVII - XIX

În perioada feudală, formarea şi evoluţia administraţiei publice româneşti şi a dreptului aplicabil acesteia a fost caracterizată de momente de continuitate dar şi îndelungi perioade de discontinuitate, faţă de evoluţia generală a administraţiei publice şi dreptului în statele mari, preponderent catolice, ale Europei occidentale.

Începând cu secolul al XIV-lea, în Principatele române, problema puterii îmbracă forma confruntării dintre nobilime (boierime) şi domnie. Regimul domnesc se alternează cu cel nobiliar iar lupta dintre boieri şi domn este în defavoarea ţării, slăbind-o în momentele de criză internaţională şi deschizând calea intervenţiei străine care a înlăturat, în cele din urmă, atât regimul domnesc cât şi pe ce nobiliar, instaurând despotismul fanariot de tip oriental. În aceste condiţii, instituţiile statului au cunoscut o evoluţie lentă, închegându-se după întemeiere şi până în sec.XV, funcţionând apoi stabil şi fără transformări de fond până în sec. XVII când, modificarea unora din funcţiunile statului şi modernizarea altora au schimbat unele instituţii. Administraţia ţării a fost exercitată de puterea centrală cu ajutorul sfatului domnesc numit, de la sfârşitul sec, al XVI-lea, şi divan. Dacă la început divanul era alcătuit din marii boieri, participând ca feudali nu ca dregători, cu timpul, ca urmare a centralizării statului, componenţa sfatului domnesc s-a restrâns la dregători, boierii fără funcţie dispărând cu totul din sfat în sec. al XVI-lea.295

În perioada în care toate puterile erau concentrate în mâinile Domnului, acest organ domnesc a avut o largă sferă de atribuţii mergând de la administraţie până la judecată sau la rezolvarea unor probleme de politică externă. Domnii au numit în sfat, de regulă, rude şi fideli. Astfel în sfatul lui Mihai Viteazu figurau 36 de rude domneşti iar în cele ale lui Matei Basarab - 16, Stefan Cantacuzino - 22 şi Constantin Brâncoveanu -19, demnitatea, deşi neretribuită, fiind un izvor de netăgăduită putere şi influenţă politică.296

Modernizarea aparatului administrativ a fost îngreunată şi de frecventele schimbări de domni precum şi de luptele dintre boieri şi domni, dregătoriile fiind lipsite de stabilitate: dintre cei 23 de dregători cunoscuţi ai lui Vlad Ţepeş (1456-1463) doar 3 s-au menţinut tot tipul domniei acestuia. Între 1501-1546 în

294 Idem, pag. 99/100295 În acest sens, Vlad Georgescu, Istoria românilor de la origini până în zilele noastre” Ed. a IV-a, Edit.Humanitas, Bucureşti, pag.51 şi urm. 296 Idem

128

Moldova au fost schimbaţi 6 logofeţi şi 25 de spătari, iar de la 1546-1600, 12 logofeţi şI 6 spătari. În Ţara Românească, între 1501-1546 au funcţionat 17 vistiernici iar între 1546-1600, 41 de vistiernici. Înstabilitatea dregătorilor în funcţie s-a menţinut şi în sec.al XVII-lea. Dimitrie Cantemir arată că în vremea sa, în Moldova, existau 278 de dregători dintre care 6 de rangul I (dregători de sfat - 1 logofăt, 2 vornici, hatmanul, vistiernicul, postelnicul, spătarul, paharnicul), 40 de dregătorii de gradul II (de divan) şI 230 de dregătorii mărunte. Cifrele oferite de D.Cantemir, chiar aproximative, îngăduie 3 concluzii importante pentru istoria administrativ-instituţională a Moldovei:

n la acea dată boierimea nu era încă identificată cu boieria (funcţia), aspectul social precumpănind încă asupra celui administrativ, situaţie ce se va schimba odată cu domniile fanariote.

n este vădită tendinţa de ierarhizare şi concentrare a puterii în mâna cătorva dregători mari, celelalte funcţii având o importanţă secundară

n procesul de funcţionarizare, de preferinţă a funcţiei în dauna altor activităţi productive, nu începuse încă în societatea românească.

Principalele prerogative ale domnului şi dregătorilor lui au fost, în afara cârmuirii de zi cu zi, cele judecătoreşti şi cele fiscale. Împărţirea dreptăţii a fost o funcţie absolută a domniei, neângrădită şi neatacată, îndeplinită de domn cu asistenţa divanului său. În afara divanului domnesc, societatea vremii nu a cunoscut alte instanţe stabile. Domnul putea delega atribuţii judiciare oricărui dregător central sau local, boierilor sau mănăstirilor pentru domeniile acestora, precum şi obştilor săteşti. Caracteristică era şi nesepararea dreptului de a da sentinţe de puterea pedepsirii. Pedepsele se răscumpărau de cele mai multe ori cu amenzi grele ceea ce a făcut din judecăţi o mare sursă de venit pentru dregători şi implicit un larg teren de abuzuri şi asta cu atât mai mult cu cât legislaţia scrisă a apărut târziu şi s-a impus numai parţial.n epocă, dreptul consuetudinal a fost principalul criteriu de împărţire a dreptăţii şi a rămas precumpănitor asupra oricăror altor forme de drept până la sfărşitul epocii feudale297. sub forma nomocanoanelor, dreptul romano-bizantin şi cel canonic au pătruns la noi în sec.XV când muntenii copiază “Zakonikul” slav (1451) iar moldovenii “Sintagma lui Matei Vlastares” - o culegere de legi civile şi penale bizantine, pravile bisericeşti în slavonă sau română. Codurile civile propriu-zise apar în sec. XVII unele folosite în manuscris ca de pildă “Pravila lui Eustatie” (1632), altele tipărite precum “Cartea românească de învăţătură” (Iaşi, 1646) sau “Îndreptarea legii “(Târgovişte 1652) care s-au aplicat până în a doua jumătate a sec.XVIII.

Sub aspect juridic sfârşitul epocii feudale este marcată de creşterea rolului legii scrise. Prerogativa fiscală a cârmuirii a înregistrat şi ea schimbări importante între sec. XVI-XVII. Vechile urse de venituri la vistieria centrală provenind din renta percepută pe domeniile voivodale, pe târguri, şi cea plătită de ţărănime către domn, provenind din dijma în cereale, animale, stupi, vin, etc,

297 A se vedea în acest sens, Maria Vesmaş, Curs de istorie a administraţiei publice româneşti, - pentru studenţii specializării administraţie publică, 1996, Biblioteca Facultăţii de Drept Simion Bărnuţiu din Sibiu.

129

şi din munci s-au transformat treptat într-o grea şI apăsătoare sumă de noi biruri. În sec. XVII locuitorii datorau 60 de dări în loc de 20 la începutul secolului.

În politica externă, încă de la întemeiere, Principatele române şi-au creat din statutul lor de neatârnare o tradiţie politică pe care o vor urmări necontenit şi o vor realiza ori de câte ori vor avea puterea de a o face toţi domnii ţărilor române. Semnificativă pentru constanţa cu care românii şi-au afirmat existenţa de sine stătătoare este şi insistenţa cu care si-au exprimat fidelitatea pentru frontierele istorice ale ţării refuzând să recunoască anexiunile, încălcările şi faptele împlinite care li s-au impus. Astfel Amlaşul şI Făgăraşul, posesiunile ardelene ale domniilor muntene pierdute în 1476 au continuat să apară în titulatura oficială a domnilor până în 1688; unii voievozi ca, de pildă, Petru Aron (1456) se angajează “să nu înstrăinăm pâmântul sau moşii ale Moldovei”, alţii promit întregirea hotarelor însuşite de turci la Dunăre. Mihai vorbeşte în 1595 de reîntregirea principatului “între hotarele şi graniţele vechi”, Miron Costin scrie un capitol întitulat “Ţinuturile luate de turci.Reîntregirea Moldovei şi respectarea integrităţii ei teritoriale au fost incluse şi în tratatul dintre Dimitrie Cantemir şI Petru I, domnitorul moldovean aducând, în scrisori ulterioare, argumente istorice în favoarea acestui limpede iredentism. În sec. al XV-lea, când pericolul otoman ameninţa iminent Europa, actul prin care boierii moldoveni acceptă să plătească tribut (1456) este lămuritor asupra cauzelor care i-au determinat să facă aceasta: “ca ţara noastră să nu se piardă, trebuie să înlăturăm nevoia cum vom putea şi să plecăm capul în faţa acelei păgânătăţi, să găsim şi să le dăm, cu ce vom putea să-i înblânzim până când milostivul Dumnezeu se va îndura ca să putem avea iarăşi ajutor de la Dumnezeu şi să găsim aliaţii noştri aşa cum au avut înaintaşii noştri.” În 1566 boierii munteni exprimau aceleasi sentimente.

În veacul al XVI-lea, după căderea Ungariei şI trecerea principatelor din starea de ţări tributare la cea de ţări vasale, ideea luptei pentru neatârnare o mai afirmă numai domnii care au plănuit sau au purtat războaie antiotomane: Despot, Ioan Vodă, Aron Tiranul, Mihai Viteazu. După războiul eliberator dus de Mihai Viteazul, retorica antiotomană continuă să răzbată din documentele vremii dar ea este din ce în ce mai rar rostită pe faţă iar vorbele sunt din ce în ce mai puţin urmate de fapte. Diplomaţia Principatelor continuă încă să facă din independenţă scopul ei principal, unelteşte împotriva Porţii, informează pe austrieci şi ruşi asupra planurilor mişcărilor şi potenţialului militar otoman dar împrejurările înternaţionale nu au mai fost favorabile domnilor români pentru a se ridica împotriva turcilor. În sec.XVII, după ce răscoala domnului Moldovei Gaspar Gratiani a fost înfrântă (1620) iar Mihnea al III-lea, după câteva succese pe linia Dunării, a fost nevoit să se refugieze în Transilvania, românii nu vor mai încerca să-şi recâştige independenţa pe calea războiului. După ultima răscoală antiotomană a lui D.Cantemir (1711), clasa politică românească a continuat să militeze pentru independenţă pe calea diplomaţiei.

Epoca fanariotă, în raport cu cele precedente, aduce cu sine un nou regim al dominaţiei otomane, mult mai apăsător atât din punct de vedere

130

politic cât şi economic. Până în 1711/1716, Principatele au reuşit totuşi să-şi menţină, în cea mai mare parte, funcţiile externe precum şi un rol considerabil în diplomaţia sud-europeană. Odată cu instaurarea domniilor fanariote, Principatele sunt integrate sistemului politic şi militar otoman, încetând a mai avea o politică externă şi o diplomaţie proprie. Domnii devin instrumente ale administraţiei Porţii fiind numiţi, revocaţi, re-numiţi după bunul plac al sultanului şi în interesele imperiale. Semnificativă pentru descreşterea rolului internaţional al Principatelor este decăderea puterii lor militare. Dimitrie Cantemir şi Constantin Brâncoveanu mai avuseseră încă oştiri suficient de bune pentru ca ruşii şi austriecii să le dorească colaborarea. După ei însă, nici o oştire românească nu va mai lupta sub steagul ţării iar în 1739, Constantin Mavrocordat va desfiinţa cu totul vechea organizare militară devenită, în noile împrejurări, inutilă. Mulţi contemporani au socotit această măsură ca fiind menită a slăbi Principatele şI a le lăsa neapărate, la cheremul Porţii. Boierii pâmânteni au cerut în repetate rânduri refacerea oştirii iar detaşamente neregulate de voluntari au participat la toate războaiele ruso-austriece împotriva turcilor, dar armata regulată menită să apere ţara nu s-a mai putut reface decât în 1831/1832. Faptul că în tot sec. XVIII apărarea Principatelor a fost asumată direct de Poartă, nu a fost în favoarea acestora. Ele au fost transformate în teren de înfruntare între marile puteri vecine. Între 1711 şI 1829 - de la pacea de pe Prut, la Tratatul de la Adrianopol- Principatele au fost ocuptate timp de 25 de ani de armatele statelor beligerante. 7 războaie s-au purtat pe teritoriul lor provocând distrugeri şi împiedicând dezvoltarea lor normală. Diminuarea statutului internaţional al Principatelor se poate vedea şi din numeroasele planuri de împărţire a lor între marile puteri cât şi din pierderile teritoriale pe care le-au suferit de mai multe ori. Prima provincie anexată de austrieci a fost Oltenia - 1718, care a trecut sub administraţie austriacă. În 1775 Austria anexează nordul Moldovei. În 1792 Rusia, ca nouă putere europeană, ajunge la Nistru iar ocupaţia rusă 1806-1812, încheiată prin pacea de la Bucureşti, înjumătăţesc Moldova.

Conştient de imposibilitatea menţinerii unei identităţi politice proprii, divanul Munteniei a propus în 1772 internaţionalizarea statutului său prin crearea zonei tampon menită a preveni ciocnirile dintre imperiul ţarist, otoman şi austriac. Modificarea relaţiilor directe româno-otomane şI internaţionalizarea statutului principatelor nu s-a putut însă realiza decât parţial în 1774 în baza Tratatului de la Kuciuk-Kainargi. Graţie Consulatelor europene deschise la Bucureşti în baza tratatului de la Kuciuk-Kainargi, Poarta va fi obligată să reglementeze, în termeni legali, relaţiile cu Principatele prin cunoscutele acte din 1774, 1783, 1784, 1791, 1802, 1804 şi 1819. În realitate însă acestea nu au fost respectate, exploatarea economică a principatelor de către Poartă s-a intensificat ajungând la limite neatinse până atunci - s-a majorat tributul, s-a impus principatelor monopolul comerţului exterior în favoarea Turciei.

Exploatării otomane directe a resurselor Principatelor i s-a adăugat şi jaful fanariot necunoscut până atunci în istoria românilor. Fanarioţii aduceau cu ei o nouă mentalitate politică.Termenul de domnie era scurt, îmbogăţirea trebuia

131

făcută repede. Semnificiativă pentru noua mentalitate politică şi administrativă este evoluţia cuvântului “chiverneo” care înseamnă în greacă: a guverna, a administra dar care a devenit în româneşte “chiverniseală” .

A guverna însemna deci pentru fanarioţii sec.XVIII a se căpătui.298

Un semnificativ exemplu îl constituie ultimul domn fanariot muntean care a sosit la Bucureşti în 1819 cu o datorie de 5 milioane de piaştri şi cu o suită de 820 de persoane din care 9 copii şi 80 de rude, toţi în căutare de chiverniseală. In numai trei ani, vodă a reuşit să adune peste 28 de milioane de piaştri fără a mai socoti şi chiverniseala rudelor. Precursorul său, Caragea, a strâns între 1812-1818, cca 20 de milioane de piaştri. 299

Accentuarea dominaţiei otomane şi diminuarea funcţiilor statului a avut o influenţă negativă şi asupra instituţiilor statului de la domnie şi până la administraţie.

După 1716, domnia a încetat a mai fi o instituţie reprezentativă a ţării, devenind o instituţie în cadrul sistemului administrativ otoman, răspunzător numai faţă de sultan pentru acţiunile sale. Mânia sultanilor a scurtat cu multă uşurinţă şI cu o frecvenţă pilduitoare capetele domnilor care nu se supuneau întru totul voinţei lor. Asemenea execuţii, după cea a brâncovenilor din 1714 şI a Cantacuzinilor la 1716, au avut loc la 1777,1790,1799, 1807, 1821- Scarlat Calimachi. Termenele de domnie au fost şi ele mult scurtate. Între anii 1716-1769, timp de 53 de ani, au domnit şi au cârmuit Ţara Românească 20 de principi.

Între Kuciuk Kainargi 1774-1821, acelaşi tron a fost ocupat de 19 domni. Cu domnii atât de instabile, administrarea ţării nu putea fi decât nesigură şi inconsistentă, fără nici o perspectivă. Degradarea instituţiei domneşti rezultă şi din evoluţie titulaturii domnului care, în epoca fanariotă, era denumit bey.

Absolutismul fanariot s-a ciocnit, în primul rând, de instituţia prin care boierimea autohtonă încercase şi în trecut să domine statul : Marea Adunare a Ţării.. Rostul ei principal fusese alegerea domnului şi rezolvarea unor probleme de natură extraordinară în politica internă sau externă a ţării. Decăderea ei, începută încă din sec. XVII s-a accentuat sub fanarioţi. Ultima alegere a unui Domn de către Adunarea Ţării a avut loc în 1730, iar ultima sa reuniune dedicată desfiinţării şerbiei în 1749. După această dată, absolutismul fanariot nu a mai avut de a face cu nici o instituţie organizată, capabilă a i se opune. Opoziţia boierimii s-a manifestat fie prin comploturi fie prin preluarea puterii în timpul ocupaţiilor austriece sau ruse când domnii se refugiau în sudul Dunării.

Între anii 1831-1848, Adunarea obştească va reapare ca instituţie într-o formă oarecum modernizată, devenind alături de domnie principalul organ de administrarea a ţării şI precursoare a parlamentului modern. Instabilitatea precum şi celelalte deficienţe ale domniilor fanariote s-au extins asupra întregului aparat administrativ al ţărilor române. Numărul dregătorilor a fost 298 Dacă în statele mari ale Europei occidentale se căutau , în aceeaşi perioadă, conotaţiile sociale al sintagmei de administraţie publică, în tările române lucrurile stăteau, aşa cum s-a văzut, exact pe dos. Nu ne putem abţine să nu ne întrebăm cât din mentalitatea fanariotă se manifestă încă, cu efect redundant, la nivelul administraţiei publice româneşti centrale sau locale, actuale. 299 Vlad Georgescu, Op.cit., pag.93.

132

înmulţit peste măsură . Numai în trei luni, după intrarea sa în Bucureşti la 1752, Matei Ghica a făcut 30 de stolnici, 20 de paharnici şi 50 de serdari. Caftanul a devenit nu numai simbolul rangului şi statutului social dar şi un mijloc pentru domnie de a aduna bani. Aşa cum domnia se cumpăra de la turci caftanul se cumpăra de la domn. Cum veniturile dregătorilor erau procente din impozite, taxe, încasări de tot felul, dregătoria a devenit, în scurt timp, principalul mijloc de îmbogăţire. În aceste condiţii apare limpede că principala funcţie a domniilor fanariote a fost funcţia fiscală. Unul din paradoxurile epocii fanariote constă în faptul că degradarea instituţiilor şi stagnarea economică au avut loc în condiţiile în care Principatele române au continuat să-şi menţină o anumită autonomie faţă de Poartă. Puţinii turci care achiziţionaseră proprietăţi în Principate au fost definitiv scoşi din ţară în 1756 iar după această dată nici un turc n-a putut achiziţiona proprietăţi în nordul Dunării. În 1775, Sultanul a interzis formal accesul turcilor în Principate în afara negustorilor “număraţi şi rânduiţi”.

Între domnii fanarioţi au existat şi unii care, fără a-şi uita interesele şi nevoia de galbeni, au încercat să cârmuiască cu înţelepciune, în spiritul absolutismului luminat, înţelegând că buna stare a ţării este şi în folosul lor. Ei au încercat să introducă în Principate reforme sociale şi administrative moderne care să întărească puterea centrală, să ordoneze administraţia. Un astfel de domn luminat a fost Constantin Mavrocordat ale cărui domnii, 6 în Ţara Românească şi 4 în Moldova, au acoperit perioada 1730-1769. Om de carte, fecior şi nepot de principi şi cărturari, înconjurat de secretari apuseni şI sfetnici iezuiţi, de cărţile celebrei sale biblioteci pe care mai târziu va încerca să o cumpere regele Franţei , Mavrocordat a introdus între 1740-1749 un şir de tipice reforme iluministe. Astfel a unificat sistemul de impunere, introducând o dare fixă ridicată de 4 ori pe an; a desfiinţat numeroase dări indirecte, a îngrădit abuzurile fiscale. Aceste reforme au căutat să instaureze un climat de stabilitate fiscală prevenind viitoarele spargeri de sate însemnând implicit creşterea numărului de contribuabili şi mărirea veniturilor domniei. A introdus reforme şi în organizarea judecătorească şi administrativă urmărind crearea unui climat de mai multă ordine şi eficienţă. Pentru prima oară dregătorii au început a primi lefuri; judeţele şi ţinuturile au fost încredinţate unor ispravnici iar, în 1746-1749, a desfiinţat şerbia în ambele Principate. Reformele sale s-au dovedit a fi însă de scurtă durată, insuficient de temeinice pentru a rezista asaltului boierimii şi presiunilor financiare ale Porţii.Înstabilitatea politică, determinată în primul rând de cauze externe, a făcut imposibilă centralizarea puterii. Când a murit, în 1769, lovit de un oştean al ţarului, cele mai multe din reformele sale erau deja abandonate. Nici un alt domn fanariot nu a încercat, cu atâta iscusinţă, să introducă reforme în viaţa administrativă a Principatelor. Cei mai mulţi au încercat să reformeze sistemul fiscal dar crescutele cereri de bani ale Porţii nu le-au lăsat răgazul necesar punerii lor în practică. Nici reforma aparatului administrativ nu a putut fi pusă în lucrare. În 1821, aparatul de stat moldovenesc şi valah nu se deosebeau, în limii esenţiale, de cele din vremea lui Cantemir şi Brâncoveanu.

133

Singurul domeniu în care despotismul fanariot iluminat a dat roade a fost acela al codificării legislative şi al alcăturii de coduri moderne. Primul cod fanariot s-a tipărit în 1780, fiind redactat de juristul Mihai Fotino, din iniţiativa lui Ipsilanti. În anul 1818 este înlocuit de Legiuirea lui Caragea.

Primele două decenii ale sec.XIX au fost ani de fabrile iniţiative legislative, unele rămase doar în stare de proiect, ca de exemplu încercarea lui Al.Morruzzi de a alcătui un cod civil (1804-1806);altele aplicate doar câţiva ani - Manualul de legi al lui Al.Donici (1814);altele adoptate şI aplicate chiar şI după căderea regimului fanariot. Din îniţiativa penultimilor doi domni fanarioţi - Scarlat Calimachi în Moldova şI Ioan Caragea în Ţara Românească s-au elaborat Codul Calimachi (1817) şi Legiuirea Caragea (1818). Ambele legiuiri sunt tributare Codului lui Napoleaon şI s-au aplicat până în 1865.

În Transilvania odată cu trecerea sub stăpânirea habsburgică s-a modificat substanţial statutul politic al principatului, limitându-i-se autonomia internă, lichidându-i-se funcţia externă şi ducându-se clasa politică maghiară în totală supunere faţă de Viena. Locul vechilor principi a fost luat de un guvernator numit de împărat fără consultarea Dietei. Centralismul habsburgic s-a făcut simţit cu deosebită vigoare în vremea absolutismului luminat al lui Iosif al II-lea, reformele sale ducând la ştergerea deosebirilor regionale şi la crearea unui stat strict centralizat, condus de la Viena.

Pentru români lupta dintre împăratul de la Viena şi nobilimea maghiară a avut o semnificaţie relativă întrucât ei sperau ca guvernul central să le sprijine lupta cu autorităţile locale. Aceasta a fost de altfel şi motivaţia ascunsă a actului de unire cu Roma. În realitate presiunea nobilimii a dus la neaplicarea în practică a celei de a II-a Diplome Leopoldine (1701) şI la menţinerea românilor în starea de naţiune tolerată fără nici un fel de drepturi politice. Singurul avantaj imediat al Unirii cu Roma a fost ameliorarea situaţiei economice a clerului unit.

În absenţa unei nobilimi naţionale, conducerea conducerea luptei românilor pentru drepturi politice a fost asumată mai ales de cler. Vreme de aproape un sfert de veac ea a fost dominată de impunătoarea figură a lui I.Micu Klein, episcop unit (1728-1751), baron al imperiului şi membru al Dietei Transilvaniei. După răscoala lui Horia, Cloşca şi Crişan, în august 1785 o patentă imperială desfiinţa în mod oficial iobăgia în Transilvania. În 1790, de teama Revoluţiei Franceze şi sub presiunea nobilimii conservatoare, împăratul Iosif al II-lea şI-a anulat toate reformele, cu excepţia edictului de toleranţă şi a patentei de desfiinţare a iobăgiei. Dieta Transilvaniei şi naţiunile privilegiate şi-au redobândit drepturile însuşite de Viena în vremea despotismului luminat. Dieta Transilvaniei a respins cu indignare cererile naţiunii române cuprinse în Supplex Libelus Valachorum, ceea ce pentru români a însemnat că regimul european, austriac, cu redingotă şi perucă a fost tot atât de neprielnic cât şi regimul oriental, fanariot, cu caftan şi calpac.

