note de curs drept administrativ sem i

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul I

I. NOŢIUNEA ŞI IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Dreptul administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice ce au ca obiect raporturi juridice de drept administrativ ce se nasc, se modifică sau se sting pentru realizarea puterii executive.

Activitatea executivă constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative.

2. Izvoarele comunitare ale dreptului administrativ

La origine, dreptul comunitar şi dreptul administrativ erau subiecte juridice complet separate. S-a constatat însă că, în cadrul dreptului comunitar, se dezvoltau zone de drept administrativ : de exemplu, într-o schemă de administraţie directă, politicile comunitare intrau în contact cu instituţii de drept administrativ general.

Prin Drept administrativ european înţelegem, acea parte a dreptului Uniunii Europene care poate fi considerată drept administrativ, precum şi tot ce se referă la legăturile dintre dreptul comunitar şi sistemele naţionale de drept administrativ. Dreptul administrativ este, într-adevăr, instrumentul „zilnic” al supunerii puterii publice în faţa dreptului, instrumentul de garanţie de care dispun cetăţenii în raport cu administraţia.

2.1. Scurt istoric al creării Comunităţilor EuropeneLa 25 martie 1957 au fost semnate, la Roma, Tratatul Comunităţii Economice

Europene (C.E.E.) şi Tratatul Comunităţii Europene a Energiei Atomice (EURATOM). Acestea, împreună cu Tratatul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO intrat în vigoare la 25 iulie 1952 pentru o durată de 50 de ani), au constituit cadrul fundamental al integrării economice1, având la bază un mănunchi de principii dintre care enumerăm: – abolirea taxelor de import şi export pentru produse;– interzicerea măsurilor şi practicilor discriminatorii între producători, cumpărători şi consumatori;– interzicerea ajutoarelor, taxelor şi subvenţiilor de orice fel acordate de stat;– interzicerea practicilor restrictive şi de împărţire a pieţei.

Conform celor trei Tratate, fiecare Comunitate are capacitatea de a avea drepturi şi obligaţii; poate dobândi şi dispune de bunuri mobiliare şi imobiliare, să facă parte dintr-o procedură administrativă, judiciară, să fie reprezentată la nivel internaţional etc. Prin urmare, personalitatea juridică a fiecărei Comunităţi (în prezent nu mai funcţionează CECO) se

1 Cele trei tratate au fost semnate de şase state: Belgia, Franţa, Germania, Italia, Luxemburg şi Olanda. În anul 1972 au aderat la Tratatul de la Roma, Danemarca, Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord şi Norvegia, devenind membre ale Comunităţilor începând cu 1 ianuarie 1973, cu excepţia Norvegiei. Grecia a dobândit calitate de membră a Comunităţilor la 1 ianuarie 1981, iar Spania şi Portugalia la 1 ianuarie 1986.

1


manifestă atât pe plan intern, în cadrul statelor membre, cât şi pe plan internaţional în raporturi cu state terţe şi organizaţii internaţionale.

Gândită ca o cooperare exclusiv economică, după creşterea numărului de state membre în Comunitate, au apărut dificultăţi în crearea şi aplicarea unei practici economice comunitare care au generat nevoia unei cooperări politice. Aşa s-a creat Consiliul European al şefilor de guvern (9-10 decembrie 1974 Paris), care trebuia să se întâlnească cel puţin de trei ori pe an. În anul 1985 s-a hotărât modificarea Tratatului C.E.E. şi componenţa Consiliului European, care era alcătuit din şefii de state, precum şi de guverne ale ţărilor membre şi Preşedintele Comisiei Comunităţilor Europene şi avea întâlniri de două ori pe an.

În acest fel, toate deciziile principale privind politica economică comunitară se luau la nivel comunitar, fiind transferate de la nivelul statelor naţionale. Aşa a fost posibilă crearea unităţii monetare şi stabilirea cotelor de schimb ECU în 1978-1979, desăvârşirea Pieţei interne unice, caracterizată prin lipsa frontierelor, libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor, elaborarea unei politici de coeziune economică şi socială, dezvoltare ştiinţifică şi tehnologică, privind mediul etc.

Actul care a întărit şi mai mult integrarea europeană a celor 12 state membre a fost Tratatul de la Maastricht din 7 februarie 1992, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1993, care a hotărât apropierea Comunităţii de cetăţeni şi luarea deciziilor cât mai aproape de aceştia.

S-a reafirmat: – urmărirea progresului economic şi social durabil;– stabilirea unei uniuni economice şi monetare;– instituirea unei cetăţenii unice;– realizarea unei politici externe şi de securitate comună;– o cooperare mai strânsă în domeniul justiţiei şi afacerilor interne.

Prin Tratatul de la Maastricht s-au adus modificări Tratatului Comunităţii Economice Europene, stabilindu-se Comunitatea Europeană; de asemenea, s-au modificat Tratatele CECO şi EURATOM. Tratatul de la Maastricht a instituit conceptul de Uniune Europeană, stabilindu-i fundamental trăsăturile şi obiectivele.

Fundamentele sunt denumite şi piloni şi au la bază cele trei tratate ale Comunităţilor Europene completate cu politicile şi formele de cooperare stabilite ulterior.

Pilonul 1(fundamentul 1) îl constituie cele trei Comunităţi, pilonul 2 (fundamentul 2) îl reprezintă politica externă şi de securitate comună, iar pilonul 3 (fundamentul 3) este constituit din cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne.

Tratatul de la Maastricht de instituire a Uniunii Europene şi Tratatele de instituire a Comunităţilor Europene au fost modificate prin Tratatul de la Amsterdam din 2 octombrie 1997, intrat în vigoare la 1 mai 1999.

Tratatul de la Amsterdam este în realitate varianta simplificată a tratatelor anterioare, care înfiinţaseră cele trei Comunităţi Europene, tratate cărora le-au fost aduse amendamente, pentru a fi adaptate la realităţile prezentului. Tratatul a precizat că se străbate o nouă etapă în crearea unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate cât mai deschis şi aproape de cetăţeni.

Obiectivele Uniunii s-au reafirmat:

2


– progres economico-social, un înalt nivel de folosire a forţei de muncă, o dezvoltare durabilă într-un spaţiu fără frontiere, stabilirea unei uniuni economice şi monetare;– afirmarea Uniunii pe scena internaţională printr-o politică externă şi de securitate unică, elaborarea unei politici de apărare comună;– instituirea cetăţeniei Uniunii;– dezvoltarea aquis-ului comunitar şi asigurarea eficacităţii mecanismelor şi instituţiilor comunitare.

Altă modificare importantă a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatelor Comunităţilor Europene s-a adus prin Tratatul de la Nisa din 26 februarie 2001, intrat în vigoare la 1 februarie 2003.

Principalul obiectiv al Tratatului de la Nisa a fost să conţină prevederi pentru asigurarea unei bune activităţi instituţionale, la data la care Uniunea va avea 27 de membri, înscriindu-se în viziunea unei reforme instituţionale, ale cărei piloni principali sunt:

– componenţa şi modul de funcţionare a instituţiilor europene, – procedura de decizie din cadrul Consiliului de Miniştri, şi – consolidarea cooperării între instituţii.

Legat de reforma procedurilor de decizie, la Nisa s-a întărit rolul de colegislator al Parlamentului European, procedura codeciziei urmând să fie aplicată şi în domenii ca: lupta împotriva discriminărilor, coeziune economică şi socială, vize, azil sau imigraţie, ocazie cu care au fost extinse şi domeniile în care Parlamentul poate sesiza Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene.

În ceea ce priveşte procedura de vot din cadrul Consiliului Europei, Tratatul de la Nisa a stabilit reguli noi în privinţa majorităţii calificate, aplicabile din anul 2005, în sensul că pentru ca o decizie să fie adoptată este necesar, pe lângă o majoritate de voturi, şi ca majoritatea statelor să fi votat favorabil. Votul în majoritate calificată a fost extins la următoarele domenii, în care era necesară unanimitate: coeziunea economică şi socială, încheierea de acorduri internaţionale în domeniul proprietăţii intelectuale şi al serviciilor, cooperarea judiciară civilă.

Începând din 2005, în componenţa Comisiei Europene intră numai câte un comisar provenit din fiecare stat membru, şi este instituit un sistem de rotaţie ale cărui reguli sunt stabilite de către Consiliu prin vot unanim.

Preşedintele este desemnat de către Consiliul Uniunii Europene, prin vot cu majoritate calificată. Pentru buna funcţionare a Comisiei, puterile preşedintelui acesteia au fost extinse, având printre atribuţiile sale şi organizarea internă, eventualele remanieri, precum şi dreptul de a cere demisia comisarilor.

Tratatul de la Nisa a instituit, pentru o mai bună funcţionare a Curţii de Justiţie şi pentru scurtarea termenelor de judecată, unele modificări în ceea ce priveşte competenţele Curţii de Justiţie şi cele ale Tribunalului de Primă Instanţă. Curtea se poate reuni în plen sau în cameră lărgită, fiind alcătuită din câte un membru desemnat de fiecare stat.

De asemenea, Tratatul de la Nisa a reglementat acţiunile directe ce pot fi depuse numai la Tribunalul de Primă Instanţă. Acesta are competenţă şi asupra unor acţiuni în

3


scopul pronunţării unei hotărâri preliminare asupra validităţii, interpretării şi aplicării unui act comunitar.

Nu în ultimul rând, prin tratat s-a prevăzut că fiecare stat membru are câte un reprezentant în Curtea de Conturi, numit de Consiliu, prin vot cu majoritate calificată.

A urmat Convenţia privind viitorul Europei, desfăşurată la Bruxelles, pe parcursul a 16 luni, fiind alcătuită din reprezentanţii şefilor de state şi guverne din cele 15 state membre şi câte un reprezentant din cele 13 state candidate, Cehia, Estonia, Lituania, Polonia, Slovacia, România, Bulgaria, Cipru, Ungaria, Malta, Lituania, Slovenia, Turcia, 16 membri ai Parlamentului European, 2 reprezentanţi ai Comisiei Europene şi 56 reprezentanţi ai parlamentelor naţionale. Dezbaterile s-au finalizat cu proiectul Constituţiei Europene. Constituţia europeană (Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa) a fost elaborată mai întâi prin grija Consiliului European de la Laeken din decembrie 2003, ulterior textul fiind negociat în Conferinţa Interguvernamentală şi finalizat în luna iunie 2004. Textul Constituţiei publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C 310 din 16 decembrie 2004 cuprinde patru părţi.

La 15 aprilie 2003 s-au semnat, la Atena, tratele de aderare a zece state: Cehia, Slovacia, Estonia, Ungaria, Polonia, Slovenia, Letonia, Lituania, Cipru şi Malta, intrat în vigoare la 1 mai 2004, iar la 25 aprilie 2005, la Luxemburg, s-a semnat tratatul de aderare al României şi Bulgariei, intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007.

2.2. Ierarhia normelor comunitarePentru a pune în practică aceste instrumente, este esenţial să avem o înţelegere clară

atât a ierarhiei normelor, cât şi a organelor comunitare, ce se urmăresc oarecum o împărţire în organe legislative şi organe de execuţie asociate unei tipologii de acte, care sunt, în schimb, greu de clasificat în acte legislative şi de execuţie, pentru a înţelege cum poate conduce aplicarea principiilor la existenţa unei ordini supranaţionale a cărei implementare trebuie asigurată de către judecătorii administrativi în interesul celor administraţi.

Este cert că sistemele naţionale de drept administrativ nu au prevăzut că se vor transforma, în orice caz nu mai mult decât tangenţial, ca urmare a construcţiei comunitare.Dreptul comunitar se introduce în ordinea juridică internă ca un drept direct obligatoriu şi opozabil. Dreptul european este o veritabilă ordine juridică, un ansamblu organizat de norme, o ierarhie de norme.

Dreptul comunitar constituie o ordine juridică diferită de ordinile interne şi de ordinea internaţională. El cuprinde surse autonome şi o specificitate, îşi are propriile surse de drept, care se împart în: surse primare sau originare, adică actele constitutive şi de reglementare ale organizaţiilor corespunzătoare, şi surse secundare sau derivate, în speţă actele instituţiilor prevăzute în sursele primare.

Distingem: dreptul primar (tratatele şi actele asimilate) şi dreptul derivat: bazat pe tratate şi adoptat conform procedurilor prevăzute în tratate. El este alcătuit din regulamente, directive, măsuri atipice şi drept nescris şi jurisprudenţial.

Sursele sau izvoarele dreptului Uniunii Europene sunt în număr de trei: sursele primare, sursele derivate şi sursele subsidiare.

4


a. Sursele primare sau dreptul primar cuprind în cea mai mare parte tratatele constitutive ale Comunităţilor şi ale Uniunii Europene. Aceste tratate conţin atât regulile formale, cât şi pe cele materiale care trasează cadrul în interiorul căruia instituţiile aplică diferitele politici ale Comunităţilor şi ale Uniunii Europene. Ele stabilesc regulile formale prin care sunt împărţite competenţele între Uniune şi statele membre şi pe care se bazează puterile instituţiilor. De asemenea, stabilesc regulile materiale care definesc sfera politicilor şi structurează acţiunea instituţiilor în fiecare din aceste sfere.

Dreptul primar se compune, în cea mai mare parte, din: Tratatele fondatoare, care instituie diferitele Comunităţi Europene, precum şi Uniunea; mari tratate ce aduc modificări diferitelor Comunităţi Europene şi Uniunii; protocoale anexate la tratatele susmenţionate, cum ar fi protocolul nr. 2 anexat Tratatului de la Amsterdam, care integrează acquis-ul Schengen; tratate complementare care aduc modificări sectoriale tratatelor fondatoare; tratate de aderare a ţărilor la diferitele Comunităţi Europene şi la Uniune.

b. Dreptul derivat cuprinde actele unilaterale şi actele convenţionale. În primul rând, actele unilaterale pot fi împărţite în două categorii: cele care figurează în nomenclatura articolului 249 al tratatului de instituire a Comunităţii Europene (CE): regulamentul, directiva, decizia, avizele şi recomandările; cele care nu figurează în nomenclatura articolului 249 al tratatului de instituire a Comunităţii Europene (CE). Acestea sunt aşa-numitele acte atipice, cum ar fi comunicările, recomandările, precum şi cărţile albe şi cărţile verzi.

Actele convenţionale sunt reprezentate de: acorduri internaţionale semnate între Comunitate sau Uniunea Europeană, pe de o parte, şi o ţară terţă sau o organizaţie terţă, pe de altă parte; acorduri între statele membre; acorduri inter-instituţionale, mai precis cele dintre instituţiile Uniunii Europene.

c. În afară de jurisprudenţa Curţii de Justiţie, sursele de drept subsidiar cuprind dreptul internaţional şi principii generale de drept. Aceste surse au permis Curţii să acopere lacunele dreptului primar şi/sau ale dreptului derivat.

Dreptul internaţional este o sursă de inspiraţie pentru jurisprudenţa Curţii de Justiţie. Curtea face referire la această sursă trimiţând la dreptul scris, la cutumă şi la practicile uzuale. De exemplu, pentru a valida acordurile externe încheiate de Comunitatea Europeană, Curtea s-a bazat pe normele dreptului internaţional privind treaty making power (capacitatea internaţională de a încheia acorduri cu ţări şi organizaţii terţe) şi care decurg din statutul de personalitate juridică internaţională.

Principiile generale de drept sunt surse nescrise desprinse din jurisprudenţa Curţii de Justiţie. Acestea au permis Curţii să creeze norme în diferite domenii în care tratatele nu

5


prevedeau nimic, cum ar fi de exemplu cele legate de responsabilitatea extra-contractuală a Comunităţii Europene.

Dreptul comunitar reuneşte un ansamblu de norme care nu au aceeaşi valoare juridică şi care sunt, prin urmare, ierarhizate.

1. Tratatele. Tratatele (de la Paris, de la Roma, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, de la Amsterdam şi de la Nisa) şi actele asimilate (protocoalele şi convenţiile anexate tratatelor) formează dreptul primar. Tratatele de aderare fac parte în egală măsură din acest drept primar.

Ele sunt în vârful ierarhiei normelor comunitare. Prin urmare, în mod necesar, la fel sunt şi toate actele adoptate de instituţiile europene în baza tratatelor, motiv pentru care le numim acte de drept derivat; acordurile externe dintre UE şi ţările terţe, acordurile dintre statele membre şi cele încheiate între unul dintre acestea şi ţări terţe trebuie să fie, de asemenea, în conformitate cu tratatele.

2. Drepturile fundamentale şi principiile generale de drept comunitar (PGDC)Ordinile juridice ale statelor membre ale UE se fundamentează pe apărarea dreptului şi pe respectarea drepturilor omului. Întrucât tratatele nu conţin un catalog al drepturilor fundamentale, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (CJCE) este, în mare măsură, cea care asigură şi completează protecţia acestor drepturi şi a principiilor generale de drept, inspirându-se din tradiţiile constituţionale comune statelor membre şi din convenţiile internaţionale de protecţie a drepturilor omului, semnate de statele membre, în special Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (CEDO). Curtea a ridicat de asemenea un număr de drepturi şi libertăţi la rang de drepturi fundamentale ale comunităţilor europene, de exemplu dreptul de proprietate, libertatea de a practica o activitate profesională, inviolabilitatea domiciliului, libertatea de opinie, protecţia familiei, protecţia vieţii private, libertatea de religie şi de credinţă, egalitatea de tratament…etc.

Printre principiile generale de drept comunitar, se află, în special: statul de drept, principiul siguranţei juridice, principiul nediscriminării, dreptul la un proces echitabil, interdicţia dublei sancţiuni, neretroactivitatea dispoziţiilor penale, principiul solidarităţii dintre statele membre…etc.

Curtea de Justiţie recunoaşte valoarea superioară a acestor principii faţă de dreptul comunitar derivat şi faţă de acordurile externe; prin urmare, toate aceste drepturi se impun în momentul redactării textelor de drept comunitar.

Cu ocazia Consiliului European de la Nisa, a fost adoptată o cartă a drepturilor fundamentale. La finele lucrărilor Convenţiei privind viitorul Europei şi ale Conferinţei interguvernamentale 2003 – 2004, această Cartă a fost integrată în Tratatul care stabileşte o Constituţie pentru Europa, pentru i se conferi o valoare juridică.

6


3. Acordurile externe încheiate de Comunitatea Europeană sau de Uniunea Europeană. Acordurile externe sunt convenţii încheiate între, pe de o parte, CE sau UE (în funcţie de pilonul în care se încadrează), cu sau fără statele sale membre, şi, pe de altă parte, ţări terţe, grupări regionale sau organizaţii internaţionale. Încheiate în baza tratatelor, acordurile externe le sunt subordonate acestora, însă prevalează asupra actelor de drept derivat. De exemplu, Acordul de la Cotonou, încheiat între UE şi statele sale membre şi ţările ACP (Africa, Caraibe şi Pacific), este un acord extern. Acordurile încheiate în cadrul Organizaţiei Mondiale a Comerţului (OMC) sunt şi ele tot acorduri externe.

4. Dreptul comunitar derivat este format, în principal, din acte elaborate de instituţiile comunitare în exerciţiul competenţelor prevăzute de tratate. Diversitatea acestor acte este foarte mare, iar întinderea lor juridică poate fi foarte variată. În conformitate cu articolul 249 al tratatului CE, modurile de acţiune ale Comunităţii Europene sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandările şi avizele, creaţii juridice autonome de drept comunitar, diferite de instrumentele juridice naţionale. Dreptul comunitar derivat este constituit din acte juridice adoptate de Consiliul Uniunii Europene şi de Parlamentul European, în baza Tratatelor, în domeniile de competenţă ale UE.

Se pot distinge două categorii de acte: actele obligatorii şi actele neobligatorii.

5. Actele obligatorii creează o obligaţie juridică pentru toţi destinatarii:

Regulamentul european introduce o normă uniformă direct aplicabilă în toate statele membre. El trebuie respectat integral de către cei cărora li se adresează (persoane private, state membre, organisme comunitare). Se aplică din momentul publicării sale în Jurnalul Oficial al Comunităţilor, fără a fi transpus în plan naţional. Regulamentul urmăreşte să asigure aplicarea uniformă a dreptului comunitar în toate statele membre. De asemenea, face inaplicabile reglementările naţionale incompatibile cu clauzele materiale pe care le conţine. Dispoziţiile legislative, de reglementare şi administrative, în vigoare în statele membre, nu sunt licite decât dacă regulamentul prevede acest lucru sau dacă punerea sa eficientă în practică o cere. Regulamentul stabileşte un obiectiv şi mijloace pentru a atinge acest obiectiv; de exemplu, în domeniul Politicii Agricole Comune (PAC).

