CAPITOLUL I:

DREPTUL ADMINISTRATIV RAMUR A DREPTULUI PUBLIC

SECIUNEA I: DREPTUL PUBLIC I DREPTUL PRIVAT PRIMELE DIVIZIUNI ALE DREPTULUI

Jurisconsultul Ulpian arat n Instituiile sale1, manual dedicat nvmntului c, dreptul roman

cuprinde dou ramuri: dreptul public (ius publicum)2 i dreptul privat (ius privatum), preciznd c deosebirea dintre aceste dou ramuri rezid n natura intereselor diferite pe care le ocrotete3. n continuare, Ulpian precizeaz: Dreptul public ocrotete interesele publice (ad statutum rei Romanae spectat), obteti, iar cel privat cele private, adic ale cetenilor luai n mod izolat (ad singularum utilitatem).

Sistematizarea normelor juridice n antichitatea clasic roman era conceput evident dup cu totul alte criterii dect cele actuale. Nici nu se putea altfel. Criteriul cel mai important n aceast diviziune era calitatea de cetean. De exemplu, ius civile, la nceputul cetii, era un ius proprium civium romanorum, privea exclusiv pe cetenii romani. Ulterior, grupul crora li se aplica ius civile s-a lrgit, ntr-o oarecare msur incluznd i pe strinii care primiser ius comercii. Ius gentium reglementa raporturile dintre romani

4

. Chiar dreptul honorar (pretorian)5

care, prin edictele magistrailor, devenise izvorul cel mai dinamic al reglementrilor, reprezenta un sistem de reguli noi, complementar lui ius civile (nc rigid) solemn i de lent evoluie.

Singurul ius din cadrul diviziunii dreptului roman care nu a inut seama de statutul juridic de cetean este ius naturale (noiune care a ptruns destul de devreme la Roma) i care era un ansamblu vag i variabil de principii presupuse a fi conforme ordinii naturale6. n aceast privin, Cicero7 considera c dreptul natural a existat de la nceputul nceputurilor, c este potrivit cu natura, c se gsete la toate popoarele, mereu acelai, etern. Ius naturale era considerat ca un drept cu valoare ideal i permanent, neschimbat i care s-ar gsi la toate popoarele, cuprinznd deopotriv pe dumani, pe sclavi i barbari. Uneori principiile dreptului natural tind s loveasc ordinea de drept instituit (de exemplu, combtnd sclavia), alteori autorii invoc dreptul natural pentru a se opune schimbrilor din viaa social8.

Pn la Iustinian9 ius civile, ius praetorium, ius gentium s-au apropiat unele de altele i au sfrit prin a aprea ca trei domenii ale aceluiai sistem de coeziune; ele ns nu pot fi comparate cu ramurile dreptului aa cum le concepem noi astzi (n drept public i privat, n drept civil i comercial, administrativ, penal, etc.). O asemenea comparaie ar ignora originalitatea fenomenului roman i importana acestei fuziuni din epoca clasic i pn la Iustian10. Cu titlu, exemplificator, noiunea de ius gentium este fluid iar unele instituii (emptio venditio, locatio conductio...) sunt, n acelai timp, de ius civile i de ius gentium, iar alte instituii de ius gentium (posesiunea, tradiiunea), apar la unii autori latini ca fiind conforme lui ius naturale.

Diviziunea n ius publicum i ius privatum se raporteaz din nou la ius civile, n sensul c dreptul civil s-a divizat n dou ramuri, respectiv dreptul public i dreptul privat.

Dreptul public privea statul roman (magistraturile, cultul i colegiile de preoi), iar dreptul privat privea instituiile care prezentau interes pentru particulari.

Aceast mare diviziune i-a pstrat importana pn n zilele noastre, dei criteriile specifice de structurare opereaz de la un sistem de drept la altul n funcie de condiionrile social istorice.

Potrivit acestei diviziuni, din grupa dreptului public fac parte: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul procesual penal, dreptul procesual civil, dreptul internaional public, iar din a doua grup dreptul civil, dreptul comercial, dreptul internaional privat, etc. O astfel de concepie sublinia M. Djuvara11 , nu este cu desvrire exact, deoarece interesul

1 Digesta in Corpus Iuris Civilis, I, ed. XVI, D. 1.1.2, stereotipa Th. Mommsen Pkrper, Berlin, 1954 2 Cu privire la etimologia publicum privatum, a se vedea Ernout - Meillet, Dictionaire tymologique de langue latin, Paris, 1932 (influen

etrusc ?); A. Walde, B. Hoffmann, Lateinischeh etymologisches Wrtebuch, Heldeberg, 1938, 1954 3 Mullejons, Publicus und Privatus, 1961, pp. 4 - 61; apud: Vladimir Hanga, Drept privat roman, Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti, 1973 4 Unul din cele mai obinuite contracte ntre romani (vnzarea, mprumutul de bani i stipulaia au fost contracte ius gentium. 5 Lex Aibutia, votat, probabil, ntre anul 150 i sfritul secolului al II - lea nainte de Hristos. 6 Natura parit omnes liberos et omnes natura liberat student (natura ne-a fcut pe toi liberi i toi tnjesc n mod natural dup

libertate). 7 De respublica, 3.22.33, apud: Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, Teoria general a dreptului, Editura Fundaiei Chemarea, Iai,

1996, p. 156 8 Mihai Vasile Jakot, Dreptul roman, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 68. 9 Alexandru Grigorescu, La reception du droit roman de Iustinien en Occident et celle du droit romano-bizantin en Orient, Milano, A.

Giuffre, 1968, pp. 1209 - 1237 10 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 156 11 Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, vol. I, Editura Socec Bucureti, 1930, pp. 105

2 individului este nemsurat n toate normele privitoare la stat. Respectarea dreptului sub toate formele sale intereseaz n primul rnd societatea, cci ntreaga societate nu ar putea s existe, dac respectul dreptului nu ar exista

12. Dreptul public domin tot mai mult dreptul privat, arat M. Djuvara, iar la rndul su, dreptul privat exercit o influen mare asupra dreptului public. n dreptul public, pe de alt parte, este evident c domin dreptul constituional, iar n dreptul privat dreptul civil are preeminen, constituind i dreptul comun13. Legturile strnse ntre aceste ramuri ale dreptului au contribuit la apariia unor noi concepii care atenueaz diviziunea clar a dreptului. Astfel, P. Roubier14 argumen-teaz existena unui drept mixt, care, la rndul su, se mparte n drept concret i drept mixt abstract.

Dreptul mixt concret poate fi numit dreptul profesiunilor i cuprinde ansamblul de reguli i instituii publice sau private, grupate n funcie de o profesie (dreptul comercial, legislaia muncitoreasc, legislaia rural).

n continuare, acelai autor arat c dreptul abstract (drept regulator) cuprinde dreptul penal, avnd n vedere c acesta include normele de drept care sancioneaz comiterea unor infraciuni svrite n diferite domenii, iar uneori acesta se declaneaz la plngerea prealabil a victimei, regulile de procedur (penal, civil, administrativ), dreptul tranzitoriu care rezult din schimbarea legislaiei.

Ali autori nu recunosc aceast diviziune. H. Kelsen, de exemplu, nlocuiete categoriile de drept public i privat cu ierarhia normelor. De asemenea, Lon Duguit, contest distincia ntre dreptul public i dreptul privat. n general, se scoate n eviden producerea aspectului public al dreptului, vorbindu-se chiar de o publicizare a dreptului, considerndu-se c totul devine drept public, c toate legile intereseaz mai mult societatea dect persoana luat individual i c totul este de domeniul dreptului public

15

. Apariia unor noi ramuri ale dreptului face vulnerabil vechea mprire a dreptului n drept

public i privat. Aceste ramuri se caracterizeaz printr-o anumit tehnicitate, de unde i neutralitatea lor fa de sistemul de drept n care se integreaz ca discipline autonome (drept spaial, dreptul mediului, protecia juridic a drepturilor omului etc.). De asemenea, autonomia relativ a unor reglementri se explic i prin hipertrofierea unor norme i instituii (contractul de transport, contractul de asigurri solicitate n practica social i desprinderea lor de ramura tradiional cum sunt: drep tul transporturilor respectiv dreptul asigurrilor16.

Dup prof. P. Negulescu17 deosebirile dintre dreptul public i dreptul privat ar fi urmtoarele: a. normele de drept privat sunt mult mai cristalizate i mai stabile dect normele de drept public.

De exemplu, teoria obligaiilor, cuprins n Codul civil romn din 1865 n vigoare i astzi este foarte apropiat de teoria jurisconsulilor din perioada clasic a dreptului roman, pe cnd normele de drept public, au un pronunat caracter politic, se schimb mai repede, de exemplu, dup Marea Revoluie Francez, cnd n locul absolutismului regalitii s-a instaurat democraia burghez.