Cel mai important rezultat al politicii centralizatoare a absolutismului monarhic austriac a fost reorganizarea administrativ-teritorială a Transilvaniei după principiile raţionalizării şi uniformizării. Diversitatea unităţilor administrativ-teritoriale tradiţionale perpetuate prin Diploma

134

Leopoldină, autonomia şi privilegiile de care se bucurau acestea - mai ales saşii de pe Pământul crăiesc -, contraveneau în mod stânjenitor tendinţelor de uniformizare şi centralizare, şi se opuneau proiectelor de reformă ale Vienei. La 26 noiembrie 1783, un ordin al Împăratului desfiinţa vechile autonomii administrative şI organiza teritoriul transilvaniei în 10 comitate. Comitatul iosefin era o formulă de organizare administrativă uniformă a teritoriului, lipsită de autonomie, condusă de un comite numit de Împărat în calitate de comisar imperial şi cu un aparat administrativ format din funcţionari loiali monarhului, dotaţi cu atribuţii pur administrative în scopul de a executa cât mai fidel dispoziţiile puterii centrale. Astfel, centralismul statului absolutist s-a substituit, în demersul său reformator, autonomiei locale a comitatului şi scaunului. AceeaşI reformă, subordonată ideii de centralizare a puterii, s-a realizat în oraşe şI sate, urmărindu-se în principal limitarea autonomiei şI privilegiilor municipale şI scoaterea juzilor săteşti de sub autoritatea stăpânilor feudali. O puternică lovitură s-a dat privilegiilor oraşelor săseşti care, de veacuri, se bucurau de dreptul de cetăţi închise.

Din păcate, vechile interese, privilegii şi stereotipii, nu au putut fi atât de uşor uitate astfel că majoritatea reformelor iosefine nu a supravieţuit morţii împăratului. După 1790, Transilvania a revenit la tradiţionala ei organizare administrativ-teritorială, ce s-a păstrat neschimbată până în 1848300.

3.2. Formarea si evolutia administratiei publice si dreptului administrativ românesc moderne si contemporane

Regulamentele Organice au reprezentat pentru Principatele române o adevărată Constituţie, prima lege fundamentală a Principatelor301,în care s-a consacrat un regim juridic administrativ în sensul modern al termenului fiind principalul izvor al dreptului administrativ în Ţările Române. Ideea unei reforme radicale a administraţiei publice româneşti, sub forma unui regulament general pentru fiecare Principat, fusese impusă de ruşi turicilor încă de la 1826, în textul Convenţiei de la Akkerman. ele au fost adoptate de abia în anul 1831 de către Guvernul rus şi au intrat în vigoare la 1 iulie 1831 în Ţara Românească şi la 1 ianuarie 1832 în Moldova, având următoarele caracteristici fundamentale:

n caracterul unitar; Regulamentele reglementează aceleaşi instituţii în toate domeniile administrative atât pentru Ţara Românească cât şi pentru Moldova.

n caracterul constituţional; Regulamentele reglementează, în pofida controverselor privind natura lor302, raporturi de drept public care sunt fundamentale pentru organizarea şi exercitarea puterii statale în

300 A se vedea în acest sens şI pentru mai multe detalii, Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, Edit. Universităţii Lucian Blaga din Sibiu, 2003, pag. 95 - 100301 Ne raliem astfel opiniei exprimate de Prof.C-tin Dissescu în : Curs de drept public român, 1890, p.267-268302 Tezele privind natura exclusiv administrativă a Regulamentelor Organice sunt destul de puternic răspândite în doctrina românească, un comentariu al acestor controverse nu face însă obiectul lucrării de faţă. Pentru detalii, a se vedea, A.Iorgovan, Op.cit., pag.112

135

Principate, chiar dacă voinţa clasei politice româneşti nu s-a putut manifesta datorită presiunii ruseşti.

n caracterul aristocratic; Regulamentele aşezau în fruntea statelor româneşti clasa boierească, cu excluderea claselor burgheze sau ţărăneşti.

n caracterul conservator; În pofida influenţelor ideologice franceze ce apăruseră în epocă în ceea ce priveşte organizarea şi exercitarea puterii de stat, Regulamentele au un puternic caracter antiburghez şi antiliberal.

n caracterul modern; În pofida eforturilor de stabilizare, sub control rusesc, a privilegiilor de tip feudal. absolutist, ale domniei şi claselor boiereşti, în Regulamentele Organice apar elemente de influenţă ale liberalismului burghez de tip apusean precum şi unele principii ale constituţionalismului modern, în plină dezvoltare în Europa occidentală. Astfel, pentru prima oară în Principate, puterea se organizează după principiul separaţiei puterilor în stat, fiind concepută în mod tripartit: executivul revenea Domnului, legislativul Domnului şi Adunării Obşteşti ordinare iar puterea judecătorească unei ierarhii de instanţe judecătoreşti separate de administraţie.

Prevederile, uneori prea amănunţite, în materie de organizare a unor servicii publice centrale sau locale, au fost extrem de benefice în materie de administraţie publică punând capăt, cel puţin teoretic, haosului existent anterior. Aspectele retrograde din organizarea puterilor statului au fost compensate de principiile moderne de organizare şi funcţionare a administraţiei publice, respectiv:n Principiul specializării competenţei; apar serviciile publice specializate

cu o competenţă strict determinatăn Principiul generalizării competenţei teritoriale ministeriale n Principiul legalităţiin Principiul continuităţii serviciilor publicen Principiul stabilităţii în funcţie a funcţionarilor publicin Principiul punerii serviciilor publice în slujba interesului publicn Principiul salarizării funcţionarilorn Principiul separării atribuţiilor administrative de cele judecătoreştin Principiul răspunderii ministerialen Principiul descentralizării administrativ teritoriale; oraşele libere

dobândesc personalitate juridică şi organe proprii, alese.303

În mod paradoxal, deci, Regulamentele Organice pun bazele dreptului administrativ românesc , în sensul ideilor răspândite în Europa occidentală de Revoluţia franceză deşi ele au fost elaborate sub ocupaţia militară şi dominaţia politică a imperiului ţarist. 304 Cu toate că Regulamentele puneau la îndemâna celor două Principate toate mecanismele şi acordau toate şansele realizării unor reforme administrative concrete, la toate nivelurile, contextul

303 Pentru detalii a se vedea, M.Guţan, Op.cit, pag.124304 A. Iorgovan, Op.cit, pag.113

136

politic extern în care s-au dezvoltat dar şi vechile tabieturi, au pus serioase piedici în calea unor transformări reale, de fond, în administraţia publică centrală şi locală. Şi nu va fi pentru ultima oară când administraţia publică românească, în pofida importurilor conceptuale şi instituţionale valoroase din sistemele administrative avansate ale vremii, se va întoarce la vechile metehne de origine fanariotă, dublate de numeroase acte de insubordonare din partea administraţiei publice locale, de utilizarea de către marii moşieri a funcţionarilor statului în interes propriu, de lipsa răspunderii pentru exercitarea funcţiei, de arbitrar, nepotism şi de corupţie, conform tradiţiei, în exercitarea funcţiilor pulice. Au existat în epocă numeroase tentative de moralizare şi profesionalizare a funcţiei publice care au dat însă greş una după alta, continuînd să se practice vânzarea funcţiilor publice pe scară largă. Numărul funcţionarilor a crescut, în consecinţă continuu: dacă la începutul domniei lui Mihail Sturdza erau 853 de funcţionari, la sfârşitul ei existau 3750.305 Mai toţi domnitorii au încercat în aceste condiţii să traseze linii de conduită morală funcţionarilor lor şi să promoveze meritul în selectarea şi avansarea funcţionarilor în funcţii. Grigore Alexandru Ghica, Domn al Moldovei, arăta în 1849, că Sfatul administrativ avea menirea de a inocula tuturor funcţionarilor deviza că legea este egală pentru toţi, că ei sunt primii servitori ai legii, că nu sunt la postul lor decât pentru a o aplica textual, că nu stă în puterea lor nici să o amâne nici să denatureze executarea ei. Funcţionarii trebuiau să fie pătrunşI de imparţialitate, zel şi probitate.306

Paralel cu mişcarea practicii administraţiei publice, dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public, se dezvoltă exploziv din punct de vedere normativ, după aplicarea Regulamentelor organice, dobândind o personalitate de necontestat prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza.

Al doilea act cu valoare constituţională din istoria modernă a românilor, Conveţia de la Paris (7/19 august 1858), realiza o construcţie instituţională a Principatelor edificată după cele mai moderne principii ale constituţionalismului european. Ea consacra, din perspectivă apuseană, o viziune modernă asupra organizării statului, restabilea principiul separaţiei puterilor în stat în cadrul unei monarhii constituţionale elective şi a unui regim parlamentar inspirate din Constituţia belgiană din 1831307. În textul Convenţiei se făcea pentru prima dată distincţia dintre executiv (Regierung, governement) şi administraţie (Verwaltung, administration). Totodată, ea introducea executivul bicefal, tipic regimului parklamentar, format din Hospodar (Domn) şi Consiliul de Miniştri. Miniştri erau responsabili juridic pentru violarea legilor şI, mai ales, pentru risipa banilor publici. Ei erau justiţiabili în faţa Inaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie. În materia administraţiei locale, Convenţia stabiliea doar principiul dezvoltării instituţiilor municipale, atât urbane cât şi rurale, lăsând la latitudinea viitorului legiuitor amănuntele organizării efective.

305 M.Guţan, Op.cit, pag.131306 A.Iordache, Principatele române în epoca modernă, Vol.II, Edit. Albatros, Bucureşti, 1998, pag. 268307 M.Guţan, Op.cit. , pag.149

137

Perioada imediat următoare semnării Convenţiei de la Paris trebuia dedicată, în ambele principate, construcţiei statale, în general, şi a administraţiei publice, în special, pe baza noilor instituţii stabilite prin actul constituţional de la 1858. Alegerea lui Alexandru Ioan Cuza ca Domn al ambelor Principate a transformat însă prevederile Convenţiei într-un capăt de pod spre realizarea dezideratului românesc mult vehiculat în epocă: crearea statului naţional unitar român. Reformele administrative care au avut loc în perioada anilor 1859-1862 au avut ca scop, pe de o parte, crearea unei administraţii moderne, demne de un stat care se dorea european şi, pe de altă parte, crearea premiselor necesare unificării depline a Principatelor. Procesul de unificare administrativă era favorizat de prevederile Convenţiei, ce permiteau adoptarea unei legislaţii care să unifice vămile, poştele, telegraful, valoarea monedei precum şi alte materii publice comune ambelor Principate. Evoluţia relativ uniformă a administraţiei celor două state, mai ales din epoca regulamentară, simplifica această unificare. Procesul de unificare a vieţii de stat s-a făcut în această perioadă mai degrabă pe baza unor acte administrative decât pe cale legislativă, parlamentară. Procesul a fost mai lent în perioada 1859-1862 dar s-a accelerat după 1862, urmărind să dea expresie şi să consolideze ireversibil tânărul stat unitar român.

Alături de o serie de acte normative fundamentale pentru formarea şi evoluţia dreptului constituţional şi administrativ româneşti308, un loc aparte l-a avut Legea Consiliului de Stat din 1864, prin care, după modelul francez, se înfiinţează Consiliul de Stat, organ administrativ cu rol de avizare legislativă dar şi de instanţă specializată de contencios administrativ.

În materia administraţiei publice locale româneşti, reformele lui Al.I.Cuza au încheiat o epocă şi au deschis o alta. Astfel, se punea punct unei epoci în care administraţia publică locală s-a resimţit, sub aspect organizatoric şI funcţional, din cauza menţinerii tarelor regimurilor fanariot şI regulamentar. Evoluţia administraţiei publice locale româneşti cunoaşte, în această perioadă, o ruptură cu tradiţia instituţională românească preregulamentară, cedând locul unor instituţii din import. Se introduc principii noi care fundamentează organizarea administraţiei publice locale prin intermediul a două legi de organizare a administraţiei publice locale309 concepute pe un eşafodaj conceptual şi principial european:

n principiile centralizării, desconcentrării şi descentralizării administrative

n principiul repartizării funcţiilor administrative unor organe diferiten principiul cumulării atribuţiilor de reprezentare a centrului cu cele de

reprezentare a intereselor localen principiul tutelei administrative asupra actelor şi organelor

administraţiei publice locale autonome

308 Statutul Dezvoltător, Legea electorală, Legea de secularizare a averilor mănăstireşti, Legea navală, Legea instrucşiunii, etc.309 Este vorba despre Legea pentru consiliile judeţene şi Legea comunală, concepute de Guvernul Kogălniceanu, dezbătute şi adoptate de Adunarea Legiuitoare la 10 martie 1864.

138

Ceea ce s-a realizat, cel puţin sub aspect organizatoric, a reprezentat o adevărată cotitură în evoluţia statului român şi a administraţiei sale publice. La nivel local peisajul instituţional a fost radical modificat prin cele două legi de organizare locală. Multe din transformările preconizate au consolidat şi au relansat o serie de reforme aparţinând anilor anteriori. S-a relansat astfel principiul promovării pe merit a funcţionarilor publici, selectarea funcţionarilor publici dintr-o bază socială mult mai vastă, desfiinţăndu-se privilegiile boiereşti, s-a renunţat la oficializarea venalităţii funcţiilor, s-au înmulţit şi permanentizat serviciile publice, a apărut ideea conform căreia aceste servicii trebuiau să se pună în slujba cetăţeanului pentru a-I satisface interesele curente. S-a conturat, într-un cuvânt, ideea de statut modern a funcţionarului public.310

Cea mai importantă reformă la nivel local a fost însă, de departe, consacrarea legislativă a descentralizării administrativ-teritoriale. Chiar dacă s-a făcut prin apelarea la sistemul numit de doctrină “al tutelei administrative”, consacrarea unor instituţii ca Primarul ales, Consiliul Judeţean şi comunal, formarea comunelor rurale şi urbane prin acordarea de personalitate juridică, a deschis posibilitatea promovării intereselor locale şi a ridicării, mai ales a lumii satelor, din înapoierea economică şi culturală în care se găseau. Permiţănd comunităţilor locale să-şi promoveze propriile interese, legiuitorul a deschis calea implicării concrete a săteanului de rând în viaţa comunităţii sale, atât prin posibilitatea de a delibera asupra nevoilor comunei cât şi prin executarea hotărârilor luate de organul deliberativ de către un organ propriu, Primarul. Prin aceasta s-a deschis o nouă etapă în dezvoltarea administraţiei publice locale, permiţănd o dezvoltare proprie, prin promovarea intereselor locale. Faptul că legislaţia lui Cuza modernizase organizarea administrativă la nivel local nu reprezenta însă o finalitate ci abia începutul unui lung drum de consolidare a noului eşafodaj instituţional lipsit aproape complet de rădăcini în sufletul şi spiritul public românesc311.

Întrarea în vigoare a Constituţiei de la 1866, cu toate implicaţiile sale în plan legislativ, marchează momentul consolidării sistemului de drept exorbitant, adică a dreptului administrativ românesc, dar numai în ceea ce priveşte administraţia activă, pentru că soluţionarea litigiilor dintre administraţie şi cei administraţi, prin desfiinţarea Consiliului Legislativ, este dată în competenţa organelor comune de jurisdicţie care soluţionează litigiile administrative în baza normelor dreptului comun. Se poate afirma că, din prima jumătate a sec.XIX, administraţiei publice româneşti a început să i se aplice reguli specifice, exorbitante de la dreptul comun, formând dreptul administrativ în sensul modern al termenului. Aceasta a permis, în a doua jumătate a sec. XIX, apariţia şi a primelor lucrări ştiinţifice312, dreptul administrativ devenind o ştiinţă 310 M.Guţan, Op.cit., pag. 183311 Idem, pag. 184312 În 1866, la Iaşi apare “Dreptulu administrativu românu” al profesorului Giorgie C.A. Urechia, “o prelucrare după Scolari, Garelli şI Persico”, după cum recunoaşte autorul. În 1891 apare la Bucureşti “Cursul de drept Public Român” al profesorului C.G.Dissescu, care tratează în volumul al treilea dreptul administrativ. La 1900 apare la facultatea de Drept din Bucureşti “Dreptul administrativ român” al lui Aurel Onciu. Pentru detalii privind evoluţia dreptului administrativ român a se vedea Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice “Vremea”, Carol 10, Bucureşti, 1943.

139

juridică autonomă şi disciplină de studiu în învăţământul secundar precum şi în învăţământul juridic superior313.

Cu toate că Constituţia de la 1866 este considerată, atât sub aspectul adoptării cât şi al structurii ca fiind prima Constituţie românească, ea nu este deloc românească sub aspect substanţial.Prin ea, este adevărat, se introduc o serie de principii ale constituţionalismului european modern dar se renunţă la unele din elementele constituţionale tradiţionale româneşti . Astfel, Domnul, devenit Rege potrivit acestei Constituţii, nu mai avea nimic în comun cu vechii domnitori români.El nu mai putea să îndeplinească alte atribuţii decât cele prevăzute de Constituţie, renunţându-se la monarhia electivo-ereditară, specific românească, în favoarea monarhiei ereditare caracteristică marilor case domnitoare europene. Regula succesiunii la tron consacra linia coborâtoare directă, din bărbat în bărbat prin ordin de primogenitură. Aceeaşi Constituţie completa forma de guvernământ a monarhiei constituţionale cu regimul politic parlamentar, de unde şi denumirea de monarhie constituţională parlamentară. Cu toate acestea, dezvoltarea treptată a doctrinei româneşti de specialitate a permis clarificarea a o serie de concepte din sfera organizării administraţiei publice. Astfel, stabilizarea doctrinară a conceptului de competenţă, cu formele acestuia, a permis delimitarea clară între administraţia publică centrală şi locală precum şi identificarea autorităţilor cu competenţă administrativă specializată. în ceea ce priveşte principiile de organizare şi funcţionare a organelor statului, Constituţia de la 1866 nu aduce noutăţi absolute, dar procedează la reglementarea mai completă a unora dintre ele în cadrul unei structuri tehnico-legislative neîntâlnite în epoca lui Cuza. Pe de altă parte, în această epocă a debutat şi la noi un efort doctrinar, marcat de puternice influenţe apusene, în special franceze şi germane, de a explica şI delimita principiile fundamentale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice, efort fără de care înţelegerea deplină a fenomenelor respective nu ar fi fost posibilă. Astfel, Prof. C.G.Dissescu sau Prof. A.Teodorescu, au identificat următoarele principii ale administraţiei publice:

n Iresponsabilitatea Regelui. Potrivit Constituţiei, persoana regelui era neviolabilă, pentru el fiind responsabili miniştri săi. Aceasta a dus însă la îndepărtarea Regelui de exercitarea directă, nemijlocită a puterii executive, miniştri având efectiv o putere proprie asupra actelor făcute de Rege şi contrasemnate de ei314.

n Responsabilitatea ministerială; care reprezenta corolarul iresponsabilităţii regelui, care însemna că, odată contrasemnat actul Regelui, miniştri erau obligaţi să-şi asume responsabilitatea neputând să fie absolviţi de aceasta de ordinul verbal sau scris al Regelui. Răspundera îmbrăca două forme: politică şI juridică, dintre care cea

313 Cursurile de drept administrativ au fost introduse atât în învăţământul secundar cât şI în învăţământul juridic superior prin Legea asupra instrucţiunii a Principatelor unite din 25 noiembrie 1864.314 S-a ajuns astfel şi la noi la ideea filosofiei juridice franceze potrivit căreia le roi regne mais ne guverne pas.

140

juridică se individualiza şi ea în răspundere civilă şI răspundere penală.

n Distincţia între guvernare şi administraţie. Activitatea de executare prorpiu-zisă a legii se delimitează de activitatea mai complexă de conturare şI direcţionare a politicii administrative a statului, supraordonată activităţii administrative concrete315.

n Descentralizarea administrativă accentuată şi independenţa comunală. Constituţia de la 1866 a fost primul act care a consacrat la noi expres conceptul de descentralizare administrativă. Conf.art.37, descentralizarea administrativă urma să se realizeze la nivel judeţean şI comunal, unde interesele locale urmau să fie regulate de către consiliile judeţene sau comunale. Sintagma independenţă comunală avea în vedere ceea ce mai târziu doctrinarii vor numi autonomie locală şI nu viza atributele suveranităţii. Art. 110 stabilea că nici o sarcină sau impozit judeţean sau comunal nu se putea aşeze decât cu acordul consiliului judeţean sau comunal, consacrându-se, totodată, şi tutela administrativă în materie fiscală prin supunerea impozitelor votate la nivel local, confirmării din partea puterii legiuitoare şi aprobării Regelui.

Legile de organizare a administraţiei locale din 1874, 1894, 1906, 1910, 1912, au avut tendinţa unei accentuări a centralismului administrativ în favoarea puterii statale, spre deosebire de legile lui Cuza.

Regimul parlamentar înfiripat prin Convenţia de la Paris şi lansat în toată plenitudinea sa în 1866, aduce o noutate în viaţa politică şI administrativă a României: pluralismul politic. Pus în relaţie cu administraţia publică, politicianismul a dobândit un conţinut specific care ajunge să semnifice intervenţia nefastă a partidelor politice aflate la guvernare în bunul mers al administraţiei publice în scopul de a satisface interesele de partid şI cele personale ale membrilor şi acoliţilor lor. Consecinţe grave avea, spre pildă, amestecul masiv al subprefecţilor şi prefecţilor în constituirea organelor administraţiei publice locale şi judeţene. Funcţionarismul, era de asemenea un fenomen negativ care se manifesta la nivelul adminsitraţiei publice centrale şi locale româneşti. Principalele lui caracteristici erau numărul nejustificat de mare de funcţionari publici angajaţi la nivel central şi/sau local, fără să existe o nevoie reală a acestor funcţii şi fără o selecţie corespunzătoare a persoanelor care dobândeau calitatea de funcţionari. Astfel, funcţionarii publici au început să dezvolte o mentalitate de vechili, care dispreţuieşte cetăţeanul şi nevoile acestuia.

Până la începutul sec. XX nu se poate vorbi, la noi, de un rol semnificativ al jurisprudenţei în formarea dreptului administrativ, cu toate că în jurisprudenţa mai veche se pot găsi hptărâri judecătoreşti destul de importante privind

315 Distincţia a fost realizată şI în doctrina de specialitate românească a vremii. Astfel , Prof.C.G.Dissescu, Op.cit.pag.791-792, Prof. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, 1906, pag.35-36.

141

responsabilitatea ministerială, responsabilitatea puterii publice sau privind domeniul public.316

În Transilvania şi Banat, românii nu au reuşit să obţină aplicarea principiilor egalei îndreptăţiri politice cu celelalte naţiuni şi a principiului proporţionalităţii în materie administrativă, deşi două Constituţii Imperiale din 1860 şI 1861, stabileau noua organizare constituţională a Imperiului bazată pe recunoaşterea individualităţii istorice şI politice a naţiunilor componente şi edificată pe o organizare administrativă proprie, pe păstrarea legilor şI aşezămintelor tradiţionale. Reforma onstituţională a adus cu sine reînfiinţarea a 8 comitate maghiare, 2 districte româneşti (Făgăraş şI Năsăud), 9 scaune şI 2 districte săseşti, 5 scaune secuieşti, 11 oraşe regeşti, 18 localităţi cu statut privilegiat şi comunele. Organizarea administrativ-teritorială, extrem de eterogenă şi încărcată de o birocraţie excesivă a fost supusă reorganizării în baza unui proiect al Guberniului transilvănean din 1864. Acesta propunea împărţirea Transilvaniei în 9 jurisdicţii relativ egale: Dej, Cluj, Alba-Iulia, Deva, Sibiu, Făgăraş, Odorhei, Reghin şi Năsăud. Desfiinţată în 1865, Dieta “românească” de la Sibiu nu a mai apucat să adopte acest proiect.317

Instaurarea dualismului austro-ungar în 1867 a schimbat complet evoluţia administraţiei publice transilvănene. Prin legea din 1876, comitatul a fost generalizat ca unitate administrativ-teritorială, comitatele medievale mai mici au fost contopite într-unul mai mare iar altele au fost unite cu vechile scaune şi districte318. Au rezultat de aici 12 noi comitate în Transilvania şi alte 6 în Banat, Crişana şi Maramureş. Fiecare din aceste comitate era împărţit în mai multe plăşi. După 1867, Transilvania şI Banatul au fost organizate în etape, printr-o legislaţie ce intenţiona, cel puţin conceptual, să acorde o largă autonomie administrativă colectivităţilor locale.