Directiva europeană stabileşte obiective ce trebuie atinse de statele membre, lăsându-le pe acestea să-şi aleagă mijloacele folosite în acest sens. Poate avea ca destinatar unul, mai multe sau toate statele membre. Pentru ca principiile cuprinse în directivă să producă efecte la nivelul cetăţeanului, legiuitorul naţional trebuie să adopte un act de transpunere în dreptul intern care să adapteze legislaţia naţională potrivit obiectivelor definite în directivă. Directiva prevede un termen limită de transpunere în dreptul naţional: statele membre dispun, pentru transpunere, de o marjă de manevră care să le permită să ţină cont de specificul naţional. Transpunerea trebuie să se efectueze într-un termen anume, stabilit în directivă. Directiva este folosită pentru a armoniza legislaţiile naţionale, în special pentru realizarea pieţei unice (de exemplu, normele privind securitatea produselor).

7


Decizia europeană permite reglementarea unor situaţii particulare. Ea nu îi obligă decât pe destinatarii pe care îi desemnează în mod expres: statul/- ele membru/-e, întreprinderea/- ile sau individul/-zii. Asemenea directivelor, deciziile pot presupune obligativitatea pentru un stat membru de a face în aşa fel încât cetăţenii săi să beneficieze de o poziţie juridică mai favorabilă. În acest caz, individul nu se poate bucura de drepturile sale decât dacă statul membru în cauză a emis un act de transpunere. Deciziile pot fi direct aplicabile, în aceleaşi condiţii ca şi dispoziţiile unei directive. De exemplu, în materie de concurenţă, Comisia Europeană poate autoriza sau poate interzice o operaţie de concentrare între întreprinderile unuia sau mai multor state membre. În pilonii 2 şi 3, există alte tipuri de acte, de asemenea obligatorii în drept: acţiunile sau poziţiile comune ale Consiliului, pentru politica externă şi de securitate comună ; « deciziile–cadru » şi « deciziile » adoptate de Consiliul pentru cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală.

6. Actele neobligatorii nu creează o obligaţie juridică:

Rezoluţiile, declaraţiile, acordurile, recomandările, deliberările, concluziile, codurile de conduită, acţiunile sau poziţiile comune au, în mod esenţial, o valoare politică. Ele exprimă poziţia instituţiilor referitoare la o problemă dată şi lămuresc Curtea de Justiţie, permiţându-i să aprecieze semnificaţia unui act comunitar obligatoriu. Comisia Europeană produce numeroase documente ce contribuie la elaborarea de norme europene, colaborând pentru aceasta cu guvernele, euro-deputaţii, organismele profesionale, asociaţii şi grupuri de lobby: cărţi verzi ce lansează o dezbatere, cărţi albe ce propun o soluţie, rapoarte, comunicări, propuneri legislative, programe de lucru, planuri de acţiune. Acestea sunt numite acte preparatorii , fiind adoptate premergător procesului de decizie. Parlamentul European adoptă rapoarte referitoare la chestiuni de actualitate, precum şi rezoluţii şi avize care îi exprimă punctul de vedere.

Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor adoptă avize consultative, care în unele cazuri sunt obligatorii, iar în altele facultative. Este prin urmare absolut necesar să evidenţiem clar organizarea instituţională a Uniunii.

3. Izvoare naţionale ale dreptului administrativ- Constituţia - principalul izvor de drept administrativ întrucât dispoziţiile privitoare

la organizarea şi funcţionarea adm. publice, drepturile fundamentale ale cetăţenilor, raporturile dintre autorităţile publice şi între acestea şi cetăţeni, au o forţă juridică superioară cu toate celelalte acte normative.

- Legile organice - reglementează domenii administrative referitoare la administraţia publică locală (L.nr.215/2001), contenciosului administrativ (L.nr.554/2004), Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici; etc.

- Legile ordinare - sunt izvoare de drept administrativ în măsura în care reglementează raporturi de drept administrativ

- Decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului României, actele normative ale miniştrilor, ministerelor, precum şi actele administrative care emană

8


de la autorităţile administraţiei publice locale (hotărâri, dispoziţii, ordine) indiferent că au caracter normativ sau individual.

II. RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIVCa orice raport juridic şi raportul de drept administrativ este în esenţă o relaţie

socială reglementată normativ, care se naşte, se modifică şi se stinge în cadrul şi pentru realizarea puterii executive cu respectarea regimului de drept public.

Raportul de drept administrativ are caractere comune raporturilor de drept public, şi anume:

1. Părţile raportului juridic sunt pe de o parte autoritatea publică care exercită puterea publică sau o autoritate autonomă investită cu capacitate de drept administrativ, iar pe de altă parte persoanele fizice sau juridice.

Cu alte cuvinte, autoritatea publică pentru a fi parte într-un raport de drept administrativ trebuie să exercite puterea publică, adică să exercite atribuţii legale care presupun un comandament al puterii de stat. Spre exemplu, primarul unei localităţi deşi este definit de lege ca fiind o autoritate publică având competenţa de a acţiona ca parte în raporturi de drept administrativ, el nu va participa ca parte numai în aceste tipuri de raporturi juridice, ci şi în raporturi de drept civil, dreptul muncii, procesuale, etc. Atunci când primarul încheie contracte de muncă cu personalul din subordinea sa, el devine parte în raporturi juridice specifice dreptului muncii sau un alt exemplu, primarul poate reprezenta unitatea administrativ-teritorială din care face parte în calitate de persoană juridică de drept public, în raporturile procesual-civile, caz în care de asemenea nu se află în raporturi de drept administrativ, ci în raporturi de drept procesul-civil.

În cazul persoanelor fizice în cadrul dreptului administrativ nu se aplică regula capacităţii civile deoarece în raporturile de drept public va prima întotdeauna interesul general, iar nu cel individual, drept urmare ca o atare persoană să fie parte într-un raport juridic de drept administrativ nu este nevoie să aibă deplină capacitate de exerciţiu.

2. Obiectul raportului juridic de drept administrativ îl constituie acţiunea sau inacţiunea subiectelor de drept, parte a raportului.

3. Conţinutul raportului juridic este format din drepturile şi obligaţiile părţilor.

În acest sens, trebuie precizat că autorităţile publice nu exercită simple drepturi şi obligaţii, ci atribuţii publice, adică comandamente ale puterii de stat de a acţiona sau nu în funcţie de interesul public. Cu alte cuvinte, exerciţiul drepturilor şi obligaţiilor din structura atribuţiei publice este obligatorie iar nu facultativă.

4. În ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil raporturilor juridice de drept administrativ, normele juridice care reglementează raporturile de drept public, inclusiv pe cele de drept administrativ au în structura lor dispoziţii imperative, impunând autorităţii publice o anumită conduită obligatorie.

Astfel, pentru acest motiv primarul unei localităţi nu poate refuza exerciţiul unei atribuţii legale, decât cu asumarea consecinţelor juridice ale unei activităţi ilegale, ca de pildă demiterea din funcţie sau suspendarea sa din funcţie, până la chemarea în judecată în

9


scopul obligării la recunoaşterea dreptului şi emiterea actului administrativ, la anularea actului prejudiciabil şi plata de despăgubiri, ori încetarea discriminării şi recunoaşterea drepturilor legale cetăţeneşti. Ori de câte ori suntem în prezenţa unor norme imperative concretizate în formulări ca „va emite”, „va aproba”, „este obligat”, suntem în prezenţa unor obligaţii de a face aut facere.

Mai pot exista situaţii când autorităţile publice pot acţiona pe criterii oportunitate caz în care legiuitorul prevede posibilitatea ca aceste să evalueze dacă în funcţie de condiţiile de timp, loc, mijloace, acţiunea administrativă se poate realiza cu eficienţă. Pentru a fi în prezenţa dreptului de apreciere a oportunităţii acţiunii administrative, normele juridice trebuie să conţină formulări de genul: ”Primarul poate emite...”, „ Consiliul local va aprecia...”, „Prefectul va putea exercita acţiunea în contencios administrativ...”.

5. Caracterul secundum legem al activităţii executiveAutoritatea executivă ca şi subiect al dreptului administrativ acţionează în cadrul şi

pentru realizarea activităţii executive, ceea ce înseamnă că activitatea executivă, reprezentând una din formele fundamentale de activitate ale statului alături de cea legislativă şi cea judecătorească este una secundum legem, respectiv se realizează în baza legii şi în scopul aplicării ei.

Acest caracter generează consecinţa practică conform căreia un act administrativ trebuie să cuprindă în conţinutul său temeiul legal al emiterii sale, respectiv actul normativ ce conferă autorităţii publice competenţa materială, teritorială şi personală să îl emită sau adopte.

6. Poziţia de inegalitate a părţilor în raporturile de drept administrativÎn doctrina de specialitate s-a pus problema dacă principiul egalităţii părţilor din

raporturile juridice civile este aplicabil şi raporturilor de drept administrativ.Astfel, s-a ajuns la concluzia că raporturile de drept administrativ nu se bazează pe

principiul egalităţii părţilor deoarece, izvorul principiului egalităţii părţilor din dreptul civil este însăşi capacitatea juridică civilă care generează prezumţia că orice persoană majoră are discernământ şi drept urmare este capabilă să-şi apere propriile interese, iar autoritatea publică exercită capacitatea de drept administrativ în baza interesului public, capacitate de care persoanele fizice sau juridice care participă la aceste raporturi juridice nu dispun.

III. PRINCIPIILE DREPTULUI ADMINISTRATIV ROMÂN ŞI COMUNITARÎn doctrină conceptul de „principiu” a fost definit ca „o idee călăuzitoare, cu forţă

juridică obligatorie şi prioritară, exprimată fie direct, prin una sau printr-un ansamblu coerent de norme juridice, fie desprinsă în mod indirect, din ansamblul reglementărilor juridice dintr-un domeniu, idee ce nu poate fi nesocotită prin norme cu forţă juridică inferioară sau prin acţiuni (ori inacţiuni) concrete”.

Dreptul administrativ european cuprinde principiile şi normele juridice care guvernează acţiunea administrativă a instituţiilor Uniunii Europene, în special reglementările privind procedura administrativă, organizarea instituţională a autorităţilor

10


administrative şi protejarea drepturilor individuale împotriva acţiunilor administrative, dar şi standardele materiale pentru o bună administrare.

O reglementare expresă a principiilor administraţiei publice locale române o conţine art. 119 alin. 1 din Constituţia României, revizuită, redactat sub titlul „Principii de bază”, care afirmă expres că la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale stau principiile descentralizării, autonomiei locale şi cel al deconcentrării serviciilor publice.

În dezvoltarea prevederilor constituţionale, art. 2 din Legea nr. 215 din 2001, a administraţiei publice locale prevede că: „Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit” şi că aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României.

În afara acestor principii consacrate în mod expres, art. 7 alin. 1 al Legii nr. 215 din 2001, în consonanţă cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, statuează principiul subsidiarităţii sub următoarea formulare: „exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean”.

Cu aceeaşi ocazie ne vom referi, datorită importanţei atât la principiile generale comunitare, cât şi la cele de drept administrativ comunitar.

A. Principiile generale comunitare:

1. Principiul supremaţiei dreptului comunitar raportat la cel naţional. Superior dreptului naţional (chiar şi celui constituţional), dreptul comunitar creează efecte obligatorii pentru statele membre şi cetăţenii acestora şi vine cu o protecţie juridică unificată pentru toţi cetăţenii europeni. Supremaţia sa presupune ca normele şi actele de drept naţional să nu fie contradictorii cu regulile dreptului comunitar. În caz de conflict între ele, acestea din urmă sunt cele care se aplică şi trebuie respectate. Aplicarea acestui principiu poate astfel conduce la îndepărtarea unei norme naţionale în favoarea unei norme comunitare. Acest principiu, care nu apare în textul tratatelor, a fost consacrat de hotărârea Costa din 15 iulie 1964.

Judecătorul naţional se vede supus obligaţiei de a face să prevaleze această supremaţie, indiferent de obstacolele ridicate de propriul său drept intern. Această obligaţie, care se extinde la toate normele comunitare, primare sau derivate, faţă de toate normele naţionale, fie ele şi constituţionale, a fost clar afirmată în hotărârea Simmenthal din 9 martie 1978. Ea se aplică tuturor autorităţilor naţionale, inclusiv autorităţilor descentralizate, precum colectivităţile teritoriale.

2. Principiul efectului direct al dreptului comunitar.Celălalt element de originalitate al dreptului comunitar, în comparaţie în special cu dreptul internaţional, constă în faptul că

11


se poate aplica direct cetăţenilor europeni, fără să fie necesar ca statele membre să îl preia în propriile lor norme naţionale : vorbim, în acest caz, de « efectul direct » al dreptului comunitar.

Hotărârea van Gend en Loos (din 5 februarie 1963) este cea care a făcut din acest efect direct un principiu fundamental al ordinii juridice comunitare. Curtea de la Luxemburg s-a distanţat astfel de soluţia tradiţională a dreptului internaţional (în mod normal, persoanele particulare nu se pot prevala direct de avantajele care le sunt oferite de anumite tratate). Acest principiu pleacă de la ideea că dreptul comunitar creează nu doar obligaţii pentru statele membre, ci şi drepturi pentru indivizi. Mai exact, este vorba despre unele dintre aceste norme care, în virtutea naturii şi a caracteristicilor lor (criteriile clarităţii, preciziei, plenitudinii şi necondiţionalităţii), au efect direct în relaţiile juridice dintre statele membre şi justiţiabilii lor şi, uneori chiar în relaţiile dintre indivizi.

Efectul direct intervine, într-adevăr în relaţiile juridice dintre statele membre şi justiţiabilii lor, în cazul dispoziţiilor ce conţin interdicţii sau obligaţii care se impun autorităţilor naţionale. El poate interveni însă şi în raporturile dintre indivizi.

Pe de altă parte, efectul direct este mai mult sau mai puţin extins în funcţie de actele luate în considerare. Astfel, regulamentele (a se vedea mai jos) şi deciziile adresate persoanelor particulare au întotdeauna un efect direct. În schimb, directivele şi deciziile adresate statelor membre nu au efect direct decât în mod excepţional şi limitat, în lipsa măsurilor de aplicare naţionale luate la termen şi dacă dispoziţiile lor sunt imperative şi suficient de clare şi precise (hotărârea van Duyn din 4 decembrie 1974).

B. Principii comunitare ale dreptului administrativ. În dreptul european, principiile generale au fost elaborate în principal de CJCE şi au îndeplinit o funcţie dublă: pe de o parte, de a interpreta ordinea juridicǎ, iar pe de altă parte, de a completa lacunele acesteia. Aceste principii generale sunt fundamentale şi echivalente principiilor constituţionale ale statelor membre (cele propriu-zis comunitare: echilibrul instituţional, colaborarea loialǎ, efectul util, şi cele comune cu ordonanţele juridice ale statelor membre: controlul jurisdicţional efectiv, nediscriminarea, egalitatea).

Principiile administrative ar fi cele care ajută la articularea ordinii administrative: proporţionalitatea, încrederea legitimǎ şi neretroactivitatea actelor administrative.

Curtea de Justiţie a recunoscut ca principii juridice generale, în special, principiile legalităţii actelor administrative, egalităţii de tratament, proporţionalităţii, securităţii juridice, încrederii legitime şi responsabilităţii, dar şi dreptul la o acţiune efectivă în faţa unei instanţe competente şi drepturile apărării. Acestea din urmă includ dreptul de acces la dosare, precum şi garantarea caracterului confidenţial al corespondenţei dintre avocat şi clientul său. În 1999, Curtea de Justiţie a recunoscut de asemenea dreptul la un termen rezonabil, în ceea ce priveşte durata procedurii administrative.

Dacă nu există nici o codificare a dreptului administrativ european, Tratatul CE conţine totuşi, principiul nediscriminării sau obligaţia de a motiva o decizie. În ceea ce le priveşte,

12


Tratatele de la Maastricht si Amsterdam au codificat principiul statului de drept şi principiul proporţionalităţii. Însă majoritatea principiilor generale codificate se regăseşte, de fapt, în reglementările speciale ale dreptului derivat.

În cadrul administraţiei comunitare, dreptul concurenţei şi, în special, dreptul privind înţelegerile oferă un bun exemplu, creând o reţea de autorităţi administrative comunitare şi naţionale. Comisiei îi sunt acordate câteva puteri de anchetă (de exemplu, audierea martorilor), fiind prevăzute în egală măsură şi un drept la o apărare eficace şi un drept de acces la documente pentru întreprinderile afectate. În plus, regulamentul subliniază în mod explicit că toate măsurile care aduc prejudicii trebuie să fie în conformitate cu principiul proporţionalităţii. Deşi cuprinde un drept la audierea părţilor şi o anume protecţie a secretului profesional, regulamentul sporeşte competenţele Comisiei mai mult decât drepturile apărării.

Alte exemple din legislaţia derivată care privesc dreptul administrativ european sunt regulamentele referitoare la controlul operaţiunilor de concentrare de întreprinderi, la dreptul privind anti-dumping-ul, la controlul ajutoarelor acordate de statele membre, la dreptul mărcii comunitare, precum şi la statutul funcţionarilor CE. Chiar şi în domeniul administraţie indirecte, dreptul comunitar derivat stabileşte tot mai multe standarde comune pentru a asigura aplicarea sa uniformă de către autorităţile naţionale. Fie că este vorba despre Codul Vamal din 1992 sau de Regulamentul cu privire la produsele alimentare şi furajele modificate genetic, remarcăm o dezvoltare semnificativă a codificării dreptului administrativ european. In plus, tendinţa spre o europenizare a sistemelor naţionale de drept administrativ este întărită de directivele comunitare, de exemplu în dreptul mediului de directiva privind libertatea de acces la informaţii în acest domeniu sau de directiva privind evaluarea incidenţelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului.

Dreptul administrativ european a înregistrat, prin urmare, un progres considerabil spre un drept administrativ comun pentru toate statele membre ale Uniunii, cunoscând, pentru moment, o codificare sectorială. Aceasta este acquis-ul comunitar. De fapt, ordinile juridice naţionale şi ordinea juridică europeană sunt reciproc permeabile. Epoca globalizării economice şi a terorismului internaţional confruntă statele cu noi provocări ce depăşesc autorităţile naţionale. Aceste provocări ar putea accelera dezvoltarea unei ordini administrative comune şi supranaţionale. Ştim cu toţii că în construcţia comunitară există, la ora actuală, un fel de timp de oprire simbolizat de neratificarea Tratatului Constituţional. Din diverse motive, între care extinderea geografică nu este cel mai neînsemnat, este important să ne concentrăm asupra mecanismelor şi organelor de punere în aplicare a dreptului administrativ, de care va mai depinde mult timp de acum înainte realizarea efectivă a politicilor publice ale Comunităţii Europene.

Tratatul de la Amsterdam şi cel de la Maastricht au adăugat câteva principii juridice generale, principiul subsidiarităţii şi principiul proporţionalităţii (art. 5 al Tratatului UE). În plus, libertatea, democraţia, drepturile omului, libertăţile fundamentale, precum şi legalitatea comunitară sunt calificate de articolul 6 al Tratatului UE drept principii constituţionale.

13


1. Principiul legalităţii. Potrivit acestui principiu, norma comunitară îşi trage forţa obligatorie din faptul că este consimţită de către reprezentanţii statelor şi ai popoarelor suverane, despre care se consideră că se angajează în realizarea unei lucrări comune. Ea are valoare de regulă comună, adică realizează, prin intermediul formei juridice, “Comunitatea de drept ». Organizarea comunitară este mijlocul prin care se desprinde nu o voinţă generală, ci o reprezentare validă a intereselor comune. Aceasta este reprezentarea care formează substanţa legalităţii sale.

Aplicat în domeniul administraţiei, principiul legalităţii se reduce la ansamblul mijloacelor vizând prevenirea, limitarea şi controlul arbitrariului în conduita puterii publice. Dar, în sistemul tratatului, puterea legislativă şi puterea executivă nu sunt separate; actele legislative şi actele executive nu sunt distincte din punct de vedere formal. Sigur, în practică şi în contencios, a devenit lucru obişnuit să se facă distincţia între actele de bază, care provin direct din dispoziţiile tratatului, şi actele de execuţie, adoptate în baza celor dintâi. Însă, chiar dacă a devenit obişnuită, această distincţie nu are deloc valoarea pe care o deţine în dreptul naţional. În fapt, Curtea de Justiţie subordonează unui regim de aceeaşi natură toate actele comunitare cu aplicare generală, pe care le califică, fără deosebire, drept « acte normative ».

Aceastei lipse de distincţie normativă i se adaugă un factor de diversificare organică. Problema legalităţii comunitare vizează, prin urmare, nu numai agenţii comunitari de execuţie, ci şi ansamblul organelor statale de execuţie. Or, acestea din urmă îşi primesc puterea din dreptul naţional şi rămân subordonate dispoziţiilor acestuia. De aici rezultă că, forţat să se exporte, « blocul de legalitate comunitară » este susceptibil de a intra în concurenţă cu celelalte forme de legalitate care guvernează spaţiul stabilit de câmpul de acţiune al Comunităţii.