La noi observm c, dup evenimentele din Decembrie 1989 s-au produs mari mutaii n dreptul public;

b. n dreptul privat oricine poate s fie titular al unui drept. De exemplu, poate s fie proprietar sau creditor oricine, fie c este cetean romn, sau fie c este strin, fr deosebire, de naionalitate, religie ori sex; cnd ns este vorba de drept public, nu oricine poate s exercite drepturile reglementate de normele aparinnd acestuia, de exemplu, dreptul de vot nu-l poate exercita orice persoan, ci numai ceteanul n vrst de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv; unele funcii sau demniti poli-tice, civile sau militare nu pot fi ocupate dect numai de ctre un cetean romn cu domiciliul n ar;

c. normele de drept privat au o precizie mai mare dect cele de drept public, care sunt mai puin determinate. Astfel, de exemplu, art. 998. Cod civil romn prevede: orice fapt a omului, care cauzeaz altuia prejudiciu, oblig pe acela din a crui greeal s-a ocazionat, a-l repara. Dei redactat n anul 1865, textul este i astzi foarte clar, n timp ce n dreptul public sunt cazuri n care aceste norme nu sunt precise;

d. dreptul public se bazeaz pe fora de constrngere a statului, n caz de nerespectare a normelor sale, n dreptul privat constrngerea ca mod de asigurare a respectrii normelor o gsim foarte rar;

e. n dreptul privat gsim sanciuni precise; nuliti, reziliere, decdere din drepturile printeti, excluderea de la succesiune, pe ct vreme n dreptul public sanciunile nu au aceeai preciziune, afar de dreptul penal ramur a dreptului public unde gsim sanciuni privative de libertate sau amenzi penale, ca pedepse principale, interzicerea unor drepturi i degradarea militar, ca pedepse complementare etc.;

f. n dreptul privat normele de drept sunt supletive, adic particularii n conveniile lor pot deroga de la ele i, numai n cazul n care nu au dispus altfel se aplic norma de drept, pentru c, n dreptul privat, numai dispoziiile de ordine public sunt obligatorii.

n dreptul public unde domin ideea de ordine n principiu toate normele juridice sunt obligatorii;

g. n timp ce publicitatea este de esena dreptului public, secretul este de esena dreptului privat. ncheiem prin a semnala faptul c gruparea ramurilor dreptului n drept public i drept privat

este meninut i n doctrina juridic contemporan. Un exemplu edificator l constituie teza dup care

12 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, Introducere n teoria general a dreptului, Editura ALL, Bucureti, 1993, p. 79 13 Mircea Djuvara, op. cit., pp. 105 - 132, 269 - 273 14 P. Rubier, Thorie gnerale du droit, Paris, 1949, pp. 10 - 18, 213 - 266 15 R. Ripert, Le dclin du droit, Paris, 1949, pp. 37 - 66 16 Yolanda Eminescu, Transformrile dreptului civil sub influena revoluiei tehnico-tiinifice. Eseuri juridice, Editura tiinific i

Enciclopedic, Bucureti, 1979, pp. 41 - 63, 89 - 129 17 P. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I (Principii generale), ediia a IV - a, Editura F. Mrvan, Bucureti, 1934, pp. 34

3 baza mpririi dreptului n drept public i drept privat o formeaz nu att caracterul general sau individual al interesului aprat, ct forma juridic, respectiv modul n care se asigur aprarea drepturilor subiective, ce se adaug la criteriul organic, dup care dreptul public se refer la guvernani, iar cel privat se refer la guvernai. Organele de stat asigur aprarea drepturilor consfinite n legi fie ex oficio, fie la intervenia i cererea prilor interesate. n primul caz ar fi vorba de dreptul public, iar n al doilea caz de dreptul privat18.

SECIUNEA A II-A: CONCEPTUL I PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiuni generale

Dreptul administrativ este strns legat de administraia public, fapt pentru care ncercm s

clarificm mai nti aceast noiune. Administraia constituie una din cele mai utile activiti umane, regsindu-se pretutindeni, n toat

complexitatea vieii sociale. Administraia public reprezint principala prghie prin care se realizeaz valorile stabilite la

nivelul palierului politic, n statul de drept. Noiunea de administraie are trei accepiuni principale 19: a) administraia ca activitate de a administra, de a realiza administraia; b) administraia ca structur sau organizare indispensabil n scopul nfptuirii administraiei; c) administraia ca instituie, constituit din activitatea i structura sa, cu scopul de a putea nde-

plini sarcinile primite de la puterea politic, precum i de a satisface interesele generale, cu respectarea drepturilor i intereselor legitime ale oamenilor.

Termenul de administraie deriv din latinul ad-ministrare i nseamn pentru a servi. Prefixul ad subliniaz direcia ctre un scop, spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv. Cuvntul ministrare vine de la latinul minister, care nseamn servitor.

Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla

20

. Perfeciunea structurii i activitii administraiei este posibil prin aplicarea principiilor i

criteriilor tiinei administraiei, tiin care cerceteaz ntregul coninut al administraiei, n scopul optimizrii acesteia, utiliznd investigaii sociologice i alte forme moderne de cunoatere 21.

Pentru nelegerea complexitii fenomenului pe care l cerceteaz, tiina administraiei studiaz nu numai aspectele juridice ale administraiei, ci i interferenele subsistemului administraiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global.

Noiunea de administraie cuprinde att administraia public ct i administraia particular. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc un

scop, utiliznd anumite mijloace22, dar ntre ele exist diferene eseniale privind raportul finalitii i resursele folosite.

Administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice n mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.

Pentru realizarea scopului su, administraia public utilizeaz prerogativele de putere public. Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, iar la nevoie ea poate utiliza mijloacele de

constrngere statal. Noiunea de administraie public are dou accepiuni 23: a) accepiunea formal-organic evoc urmtoarele autoriti publice: Preedintele Romniei,

Guvernul, ministerele i alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituii subordonate ministerelor; prefectul; organe locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect; organe autonome locale (consiliul judeean, consiliul local, primarul) i instituiile subordonate acestora.

b)n sens material funcional, noiunea de administrare public evoc acte i operaiuni materiale prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sa, dup caz, prestarea direct de servicii publice.

Administraia public constituie un proces continuu i o activitate permanent i adaptabil condiiilor dinamice ale mediului social.

18 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 1960, pp. 49 - 51 19 Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p. 25 20 Mihai T. Oroveanu, op.cit., p. 15 21 Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 6 22 Emil Blan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p. 12 23 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 78

4 Pentru cunoaterea complet a fenomenului administrativ este necesar cercetarea administraiei

publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, fenome-nelor i coninutului activitilor organelor administraiei, asupra psihologiei i comportamentelor individuale i colective ale personalului administraiei 24.

Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin relaii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct considerat n raport cu mediul social administraia, ntr-o societate dat, va putea apare, n armonie sau n opoziie cu ntregul mediu social sau cu anumite structuri ale acestuia

25

. n cadrul sistemului social global administraia ndeplinete urmtoarele funcii26: a) funcia de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia

n ultim instan folosind autoritatea sau chiar constrngerea; b) funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii; c) funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor care se

produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia.

n concluzie, administraia public poate fi definit ca ,,ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor structurilor subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se duc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice 27.

2. Principiile fundamentale ale administraiei publice

2.1. Principiile legalitii Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i

cruia i se subordoneaz ntreaga activitate a administraiei publice. Legalitatea presupune obligaia administraiei publice de a se supune legii i de a asigura aplicarea

ei. Administraia public are ca scop fundamental asigurarea realizrii interesului general, public. Potrivit art. 1, alin. 3 din Constituie, ,,Romnia este stat de drept, democratic i social n care

demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.

Exigenele statului de drept presupun ca administraia, n ntreaga sa activitate, inclusiv aplicarea principiilor sale s se efectueze ntr-un cadru legal, i anume n conformitate cu dispoziiile legale ale celorlalte acte normative pe care le execut, iar n cazul nclcrii legalitii, s fie constituite mecanismele care s asigure restabilirea acesteia.

Principiul legalitii apreciaz E. D. Tarangul 28 consist n aceea c toate dispoziiile pe care le ia statul trebuie s fie date pe cale general i impersonal, i c toate actele individuale ale statului trebuie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate mai nainte pe cale general i impersonal. n consecin, actele administrative care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n baza i n cadrul dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general i impersonal de ctre legiuitor.

Actul administrativ este principalul instrument prin care se realizeaz administraia public; este un act unilateral, n sensul c autoritile administraiei publice emit acte obligatorii i executorii. Ele exercit atribuii de putere public, astfel impunndu-i voina pe cale unilateral.

Actele administraiei publice sunt supuse controlului jurisdicional, n vederea stabilirii legalitii sau ilegalitii acestora. Nu acelai lucru se poate afirma despre oportunitatea respectivelor acte. Oportunitatea actelor administrative nu face obiectul controlului jurisdicional, lucru care face posibil ca puterea discreionar a administraiei publice s se confunde uneori cu abuzul. Autoritile administraiei publice, ale acestei puteri nu pot lua dect acea decizie din multe altele care este conform cu legea.

n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c nu poate face dect ceea ce i permite legea29.

2.2.Principiul permanenei i al continuitii

24 Emil Blan, op. cit., p. 13 25 Alexandru Negoi, op. cit., p. 6 26 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 65 27 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 79 28 E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 4 - 5

29 I. Teodorou, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii, n: Dreptul, nr. 3 / 1977, p. 39

5 Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii n concret a legii,

realizat de ctre administraia public30. Echilibrul social i ordinea public nu pot fi meninute dect numai satisfcnd interesul

general, public. Administraia public trebuie s fie la dispoziia ceteanului i are sarcina de a servi pe toi oamenii care alctuiesc comunitatea uman naional. nsi denumirea de administraie public evoc i definete misiunea de a satisface interesul public 31.

Guvernanii au obligaia s asigure meninerea ordinii publice i servicii publice de care societatea are nevoie i fr de care nu ar putea exista.

n societatea omeneasc exist anumite nevoi, de interes general, adic nevoia de linite i siguran, nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc., aceste nevoi, dac nu ar fi satisfcute, toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu, statul trebuie s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea i echilibrul social.32

Tocmai de aceea, atunci cnd se constat c anumite iniiative particulare care vin n sprijinul satisfacerii interesului general, public, nu dau rezultate, este de datoria statului s preia aceste activiti i s le transforme n servicii publice.

n ceea ce privete continuitatea aciunii guvernamentale, aceasta este reglementat prin Constituie. Potrivit art. 110, alin. 4 Guvernul al crui mandat a ncetat ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.