Reorganizarea administraţiei comitatense s-a făcut prin legea municipiilor din 1886. Drept de municipiu aveau comitatele dar şi o serie de oraşe mari numite Oraşe cu drept de municipiu. Ambele categorii aveau aceleaşi funcţiuni şi acelaşi rang în ierarhia unităţilor administrativ-teritoriale fiind supuse direct tutelei Ministerului de Interne. Teritoriul Transilvaniei era organizat acum în 22 de comitate dintre care 15 în Ardeal, 2 în Banat, 4 în crişana şI unul în Maramureş. Oraşele cu drept municipal erau: Oradea Mare, Satu Mare, Arad, Timişoara, Cluj şi Târgul Mureş. Ele aveau o dublă funcţionalitate: de a realiza autonomia administrativă şi de a se ocupa de problemele de interes general la nivelul lor.Atât comitatele cât şi oraşele cu drept de municipiu, numite prin lege jurisdicţiuni, se bucurau de toate elementele autonomiei administrative moderne.319 Ele puteau dispune în mod independent de afacerile lor interne, hotărau şi făceau statute, executau prin organele lor aceste statute şi hotărâri, îşi alegeau funcţionarii, determinau cheltuielile şi îngrijeau de acoperirea lor.

316 A se vedea în acest sens, Ioan Alexandru, Drept administrativ, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag.45317 M.Guţan, Op.cit, pag.249318 A se vedea în acest sens, colectiv, Istoria României: Transilvania, Vol.II (1867-1947), Cluj-Napoca, 1999, pag.151319 A se vedea V.Onisor, Principii de organizare administrativă a Ardealului, în Arhiva pentru ştiinţa şi reforma socială, nr.1-3/1920,pag.16

142

Statutele reglementau, în limita autonomiei şi fără a contrazice interesele generale ale statului, chestiuni de administraţie interioară ce erau supuse aprobării Ministerului de Interne. Oraşele cu drept de municipiu erau urmaşele fostelor oraşe regale medievale. Sorganizarea lor s-a făcut prin legea din 1870 iar mai apoi prin legea XXI din 1886.

Deşi legislaţia administrativă propovăduia autonomia autorităţilor locale, modul în care se exercita tutela administrativă asupra actelor ridica semne de întrebare asupra putinţei acestor organe de a realiza, după propria voinţă, interesele comunităţilor locale. Astfel, art.4 al legii XXI, arăta că: Ministerul de Interne poate revizui oricând, prin organul trimis de el, procedura administrativă săvârşită în cercul de autonomie al municipiilor, mersul intern al lucrărilor şi modul de administrare a banilor. Tutela administrativă îmbrăca 2 forme: tutela a priori, consacrând dreptul organelor de tutelă de a aproba actele autorităţilor locale şi tutela a posteriori, consacrând dreptul de casare şi reformare a actelor administraţiei locale în cazul în care, după o recomandare prealabilă, autoritatea n-a procedat singură la modificare.

Un organ aparte în organizarea administrativă a comitatelor era Comitetul administrativ, ce avea drept misiune armonizarea intereselor administrative ale comitatului cu cele ale statului. La nivelul comitatelor o serie de ministere aveau servicii exterioare: exista o administraţie financiară, un revizor şcolar, un director regional al şcolilor secundare, consilieri agricoli, serviciul sanitar-veterinar, un serviciu de poduri şi şosele. Funcţionarii acestora se aflau sub autoritatea comitelui.

Fiecare comitat era împărţit în mai multe cercuri, unităţi administrativ-teritoriale lipsite de personalitate juridică, conduse fiecare de câte un protopretor. Organizarea comunală, realizată, în principal, prin legea XXII din 1886, era foarte complexă, presupunând existenţa mai multor categorii de comune. Specific organizării comunale era faptul că legiuitorul a înţeles să confere fiecărui sat, considerându-l un rezultat al dezvoltării istorice, o organizare administrativă proprie, aici neexistând comuna artificial decupată a României de după 1864. De aici şi menţinerea la acest nivel a unei autonomii administrative considerabil mai largi, comparativ cu centralismul administrativ practicat în Regat, în aceeaşi perioadă. Erau supuse totuşi reglementării prin lege, constituirea de noi comune precum şi schimbările de denumire sau de altă natură a comunelor deja existente.

Încheierea primului război mondial şi desăvârşirea unităţii naţionale au impus unele perfecţionări ale organizării şI funcţionării administraţiei pe structura consacrată în Constituţiile din 1866 şI 1923. Diversitatea legislaţiilor existente în toate ramurile de drept în provinciile româneşti unite cu vechiul Regat, impunea un rapid proces de unificare a legislaţiei , fără de care statutul de stat unitar al României ar fi fost pus sub semnul întrebării. Pentru prima dată în Constituţia din 1923 este reglementată activitatea Guvernului deoarece Constituţia din 1866 nu reglementa activitatea Consiliului de Miniştri. Se remarcă o dezvoltare a administraţiei centrale inclusiv prin sporirea numărului de ministere. Organizarea ministerelor s-a făcut într-un mod haotic, în funcţie de

143

tradiţie, nevoile de moment şi interesele de partid. Prin Legea de organizare administrativă din 1929 numărul ministerelor se fixează la 10 (Ministerul de Interne, Ministerul de Externe, Ministerul de Finanţe, Ministerul de justiţie, Ministerul Instrucţiunii Publice şi Cultelor, Ministerul Armatei, Ministerul Agriculturii şi Domeniilor, Ministerul Industriei şi Comerţului, Ministerul Lucrărilor Publice şi al Comunicaţiilor, Ministerul Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale), în afara preşedinţiei Consiliului de Miniştri. Regele iresponsabil, era şef al executivului, calitate în care a exercitat şi în această perioadă, influenţă asupra vieţii guvernamentale. Unificarea legislaţiei administrative, mai ales a celei privind organizarea administrativă locală , era şi ea necesară având în vedere diferenţele instituţionale şi funcţionale dintre administraţiile publice ale diverselor provincii. Astfel, organele locale au fost organizate şi au funcţionat o perioadă diferenţiat în basarabia, până în 1925 când a fost promulgată prima lege administrativă pentru toată România, lege care, prin acordarea unor importante şi vaste competenţe prefecţilor şi primarilor a consacrat centralizarea administrativă.320Mai târziu această lege a fost înlocuită prin Legea din 3 august 1929. Între anii 1929-1936, a fost adoptat un număr de 11 legi care urmăreau organizarea administraţiei publice locale, astfel încât să nu slăbească conducerea centralizată a statului. Prin Legea din 27 aprilie 1936 şi regulamentul din 1937 s-a stabilit o nouă organizare teritorială a ţării în judeţe şi comune. Plasa a fost menţinută ca o simplă circumscripţie administrativă a judeţului.

Epoca interbelică a fost marcată de un avânt economic fără precedent, precum şi de multiplicarea considerabilă a intereselor pe care societatea românească aştepta ca statul să le satisfacă. Statul a răspuns acestor nevoi prin crearea unor servicii publice. Unele dintre acestea, cu caracter industrial şi comercial, au primit o organizare specială, specifică naturii lor, de stabilimente publice de natură industrială şi/sau comercială numite regii publice comerciale sau regii autonome, dotate cu personalitate juridică, organe proprii şi o largă autonomie de funcţionare.321 În baza principiului descentralizării pe servicii, activitatea lor era supusă tutelei ministerului căruia îi erau arondate. Ele îşi desfăşurau activitatea pe principii de organizare a întreprinderilor private, însă funcţionarii lor erau funcţionari publici.322 Din nefericire această formă de realizare a serviciilor publice nu a avut succes. datorită proastei lor funcţionări şI a cheltuielilor foarte mari presupuse de funcţionarea lor, o lege din 1934 desfiinţa personalitatea juridică a marii majorităţi a regiilor comerciale, statul preluând în regie directă aceste servicii prin intermediul administraţiei ministeriale. Singurele care şI-au continuat activitatea au fost Regia autonomă CFR şI Regia autonomă a monopolurilor statului. În ceea ce priveşte funcţionarii

320 Ioan Alexandru, Op.cit, pag.42321 A se vedea în acest sens, P.Pătrăşcanu, Regiile comerciale în istoria dreptului românesc, Vol.II, Partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1987, pag.371-378322 S-au înfiinţat astfel Casa autonomă a monopolurilor Regatului României, Regia autonomă a porturilor şI comunicaţiilor pe apă, Regia autonomă a Căilor Ferate Române, Regia publică a conductelor de petrol ale statului, regia autonomă a poştelor, telegrafelor şI telefoanelor, Monitorul Oficial şI Imprimeriile Statului, Casa autonomă a pădurilor statului, etc.

144

publici, la 19 iunie 1923 a fost adoptat Statutul funcţionarului public, care a avut meritul de a reglementa pentru prima dată un statut legal unic pentru toţi funcţionarii publici, cu excepţia celor care ocupau funcţii politice şi elective, clerului, funcţionarilor corpurilor legiuitoare şi specialiştilor străini numiţi prin contract. Legea nu se aplica nici magistraţilor, membrilor corpului diplomatic şi consular, didactic şi ecleziastic, tehnic şi de specialitate, cărora prin legile de organizare ale diferitelor servicii publice li se aplica un regim special, ce completa prevederile statutului. Funcţionarismul a continuat să rămână o problemă la ordinea zilei, balanţa dintre numărul funcţionarilor publici şi numărul populaţiei fiind disproporţionată în comparaţie cu alte state europene cu servicii publice mult mai numeroase şi mai dezvoltate323. O serie de legi ulterioare (1929, 1932, 1934, 1936) s-a încercat reducerea numărului de funcţionari din administraţia publică centrală şi locală dar nici una nu a reuşit să învingă interesele proprii ale castei funcţionarilor publici şI nici să evite efectele politicianismului care, a condus la rândul său, la creşterea numărului de funcţionari numiţi din rândul clientelei politice a diferitelor partide aflate la guvernare.

În perioada interbelică, amestecul partidelor politice în buna funcţionare a administraţiei publice şI subjugarea acesteia intereselor clientelare a continuat să reprezinte un fenomen permanent, aşa cum remarcă, în mod constant şi doctrina de specialitate a vremii.324 Problema reală a administraţiei publice româneşti a fost, şi este şi la ora actuală credem noi, aceeaşi constatată şi de Paul Negulescu, respectiv mentalitatea guvernanţilor.

Constituţia din 1938 instituie dictatura regală a lui Carol al II-lea, înlocuită în anul 1940 de dictatura lui Antonescu. Este o perioadă în care se produc schimbări fundamentale în organizarea politică a statului , implicit în organizarea administrativă , schimbări de natură a asigura primatul executivului asupra organelor reprezentative ale puterii publice. Potrivit acestei Constituţii Regele concentrează atât puterea legislativă, pe care o exercită prin Reprezentanţa naţională, cât şi puterea executivă şi, în mare măsură, pe cea judecătorească. Stabilind un aşa numit “regim reprezentativ simplu”, Constituţia acordă regelui prerogativa de numire şI revocare a miniştrilor. O nouă lege administrativă din 14 august 1938 produce schimbări semnificative şi în organizarea şi funcţionarea administraţiei locale , în ideea consolidării poziţiei organelor numite în dauna celor alese. Judeţul îşI pierde personalitatea juridică proprie şI devine, alături de plasă, o simplă circumscripţie de control. Prefectul se menţine ca instituţie de reprezentare a puterii centrale la nivelul judeţului, fiind numit şi revocat din funcţie prin decret regal.. Unităţile administrativ-teritoriale de bază, stabilite de noua lege, au fost provincia (ţinutul) şi comuna. Primarul comunelor rurale şi urbane era numit fie de Ministerul de Interne (municipii) fie de rezidentul regal (oraşe) sau de prefect

323 În 1928, această proporţie era de 3,4% din populaţia ţării faţă de Bulgaria 2,20 %, Elveţia 1,70%, Polonia 1,51%, Olanda 1,10%, Italia 0,53%, Prusia 0,42%, Japonia 0,16%. A se vedea în acest sens, M.Guţan, op.cit.pag.274324 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol.I, 1934, pag.16

145

(comune rurale) Exista, de asemenea, un consiliu compus din membri numiţi, cu atribuţiuni însă foarte restrânse.

După cel de al doilea război mondial, odată cu intrarea României în aria de influenţă a Rusiei sovietice, are loc o treptată desfiinţare a structurilor statale anterioare şI înlocuirea acestora cu autorităţi de tip sovietic, acţiune declanşată odată cu noul guvern prosovietic ales la 6 martie 1945.325 Prin Legea nr.206 din iunie 1947nse reorganizează armate iar prin Decretulm nr.25 din ianuarie 1949 se înfiinţează miliţia. Prin legea nr.5/1952 s-a reorganizat şi justiţia iar prin Legea nr.6 din 21 aprilie 1952 se înfiinţează Procuratura, ca organ distinct. În 1949 au fost desfiinţate prefecturile, preturile şI primăriile fiind înlocuite cu comitele provizorii instituite prin Legea 17/1949 privind Consiliile populare, comitete care au funcţionat până în decembrie 1950, când a fost adoptat Decretul nr. 259 pentru organizarea şI funcţionarea sfaturilor populare regionale, raionale, orăşeneşti şI comunale. Toate aceste acte normative au fost adoptate sub imperiul Constituţiei din 1866 cu modificările din anul 1923, repusă în vigoare prin Decretul 1626 din 31 august 1944, completat prin Decretul 1849 din 11 octombrie 1944 care a abrogat Decretele legi din septembrie 1940 şI a repus în vigoare Constituţia de la 1866 cu unele rezerve care priveau în întregime puterea legiuitoare şI parţial puterea judecătorească.326

La 13 aprilie 1948 se adoptă Constituţia Republicii Populare Române în care se abandonează complet nu numai regimul de guvernământ monarhic dar şi principiul separaţiei puterilor în stat şi celelalte concepte fundamentale ale dreptului şI doctrinei administrative ale Europei occidentale, precum serviciul public şI domeniul public, principiul descentralizării administraţiei publice, principiul independenţei justiţiei, etc.

Noul model constituţional, inspirat după modelul sovietic consacra următoarele categorii de organe:

n Marea Adunare Naţională şi Prezidiul Marii Adunări Naţionale ca organe supreme ale puterii de stat

n Consiliul de Miniştri şi ministerele ca organe centrale ale administraţiei de stat

n Consiliile populare şi Comitele lor executive ca organe locale ale administraţiei de stat

n organele judecătoreşti şi parchetul cărora le corespund instanţele de judecată şi procurorul general al RPR.

În septembrie 1952 se adoptă o nouă Constituţie republicană care a fost modificată ulterior prin Legea nr.1 din 21 martie 1961, când se schimbă denumirea Prezidiului Marii Adunări Naţionale în Consiliul de Stat al R.P.R.

În 21 august 1965 a fost adoptată ultima Constituţie socialistă prin care se schimbă denumirea statului în Republica Socialistă România, consacrându-se existenţa a patru mari categorii de organe de stat prin care acesta îşi realizează puterea unică, deplină şi suverană: organele puterii de stat,

325 I.Alexandru, Op.cit, pag.42326 Idem, pag.42

146

organele administraţiei de stat, organele judecătoreşti şi organele procuraturii, acestea din urmă fiind pentru prima oară trecute ca organe distincte.Aceste organe erau considerate a fi subsisteme ale aparatului de stat subordonat poporului ca titular al suveranităţii naţionale, aflate sub conducerea directă a Partidului Comunist Român, ca forţă politică unică, conducătoare a ţării. Statul socialist român era considerat a fi organizaţia politică a puterii unice, depline şi suverane a poporului în fruntea căruia se află clasa muncitoare.327

Caracterul unitar al activităţii de stat era asigurat prin scopul unic al întregii activităţi statale consfinţit în art.13 al Constituţiei şi se întemeia pe acţiunea principiului unităţii puterii de stat, opus principiului separaţiei puterilor în stat care a dominat organizarea şi funcţionarea statelor europene începând cu epoca revoluţiilor burgheze şI până în prezent. Forma principală de proprietate instituită de sistemul constituţional socialist român era proprietatea socialistă a întregului popor asupra principalelor mijloace de producţie.

Şi această Constituţie a suferit o serie de modificări, astfel prin legea nr.1/1969, Consiliul de Stat a devenit organul suprem al puterii de stat cu activitate permanentă, în 1974 se înfiinţează instituţia Preşedintelui Republicii prin Legea nr.1 privind modificarea constituţiei, iar prin Legea nr.66/1974 se aduc alte modificări şi apare o nouă lege electorală.

În ceea ce priveşte organizarea administrativ-teritorială, până în 1950 se menţin regiunile, judeţele, plăşile şi comunele, iar prin legea nr.5/1950 se preia modelul socvietic şI se înfiinţează regiunile şi raioanele, menţinându-se oraşul şi comuna, organizare administrativă care a fost păstrată până în 1968, când prin Legea nr.2/1968 se prevede că teritoriul ţării este organizat în judeţe, oraşe şi comune. Modificarea organizării teritoriului a făcut necesară adoptarea, în acelaşi an, a Legii nr.57 de organizare şi funcţionare a consiliilor populare. Organele centrale ale administraţiei de stat erau Consiliul de Miniştri şi ministerele sau alte organe centrale ale administraţiei de stat iar, la nivel local, consiliile populare calificate ca organe locale ale puterii de stat, comitetele şi birourile executive ale acestora ca organe ale administraţiei locale de stat precum şi organele locale de specialitate cu simplă sau dublă subordonare, faţă de ministere, alte organe centrale şi/sau faţă de organele locale ale puterii şi administraţiei de stat.

Revoluţia Română din decembrie 1989 a declanşat un amplu proces de reformă a statului în spiritul regimurilor constituţionale europene contemporane democratice. Astfel printr-o serie de Decrete-legi cu caracter constituţional şi legi cu caracter organic ca şi prin adoptarea noii Constituţii a României din 1991, revizuită în anul 2003, s-au pus bazele statului de drept, democratic şi social şi au fost reinstituite o serie de principii constituţionale şi concepte fundamentale pentru acesta precum : separaţia puterilor, pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia administrativă locală, prrincipiul supremaţiei Constituţiei şi principiul legalităţii activităţii administraţiei., ş.a. Au urmat numeroase legi organice şi ordinare, cu caracter de legi cadru, prin care s-a statuat organizarea şi funcţionarea principalelor 327 Art.2 şI 4 ale Constituţiei RSR din 21 august 1965, republicată la 20 februarie 1980

147

componente instituţionale şi activităţi ale statului. Procesul de reformă a sistemului instituţional şi normativ românesc în spiritul şi raportat la standardele fenomenului constituţional şi administrativ european contemporan continuă şi astăzi, fiind departe de a se fi încheiat. În acest proces, metehnele constante ale tradiţiilor administrative româneşti continuă să se manifeste, încetinind exasperant schimbarea de substanţă a sistemului administrativ românesc contemporan.

În ceea ce priveşte ştiinţa dreptului administrativ românesc , aceasta s-a format şi a cunoscut o dezvoltare semnificativă în perioada secolului XX. Profesori precum Aurel Onciul, C.G.Dissescu, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Victor Onişor, I.V.Gruia, C.G.Rarincescu, G.Alexianu, Erast Diti Tarangul, J.H.Vermeulen, M.Văraru, s.a. pot fi consideraţi întemeietorii acestei ştiinţe în România, în perioada anilor 1906- 1946. 328 În perioada de după cel de-al doilea război mondial, de evoluţie republicană şi bolşevic-socialistă a formei de guvernământ şi regimului politic româneşti, caracterizată printr-o legislaţie care purta, inevitabil amprenta politică a vremii, doctrina administrativă a încercat şi reuşit într-o măsură semnificativă să se păstreze în sfera demersului ştiinţific raţional, graţie unor remarcabile eforturi ale unor Profesori precum: Ion Vântu, Mircea Anghene, Tudor Drăganu, Romulus Ionescu, Mircea Lepădătescu, Ilie Iovănaş, Alexandru Negoiţă, Valentina Gilescu, Mihai Oroveanu, Valentin Prisăcaru, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Maria Vesmaş, Ioan Santai, Elena Pipernea, Genoveva Vrabie, pentru a numi numai câţiva dintre reprezentanţii principalelor şcoli româneşti de drept public din Bucureşti, Iaşi, Cluj-Napoca şi Sibiu, care au reuşit să transmită noilor generaţii, prin lucrări valoroase, parte din ideile, principiile şi constantele de bază ale ştiinţei dreptului administrativ românesc.

După Revoluţia Română aceste şcoli tradiţionale de drept public au înflorit, reuşind într-o perioadă scurtă de timp să consacre alături de numele deja consacrate ale doctrinei, o serie de noi autori şi lucrări deosebit de valoroase de drept administrativ românesc, pentru a numi numai pe Prof. Ioan Alexandru (SNSPA Bucureşti) , Prof. Dana Apostol Tofan (Facultatea de Drept Bucureşti), Prof. Corneliu Liviu-Popescu (Facultatea de Drept Bucureşti) Prof.Verginia Vedinaş (Facultatea de Drept Bucureşti, Prof. Emil Bălan (SNSPA Bucureşti) ,Prof. Corneliu Manda (Bucureşti), Prof. Mircea Preda (Bucureşti), Prof.Rodica Narcisa Petrescu (Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca), Conf.Dacian Cosmin Dragoş (Facultatea de Ştiinţe politice şi administrative a Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca) , Conf.Iordan Nicola (Facultatea de drept a Universităţii Lucian Blaga din Sibiu).

328 Pentru o analiză detaliată şI deosebit de pertinentă a celor mai importante opere ale autorilor enunţa şi mai sus a se vedea I.oan Alexandru, Op.cit, pag.44-47, precum şi Antonie Iorgovan, Op.cit. pag. 209-229

148

BIBILOGRAFIE SELECTIVA LA CAPITOLUL IV.

Alexandru, Ioan , Drept administrativ comparat, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2000Alexandru, Ioan , Drept administrativ, Edit. Lumina Lex, din Bucureşti, 2005Alexandru, Ioan, Drept administrativ european, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2005Colectiv,Istoria României: Transilvania, Vol.II (1867-1947), Cluj-Napoca, 1999Colectiv,Dicey A.V. Introductory to the study of the Law of the Constitution, 1885. Forsthoff, Ernst în Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, Ediţia a 10-a, C.H. Beck Verlagbuchhandlung, Muenchen, 1973Georgescu, Vlad, Istoria românilor de la origini până în zilele noastre” Ed. a IV-a, Edit.Humanitas, BucureştiGierke v., Otto în Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Staatstheorien, Ediţia a 6-a nerevizuită, 1968Gneist v., Rudolf Der Rechtsstaat, Ed.II, 1879Grotius, Hugo De iure belli ac pacis, lib.I, cap.3Guţan, Manuel Istoria administraţiei publice româneşti, Edit. UL BS, Sibiu 2003Hauriou, Marcel Precis de Droit administratif et de Droit public general, Ed.III, Paris, 1897Hubrich,Thomas Die Grundlagen des monarchistischen Staatrechts Preussens, mit Ruecksicht auf dem Begriff der gesetzgebenden Gewalt, VerwArch 16 (1908)Iordache, A.Principatele române în epoca modernă, Vol.II, Edit. Albatros, Bucureşti, 1998Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, Vol.1 , Ed.a III-a, Edit.All Beck, Bucureşti, 2001 Jellinek Georg în Allgemeine Staatslehre, Ediţia a 6-a, 1966, Mayer, Otto Deutsches Verwaltungsrecht, Vol1, Ed.1 1895, pag.135, Ediţia a 3-a, 1924Nass, G. Verwaltungsreform durch Erneuerung der Verwaltungswissenschaft, 1951Negulescu, Paul Tratat de drept administrativ român, 1906,Onisor, V., Principii de organizare administrativă a Ardealului, în Arhiva pentru ştiinţa şi reforma socială, nr.1-3/1920Pătrăşcanu, P.,Regiile comerciale în istoria dreptului românesc, Vol.II, Partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1987Schwarze, Juergen, Administrative Law under European Influence Edit. Sweet & Maxwell, Londra, 1996Smend, Rudolf Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform, Karl-Festgabe, 1923

149

Stein v. , Lorenz Verwaltungslehre, Bd.7, Tuebingen, 1068Stein v., Lorenz Gegenwart un d Zukunft der Rechts-und Staatswissenschaft Deutschlands, 1876, Stoedter, HansOeffentlich-rechtliche Entschaedigungen, !933,Vesmaş, Maria Curs de istorie a administraţiei publice româneşti, 1996, Biblioteca Facultăţii de Drept Simion Bărnuţiu din Sibiu.Weber, Max Ueber Aemterpatronaje und Beutepolitik, Politik als Beruf, în Gesammelte politische Schriften, 1921 Weber, Max Wirtschaft und Gesellschaft, Ed. a 4-a, 1956, Wolff, Christian Institutiones iuris naturalia et gentium, 1749

150

CAPITOLUL V.