În mod traditional, legalitatea administrativă ascunde un element material, noţiunea de interes public. Este incontestabil că întreaga acţiune a Comunităţii este ghidată de căutarea unui scop de interes general. Dar, în timp ce în dreptul intern interesul public este conceput ca o depăşire a intereselor particulare, prin care Administraţia se alătură voinţei generale, interesul comunitar apare mai degrabă ca o sinteza a intereselor naţionale şi sectoriale, prin care Administraţia comunitară îndeplineşte obiectivele din tratat. Interesul comunitar este în primul rând “interesul comun”. Prin urmare, ordinea administrativă comunitară se rupe de tradiţia dreptului public european, care consideră Administraţia ca fiind simplul executant al unei decizii legislative sau judiciare ce exprimă voinţa naţiunii.

Luându-şi direct legitimitatea din sursele tratatului şi din apărarea interesului comun, Administraţia devine autonomă şi este concepută ca o administraţie a cărei misiune este în slujba obiectivelor generale ale Comunităţii: mai exact, o administraţie « angajată ».

În aceste obiective se găsesc adevăratele baze constituţionale, materiale şi concrete ale dreptului administrativ european. Acestea determină ansamblul operaţiunilor

14


administrative desfăşurate în cadrul comunitar. În aceste condiţii, principiul legalităţii nu ar putea avea ca efect esenţial stabilirea de relaţii de subordonare între Administraţie şi Parlamentul-legiuitor. În ordinea comunitară, altele sunt tipurile de raporturi care îl prevalează: un raport de participare a Administraţiei la elaborarea normelor pe care aceasta are misiunea să le aplice, la interpretarea şi atingerea obiectivelor tratatului; un raport de animare, de promovare şi de impunere a acelor obiective în câmpul cel mai larg de situaţii incluse în cadrul comunitar.

Înţelegem astfel că legalitatea administrativă comunitară apare, mai întâi, ca un tot organizat de mijloace destinate atingerii obiectivelor tratatului. De aici, reiese şi că principiul legalităţii este folosit mai ales în contencios şi în jurisprudenţa comunitară, în sprijinul prerogativelor Administraţiei. În loc să stabilească limite, de cele mai multe ori principiul general al legalităţii justifică acţiunea administrativă.

Actele instituţiilor comunitare se bucură, în principiu, de o prezumţie de legalitate şi, astfel, produc efecte juridice, chiar dacă ele conţin neregularităţi, atât timp cât nu au fost anulate sau retrase. Doar în mod excepţional, actele ce conţin o neregularitate a cărei gravitate este atât de evidentă încât nu poate fi tolerată în ordinea juridică comunitară trebuie considerate a nu fi produs nici un efect juridic şi privite ca inexistente din punct de vedere juridic. În toate cazurile, se pare că instituţia Curţii este preocupată de a nu « face precară » reglementarea comnitară, expunând-o, inutil, probei conformităţii sale cu dispoziţiile tratatului.

Prin urmare, Curtea Europeană de Justiţie nu se bazează pe caracterul obiectiv al controlului legalităţii: jurisprudenţa consideră că încălcarea garanţiilor procedurale fundamentale nu este de natură să conducă la anularea unui act pe care îl afectează, în măsura în care nu se poate demonstra că, în absenţa unei astfel de neregularităţi, actul adoptat ar fi fost « în mod substanţial » diferit!: Judecătorul reacţionează în mod evident aici la o preocupare de a proteja eficacitatea acţiunii administrative.

2. Principiul cooperării este principiul cel mai caracteristic principiu al dreptului administrativ european şi provine dintr-o maximă privind loialitatea comunitară ce prevede o obligaţie de cooperare a statelor membre în punerea în aplicare a dreptului comunitar şi a normelor sale. Astfel, statele trebuie să pună la dispoziţia dreptului comunitar organizarea lor administrativă şi instrumente lor administrative de punere în aplicare a dreptului în general (cooperare verticală). Cooperarea poate fi, de asemenea, pusă în aplicare în raporturile dintre statele membre (cooperare orizontală).

3. Una dintre caracteristicile sistemelor naţionale de drept administrativ este faptul că deciziile administrative se bucură, în general, de un tratament privilegiat în ceea ce priveşte efectele lor, deoarece acestea au forţă executorie, ceea ce permite administraţiei să le aplice fără a fi nevoie să se adreseze instanţei în acest sens (spre deosebire de ceea ce se întâmplă cu actele persoanelor private).

15


Prin urmare, principiul eficacităţii în dreptul european este cel care îşi justifică aplicarea în deciziile administrative europene. Efectul direct este caracteristica cea mai pronunţată a dreptului comunitar, aplicabil direct, fără a fi necesar vreun act de aplicare la nivel naţional: îl putem apropia de primul nivel din ierarhia normelor, planul constituţional. Această afirmaţie este importantă în sistemele juridice care nu au un astfel de privilegiu pentru deciziile administrative luate în executarea dreptului naţional. Cel de-al doilea nivel al sistemului surselor, regulamentele şi directivele, ar corespunde legislaţiei din dreptul naţional, care stabileşte domeniul de acţiune al administraţiei publice, precum şi al cetăţenilor. Cel de-al treilea nivel este cel al deciziilor administrative stricto, adică al celor luate de administraţia europeană în exerciţiul puterilor conferite de formele dreptului derivat şi, după caz, direct de Tratate. În cele din urmă, cheia de boltă a întregului sistem de protecţie jurisdicţională şi de control al aplicării dreptului comunitar în statele membre este dreptul la instanţă. Într-adevăr, deciziile administrative luate în conformitate cu o normă de drept comunitar pot face obiectul unei acţiuni în faţa instanţei naţionale.

4. Principiul proporţionalităţii este unul din principiile generale ale dreptului comunitar la care jurisprudenţa comunitară se referă cel mai des. Este în egală măsură cazul măsurilor adoptate de instituţiile comunitare şi cel al măsurilor adoptate de statele membre în vederea completării sau aplicării dreptului comunitar. Principiul proporţionalităţii se aplică atât activităţii legislative, cât şi celei jurisdicţionale. Principiul implică faptul că restricţiile privind libertatea individuală nu trebuie niciodată să mergă mai departe de ceea ce pare a fi absolut necesar pentru a atinge obiectivul de interes general urmărit de autorităţi.

Cea mai mare parte a jurisprudenţei legate de acest principiu vizează, fără doar şi poate, sancţiunile de orice fel, din diferitele sectoare ale politicilor comunitare. Dar această jurisprudenţă face de asemenea referire la măsurile de intervenţie de pe piaţă (deciziile de limitare a cotelor de producţie, acordarea de subvenţii comunitare, adoptarea de măsuri de protecţie cu privire la ţări terţe), precum şi la adoptarea unor decizii care limitează, în interesul public, libertăţile sau drepturile fundamentale ale persoanelor particulare. Potrivit doctrinei dominante, principiul proporţionalităţii face parte din principiile generale comune dreptului statelor membre, emanate de jurisprudenţa CJCE.

Curtea i-a recunoscut principiului proporţionalităţii caracterul de principiu juridic obligatoriu, la care poate face apel orice justiţiabil în faţa unei instanţe şi pe care instanţele trebuie să-l respecte şi să-l pună în aplicare. Curtea a afirmat, de asemenea, faptul că acest principiu este de rang constituţional, în calitatea sa de principiu general aplicabil măsurilor comunitare de limitare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ce rezultă din Tratat, inclusiv celor adoptate de către legiuitorul comunitar. Respectarea acestui principiu se impune fiecărei instituţii.

Principiul proporţionalităţii are o funcţie esenţială ca instrument de interpretare a conţinutului preceptelor normative, fie că este vorba de dispoziţiile tratatelor, de

16


dispoziţiile conţinute în sursele derivate ale dreptului comunitar sau, desigur, de conţinutul deciziilor comunitare.

În ceea ce priveşte câmpul concret de aplicare a principiului, dintr-o analiză generală a jurisprudenţei comunitare, putem deduce că puterea de control a judecătorului comunitar, în ceea ce priveşte respectarea principiului proporţionalităţii, se referă, în primul rând, la măsurile cu caracter normativ şi, în al doilea rând, la măsurile individuale, în special cele adoptate de către Comisie. Principiul proporţionalităţii se mai aplică apoi şi măsurilor legislative şi actelor administrative adoptate de statele membre, în îndeplinirea obligaţiilor comunitare ce le revin. Principiul se aplică, în cele din urmă, şi dispoziţiilor care reglementează eventualele situaţii de derogare în favoarea statelor membre, în ceea ce priveşte libertăţile fundamentale instituite de Tratat.

În cazul actelor legislative şi administrative adoptate de instituţiile statelor membre în baza dreptului comunitar, din sistemul de căi de atac prevăzute de TCE, rezultă că totuşi controlul compatibilităţii acestor acte cu regulile dreptului comunitar este de competenţa judecătorului naţional; acesta trebuie să verifice aplicarea principiului proporţionalităţii în cazurile particulare concrete.

Conceptul de necesitate a jucat un rol central în evoluţia aplicării principiului proporţionalităţii în dreptul comunitar. Adesea însă, judecătorul comunitar îşi limitează analiza doar la aspectul inerent al necesităţii măsurii adoptate sau al necesităţii în strânsă legătură doar cu adecvarea: Hotărârea PLANICA 6 martie 2007 privind o ipoteză de derogare de la libertatea de stabilire a unei întreprinderi, prevăzută de Tratat. Curtea a subliniat de fapt că pentru fiecare dintre restricţiile impuse de legislaţia naţională, ar trebui să se verifice separat « dacă ea este adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului sau obiectivelor invocate de statul membru în cauză şi dacă ea nu depăşeşte ceea ce este necesar pentru a atinge respectivele obiective ».

Judecătorul verifică, într-un mod concret şi dintr-o perspectivă obiectivă, proporţionalitatea dintre, pe de o parte, importanţa interesului urmărit, iar pe de altă parte, interesele sacrificate; face acest lucru aplicându-i măsurii atacate parametrii de adecvare şi de proporţionalitate în sens strict, fără a-i utiliza în mod conex, precum în dreptul german. Atunci când este vorba de controlarea măsurilor naţionale luate în îndeplinirea obligaţiilor comunitare, principiul proporţionalităţii serveşte drept instrument-cheie pentru a confrunta, pe de o parte, obiectivul urmărit de statul membru în adoptarea măsurii cu cel din dreptul comunitar, iar, pe de altă parte, situaţiile juridice cu care această măsură interferează. Rând pe rând, instanţele naţionale au acceptat să aplice principiul proporţionalităţii atunci când este vorba de măsurile luate în aplicarea dreptului comunitar. În plus, la nivelul sistemelor juridice din statele membre, principiul proporţionalităţii, are, de acum, statutul de « principiu general » chiar şi în materiile care nu sunt strict legate de dreptul comunitar.

17


Concluzia este prin urmare că, în conformitate cu principiul general al egalităţii, câmpul de acţiune al principiul comunitar al proporţionalităţii se întinde în mod necesar în interiorul sistemelor juridice naţionale, mult dincolo de aplicarea dreptului comunitar.

II. Principii naţionale ale dreptului administrativ1. Principiul autonomiei locale Ocupând un loc prioritar între principiile enunţate mai sus, principiul autonomiei

locale este definit în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 215 din 2001, astfel: „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”.

Aşadar, autonomia locală nu însemnă dreptul unei colectivităţi de a se guverna singură, în orice problemă, fără a ţine seama de raporturile cu colectivităţi similare sau situate la niveluri superioare, ci înseamnă acea libertate necesară gestionării treburilor specifice ale colectivităţii locale, în măsura în care acestea se integrează în ordinea juridică a statului. De altfel, legea română cuprinde reglementări care se regăsesc şi în documente internaţionale referitoare la acest domeniu. Carta Europeană pentru Autonomie Locală defineşte în cuprinsul art. 2, autonomia locală, ca acel „principiu stabilit prin Constituţie sau prin legile statelor-părţi, care conferă colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi gestiona, în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte importantă din treburile publice”. Legea defineşte „colectivitatea locală” ca totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

În România, autonomia locală se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. (art. 3 alin. 2), iar acest lucru nu aduce atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, la treburile publice, în condiţiile legii. Sub aspectul componentelor sale, autonomia locală este numai administrativă şi financiară, iar nu şi politică, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege; autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.

În literatura de specialitate s-a arătat, că pentru a fi în prezenţa autonomiei locale este necesar a fi îndeplinită condiţia întrunirii cumulative a trei elemente:

- organizatoric, autonomia locală se manifestă, în principal prin: alegerea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ teritorială; aprobarea statutului comunei sau oraşului; aprobarea regulamentului de funcţionare a consiliului local sau judeţean; organizarea de servicii publice locale; înfiinţarea persoanelor juridice de drept public, etc. În esenţă, autonomia organizatorică presupune pe de o parte, capacitatea de autoorganizare a

18


autorităţilor publice locale, iar pe de altă parte un nou tip de relaţii ce se stabilesc între acestea şi alte autorităţi (statale), cu eliminarea oricăror raporturi de subordonare.

- funcţional, autonomia locală se materializează prin consacrarea principiului plenitudinii de competenţă a autorităţilor administraţiei publice locale (primari, consilii locale şi judeţene) în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenţia altor autorităţi publice, principiu prevăzut de art. 38 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, în consonanţă cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale.

- gestionar, autonomia locală are în vedere competenţele autorităţilor publice locale care decurg din calitatea de persoane juridice a autorităţilor administrativ-teritoriale. În esenţă, este vorba de gestionarea intereselor colectivităţilor locale, adică a necesităţilor colective, conştientizate atât la nivelul colectivităţii, cât şi la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale. Sub acest aspect, autonomia locală se manifestă prin: elaborarea şi aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli, dreptul de a institui şi percepe impozite şi taxe locale, administrarea domeniului public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale. În acest sens, dispun şi prevederile art. 9 şi 10 din Legea nr. 215/2001.

Perspectiva externă asupra autonomiei locale este stipulată de prevederile art. 11 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 215/2001, care, dispun în esenţă, că autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, din ţară sau din străinătate, putând de asemenea să aibă iniţiative în constituirea unor astfel de asociaţii sau pentru aderarea la asociaţii naţionale sau internaţionale existente. În plus, consiliile judeţene şi cele locale din unităţile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontiere pot încheia, în condiţiile art. 13 din Legea nr. 215/2001 şi a art. 10 paragraful 3 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, acorduri de cooperare transfrontalieră, numai în domeniile ce ţin de competenţele acestor autorităţi.

2. Principiul descentralizării serviciilor publice Descentralizarea constituie în statul de drept corolarul indispensabil al democraţiei,

ea reprezintă pentru organizarea administrativă ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea instituţională”. Descentralizarea serviciilor publice, principiu de rang constituţional, în forma iniţială a legii fundamentale, presupunea transferarea unora dintre serviciile publice din competenţa organelor centrale şi organizarea lor autonomă, atribuirea de organe proprii şi a unui patrimoniu distinct de autoritatea centrală din care a fost desprins.

În sens larg, noţiunea de serviciu public defineşte activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice locale în vederea satisfacerii unui interes general, aşa încât această activitate să fie continuă şi regulată. Descentralizarea serviciilor publice are ca scop satisfacerea nevoilor şi intereselor cetăţenilor. În cadrul reformei administraţiei publice din România procesul de descentralizare, adică transferul în totalitate a unor activităţi de la nivel central la nivel local, are la bază principiul statuat în Legea cadru a descentralizării nr.195/2006.

Textul de lege instituie conceptul de oportunitate şi eficienţă a procesului de descentralizare, adică atât satisfacerea necesităţilor locale, cât şi asigurarea unei minime

19


exigenţe, determinate de calitatea serviciilor ori importanţa acestora; de asemenea, se limitează sub condiţia existenţei resurselor financiare necesare, transmiterea arbitrară a noilor responsabilităţi conferite autorităţilor administraţiei publice locale, prin degrevarea nivelului centralizat de astfel de responsabilităţi.

Anterior revizuirii Constituţiei României în practica administrativă, cât şi în literatura de specialitate exista o oarecare confuzie între noţiunea de descentralizare a serviciilor publice şi cea de deconcentrare, dar noul text al legii fundamentale înlătură orice ambiguitate în acest sens. Din această perspectivă, noua formă a art. 119 din Constituţia României, face vorbire despre principiul descentralizării, în lumina conceptului de descentralizare administrativă teritorială, care presupune „dreptul unei colectivităţi locale, înglobată într-o colectivitate mai vastă… de a se administra prin propriile mijloace”. În continuare însă, descentralizarea poate să fie şi pe servicii, prin scoaterea unui serviciu public din sfera de competenţă a organelor centrale şi organizarea sa autonomă prin atribuirea de organe proprii de conducere, precum şi a unui patrimoniu separat de autoritatea centrală din care s-a desprins.

Autorităţile descentralizate, au autonomie în administrarea şi gestionarea treburilor publice locale, dar ele nu sunt independente. Controlul statal care se exercită asupra lor poartă denumirea de tutelă administrativă şi se exercită numai de către organele prevăzute de lege, în cazurile prevăzute expres de lege, iar obiectul său se circumscrie verificării legalităţii actelor administrative, dar nu şi a oportunităţii acestora. În ţara noastră, controlul de tutelă administrativă are caracter jurisdicţionalizat şi se exercită, de către prefect.

3. Principiul deconcentrării serviciilor publiceElement de noutate, consacrat prin revizuirea Constituţiei României, principiul

deconcentrării serviciilor publice era necesar pentru a clarifica o dată pentru totdeauna disputele de ordin terminologic între „descentralizarea serviciilor publice” sintagmă întrebuinţată de forma iniţială a legii fundamentale şi „deconcentrarea serviciilor publice”, sintagmă prevăzută de forma actuală a art. 119 din Constituţia României.

Variantă a centralizării administrative, deconcentrarea serviciilor publice presupune recunoaşterea în favoarea agenţilor statului, furnizori ai serviciului public, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri de decizie. În realitate însă tot statul decide, dar nu de la nivelul autorităţii centrale, ci direct în cadrul unităţii administrativ-teritoriale, la nivelul serviciilor publice respective. Acestea nu au statut de autonomie ci au o dublă subordonare ierarhică: pe plan local faţă de prefect iar pe plan central faţă de ministere sau alte autorităţi centrale.

Astfel, potrivit art. 133, prefectul conduce activitatea serviciilor publice „descentralizate” ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor administrativ- teritoriale şi emite avize consultative privind numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor acestor servicii.

În România sunt deconcentrate spre exemplificare, serviciile exterioare ale ministerelor în unităţile administrativ-teritoriale: direcţiile generale judeţene, agenţiile, inspectoratele (Direcţia Generală a Finanţelor Publice şi Controlului Financiar de Stat,

20


Autoritatea de Sănătate Publică, Inspectoratele Judeţene de Poliţie, Inspectoratele Şcolare Judeţene, etc.).

De altfel, în sistemul dreptului administrativ românesc aceste servicii deconcentrate, fondate pe actualele reguli de organizare şi funcţionare, nu constituie o noutate absolută, în perioada interbelică fiind intitulate „servicii exterioare ale ministerelor”.

4. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice localeAcest principiu nu este prevăzut, în mod expres, în Constituţia României ci numai în

cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, în care se prevede că printre principiile pe care se întemeiază funcţionarea administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale se numără şi cel al eligibilităţii autorităţilor publice locale.

Principiul eligibilităţii are o conotaţie politică şi socială aparte, care derivă din statutul juridic al autorităţilor publice locale, reglementat explicit de art. 120 alin. 2 din Constituţia României, revizuită.

Potrivit acestui text, consiliile locale şi primarii, funcţionează, în condiţiile legii ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe şi judeţe.

Ceea ce trebuie înţeles este că aceste autorităţi autonome nu sunt autorităţi ale statului şi nu exercită puterea în numele statului, ci competenţele şi prerogativele lor se datorează în exclusivitate alegătorilor, comunităţii locale care i-a mandat să îi reprezinte interesele. Aşadar menirea lor este numai de a administra treburile unităţilor administrativ-teritoriale în care sunt alese, în interesul locuitorilor care le-au ales.

În mod evident că mandatul şi acţiunile acestor autorităţi reprezentative, sunt recunoscute de stat şi fac parte integrantă din ordinea juridică statală, cu condiţia ca alegerea lor să se fi făcut potrivit legii şi acţiunile lor să fie conforme cu legea.

Aşa cum s-a afirmat se produce astfel o „îmbinare” a intereselor generale ale naţiunii, cu cele ale colectivităţilor locale, (părţi componente ale naţiunii), statul fiind interesat, în egală măsură, ca problemele locale să fie rezolvate corect şi eficient, ducând astfel la rezolvarea intereselor naţiunii în ansamblul lor.

5. Principiul legalităţiiÎntocmai ca şi principiul eligibilităţii, principiul legalităţii în funcţionarea

administraţiei publice locale, rezultă indubitabil din prevederile art. 120 alin. 2 din Constituţia României, revizuită, care statuează funcţionarea consiliilor locale şi a primarilor în condiţiile legii.

De asemenea, acest principiu este consacrat în mod expres de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

În esenţă, acest principiu presupune respectarea (supremaţia) legii în ceea ce priveşte organizarea activităţii tuturor autorităţilor administraţiei publice locale, exercitării atribuţiilor acestora, în special în contextul formelor de activitate îndeplinite cu ocazia prestării serviciului public.