Aadar, chiar dac peisajul politic este mereu schimbtor, administraia public este cea care reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea n societate.

2.3. Principiul subsidiaritii Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu care decizia n ceea ce privete

realizarea propriilor interese trebuie s aparin persoanei, comunitii, care sunt cele mai apropiate de nivelul de aplicare a deciziei

33

. Acest principiu caut s rspund unor cerine de reaezare instituional i de evoluie social,

precum i unei nevoi de participare mai ntinse a cetenilor la luarea unor decizii, prin coborrea nivelului de luare a acestora ct mai aproape de problemele concrete.

n conformitate cu art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale, principiul subsidiaritii este definit astfel: Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin, de preferin autoritilor celor mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in seama de amplasarea i de natura sarcinii .

3.Subiectele care realizeaz

administraia public Administraia public este pus n folosul i n interesul general al societii sau al unei

colectiviti umane. Ea se realizeaz de ctre urmtorii subieci: a) Preedintele Romniei; b) Guvernul Romniei; c) ministerele i celelalte organe centrale din subordinea Guvernului; d) organele centrale de specialitate care nu sunt organizate n subordinea Guvernului (autoriti

administrative centrale, autonome); e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau,

dup caz, funcional, ministerelor; f) instituii bugetare, regii autonome, societi comerciale care nu sunt subordonate organic sau,

dup caz, funcional, organelor centrale autonome; g) prefectul judeului; h) comisia consultativ judeean; i) organe locale de specialitate organizate n subordinea ministerelor i conduse de prefect; j) organele locale autonome (consiliul judeean, consiliul local i primarul); k) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau,

dup caz, funcional, consiliului judeean ori consiliului local. 4. Obiectul administraiei publice

Obiectul administraiei publice l constituie realizarea valorilor care exprim interese le statului

sau ale societii valori, care sunt exprimate n Constituie i alte acte elaborate de puterea legislativ. Obiectul administraiei publice este vast; n afara unor aspecte teoretice cu caracter general, precum i a principiilor i metodelor de cercetare, el poate fi structurat pe urmtoarele compartimente 34:

30 Emil Blan, op. cit., p. 14 31 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 14 32 E. D. Tarangul, op. cit., p. 14 33 Emil Blan, op. cit., p. 20

34 Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Administraia public, Editura Fundaiei Gheorghe Zane, Iai, 1999, p. 44

6 administraia central i local; administraia urban i rural; administraia economiei naionale i a imobilelor statului; administraia colilor i a instituiilor social-culturale; administraia transporturilor (terestre, maritime, aeriene) i a telecomunicaiilor; administraia apelor i pdurilor.

5. Coninutul administraiei publice

Coninutul administraiei publice de stat este dat de activitile ce se realizeaz n temeiul i n

executarea legilor rii. Aceste activiti pot fi grupate n dou mari categorii 35: activiti executive cu caracter de dispoziie; activiti cu caracter de prestaie. Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz executarea legii, precizndu-

se conduita pe care trebuie s-o aib persoanele fizice i juridice. n acest caz se nscriu msurile de politic administrativ avnd drept scop meninerea ordinii publice la care se mai adaug msurile de asigurare a linitii publice, cele privitoare la securitate i salubritate public, care trebuie s asigure cadrul unei societi civilizate36.

Activitatea executiv cu caracter de dispoziie se concretizeaz prin acte juridice i fapte materiale efectuate de ctre autoritile administraiei publice sau de funcionarea, administraiei publice.

n mod subsidiar i subordonat activitilor specifice celorlalte organe ale statului, prin care se realizeaz puterile statului, respectiv puterea legislativ, prin care se realizeaz puterile statului, i puterea judectoreasc desfoar activiti cu caracter de dispoziie, pe baza i n executarea legii, prin care este organizat executarea i aplicarea legii. Aceste organe au calitatea de autoriti publice.

Activitatea executiv cu caracter de prestaie se realizeaz att prin acte juridice, ct i prin operaii materiale. Astfel, unele dintre actele juridice prin care se realizeaz prestaiile sunt acte administrative (de exemplu, diplomele eliberate de coli i instituii de nvmnt superior de stat).

Cea mai mare parte a prestaiilor (transport n comun, ocrotirea mediului ambiant, etc.) se realizeaz prin operaii sau fapte materiale, pe baza i n executarea legilor, dar i pe baza unor contracte ncheiate ntre instituii regii autonome i societi comerciale aparin administraiei publice i beneficiarii respectivelor servicii.

Activitile de prestaie ce fac parte din coninutul administraiei publice deriv din funciile noi ale statului modern care, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii i de executare i respectare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestaii n favoarea membrilor societii37.

Activitatea de organizare a executrii legii i de organizare n concret a acesteia se desfoar n cadrul unui sistem n care intr organele puterii executive, ale statului, administraia public local, diferitele instituii social culturale de stat, precum i regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat.

Aceast activitate se mai desfoar n unele sisteme de organizare a executrii puterii de stat, i anume, n cadrul sistemului puterii legiuitoare i acela al puterii judectoreti subiecte de drept ce apar n calitatea lor de autoriti administrative i nu ca organe ale puterii legiuitoare, respectiv, ale puterii judectoreti38.

De asemenea, unele organizaii particulare cum sunt birourile de avocai, de notari publici, institu-iile de nvmnt superior particulare, etc., desfoar activiti de interes public n baza prevederilor legale, contribuind la realizarea administraiei publice, dei nu fac parte din acest sistem.

6. Sarcinile administraiei publice

Activitatea i structura administraiei este determinat de scopul desfurrii misiunilor sau

sarcinilor, precum i de circumstanele n care ele se realizeaz. Astfel, la nfiinarea unei instituii publice, regii autonome sau altui subiect care realizeaz administraia public, se are n vedere un anumit scop, respectiv acela de a satisface cerinele publice de interes general. Raiunea de a fi a administraie const n funcionalitatea ei de a servi omul i societatea39, ceea ce constituie sarcina sa principal. Sarcinile administraiei sunt toate misiunile pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le ndeplineasc. Termenii de sarcini sau misiuni sunt sinonimi n tiina administraiei.

Creterea continu a sarcinilor administraiei poate fi explicat prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Aprarea omului este o sarcin de mare importan

35 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, pp. 8 - 14 36 P. N. Cardilan, Cr. Houter, Manual pratique de droit administratif, ditions Eyropies, Paris, 1991, p. 84 37 Philippe Georges, Droit public, 1989, p. 40; G. Vedel, Droit administratif, Paris, 1963, p. 9; M. Waline, Droit administratif, Paris,

1963, p. 6 38 Ion Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, vol. I, Editura Universitii Sibiu, 1992, p. 3 39 Traian Herseni, Prolegomene la teoria sociologic, Editura tiinific, Bucureti, 1969, p. 8

7

preluat de administraia public. Pe aceste coordonate se nscriu i msurile privind protecia me-diului nconjurtor pe plan mondial40.

Complexitatea sarcinilor administraiei publice determin multitudinea soluiilor de ndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie41. n ceea ce privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, datorit multiplicrii nejustificate a unor instituii ce ndeplinesc aceleai misiuni 42.

Sarcinile administraiei pot fi permanente i temporare. Sarcinile administraiei publice pot fi clasificate dup mai multe criterii, i anume: criteriul material, care necesit studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale

i financiare, utilizabile pentru realizarea sarcinilor; criteriul organic, determinant n descrierea unei categorii de organe de specialitate, ceea ce

nseamn enumerarea unor structuri administrative variate, cum sunt structurile organelor centrale ale administraiei publice.

Aceste autoriti ndeplinesc sarcini de o importan general, fiind nfptuite n mod unitar pe ntreg teritoriul rii. Unele sarcini sunt locale, fiind circumscrise la o unitate administrativ-teritorial sau alt localitate, urmrind satisfacerea unor cerine sociale specifice.

n acelai mod acioneaz i serviciile publice descentralizate i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice din unitile administrativteritoriale.

n literatura de specialitate ntlnim i alte clasificri ale serviciilor administraiei. Astfel, L. O. White a clasificat aceste sarcini n trei mari categorii43:

a) misiuni operaionale; b) misiuni auxiliare; c) misiuni de conducere. n prima categorie sunt cuprinse principalele sarcini ale administraiei publice, cum ar fi: politice,

de aprare i ordine public, educative, social-economice. Sarcinile auxiliare sunt destinate s sprijine sarcinile principale; funcionarii care le ndeplinesc nu

iau contact direct cu publicul, ei prestnd serviciile aferente compartimentelor administrative (contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.).

Andr Molitar, specialist belgian n tiina administraiei, caracterizeaz astfel de comportamente ca fiind instituionale. Sarcinile de conducere sau de stat major se realizeaz n contact direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii instituiilor administrative i elaborarea politicii acestora.

Se apreciaz44 c aceast analiz prezint interes datorit efortului de teoretizare cruia i corespunde, ns are inconvenientul de a fi prea legat de structuri.

Totodat se consider45 c aceast clasificare mai poate fi simplificat, n sensul c, odat cu misiunile operaionale, s fie cercetate i misiunile de conducere, deoarece misiunile operaionale nici nu pot fi ndeplinite dac nu sunt conduse. Astfel, prima categorie de sarcini poate fi intitulat misiuni operaionale i de conducere.