DREPTUL ADMINISTRATIV ROMAN. TEORIA GENERALA

1. DEFINITIA SI OBIECTUL DE STUDIU ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1.1. Notiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ. Recapitulatie.

Statul în organizarea sa structurală şi în desfăşurarea activităţilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementează cadrul instituţional de manifestare a puterii publice. Statul, în general, reprezintă o anumită organizaţie politică a puterii publice, el a apărut în împrejurări social-istorice şi culturale specifice, a avoluat în anumite tipuri de stat, iar activitatea sa a fost mereu orientată spre realizarea anumitor scopuri politice determinate de tipul de stat respectiv. Într-un sens larg, statul trebuie înţeles ca sumă a trei elemente: Un teritoriu stabil, delimitat prin frontiere de stat, pe care convieţuieşte în mod permanent un popor, compus din ansamblul persoanelor care recunosc şi îşi asumă o istorie şi o cultură comună, tradiţii şi reguli de convieţuire specifice şi durabile în timp (cetăţenii), şi asupra căruia un anumit aparat de stat îşi exercită autoritatea publică (suveranitatea, puterea de stat, puterea publică), în mod organizat şi exteriorizat, în scopul realizării anumitor obiective politice, considerate a fi prioritare şi determinante în raport cu obiectivele şi interesele private ale persoanelor şi grupurilor de persoane care compun populaţia. În această accepţiune, statul este sinonim cu ţara, el incluzând civilizaţia şi cultura, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autorităţile, etc.

Noţiunea de populaţie, asupra căreia se exercită autoritatea de stat, are un sens mai larg decât aceea de popor, întrucât include şi persoanele sau grupurile de persoane care, fără a aparţine poporului din punct de vedere strict istoric şi cultural, locuiesc o perioadă mai indelungată pe teritoriul de stat fiind supuşi aceleiaşi legislaţii ( ne-cetăţenii: străini sau apatrizi, cu domiciliul permanent ori reşedinţa stabilă pe teritoriul de stat).

Noţiunea de naţiune nu se suprapune cu noţiunea de popor sau cu aceea de populaţie. Naţiunea este compusă dintr-un ansamblu de persoane care sunt legate între ele prin limbă, istorie şi tradiţii, cultură şi civilizaţie comună care au determinat, la un moment istoric dat, constituirea în stat sau care au generat, dealungul istoriei, vocaţie statală. Astfel, dacă statele contemporane sunt

151

organizate de regulă de către o naţiune dominantă/majoritară, aceasta nu înseamnă că alături de membrii acelei naţiuni nu convieţuiesc, formând împreună poporul sau populaţia, fiind supuşi aceleiaşi legislaţii aplicate în condiţii de egalitate, şi membrii aparţinând altor naţiuni. Pe de altă parte membrii naţiunii majoritare într-un stat pot convieţui cu caracter îndelungat sau permanent în cadrul altor state. Nu întâmplător, constituţiile contemporane ale lumii recunosc statute similare pentru toţi membrii care compun poporul indiferent de naţionalitate, pe de o parte, şi statute privilegiate pentru membrii propriei naţiuni care resortisează în străinătate, păstrându-şi sau nu calitatea de cetăţean al statului de origine, pe de altă parte.

Între conceptul de naţiune şi cel de etnie există o diferenţă de nuanţă în sensul că noţiunea de naţiune implică obligatoriu ideea de organizare statală (trecută, prezentă sau viitoare) pe câtă vreme există etnii care nu s-au constituit şi nu au avut niciodată vocaţia constituirii în stat, dar au avut întotdeauna o cultură şi o civilizaţie comună individualizată (limbă, tradiţii şi obiceiuri, convingeri religioase, etc). Astfel vorbim despre naţiunea română, naţiunea maghiară, naţiunea germană sau naţiunea palestiniană dar nu vorbim despre naţiunea rromă sau despre naţiunea aromână.

Într-un sens restrâns(strict juridic), statul trebuie privit ca formă instituţionalizată a puterii publice, mai exact ca mecanism sau aparat de stat care, prin puterea statală cu care este investit impune reguli de conduită generale şi obligatorii pentru populaţie dar care îi recunoaşte acesteia şI drepturi şI libertăţi care nu-I pot fi garantate în afara unei organizări statale.

Noţiunea de putere publică, ca element politico-juridic central al noţiunii de stat, înţeleasă ca ansamblu de prerogative (facultăţi, puteri, drepturi) speciale, exorbitante de care dispune orice element component al aparatului de stat (autoritate sau organ de stat sau publice) în scopul realizării obiectivelor şi sarcinilor statale, prerogative ce includ puterea de represiune (coerciţie) împotriva celor recalcitranţi, aparţine unui titular originar care poate fi monarhul (rege, împărat, principe, domn, etc) în sistemele monarhiei absolutiste, dictator, în sistemele totalitare, sau poporului în sistemele democraţiei constituţionale republicane sau monarhice.

Puterea publică se delegă direct sau indirect, prin forme şi mecanisme politico-juridice specifice, către elementele ce compun aparatul de stat, transformându-se în putere de stat, care se exercită apoi asupra populaţiei rezidente pe teritoriul de stat. În acest sens, puterea de stat este puterea publică delegată de către titularul originar către organele statului. În perioada contemporană, statul nu mai poate fi privit ca fiind extern, suprapus sau superior societăţii, ci ca element central investit cu putere publică al acesteia, putere publică care îi legitimează existenţa şi acţiunea şi care îi conferă o forţă superioară în raport cu toate celelalte forţe constituite la nivelul societăţii (autorităţi,grupuri de interese, de presiune, indivizi).

Potrivit Constituţiei României din 1991, statul român este statul constituit de naţiunea română (stat naţional) în care suveranitatea aparţine poporului român ca titular originar al puterii publice. Astfel, România

152

delimitată ca stat, prin frontiere teritoriale consfinţite prin lege, are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi, indiferent de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, aparteneţă politică, avere sau origine socială, fiind patria comună şI indivizibilă a acestora.

Teritoriul de stat, ca element fundamental al statului, este definit în literatura de specialitate ca fiind spaţiul geografic delimitat prin frontiere de stat consfinţite prin legislaţia internă şi recunoscute ca atare în plan internaţional , în interiorul căruia se exercită puterea publică prin intermediul aparatului de stat. Spaţiul teritorial include spaţiul terestru inclusiv subsolul, spaţiul aerian până la limita stratosferei, apele teritoriale şi marea teritorială, platoul continental delimitat de frontiere.El reprezintă elementul material care permite situarea în spaţiu a statului şi delimitarea lui de alte state. Din punct de vedere juridic el reprezintă limita spaţială a competenţei statului. Potrivit doctrinei şi actelor normative din ţara noastră teritoriul prezintă caracterele juridice ale inalienabilităţii şi indivizibilităţii. Pe teritoriul României nu pot fi strămutate sau colonizate populaţii străine.

Teritoriul României este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii. Statul român şi diviziunile/unităţile administrativ-teritoriale se înţeleg ca şi colectivităţi/comunităţi umane organizate politico-administrativ şi, în acest sens, dispun de personalitate juridică deplină (de drept public şi de drept privat) fiind reprezentate de autorităţi investite direct cu putere publică, politico-administrativă, de către colectivităţile care le-au constituit. În acest sens unităţile administrativ teritoriale dispun de autonomie administrativă în raport cu statul care constituie, în ansamblul său, cea mai mare unitate administrativ teritorială. La nivelul statului român contemporan, organizat în baza Constituţiei României din 1991, puterea publică se exercită prin intermediul aparatului de stat, respectiv autorităţilor /organelor reprezentative ale poporului precum şi prin referendum. Autorităţile care compun aparatul de stat, sunt organizate într-un sistem constituţional unitar fiind investite cu competenţă statală (putere publică delegată). La nivelul sistemului constituţional unitar român puterea de stat exercită trei funcţii distincte, separate în realizarea lor efectivă:

1. Funcţia legislativă, respectiv funcţia de creare a legilor, înţelese ca acte normative de reglementare primară prin care se instiuie reguli de conduită generale şi impersonale, obligatorii pentru întreaga populaţie, a căror garantare se realizează prin forţa coercitivă a statului instituţionalizată la nivelul unui aparat de specialitate de natură administrativă sau judiciară. Autorităţile care realizează funcţia legislativă a statului, potrivit Constituţiei României din 1991, sunt: Parlamentul României care reprezintă unica autoritate legiuitoare a ţării precum şi o serie de instituţii cu caracter consultativ precum Consiliul Legislativ sau Consiliul Economic şi Social. Actele juridice ale Parlamentului sunt supuse controlului de constituţionalite prin intermediul Curţii Constituţionale a României care are natura juridică a unei autorităţi constituţionale autonome.

153

2. Funcţia executivă, respectiv funcţia de executare a legilor adoptate de Parlament, înţeleasă ca activitate derivată, de conducere a executării, asigurare a executării şi executare în concret a legilor şi celorlalte acte normative. Funcţia executivă se exercită de către autorităţile publice cu caracter executiv enumerate de Constituţie ori instituite prin lege. pentru a conduce şi organiza executarea legii, Şeful Executivului, care în sistemul nostru constituţional este Guvernul, emite acte cu caracter general, obligatorii erga omnes, dar care au o forţă juridică inferioară legii, în sensul că ele nu pot introduce o reglementare primară în ordinea normativă internă. Când suntem în prezenţa unei executări concrete a legii, Guvernul emite acte individuale. Ambele categorii de acte trebuie să fie cenzurabile pe cale judiciară. Funcţia executivă include, din punct de vedere funcţional nu numai activitatea decizională de punere în executare a legii ci şi intregul complex de activităţi cu caracter juridic ori nejuridic care sunt determinate de necesitatea soluţionării treburilor publice ale statului şi unităţilor administrativ teritoriale. În acest context, funcţional, trebuie înţeles raportul dintre noţiunea de executiv şi noţiunea de administraţie publică. Autorităţile care, potrivit Constituţiei României exercită funcţia executivă a statului sunt, Guvernul României, autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi serviciile decsconcentrate ale acestora, prefectul, autorităţile administraţiei publice locale autonome. 3. Funcţia jurisdicţională, respectiv funcţia de aplicare a legii la cazuri

concrete în care conţinutul acesteia este disputat între una sau mai multe părţi, care au calitatea de elemente componente ale societăţii civile, în sensul cel mai larg al termenului. Astfel părţi ale unui litigiu ce se soluţionează la nivelul funcţiei jurisdicţionale a statului pot fi atât persoane fizice sau persoane juridice civile cât şi persoane sau autorităţi publice. Autorităţile care, potrivit Constituţiei actuale a României exercită funcţia jurisdicţională a statului sunt instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii.

Principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor nu constituie un principiu al constituirii puterii publice care este unică, indivizibilă şi suverană. El reprezintă un principiu al exercitării puterii în statul de drept comtemporan în care legea reprezintă elementul prim şi ultim de referinţă şi de limitare a activităţii tuturor, autorităţi publice, instituţii şi organisme publice sau private, persoane fizice sau juridice.Prin consecinţă, vorbim despre democraţie atunci când ne referim la mijloacele modalităţile şi procedurile de constituire a puterii de stat instituţionalizată la nivelul aparatului de stat. Vorbim, în schimb despre statul de drept, respectiv despre separaţia puterilor atunci când ne referim la mijloacele, modalităţile şi procedurile constituţionale şi legale prin intermediul cărora se exercită puterea statală în raport cu societatea civilă, înţeleasă în sens restrâns. Teoria separaţiei puterilor a avut un loc aparte, poate decisiv, în promovarea sistemului reprezentativităţii, adică în valorificarea democratică a relaţiei dintre

154

titularul suveran al puterii care este poporul, înţeles ca totalitatea cetăţenilor unui stat şi aparatul de stat, înţeles ca ansamblu de forme instituţionale, structurale şi funcţionale, ale puterii publice, în procesul de instituire şI garantare a prezervării valorilor fundamentale ale unui stat. Pentru principiul separaţiei puterilor în stat existenţa celor trei funcţii statale, prezentate mai sus, distincte şi independente în acţiune unele faţă de altele, este esenţială. Fiecărei funcţii statale îi corespunde o putere, respectiv o prerogativă decizională, o competenţă statală, delegată de la popor unor autorităţi specifice. Activitatea fiecărei categorii de autorităţi este autonomă în raport cu categoriile de autorităţi care exercită alte funcţii statale. Dacă separaţia puterilor înseamnă, în esenţă, un sistem instituţional de limitare a puterii statului în raport cu societatea civilă, în sens restrâns, ea comportă două aspecte bine conturate: a. separaţia Parlamentului de Guvern şi b. separarea jurisdicţiilor de autorităţile care exercită guvernarea, fapt ce permite controlul acestora prin judecători independenţi. În acord cu o parte importantă a doctrinei contemporane de drept public considerăm că noţiunea de funcţie a statului şi cea de autoritate publică sunt superioare acelora de putere sau de organ de stat, eliberându-le de cadrul restrâns al analizei formale şi credem că aceste noţiuni trebuie configurate în raport cu organismul social global, întrucât procesul politico-decizional implică conlucrarea şI controlul reciproc între autorităţile statale care le exercită dar, şi o conlucrare cu nivelul societăţii civile şi cu nivelul trans-supra- sau inter-naţional. Fiecare funcţie statală comportă astăzi intervenţia a cel puţin trei nivele ale existenţei sociale: nivelul internaţional, nivelul societăţii civile şi nivelul instituţional statal. Exerciţiul fiecărei funcţiuni este condiţionat de raporturile comunităţii în cauză şi a dreptului intern cu mecanismele de decizie şi jurisdicţionale internaţionale, societatea civilă nu mai este o entitate care suportă acţiunea statală ci participă la exerciţiul puterii uneori într-o manieră decisivă, intervenţia mass-mediei se face simţită atât în ceea ce priveşte accesul la putere cât şii exerciţiul puterii. Nivelul instituţional statal nu acţionează aşadar separat de restul mecanismului social ci răspunde unor stimuli veniţi din afara sa şi, de multe ori, se face exponentul unor decizii luate în afara sa. În fine, fiecare funcţiune statală este exercitată de o pluralitate de autorităţi. În acest sens nu se mai poate identifica funcţiunea executivă cu funcţia Guvernului şi/sau a altor autorităţi considerate,în concepţia clasică, ca fiind executive, fiind nevoie de o reconsiderare a unora din noţiunile fundamentale ale dreptului public. Echilibrul exercitării puterilor în stat este asigurat, în sistemul nostru constituţional, prin mecanisme constituţionale şi legale de control reciproc între autorităţile statului dar şi de o serie de autorităţi constituţionale cu caracter autonom faţă de autorităţile clasice de exercitare a funcţiunilor fundamentale ale statului, precum: Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, etc, şi, de ce nu, Preşedintele României.

Conceptul complex al statului de drept fundamentează construcţia, funcţionalitatea şi finalitatea sistemului juridic ai unui stat, el conferind

155

principiilor acestuia un conţinut valoric specific şi le armonizează din punct de vedere al acestui conţinut. El constituie un element de mijlocire pentru principiile fundamentale ale dreptului iar acestea, la rândul lor, dau conţinut concret categoriilor juridice, într-o societate statală la un moment dat. Legea, ca act al puterii legiuitoare, articulează şi mijloceşte în statul de drept raportul dintre voinţa individuală sau de grup, toate generate de categorii de interese diferenţiate şi diferenţiabile. În acest sens, supremaţia legii înseamnă şi supremaţia principiului libertăţii individuale, iar puterea legiuitoare are misiunea de a deveni un sistem de mijlocire între forţa interesului individual şi cel politic în raport cu interesul general, public.

Statul de drept instituie supremaţia legalităţii în sfera politicului. Această regulă fundamentală poartă în sistemele cu constituţii rigide, scrise, denumirea de principiul supremaţiei Constituţiei. În sistemele cu constituţii flexibile, cutumiare, această regulă poartă denumirea de principiul supremaţiei legii (rule of law). În faţa constituţiei sau legii sunt egali autorităţi publice, grupuri de interese sau cetăţeni. Nimeni nu este mai presus de lege, în conformitate cu această regulă fundamentală o organizării şi funcţionării statului de drept.

Constituţia nu reglementează însă decât cadrul normativ, politico-juridic, în interiorul căruia sistemul autorităţilor legiuitoare, executive şi judecătoreşti ale statului îşi realizează funcţiile exclusiv dispunând fiecare de o sferă de autonomie decizională proprie. În acest fel, fiecare sistem de exercitare a puterii îşi dezvoltă o putere proprie, o sferă proprie de interese, care tinde să se impună în raport cu celelalte puteri constituite în stat şi chiar în raport cu puterea suverană a poporului. Pentru realizarea echilibrului în acest "joc al puterilor", constituţiile sau legea instituie mecanisme dintre cele mai ingenioase de colaborare şi control între diferitele sisteme de autorităţi dar şi sisteme de control de conformitate al întregii activităţi statale cu normele cu caracter general, impersonal şi obligatoriu, înscrise în constituţie şi lege. Funcţia de a legifera, de a elabora legi, respectiv acte juridice de reglementare primară a celor mai diferite raporturi din societate, aparţine, în sistemul separaţiei puterilor, organului reprezentativ al poporului suveran. Parlamentul asigură guvernarea în numele majorităţii şi legitimitatea acestei guvernări.

Dictatura majorităţii asupra minorităţilor celor mai diverse este împiedicată prin barierele constituţionale care asigură şi garantează drepturile persoanelor aparţinând acestor minorităţi.

Legea, ca act juridic al parlamentului, conferă conţinut juridic concret principiilor şi regulilor constituţionale. Acest conţinut depinde însă în mod esenţial de presiunea şi influenţa care se exercită asupra autorităţii legiuitoare, prin intermediul partidelor dominante în parlament, de către grupe de interese din cele mai diverse, constituite la nivelul societăţii. Pentru a asigura caracterul nealterat al garanţiilor instituite de constituţie, prin litera şi spiritul ei, împotriva dominaţiei interesului de grup asupra interesului general, se instituie mecanisme de control al constituţionalităţii legii prin autorităţi plasate în afara sistemului autorităţii legislative, autoritate politică prin însăşi esenţa ei.

156

Modul în care este conceput mecanismul de control asupra activităţii parlamentului este determinat de opţiunea politică a locului şi timpului în care se constituie un stat de drept.

România a optat, prin intrarea în vigoare la 8 decembrie 1991 a noii sale Constituţii, pentru statul de drept, opţiune consacrată politic declarativ în cuprinsul art. 1 alin. 3, şi formal normativ în cuprinsul art 16, 51 şi 52 al aceleiaşi constituţii. Normele constituţionale cu caracter imperativ reglementate în art. 16 51 şi 52 ale Constituţiei României din 1991 au caracterul unor norme garanţii pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului atât în raporturile dintre cetăţeni cât şi raporturile dintre stat şi cetăţean. Ele impun limite activităţii de legiferare a Parlamentului, reglementat ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării prin art. 61 al Constituţiei şi impun limite activităţii tuturor categoriilor de organe ale statului. Parlamentul nu poate, în virtutea acestor reglementări, adopta acte care sunt susceptibile a încălca drepturile fundamentale cetăţeneşti recunoscute constituţional în întreaga filozofie a titlului II al Constituţiei. Coordonatele fundamentale ale reglementării constituţionale a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti în Constituţia României din 1991 sunt recunoaşterea, asigurarea şi garantarea acestora prin intermediul statului şi nu în raport cu statul, pe de o parte, iar pe de altă parte recunoaşterea unui anumit dezechilibru în raporturile dintre stat şi cetăţean în favoarea autorităţii statale. Această filozofie este însă firească în contextul tradiţiilor constituţionale ale României şi în contextul realităţilor sociale din România contemporană. În ce măsură s-a reuşit întărirea autorităţii reale a instituţiilor statului şi/sau în ce măsură această viziune asupra raporturilor dintre stat şi individ poate cu adevărat genera progresul social şi libera dezvoltare a personalităţii umane a cetăţenilor României în acord cu reperele valorice fundamentale ale lumii contemporane, rămân probleme deschise.

Legiuitorul constituant român de la 1991 a optat, în ceea ce priveşte controlul constituţionalităţii actelor adoptate de Parlament consacrat în Titlul V al Constituţiei, pentru un sistem mixt care cumulează controlul anterior promulgării legii prin obiecţia de neconstituţionalitate şi posterior adoptării legii prin excepţia de neconstituţionalitate în competenţa exclusivă a unui singur organ: Curtea Constituţională. În acest sens a fost adoptat, cu unele nuanţări, modelul european de control al constituţionalităţii legii prin intermediul unui organ constituţional autonom, special şi specializat, de jurisdicţie constituţională.

În ceea ce priveşte abordarea procesului legislativ în statul de drept românesc actual, un rol special aparţine Consiliului Legislativ. Dacă acest organ ar funcţiona aşa cum Constituţia şi mult prea târziu legea l-a reglementat din punct de vedere al rolului şi funcţiilor sale în sistemul autorităţilor publice din România, avizele consultative ale acestuia ar putea contribui la realizarea unei cerinţe majore a statului de drept: existenţa unui sistem normativ unitar, sistematizat, coordonat şi neechivoc.

157

Procesul legislativ în statul de drept cuprinde încă o serie de reguli cu caracter constituţional general cum ar fi principiul neretroactivităţii legilor consacrat şi de Constituţia actuală a României în cuprinsul art. 15 (2), sau principiul publicităţii legii reglementat de art. 78, ambele constituind limitări constituţionale impuse autorităţii legislative în exercitarea funcţiei sale fundamentale de legiferare.

Coordonata şi dimensiunea fundamentală de conţinut a statului de drept e reprezentată de drepturile omului, în toată diversitatea acestora. Drepturile omului se află în centrul normativităţii juridice, al dreptului obiectiv. Raţiunea de a exista a dreptului obiectiv este consacrarea şi apărarea dreptului subiectiv. Dreptul subiectiv are ca raţiune de a exista viaţa socială în ansamblul ei. Ca realitate universală, drepturile omului constituie o problemă fundamentală şi crucială în societatea juridică internă şi internaţională, un autentic fenomen politic şi juridic intern şi internaţional. Realizarea acestor drepturi depinde de forţa morală a reglementărilor internaţionale şi de disponibilitatea statelor şi naţiunilor în asimilarea efectivă şi garantarea acestor drepturi prin sistemul constituţional şi legislativ intern al fiecărui stat. Există în acest sens o complementaritate solidă, în sistemele constituţionale organizate ca state de drept, între instrumentele internaţionale cu cele naţionale în această materie, în care primele nu se substituie sistemelor naţionale ci doar furnizează garanţii internaţionale suplimentare, proceduri cu caracter limitat şi derogator, în cazul eşecului garanţiei naţionale. În acest sens, Constituţia României din 1991, în cuprinsul art. 11 coroborat cu art. 20 dar şi în cuprinsul art.58-60, care reglementează instituţia Avocatului Poporului, oferă un model de asimilare în sistemul constituţional intern a sistemului de valori şi garanţii internaţionale în această materie.Obiectivul fundamental al acestui principiu este asigurarea securităţii juridice a cetăţeanului şi a binelui public.

Securitatea juridică desemnează acea stare de siguranţă a indivizilor şi a societăţii conferită de normativitatea juridică prin respectarea principiilor sale. Ea este rezultatul protecţiei juridice a valorilor sociale, a atribuţiilor umane şi a acţiunilor sale legitime, a climatului social care să permită coexistenţa libertăţilor. Această protecţie este incompletă, ea limitându-se la "teritoriul juridicităţii", la acele relaţii sociale reglementate de normele juridice. Securitatea socială este relativă, deoarece sistemul de interdicţii, obligaţii, acţiuni permisive instituite de normele juridice poate fi încălcat prin voinţa liberă a indivizilor care, în acest caz, suportă însă, sancţiunile prevăzute de normele juridice în vigoare.Configuraţia şi conţinutul securităţii juridice sunt specifice, în funcţie de tipul de normativitate de la care emană. Ea instituie condiţia minimă pentru realizarea justiţiei în societate.Gradul de realizare a securităţii - niciodată infailibilă - depinde de certitudinea dată de normele juridice, de precizia acestora, ea subliniind importanţa izvoarelor juridice şi în special a legii, cât şi modul în care se asigură primatul dreptului şi efectivitatea acestuia într-o societate. Exigenţa securităţii juridice este născută dintr-o necesitate profundă, ea este scutul juridic împotriva anarhiei.