21


Astfel spus, principiul legalităţii „impune ca toate aceste elemente să fie în strictă conformitate, în primul rând cu prevederile Constituţionale, dar şi cu cele ale legilor şi celorlalte acte normative bazate pe lege”.

În mod firesc, încălcarea acestui principiu atrage după sine, consecinţe juridice corespunzătoare, ca forme de garantare a respectării acestui principiu. De pildă, art. 53 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, instituie răspunderea solidară a consiliilor locale şi judeţene pentru activitatea consiliului local sau judeţean din care fac parte, sau, după caz, în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat. Este vorba fără îndoială de răspunderea ce se instituie pentru eventualele prejudicii datorate excesului de putere ori încălcării legii.

6. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit

Şi în legătură cu acest principiu trebuie observat că el este consacrat numai de dispoziţiile art. 2 alin (1) din Legea nr. 215/2001, nu şi de cele ale legii fundamentale.

În realizarea sa practică, art. 3 alin. 3 din legea administraţiei publice locale, face referire la posibilitatea de a se recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor „la treburile publice, în condiţiile legii”.

8. Principiul subsidiarităţiiElement de noutate în sistemul legislativ românesc subsidiaritatea este de natură

comunitară şi ca principiu, a fost consacrat pentru prima dată prin Tratatul de la Maastricht, de instituire a Uniunii Europene, semnat la data de 7 februarie 1992. La nivel comunitar, subsidiaritatea este un principiu politic de repartiţie a competenţelor între statele membre şi Comunitatea Europeană având un dublu sens:

- extinderea competenţelor structurilor comunitare în detrimentul celor naţionale;

- „blocarea” extinderii competenţelor comunitare şi localizarea lor la nivel naţional sau al comunităţilor regionale sau locale.

Carta Europeană Pentru Autonomie Locală, consacră principiul subsidiarităţii în cuprinsul art. 4, paragraful 3, care statuează că „Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de o manieră generală, să revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie.”

În legislaţia românească, principiul subsidiarităţii este consacrat doar în mod implicit, în cuprinsul dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001:

„(1) Exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege, revine autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean.

(2) Stabilirea de competenţe şi atribuţii pentru alte autorităţi decât cele prevăzute la alin. (1) trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura răspunderii ce le revin, precum şi de cerinţele de eficienţă şi eficacitate.”

Observăm că avem doar o reglementare de principiu a subsidiarităţii căci legiuitorul român a folosit doar tehnica enunţiativă a ideilor ce conţin acest principiu fără a-l determina sub aspectul conţinutului său.

22


În acest sens, în doctrină s-a arătat că „suntem în prezenţa enunţării ideilor ce definesc principiul subsidiarităţii datorită similitudinii până la identitatea textului legal cu normele Tratatului de la Maastricht” şi că acest principiu „este determinat fie prin abstractizarea unor idei ce se desprind din textele legale, fie prin formularea expresă”.

Faţă de acestea putem trage concluzia că la baza principiului subsidiarităţii stă ideea potrivit căreia, decizia, relativ la propriile interese, trebuie să aparţină persoanei şi deopotrivă comunităţii, ale căror interese sunt în discuţie. Întotdeauna, cei în cauză vor căuta cea mai eficientă soluţie, atunci când sunt puşi în situaţia de a-şi gestiona propriile interese.

Principiul subsidiarităţii „trebuie să fie un principiu permanent de acţiune, căci el este un principiu esenţialmente politic întrucât vizează apropierea, cât mai mult posibil, a deciziei de cetăţean”.

IV. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ CENTRALĂ ŞI LOCALĂActivitatea executivă constând în organizarea executării şi executarea în

concret a legilor şi a celorlalte acte normative este realizată de un sistem de organe ce poartă denumirea de organe executive. Totalitatea acestor organe ce exercită atribuţii executive formează puterea executivă alături de celelalte două puteri ale statului: legiuitoare şi judecătorească.

După criteriul competenţei materiale organele executive se clasifică în organe cu competenţă generală şi organe de specialitate, iar din punctul de vedere al competenţei teritoriale distingem între organele centrale şi cele locale.

Competenţa unui organ este determinată de totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele exercitării lor.

Atribuţia este acea prerogativă recunoscută unui organ, compartiment sau persoană, iar ansamblul atribuţiilor compune competenţa unui organ compartiment funcţional sau persoane.

Competenţa materială semnifică specificul atribuţiilor unei autorităţi administrative. În funcţie de competenţa materială distingem organe cu competenţă generală (Guvernul, consiliile locale) şi organe de specialitate (ministerele, departamentele, secretariatele de stat, direcţiile judeţene de învăţământ, cultură, sport, etc).

Competenţa teritorială reflectă limitele spaţiale ale exercitării atribuţiilor prevăzute de lege pentru o autoritate publică. Autorităţile administraţiei publice centrale au o competenţă teritorială extinsă pe întregul teritoriu naţional (Guvern, ministere), iar autorităţile administraţiei publice locale pot să-şi exercite competenţa numai pe teritoriul unităţii administrative unde au fost alese (comune, oraşe, municipii, judeţe).

1. Administraţia publică centrală1.1. Preşedintele României. Modul de organizare şi funcţionare a administraţiei publice la nivel central scoate în

evidenţă că puterea executivă este împărţită între Preşedinte şi Guvern.

23


Preşedintele României îndeplineşte trei funcţii: aceea de şef al statului, de şef al executivului şi de mediator între puterile statului. Funcţia de şef de stat asigură prin exercitarea ei reprezentarea statului român în interiorul ţării şi în exterior (încheierea de tratate internaţionale, acreditarea şi rechemarea reprezentaţilor diplomatici). Funcţia de şef al executivului se exprimă prin conferirea preşedintelui a rolului de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, prin exerciţiul atribuţiilor de comandant al forţelor armate şi Preşedinte a Consiliului de Apărare a Ţării. Funcţia de garant al Constituţiei şi aceea de mediere între puterile statului decurge din art.80 alin.2 din Constituţie şi se fundamentează pe caracterul larg reprezentativ al preşedintelui ales prin vot nominal pe baza unui scrutin majoritar.

1.2. Guvernul. Este un organ central cu competenţă generală care în conformitate cu art.101(1) din Constituţie „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Guvernul are în componenţă un prim-ministru, miniştrii, miniştrii secretari de stat, precum şi alţi membrii stabiliţi prin lege organică.

Atribuţiile principale ale Guvernului României sunt în principal următoarele:- hotărăşte măsurile necesare pentru organizarea şi asigurarea executării legilor;- conduce, coordonează şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte

organe ale administraţiei publice centrale;- veghează prin intermediul prefecţilor ca activitatea autorităţilor administraţiei

publice locale să se desfăşoare conform legii;- ia măsuri pentru organizarea generală a forţelor armate;- exercită conducerea generală în domeniul relaţiilor cu alte state şi ia măsuri

pentru încheierea acordurilor internaţionale.Guvernul emite hotărâri cu caracter normativ sau individual; în baza unei legi

speciale de abilitare, Guvernul poate să exercite pe timp limitat şi în domenii prestabilite, atribuţii ce aparţin Parlamentului României caz în care emite ordonanţe.

1.3. Ministerele sunt organe centrale de specialitate şi se organizează numai în subordinea Guvernului Românei. Conducerea ministerului este realizată de ministru, de un colegiu de conducere şi un consiliu de administraţie. Competenţa colegiului de conducere are în vedere problemele generale ale ministerului, fiind definit ca un organ deliberativ. În schimb, organul executiv care soluţionează problemele curente ale ministerului este consiliul de administraţie. Ministerele desfăşoară o activitate de specialitate restrânsă la un anumit domeniu (învăţământ, cultură, sănătate, interne, etc.), miniştrii îndeplinindu-şi atribuţiile de conducere ale ministerelor prin emiterea de ordine şi instrucţiuni.

2. Administraţia publică localăDistincţia dintre administraţia publică centrală şi cea locală are la bază utilizarea mai

multor criterii cumulative. Ele au în vedere competenţa teritorială şi materială a organelor ce compun administraţia publică şi natura interesului pe care îl promovează. Astfel, administraţia publică centrală îşi exercită competenţa teritorială la nivelul întregului teritoriu naţional, iar cea locală doar la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale în care au

24


fost alese autorităţile respective. Pe de altă parte, organele ce compun administraţia publică centrală dispun fie de competenţa materială generală –Guvernul, fie de una de domeniu – ministerele, pe când autorităţile locale au o competenţă materială ce se circumscrie în jurul realizării interesului local. Nu în ultimul rând, în timp ce administraţia centrală promovează interesul general –naţional, cea locală promovează interesul localităţii respective.

Nominalizarea expresă a autorităţilor administraţiei publice locale, o regăsim în cuprinsul capitolului V, secţiunea a II-a din Constituţia României, revizuită. Astfel, potrivit art. 120 alin. (1) „autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii” iar la alin. (2) şi (3) se arată că aceste autorităţi, care se pot constitui şi la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor „funcţionează ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe”.

La rândul său, art. 121, consacră consiliul judeţean ca „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”, care este ales şi funcţionează în condiţiile legii.

În fine, art. 122 reglementează instituţia prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

În consonanţă cu textele constituţionale, dispune şi art. 21 din Legea nr. 215/2001, care statorniceşte care sunt autorităţile administraţiei publice locale, respectiv consiliile locale ca autorităţi deliberative şi primarii, ca autorităţi executive, a căror principală sarcină este aceea de a rezolva treburile publice, în condiţiile legii. De asemenea, art. 22, arată că în fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, este şi el enunţat în cuprinsul art. 26 – 27 din Legea nr. 215/2001, având ca principale atribuţii, conducerea serviciilor publice descentralizate şi exercitarea tutelei administrative asupra actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind, legale.

Faţă de aceste reglementări, sintetizând, putem afirma că sunt autorităţi ale administraţiei publice locale: consiliile locale, primarii, consiliile judeţene şi prefectul.

O precizare se impune însă legat de prefect. Trebuie observat că nici un text de lege nu îl nominalizează în mod expres pe prefect ca fiind autoritate a administraţiei publice locale, el ocupând mai degrabă poziţia unei autorităţi administrative deconcentrate la nivel local, în sistemul administrativ românesc.

Particularităţile fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale, le voi enumera în cele ce urmează, însă, trebuie amintit aici înainte de orice, principiul statuat de art. 6 din Legea nr. 215/2001, potrivit căruia „raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile publice de la nivel judeţean se bazează pe

25


principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ”. De asemenea, la alin. (2) se afirmă lipsa raporturilor de subordonare dintre autorităţile administraţiei publice locale, pe de o parte şi consiliul judeţean, pe de altă parte, precum şi între consiliul local şi primar.

1. Consiliul local1.1. Natura juridică şi componenţa consiliului localAşa cum am arătat mai sus, consiliile locale sunt autorităţi ale administraţiei publice

prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe. Aşadar aceste autorităţi publice se organizează şi funcţionează în comune şi oraşe, dar noţiunea de „oraş” este luată în sens larg „legea asimilând cu acesta şi municipiul, precizând că unele oraşe pot fi declarate municipii, în condiţiile legii”.

Consiliile locale sunt autorităţi deliberative, deci au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale. Lor li se conferă, potrivit art. 38 din Legea nr. 215/2001, plenitudinea de competenţă în soluţionarea tuturor problemelor de interes local. Consiliile locale se compun din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Numărul de consilieri se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei sau a oraşului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile.

Numărul consilierilor, astfel cum este prevăzut de lege are caracter imperativ şi trebuie deci, realizat ca atare, sau în procent de cel puţin 2/3, altfel consiliul local neputându-se constitui sau lucra valabil. De asemenea, pentru perioada unui mandat, numărul membrilor consiliului local rămâne acelaşi, neputându-se mări sau micşora, pe motiv că a sporit sau dimpotrivă, s-a redus numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

2.2. Constituirea consiliului localLucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier, asistat

de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor, consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri. Comisia de validare examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier şi propune consiliului local validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile Legii privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face, în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării nu participă la vot.

Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de la şedinţă, de la comunicare.

26


Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

Consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului local următorul jurământ în limba română: "Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraşului, municipiului, judeţului)... Aşa să-mi ajute Dumnezeu!" Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi de drept. Jurământul poate fi depus şi fără formulă religioasă.

În cazul în care consilierul local declarat ales renunţă la mandat înainte de validare sau refuză să depună jurământul, se supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului politic, a alianţei politice sau a alianţei electorale respective, dacă până la validarea mandatului partidele şi alianţele politice confirmă în scris apartenenţa la partid. În cazul în care locurile rămase vacante nu pot fi completate cu supleanţi, conform legii, iar numărul de consilieri locali se reduce sub jumătate plus unu, se vor organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile.

După validare, în şedinţa de constituire a consiliului local, consilierii locali depun jurământul prevăzut supra.

Consiliul local se declară legal constituit, dacă majoritatea consilierilor locali validaţi au depus jurământul. Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali validaţi.

După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni, care va conduce şedinţele consiliului şi va semna hotărârile adoptate de acesta.

Consilierul local ales în condiţiile alin. (1) poate fi schimbat din funcţie, la iniţiativa a cel puţin unei treimi din numărul consilierilor locali, prin votul majorităţii consilierilor locali în funcţie.

2.3. Atribuţiile consiliului localLegea administraţiei publice locale consacră, în cuprinsul art. 36, principalele

atribuţii ale consiliilor locale. Astfel, potrivit alin. (1) al acestui text de lege „consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice, locale sau centrale”. Aceste prescripţii legale instituie plenitudinea de competenţă a consiliilor locale în soluţionarea problemelor de interes local, prin aceasta desemnându-se „realitatea conform căreia, în domeniul interesului local regula este competenţa consiliilor respective iar excepţia lipsa de competenţă”. Altfel spus, ori de câte ori este vorba de promovarea intereselor colectivităţilor locale, se va considera că se aplică regula competenţei autorităţilor respective de a interveni prin acte administrative normative şi individuale în acest domeniu.

Legea enumeră în cuprinsul art. 36 alin. (2) nu mai puţin de 26 de atribuţii principale ale consiliului local fără a se omite însă în final să se adauge că, consiliul local

27


exercită şi alte atribuţii stabilite prin lege. Nu vom enumera fiecare dintre aceste atribuţii ci le vom grupa, pentru exemplificarea pe categorii, în funcţie de specificul activităţii la care se referă:

a) atribuţii ce vizează constituirea altor autorităţi ale autonomiei locale: alegerea viceprimarilor;

b) atribuţii de organizare internă: aprobarea statutului comunei sau oraşului şi a regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului, aprobarea, la propunerea primarului, a organigramei, statului de funcţii, numărului de personal şi regulamentului de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, aprobarea bugetului local, etc.;

c) atribuţii de dezvoltare în perspectivă a localităţii: avizarea sau aprobarea, după caz a unor studii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială, de organizare şi amenajarea teritoriului şi urbanism, darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică, etc.;

d) atribuţii de prestare a serviciilor publice uzuale: asigurarea ordinii publice, analiza activităţii gardienilor publici, poliţiei, jandarmeriei, pompierilor şi a formaţiunilor de protecţie civilă, în condiţiile legii şi propunerea de măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora, stabilirea măsurilor necesare pentru construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor precum şi a întregii infrastructuri, aparţinând căilor de comunicaţii de interes local, etc.;

e) atribuţii de integrare şi cooperare în plan intern şi extern: cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali în vederea realizării unor obiective comune; cooperarea sau asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

2.4. Funcţionarea consiliului localPotrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliul local se alege pentru un

mandat de patru ani, care poate fi prelungit, prin lege organică în caz de război sau catastrofă.

Consiliul local îşi exercită mandatul de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales.

Având caracterul unui organ deliberativ, consiliul local îşi desfăşoară activitatea în şedinţe ordinare (lunare) sau extraordinare (ori de câte ori este nevoie). Convocarea consiliului local în şedinţă – ordinară sau extraordinară – se face de către primar, printr-o dispoziţie care va cuprinde ordinea de zi a şedinţei respective, data, locul şi ora de desfăşurare a acesteia, precum şi caracterul ordinar sau extraordinar al acesteia. Convocarea şedinţelor extraordinare se poate face şi de către cel puţin o treime din numărul membrilor consiliului. Ordinea de zi a şedinţelor de consiliu, se aduce la cunoştinţa locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului, prin mass-media ori prin alte mijloace de publicitate.

28


Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie, prezenţa fiind obligatorie. Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română, limba oficială a statului. Dezbaterile din şedinţele consiliului local se consemnează într-un proces verbal, semnat de preşedintele de şedinţă şi de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, cu excepţia cazurilor în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării; aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de cinci zile de la data comunicării oficiale către prefect.

2.5. Dizolvarea consiliului localSancţiunea dizolvării consiliului local este prevăzută de art. 55 şi 56 din Legea nr.

215/2001, putându-se deosebi dizolvarea facultativă de cea de drept. Dizolvarea facultativă intervine atunci când consiliul local adoptă, într-un interval

de cel mult şase luni, cel puţin trei hotărâri care au fost anulate irevocabil de instanţa de contencios administrativ. Dizolvarea se face prin hotărâre a Guvernului, la propunerea motivată a prefectului, bazată pe hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile. Hotărârea de dizolvare poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de zece zile de la data publicării acesteia în Monitoriul Oficial al României, partea I. Într-o astfel de situaţie, procedura prealabilă, prevăzută de lege nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii de dizolvare.

Dizolvarea de drept operează în cazul în care consiliul local nu se întruneşte timp de trei luni consecutive sau nu adoptă în trei şedinţe lunare consecutive nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unul şi nu se poate completa prin supleanţi. Astfel de situaţii, se comunică de primar, viceprimar sau în absenţa acestora de secretar, prefectului care prin ordin, ia act de situaţia de dizolvare a consiliului local, şi propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului, poate fi atacat de consilierii interesaţi la instanţa de contencios administrativ, în termen de zece zile de la comunicare sau luare la cunoştinţă. Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile; în acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează iar introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii de dizolvare.

3. Primarul3.1. Natura juridică a funcţiei de primarDin perspectivă istorică, funcţia de primar reprezintă o funcţie tradiţională în

administraţia publică locală din România. Potrivit art. 57 din Legea nr. 215/2001, comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţe de judeţ câte doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Primarul este autoritate executivă a administraţiei publice locale şi reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu persoanele fizice şi juridice din ţară şi străinătate, precum şi în justiţie. El îndeplineşte o funcţie de autoritate publică fiind şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al

29


autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează. În această calitate el răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale.

Primarul este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului uninominal.

Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile drapelului naţional a României. Eşarfa va fi purtată în mod obligatoriu la solemnităţi, recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor.

3.2. Atribuţiile primaruluiÎn funcţie de specificul activităţii la care se referă, atribuţiile primarului, care sunt

prevăzute la art.63 din Legea nr. 215/2001, pot fi clasificate în mai multe categorii:a) atribuţii privind asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale

cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului – ia măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ale autorităţilor administraţiei publice centrale precum şi a hotărârilor consiliului judeţean; se îmbină astfel interesele generale ale statului cu cele ale localităţii unde primarul a fost ales în funcţie;

b) atribuţii privind aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local, în calitate de autoritate executivă – astfel, în situaţia în care primarul apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect. În legătură cu acest aspect, în practica judiciară s-a constatat că primarul are şi calitate procesuală activă pentru a ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ hotărârile consiliului, pe care le consideră ilegale, avându-se în vedere compatibilitatea acestui punct de vedere cu Carta Europeană a Autonomiei Locale. De asemenea, în doctrină s-a pus întrebarea ce se întâmplă atunci când primarul, refuză să aducă la îndeplinire o hotărâre a consiliului local? Suntem de părere, alături de alţi autori că o măsură directă a consiliului local împotriva primarului este imposibilă, dată fiind lipsa oricărei subordonări, fiind posibilă cel mult intentarea unei acţiuni la contenciosul administrativ.

c) atribuţii în domeniile economic şi financiar – întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local; exercită funcţia de ordonator principal de credite; verifică încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local, etc.

d) atribuţii în domeniile social, cultural, ştiinţific şi urbanistic – asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor prin intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie civilă; ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului; ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii şi îl supune spre aprobare consiliului local, etc.

e) atribuţii în domeniul organizatoric – poate propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit; ia măsurile prevăzute de lege pentru desfăşurarea adunărilor publice, etc.

30


Din ansamblul atribuţiilor conferite de lege se poate trage concluzia că primarul acţionează într-o dublă calitate:

- pe de-o parte el este reprezentantul localităţii în care a fost ales în funcţie, iar în această calitate este chemat să realizeze interesul comunităţii care i-a acordat votul cu ocazia desfăşurării alegerilor locale;

- pe de altă parte, primarul este reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales, iar acest statut este determinat de delegarea, pe cale legislativă, a unor activităţi ce revin statului, cum ar fi: stare civilă, autoritate tutelară, organizarea alegerilor, etc.