O alt clasificare este cea a profesorului francez de tiina administraiei, Ronald Drago. Acesta reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, astfel:

a) misiunea de informare. Aceasta constituie punctul de plecare a oricrei aciuni administrative. Informaia reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative pe orice treapt se situeaz, indiferent c aceasta este spontan sau obinut la cererea administraiei sau c privete doleanele publicului ori principiile unei reforme importante;

b) misiunea de studiu, care are loc dup faza de informare i precede deciziei. Aceasta este obligatorie pentru administraie, chiar dac se nfiineaz organisme administrative specializate n studii, la orice nivel s-ar gsi ele;

c) misiunea de pregtire a deciziilor reprezint o rezultant a misiunilor de informare i studiu; aparine totdeauna administraiei, fapt pentru care se acord importan studierii procesului decizional;

d) misiunea de executare i adaptare reprezint sarcina cea mai important a administraiei. Prin aceast sarcin administraia este pus n contact direct cu cei pe care i administreaz. n nfptuirea sarcinii de executare i adaptare a deciziilor la interesele particulare ale administraiilor, procesul decizional este repetat la nesfrit, pn la cele mai mici activiti administrative. n realizarea sarcinii de a se adapta la cerinele administraiilor, administraia se poate abate uneori de la linia deciziilor luate. n astfel de cazuri, dreptul administrativ nregistreaz excepii de la normele juridice, n timp ce cele fondate pe considerente de eficien a activitilor administrative, constituie obiect de studiu pentru tiina administraiei.

Administraia ndeplinete i sarcini secundare, cum sunt: informarea publicului, realizarea

40 Salvator Brdeanu, Reflexions sur les consequences facheeuses de la degradation de l'environnement et de le rle du droit dans

l'etabilissement de l'equilibre ecologique, in: Revue de l'Est, vol. 4, nr. 2, 1973, pp. 67 - 82. 41 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 204 42 Roland Drago, Claude Goyard, Thorie gnrale des missions de l'Administration, in: Traite de science administrative, pp. 250 - 251 43 L. D. White, Introduction to The Study of Public Administrations, ediia a 4 - a, New York, 1955, pp. 195 sqq. 44 Roland Drago, Science administrative, Paris, 1980, pp. 71 - 72 45 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 209

8 activitii de relaii publice, precum i mbuntirea metodelor i organizarea compartimentelor n acest scop, sarcini care ns nu diminueaz importana misiunilor principale.

SECIUNEA A III-A: DEFINIIA I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia dreptului administrativ

Bazele dreptului administrativ din ara noastr au fost puse prin Regulamentele Organice intrate n

vigoare n Muntenia (1831) i Moldova (1832). Ca ramur distinct a dreptului public, dreptul administrativ se dezvolt tot mai mult odat cu

aplicarea acestor Regulamente, dobndind o personalitate de netgduit prin reformele de ordin legislativ din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza pentru ca apoi n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, s devin disciplin de studiu att n nvmntul juridic superior, ct i n cel secundar. Lucrrile de specialitate aprute dup Revoluia din Decembrie 1989 reflect preocuparea autorilor n materie de a trata ct mai fidel mutaiile profunde care au avut loc n sistemul administrativ din ara noastr.

Pornind de la realitile constituionale actuale considerm c dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice, precum i a celor care privesc relaiile sociale litigante dintre aceasta i particulari (persoane juridice i persoane fizice) vtmai n drepturile lor prin actele administrative emise de autoritile publice ale acestei administraii.

2. Izvoarele dreptului administrativ 2.1. Conceptul de izvor al dreptului administrativ n tiinele juridice, n general conceptul de izvor al dreptului este folosit ntr-un sens specific,

strict juridic, avndu-se n vedere formele de exprimare a normelor juridice, acte normative (legi, decrete), obiceiul juridic, practica judiciar, etc.

Prin izvor de drept au fost denumite de asemenea sursele, originea, factorii de determinare i creare ai dreptului.

Cercetarea normei juridice determin anumite precizri privind: necesitatea, cauzele care i-au determinat apariia, cror aspiraii tinde s rspund, etc.

n consecin, se impune cercetarea surselor acesteia avnd n vedere criteriul raportului ntre coninut i form, respectiv a determinrilor materiale i spirituale (izvoare materiale) i a formelor juridice de exprimare (izvoare formale).

Izvoarele dreptului mai pot fi clasificate i dup sursa cunoaterii lor: izvoare scrise (legi, ordonane etc.); izvoare nescrise (tradiii orale, obiceiuri); izvoare oficiale (legea, jurisprudena); izvoare neoficiale (obiceiul, doctrina). Literatura juridic cunoate o multitudine de clasificri, mai mult sau mai puin relevante pentru nsi noiunea de izvor de drept. Aadar izvoarele de drept administrativ sunt formele n care se exprim normele acestei ramuri de drept, care nasc, modific sau sting raporturi juridice de drept administrativ.

2.2. Legile constituionale Izvoarele constituionale sunt acele norme statornicite de legea fundamental care se impune

imediat direct sau indirect nsui legiuitorului administraiei, precum i celor administrai. Formularea cea mai reuit ar putea fi de: bazele constituionale ale dreptului (Georges Vedel, Jean Rivero, etc.).

Constituia cuprinde, de asemenea, dispoziii fundamentale care privesc organizarea i funcionarea principalelor categorii de organe ale statului, aciunea acestor organe, deci implicit aciunea administrativ. Fa de aciunea administrativ, normele constituionale impun o rezerv, i anume, faptul cenzurrii normelor administrative pentru cauz de neconformitate cu dispoziiile Constituiei. n acest sens, Constituia Romniei din 1991, n art. 146, privind atribuiile Curii Constituionale, n alin. d specific faptul c acest organ hotrte asupra excepiilor, de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judec-toreti sau arbitraj comercial; excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului.

n legtur cu acest aspect se impun unele precizri: judectorul instanei de contencios administrativ

46

nu poate cenzura constituionalitatea legii. El nu este competent a cenzura legile, ci a

46 Reglementat prin Legea contenciosului administrativ Nr. 544 / 2004, ; n aceeai problem, a se vedea C. G. Rrincescu, Contenciosul

administrativ romn, Editura Alcoly, Bucureti, 1936

9 judeca actele administrative. Indirect ns, el poate cenzura legea prin pronunarea sentinei privind legalitatea unui act administrativ, elaborat prin ignorarea unei reguli constituionale. Cenzurarea actului administrativ reprezint, implicit, cenzurarea legii pe care se ntemeiaz i, n consecin, poate fi denunat neconstituionalitatea unei astfel de legi.

A. TEXTE CONSTITUIONALE DE PRINCIPIU. Constituia din 1991 este izvorul principal al dreptului administrativ, dar privit n ansamblul celor 156 de articole, acestea nu pot determina coninutul unei ramuri de drept, cum ar fi, de exemplu, cea a dreptului administrativ, penal, etc.

Totui, textele care privesc acest coninut le remarcm ntr-un numr apreciabil n Constituie, ele constituind temeiul juridic al organizrii administrative a rii, al adoptrii celor mai importante legi.

Textele47 cuprinse n titlul I (Principii generale), precum i dispoziiile comune( din titlul II,

capitolul I) prezint n marea lor majoritate, trsturile unor norme de principiu cu titlul de exemplu, cteva texte din titlul I:

a) enumerarea i garantarea valorilor supreme (art. 1, al.3), cum sunt: demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor48, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic;

b) organizarea administrativ a teritoriului (art. 3.); c) unitatea poporului romn i egalitatea ntre ceteni (art. 4); d) pluralismul i partidele n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei

constituionale (art. 8, alin. 1); e)respectarea Constituiei a supremaiei acesteia i obligativitatea respectrii legilor (art. 1 alin

5). n titlul II fundamentarea de principii a dreptului este mai direct exprimat n texte:

a) responsabilitatea celor crora li s-au ncredinat funcii publice, de ndeplinire cu bun credin a obligaiilor ce le revin;

b) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public precum i dreptul de petiionare; c) accesul liber la justiie; d) egalitatea n drepturi a cetenilor nimeni nu este mai presus de lege. Textele acestui titlu stabilesc direct sau implicit (prin sensul lor) intervenia autoritilor

administraiei publice din diferite sectoare de activitate. Aceste principii de baz sunt consacrate n titlul III, art. 120 i privesc: a) descentralizarea ;

b) autonomia local; c) deconcentrarea serviciilor publice.

B. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND REGLEMENTAREA INSTITUIILOR PUBLICE. Marea majoritate a normelor constituionale care reglementeaz instituiile puterii publice centrale

i locale i gsesc consacrarea n textele articolelor cuprinse n titlul III. Astfel, n capitolul II din acest titlu consacrat instituiei preedintelui Romniei: a) rolul preedintelui n buna funcionare a autoritilor publice, precum i exercitarea de ctre

acesta a funciei de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art. 80); b) numirea Guvernului (art. 85); c) consultarea Guvernului (art. 86); d) participarea la edinele Guvernului (art. 87); e) ncheierea tratatelor internaionale (n numele Romniei) tratate negociate de Guvern (art.91); f) numirea n funcii publice (art. 94) etc. Textele capitolelor III i IV, ale aceluiai titlu, rspund

direct cerinelor privitoare la structura i rolul Guvernului i a primului-ministru (art. 102, 107); g) nvestitura, jurmntul de credin, incompatibiliti (art. 102-104); h) rspunderea membrilor Guvernului, ncetarea funciei de membru al Guvernului, actele i

ncetarea mandatului Guvernului art. 109,108, 110); i) raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111114). Textele articolelor cuprinse n capitolul V sunt consacrate administraiei publice centrale de

specialitate: structur, nfiinare, fore armate, Consiliul Suprem de Aprare a rii (n art. 116119 din seciunea nti) precum i administraiei publice locale: autoriti comunale i oreneti, Consiliul Judeean, instituia prefectului (n art. 120123 din seciunea a doua).

Aceeai for juridic a textelor constituionale privind economia i finanele o ntlnim n majoritatea articolelor din titlul IV al Constituiei.

C. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND COMPETENA I PROCEDURA. Unele norme constituionale se raporteaz la competena preedintelui i a primului ministru

privind autoritile administrative (art. 85 94; 107), puterea de reglementare general (art. 108) i puterea de a numi funcionari (art. 94), actele de autoritate (art. 92, 100). Alte norme constituionale se remarc prin trsturi procedurale, referindu-se la procedura de investire a primului-ministru i al Guvernului (art. 103).

47 Constituia Romniei, art. 11, alin. 2, art. 16, 21, 25, alin. 1; art. 30, 32, alin. 4, 5, 6; art. 47, 48, 50, 51, 119 i 135 48 George Antoniu, Articolul 5 din Convenia European a Drepturilor Omului. Implicaii asupra legislaiei romne, Studii de Drept

Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1993, pp. 167 - 185

10 Un alt grup de norme constituionale repartizeaz competenele ntre Parlament (art. 73) i

puterea executiv (art. 102), n funcie de natura specific a activitii lor. Cele de natur legislativ sunt rezervate Parlamentului, cele de natur executiv, Guvernului. n anumite situaii, de urgen, Constituia (art. 115) prevede delegarea legislativ, Guvernul fiind competent a emite n anumite condiii procedurale ordonane, dar numai n domeniile care nu fac obiectul legilor organice.

La aceste grupe se pot aduga normele constituionale privitoare la repartizarea competenelor ntre Parlament, Preedinte i Guvern (art. 91) n domeniul politicii externe.

Astfel, Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, Guvernul le negociaz, iar Parlamentul le ratific. De asemenea, normele privitoare la comunicarea ntre Preedinte i primul ministru, prin contrasemnarea decretelor emise de Preedinte (art. 100). Contrasemnarea reprezint angajarea rspunderii primului ministru pentru coninutul actului, atestnd, pe de alt parte, conformitatea decretului cu prevederile legale, iar pe de alt parte, conformitatea cu voina organului reprezentat de primul ministru. Contrasemnarea este cerut pentru decretele prevzute n art. 91, alin. 1 i 2 (tratate internaionale; acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice); art. 92, alin 2 i 3 (mobilizarea forelor armate, respingerea agresiunii) art. 93 alin 1 (starea de asediu)sau starea de urgen etc.

2.3.Legile i reglementrile administraiei emise n executarea legii 2.3.1. Precizri de principiu Competena elaborrii normelor cu caracter general specific izvoarelor formale ale dreptului cu

caracter de lege o are, pe de o parte, Parlamentul, iar de cealalt parte, anumite autoriti distincte ale puterii executive, aflate pe o anumit treapt n ierarhia organelor statale de nsemntate naional sau local. Aceast distincie privitoare la competen permite diferenierea legilor de celelalte forme de reglementare administrativ, i anume: legea este actul elaborat de organul legislativ, celelalte acte de reglementare (care intereseaz domeniul public sau privat) fiind elaborate de o autoritate executiv. Aceast distincie nu este de ordin material ntruct, n ambele cazuri, ne aflm n prezena unor acte care au aceeai msur generalitatea reguli de drept.

n consecin, raporturile ntre lege i celelalte reglementri se vor schimba n funcie de raporturile stabilite de regimul constituional ntre puterea legislativ i cea executiv. Prioritatea constituional a Parlamentului n raport cu Guvernul este reflectat n subordonarea riguroas fa de norma votat de Parlament. Aceast subordonare poate fi mai mult sau mai puin atenuat, n funcie de evoluia echilibrului puterilor n stat.

Legea fundamental este expresia direct a voinei generale. Ea constituie norma suprem creia trebuie s i se subordoneze toate celelalte norme i creia conform acestei suveraniti, totul i-ar fi posibil, din punct de vedere juridic

49. Este evident faptul c legea fundamental este superioar legilor (organice sau ordinare), dar numai un singur organ este abilitat s aprecieze constituionalitatea legilor (Curtea Constituional)50. Or, suveranitatea legii se poate manifesta numai n limitele constituionalitii. Reglementrile emise n executarea legii emannd de la o autoritate subordonat, sunt i ele subordonate legii. Formula consacrat n textele constituionale este cea privitoare la asigurarea organizrii executrii legilor (art. 108, alin. 2). n consecin, reglementrile adoptate n executarea legii nu pot fi emise dect n temeiul legii (pentru a reglementa modalitile de aplicare a legii, a normelor sau a principiilor cuprinse n ea). n acelai timp, reglementrile emise n executarea legii nu pot s modifice expres legea fundamental i nici s o contrazic, iar judectorul este ndrituit s verifice oricnd conformitatea acestora cu legea i s le cenzureze ilegalitatea.

n art. 73, Constituia, consacr trei categorii de legi (constituionale, organice i ordinare). 2.3.2. Legile organice Legile organice sunt prevzute n Constituie (art. 73, alin. 3) ocupnd locul secund n ierarhia

legilor. Ele prezint trsturi distincte, n funcie de coninutul lor (privind aplicarea unor dispoziii constituionale), precum i de cvorum i de majoritatea de voturi cerut n vederea adoptrii lor. Reprezentnd o prelungire a normelor constituionale, legile organice sunt elaborate numai n domenii expres prevzute de legiuitor (Constituie i cel al legilor ordinare). n temeiul acestor prevederi au fost elaborate o serie de legi organice care privesc: organizarea i funcionarea Guvernului51, contenciosul

49 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 181 50 S. Tnsescu, Sisteme de control al constitualitii legilor, Studii de Drept Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1995, pp. 175 - 183 51 Legea nr. 37 / 1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 137 / 1990

11 administrativ

52; administraia public local; organizarea i desfurarea referendumului, etc. Ele sunt izvoare de drept administrativ i sunt adoptate prin ntrunirea votului majoritii absolute din fiecare Camer sau prin majoritatea absolut n edina comun a ambelor Camere (dac procedura de mediere nu a avut acces).

2.3.3. Legile ordinare Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai n msura n care conin norme de

reglementare a relaiilor sociale ce fac obiectul administraiei publice. Supuse unui numr mai restrns de restricii constituionale, ele pot interveni n orice domeniu al relaiilor sociale, cu excepia celor rezervate domeniului constituional sau al legilor organice. innd seama de aceast necesitate, se impune conformitatea legilor ordinare cu cele organice, n caz contrar, existnd pericolul de a fi declarate neconstituionale. Neconstituionalitatea poate fi invocat nu pentru c legile organice ar avea vocaia valorii unor legi constituionale, ci pentru c ele se afl situate n temeiul Constituiei la un nivel mai ridicat ca cel al legilor ordinare. Legile ordinare sunt adoptate de fiecare Camer conform regulii majoritii relative sau n edina comun a ambelor Camere (cnd, prin producerea de mediere, nu s-a ajuns la un acord).

n legtur cu noiunea de lege se impune s facem unele precizri. Avnd n vedere autoritile administraiei publice, Constituia, n textul art. 117, alin. 1 , specific faptul c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Corobornd acest text cu dispoziiile art. 73, alin. 3, se poate trage concluzia n temeiul unei interpretri logice c unele ministere sau autoriti administrative autonome, se pot nfiina, organiza i funciona prin legi organice, iar altele prin legi ordinare. Sintagma potrivit legii poate fi susceptibil de mai multe interpretri: potrivit unor legi organice generale, cum ar fi: cele referitoare la organizarea general a nvmntului, statutul funcionarilor publici, etc. sau prin legi ordinare cu caracter general sau special. n aceast privin, legiuitorul constituant las deschise mai multe posibiliti. Noiunea de lege potrivit dispoziiilor art. 117, alin. 1, urmeaz a fi interpretat n sens executiv, ntruct majoritatea ministerelor sunt organizate i funcioneaz prin Hotrri ale Guvernului (Ministerul Muncii,Familiei si Egalitii de anse, Educaiei, Cercetrii i Tineretului, Ministerul Sntii Publice .a. ). Aceste hotrri pot fi justificate prin dispoziiile art. 116, alin. 1, care specific doar faptul subordonrii fa de Guvern: Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. Textul art. 117, alin. 1 este ferm n privina faptului c nfiinarea ministerelor se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Oricum, nfiinarea acestora printr-o lege ordinar nu ar ridic incompatibiliti cu textul art. 73 din Constituie

2.3.4. Reglementrile administrative emise n executarea legii

Reglementrile administrative considerate pn n prezent izvoare de drept , sunt cele care

traduc exerciiul puterii de reglementare general statornicit de Constituie i sunt conferite Preedintelui Romniei i primului ministru (decrete, hotrri).

Potrivit art. 100 (1) din Constituie, n exercitarea atribuiilor sale Preedintele Romniei emite decrete, care sunt izvoare de drept administrativ n msura n care acestea au caracter de acte normative sau chiar dac nu au un asemenea caracter.

Aici avem n vedere acele decrete contrasemnate de primul ministru, cum sunt cele emise n aplicarea prevederilor art. 92 (2), n conformitate cu care Preedintele Romniei declar mobilizarea general sau parial a armatei; ale art. 92 (3), care dau dreptul Preedintelui de a lua msuri pentru respingerea agresiunii armate, precum i n cazurile n care, prin lege, se stabilete dreptul pentru Preedinte de a emite decrete cu caracter normativ sau fr un asemenea caracter.

Hotrrile Guvernului cu caracter normativ sunt, n marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, nfptuind astfel realizarea n concret a prevederilor cuprinse n legi.