158

Ca una din valorile care orientează normativitatea juridică, binele public, evidenţiază, între altele, importanţa socială şi a progresului acesteia pentru individ care, în mod fatal şi inerent, este o fiinţă socială, un "zoonpolitikon", cum spunea Aristotel.Dacă dreptul este consubstanţial ideii de societate, finalitatea regulii de drept nu va fi decât finalitatea societăţii însăşi, binele comun. Şi cum binele comun în cazul statului de drept este binele public, finalitatea regulii de drept este binele public. "Lex (nu rex - n.n.) est ordinatio ad bonum comune". În această concepţie, politica şi dreptul se împletesc în aceeaşi finalitate.

Subiectul imediat destinatar şi beneficiar al binelui public este publicul general, fără referire la particularităţile indivizilor, ale categoriilor sociale şi ale comunităţilor particulare, având în vedere generaţiile actuale şi generaţiile viitoare.

Din punct de vedere material, binele public înglobează universalitatea valorilor interesului uman. Prin binele public se înţeleg o serie de aspecte ca: binele public înţeles ca bunăstare economică generală, binele moral, intelectual, biologic; prin binele individual - cele care vizează valorile care perfecţionează individul; binele public colectiv, social comunitar, care vizează dezvoltarea populaţiei; binele public care se raportează la statul însuşi, la constituirea, organizarea şi funcţionalitatea sa.

Din perspectiva juridicităţii, binele public solicită soluţii la probleme ca:- Dacă există şi care este fondul moral comun al acestui Bine în condiţiile pluralismului valorilor morale într-un stat?- Dacă este recunoscut ca atare de către majoritatea cetăţenilor?- Dacă este compatibil cu respectul minorităţilor?- Având în vedere distincţia dintre binele public dezirabil şi binele public realizabil, cât poate fi întruchipat acesta în plan juridic?- Care este măsura justă a binelui public din perspectiva generaţiilor prezente şi viitoare?

În acest context, în opinia unor autori, în societăţile contemporane, determinarea interesului general care fundamentează binele public nu apare posibilă decât într-un număr foarte restrâns de domenii - apărarea, politica faţă de străini, conservarea principiilor sistemului politic şi economic, securitatea statului. Pentru rest, interesul general nu va fi decât rezultatul unei pluralităţi de interese particulare divergente ale societăţii civile. În această optică, ineteresul general este un compromis între acestea, compromis cu valoare de rezultat, în stabilirea căruia un rol important îl au mecanismele de comunicare şi participare.

În opinia noastră, ansamblul de valori care formează conţinutul material al statului de drept precum şi conflictul de valori iscat de promovarea binelui public, ar putea sintetizat şi soluţionat în spiritul cel mai autentic al tradiţiei morale creştine:- Spiritul, alcătuit din valori intelectuale dar înainte de toate din valori morale, primează asupra materiei;- Persoana umană individuală primează asupra colectivităţii pentru că este singura care dispune de potenţialul creator;

159

- Societatea primează în raport cu statul pe care îl determină şi pentru care constituie finalitatea principală.

România este, un stat democratic potrivit Constituţiei sale din 1991(art.1, al.(3)) .Principiul democraţiei (statului democratic) se referă la mijloacele, modalităţile şi procedurile de constituire a autorităţilor publice. Democraţia poate fi examinată din mai multe unghiuri de vedere, de aici multitudinea de definiţii şi explicaţii. Caracterul democratic al statului însemană că autorităţile publice se întemeiază pe voinţa poporului, exprimată prin alegeri cu caracter universal, direct, egal, secret şi liber exprimat. Totodată democraţia implică: un sistem pluralist, responsabilitatea guvernanţilor, obligaţia de a se conforma legilor. Democraţia are ca fundament respectarea fiinţei umane şi a statului de drept. În contemporaneitate, prin termenul “democratic” se desemnează un ansamblu de proceduri şi metode recunoscute sau reglementate prin acte cu caracter constituţional, în vederea constituirii şi organizării puterii publice ca putere statală.

Participarea poporului, “demos-ului”, la constituirea şi organizarea puterii nu înseamnă nici că puterea nu se mai exercită în mod autonom asupra celor care participă la procedură, şi nici că implică, în mod necesar ideea de acord, sau de consens, cu privire la modul în care puterea se dobândeşte sau se organizează ulterior.

Dacă democraţia este un ansamblu specific de proceduri de constituire şi exercitare a puterii, aceasta nu înseamnă, în mod necesar, că între procesul democratic pe de o parte, şi conţinutul deciziilor politico-juridice pe de altă parte, există un raport de compatibilitate. Astfel conţinutul politic al deciziilor statale nu se pot diferenţia numai din perspectiva procedurilor aplicate în procesul de constituire şi/sau organizare a puterii statale.

Principiul statului democratic, nu reprezintă, în epoca contemporană, un criteriu raţional şi suficient, pentru investigarea conţinutului deciziilor politico-juridice. Nu există nici un motiv pentru a califica conţinutul unei decizii politico-juridice ca fiind legitimată democratic, numai pentru că a a fost generată printr-o procedură cu caracter democratic. Mai mult decât atât, contestarea, sub diferite forme, a conţinutului politic al unei decizii adoptată după o procedură democratică, ar putea conduce la ideea contestării legitimităţii procedurii însăşi şi la înlocuirea acesteia, ceea ce poate fi extrem de periculos pentru stabilitatea sistemului statal.

Din acestă perspectivă, procedura democratică nu reprezintă un scop în sine, cu caracter absolut. Istoria ne învaţă că şi sistemele democratice pot eşua politic lamentabil, dacă ar fi să ne referim numai la exemplul Republicii de la Weimar, în Germania, sau la sistemul democratic instituit în România prin Constituţia de la 1923. Consecinţele acestor “naufragii politice” trebuie avute în vedere ca avertisment împotriva pericolului de discreditare a ideii de procedură democratică de constituire şi organizare a puterii.

O procedură de dobândire şi organizare a competenţei politico-statale este democratică atunci când titularii acesteia sunt selectaţi într-un proces repetabil la intervale regulate în timp (legislatură, mandat), în

160

condiţii de concurenţă reală, prin scrutin pe baza principiului majorităţii, cu respectarea principiului egalităţii dobândirii şi exercitării dreptului de vot. În consecinţă, pentru realizarea unei guvernări a majorităţii, este necesară întrunirea cumulativă a patru criterii respectiv, a. existenţa unui proces deschis, supus concurenţei, de selecţie a candidaţilor la demnităţi sau funcţii publice, b. investitura să se realizeze în urma unui scrutin pe baza principiului majorităţii, c. participarea la scrutin să se realizeze în condiţii de egalitate, procesul de selecţie să fie repetabil în timp, la intervale regulate. Dacă observăm însă experienţa istorică, putem constata cu uşurinţă că şi sistemele totalitare au cunoscut asemenea proceduri de selecţie, concurenţa pentru demnităţi şi funcţii publice a existat şi există şi în dictaturi sau alte forme de guvernare elitistă, în interiorul unor elite, mai restrânse ori mai largi, s-a realizat şi se mai realizează încă o egalitate a participării la scrutin şi a dreptului de vot, asemenea regimuri au funcţionat şi mai funcţionează încă pe baza unui mandat. Accesul la putere este însă condiţionat de existenţa unor bariere sau privilegii juridice (constituţionale sau legale) precum : originea socială, averea, poziţia socială, calitatea de membru al unei organizaţii ori a unui partid, naţionalitatea, sexul, religia, vârsta, etc. Nu întâmplător, în pofida declarării democraţiei ca principiu constituţional structurant, în Constituţiile statelor socialiste (comuniste), a fost reglementat şi mai este reglementat încă, cu nuanţări de la un stat la altul, monopolul puterii acordat unui partid politic. Un asemenea enunţ legitimează juridic o elită politică exclusivă, negând totodată fundamental principiul democratic.

În realitatea statală contemporană există o mare diversitate de forme pe care le îmbracă constituţiile calificate ca fiind democratice. De aceea este dificilă, dacă nu chiar imposibil de realizat, o clasificare, pe criterii ştiinţifice a tuturor acestor constituţii, totuşi doctrina realizează în mod constant o grupare în mari sisteme constituţionale, a diferitelor regimuri politice ale lumii. Astfel, în Statele Unite ale Americii sau Federaţia Rusă, regimul fundamental al Constituţiei este regimul prezidenţial în care preşedintele nu depinde de votul de încredere al Parlamentului. În alte sisteme democratice, Executivul depinde de încrederea pe care Parlamentul i-o acordă ori i-o retrage, astfel în regimul parlamentar al Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord sau în Germania, în unele state putându-se întâlni regimuri mixte, semiprezidenţiale ori semiparlamentare precum Franţa sau România. Chiar şi formele de guvernământ monarhice, cel puţin cele din Europa, sunt actualmente subordonate principiului democratic, în majoritatea dintre ele monarhul având în principal atribuţii reprezentative şi formale în procesul de organizare şi exercitare a puterii. Sensul reprezentativ, formal, este de altfel şi sensul în care trebuie înţeleasă în sistemele constituţionale democratice contemporane sintagma de Şef al Statului.

Dezvoltarea istorică, criteriul istoricităţii, ne furnizează, de asemenea, îndreptăţirea de a califica anumite caracterisitici ale unei Constituţii de a fi democratice sau nedemocratice, respectiv de a fi compatibile sau nu cu principiul democratic. Viziunea istorică asupra diferitelor regimuri politice, ne permit să calificăm, începând cu antichitatea, anumite principii considerate la

161

vremea lor democratice, ca fiind elitiste, nedemocratice, în prezent, la fel cum este posibil ca unele principii considerate democratice în prezent, precum vârsta începând cu care se dobândeşte dreptul de a alege sau de a fi ales, calitatea de cetăţean ori domiciliul pe teritoriul statului sau localităţii, anumite incompatibilităţi, ş.a., să fie considerate nedemocratice şi restrictive în viitor. Evoluţia istorică şi aplicarea criteriului istoricităţii scoate în evidenţă o anumită tendinţă egalitaristă în considerarea principiilor democratice electorale contemporane . Această tendinţă a făcut posibilă nu numai elaborarea unei teorii a egalităţii democraţiei electorale dar a creat totodată şi posibilitatea de a considera că revenirea la modele electorale depăşite din punct de vedere istoric este profund nedemocratică chiar că întruneşte cumulativ toate condiţiile enumerate în cuprinsul tezei a doua.

Prin urmare, dreptul de vot ca şi votul trebuie să fie egale, iar egalitatea trebuie stabilită pe baza unor criterii obiective, relaţionale, şi nu subiective. Un “plus sau un minus de egalitate” a criteriilor electorale permite deci diferenţierea între regimuri politice “mai mult sau mai puţin democratice”, ceea ce înseamnă că rămâne deschisă posibilitatea criticii procedurilor electorale contemporane.

Sunt compatibile cu principiul statului democratic numai acele limitări ori restrângeri ale drepturilor electorale care se justifică din perspectiva funcţiei sau finalităţii obiective a procesului electoral care nu numai că permite dar chiar impune stabilirea unor criterii funcţionale precum spre pildă capacitatea de exerciţiu. Fiecare drept electoral inegal serveşte ideii de manipulare a rezultatelor şi efectelor scrutinului democratic în beneficiul unei anumite părţi a populaţiei, respectiv în beneficiul unei manipulări a procesului de repartizare a mandatelor. În stabilirea inegalităţilor trebuie avută în vedere diferenţierea necesară dintre cazurile de inexistenţă sau restrângere a drepturilor electorale şi cele de evaluare inegală a acestora, şi nu trebuie să uităm că, până în zilele noastre, omenirea a demonstrat, în ambele privinţe, o fantezie uimitoare.Acesta este şi motivul pentru care doctrina contemporană consideră că dintre toate sistemele electorale numai sistemul electoral relaţional, sau funcţional, satisface criteriile şi cerinţele principiului egalităţii.

Cerinţa desfăşurării procedurilor electorale în condiţii de concurenţă reală impune şi legitimează dreptul la opoziţie politică. Dreptul la opoziţie, inclus în libertatea concurenţei, poate fi restrâns prin mijloace juridice (constituţionale sau legale) fără violarea principiului democratic numai în măsura în care înterzicerea ori excluderea de la participarea la alegeri se aplică organizaţiilor sau persoanelor care neagă, refuză sau vor să înlăture procedurile democratice ca atare. Dimpotrivă, este incompatibil cu principiul statului democratic a interzice, prin acte politice sau juridice, organizaţii sau persoane şi/sau participarea acestora la alegeri, pe motivul că au intenţia de a schimba ori instigă la schimbarea relaţiilor sociale existente ori pentru că oferă prognoze politice ori ideologice incompatibile cu aşa zisa concepţie majoritară la un moment dat.

162

Existenţa unui proces electoral democratic presupune cu necesitate existenţa unui sistem pluralist de partide politice. Sarcina fundamentală a acestora este de a-şi formula programele electorale în conformitate cu principiul reducţiunii complexităţii în vederea obţinerii unei adeziuni cât mai largi.Organizarea periodică de alegeri nu garantează succesiunea a partidelor politice la putere dar o permit şi o facilitează. Fără partide politice, înţelese ca asociaţii constituite în vederea dobândirii, exercitării şi menţinerii puterii, respectiv în vederea participării la guvernare, nu există nici alegeri democratice şi nici regimuri politice democratice. În acest sens partidele politice trebuiesc privite atât ca purtători ai voinţei politice a societăţii cât şi ca asociaţii electorale prin intermediul cărora se promovează interese sociale, individuale sau de grup, în baza principiului transparenţei organizatorice şi bugetare şi al publicităţii surselor de finanţare.

Funcţionarea democraţiei este condiţionată de existenţa unui sistem funcţional de comunicare publică. Dacă începând cu prima jumătate a secolului XX, doctrina recunoaşte în mod unanim rolul mijloacelor de comunicaţie publică pentru orice sistem democratic, mergându-se până acolo încât mass-media să fie declarată, mai în glumă mai în serios, cea de a patra putere în stat, este incontestabil faptul că mijloacele publice de comunicare cunosc în prezent o diversificare şi o influenţă fără precedent. Desfiinţarea cenzurii, înţeleasă ca monopol de grup asupra opiniei oficiale, nu este suficientă pentru a asigura funcţionalitatea unui sistem democratic, public de comunicare. În acest sens existenţa unui sistem mixt, public şi privat de radioteleviziune şi de presă cu caracter de masă precum şi accesul liber al presei şi cetăţenilor la procesul de adoptare a deciziilor politico-juridice, sunt considerate condiţii condiţii minimale obligatorii pentru garantarea funcţionalităţii regimului democratic.

Principiul statului democratic va eşua dacă principiul majorităţii nu funcţionează. O constituţie democratică nu poate garanta funcţionarea principiului majorităţii. Dacă însă nu reglementează ce se întâmplă în cazurile în care nu se obţin majorităţile necesare, şi principiul majorităţii eşuează, se ajunge la o orânduire extraconstituţională, incompatibilă cu principiul democratic. Este de altfel notorie realitatea, evidenţiată de istoria mai veche sau mai nouă a democraţiilor contemporane, inclusiv a celei româneşti actuale, potrivit căreia majorităţile negative se realizează mai uşor decât majorităţile pozitive, mai ales la când este vorba despre necesitatea realizării unor coaliţii politice de guvernământ sau rezolvării unor crize politice guvernamentale acute.Trebuie totuşi avut în vedere faptul că dacă eşuarea principiului majorităţii înseamnă eşuarea principiului democratic aceasta nu înseamnă şi încetarea procesului de exercitare a puterii statale.

În fine,dacă premisele ideologice sub care a fost concepută organizarea statului constituţional contemporan burghezo-democratic au fost depăşite din punct de vedere istoric, pierderea legitimităţii poate fi evitată numai dacă ideologia democraţiei este înlocuită cu o teorie empirică a acesteia.

163

România este şi un stat social, potrivit Constituţiei sale de la 1991 (art.1, al.(3)). Acest caracter rezultă atât din natura statului cât mai ales din funcţiile sale. Statul modern poate şi trebuie să să imprime tuturor acţiunilor economice, politice, culturale, un conţinut social fundamentat pe valori etice şi umane care să creeze terenul fertil pentru exprimarea reală a personalităţii cetăţenilor, a drepturilor şi libertăţilor lor, a şanselor lor egale, a protecţiei persoanelor defavorizate din punct de vedere social, a minorităţilor de tot felul. Statul social nu poate fi un simplu partener de afaceri, un simplu observator, ci un protector şi un participant care este obligat să intervină şi să aibă iniţiativă în ceea ce priveşte luarea unor măsuri prin care să asigure realizarea binelui public. El trebuie să sprijine pe cei dezavantajaţi din punct de vedere social, de asemenea sectoare economice sau de servicii aflate în criză dar care sunt indispensabile asigurării unui nivel de trai decent, civilizat, pentru populaţie. El trebuie să-şi asume organizarea şi funcţionarea unor servicii publice de protecţie şi intervenţie socială indiferent de criteriile de rentabilitate şi eficienţă economică a acestora. Înţelegerea caracterului social al statului permite explicarea sensului şi dimensiunilor unor prevederi constituţionale care instituie adevărate obligaţii în sarcina statului, înţeles ca aparat de stat: art. 32 privind garantarea dreptului la învăţătură, art. 33 privind accesul la cultură, art. 34 privind asigurarea igienei şi sănătăţii publice, art.41 privind protecţia socială a muncii, art. 47 privind asigurarea unui nivel de trai decent, art. 49 privind protecţia copiilor şi tinerilor, art.50 privind protecţia persoanelor handicapate, etc.

Prin noţiunea de legislaţie se înţelege ansamblul dispoziţiilor constituţionale şi legale aflate în vigoare într-un stat la un moment istoric dat, strict necesare în dreptul administrativ pentru o corectă abordare a instituţiilor sale fundamentale. În acelaşi timp noţiunea desemnează ansamblul izvoarelor juridice cu caracter scris, care fundamentează şi circumscriu toate ramurile şi subramurile dreptului românesc, public sau privat.

Noţiunea de jurisprudenţa evocă ansamblul soluţiilor date de instanţele judecătoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazează în dreptul românesc pe literea şi spiritul legii. Jurisprudenţa reprezintă şI trebuie să reprezinte, deşI nu conţine norme juridice concrete, unul din izvoarele juridice nescrise cele mai importante ale dreptului public şi privat.

Prin noţiunea de doctrină juridică se înţelege întreaga operă scrisă şi publicată a teoeticienilor şi în tot mai mare măsură a practicienilor dreptului, în diferitele ramuri şi subramuri ale dreptului, care îmbracă forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, comentarii, rezumate şi sinteze de practică judiciară, etc

Dreptul public, ca subsistem al sistemului unitar al dreptului românesc, cuprinde ansamblul normelor juridice care se referă la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintre state. Raporturile juridice de drept public sunt raporturi de inegalitate juridică care se încheie între unul sau mai multe subiecte calificate, investite cu capacitate de drept public sau după caz cu competenţă legală şi unul sau mai multe subiecte necalificate. În aceste raporturi

164

subiectul calificat îşi manifestă unilateral, în baza prerogativelor, drepturilor sau facultăţilor exorbitante cu care este investit prin Constituţie sau lege, voinţa în raport cu subiectul necalificat care are obligaţia de respecta conduita impusă de subiectul calificat. Cu alte cuvinte, raporturile de drept public sunt raporturi ce se stabilesc între guvernanţi şi guvernaţi în scopul de a realiza anumite sarcini cu caracter public, în interes public şi sub un regim juridic derogatoriu, exorbitant, faţă de dreptul comun. Autorităţile publice şi celelalte subiecte calificate de drept public acţionează în temeiul puterii publice, în nume propriu sau în numele persoanei de drept public pe care o reprezintă. Normele de drept public se grupează, în funcţie de obiectul specific de reglementare, în ramuri de drept care constituie tot atâtea discipline juridice: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul procesual civil, penal, administrativ, dreptul mediului, dreptul internaţional public, dreptul comunitar european, etc.

Dreptul privat determină raporturile dintre particulari, persoane fizice si juridice sau autorităţi sau instituţii publice, dar nu în calitatea lor de purtătoare ale puterii publice ci în calitate de entităţi civile distincte, în nume propriu. Raporturile de drept privat sunt raporturi de egalitate juridică, ele se încheie, se modifică sau se sting în baza acordului reciproc al părţilor. Niciunul din subiecte nu are caracterul unui subiect calificat, iar drepturile şI obligaţiile de care dispun sunt egale, indiferent de calitatea fiecărui subiect. Regimul juridic care guvernează aceste raporturi este dreptul privat.Normele de drept privat se grupează în ramuri, respectiv discipline juridice distincte, funcţie de obiectul specific de reglementare, precum: dreptul civil, dreptu comercial, dreptul familiei, dreptul proprietăţii intelectuale, dreptul muncii, dreptul securităţii sociale, dreptul asigurărilor, dreptul bancar, dreptul internaţional privat, dreptul comerţului internaţional, etc.

Noţiunea de autoritate publică desemnează acele elemente instituţionale componente ale aparatului de stat care, fiind investite cu prerogative de putere publică pot decide, în nume propriu dar în temeiul puterii publice,prin acte cu forţă juridică obligatorie, în domeniile de competenţă delegată prin Constituţie şi lege, fără acordul destinatarilor actului de decizie respectiv.

Noţiunea de instituţie publică nu se identifică cu noţiunea de autoritate publică, ci are în vedere acele structuri organizatorice, subordonate sau autonome faţă de autorităţile publice care funcţionează din venituri bugetare dar şi din surse extrabugetare, cu personalitate juridică proprie conferită prin lege, având un scop public, ne-economic. (instituţiile publice de învăţământ, Academia Română, instituţiile publice de sănătate, etc). Ele nu dispun, spre deosebire de autorităţile publice, de competenţă decizională, respectiv de prerogative de putere publică, ci doar de anumite drepturi speciale, conferite prin lege, în scopul realizării unui serviciu public.

Noţiunea de serviciu public desemnează acele activităţi cu caracter permanent şi continuu, regulat organizate sau autorizate de autorităţi publice, în vederea satisfacerii unor nevoi sociale consacrate în cuprinsul legii ca fiind de interes public.

165

1.2. Dreptul administrativ ca ramura a sistemului unitar al dreptului românesc. Definitia si obiectul de reglementare ale dreptului administrativ

român.

Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului şi al organelor sale, inclusiv administrative, îşi manifestă acţiunea sa în mod relativ independent chiar asupra autorităţii care-l creează şi care, pe cale de consecinţă, trebuie să se subordoneze chiar propriilor reglementări şi cu atât mai mult celor provenind de la autorităţile ierarhic superioare.329

Statul de drept, ca tip de stat caracteristic pentru modelul statal european, are ca şi corolar fundamental, aşa cum s-a văzut,principiul legalităţii, însemnând preeminenţa legii în reglementarea raporturilor sociale,prin intermediul căruia se asigură ordinea de drept la nivel statal intern.

Administraţia publică românească este legată prin lege şi drept potrivit art.1 din Constituţia României republicată, care plasează principiul legalităţii în sens larg, inclusiv principiul supremaţiei Constituţiei, în cadrul principiilor generale ale statului român: “În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie” (Titlul I, art.1 al.(5)), ceea ce înseamnă că autoritatea legii se manifestă egal şi obligatoriu atât pentru autorităţile publice sau alte subiecte de drept public cât şi pentru persoanele private, fizice sau juridice, cetăţeni sau necetăţeni, naţionali sau nenaţionali, rezidenţi pe teritoriul României.

Dreptul administrativ român în sensul său de drept aplicabil administraţiei publice este, prin urmare, dominat de principiul legalităţii, în sensul că activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară pe baza legilor şi în limitele prevăzute de acestea, urmărindu-se, în principal, punerea lor în aplicare.