Primarul are posibilitatea de a delega viceprimarului sau după caz viceprimarilor, prin dispoziţie emisă în cel mult 30 de zile de la validare o serie de atribuţii cu excepţia celor prevăzute în mod expres de lege, că nu pot fi delegate. În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii, acte administrative cu caracter normativ sau individual.

3.3. Mandatul primaruluiDurata mandatului primarului este de 4 ani şi poate fi prelungită prin lege organică,

în caz de război sau de catastrofă. Pe toată durata acestui mandat contractul de muncă al primarului la regiile autonome, societăţile comerciale cu capital majoritar de stat sau la instituţiile bugetare, se suspendă.

Suspendarea de drept a mandatului primarului poate avea loc în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării se comunică de îndată de către parchet sau de către instanţa de judecată, prefectului, care prin ordin constată suspendarea mandatului. Suspendarea mandatului primarului durează până la încetarea măsurii arestării preventive.

Încetarea de drept a mandatului primarului poate avea loc, potrivit art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001 în unul din următoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ teritorială; imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; când se constată după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a legii privind alegerile locale; a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicţie judecătorească; pierderea drepturilor electorale; când, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin prin lege, a emis trei dispoziţii cu caracter normativ într-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă; deces. Încetarea mandatului primarului se constată de către prefect prin ordin, acesta putând fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.

Încetarea mandatului primarului prin referendum este consacrată de art. 70 din Legea nr. 215/2001 şi reprezintă posibilitatea acordată corpului electoral de a revoca din funcţie primarul pentru nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale ori pentru neexercitarea atribuţiilor ce îi revin potrivit legii. Referendumul se organizează ca urmare a cererii motivate, adresate în acest sens, prefectului, de către locuitorii comunei sau oraşului. Pe baza propunerii prefectului, Guvernul emite o hotărâre, în termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului, stabilind data organizării referendumului.

31


Atunci când funcţia de primar devine vacantă, sau în cazul suspendării temporare, atribuţiile acestuia se exercită de drept de către viceprimar.

4. Consiliul judeţeanConform dispoziţiilor constituţionale, consiliul judeţean „este autoritatea

administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean” (art. 121 alin. (1) din Constituţia României, revizuită).

La rândul său, Legea nr. 215/2001, privind administraţia publică locală, defineşte în cuprinsul art. 87 alin. (1) consiliul judeţean, ca fiind „autoritatea administraţiei publice locale constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”.

Definiţia legală a fost criticată în literatura de specialitate, arătându-se că „nu reţine decât un singur aspect al atribuţiilor consiliului judeţean, în realitate acesta dispunând şi de alte atribuţii”.

Realizând o analiză comparată asupra celor două definiţii legale mai sus invocate putem observa că, spre deosebire de norma constituţională, legea administraţiei publice locale a calificat în mod expres consiliul judeţean ca fiind autoritate a administraţiei publice locale, formulare ce ar putea aduce unele confuzii. Ne referim în special la dispoziţiile art. 121 din Constituţia României, care se referă distinct la autorităţile comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi ale administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe.

Aşadar, consiliul judeţean este autoritate a administraţiei publice locale, atât pentru că acest statut derivă din lege cât şi pentru faptul că îşi desfăşoară activitatea numai în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care a fost ales, exercitând atribuţii de interes pentru acest nivel al colectivităţii umane, conform principiilor autonomiei locale şi subsidiarităţii. În acest sens, consiliile judeţene gestionează, sub propria responsabilitate interesele colectivităţilor din raza administrativ-teritorială a judeţului, hotărând în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale.

2. Constituirea şi componenţa consiliului judeţeanPotrivit dispoziţiilor art. 121 alin. (2) din Constituţia României, revizuită, consiliul

judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii. În întregirea normei constituţionale, legea administraţiei publice locale conţine în cuprinsul art. 87 alin. (2) prevederea potrivit căreia „consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Ca şi în cazul consiliilor locale, numărul consilierilor judeţeni prevăzut de lege are caracter imperativ şi trebuie ca în urma alegerilor să fie realizat ca atare, ori cel puţin în procent de 2/3 pentru ca autoritatea administraţiei publice să funcţioneze în mod valabil. Acest număr de consilieri nu poate fi redus sau mărit pe parcursul exercitării unui mandat pe motiv că s-a redus ori mărit numărul populaţiei judeţului.

Faţă de acestea, putem observa că, sub aspectul naturii sale juridice, consiliul judeţean este constituit pe baze colegiale, fiind alcătuit din mai multe persoane (consilieri)

32


şi funcţionând numai cu respectarea quorum-ului prevăzut de lege; în egală măsură, consiliul judeţean este autoritate deliberativă a administraţiei publice locale cu competenţa de a hotărî în probleme de interes local (judeţean).

Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 3 zile de la data depunerii jurământului de către preşedintele consiliului judeţean. Convocarea consilierilor declaraţi aleşi pentru şedinţa de constituire se face de către preşedintele consiliului judeţean. La şedinţa de constituire pot participa prefectul sau un reprezentat al acestuia.

Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor judeţeni aleşi. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste două zile, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean. Dacă nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare de către preşedintele consiliului judeţean, peste alte două zile, în aceleaşi condiţii.

În situaţia în care consiliul judeţean nu se poate reuni nici la această ultimă convocare, din cauza absenţei fără motive temeinice a consilierilor, preşedintele consiliului judeţean va declara vacante, prin dispoziţie, locurile consilierilor aleşi care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocări anterioare, urmând să fie completate cu supleanţi.

Dacă locurile vacante nu pot fi completate cu supleanţi înscrişi pe listele de candidaţi respective, se va proceda la organizarea alegerilor pentru completarea locurilor vacante în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.

Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă prezenţa acestora, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forţă majoră.

Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de preşedintele consiliului judeţean.Pentru validarea mandatelor, consiliile judeţene aleg prin vot deschis, dintre

membrii lor, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri aleşi. Comisia de validare examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier judeţean şi propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier judeţean numai în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului judeţean s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi la şedinţă. Persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării nu participă la vot.

Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de la şedinţă, de la comunicare.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în cel mult 15 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

33


3. Atribuţiile consiliului judeţeanPrincipalele atribuţii ce revin consiliului judeţean sunt stipulate în cuprinsul art. 91

din legea organică: a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al

consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean; b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului; c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului; d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională;

f) alte atribuţii prevăzute de lege.În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. a), consiliul judeţean:a) alege, din rândul consilierilor judeţeni, 2 vicepreşedinţi;b) hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice şi societăţi

comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean, în condiţiile legii; c) aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean; d) exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii; e) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. b), consiliul judeţean: a) aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar; b) aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului, în condiţiile legii; c) stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii; d) adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; e) stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a acestuia şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale, orăşeneşti sau municipale implicate;

34


f) aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. c), consiliul judeţean: a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii; b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii; c) atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes judeţean. (5) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. d), consiliul judeţean: a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind: 1. educaţia; 2. serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3. sănătatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea publică; 8. situaţiile de urgenţă; 9. protecţia şi refacerea mediului; 10. conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11. evidenţa persoanelor; 12. podurile şi drumurile publice; 13. serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan; 14. alte servicii publice stabilite prin lege; b) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase; c) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege; d) acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. e), consiliul judeţean: a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public judeţean; b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări; c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi

35


internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

4. Funcţionarea consiliului judeţeanSediul legal al materiei îl găsim consacrat în cuprinsul art. 193 – 99 din Legea nr.

215/2001.Potrivit acestor prevederi legale, consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4

ani; acesta poate fi prelungit prin lege organică în cazul războiului sau a catastrofei. Data începerii mandatului o reprezintă data constituirii, în condiţiile legii, a consiliului judeţean, iar data încetării este, data declarării, ca legal constituit a consiliului nou ales.

Forma de lucru a consiliului judeţean este şedinţa ordinară care se organizează şi desfăşoară o dată la două luni (bilunar), la convocarea preşedintelui consiliului judeţean. Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori de câte ori este necesar, la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.

Convocarea consiliului judeţean în şedinţe, se face în scris, prin intermediul secretarului general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile înaintea celor extraordinare şi se consemnează în procesul-verbal de şedinţă. În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeţului convocarea consiliului judeţean se face de îndată.

În invitaţia la şedinţă, care se transmite fiecărui consilier judeţean, se precizează data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de zi a acesteia. Dacă preşedintele consiliului judeţean se află în imposibilitatea temporară de a convoca consiliul în şedinţă ordinară, aceasta se va face de către vicepreşedintele consiliului judeţean, desemnat în condiţiile art. 118 din Legea nr. 215/2001, prin dispoziţia preşedintelui.Ordinea de zi a şedinţei consiliului judeţean se aduce la cunoştinţa locuitorilor judeţului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.

Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu autorităţile publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie (art. 114 alin. 1). El este şeful aparatului propriu al consiliului judeţean pe care îl conduce şi îl controlează, răspunzând de buna funcţionare a acestuia. De altfel, aşa cum s-a arătat „preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a întregii administraţii publice judeţene”. În conformitate cu prevederile art. 115 teza a II-a din Legea nr. 215/2001, preşedintele consiliului judeţean poate delega coordonarea unor compartimente din cadrul aparatului propriu de specialitate vicepreşedinţilor sau secretarului general al judeţului, prin dispoziţie.

În ce priveşte principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean, acestea sunt prevăzute de art. 103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, Preşedintele consiliului judeţean răspunde de buna funcţionare a aparatului de specialitate al consiliului judeţean, pe care îl

36


conduce. Coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate poate fi delegată, prin dispoziţie a preşedintelui consiliului judeţean, vicepreşedinţilor sau altor persoane, în condiţiile legii.

În doctrină, atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean au fost clasificate după cum urmează:

a) Atribuţii privind consiliul judeţean: - întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţei consiliului judeţean (lit. b);

- conduce şedinţele consiliului judeţean (lit. f);

- dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor consiliului judeţean (lit. c);

- asigură executarea hotărârilor consiliului judeţean şi analizează periodic stadiul îndeplinirii acestora (lit. e);

- prezintă consiliului anual sau ori de câte ori este necesar, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor proprii şi a hotărârilor consliului judeţean (lit. l);

- propune consiliului judeţean spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizarea şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea acestuia (lit. k).

b) Atribuţii care privesc judeţul ca unitate administrativ teritorială:

- exercită atribuţiile ce revin judeţului în calitate de persoană juridică civilă;

- întocmeşte proiectul bugetului judeţean şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune aprobării consiliului (lit. i);

- exercită funcţia de ordonator principal de credite (lit. h).

c) Atribuţii privind serviciile publice judeţene:

- numeşte şi eliberează din funcţie personalul din aparatul de specialitate al consiliului judeţean, cu excepţia secretarului;

- coordonează şi controlează activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea consiliului judeţean (lit. g);

- propune consiliului judeţean numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor instituţiilor publice şi a serviciilor publice de sub autoritatea acestuia (lit. m).

d) Atribuţii privind relaţiile cu consiliile locale din cadrul judeţului:

- îndrumă metodologic, urmăreşte şi controlează activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară, desfăşurate în comune şi oraşe (lit. o);

37


- acordă, prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului judeţean, sprijin şi consultanţă tehnică şi juridică pentru autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, la cererea acestora (lit. p).

e) Atribuţii privind asigurarea respectării legalităţii şi a drepturilor şi libertăţilor fundamentale:

- asigură respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicarea legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor acte normative (lit. a);

- coordonează, controlează şi răspunde de activitatea privind protecţia drepturilor copilului (lit. q).

f) Atribuţii privind emiterea de avize, acorduri şi autorizaţii date în competenţa sa prin lege (lit. n).

În exercitarea acestor atribuţii principale, dar şi a altor atribuţii pe care i le conferă legea preşedintele emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Regimul juridic al acestor acte administrative îl vom trata pe larg în cuprinsul capitolului viitor.

Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie vicepreşedinţilor consiliului judeţean următoarele atribuţii:

- coordonarea şi controlul activităţii instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea consiliului judeţean (lit. g);

- acordarea, prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului judeţean, de sprijin şi consultanţă tehnică şi juridică pentru autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, la cererea acestora (lit. p).

De asemenea, în alte cazuri de absenţă (temporară) a preşedintelui, acesta va desemna prin dispoziţie pe acela dintre cei doi vicepreşedinţi care va exercita atribuţiile sale dar în numele său.

În primul dintre cazurile arătate mai sus, are loc o înlocuire de drept a preşedintelui consiliului judeţean de către unul dintre vicepreşedinţi iar din această perspectivă hotărârea consiliului judeţean interesează doar sub aspectul individualizării vicepreşedintelui care preia atribuţiile preşedintelui.

În cel de-al doilea caz înlocuirea preşedintelui consiliului judeţean are loc printr-un act administrativ de autoritate, emis de către însuşi preşedintele în cauză, care are astfel posibilitatea de a-şi desemna singur înlocuitorul, în limitele legii. În doctrină s-a apreciat că sunt asemenea cazuri de absenţă temporară: plecarea în străinătate, în interes de serviciu a preşedintelui, plecarea în concediul de odihnă, imposibilitatea exercitării mandatului din motive de boală, pe o perioadă mai mică de 6 luni, etc.

Pe toată durata mandatului lor, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean, îşi păstrează calitatea de consilieri. Durata mandatului este egală cu cea a mandatului consiliului judeţean.

38


În concluzie, faţă de cele mai sus arătate putem aprecia că preşedintele consiliului judeţean este şeful administraţiei publice locale organizată la nivelul judeţului; el are caracterul unei autorităţi executive de natură unipersonală. În literatura de specialitate s-a exprimat rezerva asupra oportunităţii şi constituţionalităţii creării, prin Legea administraţiei publice locale, a încă unei autorităţi a administraţiei publice locale cu drept de a emite acte – preşedintele consiliului judeţean. S-a apreciat că datorită statutului său constituţional incert preşedintele consiliului judeţean poartă un veritabil război cu prefectul, mai ales acolo unde culorile lor politice sunt diferite.

8. Secretarii unităţii administrativ-teritoriale

În conformitate cu prevederile art. 116 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 fiecare judeţ are un secretar general, salarizat din bugetul acestuia. Secretarul general este funcţionar public de conducere şi are studii superioare juridice sau administrative. secretarul general se bucură de stabilitate în funcţie. El nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al vreunei formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie. Perioada în care persoana cu studii superioare juridice ocupă funcţia de secretar, precum şi funcţii de conducere din aparatul propriu de specialitate al unităţii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativ-teritoriale constituie vechime în specialitate.

Fără îndoială că aceste dispoziţii legale, care consacră regimul juridic al funcţiei secretarului general al judeţului, trebuie interpretate în lumina noilor modificări aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, care în Anexa intitulată „Lista cuprinzând funcţiile publice” la pct. I - „Funcţii publice generale”, poziţia a noua, conţine funcţia de secretar general al judeţului, alături de secretarul general al prefecturii şi de cel al Municipiului Bucureşti. De asemenea, art. 11 lit. f) din aceeaşi lege, enumeră secretarul general al judeţului în categoria înalţilor funcţionari publici. Este recunoscută astfel, importanţa secretarului general al judeţului, cu un rol special în administraţia publică locală şi aflat astfel în elita serviciului public.

Numirea secretarului general al judeţului se face de Ministerul Administraţiei şi Internelor, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, pe bază de concurs sau examen, după caz.

Concursul se organizează, potrivit legii de preşedintele consiliului judeţean, în termen de 45 de zile de la data când postul a devenit vacant. Din comisia de examinare fac parte preşedintele consiliului judeţean, un reprezentant al Ministerului Administraţiei şi Internelor, secretarul general al prefecturii şi doi reprezentanţi ai consiliului judeţean.

În ce priveşte candidaţii ce pot participa la concursul pentru ocuparea funcţiei de secretar general al judeţului, aceştia trebuie să îndeplinească, potrivit art. 15 din Legea nr. 188/1999, republicată, în mod cumulativ următoarele condiţii:

a) condiţiile generale prevăzute la art. 50 din aceeaşi lege şi anume:

- are cetăţenia română şi domiciliul în România;

- cunoaşte limba română scris şi vorbit;

39


- are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;

- are capacitate deplină de exerciţiu;

- are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;

- îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;

- îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;

- nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;

- nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;

- nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.

b) are studii superioare de lungă durată, de regulă juridice sau administrative, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;

c) a absolvit programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de activitate, organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie, sau de alte instituţii specializate, organizate în ţară sau în străinătate, ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective;

d) are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective;

e) a promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice prevăzute la art. 11 (care circumscrie categoria înalţilor funcţionari publici);

În cazuri excepţionale, condiţia de vechime prevăzută la lit. d), poate fi modificată, în sensul reducerii cu până la 3 ani, de către persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică.

Emiterea dispoziţiei de numire se face în termen de cel mult 10 zile de la primirea propunerii. Deşi legea nu distinge în mod expres, apreciem că propunerea preşedintelui consiliului judeţean îl va viza în mod necesar pe câştigătorul concursului, respectiv concurentul care a obţinut punctajul cel mai mare.

Potrivit art. 117 alin. 6 din Legea nr. 215/2001, secretarului general al judeţului îi sunt aplicabile, în ce priveşte determinarea atribuţiilor sale principale, din lege, care se referă la atribuţiile secretarului comunei sau oraşului. În acest sens, principalele atribuţii ale secretarului general al judeţului sunt următoarele:

a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;

40


b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect; d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean; e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a), în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare; f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz.

În concluzie, secretarul general al judeţului, exercită aceleaşi atribuţii cu secretarul comunelor, oraşelor şi municipiilor dar raportate la rolul şi locul care revin autorităţilor administraţiei publice de la nivelul judeţului. Prin urmare, el exercită atât atribuţii proprii, specifice funcţiei de secretar, dar şi atribuţii care privesc buna funcţionare a consiliului judeţean şi a raporturilor acestuia cu celelalte autorităţi ale administraţiei publice locale din judeţ, pe planul coordonării serviciilor publice de interes judeţean.

Eliberarea din funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului general al judeţului se fac de ministrul administraţiei şi internelor, numai la propunerea consiliului judeţean, aprobată cu votul a cel puţin 2/3 din numărul consilierilor în funcţie (majoritatea calificată), ca urmare iniţiativei preşedintelui acestuia sau a unei treimi din numărul consilierilor, pe baza concluziilor reieşite din desfăşurarea unei cercetări administrative.

10. Dizolvarea consiliului judeţean

Legea nr. 215/2001 prevede în cuprinsul art. 99 posibilitatea dizolvării de drept şi prin referendum.

Referendumul judeţean este organizat, în condiţiile legii, de o comisie compusă din prefect, un reprezentant al consiliului judeţean desemnat prin hotărâre a consiliului judeţean şi un judecător de la tribunal. Secretariatul comisiei este asigurat de instituţia prefectului. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate.

41


Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu judeţean se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului judeţean sau, după caz, de la validarea rezultatului referendumului.

Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente ale administraţiei judeţului vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Internelor şi Reformei Administrative.

5. Prefectul şi instituţia prefecturii 5.1. Reglementare legalăRegimul juridic al instituţiei prefectului şi al prefecturii îl constituie dispoziţiile

Legii nr.340/2004. Potrivit art. 122 din Constituţia României, revizuită Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Acesta este reprezentantul Guvernului pe plan local, este garantul respectării legii şi ordinii publice la nivel local, conduce serviciile publice deconcentrate al ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, este ordonator terţiar de credite.

Numirea şi eliberarea din funcţie a prefectului se face prin hotărâre a Guvernului. Pentru a fi numit în funcţie, prefectul trebuie să aibă studii superioare de lungă durată. Prefectul este ajutat de un subprefect, numirea acestuia din urmă făcându-se prin decizie a primului ministru, la propunerea prefectului şi a ministerului administraţiei publice. Prefectul, subprefectul şi aparatul propriu de specialitate al prefectului, îşi desfăşoară activitatea în prefectură, a cărei atribuţii şi structură se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

În doctrină se vorbeşte de o dublă dimensiune a prefectului: pe de-o parte avem dimensiunea politică, iar din această perspectivă prefectul este reprezentantul „puterii” fiind supus regulii jocului politic ca oricare membru al Guvernului; pe de altă parte avem dimensiunea tehnică, prefectul fiind depozitarul autorităţii statului în judeţ.

5.3. Atribuţiile prefectuluiÎn calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea

consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legii. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice; b) acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii;

42


c) acţionează pentru menţinerea climatului de pace socială şi a unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale; d) colaborează cu autorităţile administraţiei publice locale pentru determinarea priorităţilor de dezvoltare teritorială; e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului; f) asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă; g) dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie; h) utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi; i) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate; j) asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană; k) dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare europeană; l) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune; m) asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%. (2) Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi însărcinările stabilite de Guvern.