Tot prin Hotrri ale Guvernului sunt reglementate organizarea, funcionarea i atribuiile celor mai multe ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice i, implicit, activitatea n domeniile i sectoarele respective.

n acest sens putem exemplifica Hotrrea Guvernului nr. 83 /2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, precum i alte hotrri privind nfiinarea de secretariate de stat subsecretariate, organizarea anumitor domenii etc.

n privina domeniilor exclusive de reglementare administrativ, numai hotrrile Guvernului pot

52 Legea nr. 544 / 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 / 2004

12 avea o for juridic superioar i de o maxim generalitate i care cel puin teoretic pot s aib o libertate de reglementare a relaiilor sociale, vecin cu cea a legiuitorului, ntruct, n afar de propria organizare i funcionare, deasupra sa nu se afl dect o singur regul scris, i anume Constituia (legea fundamental). Totui, hotrrile i ordonanele Guvernului sunt acte ale puterii executive subor-donate legii i supuse (n cazul ordonanelor) cenzurii judectorului constituional ( art. 146 din Constituia Romniei).

Alte reglementri mai pot fi edictate i de unele autoriti care sunt abilitate de a emite acte de reglementare ( minitri, prefeci, autoritile executive sau deliberative locale).

Concluzia de mai sus enunat, indiscutabil din punct de vedere juridic (privind fora juridic inferioar legii a tuturor reglementrilor administrative emise n executarea ei) ridic unele rezerve din punct de vedere practic. Este cazul acelor legi de trimitere sau care se mrginesc a elabora principiile generale ale unei reforme i care n majoritatea situaiilor nu pot fi puse n aplicare dect prin reglementri administrative (hotrri) care intervin n vederea traducerii n practic a acestor nor-me (principii), etc. Aceste cazuri nu sunt simple ipoteze, ele corespund unor realiti practice ale zilelor noastre. De puterea de reglementare depinde punerea n aplicare a legii, ceea ce contrazice principiul supremaiei juridice a acestora. La acestea se mai adaug faptul c respectivele reglementri se elaboreaz deseori cu o mare ncetinire i, deci pot altera voina legiuitorului sau s o transpun imperfect, n practic

53

. Constituia Romniei atribuie putere de reglementare general, la nivel naional, Preedintelui

Romniei, primului ministru, iar n privina puterii de reglementare a autoritilor locale, competena lor rezult din legile organice. n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete, unele dintre ele fiind contrasemnate de primul ministru. De asemenea, Constituia consacr posibilitatea Preedintelui n exercitarea atribuiilor sale de a emite decrete de reglementare, n unele domenii, nerelevante pentru deliberri parlamentare .

Din punctul de vedere al formei de reglementare, aceste acte acte administrative au denumiri statorniciti n Constituie i legea organic, n funcie de autoritatea de la care eman: decrete pentru reglementrile date de Preedintele Romniei, hotrri pentru cele emise de Guvern, ordinele minitrilor i ale prefecilor, hotrrile consiliilor locale i ale celor judeene, dispoziiile primarilor.

Minitrii nu sunt investii cu o putere de reglementare general. Ei pot participa la aceasta indirect, prin exerciiul contrasemnrii actelor Guvernului. n activitatea administrativ, aceast participare este frecvent i suficient pentru a beneficia de aceast putere (multe reglementri fiind de-seori eliberate din iniiativa minitrilor).

Legile, hotrrile Guvernului acord minitrilor o putere de reglementare proprie n domenii determinate, conferindu-le competene importante n exercitarea puterii de reglementare la nivel naional.

Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale cu caracter normativ sau individual sunt izvoare de drept administrativ nu numai n domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui conductor a emis ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii. Astfel, un ordin al ministrului Econimiei i Finanelor va fi obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr n raporturile care se nasc ( modific sau se sting) n baza normelor emise.

Ordinele i instruciunile pot fi emise de un singur ministru sau de mai muli. Ordinele i instruciunile comune sunt att individuale, ct i normative.

Actele juridice (decizii, dispoziii) care nasc raporturi de drept administrativ emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate sunt, de asemenea, izvoare ale dreptului adminis-trativ.

Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat prevede c prefectul emite ordine n condiiile legii.

Ordinul prefectului este un act administrativ unilateral, care poate avea caracter normativ, cu toate trsturile caracteristice acestei categorii de acte.

De asemenea, n privina celorlalte autoriti locale (consilii locale, judeene, primari), legea organic n principal precum i legile speciale sau hotrrile Guvernului mputernicesc aceste organe s edicteze, pe cale general, pentru ntreg teritoriul unde se exercit competena lor, acte de reglementare n limitele subordonrii acestora fa de lege. Din aceast categorie de izvoare ale dreptului administrativ fac parte:

hotrrile consiliilor locale; hotrrile consiilor judeene; dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene; actele juridice emise de regiile autonome i de serviciile publice locale; etc. Actele de ordin intern care afecteaz drepturile i interesele legitime ale persoanelor pot fi atacate

cu aciune n contencios administrativ. 2.3.5. Ordonanele Guvernului

53 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 185

13 n vederea executrii programului su, Guvernul poate cere Parlamentului s voteze o lege care

s-l autorizeze de a lua ntr-un interval de timp limitat unele msuri care, n mod obinuit, sunt rezervate legii organice. Astfel, Constituia, n textele art. 108, alin 3 i art. 115alin1 face referire expres la delegarea legislativ a Guvernului, ale crui acte poart denumirea de Ordonane. n principiu, ordonanele nu sunt supuse aprobrii Parlamentului, ntruct, conform art.115, alin 2 aceasta este necesar numai dac este cerut de legea de abilitare. Ordonanele intervin n scopul detalierii, precizrii unor dispoziii cuprinse ntr-o lege, prin norme subsidiare, instruciuni tehnice, metodologii, etc. Ordonanele supuse aprobrii Parlamentului pn la ndeplinirea termenului de abilitare au un caracter executiv de drept administrativ, nerespectarea termenului atrgnd ncetarea efectelor acestora. Numai n situaii excepionale, de urgen, legea de investire a Guvernului cu o anumit competen legislativ poate fi o lege special de abilitare. n aceste cazuri, Guvernul poate adopta ordonane de urgen care intr n vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere , Parlamentului, care le va aproba sau respinge printr-o lege. Prin ordonan, normele instituite de Guvern au putere de lege, n limitele i condiiile stabilite de legea de abilitare, aceasta fiind de fapt semnificaia delegrii legislative.

2.3.6. Tratatele i alte reglementri internaionale n noua conjunctur economic i politic mondial, tratatele i conveniile internaionale,

precum i relaia acestora cu instituiile politice i juridice interne dobndesc noi relevane, n cadrul unor realiti incontestabile.

Tratatele i alte reglementri internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, n condiiile n care:

cuprind reglementri de aplicaie direct i nemijlocit, reglementnd situaii sociale ce fac obiectul dreptului administrativ;

sunt ratificate n conformitate cu legislaia n vigoare. n literatura de specialitate s-au purtat discuii n jurul calitii de izvor de drept al tratatului

internaional , autorii pronunndu-se fie pentru includerea acestuia n cadrul izvoarelor de drept (ca izvor pentru dreptul intern), fie considernd numai legea de ratificare ca izvor al dreptului intern.

Pentru ca tratatul sau convenia internaional s poat avea calitatea de izvor al dreptului, se impun anumite condiii procedurale (privind aprobarea, ratificarea, promulgarea, publicarea) consacrate n dreptul intern, fr ndeplinirea crora tratatul nu-i poate justifica aplicarea. Aceste condiii procedurale nu pot fi rupte de actul internaional propriu-zis, privit n toat complexitatea sa. Dac voina intern a autoritilor competente nu s-ar fi manifestat n toate tratativele anterioare ncheierii tratatului internaional sau aceste autoriti nu ar fi avut girul respectivelor tratative, ele nici nu ar fi n-ceput. n mod evident, factorul hotrtor l reprezint exprimarea acordului de voin al statului prin ratificarea de ctre Parlament a tratatului, care ns, n prealabil, a fost aprobat i supus ratificrii Parlamentului de ctre Preedintele Romniei prin decret, dup ratificare urmnd promulgarea tot prin decret i publicarea n Monitorul Oficial. n activitatea de organizare a executrii legii, izvoare ale dreptului administrativ sunt tratatele internaionale privind drepturile omului.

n privina acestor tratate,Constituie consacr dou reguli: a. interpretarea i, aplicarea drepturilor i libertilor ceteneti (consacrate n Constituie) se va

face n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului (din 10 decembrie 1940), cu pactele i celelalte tratate internaionale la care Romnia este parte( art. 20 alin1);

b. prioritatea acordat reglementrilor internaionale n cazul neconcordanei ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte i legile interne (art. 20 alin. 2). Prin urmare, suntem n prezena unor obligaii att pentru legiuitor (privind verificarea corelrii tratatelor internaionale la care Romnia are calitatea de parte, cu proiectele de legi ce urmeaz a se adopta), ct i pentru autoritile publice n ceea ce privete abilitatea de a negocia (privind verificarea corelaiei ntre dreptul intern i izvorul internaional)

54

. Acestor principale reguli se impune regula conform creia autoritile competente s negocieze i s ncheie tratate internaionale au obligaia de a veghea asupra concordanei lor cu dispoziiile constituionale.

Tot izvoare ale dreptului intern vor deveni i normele de drept european, odat cu intrarea Romniei n Uniunea European.

n sistemul nostru juridic n momentul de fa doctrina n general i doctrina de drept public n special, precum i jurisprudena, nu pot fi considerate izvoare de drept, dar nu se poate nega faptul c doctrina servete ca un ndreptar i judector i pentru legiuitor i are o influen decisiv asupra jurisprudenei55.