Întrucât legea este emanaţia voinţei generale a poporului, exprimată prin intermediul reprezentanţei naţionale, este firesc ca regulile de conduită instituite de aceasta cu respectarea procedurii prevăzute în acest scop, să fie înzestrată în raport cu celelalte acte normative susceptibile de a fi aplicate cu ajutorul constrângerii de stat, cu cea mai mare forţă juridică.330

Această domnie a legii se traduce, pe de o parte, prin faptul că normele juridice stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiinţate prin acte juridice normative emanând de la alte autorităţi publice ci, dimpotrivă, acestea trebuie să-I fie conforme. Pe de altă parte, legea este în măsură să intervină în orice moment pentru a modifica, a suspenda sau a desfiinţa o normă juridică stabilită printr-un act administrativ.331

Administraţia publică face parte, potrivit principiului separaţiei puterilor în stat din sfera puterii executive. În calitate de formă specifică în care se realizează puterea publică, respectiv de funcţie statală autonomă,

329 A se vedea în acest sens, Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol.I, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 31330 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.1, Edit. All Beck, Bucureşti, 2003, pag. 44331 Tudor Drăganu, Întroducere în teoria şi practica statului de drept, Edit. Dacia, Cluj-Napoca, pag.85

166

puterea executivă dispune de un drept propriu de reglementare, drept care este însă limitat la sfera de cuprindere a activităţilor care compun conţinutul material al administraţiei publice precum şi de comandamentele interesului public. Discuţiile cu privire la conţinutul şi sfera administraţiei publice sunt inseparabile de cele care privesc obiectul dreptului administrativ. Doctrina a fost mereu preocupaţă de a formula criterii care să fie de natură a contura obiectul dreptului administrativ în raport cu obiectul administraţiei publice, cât şI în raport cu obiectul altor ramuri de drept, în principal al dreptului constituţional.332

Sintetic, dreptul administrativ reprezintă acea ramură a sistemului unitar al dreptului românesc care abordează fenomenul administrativ prin prisma normelor juridice care reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

Astfel, într-o primă definiţie, dreptul administrativ reprezintă acea ramură a dreptului public românesc, care reglementează raporturile sociale care iau naştere, se modifică sau se sting în cadrul şi în scopul realizării funcţiei executive a statului. Această definiţie este corectă însă evident insuficientă. Varietatea sarcinilor administrative impune ca în cadrul sistemului juridic normativ ce acţionează asupra executivului şi prin executiv, reglementarea să fie diferenţiată, distingându-se atât norme administrative, dar şi reguli aparţinătoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituţional, civil, financiar, comercial, muncii, etc.333

De-a lungul timpului au fost elaborate o serie de teorii privind sfera de aplicabilitate a dreptului administrativ în raport cu sfera administraţiei publice:

a. Potrivit teoriei unicităţii, dreptul administrativ este singura ramură de drept aplicabilă administraţiei publice.

b. Teza dublei naturi, care conduce la concluzia că dreptul administrativ se aplică administraţiei publice alături de norme aparţinând altor ramuri de drept

c. Teza subsidiarităţii, consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităţilor desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, ci şi acţiunilor de natură administrativă realizate de alte autorităţi publice.334

În ceea ce ne priveşte considerăm că dreptul aplicabil administraţiei publice este dreptul administrativ, ca drept comun în materie, alături de care întâlnim şi alte categorii de norme, aparţinând diverselor ramuri de drept public ori de drept privat, care devin aplicabile în mod incidental, fie datorită caracterului structurant, principial al unor ramuri de drept sau norme juridice(ex: dreptul constituţional care guvernează şi orientează sistemul de drept în ansamblul său, dreptul internaţional public are prioritate în raport cu reglementările interne în materia drepturilor omului, art. 20 al.(2) din Constituţie) fie datorită caracterului complex al anumitor raporturi sociale care impun o reglementare cu dublă natură (administrativă şi civilă, administrativă şi bancară, administrativă şi penală, administrativă şi de drept al

332 A.Iorgovan, Op.cit., pag.114333 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, , Edit. Risoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 334 A se vedea în acest sens, Dana Apostol Tofan, Op.cit, , pag. 40

167

familiei, etc) Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei, etc. întregesc reglementările referitoare la competenţa autorităţilor administrative, aflându-se cel mai adesea într-un raport de subsecvenţă faţă de normele dreptului administrativ.335 Pe de altă parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare şi acel “fascicol” de relaţii sociale care garantează producerea efectelor de “drept civil”, instituind un sistem complex de măsuri de constrângere administrativă, cu sau fără caracter sancţionator.336

Din definiţia generală, formulată mai sus, rezultă însă că dreptul administrativ este una din ramurile sistemului de drept român unitar, mai precis una din ramurile subsistemului dreptului public românesc, ca urmare a faptului că, având un obiect propriu de reglementare - anumite raporturi sociale reunite prin trăsături caracteristice comune, care se deosebesc de alte categorii de raporturi sociale -, necesită utilizarea unor principii şi a unor metode proprii de reglementare şi realizare. Pentru a se sublinia strânsa corelaţie care se stabileşte între normele juridice care alcătuiesc ramura dreptului administrativ şi raporturile sociale pe care le reglementează, acestea din urmă fiind denumite raporturi de drept administrativ.

Doctrina juridică de specialitate actuală a formulat o serie de definiţii dintre care enumerăm pe cele pe care le considerăm a fi cele mai recente şi reprezentative, astfel:

n Prof.A.Iorgovan, după ce arată că sub incidenţa dreptului administrativ intră 2 categorii de raporturi sociale: a- cele care privesc aplicarea legii şi, respectiv, prestarea de servicii publice (raporturi de administraţie activă), şi b- cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice, alte autorităţi statale şi cetăţeni (raporturi de administraţie contencioasă. defineşte dreptul administrativ ca fiind “ramura dreptului public care reglementează concret, sau cu valoare de principiu, relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri private, investite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte.”337

n Prof.Ioan Alexandru, arată că dreptul administrativ şi procedura administrativă reglementează o grupare specifică de raporturi sociale, respectiv acelea care constituie obiectul activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, realizată de către autorităţile administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii financiare a statului şi a colectivităţilor locale.338

n Prof.Ioan Santai: arată că “ dreptul administrativ ca ramură a sistemului unitar de drept se autonomizează prin obiectul de

335 Idem, pag.41336 A.Iorgovan, Op.cit, pag.118 337 A.Iorgovan, Op.cit, pag. 121338 I.Alexandru, Op.cit. pag. 83

168

reglementare şi prin metoda de reglementare a raporturilor sociale aflate sub incidenţa sa” şi defineşte dreptul administrativ ca fiind “ acea ramură a sistemului de drept constituită din totalitatea normelor juridice care reglementează raporturile sociale din cadrul organizării şI funcţionării administraţiei publice şi al înfăptuirii activităţii executive a statului prin utilizarea metodei subordonării (autoritare) în desfăşurarea relaţiilor juridice.”339

n Prof. Rodica Narcisa Petrescu : “Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea şi activitatea administraţiei publice pe baza şi în executarea legii”340

n Prof. Dana Apostol Tofan : “ Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramură a dreptului public ce cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementează raporturile sociale născute în activitatea de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia, desfăşurată, în principal, de autorităţile administraţiei publice, precum şi de regiile autonome, instituţiile publice şi alte servicii care realizează activităţi de interes public şi, în subsidiar, şi de celelalte autorităţi publice”.341

Deşi diferite ca formulare şi, în anumite privinţe, chiar în conţinutul lor, - ca urmare a împrejurării că autorii împărtăşesc opinii întrucâtva diferite cu privire la particularităţile caracteristice comune ale raporturilor de drept administrativ- definiţiile de mai sus arată, cu titlu de numitor comun că raporturile sociale care formează obiectul dreptului administrativ se nasc, se modifică şi se sting în temeiul puterii publice, în cadrul activităţilor de conducere şi organizare a executării, de asigurare a executării şi de executare, în concret, , a legilor şi a celorlalte acte normative, de către autorităţile publice competente precum şi de alte subiecte investite cu capacitatea sau competenţă de drept administrativ. Cu alte cuvinte, sfera raporturilor ce compun obiectul dreptului administrativ se întinde atât asupra aspectelor organizatorice, de conducere şi reglementare în sfera administraţiei publice, cât şi asupra tuturor aspectelor funcţionale ale acesteia, inclusiv asupra raporturilor de natură conflictuală dintre autorităţi publice şi persoane private precum şi dintre diferite autorităţi publice.

Mai mult decât atât, în dreptul public contemporan, este admisă teza potrivit căreia, normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege, pot reglementa şi relaţii sociale din sfera “faptului administrativ” care mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele administrative (de exemplu refuzul de a rezolva o cerere), teză circumscrisă şi în art.52 din Constituţie. În aceste situaţii regimul administrativ este impus de legiuitorul

339 I.Santai, Op.cit. pag. 14340 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Accent, Cluj-Napoca, 2004341 Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag.43

169

constituant ca mijloc şi nu ca scop în sine, el intervenind într-un regim subsecvent faţă de alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. 342

Privind din perspectiva normelor care-l alcătuiesc, putem aprecia astfel că dreptul administrativ, în sens larg, cuprinde totalitatea normelor juridice în baza cărora acţionează subiectele calificate în scopul realizării activităţilor ce compun administraţia publică. Într-un sens mai restrâns dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care conţin drepturi sau prerogative de putere publică în baza cărora anumite subiecte, expres şi special împuternicite de lege, îndeplinesc anumite sarcini administrative reglementate în conţinutul legii, în interes public.

Dacă luăm în considerare deosebirile de nuanţă pe care le reflectă definiţiile enunţate va trebui să observăm că ele sunt determinate, nu atât de raportarea subiectivă a autorului lor la fenomenul definit cât de dificultatea obiectivă a surprinderii elementelor sale definitorii ca urmare a faptului că obiectul reglementării în dreptul administrativ este compus dintr-o mare varietate şi diversitate de relaţii sociale, dispersate într-un cadru vast şi complex în care se interferează cu alte numeroase categorii de relaţii sociale reglementate şi nereglementate juridic.

O observaţie necesară înainte de delimitarea obiectului de reglementare a dreptului administrativ este aceea că raporturile sociale care îl alcătuiesc, se formează în cadrul şI pentru realizarea funcţiei executive a statului ca cea mai cuprinzătoare sferă de activităţi din sfera funcţiilor statale, atât în scopul reglementării juridice, secundum legem, a numeroase şi variate raporturi sociale , cât şI în scopul aplicării unui mare număr de norme juridice, în cadrul unor raporturi sociale concrete. Cu alte cuvinte, raporturile sociale care formează obiectul de reglementare al dreptului administrativ se constituie atât ca raporturi de drept administrativ posibile sau virtuale, cât şi ca raporturi de drept administrativ concrete şi actuale între anumite subiecte şi cu un anumit conţinut şi obiect. Se poate constata că nu trebuie să existe o concordanţă deplină între sfera raporturilor sociale posibile sau virtuale reglementate în abstract prin normele de drept administrativ şi sfera raporturilor sociale concrete şi actuale care iau naştere, se modifică sau se sting în cadrul şi în scopul realizării funcţiei executive a statului, prin conducerea, organizarea şi asigurarea executării şi executarea în concret, în temeiul puterii publice, de către subiectele investite cu competenţă sau capacitate de drept administrativ. Nu întotdeauna normele de drept administrativ se convertesc în raporturi concrete şi actuale de drept administrativ.

Această realitate juridică ne permite să precizăm că atât raporturile sociale posibile şi virtuale reglementate in abstract prin normele dreptului administrativ cât şi raporturile sociale concrete şi actuale care iau naştere, se modifică sau se sting în cadrul şi în scopul realizării funcţiei executive a statului în temeiul normelor de drept administrativ, alcătuiesc obiectul de reglementare al dreptului administrativ , dacă prin ele se urmăreşte executarea, în temeiul puterii publice,

342 A se vedea, în acest sens, Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2005

170

a legii în dimensiunea ei reglementară, organizatorică, funcţională sau direct aplicativă, de către subiectele competente.

În fine, această importantă ramură a sistemului unitar al dreptului românesc, se constituie atât în funcţie de particularităţile caracteristice comune ale unei anumite categorii de relaţii sociale cât şi în funcţie de anumite principii care stau la baza reglementării lor prin normele de drept administrativ şi de metode comune de reglementare şi realizare. Abordarea acestor principii precum şi a modului specific în care acestea determină reglementarea juridică prin norme de drept administrativ o vom întreprinde într-un capitol distinct al acestui curs.

Metoda de reglementare în dreptul administrativ este determinată, la rândul ei, de acţiunea principiilor generale care fundamentează organizarea şi funcţionarea statului român contemporan precum şi de scopul urmărit prin reglementare şi anume realizarea, in abstact sau în concret, a funcţiei executive a statului. Ea constă în manifestarea unilaterală de voinţă a autorităţilor publice competente, săvârşită în în nume propriu, baza legii şi în temeiul puterii publice, în scopul realizării obiectivelor stabilite de lege în sarcina lor pentru realizarea funcţiei executive a statului.

Principale metodă de realizare a normelor dreptului administrativ român este metoda realizării de bună voie, liberă şi consimţită, a acestora de către subiectele pasive de drept administrativ. Respectarea din proprie convingere a legii însemanî că conţinutul acesteia reflectă şi exprimă, cu adevărat, interesul public, resimţit egal, de către elementele componente ale societăţii civile. Dar, întrucât, orice nesocotire sau încălcare a legii reprezintă implicit o nesocotire sau o încălcare a interesului public, metoda realizării de bună voie a conţinutului legii se completează, în subsidiar, cu metoda constrângerii juridice, implicând executarea legii cu ajutorul forţei coercitive a statului.

Dreptul administrativ, înţeles ca ramură de drept, nu se confundă cu ştiinţa dreptului administrativ şi nici cu disciplina didactică corespunzătoare, întrucât în cadrul acestora din urmă nu sunt cercetate normele de drept care reglementează activitatea administrativă a organului legiuitor, a instanţelor judecătoreşti sau parchetelor, a altor organe care realizează, cu titlu excepţional, activitate executiv statală, dar se cercetează, în schimb aspecte referitoare la evoluţia istorică a instituţiilor administrative precum şI aspecte de drept comparat. În schimb, în ramura dreptului administrativ intră şi normele care reglementează raporturile de drept administrativ la care participă aceste organe.

Trebuie totodată reţinut faptul că ramura dreptului administrativ nu reglementează toate relaţiile sociale care iau naştere, se modifică sau se sting, în cadrul administraţiei publice înţeleasă în accepţiunea sa de subsistem de autorităţi ale statului, ci numai acele relaţii sociale care alcătuiesc conţinutul noţiunii de administraţie publică în accepţiunea sa de activitate specifică de realizare a puterii publice şI element constitutiv al sferei mai largi a Executivului .

171

În concluzie, putem arăta că obiectul de reglementare a dreptului administrativ este compus din relaţiile sociale specifice administraţiei publice, denumite raporturi juridice de drept administrativ care pot apărea sub diferite forme:

a. raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun b. raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent unor ramuri

de drept (constituţional, internaţional public, într-o perspectivă destul de apropiată dreptul comunitar european)

c. raporturi de drept administrativ reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri de drept (civil, familiei, etc)

Obiectul dreptului administrativ este limitat la aspectele juridice ale fenomenului administrativ.

Deşi doctrina actuală nu a reuşit să adopte o poziţie comună în ceea ce priveşte trăsăturile caracteristice ale dreptului administrativ român343, sintetizăm în finalul capitolului, din raţiuni didactice, următoarele:

n dreptul administrativ este o ramură a dreptului publicn dreptul administrativ se caracterizează printr-o mare varietate de

domeniin dreptul administrativ este dominat de principiul legalităţiin dreptul administrativ cuprinde norme specifice care reglementează, în

regim de putere publică, relaţiile sociale care se nasc în sfera administraţiei publice

n dreptul administrativ se caracterizează printr-un ansamblu de reguli specifice activităţilor administrative, distincte de cele care reglementează raporturile dintre particulari

n Ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile sociale ce formează obiectul dreptului administrativ reprezintă dreptul aplicabil administraţiei publice, care conturează un regim juridic special, exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, respectiv un regim de putere publică.

n În dreptul administrativ interesul public are prioritate faţă de interesul particular. Datorită poziţiei dominante a administraţiei publice faţă de cetăţeni au fost instituite aşa numitele drepturi garanţii prevăzute de art.51 şI 52 din Constituţie.

Dreptul administrativ, înţeles ca ştiinţă care studiază totalitatea normelor juridice, scrise şi nescrise, trecute, prezente şi viitoare, aplicabile administraţiei publice ca drept comun în materie, se poate diviza, în opinia noastră, în următoarele categorii:

n Dreptul administrativ general şi dreptul administrativ special . Dreptul administrativ general studiază acele categorii de norme juridice, principii generale, noţiuni fundamentale, şi instituţii juridice care sunt valabile şi aplicabile pentru toate domeniile ce compun

343 Pentreu un examen critic al opiniilor exprimate cu privire la trăsăturile dreptului administrativ a se vedea, A.Iorgovan, Op.cit., pag.122 -124

172

sfera de cuprindere a executivului şi administraţiei publice. El cuprinde aşadar ceea ce este general, comun, tipic şi aplicabil pentru integralitatea fenomenului administrativ statal. Dreptul administrativ special studiază domenii particulare, speciale ale activităţii administrative supuse unor reguli speciale de organizare şi funcţionare, cuprinse, în general, într-un ansamblu unitar şi sistematizat de acte normative cu caracter special. . Astfel şi în sistemul nostru normativ putem vorbi deja , datorită complexităţii şi numărului de reglementări aplicabile în aceste materii, cu titlu de drept administrativ special despre: dreptul construcţiilor, urbanismului şi sistematizării; dreptul funcţiei şi funcţionarului public; dreptul poliţienesc şi al ordinii publice, dreptul administrării drumurilor, dreptul circulaţiei pe drumurile publice, dreptul administrării apelor, pădurilor şi mediului, dreptul învăţământului, dreptul sănătăţii publice, etc.

n Dreptul administrativ material / substanţial şi dreptul administrativ procedural. Dreptul administrativ material studiază cerinţele de fond ale indeplinirii sarcinilor administrativ-statale de către subiectele care realizează administraţia publică iar dreptul administrativ procedural studiază totalitatea regulilor şi instituţiilor juridice aplicabile în procesul de elaborare, executare concretă şI control al actelor administrative, inclusiv cele care se manifestă în raporturile de natură conflictuală dintre administraţie şI cei administraţi.

n În fine, credem că, în baza art. 102 al Constituţiei României, care prevede că, Guvernul asigură realizarea atât a politicii interne cât şi a politicii externe a ţării, putem vorbi atât despre un drept administrativ intern cât şi despre un drept administrativ extern (al negocierilor internaţionale, al despăgubirilor internaţionale, etc)

1.3. Normele de drept administrativ

După cum s-a văzut, dreptul administrativ reprezintă o ramură a sistemului unitar al dreptului românesc ceea ce înseamnă că este format dintr-o totalitate de norme juridice constituită ca subansamblu în ansamblul normelor juridice ce alcătuiesc sistemul de drept românesc. De aici rezultă, în primul rând, faptul că normele de drept administrativ sunt norme juridice adică reguli de conduită, obligatorii, instituite şi sancţionate de stat în scopul realizării scopurilor sale constituţionale, prin legi şi alte acte normative emise în baza legii, care exprimând voinţa poporului sunt garantate în aplicarea lor de forţa de constrângere a statului. Totodată, rezultă şi faptul, pe care îl considerăm de acum demonstrat, că normele de drept administrativ au un obiect de reglementare specific, propriu, în raport cu obiectul de reglementare al altor categorii de norme juridice, aparţinând altor ramuri de drept, ca şi metode specifice de reglementare şi realizare.

173

Normele juridice administrative reprezintă acea categorie a normelor juridice instituite de autorităţile publice şi care conferă administraţiei publice puterea să se manifeste, în raporturile de drept, prin subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii executive344. Normele de drept administrativ sunt în exclusivitate produsul voinţei de stat fiind instituite de o autoritate publică . “ Normele juridice de drept administrativ din toalitatea normelor pot fi identificate ca fiind acele norme juridice care exprimă voinţa statului sau a colectivităţilor locale, a autorităţilor acestuia care le instituie sau le sancţionează cu o forţă juridică diferită. Normele de drept administrativ pot fi emise de puterea legislativă - Parlament, de puterea executivă - Preşedinte, Guvern şI autorităţile adminsitraţiei publice centrale sau locale,” 345

În temeiul acestor norme se formează, se modifică şi se desfiinţează raporturi juridice administrative chiar dacă, în subsidiar, în baza lor se pot forma şi raporturi de altă natură, civilă, comercială, de familie, de muncă, etc.

Prin emiterea acestor norme statul şi autorităţile sale se manifestă ca autorităţi publice, iar nu ca alte subiecte de drept -persoane juridice de drept privat- care intră în raporturi derivând din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu.

Forţa de constrângere a statului garantează, la nevoie, aplicarea normelor administrative, iar autorităţile care o exercită aparţin chiar sistemului executiv.

Alături de normele de drept administrativ în sfera administraţiei publice îşi mai găsesc aplicabilitatea şi norme aparţinând altor ramuri de drept.

Dată fiind sfera largă, diversitatea precum şi complexitatea relaţiilor sociale reglementate prin normele dreptului administrativ se impune, ca pe lângă caracterizarea generală pe care am făcut-o relaţiilor sociale care, în ansamblul lor, constituie obiectul de reglementare al dreptului administrativ, să procedăm la examinarea acestora pe anumite grupe care constituie obiect de reglementare al diferitelor categorii de norme ale dreptului administrativ. Procedând astfel, vom putea concretiza caracterizarea generală pe care am făcut-o obiectului de reglementare al dreptului administrativ şi, în acelaşi timp, vom putea evidenţia care sunt, în opinia noastră, principalele categorii de norme ale dreptului administrativ346: 344 In acest sens, Ioan Santai, Op.cit, pag. 32345 I.Alexandru, Op.cit, pag. 83346 În doctrina de specialitate, anterioare sau ulterioare Constituţiei României din 1991, s-au propus mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ. A se vedea, pentru o analiză a doctrinei A. Iorgovan, Op.cit., pag. 139-140.

Accentuând asupra necesităţii introducerii criteriului funcţiei dreptului administrativ care se realizează prin norma respectivă, A Iorgovan, clasifică normele de drept administrativ în următoarele categorii : a. norme organice; b. norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice; c. norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice, inclusiv prin măsuri de constrângere administrativă; d. norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (dar neesenţiale) pentru societate - normele contravenţionale şI e. norme de contencios administrativ.