5.4. Tutela administrativăConform legii contenciosului administrativ, prefectul poate ataca direct în faţa

instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termen de 6 luni care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

De asemenea, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici poate ataca in fata instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale si locale prin care se încalca legislaţia privind funcţia publica, in condiţiile prezentei legi si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată. Până la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

5.5. Actele prefectuluiÎn vederea îndeplinirii atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine, acte

administrative cu caracter normativ sau individual. Ordinele care conţin dispoziţii

43


normative devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţă publică, iar cele care conţin dispoziţii individuale, îşi produc efectele de la data comunicării. Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, sunt emise după consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi se contrasemnează de conducătorii acestora. Prefecţii sunt obligaţi să comunice aceste ordine ministerelor de resort, iar acestea pot propune Guvernului să ia măsuri de anulare a ordinelor pe care le consideră ilegale sau inoportune.

6. Asemănări şi deosebiri între instituţia primăriei şi a prefecturiiDefinind primăria legiuitorul identifică o instituţia cu următoarele particularităţi:- prezintă o structură organizatorică şi funcţională care realizează servicii

publice administrative;- primarul, viceprimarii, secretarul şi aparatul propriu din subordinea primarului

formează structura organizatorică a primăriei;- primăria pune în executare măsurile dispuse de organul deliberativ şi

soluţionează problemele curente ale localităţii;- are activitate permanentă;- nu dispune de personalitate juridică, aceasta aparţinând doar comunei, oraşului

sau judeţului; primăria nu dispune astfel nici de patrimoniu şi buget propriu distinct de cel al unităţii administrativ-teritoriale.

Cu alte cuvinte, ponderea principală a activităţilor realizate de serviciile publice administrative aflate în subordinea primarului sunt: amenajarea teritoriului, urbanism şi sistematizare, stare civilă, autoritate tutelară, ocrotirea copilului aflat în dificultate, administrarea domeniului public sau privat.

Prefectura reprezintă:- o instituţie publică;- are personalitate juridică, adică dispune de capacitate juridică civilă şi de drept

public;- conducerea persoanei juridice este asigurată de prefect;- colectivul persoanei juridice este aparatul propriu al prefecturii;- sediul persoanei juridice este Palatul Administrativ aflat în oraşul reşedinţă de

judeţ;- patrimoniul persoanei juridice este format din dreptul de administrare a

imobilului în care se află sediul acestuia şi din dreptul de administrare a bugetului.

MODEL DE HOTĂRÂRE A CONSILIULUI LOCAL

CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI_______________________HOTĂRÂREA NR._______

Din ______2008

Cu privire la constituirea şi transmiterea dreptului de administrare în favoarea Şcolii cu clasele I-VIII din .........., Str...........Nr............

Consiliul Local al Municipiului.............., întrunit în şedinţă ordinară, având în vedere:

44


- cererea Şcolii cu clasele I-VIII din .........., cu sediul în........... Str...........Nr............înregistrată sub nr........... din ..........prin care se solicită constatarea că imobilele în care îşi desfăşoară activitatea unitatea de învăţământ, respectiv cele din str.........nr.........şi str.........nr........., individualizate prin C.F. nr.5306 Baia-Mare, de sub nr.top.838; C.F.nr.4935 Baia-Mare, de sub nr.top.837 şi C.F.nr.501 Baia-Mare de sub nr.top.511, fac parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, să se constituie dreptul de administrare şi să fie transmis în favoarea unităţii şcolare întrucât imobilele respective şi terenul aferent sunt destinate activităţii de învăţământ la clasele I-VIII; avizul favorabil al Comisiei pentru Administrarea Domeniului Public şi Privat din cadrul Comisiei Local al.........;- referatul Serviciului de Urbanism şi Sistematizare a Teritoriului din care rezultă că identificarea stării de fapt a imobilelor este corectă şi că ele sunt destinate învăţământului;. viza de legalitate a Secretarului Municipiului Baia-Mare;

În temeiul Legii administraţiei publice locale nr.215/2001, a art.1 din O.U.G.nr.30/2000 prin care se modifică art.166 din Legea nr.84/1995, art.9 şi 12 din Legea nr.213/1998, referitoare la regimul juridic al proprietăţii publice,

HOTĂRĂŞTE:Art.1 Constată că imobilele situate în .......Str.......nr.......individualizate prin individualizate prin

C.F. nr.5306 Baia-Mare, de sub nr.top.838; C.F.nr.4935 Baia-Mare, de sub nr.top.837 şi C.F.nr.501 Baia-Mare de sub nr.top.511, fac parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, respectiv a Municipiului Baia-Mare, întrucât în acestea îşi desfăşoară activitatea de învăţământ Şcoala......, cu sediul în.......str.......nr.......

Art.2 Asupra imobilelor individualizate la art.1 se constituie dreptul de administrare, prin dezmembrarea lui din dreptul de proprietate publică aparţinând Municipiului Baia-Mare ca unitate administrativ-teritorială şi se transmite în favoarea Şcolii.......cu sediul în......str........nr. Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească şi să dispună de imobilele de mai sus, în scopul realizării activităţii de învăţământ sau a susţinerii acestuia. Dreptul de dispoziţie nu cuprinde dispoziţia juridică asupra imobilelor.

Art.3 Prezenta hotărâre se comunică prin Serviciul secretariat cu următorii:- Biroul de Carte Funciară de pe lângă Judecătoria Baia-Mare pentru a opera cuvenitele operaţiuni C.F.;- titularului dreptului de administrare, respectiv Şcolii........cu sediul în.......str.....nr.....Inspectoratului Şcolar al Judeţului Maramureş;- Serviciului administrarea domeniului public şi privat din cadrul Primăriei Baia-Mare.

PREŞEDINTE DE ŞEDINŢĂ, SECRETARUL LOCALITĂŢII,

45


MODEL DE DISPOZIŢIE A PRIMARULUI

JUDEŢUL__________LOCALITATEA_____________

DISPOZIŢIA NR...............Din...............2008

Privind instituirea tutelei pe seama minorului...............................

Primarul comunei...................., având în vedere:- referatul cu nr.............din data de............prin care se propune instituirea tutelei pe seama

minorului..................născut la data de...............în............;- constatarea conform căreia minorul se află în situaţia prevăzută de art.113 din Codul

familiei, în sensul că.............şi că persoana propusă ca tutore este de acord cu această măsură, îndeplinind condiţiile de a fi tutore, în condiţiile în care nu există nici una din cauzele de împiedicare prevăzute de art.117 şi 118 din Codul familiei.

În temeiul dispoziţiilor art.68 alin.1 lit.s şi art.71 alin.1 din Legea nr.215/2001,

DISPUNE:

Art.1 Se instituie tutela asupra minorului...............născut la...............fiul lui.............., domiciliat în..................

Art.2 ca tutore al minorului se numeşte....................domiciliat în.......................................Art.3 Pentru acoperirea cheltuielilor necesare întreţinerii minorului şi pentru administrarea

bunurilor sale se stabileşte suma anuală de.................care va fi cheltuită din depunerile C.E.C. aflate pe numele minorului.

Art.4 Tutorele este obligat să prezinte autorităţii tutelare la data de.............darea de seamă anuală asupra felului cum s-a îngrijit de minor şi modul de administrare a bunurilor.

Art.5 punerea în executare a dispoziţiei va fi realizată de secretarul Primăriei, care va comunica conţinutul acesteia persoanelor interesate.

PRIMAR,

46


MODEL DE ORDIN AL PREFECTULUI

ROMÂNIAJUDEŢUL________PREFECTUL JUDEŢULUI____________

ORDINUL NR.__________Din__________2008

Privind împroprietărirea cu.............mp teren, situat în...........Muncipiul..........str.........a numitului......................

Conform legii nr.44/1994, Prefectul judeţului................, având în vedere:- dispoziţiile art.8,25 şi 35 din Legea nr.18/1991;- dispoziţiile art.13, 21 şi 22 din Legea nr.44/1994;- dispoziţiile art.11, 14 şi 17 alin.4 din Decretul-Lege nr.115/1993;- hotărârea nr.144 din 6 mai 1996 a Consiliului Local al Municipiului .........prin care se

propune ca numitul.....................veteran de război, decorat cu Medalia Bărbăţie şi Credinţă cu Spade clasa a III-a, să fie împroprietărit cu..............mp teren situat în Muncipiul............, str..............pentru loc de casă;

-În temeiul Legii nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului

ORDONĂ

Art.1 Se constituie dreptul de proprietate şi se împroprietăreşte numitul..........domiciliat în..............cu suprafaţa de ........mp, teren proprietatea Statului Român, situat în Muncipiul............, str..............înscris în C.F. nr..........., cu nr.top..............ca loc pentru construirea unei case familiale, în termen de 10 ani de la data comunicării actului de proprietate.

Art.2 Prezentul ordin constituie titlu de proprietate pe baza căruia se vor face operaţiunile de publicitate imobiliară în Cartea Funciară de la Judecătoria............, prin deschiderea şi reînscrierea într-o nouă Carte Funciară a dreptului de proprietate a numitului.............pentru parcela arătată mai sus.

Art.3 Prezentul ordin se comunică persoanelor interesate prin grija Serviciului juridic şi contencios al Prefectului judeţului................

PREFECT,

47


V. ACTIVITATEA EXECUTIVĂ. ACTUL ADMINISTRATIVÎn analiza funcţiilor statului – executivă, legislativă şi judecătorească un element

important îl constituie modalităţile specifice prin care aceste funcţii se îndeplinesc. Astfel, dacă funcţia legislativă se îndeplineşte prin intermediul actelor juridice normative, funcţia judecătorească se realizează prin intermediul actelor individuale, respectiv a soluţiilor instanţelor de judecată pronunţate în cazuri de speţă. În îndeplinirea activităţii executive intervin atât actele juridice administrative, faptele materiale şi operaţiunile materiale-tehnice.

Faptele materiale juridice sunt definite ca acţiuni care determină transformări în lumea materială înconjurătoare, producând prin aceasta efecte juridice independent de existenţa unei manifestări de voinţă în acest scop. Spre deosebire de actele juridice unde efectele sunt rezultatul manifestării de voinţă în acest scop, în cazul faptelor materiale, efectele juridice se produc independent de orice manifestare de voinţă în acest scop.De exemplu, în cazul acţiunii în contencios obiect al prefectului împotriva actelor emise sau adoptate de către autorităţile administraţiei publice locale, când acestea le consideră ilegale, în cazul introducerii acţiunii prefectul urmăreşte anularea actului administrativ emis sau adoptat cu încălcarea condiţiilor de fond, formă sau procedură; simpla înregistrare a acţiunii la grefa Tribunalului reprezintă un fapt material de realizarea căruia legea leagă producerea anumitor efecte juridice, independente de manifestarea de voinţă a prefectului. Bunăoară, înregistrarea acţiunii la grefa instanţei determină suspendarea efectelor actului juridic atacat în justiţie.

Operaţiunile materiale-tehnice sunt activităţi realizate de către autorităţile publice care produc modificări în lumea materială dar spre deosebire de faptele materiale, ele nu produc efecte juridice prin ele însele. De exemplu, sunt considerate a fi operaţiuni materiale-tehnice rapoartele, avizele, informările, care de fapt nu produc efecte juridice prin ele însele, ci numai alături de actul juridic la a cărui elaborare sau executare a contribuit.

Actul administrativ este principalul instrument de realizare a activităţii executive şi constă în manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice în temeiul puterii publice.

1.1. Trăsăturile caracteristice ale actelor juridice administrative1. Actele de drept administrativ sunt manifestări unilaterale de voinţă emise în temeiul

puterii de stat.Pentru ca un act de drept administrativ să-şi producă efectele este suficient să conţină o

singură manifestare de voinţă ce provine de la autoritatea publică emitentă. Autoritatea publică emite sau adoptă acte de autoritate în exercitarea atribuţiilor conferite de lege, cu alte cuvinte exercită puterea de stat, caz în care dispune de o puterea de comandă subordonată numai legii. Lipsa caracterului bilateral al manifestării de voinţă, presupune faptul că cetăţenilor cărora li se adresează actul de drept administrativ nu li se solicită acordul cu privire la conţinutul său.

2. Actele de drept administrativ sunt obligatorii.

48


Obligativitatea actelor administrative se constituie în raport cu organul emitent, cu persoanele fizice sau juridice a căror conduită o disciplinează în raport cu organele superioare.

Obligativitatea în raport cu organul emitent constă din aceea că un act administrativ îşi produce efectele faţă de organul respectiv atâta timp cât este în vigoare. Dacă organul emitent consideră că actul în cauză este ilegal sau neoportun, poate să procedeze la anularea, abrogarea sau revocarea lui.

Obligativitatea în raport cu persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează, decurge din prezumţia de legalitate a actului administrativ; cu alte cuvinte actul administrativ se prezumă că ele legal până la momentul desfiinţării sale, fie pe cale judecătorească, fie pe cale administrativă.

Obligativitatea faţă de organele superioare este justificată atât de caracterul legal al actului, cât şi de specialitatea competenţelor ce revin autorităţii publice.

3. Actul administrativ este emis în cadrul şi în vederea realizării activităţii executiveAceastă particularitate decurge din conţinutul actului, şi anume el organizează

executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative.4. Actele de drept administrativ sunt executoriiAceasta înseamnă că în cazul actului administrativ nu mai este nevoie pentru a fi pus în

executare, să intervină o instanţă de judecată care să-l investească cu formulă executorie, ci ele se execută din oficiu.

1.2. Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativPentru producerea efectelor juridice în scopul cărora au fost emise actele de drept

administrativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii de valabilitate. Condiţiile de valabilitate au în vedere la rândul lor îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi condiţia oportunităţii.

Neîndeplinirea condiţiei de legalitate conduce la desfiinţarea actului administrativ prin procedura anulării, pe când un act neoportun poate fi revocat de către organul emitent sau abrogat.

Condiţiile de legalitate ale actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ:- emiterea lor de către organul competent în limita competenţei sale;- conformitatea cu conţinutul legii şi a actelor normative de forţă juridică

superioară;- respectarea condiţiei formei şi procedurii stabilite de lege.

a. Emiterea actelor administrative de către organul competent în limita competenţei sale

După cum am mai afirmat, competenţa administrativă este formată din ansamblul atribuţiilor ce revin unui organ, compartiment funcţional sau persoane (funcţionar de stat) şi limitele exerciţiului lor. Ca element al competenţei, atribuţia constă din prerogativele ce revin unui organ, compartiment funcţional sau funcţionarului public, în temeiul unui act normativ.

49


Pentru a putea stabili legalitatea unui act administrativ se va analiza:- competenţa materială, ca şi grad de întindere a atribuţiilor sau sfera de

cuprindere a lor;- competenţa teritorială, aceasta desemnând cadrul teritorial în care se execută

atribuţiile de către o autoritate publică. De exemplu, utilizarea competenţei teritoriale ca şi criteriu de clasificare, permite distincţia între organele centrale ale administraţiei publice (cu o competenţă teritorială extinsă la întreg teritoriul naţional) şi organele locale (competente a-şi exercita atribuţiile la nivelul unităţii administrativ-teritoriale).

- competenţa personală, reprezentată de ansamblul atribuţiilor ce revin unei persoane ce ocupă o anumită funcţie; în acest sens o anumită competenţă revine primarului şi o alta preşedintelui Consiliului Judeţean.

b. Conformitatea actului cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normativeAceastă condiţie ţine cont de aplicarea principiului supremaţiei legii în dreptul

românesc şi de specificul activităţii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind în cadrul şi în vederea realizării activităţii executive, trebuie să fie conform cu legea pe care o pune în aplicare şi cu toate celelalte acte normative.

În practică conformitatea actului de drept administrativ cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normative mai este denumită ca şi o condiţie de fond a acestuia. Atunci când legalitatea actului este analizată prin prisma îndeplinirii acestei condiţii, se verifică da fapt concordanţa dintre conţinutul actului şi ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept aplicabile în cauză.

c. Condiţii de formă şi procedurăCondiţia de formă a actului de drept administrativ este rezultatul prezumţiei de

oficialitate a acestuia. Adică, un act este considerat nu numai a fi legal, ci mai mult decât atât, că el provine de la un organ oficial, investit cu anumite atribuţii. De aceea actele de drept administrativ îmbracă de regulă forma scrisă, cu precizarea că întotdeauna actele normative trebuie să îndeplinească această formă, deoarece ele sunt supuse aducerii la cunoştinţa publică prin publicare.

Procedura de elaborare, adoptare şi punere în executare a actelor de drept administrativ, presupune un număr de operaţiuni succesive care concură la emiterea unui act valabil. Ele pot fi: condiţii anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.

Dintre condiţiile anterioare emiterii actului administrativ amintim: avizarea, obţinerea acordului unui alt organ, întocmirea unor studii, propuneri, rapoarte.

Avizele sunt operaţiuni materiale-tehnice anterioare adoptării actului, care conţin părerea organului de specialitate în legătură cu adoptarea sau emiterea unui act administrativ. Acestea se deosebesc de actele administrative prin aceea că ele nu produc efecte juridice prin ele însele ci numai alături de actul pe care îl însoţesc.

În funcţie de criteriul obligativităţii lor, avizele se pot categorisii în avize facultative, avize consultative şi avize conforme. Avizele facultative sunt acelea în temeiul cărora

50


organul emitent al actului nu este obligat să îl solicite, iar în cazul în care acesta este emis, conţinutul său nu obligă organul emitent la conformare. Avizele consultative sunt avizele care trebuiesc solicitate în mod obligatoriu de către organul de specialitate, iar organul emitent al actului nu este obligat să se conformeze opiniei pe care o conţine. Avizele conforme sunt caracterizate prin obligativitatea solicitării lor şi a confirmării din partea organului emitent cu opinia conţinută de aviz. Organul emitent poate să renunţe la adoptarea actului cu privire la care a solicitat avizul.

Acordurile reprezintă în realitate consimţământul dat de către un alt organ cu privire la emiterea unui act administrativ.

În funcţie de criteriul momentului în care intervine acordul poate fi anterior, concomitent sau ulterior emiterii actului.

Condiţiile procedurale concomitente emiterii actului sunt: quorum-ul şi majoritatea necesară pentru adoptarea actului. Majoritatea necesară reprezintă numărul de voturi exprimate în favoarea adoptării unui act, iar quorumul desemnează numărul membrilor unui organ colegial necesar a fi prezenţi pentru ca el să poată lucra în mod valabil.

Condiţiile posterioare emiterii actului au în vedere: aprobările din partea organelor ierarhice superioare, comunicarea (actelor individuale) şi publicarea (actelor normative).

Aprobarea este acea manifestare de voinţă a unui organ superior prin care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare posterioară lui, nu ar produce efecte juridice.

Comunicarea actelor individuale este operaţiunea juridică de aducere la cunoştinţă a persoanelor cărora li se adresează a conţinutului actului administrativ. În practică, actul fie se predă celui interesat, fie se afişează.

Publicarea actelor normative este operaţiunea prin care se aduce la cunoştinţă publică conţinutul actului normativ. Importanţa practică a acestei operaţiuni juridice rezidă din însăşi Constituţia României care a introdus ca sancţiune a nerealizării publicării ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, însăşi inexistenţa acestor acte juridice.

O condiţie distinctivă a valabilităţii actelor de drept administrativ este oportunitatea acestora. Ea se distinge de condiţia legalităţii, deşi unii autori, ca de altfel şi unele sisteme de drept, consideră oportunitatea ca o condiţie de legalitate. Oportunitatea actelor de drept administrativ reflectă aptitudinea organului administrativ de a alege mijloacele cele mai eficiente, de a evalua condiţiile de timp, de loc, pentru îndeplinirea sarcinilor ce îi revin. Oportunitatea actului exprimă specificitatea unei măsuri administrative dar şi caracterul creator al administraţiei publice în general, obligă să-şi adapteze metodele de intervenţie în viaţa socială în funcţie de condiţiile specifice locale.

Între oportunitate şi legalitate există o relaţie de interdependenţă, în sensul că un act ilegal nu poate fi neoportun, pe când un act legal poate să fie neoportun, deoarece el nu mai corespunde împrejurărilor avute în vedere în momentul emiterii lui.

1.3. Efectele juridice ale actelor administrativeDupă cum ştim deja, un act juridic îşi produce efectele atâta timp cât este în vigoare.

51


Scoaterea din vigoare a unui act individual se poate face prin anulare, iar a unui act normativ prin abrogare.

Modalităţile de scoatere în vigoare a unui act de drept administrativ au în vedere următoarele operaţiuni:

- suspendarea- revocarea- abrogarea- anularea.Suspendarea efectelor actului administrativ. Este o operaţiune care conduce la

încetarea temporară a efectelor unui act administrativ, atunci când există dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa. Suspendarea actelor normative sau individuale poate fi dispusă fie de către organul, fie de cel ierarhic superior sau de instanţa de judecată investită în conformitate cu Legea nr.554/2005, pentru a se pronunţa asupra legalităţii unui act individual. Instanţa de judecată poate proceda la suspendarea actului pe timpul judecăţii, urmând ca suspendarea să se transforme în anulare –deci într-o încetare definitivă a efectelor actului – dacă prin hotărârea sa se confirmă ilegalitatea actului.