Sub aspectul perspectivei, imperativul necesitii, poate oricnd determina recunoaterea utilitii acestor izvoare ale dreptului, cum este, de exemplu, jurisprudena pentru dreptul administrativ francez considerat esenialmente jurisprudenial (G. Vedel, A. Laubader, R. Campus) 56. Cert este c,

54 V. Stoica, C. I. Stoica, Convenia european i impactul acesteia asupra sistemului juridic romn, n: Dreptul, nr. 10, Bucureti,

1994, pp. 3 - 10 55 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143 56 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, Cluj - Napoca, 1994, p. 20

14 n ultimii ani, n jurisprudena romneasc constituional57 i de contencios administrativ s-a produs un reviriment care poate contura imaginea jurisprudenei ca viitor izvor al dreptului.

3. Principiile generale de drept

Principiile generale sunt izvoare formale ale dreptului de o mare generalitate de care trebuie s

se in seama, att n elaborarea dreptului, dar mai ales n aplicare acestuia. Ele pot fi de inspiraie filosofic, politic i social (principiul pluralismului politic i principiul pluralismului formelor de proprietate)

58

. SECIUNEA A IV-A: NORMELE I RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Normele de drept administrativ

1.1. Definiia normelor de drept administrativ Normele juridice de drept administrativ sunt regulile sociale de conduit general i obligatorie ale

subiectelor de drept care particip, ntr-o form sau alta, la nfptuirea administraiei publice. 1.2. Trsturile normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ au unele trsturi specifice, i anume: ele reglementeaz relaii sociale care se ivesc ntre autoritile administraiei publice, precum i

ntre acestea i particulari (persoane fizice i juridice) n nfptuirea sarcinilor administraiei publice; dup obiectul lor de reglementare, normele dreptului administrativ sunt foarte diversificate,

practic acestea pot fi ntlnite n toate domeniile de activitate (nvmnt, sntate, cultur, armat, ordine public, etc.);

normele de drept administrativ au un grad diferit de generalitate59. Astfel, unele sunt obligatorii pentru toi cetenii rii, cum sunt cele privind asigurarea ordinii publice, altele pentru o categorie mai larg de ceteni60; altele pentru o categorie mai restrns61 i n sfrit, norme de drept administrativ care se refer la 2 3 persoane sau chiar la o singur persoan;

normele de drept administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii, fiind exceptate acele norme cuprinse n legi i Constituie.

Astfel, potrivit art. 108(23) din Constituie, hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, pe cnd ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de aceasta.

Minitrii i ceilali conductori ai organelor de specialitate ai administraiei publice centrale, emite ordine, instruciunii, etc.

1.3.Structura normelor de drept administrativ La norma de drept administrativ ca la orice norm juridic se distinge o constituie extern, dat

de modul de exprimare n cadrul actului normativ, ori a altui izvor de drept numit i structura tehnico-legislativ a normei i o structur intern, adic logica juridic care alctuiete substana normei juridice, elementele care compun norma i legtura reciproc dintre ele.

Structura tehnico-legislativ nseamn dispunerea normelor administrative pe articole, alineate, subalineate i gruparea acestora n seciuni, capitole i titluri. n domeniul dreptului administrativ, din cauza vastitii i complexitii reglementrilor, nu s-a constituit nc un cod, dar aceasta nu nseamn lipsa unei tendine de codificare. Codificarea i sistematizarea normelor juridice este un domeniu deosebit de important al practicii legislative care privete tehnica elaborrii actelor normative 62.

Ca orice norm juridic, i norma de drept administrativ are o structur logic, care alctuiete partea static, intern i stabil a normei63. Indiferent de formularea ei textual, norma de drept are o structur trihotomic: ipotez, dispoziie i sanciune.

Aceast structur corespunde situaiei logice potrivit creia orice prescripie, pentru a avea semnificaia i autoritatea unei norme de drept, trebuie s prevad condiiile n care unele categorii de subiecte vor avea o anumit conduit i care sunt urmrile nerespectrii sau nclcrii ei.

Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care stabilete condiiile, mprejurrile sau

57 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 190 58 Elena Iftime, Introducere n teoria i practica dreptului, Editura Universitii Suceava, 1999, p, 56 59 Valentin I. Prisacaru, op. cit., pp. 34 - 35 60 Ibidem 61 Ibidem 62 N. Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp. 206 - 227 63 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39

15 faptele n prezena crora se cere o anumit conduit, precum i categoria subiecilor la care se refer prevederile dispoziiei.

Tot n ipotez sunt incluse i alte pri ale normei, cum ar fi cele care prevd definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni64.

Ipoteza se poate stabili prin deducie pe cale logic, chiar dac nu este expres formulat n norma de drept administrativ. n funcie de gradul de precizie al formulrii deosebim dou feluri de ipoteze, i anume: ipoteze strict determinate i ipoteze relativ determinate.

Ipotezele care stabilesc exact condiiile de aplicare a dispoziiilor se numesc ipoteze strict determinative

65

. Ipoteza este relativ determinat atunci cnd mprejurrile de aplicare a dispoziiei prin natura

lor nu pot fi formulate n toate detaliile, astfel c rmne n sarcina organului care aplic legea s determine n mod concret existena acestora.

Cu alte cuvinte, este vorba de o competen de apreciere a autoritii, noiune cu care se apreciaz n literatura de specialitate. De altfel, asemenea aprecieri se regsesc n cunoscutele formulri pentru motive temeinice, justificate, n cazuri deosebite ori expresiile orice alte msuri sau orice alte mijloace legale pe care le consider necesare66.

n alte dispoziii ntlnim expresiile altele de aceeai natur chiar i etctera 67. Ipotezele pot fi simple sau complexe. Suntem n prezena unei ipoteze simple cnd se are n

vedere numai o singur mprejurare n care se aplic dispoziia. n cazul ipotezei complexe se au n vedere mprejurri n care toate sau fiecare n parte pot s determine aplicarea dispoziiei.

Dispoziia este cea mai important parte a normei de drept administrativ, nsi inima normei, care nu poate lipsi din structura acesteia. Ea reprezint acel element al normei de drept administrativ care prevede conduita ce trebuie urmat n prezena ipotezei date, mai precis drepturile i obligaiunile corespunztoare ale subiectelor vizate de norma de drept administrativ. Ea cuprinde comandamentul, imperativul normei sau elementul su raional 68. Astfel, cele mai importante norme de drept administrativ conin o dispoziie onerativ, prin care subiectele raportului juridic de drept administrativ sunt inute de o anumit conduit sau obligate la o anumit prestaie.

O alt categorie de norme de drept administrativ conine o dispoziie prohibitiv, care s interzic o anumit comportare (a nu face). Avem n vedere normele cu caracter contravenional.. Dispoziia are un caracter permisiv n sensul c las la latitudinea persoanelor alegerea unui anumit comportament. Expresia poate pe care o gsim n diferite norme juridice este elocvent.

n funcie de modul cum este formulat dispoziia poate fi strict determinat stabilind categoric i fr nici o posibilitate de abatere drepturile i obligaiile subiecilor vizai sau relativ determinat, atunci cnd se prevd variante sau limite ale conduitei, urmnd ca subiecii s aleag una din ele, sau n cadrul acestor limite, conduita dorit69.

Sanciunea este al treilea element care ntregete structura logic a normei juridice. Ea cuprinde consecinele, urmrile nerespectrii dispoziiei fiind o msur de ordin juridic care atinge o persoan n drepturile i libertile sale sau un act eficace pronunat de autoritatea competent n vederea stabilirii ordinii juridice care a fost tulburat70. Uneori i n dreptul administrativ sanciunea nu rezult n mod explicit, ci ea urmeaz s fie dedus din coninutul normei juridice, dup cum, aceeai sanciune poate fi chiar pentru mai multe norme. Acest fapt nu trebuie s duc la concluzia c normele de drept, respectiv cele de drept administrativ nu ar conine acest element.

A afirma acest lucru nseamn, practic, a nega caracterul normelor juridice71. Ca i sanciunile specifice celorlalte ramuri de drept i sanciunile de drept administrativ pot fi absolut determinate, relativ determinate, alternative i cumulative.

Sanciunile absolute determinate sunt formulate precis i nu pot fi micorate sau mrite. Sanciunile administrative relativ determinate sunt acelea care se stabilesc ntre o limit inferioar

i una superioar. De exemplu, contraveniile prevzute de diferite acte norma-tive. Sanciunile cumulative sunt n cazul n care regula de drept stabilete pentru unul i acelai fapt juridic mai

multe sanciuni obligatorii ntr-o lucrare de mare inut tiinific72, la care ne-am mai referit, autorul acesteia este de prere

c pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii de drept administrativ i anume: a) sanciuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcie, revocarea alegerii, mutarea

disciplinar, etc.);

64 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143 65 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39 66 Art. 49, lit. h din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000, privind regimul deeurilor, prevede: primarii i consiliile locale

sunt obligate s asigure curenia localitilor, prin orice alte msuri i mijloace legale pe care le consider necesare. 67 Art. 43, lit. c din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000 prevede: Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor

avizeaz propunerile de amplasamente pentru instalaii, depozite etc., privind deeurile pe terenurile cu destinaie agricol. 68 N. Popa, op. cit., p. 154 69 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, op. cit., p. 40 70 I. La Cressaye, M. Laborde - Lacoste, Introduction gnrale a l'tude du droit, Librairie du recuel Sirey, Paris, 1977, p. 411 71 n acelai sens, cf.: Ioan Muraru, Drept constituional, Tipografia Universitii Bucureti, 1987, p. 19; Antonie Iorgovan, Valentina

Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Tipografia Universitii Bucureti, 1986 72 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 147

16 b) sanciuni administrativ-contravenionale amenda, avertis-mentul, nchisoarea

contravenional, confiscarea, etc.); c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun

material sau moral); d) msuri de constrngere cu caracter nesancionator, de protecie a unor interese personale sau

publice, de prevenie sau de combatere a unor fapte antisociale (ex. reinerea unei persoane, stocarea unor bunuri, obligarea la tratament medical, etc.);

e) msuri de executare silit, adic de nfrngere a unei rezistene fizice (diferite aciuni n for a poliiei, imobilizarea unei persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii etc.);

f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, etc. ). Fr ndoial c sanciunea este un element esenial al normei juridice. Aceast msur se aplic,

n ultim instan, atunci cnd norma nu este respectat de bun voie. Msura sanciunii trebuie luat numai de organele n drept, cu respectarea riguroas a prevederilor legale i a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Pn la urm, sanciunea ca element al normei juridice conine i o regul de conduit care privete att subiectul care a violat dispoziia, ct i organul de stat chemat s aplice sanciunea mpotriva celui care s-a fcut vinovat de nclcarea normei juridice73.