Ioan Santai, propune următoarea clasificare a normelor de drept administrativ: 1. După obiectul de reglementare: a. norme organice, prin care se reglementează înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi

174

n O primă categorie o constituie categoria normelor care reglementează constituirea/înfiinţarea, organizarea, funcţionarea, scopul, sarcinile şi atribuţiile autorităţilor executive sau administrative ale statului, precum şI poziţia lor în raport cu alte autorităţi şi organe ale statului, instituţii publice şi private, organizaţii neguvernamentale, alte persoane fizice sau juridice. Aceste norme pot fi denumite generic şi norme de competenţă. Această categorie de norme de drept administrativ este foarte cuprinzătoare dată fiind multitudinea subiectelor care realizează, în perioada contemporană, activităţi ce compun funcţia executivă a statului, varietatea sarcinilor administrative, particularităţile pe care le prezintă sub aspectul competenţei materiale, teritoriale, temporale sau persoanle, după caz, fiecare dintre ele, etc.

n Într-o a doua categorie pot fi incluse acele norme de drept administrativ care reglementează regimul juridic administrativ în care se desfăşoară diferitele

atribuţiile autorităţilor administrative precum şi a unor instituţii din subordinea acestora. b. norme procedurale, care reglementează forma în care se realizează activitatea administraţiei publice c. norme materiale, care reglementează drepturile şI obilgaţiile decurgând din raporturile în care intră administraţia ca urmare a executării sau încălcării prevederilor legale de către subiectele de dreptDupă sfera lor de cuprindere: a. norme generale, care au o sferă de maximă cuprindere incluzând cele mai importante reguli dintr-un domeniu al activităţii executive b. norme speciale, care se referă la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrâns, c. norme excepţionale, sau de excepţie, care vizează situaţii derogatorii de la dreptul comun şi chiar de la normele speciale în materia respectivă 3. După conduita prescrisă: a. Norme onerative, care obligă la îndeplinirea unei activităţi,b. Norme prohibitive, care interzic săvârşirea unei acţiuni, c. Norme permisive, care fără a obliga sau interzice săvârşirea unei acţiuni lasă libertatea de conduită subiectelor de drept în limitele prevăzute de ele, 4. După locul în care îşIiproduc efectele: a. norme interne, care produc efecte în interiorul autorităţilor administrative, b. norme externe, care îşi produc efectele în afara adminisraţiei şI în raporturile acesteia cu terţii. 5. După caracterul lor: a. norme imperative, care impun o anumită conduită, şi care reprezintă marea majoritate a normelor de drept administrativ, b. norme dispozitive, care lasă la latitudinea subiectelor conduita de urmat. (I.Santai, Op.cit., pag. 34-36)

Ioan Alexandru, propune o clasificare interesantă prin faptul că individualizează normele care provin din dreptul internaţional european. Astfel, criteriile avute în vedere sunt: a1 . dupăcriteriul forţei juridice: a. norme care provin din dreptul internaţional/european, b. norme care provin din dreptul intern. 2. după criteriul structurii logice: a. norme juridice complete, cu o structură trihotomică detaliată, b. norme juridice incomplete, b.1. norme de trimitere la care relaţionarea la prezent se face cu acte normative deja existente îndiferent de forma juridică a acestora, b.2. norme în alb, relaţionate pentru viitor, actul normativ de completare urmând să apară. 3. după obiectul reglementării : a. norme organizatorice, b. norme de drept material, c. norme de funcţionalitate; 4. după criteriul sferei de aplicare: a. norme generale, b. norme speciale, c. norme de excepţie ; 5. după criteriul modului de reglementare a conduitei: a. norme onerative, b. norme prohibitive, c. norme permisive.; şi, în fine 5. după modul de sancţionare : a. norme punitive, care stabilesc o sancţionare de ordin negativ-pedeapsa, b. norme stimulative, care stabilesc un sistem articulat de stimulente-sancţionarea pozitivă. (Op.cit, pag.88-89)

175

genuri de activităţi care, în ansamblul lor, alcătuiesc sfera administraţiei publice, şI pe care le înfăptuiiesc, în temeiul capacităţii juridice de care dispun, organele executive ale statului fie ca activitate a lor principală fie în subsidiar în raport cu obiectul activităţii lor.

n O a treia categorie de norme ale dreptului administrativ sunt cele care reglementează raporturile de drept administrativ dintre autorităţile executive sau administrative şI cetăţeni, consideraţi fie individual, fie în colective organizate, cu sau fără persoanlitate juridică, în cadrul cărora aceştia îşi realizează anumite drepturi sau îşi satisfac anumite nevoi şi/sau interese legitime, apelând la serviciile publice organizate sau autorizate de administraţie. În aceeaşi categorie de norme se includ şi acelea care stabilesc anumite condiţii sau limite ale capacităţii de drept administrativ a persoanelor în raporturile lor cu autorităţile publice sau cu serviciile publice.

n O a patra categorie a normelor de drept administrativ o formează acelea care indică, enumeră sau stabilesc formele pe care le îmbracă răspunderea autorităţilor administrative precum şi acelea care reglementează răspunderea administrativă a subiectelor de drept

n Cea de a cincea categorie de norme ale dreptului administrativ o reprezintă acelea care reglementează aspectele de procedură pe care sunt ţinute să le observe şI să le îndeplinească autorităţile publice cu prilejul înfăptuirii puterii executive în general sau într-un domeniu sau ramură a activităţii administrative.

În legătură cu procedura administrativă trebuie precizat că normele care o alcătuiesc sunt, la rândul lor, foarte numeroase şi variate mergând de la norme privind elaborarea şi adoptarea actelor administrative şi până la norme de procedură contencioasă.

Problema sistematizării dreptului administrativ ca şi problema sistematizării normelor de procedură administrativă, s-a pus în ultimii ani cu mai multă fermitate şi se pare că, stadiul la care s-a ajuns, justifică totuşi o atitudine optimistă.

Între categoriile de norme ale dreptului administrativ şi structura actelor normative ce le reglementează nu există întotdeauna corespondenţă deplină. Nu există corespondenţă deplină nici între normele dreptului administrativ şi natura juridică a actelor în care acestea sunt incorporate . Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte normative, ceea ce înseamnă că ele pot îmbrăca cele mai diferite forme. Chiar dacă majoritatea acestor norme sunt cuprinse în acte administrative totuşI ele mai pot fi cuprinse şi în Constituţie, legi sau alte acte juridice ce au un alt regim juridic. În plus, adeseori prin actele de drept administrativ sunt reglementate numeroase alte raporturi sociale aparţinând, prin trăsăturile lor caracteristice comune şI specifice altor ramuri ale dreptului cum ar fi dreptul civil, dreptul muncii, etc. Marea diversitate, volumul ridicat şi relativa stabilitate a normelor administrative a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deţine ponderea în cadrul regulilor juridice ale statului.

176

Pe de altă parte, actele de drept administrativ pot fi şi individuale, ceea ce înseamnă că nu cuprind norme juridice cu caracter general.

Actele administrative normative, spre deosebire de actele individuale au o serie de caracterisitici generale şi speciale după cum urmează:

1. Caracteristici generale:n cuprind reguli generale aplicabile într-un număr nedeterminat de cazuri

abstacten se adresează unui număr nedeterminat şi neindividualizat de persoanen sunt elaborate într-o formă şi după o procedură formală specială, expres

prevăzută de legen sunt supuse obligatoriu publicării în Monitorul Oficial al României,

nepublicarea atrăgând după sine nulitatea absolută a normei. Actele individuale sunt supuse doar operaţiunii comunicării către persoanele vizate sau interesate.

n sunt nemijlocit obligatorii şi executorii în temeiul puterii publice pe care o incorporează, putând fi aduse direct la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului.

2. Caracteristici speciale:n Conţinutul, scopul şi limitele aplicării lor sunt precis determinate în

conţinutul unei legi, înţeleasă ca act juridic al Parlamentuluin În conţinutul lor trebuie să fie indicat exact temeiul legal pe care se

întemeiazăn Cercul subiectelor care pot adopta acte administrative cu caracter

normativ este limitat la autorităţile administraţiei publice cu competenţă decizională administrativă. (Guvern, ministere, alte autorităţi centrale ale administraţiei de specialitate, autorităţile administraţiei publice locale)

n Delegarea competenţei decizionale a autorităţii administrative, în integralitatea ei, este interzisă (delegata potestas non delegatur)

n Anumite categorii de acte administrative sunt supuse unei aprobări speciale din partea Parlamentului sau altor autorităţi publice

Normele de drept administrativ, înserate în diferitele acte normative, prezintă o structură logico-formală, în general identică cu a celorlalte norme juridice, cuprinsă din ipoteză, dispoziţie şi sancţiune, care reprezintă structura internă, stabilă a normei. Totuşi, la o atentă examinare putem constata anumite particularităţi ale normelor de drept administrativ sub aspectul structurii lor.

Aşa, de pildă, cele mai numeroase norme ale dreptului administrativ au ipoteza foarte dezvoltată în raport cu celelalte elemente ale normei juridice. Această particularitate se datorează faptului că, întrucât prin intermediul ei se urmăreşte realizarea funcţiei executive a statului, este absolut necesar să se precizeze cât mai exact condiţiile de aplicare ale acestor norme la diferite cazuri concrete, respectându-se deopotrivă interesul public cât şi drepturile subiective ale părţilor raporturilor juridice.

177

Ipoteza descrie situaţiile, împrejurările şi condiţiile în care intră în acţiune dispoziţia sau sancţiunea normei. Ipoteza normei de drept administrativ poate să cuprindă definiţii şi principii, calitatea subiectului, obiectul de activitate al subiectului, precum şI alte condiţii necesar a fi ştiute în momentul aplicării dispoziţiei. Având în vedere accentul pus, în ultimul timp pe puterea discreţionară a administraţiei publice, legiuitorul a considerat necesar ca acest prim element să fie din ce în ce mai exact prin precizări de amănunt, ajungându-se astfel la situaţia unei ipoteze foarte dezvoltate.347

În funcţie de modul cum aceste condiţii şI împrejurări au fost precizate, ipoteza poate fi determinată sau relativ determinată. Când ipoteza doar se subînţelege, leguitorul lasă la dispoziţia autorităţilor administrative posibilitatea să stabilească, în concret, cum vor aplica dispoziţia.

Dispoziţia constituie partea activă, elementul raţional, miezul normei de drept administrativ care prevede conduita părţilor.

Dispoziţia normei este, în general, imperativă reglementând categoric conduita părţilor. Caracterul imperativ rezultă din regimul de putere publică, derogatoriu, impus acţiunilor administraţiei publice. Cele mai multe dintre normele imperative ale ale dreptului administrativ sunt norme onerative în sensul că prevăd obligaţii in faciendo pentru subiectele cărora se adresează, impunându-le anumite prestaţii. Astfel de norme sunt marea majoritate a acelora care reglementând competenţa de drept administrativ a diferitelor autorităţi publice, le obligă la săvârşirea unor acţiuni indicate sau enumerate în dispoziţia normei de competenţă. Unele norme imperative ale dreptului administrativ sunt prohibitive în sensul că dispoziţia lor obligă părţile in abstinendo, adică să se abţină de la săvârşirea unei anumite acţiuni. Unele norme ale dreptului administrativ sunt permisive în sensul că prevăd în cuprinsul dispoziţiei lor, numai facultatea de a acţiona sau nu, lăsată la latitudinea voinţei subiectului activ. Acestea sunt în general acelea care reglementează raporturile de drept administrativ dintre autorităţile administrative şi cetăţeni, în cadrul cărora îşI realizează anumite drepturi sau îşi satisfac anumite nevoi şI interese apelând la serviciile administraţiei publice.

În principiu, problemele care apar în activitatea administrativă diferă de problemele născute din raporturile apărute între particulari, tocmai datorită prerogativelor de putere publică ce revin autorităţilor administraţiei publice. Astfel, există o tehnică juridică de acţiune, proprie administraţiei publice, atât în ceea ce priveşte emiterea actelor administrative cât şI în ceea ce priveşte încheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale. De asemenea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autorităţile administraţiei publice348.

În legătură cu particularităţile structurii normelor de drept administrativ se mai poate observa că adeseori sancţiunea acestora lipseşte, fiind subînţeleasă. Aceasta întrucât actele elaborate de autorităţile executive ale

347 A se vedea în acest sens, I.Alexandru, Op.cit., pag.85 348 Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag. 45

178

statului cu încălcarea sau nesocotirea normelor de drept administrativ sunt lovite de nulitate absolută. Acestea sunt, în general, normele care reglementează formalităţile procedurale privind adoptarea actelor de drept administrativ.

Sancţiunea este întotdeauna prevăzută în cazul contravenţiilor unde are un caracter represiv, în celelalte situaţii ea variind după cum abaterea a fost comisă de administraţie şi funcţionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vătămat drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice şI juridice, când răspunderea poate avea caracter reparator sau disciplinar, fie au fost încălcate condiţiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antrenează nulitatea lor.

În cazul în care nerespectarea sau încălcarea normei de drept administrativ se sancţionează şi cu alte sancţiuni decât nulitatea actelor ilegale, sancţiunea este cuprinsă în norma de drept administrativ sau se face trimitere expresă la o altă normă.

Norma de drept administrativ are şi o structură tehnico-legislativă, care alcătuieşte structura externă, dinamică a acesteia. Ea este corelată cerinţelor de celeritate ale procesului legislativ precum şi principiilor generale de tehnică legislativă reglementate de Legea nr.24/2000349 ca drept comun în materie.

Normele de tehnică legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare şi abrogare a actelor normative, limbajul şi stilul acestora, etc.

Structura tehnico-legislativă a normei de drept administrativ se identifică şi se exprimă prin articole, paragrafe, alineate, care la rândul lor sunt structurate în părţi, titluri, capitole, secţiuni. Din economie de mijloace de multe ori construcţia tehnico-legislativă a normei nu se suprapune structurii logice a acesteia.

În ceea ce priveşte acţiunea normei de drept administrativ în timp, în spaţiu şi asupra persoanelor, există un singur autor de contemporan de drept administrativ român care abordează această problematică. Este vorba de Prof.Ioan Alexandru ale cărui principale teze350 în această materie care prezintă şi ea, indiscutabil, particularităţi date de conţinutul special al normelor de drept administrativ, considerăm util a le prezenta în continuare:

A. Acţiunea în timp a normei de drept administrativ:În general, aşa cum s-a afirmat şi în doctrina de specialitate, norma

juridică acţionează pe timp nedeterminat, într-un spaţiu dominat de noţiunea de teritoriu, şi asupra unor subiecte care participă la circuitul juridic în cadrul acestui spaţiu351.

Momentele care definesc acţiunea în timp a normei de drept administrativ, sunt: întrarea în vigoare, acţiunea normei şi ieşirea din vigoare.

349 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în M.Of. al României nr. 139/2000, modificată şI completată prin Legea nr.184/2004 publicată în M.Of.al României nr. 463/2004350 Pentru detalii a se vedea, I.Alexandru, Op.cit, pag. 89-94351 Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Edit.All Beck, Bucureşti, 2002, pag.159

179

Intrarea în vigoare a normei de drept administrativ, se produce, în conformitate cu art. 78 din Constituţia României, care constituie cadrul principial în materie pentru toate categorii de norme juridice : “Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară, prevăzută în textul ei”

Termenul de 3 zile, prevăzut de legiuitor pentru intrarea în vigoare a legii trebuie înţeles ca un termen ce se calculează pe zile lucrătoare şi nu pe zile libere. Întrucât textul constituţional instituie o prezumţie absolută de cunoaştere a legii, la expirarea termenului de 3 zile lucrătoare, credem că acesta ar fi trebuit, ca regulă să fie mai lung (cel puţin 10 zile) pentru ca informaţia legislativă să poată ajunge, cunoscându-se nivelul de dezvoltare al comunicaţiilor mai ales în mediul rural, şi în cele mai îndepărtate colţuri ale ţării. În al doilea rând, credem, de asemenea, că excepţia ar fi trebuit să devină regula şi regula excepţie, în condiţiile în care, în contextul reformei legislative româneşti şi armonizării sale cu legislaţia Uniunii Europene, marea majoritate a normelor ce se cer adoptate nu pot, datorită lipsei condiţiilor necesare, să intre în vigoare într-un timp atât de scurt de la publicare.

Caracterul activ al normei este dat de acţiunea acesteia pentru viitor, din momentul intrării în vigoare. Aceasta înseamnă că, cu titlu de regulă, norma nu reactivează şi nici nu ultraactivează.. În acest sens, art. 15 al.2 al Constituţiei României revizuită în anul 2003, stipulează: Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”. Sensul dat de legiuitorul constituant conceptului de lege, este sensul larg, de act normativ, categorie în care se încadrează şi actele de drept administrativ, şi nu exclusiv de act juridic al Parlamentului, întrucât este de neconceput ca o lege să nu poată retroactiva dar o hotărăre de Guvern sau o hotărâre de consiliu local să poată. În acelaşi sens se interpretează şi conceptul de lege utilizat în cuprinsul art. 78 din Constituţie.

Curtea Constituţională a României, interpretând noua formulare a acestui articol constituţional a statuat, în mai multe decizii ale sale că: 1- Legile care proclamă expres retroactivitatea sub imperiul art. 15 al.2 sunt neconstituţionale; 2. A fost abolit caracterul retroactiv anterior al legilor interpretative pentru că singura excepţie de la principiul neretroactivităţii este legea contravenţională sau penală mai favorabilă; 3. Legile declarative sau confirmative de drepturi nu sunt retrowctive deoarece ele intervin numai pentru viitor în sensul că dobândirea sau redobândirea dreptului nu produce efecte pentru trecut ci doar pentru viitor.

Modificarea constituţională din noiembrie 2003 a încadrat la excepţia retroactivităţii alături de norma penală şi norma contravenţională care, prin natura şi esenţa ei, este o normă administrativă statuând că, în afară de acestea, nici o altă lege, în sensul ei de normă juridică, nu poate avea caracter retroactiv.

Cât priveşte ultraactivitatea normei juridice, respectiv supravieţuirea legii vechi, în condiţiile în care Constittuţia prevede că legea se aplică numai pentru viitor, că ea nu poate retroactiva, şi că se aplică imediat se recunoaşte faptul că nici o prevedere legală nu poate încălca principiul ultraactivităţii. De asemenea, se recunoaşte că supravieţuirea legii vechi,în virtutea unei dispoziţii exprese a

180

legii noi, nu reprezintă o excepţie de la principiul aplicării imediate a legii noi, ci o confirmare a acestui principiu352.

Legiuitorul nu a interzis prin nici o dispoziţie a legii fundamentale ultraactivitatea aşa cum a interzis retroactivitatea legii, poate pentru că uneori este chiar el obligat să recurgă la ultraactivitatea legii pentru a evita retroactivitatea acesteia.

Ieşirea din vigoare a normei administrative presupune limitarea în timp a acţiunii normei juridice şi înseamnă încetarea acţiunii/incidenţei normei juridice, situaţie ce cunoaşte patru modalităţi generale, valabile pentru toate categoriile de norme juridice:

n Ajungerea la termen - atunci când norma administrativă este purtătoare de termen ori a fost emisă într-o situaţie excepţională care a încetat

n Desuetudinea (perimarea sau învechirea) Norma nu se mai poate aplica întrucât condiţiile care au fundamentat adoptarea ei au dispărut

n Abrogarea (expresă sau tacită/implicită) Abrogarea normei administrative poate interveni fie în conţinutul legii fie în conţinutul unui alt act administrativ emanând de la un organ ierarhic superior

n Declararea neconstituţionalităţii 353 unei legi, ordonanţe, regulament sau tratat internaţional care conţine şI norme de drept administrativ

B. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativNorma de drept administrativ este teritorială. Aceasta înseamnă că ea

acţionează exclusiv asupra teritoriului statului român. Noţiunea aplicării în spaţiu a normei de drept administrativ este strâns legată de noţiunea de competenţă administrativă teritorială potrivit căreia autorităţile administrative au competenţă numai asupra porţiunilor de teritoriu prevăzute expres de lege. Astfel Guvernul are competenţă teritorială naţională iar Consiliul local o competenţă teritorială limitată la teritoriul oraşului/municipiului/comunei în care a fost ales. În dreptul administrativ se remarcă astfel stricta aplicabilitate teritorială a normelor juridice.

C. Acţiunea asupra persoanelor a normelor de drept administrativ. Norma de drept administrativ, este personală în sensul că ea acţionează

asupra cetăţenilor statului român, principiul cetăţeniei active, dar ea are incidenţă şI asupra cetăţenilor străini aflaţi pe teritoriul României sau asupra apatrizilor. Acţiunea asupra persoanelor poate fi restrânsă numai la o categorie sau mai multe categorii de persoane care sunt sau nu cetăţeni ai statului român. Astfel avem Legea privind Statutul funcţionarilor publici, Codul poliţistului, etc.

Excepţia extrateritorialităţii îşi produce efectele nu numai asupra sediului misiunilor diplomatice, spaţiului navelor sau aeronavelor etc.. ci şi asupra personalului acestora. Această excepţie constă în aceea că asupra lor nu au incidenţă normele juridice de drept administrativ intern.

352 A se vedea în acest sens abrogarea parţială sau condiţionată a legii vechi, din teoria generală a dreptului.353 A se vedea art.147 din Constituţia României

181

1.4. Raporturile de drept administrativ

Noţiunea de raporturi de drept administrativ, după cum s-a văzut, are o mare însemnătate teoretică şi practică în ştiinţa dreptului administrativ întrucât cu ajutorul ei se poate proceda la definirea dreptului nostru administrativ ca ramură de drept , la delimitarea obiectului său de activitate faţă de alte ramuri de drept. Cu prilejul utilizării acestei noţiuni trebuie avut, în primul rând, în vedere faptul că ea desemnează o anumită categorie de a raporturilor sociale de suprastructură care se formează în cadrul activităţilor executive şi administrative ale statului ca rezultat al interacţiunii cu relaţiile din infrastructura societăţii civile. Astfel, raporturile juridice, în general, sunt înţelese ca raporturi sociale a căror apariţie, perpetuare, transformare sau dispariţie interesează societatea care le reglementează prin norme de drept, la nivelul organelor ei reprezentative, în conformitate cu propriile nevoi şio interese cu caracter pulic. În normele juridice se întâlnesc astfel cerinţele obiective ale stabilităţii şi dezvoltării societăţii, concretizate în diferite relaţii sociale, economice, etc, cu normele juridice care acţionează asupra acestor relaţii potrivit comandamentelor interesului public.

În consecinţă, noţiunea de raporturi de drept administrativ exprimă, în primul rând, ideea aparteneţei categoriei de relaţii sociale reglementate prin normele de drept administrativ la o categorie mai cuprinzătoare de relaţii sociale, şI anume la ansamblul relaţiilor sociale reglementate prin drept . Ea devine astfel o noţiune specie faţă de noţiunea mai generală de raporturi juridice ale cărei trăsături definitorii de gen354 le include alături de trăsăturile definitorii de specie ale raporturilor de drept administrativ.

Raporturile de drept administrativ reprezintă acele raporturi juridice care se nasc, se modifică sau se sting în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului ca urmare a intervenţiei unui act sau fapt juridic, în care cel puţin unul dintre subiectele participante este titular al unei competenţe legale, al unor drepturi speciale sau prerogative de putere publică, în baza cărora acţionează în raport cu celelalte subiecte participante la raportul juridic considerat, în nume propriu şi sub proprie responsabilitate, în scopul realizării unor activităţi ce formează conţinutul material al administraţiei publice.355

354 Pentru trăsăturile generale ale raporturilor juridice a se vedea Nicolae Popa, Op.cit, pag.290 şi urm.355 În doctrina de specialitate actuală românească au fost formulate următoarele definiţii:A.Iorgovan:: “Raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaţiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către normele de drept administrativ” (Op.cit.pag.143)I.Alexandru: “Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenţia normei juridice de drept administrativ asupra relaţiilor sociale care constituie obiectul activităţii administrative a statului sau a colectivităţilor locale, realizată, aşadar, de către autorităţile administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii financiare”.(Op.cit.pag. 119)Ioan Santai: “ Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a căror formare, modificare sau desfiinţare se realizează prin manifestarea de voinţă exclusivă a autorităţilor publice în cadrul şI pentru realizarea activităţii executive a statului.”( ”.(Op.cit.pag. 61)

182

Definiţia raporturilor de drept administrativ astfel formulată reuşeşte, credem noi, să surprindă elementele esenţiale şi definitorii ale acestora pe care vom încerca să le prezentăm în continuare:

a. Raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică sau se sting în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului. Această trăsătură exprimă cadrul general şi scopul final în care şi pentru înfăptuirea căruia se generează, se modifică sau încetează aceste raporturi juridice considerate atât ca raporturi posibile sau virtuale cât şi în forma lor concretă şi actuală. Dacă este adevărat că sistemul executiv reprezintă cadrul în care se generează şi alte raporturi juridice decât cele de drept administrativ, nu este mai puţin adevărat că numai raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică şi se sting deopotrivă în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului. Aceasta înseamnă că singure raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică sau se sting nu numai pentru respectarea şi îndeplinirea prescripţiilor normelor juridice de către toate subiectele de drept, ci şi în scopul aplicării normelor juridice în temeiul puterii publice, situându-se în sfera realizării dreptului în forma specifică a aplicării dreptuluii. Înţeleasă astfel, acestă trăsătură caracteristică ne ajută să le deosebim faţă de toate celelalte categorii de raporturi juridice care iau naştere, se modifică sau se sting în cadrul activităţii executive a statului, în afară de raporturile administrativ-financiare care sunt, în fond, o specie a raporturilor de drept administrativ, încorporate pentru raţiuni de ţin de specificul reglementării în ramura dreptului finanţelor publice.

b. Raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică sau se sting ca urmare a intervenţiei unui act sau a unui fapt juridic. Această trăsătură se află în strânsă legătură cu clasica discuţie din doctrină privind originea, izvorul raportului de drept administrativ. Există în acest sens, două concepţii relativ diferite, de unde şi nuanţarea definiţiilor date, de-a lungul timpului, raporturilor de drept administrativ. Astfel, într-o primă concepţie, considerată majoritară raportul juridic concret (drepturile şi obligaţiile subiectelor) se poate stabili numai în urma intervenţiei unui fapt juridic (un eveniment sau o acţiune umană de care legea leagă producerea anumitor efecte juridice). În cea de a doua teorie se susţine că raportul juridic, mai exeact anumite raporturi juridice, se poate naşte direct din norma juridică 356. Fără a intra într-o analiză a acestor concepţii, credem că raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică şi se sting exclusiv în condiţiile prevăzute de normele dreptului administrativ concret. Cu alte cuvinte, aşa cum s-a observat deja ăn doctrină, raportul de drept administrativ reprezintă chiar norma de drept administrativ în acţiune, el avându-

Rodica Narcisa Petrescu : “Raportul de drept administrativ poate fi definit ca fiind acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine în cadrul şI pentru realizarea funcţiei executive a statului” ”.(Op.cit.pag. 49)Iordan Nicola:

356 A se vedea pentru detalii, A.Iorgovan, Op.cit, pag. 142-143

183

şi izvorul într-un act sau fapt de care norma juridică leagă naşterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respectiv.357

n Actul administrativ normativ generează raporturi administrative posibile şi virtuale care se transformă în raporturi juridice concrete ca urmare a intervenţiei unor acte individuale, sau fapte juridice cărora legea le recunoaşte relevanţă juridică. În acest sens se vorbeşte despre caracterul de izvor indirect al actului administrativ normativ pentru raporturile de drept administrativ.

n Actul administrativ individual, constituie un izvor direct, întrucât el crează modifică sau stinge drepturi şi obligaţii în favoarea unor persoane predeterminate, generând astfel raporturi administrative concrete şi actuale. Formarea raportului juridic poate avea loc la cerere sau din oficiu.

n Faptul juridic administrativ, constituie şi el un izvor direct pentru raporturile concrete şi actuale de drept administrativ întrucât, fie că este vorba de evenimente naturale care se produc independent de voinţa omului, fie de acţiuni sau fapte voluntare ale omului de care legea leagă producerea unor efecte juridice. La rândul lor inacţiunile, adică nedesăvârşirea unor fapte cerute de lege (de ex: nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri) pot constitui izvoare directe ale raportului de drept administrativ. După calitatea celui care le săvârşeşte, faptele juridice administrative pot fi săvârşite de funcţionari publici sau de particulari. După legalitatea efectelor juridice pe care le produc faptele administrative pot fi licite (care produc efecte juridice legale) sau ilicite (care produc încălcări ale legii).

n În fine, în cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative concrete şi actuale se pot naşte direct pe baza legii, fără să mai intervină vreun fapt juridic, teză susţinută de Prof. Tudor Drăganu.358

c. Cel puţin unul din subiectele participante la raportul de drept administrativ este purtător al autorităţii de stat, fiind investit cu competenţă legală sau, după caz, cu anumite drepturi sau prerogative de putere, în baza căreia va putea conduce, organiza sau asigura executarea, sau executa în concret legea, în nume propriu şi sub proprie responsabilitate.