Revocarea actelor de drept administrativ. Este o consecinţă a caracterului unilateral al actului administrativ, respectiv a faptului că acesta este rezultatul manifestării de voinţă exclusivă a organului administrativ.

Revocarea este operaţiunea prin care organul administrativ emitent sau organul ierarhic superior scoate din vigoare un act de drept administrativ, printr-o manifestare de voinţă contrară aceleia conţinută de actul iniţial.

Deşi dreptul administrativ şi teoria juridică recunoaşte revocarea ca principiu general aplicabil actelor administrative, există o serie de excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative:

- actele administrative jurisdicţionale nu pot fi revocate datorită specificului acestora, în sensul că ele preiau atât elemente caracteristice ale actului administrativ cât şi ale celui jurisdicţional. Astfel, actul administrativ jurisdicţional este emis de către o autoritate publică sau un organ investit cu atribuţii de a soluţiona un conflict ce a intervenit într-un anumit domeniu de activitate, pe baza unei proceduri contradictorii, iar în momentul soluţionării litigiului organul jurisdicţional se dezinvesteşte de dreptul de a mai reveni asupra soluţiei. În acest caz, reformarea actului jurisdicţional se realizează prin utilizarea căilor de atac prevăzute de lege iar nu prin procedura revocării.

- Actele administrative în baza cărora au luat naştere alte raporturi decât cele de drept administrativ. De pildă, în temeiul unui act administrativ au luat naştere raporturi juridice de dreptul muncii – persoana fizică a încheiat un raport de muncă în temeiul diplomei de absolvire a unei instituţii de învăţământ superior.

- Actele juridice atributive de statut personal sunt exceptate de la aplicarea principiului revocabilităţii, datorită faptului că ele se bucură de o anumită stabilitate şi au fost emis în baza unei activităţi anterioare titularului lor. Este

52


cazul unei diplome de absolvire a liceului ce conţine constatarea unei activităţi anterioare şi care conferă titularului său dreptul de a ocupa un anumit loc de muncă.

- actele administrative realizate material nu pot fi revocate deoarece această operaţiune ar fi fără efect, deoarece nu poate fi vorba despre o restitutio in integrum. De pildă, revocarea unei autorizaţii de demolare a unui imobil după ce acesta a fost realizată material – clădirea a fost demolată, măsura nu ţi-ar mai avea rostul pentru simplul motiv că imobilul nu mai poate fi adus în situaţia anterioară.

Anularea actelor de drept administrativ. Este operaţiunea de scoatere din vigoare a unui act administrativ, atunci când acesta este ilegal. Anularea actului administrativ poate fi dispusă atât de instanţele de judecată, cât şi de organul emitent.

O categorie importantă a dreptului administrativ este şi cea a inexistenţei actului. Utilitatea ei decurge din specificul actului de drept administrativ ce constă în aceea că el se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu. Spre deosebire de nulitate, care operează doar atunci când este declarată de către un organ administrativ sau de instanţa de judecată, inexistenţa este legată de o încălcare flagrantă a legalităţii, care face ca actul să nu mai beneficieze de prezumţia de legalitate.

Dacă în cazul nulităţii, actul administrativ îşi produce efectele până în momentul desfiinţării sale, bucurându-se de prezumţia de legalitate, inexistenţa lipseşte actul de efecte juridice pe motiv că el nici nu are o existenţă juridică.

VI. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN1.1. Aspecte generale privind contenciosul administrativ român şi comunitar

Raporturile dintre autorităţile centrale şi teritoriale impune exercitarea unor forme ale controlului administrativ adecvate, menite să asigure funcţionalitatea administraţiei publice în limitele legii. Astfel, considerăm că în raport cu modul de organizare a administraţiei publice locale, fiecărui principiu ar trebui să i se asocieze o anumită formă de control administrativ, astfel încât să se asigure o strânsă legătură între trăsăturile regimului administrativ şi tipul controlului exercitat. Organizarea administraţiei publice, pe baza principiilor autonomiei locale, deconcentrării şi descentralizării determină adaptarea şi corelarea controlului administrativ cu particularităţile impuse la un moment dat de regimul administrativ aplicabil.

Pe măsură ce descentralizarea şi deconcentrarea se extinde, culminând cu statuarea principiului autonomiei locale, ca principiu fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, noţiunea tutelei administrative se pierde treptat astfel şi posibilităţile de control al organelor centrale asupra colectivităţilor teritoriale îşi reduc amploarea şi importanţa. Astfel, tutela administrativă ar putea fi înlocuită prin controlul jurisdicţional, care se limitează la verificarea actelor, fără a se statua asupra oportunităţii acestora.

Doctrina defineşte contenciosul administrativ ca „lupta persoanelor fizice sau juridice pentru apărarea drepturilor lor în raport cu autorităţile publice.” Contencios

53


contestat litigios şi care provine la rândul său din verbul latin contendere ce înseamnă „a lupta”. Exprimă conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. Totalitatea litigiilor juridice în care se află administraţia publică cu cei administraţi, indiferent de natura juridică a acestora de drept comun sau de drept public.

Desemnează ansamblul litigiilor juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ. Tribunalelor şi curţilor de apel le revine competenţa de a rezolva „procesele şi cererile în materie de contencios administrativ.”

Instanţele judecătoreşti cărora li se conferă competenţa judecării acestor litigii juridice sunt denumite instanţe de contencios administrativ. Noţiunea contenciosului administrativ are un sens material normal organic.

Litigiile juridice ce trebuie rezolvate şi în sens organic instanţele judecătoreşti cărora le revin competenţa rezolvării acestor litigii.

Tot într-un sens restrictiv apare noţiunea contenciosului administrativ şi atunci când se referă la procedura folosită pentru rezolvarea litigiilor dintre administraţie şi ce administraţi. Sensul material al noţiunii care ne arată natura juridică a litigiilor care apar în activitatea de organizare a executării legii atunci subiectele active folosesc competenţele lor în acest domeniu aplicând regimul juridic administrativ. Sensul organic al noţiunii contenciosului administrativ preocupându-ne de natura organelor de jurisdicţie cărora le revine competenţa rezolvării litigiilor juridice la care ne-am referit mai sus.

Două principale modalităţi de soluţionare a litigiilor juridice care se ivesc în activitatea de organizare a executării legii:

1. modalitate a construcţiei unui sistem de tribunale administrative care alcătuiesc justiţia administrativă şi care funcţionează paralel cu tribunalele care alcătuiesc justiţia judiciară.

2. modalitatea atribuirii rezolvării acestor litigii instanţelor judecătoreşti care alcătuiesc sistemul justiţiei judiciare.

Controlul exercitat pe calea acţiunii directe prin instanţele judecătoreşti speciale sau specializate sau prin cele ordinare, cale controlului judecătoresc pe calea excepţiei de ilegalitate care reprezintă o modalitate de control deosebit de importantă, de asigurare a funcţionării principiului legalităţii administraţiei publice în statul de drept.

Apare sub influenţa sistemului francez, prin înfiinţarea în 1864, a Consiliului de Stat în cadrul puterii executive, are şi atribuţii de soluţionare a litigiilor juridice dintre organele administraţiei publice şi cei administraţi.

În 1866, acest consiliu este desfiinţat, atribuţiile de contencios administrativ trec, treptat, în competenţa instanţelor judecătoreşti, mai întâi sub forma unui control indirect. Apoi, contenciosul administrativ se extinde prin conferirea, prin legile succesive de organizare a Înaltei Curţi de Casaţiuni şi Justiţie din 1905, 1910, şi 1912, unor atribuţii de exercitare a controlului judecătoresc pe calea acţiunii directe împotriva actelor administrative ilegale.

În 1990 este emisă legea 29 cu privire la contenciosul administrativ, lege care este întregită, conform prevederilor pe care le cuprinde, cu dispoziţiile altor legi referitoare la controlul judecătoresc asupra legalităţii actelor administrative.

54


Legea 29/1990 nu dădea o reglementare satisfăcătoare constituirii unui contencios administrativ unitar şi compact aşa cum a existat acesta înainte de 1948 în baza dispoziţiilor Constituţiei din 1923 şi a legii organice din 1925.

După ultima modificare, conform art.2 alin.1 lit.f din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, îl defineşte ca acea activitate de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publica, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Curtea Constituţională din considerente didactice şi doctrinare a definit contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli ale exercitării, de către persoanele vătămate a unei acţiuni directe, în faţa instanţelor judecătoreşti competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorităţi publice de a soluţiona o cerere în termenul prevăzut de lege.”

Importanţa acestui tip de control a fost subliniat şi de Constituţie în art.48 alin.1 care îl reglementează în felul următor: „Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.” Pentru a asigura conformitatea activităţii organelor administraţiei publice cu exigenţele stabilite de forurile politice, este nevoie de instruirea unui vast şi complex control asupra acestei activităţi. Natura diferitelor forme de control diferă de particularităţile subordonării.

În cele ce urmează vom face o trecere în revistă căilor de acces la controlul legalităţii în dreptul comunitar.

Comunitatea de drept este descrierea unei ordini juridice care pune limite acţiunii instituţiilor ce funcţionează pe baza sa. Faptul că aceste limite au ajuns să constea în principal în stabilirea de garanţii jurisdicţionale individuale, ţine în egală măsură de un efect de sistem - preocuparea de a transforma persoanele particulare în agenţi de efectivităţii dreptului comunitar – şi de elemente de context favorabil « judiciarizării » societăţilor europene. Acest drept cu protecţie jurisdicţională efectivă se exercită atât faţă de instituţiile comunitare, cât şi faţă de organelor naţionale, dat fiind că, în cadrul acţiunii lor, acestea sunt susceptibile de a comite o încălcare a drepturilor provenite din dreptul comunitar.

Calea de acces prin excelenţă a respectării legalităţii de către Administraţia comunitară este calea acţiunii în anulare, care împrumută în mare măsură din structura acţiunii în constatarea abuzului de putere. Articolul 211 din tratat prevede posibilitatea pentru orice parte de a contesta, într-un litigiu privind aplicarea unei decizii care o priveşte, legalitatea actului normativ pe baza căruia a fost adoptată această decizie. Astfel, faptul că o instituţie este obligată, în virtutea principiului legalităţii şi a prezumţiei de valabilitate de care beneficiază actele comunitare, să adopte un anumit comportament nu ar putea să constituie

55


un impediment în calea dreptului unei părţi de a reclama, în continuu, pe calea excepţiei, inaplicabilitatea acestor acte în litigiul care o priveşte.

Potrivit articolului 241 din Tratatul CE, este recunoscut faptul că orice reclamant are posibilitatea de a pune sub semnul întrebării legalitatea actelor comunitare în faţa instanţei naţionale şi de a o încuraja pe aceasta să sesizeze instanţa comunitară printr-o cerere de hotărâre preliminară. În astfel de cazuri, Curtea consideră că nu există limite pentru competenţa sa în ceea ce priveşte cauzele pe baza cărora ar putea fi contestată validitatea acestor acte; este necesar, în acest sens, să se aplice sistemul de control al legalităţii elaborat în cadrul acţiunii în anulare.

Formularea chestiunii controlului legalităţii în termeni de acces la instanţă are drept efect prelungirea limitelor sale. Dreptul de acces creează aşteptări pe care Curtea de Justiţie, date fiind constrângerile impuse sistemului căruia îi aparţine, nu este întotdeauna în măsură să le îndeplinească. Există limite care ţin de condiţiile de admisibilitate la care sunt supuse acţiunile persoanelor particulare şi cererile de hotărâre preliminară. Ştim că acestea sunt deosebit de stricte în cazul acţiunii în anulare, în ciuda flexibilizării aduse în domeniul procedurilor de concurenţă. Mai sunt şi altele, care rezultă din voinţa constituantului de a limita competenţa Curţii în domeniile considerate sensibile ale dreptului comunitar şi ale dreptului Uniunii.

Tratatul se limitează la a prevedea că judecătorul constată neîndeplinirea obligaţiilor ce îi revin statului prin aderarea la tratat şi însoţeşte această constatare de o obligaţie de a se trage consecinţele pe plan intern. În nici un caz, el « nu poate, cu propria autoritate, să anuleze sau să abroge legi naţionale ale unui stat membru sau acte administrative ale autorităţilor sale care încalcă tratatul » (CJEC, 16. 12. 1960).

Prin urmare, controlul legalităţii comunitare a actelor statale s-a putut dezvolta sub influenţa unei duble evoluţii. În primul rând, Curtea de Justiţie a acţionat pentru ca, în cadrul acestor două căi de drept, să fie posibil un adevărat control de compatibilitate a actelor naţionale cu dreptul comunitar. Drept mărturie, în special în contextul unei acţiuni în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, stă posibilitatea de a ordona măsuri provizorii cu privire la măsurile naţionale în cauză. Sesizată fiind cu cereri de hotărâri preliminare, Curtea s-a deprins să ofere interpretări atât de precise ale dreptului comunitar, încât nu lăsa nici o îndoială asupra compatibilităţii reglementărilor naţionale cu dreptul comunitar. În al doilea rând, legiuitorul comunitar şi Curtea au favorizat introducerea a unor sisteme descentralizate de control al legalităţii actelor de stat. Interpretând articolul 6 din Directiva 76/207 privind egalitatea de tratament între bărbaţi şi femei, care le cere statelor membre să introducă în ordinea lor juridică internă garanţii jurisdicţionale, Curtea a ridicat dreptul la o protecţie jurisdicţională efectivă la rangul de principiu general de drept (CJCE, 15. 05. 1986). Acest principiu obligă statele membre să pună în aplicare, în numeroase sectoare, căi de a controla măsurile naţionale eventual contrare dreptului comunitar (CJCE, 13. 03. 2007), ceea ce duce la o profundă readaptare a căilor de drept naţionale.

56


Exerciţiul jurisdicţional al legalităţii actelor comunitare trebuie să ţină cont de diverse constrângeri, printre care aceea de a asigura o protecţie efectivă a intereselor în cauză, aceea de a nu pune în exces piedici acţiunii Comunităţii, de a menţine utilitatea şi legitimitatea organului de control. Principiul este acela că instituţiile comunitare au o putere discreţionară, fie pentru că îndeplinirea misiunii lor include aprecieri economice sau tehnice complexe, fie pentru că acesta corespunde responsabilităţilor politice încredinţate acestora prin tratat.

Rezultă că, în principiu, judecătorul exercită un control restrâns al legalităţii. Examinarea actelor comunitare vizează respectarea regulilor de formă şi de procedură, exactitatea materială a faptelor reţinute pentru realizarea opţiunii contestate, lipsa unei erori vădite de apreciere în fapte sau lipsa abuzului de putere.

Întinderea controlului este, din principiu, limitată, însă mijloacele de control nu sunt şi ele, în mod necesar, limitate. Instanţa comunitară se preocupă să-şi extindă controlul asupra noilor mijloace: este vorba de recurgerea la principiile generale. Totuşi, înmulţirea instrumentelor de control realizată prin recurgerea la principiile generale de drept este atenuată de faptul că instituţia Curţii de Justiţie, prin rezerva pe care o arată în controlul respectării lor, îşi impune în acelaşi timp o autolimitare a întinderii lor” (D. Ritleng).

Controlul care, în principiu, este restrâns, în realitate se deplasează: el va viza în principal respectarea drepturilor apărării şi a obligaţiei de motivare. Controlul este extins în ceea ce priveşte procedura, dar în limita imperativului de eficienţă a acţiunii administrative a Comunităţii.

Când este vorba despre acte de stat, putem vorbi de un control de compatibilitate. Incompatibilitatea unui act naţional cu legalitatea comunitară poate reieşi din simpla comparare a unei situaţii sau a actului naţional în cauză cu dispoziţiile comunitare relevante. Judecătorul verifică, de asemenea, dacă marja de apreciere lăsată la latitudinea autorităţii naţionale nu a fost depăşită. În mod similar, la cererea de hotărâre preliminară, instanţa se preocupă să verifice dacă reglementarea naţională adoptată în vederea aplicării dreptului comunitar nu este vădit disproporţionată, în ipoteza în care acordă o putere discreţionară statelor membre.

Instanţele naţionale trebuie să respectate aceeaşi măsură în control.

În puţine cazuri, dimpotrivă, Curtea cere ca factorii interesaţi să poată beneficia de un control de oportunitate a măsurii propuse înainte ca decizia finală să fie adoptată de către Administraţie: este cazul în materie de expulzare a cetăţenilor statelor membre (CJCE, 29.04.2004).

Ce se întâmplă când autoritatea naţională acţionează în cadrul unor puteri rezervate, într-un context care se opune oricărei intervenţii comunitare? Ex: în materie de protecţie socială, de fiscalitate directă sau de educaţie. În toate aceste cazuri, argumentele pentru

57


control sunt aceleaşi: recunoaşterea, în principiu, a unei competenţe rezervate statelor membre nu împiedică posibilitatea ca exercitarea acestei competenţe să fie subordonată respectării dispoziţiilor fundamentale ale tratatului. Ca atare, încadrarea constă în principal în ceea ce unii numesc « sisteme de echitate ». Aceste sisteme pot fi reduse la un set de obligaţii de ordin procedural, cum ar fi acelea de a lua în considerare interesele particulare ale persoanelor ce se deplasează în interiorul Uniunii, de a extinde cadrul de referinţă la situaţiile transnaţionale şi de a oferi celor interesaţi un sistem de recurs accesibil, transparent şi imparţial (CJCE, 16,05. 2006).

Aceste dispozitive anunţă o nouă formă de justiţie administrativă. Nu mai este vorba pur şi simplu de a pune în contrast, pe de o parte, intenţiile de bună-credinţă, argumentele de competenţă şi imperativele de eficienţă, iar, pe de altă parte, preocuparea pentru protecţia drepturilor şi a autonomiei individuale. Este vorba despre combaterea reflexelor care reduc cadrul acţiunii administrative la date exclusiv interne sau la interese naţionale organizate.

Legalitatea comunitară nu necesită doar o adaptare a Comunităţii la cerinţele statelor de drept europene; ea implică o reînnoire a metodelor administrative de aşa natură, încât le obligă pe acestea să-şi revizuiască preferinţele înrădăcinate în mentalităţile şi regulile Administraţiei, să-şi « recontextualizeze » luarea de decizie pentru a o introduce într-un context transnaţional, să-şi integreze în procesul de decizie interesele provenind de la sau stabilite în alte state membre. Ea impune atenţiei administraţiilor naţionale interese ignorate sau defectuos reprezentate în cadrele lor obişnuite de referinţă.

1.2. Caracteristicile contenciosului administrativ.Importanţa activităţii de control a autorităţii administrative

Activitatea de organizare a executării legii până la realizarea concretă a acesteia necesită controlul conformităţii cu legea. Posibilitatea acestor persoane să se poată plânge judecătorului în cazurile în care li se încalcă drepturile prevăzute de lege sau li se refuză realizarea acestor drepturi în cadrul activităţii de organizare a executării legii.

Aspectul obiectiv al acestui control şi anume asigurarea desfăşurării activităţii sistemului administrative şi a celorlalte cosisteme care participă la organizarea legii în conformitate cu legea.

În baza de referinţă a cestei forme de control intră toate componentele activităţii de organizare a executării legii care implică oamenii folosiţi, mijloacele materiale şi financiare şi competenţa conferită de lege pentru realizarea acestei activităţi.

Are ca obiect numai rezolvarea litigiilor care se ivesc în legătură cu organizarea executării legii şi care formează ceea ce se numeşte contenciosul administrativ.

Verifică dacă obiectul controlului satisface sau nu exigenţele impuse în baza de referinţă a controlului cu privire la acest obiect. Dublă condiţie pentru autorul contractului care este judecătorul cauzei, a cunoaşterii temeinice a conţinutului bazei de referinţă a

58


controlului şi anume particularităţile organizării executării legii şi exigenţele juridice pe care le presupune această activitate.

Judecătorul cauzei să fie independent faţa de subiectele în litigiu, astfel acest judecător trebuie să se bucure de independenţă faţa de autoritatea administrativă care a organizat executarea legii şi care este contestată de cel vătămat în drepturile sale cât şi faţă de cel care contestă modul în care a fost organizată executarea legii.

Activitatea organelor administraţiei publice este supusă, înainte de toate, controlului organelor puterii legiuitoare.

Administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor organe ale administraţiei publice.

Baza de referinţă a controlului poate cuprinde obiectivele pe care trebuie să le realizeze diferitele organe ale administraţiei publice, având un anumit criteriu de apreciere.

Se cuprind apoi elementele privitoare la mijlocele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse.

Se cuprind elementele care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse.

Pot intra elemente care privesc calitatea activităţii cu care este însărcinat organul administraţiei publice supus controlului.

Întregul arsenal de mijloace umane, materiale, financiare, precum şi mijloace şi proiectele folosite de organele administraţiei publice pot face obiect al controlului.

Operaţiunile de control administrativ urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referinţă.

Există o activitate de control prin care se autoreglează acţiunile organelor competente ale sistemului cât şi structurile interioare ale acestor organe.