1.4. Clasificarea normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ sunt deosebit de variate, ele fiind cuprinse n cele mai diferite

acte normative. Tocmai de aceea normele de drept administrativ nu pot fi confundate cu actele de drept administrativ, lucru asupra cruia de altfel s-a mai insistat n literatura de specialitate74. Ceea ce considerm noi ns c ar trebui scos n eviden este faptul c o multitudine de norme juridice administrative mbrac forma actelor administrative (normative) emise de autoritile administraiei publice i faptul c acestea nu epuizeaz sfera actelor juridice n care sunt cuprinse norme de drept administrativ

75. Aceste norme pot fi cuprinse i n alte acte juridice dect administrative, cum sunt: normele de drept constituional, drept civil, dreptul muncii etc.; chiar din aceste considerente normele de drept administrativ nu pot fi analizate dect mpreun cu formele juridice pe care aces tea le mbrac, respectiv cu izvoarele dreptului administrativ.

Actele administrative individuale nu cuprind norme juridice. n lucrrile de specialitate ntlnim mai multe cazuri de clasificare a normelor de drept administrativ, i anume:

a) dup criteriul sectorului de activitate76; b) dup criteriul ramurii i domeniului de activitate 77; c) dup obiectul de reglementare78; d) dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se reali-zeaz prin norma respectiv79. Dup criteriul sectorului de activitate sunt identificate urmtoarele categorii de norme de drept

administrativ: norme care reglementeaz nfiinarea, organizarea i desfi-inarea organului administraiei

publice; norme care reglementeaz competena organelor, n care sunt cuprinse toate normele juridice

care privesc atribuiile acestor organe, unele norme privind rspunderea lor, precum i unele norme juridice care prevd responsabilitatea funcionarilor ce compun organele administraiei publice;

norme care reglementeaz procedura activitii organelor administraiei publice; norme care reglementeaz drepturile i obligaiile persoane-lor fizice sau juridice n raporturile

lor de drept administrativ cu organele administraiei de stat. Dup criteriul ramurii i domeniului activitii executive, normele de drept administrativ sunt

grupate astfel: prima grup o formeaz acele norme ce reglementeaz nfi-inarea, organizarea i funcionarea

diferitelor organe ale adminis-traiei publice. Preciznd atribuiile diferitelor organe administrative, aceste norme stabilesc i competena material i teritorial a acesto-ra, raporturile lor cu alte organe de stat, precum i limitele controlului ce se poate exercita asupra lor;

a doua grup o formeaz acele norme ce reglementeaz raporturile organelor administrative cu persoanele fizice i persoanele juridice. n legtur cu aceasta este necesar s observe c normele de drept administrativ nu reglementeaz toate raporturile organelor administrative cu aceste subiecte de drept;

a treia grup o formeaz acele norme care reglementeaz rspunderea administrativ a persoanelor fizice i juridice. Tot n aceeai categorie se ncadreaz i normele ce prevd consecinele ce le au de suportat autoritile n caz de nclcare a drepturilor subiective ale cetenilor;

73 Radomir Luci, Teorie gnrale de l'tat et du droit, Dalloz, Paris, pp. 315 sqq. 74 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 26; Ilie Iovna, Dreptul administrativ i

elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 20; Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, p. 23

75 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 83 76 Romulus Ionescu, op. cit., p. 27 77 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 19 78 Valentina Gilescu, Drept administrativ, Tipografia Universitii Bucureti, 1986, p. 164 79 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 149 - 150

17 ultima categorie o formeaz normele procesuale. Ele reglementeaz forma n care i

desfoar activitatea organele administrative ca organe de putere, precum i drepturile i obligaiile personale care particip la aceast activitate80;

Dup obiectul de reglementare se disting urmtoarele norme de drept administrativ: a) norme organice; b) norme de drept material; c) norme de drept procedural, iar dup sfera de cuprindere sunt identificate: a) norme generale; b) norme speciale; c) norme excepionale.

Dup criteriul funciei dreptului administrativ care se realizeaz prin norma respectiv, deosebim: norme organice; sensul de norme organizatorice fa de dispoziiile Constituiei devine un

sens pur convenional, prin aceast sintagm urmnd s evocm tot ceea ce vizeaz organizarea i funcionarea instituiilor politico-administrative, indiferent dac sunt norme (legi) organice sau norme (legi) ordinare, n sensul art. 72 din Constituie81;

norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice; norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de

constrngere administrativ; norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (doar neeseniale) pentru societate,

normele contravenionale; norme de contencios administrativ. O alt clasificare de importan deosebit, de altfel comun i altor norme juridice, este i cea

fcut din punct de vedere al caracterului conduitei, a naturii condiiei pe care o prescriu. Avnd n vedere acest criteriu, ele pot fi: onerative, prohibitive i permisive.

Normele de drept administrativ onerative (onus-oneris = sarcin) sunt acelea care oblig subiecii de drept s svreasc o anumit aciune

Normele administrative prohibitive sunt acelea care interzic svrirea unei aciuni, a unei fapte, de ctre subiecii de drept. Normele administrative permisive sunt acelea care, fr a obliga sau interzice n mod categoric o aciune, o conduit, las la latitudinea subiectului de drept s-i aleag singur o anume conduit

1.5. Sistematizarea i codificarea normelor de drept administrativ Sistematizarea normelor de drept administrativ constituie o activitate juridic care are ca obiect

o anumit organizare a actelor normative n vigoare, potrivit unor criterii obiective i subiective. Rezultatul sistematizrii actelor normative const tocmai n elaborarea unor culegeri de acte normative, colecii sau a unor coduri.

Publicarea actelor normative ntr-o colecie se face n ordinea datei apariiei lor este ceea ce numim sistematizarea cronologic. Un alt criteriu de sistematizare l constituie obiectul reglementrii, pe ramuri i instituii juridice82.

De asemenea, actele normative sunt supuse sistematizrii i dup criteriul forei lor juridice. Utilizarea acestor criterii poate fi i combinat.

ncorporarea este forma cea mai simpl de sistematizare prin care ac tele normative sunt grupate n diverse culegeri sau colecii, dup anumite criterii .

ncorporarea poate fi oficial, n sensul c alctuirea de colecii de acte normative este fcut de un organ de stat cu atribuiuni n acest domeniu i neoficial, cnd este realizat de alte organizaii sau persoane particulare.

Codificarea este forma superioar de sistematizare a actelor normative, care se deosebete de sistematizarea prin ncorporare, att dup obiectul sistematizrii, subiectele sistematizrii, ct i dup fora juridic a rezultatului sistematizrii83.

Codificarea const n cuprinderea tuturor sau aproape a tuturor ac telor normative dintr-o ramur de drept, n prelucrarea i alctuirea unui singur act normativ nou, denumit cod, care are valoarea unei legi

84

. Astfel, sunt binecunoscute codurile familiei, civil, penal etc. n li teratura de specialitate

ntlnim opinii diferite n ceea ce privete codificarea acestuia, ncepnd de la teza imposibilitii obiective a codificrii, codificarea pe etape i, respectiv, pentru adoptarea unui cod administrativ.

Teza imposibilitii obiective este motivat prin aceea c puterea executiv are sarcini multiple i variate motiv pentru care dreptul administrativ este ntr-o continu perfecionare, fiind perfectibil, dar nici odat perfect, astfel c un cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor care o alctuiesc85.

O alt explicaie a faptului c normele juridice care alctuiesc ramura dreptului administrativ sunt cuprinse n acte normative, const n diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public folosind regimul de drept administrativ, precum i modalitatea extern care caracterizeaz aplicarea

80 A. Balogh, Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat, n: Studia Napocensia, Editura Academiei Romne,

Bucureti, 1974, pp. 84 sqq. 81 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 149 82 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91 83 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91 84 Ibidem 85 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 18

18 acestui regim juridic, n comparaie cu alte ramuri ale dreptului, n special cu dreptul civil, care au mai mult stabilitate n aplicare86.

La aceast explicaie care relev particularitile dreptului administrativ cu privire la obiectul reglementrii (administraia public) se adaug i alta, de natur istorico-tiinific, cum ar fi tinereea acestuia, spre deosebire de dreptul civil, care are o lung tradiie de-a lungul multor secole de elaborare de practic judiciar i doctrinar.

Astzi teza imposibilitii obiective a codificrii dreptului administrativ nu mai poate fi primit fapt pentru care unii autori o privesc att de categoric87. O administraie public modern, civilizat, ntr-un stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personaliti umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme fiind garantate (art. 1, alin. 3 din Constituie), nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea 88.

Legislativul ar trebui s aib n vedere c o codificare a dreptului administrativ este tot att de necesar ca i codificarea dreptului financiar i fiscal . Numai c dreptului financiar i fiscal a fost codificat penru c aa s-a cerut de ctre Uniunea European, n timp ce dreptul administrativ v-a fi co