Această trăsătură caracteristică a raportului de drept administrativ este necesară şi indispensabilă dar nu şi suficientă prin ea însăşi pentru a caracteriza un raport juridic ca fiind de drept administrativ. În cadrul sistemului administrativ pot fi întâlnite şi alte categorii de raporturi în care unul dintre subiecte este titular al unei competenţe administrative. Este inclusiv cazul unor raporturi de drept civil la care participă şi o autoritate a administraţiei publice cunoscut fiind că toate autorităţile administraţiei publice dispun de competenţă administrativă. De aceea, elementul esenţial de diferenţiere, respectiv de

357 A se vedea în acest sens, D.Apostol Tofan, Op.cit, pag. 63-64358 Tudor Drăganu, Actele administrative şI faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc în baza Legii nr.1/1967, Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1970, pag.30

184

identificare a unui raport juridic ca fiind de drept administrativ şi nu de altă natură este dacă acel subiect acţionează în exercitarea competenţei sale administrative în cadrul acelui raport juridic sau în exercitarea capacităţii sale de drept civil, ca orice altă persoană juridică. Pentru a ne afla deci în prezenţa unui raport de drept administrativ, subiectul activ, titular al unei competenţe de drept administrativ, trebuie să acţioneze în exercitarea acelei competenţe faţă de celălalt sau celelalte subiecte participante la raportul juridic considerat şi nu în exercitarea altei capacităţi juridice de care eventual dispune cum ar fi, spre pildă, capacitatea sa de drept civil sau competenţa sa de drept constituţional.

Raporturile de drept administrativ sunt prin urmare raporturi juridice de putere, în cadrul căruia subiectul investit cu autoritate publică îşi exercită această autoritate în scopul realizării unor sarcini statal-administrative, cuprinse în conţinutul legii sau altor acte normative.

d. Raportul de drept administrativ nu este întotdeauna un raport de subordonare, ceea ce înseamnă că subordonarea subiectelor unul faţă de celălalt nu este obligatorie în cadrul raporturilor de drept administrativ, neconstituind o trăsătură definitorie pentru această categorie de raporturi juridice. Este adevărat că subordonarea este o trăsătură caracteristică şi comună ,multor raporturi de drept administrativ dar există şi numeroase raporturi în care inegalitatea părţilor nu rezultă din subordonarea lor ci din deosebirea de competenţă materială sau teritorială de care dispun sau din diferenţa de capacitate juridică a subiectelor.

e. De asemenea, nu este obligatoriu ca unul din subiectele raporturilor de drept administrativ să fie întotdeauna o autoritate a administraţiei publice. Subiect activ al acestor raporturi poate fi un alt tip de subiect (o instituţie publică sau privată, o regie autonomă sau o societate comercială, o asociaţie, fundaţie, o organizaţie neguvernamentală sau chiar o persoană fizică) căruia legea i-a delegat, direct ori indirect, anumite drepturi speciale de putere publică în vederea prestării unor activităţi sau servicii cu caracter public, administrativ, sub un regim juridic special, regimul de drept administrativ, derogatoriu de la dreptul comun.

f. Nu putem fi de acord nici cu teza, susţinută în literatura noastră de specialitate mai veche sau mai nouă359 potrivit căreia raporturile de drept administrativ se nasc pe baza manifestării unilaterale de voinţă a autorităţii publice. Dacă aceşti autori au avut în vedere numai raporturile de drept administrativ posibile şi virtuale reglementate prin actele administrative normative desigur că au dreptate dar, dacă avem în vedere, aşa cum e şi firesc, şi raporturile de drept administrativ concrete şi actuale nu mai putem achiesa fără rezerve la acest punct de vedere întrucât, există numeroase raporturi de drept administrativ concrete care se nasc în baza unor acte de drept al muncii, pe baza unor fapte juridice, la cererea unei persoane fizice, etc.

Observăm, deci, că raporturile de drept administrativ pot prezenta şi alte trăsături specifice decât cele pe care noi le-am considerat ca fiind comune, 359 A se vedea, Romulus Ionescu, Op.cit., pag. 29 sau, mai recent, Ioan Santai, Op.cit, pag. 25 -26

185

esenţiale şI definitorii, pentru această vastă categorie de raporturi juridice pe care o formează raporturile de drept administrativ. Unele dintre acestea pot constitui trăsături caracteristice comune ale unor grupe mai mari de raporturi de drept administrativ, în timp ce altele, dimpotrivă, ale unor grupuri foarte restrânse de astfel de raporturi juridice. În anumite condiţii, astfel de trăsături caracteristice comune unei anumite categorii a raporturilor de drept administrativ, pot facilita desprinderea din ramura dreptului administrativ a unor subramuri compuse din categoriile corespunzătoare de norme juridice (specializarea dreptului administrativ) sau alăturarea lor la o altă ramură de drept care reglementează raporturi juridice de natură diferită dar cu trăsături asemănătoare. Este cazul raporturilor administrativ-financiare care, datorită unor trăsături caracteristice comune de specie, s-au alăturat altor raporturi juridice cu trăsături caracteristice asemănătoare împreună cu care au format obiectul de reglementare al dreptului fi’nanţelor publice. Prin desprinderea respectivelor raporturi juridice din obiectul de reglementare al dreptului administrativ ele nu-şI pierd natura juridică iniţială ci devin o anumită specie a raporturilor de drept administrativ, alăturate pentru considerente ce ţin de unitatea reglementării raporturilor de drept financiar propriu-zise. De aceea considerăm că nici prin definiţia şI nici prin trăsăturile caracteristice comune, esenţiale şI definitorii ale tuturor raporturilor de drept administrativ nu trebuie stabilită vreo diferenţă între aceste raporturi juridice şI alte categorii ale raporturilor de drept administrativ. De altfel, este îndeobşte recunoscut că prin intermediul raporturilor administrativ-financiare se realizează administraţia publică în domeniul financiar.

Raporturile de drept administrativ au, ca oricare alte raporturi juridice, trei elemente constitutive: subiectele participante, respectiv cele două părţi ale raportului juridice respectiv, conţinutul raportului juridic şi obiectul raportului juridic.1. SUBIECTELE RAPORTULUI JURIDIC ADMINISTRATIV : Subiecte ale raporturilor juridice şi deci ale raporturilor de drept administrativ nu pot fi decât oamenii. Dreptul românesc recunoaşte numai oamenilor posibilitatea de a deveni subiect de drept, consideraţi fie individual, în în colectivităţi organizate. Posibilitatea pe care o au oamenii de a deveni subiecte de drept este numai o realitate virtuală, o premisă a realităţii juridice. Recunoaşterea prin drept a aptitudinii persoanelor de a deveni subiecte de drept se exprimă în conceptul de capacitate juridică a persoanelor. Numai dobândind, în temeiul normelor juridice, capacitate juridică, persoanele individuale sau colective pot avea calitatea de subiecte de drept. Rezultă implicit că aptitudinea ce i se cere subiectului uman pentru a fi recunoscut subiect de drept nu este o însuşire sau o calitate a sa psihofizică naturală, ci este o aptitudine, o capacitate, pe care o dobândeşte în viaţa socială, numai dacă şi în măsura în care dreptul, prin normele sale i-o atribuie cu titlul de capacitate juridică.360

360 A se vedea în acest sens, Traian Ionaşcu şi colectiv, Tratat de drept civil, Vol.I, Ed. Academiei RSR, Bucureşti 1967, pag.159.

186

Dreptul administrativ îşi supune subiectele condiţiei generale a dreptului şi anume aceleia ca acestea să dispună de capacitate juridică, dar exigenţele sale cu privire la capacitatea juridică a subiectelor raporturilor de drept administrativ sunt într-o anmită măsură deosebite de cele ale dreptului civil, de pildă, ramură a dreptului în care s-a dezvoltat acest concept.

În raporturile juridice administrative apare întotdeauna un subiect calificat, investit cu capacitate sau competenţă administrativă.361 şi un subiect necalificat, supus voinţei celui dintâi, care nu trebuie să aibă o capacitate juridică specială ci doar capacitatea juridică de drept privatCapacitatea administrativă este o capacitate juridică specială, care este recunoscută subiectelor raporturilor juridice reglementate prin normele dreptului administrativ. Vorbim astfel despre specialitatea capacităţii juridice administrative. Capacitatea juridică administrativă poate fi recunoscută persoanelor fizice, unor colective de persoane fără personalitate juridică proprie, unor colective de persoane cu personalitate juridică proprie. Autorităţilor publice capacitatea juridică administrativă li se recunoaşte cu titlul de competenţă. Competenţa administrativă, reprezintă o capacitate juridică administrativă specială, şi formează conceptul cheie pentru studiul administraţiei publice din punct de vedere organizatoric şi, mai ales, funcţional. În baza capacităţii sau competenţei de drept administrativ care se conferă subiectelor care realizează administraţia publică, exclusiv, prin lege sau pe baza legii, acestea dobândesc calitatea de subiecte calificate de drept administrativ intrând în raporturile juridice administrative de pe poziţii de inegalitate juridică faţă de celelalte subiecte participante la raporturile juridice respective. În consecinţă, poziţia părţilor în raportul administrativ este o poziţie de inegalitate juridică. Inegalitatea juridică a subiectelor în cadrul raporturilor juridice administrative nu se confundă cu raporturile de subordonare dintre anumite categorii de autorităţi sau organe administrative.

Sunt astfel, subiecte calificate ale raporturilor de drept administrativ numai acele subiecte care au calitatea, derivând din capacitatea sau competenţa administrativă cu care sunt legal investite, de a organiza sau asigura executarea precum şi de a executa legea în mod concret, în nume propriu şi în temeiul puterii publice, în raport cu celelalte subiecte de drept, precum şi dreptul a acţiona în exercitarea acestei calităţi faţă de celelalte subiecte ale raportului de drept administrativ.

Subiectele necalificate ale raporturilor de drept administrativ sunt toate acele subiecte ale unui astfel de raport juridic care, indiferent de poziţia pe care o ocupă în cadrul acestuia şI indiferent de capacitatea juridică sau competenţă de care dispun şI în exercitarea căreia acţionează, sunt obligate să observe capacitatea/competenţa de drept administrativ de care dispune, faţă de ele, un alt subiect al raportului juridic administrativ concret şi, drept urmare,

361 Problematica analizării şi definirii capacităţii şi competenţei administrative, ca şi aceea a personalităţii de drept public, precum şi cea a categoriilor de subiecte care realizează administraţia publică contemporană a României, sunt supuse, din raţiuni de sistematizare didactică, unei analize detaliate într-unul din capitolele viitoare ale prezentei lucrări.

187

după caz: să se conformeze dispoziţiilor acestuia, să respecte avizele sau indicaţiile tehnice ale acestuia, să colaboreze sau să coopereze cu acesta în vederea îndeplinirii unora dintre sarcinile sau atribuţiile sale legale.

Pornind de la realitatea juridică evidentă că nu toate persoanele individuale sau colective cărora normele juridice le recunosc drepturi sau obligaţii în cadrul sau pentru realizarea funcţiei executive a statului sunt întotdeauna, sau exclusiv, subiecte ale raporturilor de drept administrativ, subliniem încă o dată faptul că, sunt subiecte ale raporturilor de drept administrativ numai persoanele individuale sau colective care participă la raporturile juridice în temeiul capacităţii (competenţei) lor de drept administrativ, ca purtătoare de drepturi şi/sau obligaţii care iau naştere, se modifică sau se sting în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului.

În unele raporturi administrative unul dintre subiecte este titular de drepturi, iar celălalt titular de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambele subiecte sunt titulare atât de drepturi cât şi de obligaţii. Subiectul titular de drepturi se mai numeşte şi subiect activ iar subiectul titular de obligaţii, subiect pasiv, ambele subiecte putând fi reprezentate de o persoană, autoritate publică, etc. dar şi de două sau mai multe autorităţi sau particulari. În anumite situaţii este cerută însă şi o anumită calitate a persoanei care devine subiect pasiv al raporturilor de drept administrativ. Astfel, numai cetăţeanul român beneficiază de actul de identitate care face dovada cetăţeniei sale. Alteori vârsta este relevantă în cadrul anumitor raporturi, sau alte calităţi speciale ale persoanei.

În funcţie de subiectele participante la raportul juridic administrativ acest se pot clasifica în trei categorii:

n raporturi juridice în care ambele subiecte sunt autorităţi ale administraţiei publice dintre care numai una este investită cu competenţă administrativă în raportul juridic concret respectiv

n raporturi juridice în care subiectul calificat este o autoritate a administraţiei publice investită cu competenţă administrativă iar celălalt subiect o altă persoană, fizică sau juridică, sau un colectiv de persoane cu sau fără personalitate juridică

n raporturi în care subiectul calificat este o persoană, fizică sau juridică, sau un colectiv de persoane cu sau fără personalitate juridică, investită prin lege sau în baza legii cu capacitate de drept administrativ iar subiect necalificat orice altă persoană, fizică sau juridică, sau chiar o autoritate publică. (este cazul, spre exemplu al notarului public, al avocatului, etc)

2. CONŢINUTUL RAPORTULUI JURIDIC ADMINISTRATIV: Ca orice raporturi juridice raporturile de drept administrativ sunt raporturi sociale reglementate de normele de drept, în cadrul cărora părţile apar ca purtătoare de drepturi şi obligaţii. Ca şi celelalte raporturi juridice, raporturile de drept administrativ înfăţişează un triplu conţinut: material, ideologic şi juridic.

188

Prin conţinutul material al raporturilor de drept administrativ înţelegem raporturile sociale pe care normele de drept administrativ le consacră juridic. Raportul social reglementat prin normele juridice nu încetează prin această reglementare şi continuă să subziste, mai bine zis să coexiste cu acesta într-un echilibru dinamic, evoluând uneori separat, paralel sau contradictoriu faţă de raportul juridic. Astfel se explică sincronia şI diacronia în dreptul administrativ ca de altfel în oricare ramură de drept.

Prin conţinutul ideologic al raporturilor de drept administrativ înţelegem voinţa de stat, ca expresie a voinţei poporului care este titularul originar al puterii publice, conţinută în normele de drept administrativ , prin care aceste raporturi se nasc, se modifică sau se sting în conformitate cu ea.În cazul raporturilor de drept administrativ voinţa de stat nu poate fi privită ca element exterior al raportului juridic, întrucât ea reprezintă însăşI esenţa acestui gen de raport juridic, drepturile şI obligaţiile părţilor fiind realizate în temeiul puterii publice.

Prin conţinutul juridic al raporturilor de drept administrativ se înţeleg drepturile şI obligaţiile ai căror titulari sunt subiectele raporturilor de drept administrativ. Noţiunea de drepturi privite ca elemente ale conţinutului raportului juridic concret dobândeşte calificativul de subiective.

În ştiinţa juridică calificarea drepturilor care alcătuiesc conţinutul raporturilor juridice concrete ca drepturi subiective se face în scopul diferenţierii lor faţă de aşa zisul drept obiectiv, reprezentat de ansamblul normelor juridice în vigoare. Noţiunile de obiectiv şi subiectiv alăturate celor de drept sau drepturi nu au aceeaşi accepţiune cu noţiunile filosofice corespunzătoare. În contextul amintit dreptul se numeşte obiectiv deoarece ansamblul normelor juridice care-l alcătuiesc există independent de subiectele raporturilor juridice concrete, iar drepturile ce alcătuiesc conţinutul raporturilor juridice concrete se numesc subiective deoarece sunt recunoscute unor subiecte concrete, părţi ale unor raporturi juridice concrete. Distincţia dintre dreptul aşa zis obiectiv şi drepturile subiective - necesară pentru considerente de analiză şi, uneori, de tehnică juridică, nu trebuie să conducă la ideea existenţei lor izolate.

În realitate, drepturile subiective sunt de neconceput în afara dreptului obiectiv care le consacră şi le garantează realizarea, la nevoie, prin forţa de constrângere a statului. În literatura juridică românească s-au formulat destul de numeroase definiţii ale noţiunii de drepturi subiective, atât în lucrările de teoria generală a dreptului cât şi în cele de drept civil, constituţional, administrativ şi nu numai, asupra cărora nu ne vom opri însă din considerente de la sine înţelese. Dintre acestea optăm, datorită nuanţărilor pe care le conţine, pentru aceea care defineşte dreptul subiectiv ca fiind posibilitatea, facultatea, puterea sau prerogativa, recunoscută prin normele de drept subiectelor raporturilor juridice, de a desfăşura o anumită conduită, în limitele prevăzute de lege, garantate lor prin putinţa de a pretinde persoanei obligate, o anumită comportare corespunzătoare care îi poate fi impusă, când se învederează necesar prin

189

mijlocirea aparatului de constrângere al statului.362 În această definiţie autorul ei a avut în vedere şi specificul drepturilor subiective care alcătuiesc conţinutul raporturilor de drept administrativ, şi care nu sunt simple posibilităţi sau facultăţi ci, de cele mai multe ori, adevărate prerogative sau puteri publice cu care sunt investite subiectele calificate în scopul realizării funcţiei executive a statului.

Drepturile subiective caracteristice conţinutului raporturilor juridice administrative pot fi grupate, în opinia noastră, în următoarele categorii:

n drepturi de autoritate, care conferă titularului lor o anumită putere de comandă (decizie, dispoziţie), în temeiul puterii publice şi în anumite limite de competenţă, faţă de celelalte subiecte ale raporturilor concrete de drept administrativ. Acestea sunt conferite de lege exclusiv autorităţilor executive şi administrative. Ele nu sunt reglementate, de regulă explicit, în lege, motiv pentru care formează conţinutul aşa numitei puteri discreţionare a administraţiei publice. Dreptul de apreciere sau puterea discreţionară a autorităţii reprezintă “acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloce de acţiune în limitele competenţei sale”363

n prerogative de competenţă, care nu conferă titularului lor nici facultatea şi nici puterea de a pretinde subiectului pasiv al raportului de drept administrativ o anumită conduită conformă cu interesul său ci simpla prerogativă, la care nu poate însă renunţa, de a-i pretinde acestuia îndeplinirea întocmai a conduitei prescrise şi, uneori, amănunţit descrisă în norma de drept care-i reglementează competenţa (ex. prerogativa de a constata îndeplinirea formalităţilor legale în vederea efectuării plăţii unei pensii, a ajutorului social, a acordării unei autorizaţii, etc)

n drepturi de competenţă delegată, conferite, în baza legi, unor subiecte active ale raporturilor de drept administrativ, de regulă prin autorizare, licenţiere sau acreditare, în vederea prestării unor servicii publice, în regim de drept public, administrativ.

Drepturile conferite de lege subiectelor calificate ale raporturilor de drept administrativ faţă de celelalte subiecte alte raportului juridic se prezintă sub forma unei adevărate obligaţii legale (îndatoriri faţă de lege) care decurge din caracterul obligatoriu al competenţei administrative, ele nefiins o facultate de genul drepturilor subiective recunoscute legal persoanelor fizice şi juridice.

Obligaţiile înţelese ca elemente constitutive ale conţinutului raporturilor concrete de drept administrativ ni se înfăţişază ca fiind îndatoririle ce revin subiectelor, în scopul protejării, promovării şi realizării drepturilor subiective corelative ori a intereselor individuale şi colective ale oamenilor, a exigenţelor lor, în deplin acord cu interesul general exprimat în normele sau actele

362 A se vedea în acest sens, M. Stoica, Introducere în studiul dreptului, Academia de Studii Economice, Bucureşti, 1973, pag.45363 Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag. 8

190

individuale de drept administrativ. Observăm că o primă caracteristică comună obligaţiilor care alcătuiesc conţinutul raporturilor concrete de drept administrativ este aceea că sunt instituite prin norme sau acte individuale de drept administrativ în favoarea unor subiecte determinate - care sunt subiectele active ale raporturilor de drept administrativ, se exercită în favoarea acestora, dar nu exclusiv şi nu întotdeauna în interesul acestora ci în scopul realizării unui interes cu caracter public, respectiv acela de realizare a funcţiei executive a statului.

O caracteristică comună a obligaţiilor ce revin subiectelor calificate ale raporturilor concrete de drept administrativ este aceea că fiind obligaţii de competenţă administrativă, condiţiile şi limitele în care se îndeplinesc pot să nu corespundă exigenţelor subiectului activ, ele trebuie întocmai prescripţiilor normelor sau actelor juridice prin care sunt instituite. În cazul în care în conţinutul unui raport de drept administrativ apar obligaţii de aceeaşI natură şI în sarcina altui subiect titular de competenţă de drept administrativ, această caracteristică se extinde şI cu privire la obligaţiile ce revin acelui subiect.

O altă caracteristică a obligaţiilor din conţinutul unor raporturi concrete de drept administrativ este aceea că îndeplinirea lor de către subiectul pasiv poate determina naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice de natură diferită, de drept financiar, economic, al muncii, etc, între acestea şI alte subiecte de drept.

Neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligaţiilor din conţinutul raporturilor de drept administrativ atrage răspunderea administrativă sau penală, după caz, a subiectului pasiv dacă legea nu prevede şI alte forme de răspundere juridică.

Drepturile şi obligaţiile care formează conţinutul raportului juridic administrativ nu pot forma obiectul unor renunţări ori tranzacţii din partea subiectelor deoarece conţinutul relaţiei este predeterminat legal. Voinţa subiectului calificat declanşează doar incidenţa normei.Drepturile şi obligaţiile administrative îmbracă o natură foarte variată, putând avea un caracter material, patrimonial, (plata impozitului, amenda contravenţională, plata unor servicii, etc)un caracter nepatrimonial (dreptul de petiţionare, avertismentul, etc) ori un caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la învăţătură)3. OBIECTUL RAPORTULUI JURIDIC ADMINISTRATIV îl reprezintă conduita părţilor în relaţia juridică, ca titulare de drepturi şi obligaţii. Acţiunile şi inacţiunile la săvârşirea cărora sunt îndrituite subiectele active şi sunt îndatorate subiectele pasive ale raporturilor de drept administrativ sunt deosebit de numeroase şi variate, având în vedere sfera largă a relaţiilor sociale în care intervin subiectele raporturilor de drept administrativ în vederea coordonarii, îndrumării şi determinării realizării funcţiei executive a statului, atât prin conduita proprie în cadrul raporturilor de drept administrativ cât şi prin organizarea şi controlul exercitat cu privire la conduita părţilor în cazul celorlalte categorii de raporturi juridice.

191

192

193