Activitatea de autoreglare prin control se realizează prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice, prin controlul ierarhic exercitat de autorităţile administrative ierarhic superioare, prin controlul de tutelă administrativă şi prin controlul jurisdicţiilor administrative.

Este realizat ca o componentă a activităţii de conducere a organelor administraţiei publice de către organele colegiale sau unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărui organ a administraţiei publice, ca unitate componentă a sistemului organelor administraţiei publice. Se realizează pe titularii funcţiilor superior ierarhice asupra subordonaţilor lor.

Este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate componentele organelor administraţiei publice.

Se declanşează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea oricui, sau a celor interesaţi. Declanşarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios. Recursul graţios poate să se refer la orice reper din baza de referinţă a controlului, deci atât la legalitatea cât şi la oportunitatea activităţii organului respectiv.

Autorul controlului este un organ ierarhic superior celui faţă de care se exercită controlul. Reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi

59


se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul diferitelor organe ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor ale sistemului organelor administraţiei publice.

Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii. Textele de lege sunt necesare numai atunci când se doreşte o limitare a atribuţiilor de control.

Controlul ierarhic poate fi declanşat pe baza unei sesizări sau a unei reclamaţii, pe calea recursului ierarhic, pe care o face o persoană interesată împotriva unui act administrativ.

Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege celor vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative, pe care o pot folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu acţiune în contencios administrativ.

Controlul ierarhic se execută însă, în cea mai mare parte, din oficiu. Are ca scop descoperirea unor erori sau abuzuri şi constatarea calităţii activităţii desfăşurate de organele subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea organelor administraţiei publice. Se poate referi la mijloace umane, materiale şi financiare ale organelor administraţiei publice şi la activitatea acestor organe. Când se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic poate să se desfăşoare la locul unde funcţionează organele controlate.

Controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale, operaţiunile administrative şi prin actele juridice pe care le fac aceste organe. Controlul poate fi făcut la faţa locului, poate fi realizat prin cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde îşi desfăşoară activitatea organul de control.

Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau discontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului organului superior de fiecare dată când această activitate se desfăşoară. Se realizează în cadrul ierarhiei interioare, în care funcţionarii superiori ierarhic controlează activitatea subordonaţilor lor.

Privită din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia.

Controlul ierarhic se poate realiza în mod inopinat, sau după o înştiinţare prealabilă a celui care urmează să fie controlat.

Operaţiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită faptului că ele cuprind întreaga activitate a organelor administraţiei publice. Autorii controlului trebuie să aibă calităţi profesionale care să le permită îndeplinirea misiunilor pe care le au.

Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau pe echipe.Realizarea controlului de către un colectiv permite alcătuirea echipei de control din

cadre cu o pregătire adecvată activităţii care urmează să fie controlată. Practica controlului colegial dă mai multe garanţii de obiectivitate.

Controlul ierarhic se referă atât la actele juridice pe care le fac organele subordonate sau funcţionării acestora, cât şi la operaţiunile materiale ale acestora.

60


Urmăreşte conformitatea acţiunii administrative în raport cu sarcinile care revin administraţiei în cauză. Este un control de legalitate, dar şi de oportunitate.

Efectele controlului ierarhic sunt de natură să asigure eficienţa acţiunii administrative supuse controlului.

Subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a operaţiunii materiale pe care le consideră neconforme cu elementele bazei de referinţă, legalitatea şi oportunitatea acţiunii. În competenţa autorului controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. Subiectul controlului poate dispune încetarea executării unui act de către organele sau funcţionarii controlaţi.

Autorul controlului poate să ia măsuri privind sancţionarea disciplinară a celor care se fac vinovaţi de anumite nereguli, sau să sesizeze autoritatea disciplinară în vederea aplicării unor sancţiuni disciplinare. Dacă se constată că abaterea comisă constituie o infracţiune, autorul controlului are obligaţia de a sesiza organele de urmărire penală.

Autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie modificată situaţia juridică a agentului controlat, sau să facă propuneri organelor competente în acest domeniu.

Va fi instituţionalizat în măsura în care diferite părţi componente ale sistemului administraţiei publice vor fi organizate şi vor funcţiona în mod autonom.

Baza de referinţa a controlului priveşte legalitatea unor acte juridice pe care le fac organele administraţiei publice supuse controlului, expres menţionate de lege. Controlul de tutelă se poate exercita numai în cadrul unui termen care prezintă importanţă pentru exercitarea acţiunii în contencios administrativ.

Se exercită prin organe care au atribuţii jurisdicţionale şi care sunt incluse în sistemul organelor administraţiei publice. Baza de referinţă a acestui control priveşte numai legalitatea unor acte administrative expres prevăzute de lege. Rezultatul acestui control se exprimă în actele administrative de jurisdicţie care pot face obiectul acţiunilor în contencios administrative numai în anumite condiţii.

1.3. Specificul normelor comunitare în jurisprudenţa administrativă

1.3.1. Invocabilitatea directivelor comunitare. În privinţa tratatelor internaţionale „clasice”, judecătorul administrativ consideră că efectul direct al unei convenţii internaţionale condiţionează posibilitatea invocării ei de către particulari: astfel, atunci când o prevedere din convenţie nu are ca obiect crearea de drepturi pentru particulari, aceştia nu o pot invoca niciodată, nici împotriva măsurilor cu caracter individual, nici împotriva măsurilor cu caracter general şi impersonal. În ceea ce priveşte directivele comunitare pe care judecătorul administrativ le consideră lipsite de efect direct, invocabilitatea lor poate interveni, în pofida acestei lipse, cu condiţia ca reclamantul să invoce, fie printr-o acţiune, fie printr-o excepţie, incompatibilitatea dintre un act de reglementare - şi nu unul individual - şi obiectivele unei directive. Bineînţeles, directivele nu sunt invocabile decât împotriva unor acte de reglementare sau legislative adoptate ulterior emiterii lor .

61


1.3.2. Irevocabilitatea principiilor generale comunitare. Principiile generale ale dreptului comunitar pot fi invocate împotriva actelor legislative sau de reglementare, fireşte, cu condiţia ca situaţia juridică pe care o judecă judecătorul naţional să fie guvernată de dreptul comunitar. Aceste principii generale, dacă este cazul, pot fi opuse chiar şi dreptului comunitar derivat.

1.3.3. Contestabilitatea actelor de drept comunitar derivat. Analizând, pe cale de excepţie, validitatea externă sau internă a unui act de drept comunitar derivat, judecătorul naţional compensează condiţiile stricte de admisibilitatea a acţiunii în anulare de la art. 230 al. 4 CE. Dintr-o jurisprudenţă constantă reiese faptul că judecătorul administrativ naţional nu face un control al conformităţii prevederilor internaţionale unele cu celelalte, în special, din cauza lipsei unei ierarhii a normelor de drept internaţional, doar dacă nu cumva o convenţie nu conţine ea însăşi clauze exprese destinate prevenirii conflictelor cu alte tratate. Însă acest principiu nu se aplică în ordinea juridică comunitară. Se ştie că o persoană fizică sau juridică, în sensul art. 230 al. 4 CE, care nu întruneşte condiţiile introducerii unei acţiunii în anulare în faţa TPI al Comunităţilor Europene, îşi păstrează posibilitatea de a invoca ilegalitatea unui act de drept derivat în faţa instanţelor judecătoreşti naţionale, în momentul aplicării acestuia. Într-o hotărâre de principiu (FOTO-FROST, CJCE, 22. 10. 1987), Curtea a apreciat, în această privinţă, că instanţele judecătoreşti naţionale puteau să constate faptul că un act de drept derivat era valid, dar că în caz de îndoială în privinţa validităţii actului litigios, aceste instanţe sunt ţinute să o sesizeze printr-o cerere de hotărâre preliminară de apreciere a validităţii.

1.3.4. Controlul validităţii externe şi interne a actelor comunitare. Judecătorul naţional examinează argumentele extrase din validitatea externă a actelor de drept comunitar derivat, adică argumentele extrase din incompetenţa motivelor rezultate din încălcarea formelor substanţiale de către instituţiile comunitare. Judecătorul naţional analizează, de asemenea, argumentele extrase din validitatea internă a actelor de drept comunitar derivat, confruntând, de exemplu, validitatea acestor acte cu perspectiva normelor scrise sau a principiilor de drept comunitar.

1.4. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ în RomâniaExercitarea dreptului la acţiune se realizează de persoane fizice sau juridice în

condiţiile admiterii acţiunii celui vătămat într-un drept al său de o autoritate publică.Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ sunt: - instanţele de contencios administrativ sunt competente a se pronunţa numai asupra

legalităţii actelor a căror anulare se cere. O acţiune având ca obiect oportunitatea unui act emis de o autoritate publică va fi respinsă ca inadmisibilă;

- obiectul acţiunii în anulare îl pot constitui numai actele administrative de autoritate, cu excluderea celor de gestiune a căror legalitate este verificată de instanţele de drept comun;

62


- caracterul contradictoriu al soluţionării litigiului, din independenţa instanţei în adoptarea soluţiei, care odată consemnată în hotărâre, se bucură de autoritate de lucru judecat;

- instanţele de contencios administrativ sunt instanţe de drept comun în soluţionarea litigiilor de contencios administrativ; ceea ce înseamnă că ori de câte ori legea nu dispune, competente să soluţioneze acţiunile de contencios sunt tribunalele;

- contenciosul administrativ român este un contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că instanţele pot proceda fie la anularea actului, fie la obligarea administraţiei să elibereze un anumit act, fie la plata unei despăgubiri;

- contenciosul administrativ român are un caracter mixt, legea reglementând atât contenciosul subiectiv cât şi contenciosul subiectiv.

Condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ sunt: caracterul individual al actului a cărui anulare se cere, reclamantul să invoce vătămarea unui drept subiectiv, actul să nu constituie prin natura sa o excepţie de la controlul judecătoresc2, îndeplinirea procedurii administrative prealabile şi introducerea acţiunii în termenul legal, actul atacat să fie ilegal.

Calitatea reclamantului în acţiunea de contencios administrativ este condiţionată, în primul rând, de capacitatea acestuia de a putea sta în justiţie. Calitatea de persoană fizică sau juridică este necesară reclamantului pentru a putea folosi, în justiţie, acţiunea de contencios administrativ.

Calitatea reclamantului în acţiunea de contencios administrativ, persoană fizică sau juridică, este determinată de situarea sa ca administrat, ca particular, în raportul juridic în care se află cu autoritatea administrativă. Această calitate a reclamantului derivă din particularitatea pe care o are actul administrativ de a fi executoriu din oficiu. Autoritatea administrativă neavând nevoie să recurgă la justiţie pentru a obţine titlu executor, cei administraţi, subiecte în raporturile juridice cu administraţia, beneficiază de a se plânge judecătorului printr-o acţiune în contencios administrativ. Deci, în totalitatea lor, aceste subiecte de drept cărora li se adresează actele administrative trebuie să beneficieze de acţiunea în contencios administrativ. De aceea excepţiile trebuie să fie extrem de restrânse, dacă nu inexistente.

Remarcăm, cu privire la persoanele fizice, că această calitate de reclamant o pot avea, în afară de particularii în raporturile lor cu autorităţile administrative şi funcţionării acestor autorităţi, atunci când se aduce atingere drepturilor pe care le au prin acte administrative emise de autorităţile administrative cărora le aparţin respectivii funcţionari. În această situaţie sunt, de pildă, funcţionarii atunci când se prezintă la un concurs pentru ocuparea unui post în instituţia în care lucrează.

2 Conform art.5 din legea contenciosului administrativ „Nu pot fi atacate în contencios administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar, respectiv actele care Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.”

63


Legea contenciosului administrativ condiţionează folosirea acţiunii în contencios administrativ de vătămarea drepturilor recunoscute de lege pe care o pretind persoanele fizice şi juridice care se plâng în justiţie.

Pentru a folosi acţiunea în contencios administrativ, reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea îl recunoaşte şi pe care autoritatea administrativă pârâtă are obligaţia să-l respecte şi eventual, să-l realizeze în favoarea reclamantului.

Pentru acţiunea în contencios administrativ nu este suficientă existenţa unui interes legitim, ci trebuie dovedită existenţa încălcării unui drept subiectiv care aparţine reclamantului şi care să fie stabilit prin lege sau prin actele emise pe bază şi în executarea legii. Reiese de aici că sursa dreptului încălcat trebuie să fie legea, sau actele emise pe bază şi în executarea legii şi nu contractul. De asemenea, aici este necesar i nu contractul. De asemenea, aici este necesar ca administraţiei publice şi în general autorităţilor administrative să le revină obligaţia, în cadrul competenţei pe care o au, să realizeze aceste drepturi sau să le respecte. Prin urmare, în acest punct se exprimă corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formează între autorităţile administrative şi cei administraţi în cadrul raporturilor juridice. Cei administraţi au dreptul să se plângă în contencios administrativ în cazul în care drepturile lor nu sunt respectate de către autorităţile administrative care au obligaţia în această privinţă.

În ceea ce priveşte felul drepturilor care pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ, din formularea legii că acţiunea este deschisă pentru orice fel de drept, condiţia este numai ca dreptul să fie recunoscut de lege, de aceea, nu se poate alcătui o listă a drepturilor recunoscute de lege a căror încălcare ar constitui o vătămare a persoanelor fizice sau juridice, pentru acţiunea în contencios administrativ. Această listă ar fi mereu în schimbare. Esenţială este existenţa dreptului recunoscut de lege în favoarea reclamantului.

În afara existenţei dreptului recunoscut de lege, mai necesar ca acţiunea să prezinte interes pentru reclamant, fără interes neexistând acţiunea în justiţie. Astfel, deşi dovedeşte existenţa unui drept încălcat de administraţie, reclamantul nu poate folosi acţiunea în justiţie pentru anularea unui act administrativ care a fost retras de administraţie, sau şi-a produs deja efectele juridice.

Condiţia vătămării unui drept recunoscut de lege, pe care am cercetat-o mai sus este strâns legată de aceea prevăzută de art. 1 al Legii contenciosului administrativ şi anume ca această vătămare să rezulte dintr-un act administrativ, sau din refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere a reclamantului privitoare la un drept recunoscut de lege. În continuare, în aliniatul al doilea al art. 1 se mai precizează că este considerat refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.

De aceea vom constata că legea 554/2004 cuprinde numai parţial contenciosul administrativ. Ocupându-se numai de litigiile în care sunt implicate actele administrative

64


nu şi alte acte juridice, cum ar fi de exemplu contractele administrative şi actele de gestiune.

Noţiunea actului administrativ, în concepţia Legii contenciosului administrativ, are o sferă largă în sensul că reprezintă acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizării executării legii sau a executării in concret a legii, care da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanţelor de contencios administrativ.

Aşadar în noţiunea actului administrativ vom constata existenţa a două importante elemente şi anume voinţa juridică cuprinsă în actul administrativ şi autoritatea administrativă care este autorul acestei voinţe juridice şi care organizează executarea legii şi care poate deveni pârât în litigiul care formează obiectul contenciosului administrativ.

Condiţia cerută de lege pentru a folosi acţiunea în contencios administrativ poate fi ca vătămarea dreptului să se facă printr-o manifestare de voinţă juridică anume, care să vatăme un drept recunoscut de lege, drept care aparţine unei persoane fizice sau juridice. Deci, nu vor putea face obiectul acţiunilor în contencios administrativ simplele fapte materiale sau operaţiunile administrative care nu produc, prin ele însele, efecte juridice.

Cu privire la operaţiunile administrative, interesul distincţiei faţă de actele administrative este deosebit de important pentru că multe dintre acestea prezintă aspecte care dau posibilitatea considerării lor ca acte administrative. Astfel, aceste operaţiuni se realizează în cadrul procesului administrativ, pe baza şi în executarea legii, şi din această cauză produc anumite efecte juridice, dur nu prin ele însele, ci prin efectul normelor juridice care le reglementează. Aşa de pildă, sun avizele care se dau în legătură cu emiterea actelor administrative şi la care ne vom referi într-un alt paragraf.

Avizele au aparenţa unor acte juridice. Eventualele efecte juridice pe care le produc avizele respective se datorează normelor juridice care le reglementează şi nu cuprinde o voinţa juridică proprie de natură a forma o situaţie juridică nouă.

Dificultatea distincţiei între operaţiunea administrativă şi actul administrativ provine şi de la forma scrisă pe care o au şi a invocării competenţei autorilor lor, a semnăturilor şi ştampilelor, precum şi a altor aspecte de formă pe care le găsim şi la actele administrative.

Operaţiunile administrative pot fi verificate sub aspectul legalităţii numai în legătură cu actul administrativ care face obiectul acţiunii în justiţie.

Ceea ce este necesar actului administrativ pentru a face obiectul acţiunii în contencios administrativ, potrivit legii 554/2004, este vătămarea unor drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante în aceste acţiuni. Desigur că o astfel de condiţie este satisfăcută numai în cazul în care intervine un act administrativ individual, pentru că numai astfel de act poate vătăma un drept care aparţine unei persoane fizice sau juridice.

65


În condiţiile contenciosului administrativ, cum este cel prevăzut de lege, care condiţionează acţiunea de vătămare a unui drept recunoscut de lege şi care aparţine persoanei fizice sau juridice reclamante, trebuie să fi intervenit o astfel de manifestare de voinţă juridică care să vatăme dreptul persoanei respective. Dacă acţiunea ar fi condiţionată de vătămarea unui interes personal şi legitim, actul administrativ cu caracter normativ ar putea face obiectul unei asemenea acţiuni.

Dacă actele administrative normative nu pot face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, aceasta nu înseamnă că aceste acte nu pot fi cenzurate, sun aspectul legalităţii lor, în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ. Aceasta se va face însă în legătură cu legalitatea actului administrativ prin care s-a adus vătămarea unui drept care aparţine persoanei fizice sau juridice reclamante în acţiunea în care este sesizată instanţa de judecată.

De asemenea, pentru ca actul administrativ să poată face obiectul acţiunii în justiţie trebuie să fie susceptibil de executare. Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative. Intrarea în vigoare a actelor administrative relevă şi un alt aspect, anume acela al susceptibilităţii lor de a produce efecte juridice. Ceea ce interesează, în legătură cu exercitarea acţiunii în contencios administrativ, este susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu şi aceasta se produce faţă de cei administraţi în momentul în care este opozabil acestora. Prin urmare, din momentul în care administraţia a făcut cunoscută manifestarea sa de voinţă juridică prin care se vatămă un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice şi actul a devenit susceptibil de executare, din acest moment actul respectiv poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ.

Vătămarea drepturilor reclamantului poate să provină şi din manifestarea negativă a voinţei juridice a respectivelor subiecte de drept. Aceasta este reaua voinţă a celor care organizează executarea legii şi care constituie, după părerea noastră tot o manifestare din voinţă juridică care se structurează în celelalte două ipoteze ale existenţei actului administrativ şi anume refuzul nejustificat manifest sau tacit al unei pretenţii juridice formulată în cererea reclamantului, sau nerezolvarea cererii în termenul stabilit de lege.

Cele două ipoteze sunt prevăzute separat de actul administrativ în Legea 554/2004, părând a fi adăugate acestuia, în fond refuzul nejustificat constituie tot un act administrativ.

Într-adevăr, principiul legalităţii în organizarea exercitării legii şi exercitarea competenţei înseamnă dreptul şi obligaţia, în acelaşi timp, autorităţii administrativă de a intervenii manifestându-şi voinţa juridică şi de a satisface, astfel, pretenţiile juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite diferitelor subiecte de drept, persoane fizice şi juridice. Refuzul este un act administrativ, după părerea noastră. Refuzul nejustificat fiind un act administrativ ilegal.

Cu privire la refuzul manifest, nu încape îndoială că suntem în faţa unei veritabile decizii a administraţiei publice prin care se poate respinge nejustificat pretenţia juridică a solicitantului. Mai dificilă este situaţia în care refuzul rezultă din tăcerea administraţiei care nu răspunde solicitantului, sau n-o face într-un termen prevăzut de lege. Această

66


tăcere echivalează cu decizia de respingere a pretenţiei juridice formulate de persoana fizică sau juridică.

Tăcerea în cazul în care administraţia are obligaţia să facă ceva în realizarea unui drept recunoscut de lege, se consideră refuz nejustificat al unei pretenţii juridice şi deschide posibilitatea acţiunii în contencios administrativ.

Al treilea element de mare importanţa în definirea actului administrativ se referă la autorul acestuia. Problema autorului actului administrativ are o importanţă covârşitoare pentru stabilirea noţiunii de contencios administrativ. Este o problemă care poate să îngusteze sfera acestui contencios la sistemul puterii publice şi mai mult al puterii executive, sau aşa cum este firesc să-l extindă la toate sistemele care cuprind instituţii care au competenţa de a organiza executarea legii, fie că aparţin autorităţii publice, fie că se situează în afara autorităţilor publice, care realizează activitatea de interes public prevăzut şi reglementat de lege.

Noţiunea de autoritate publică ca emitent al actului administrativ presupune orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.

Conform art. 5 din Legea nr.554/2004, nu pot fi atacate în contencios administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora

cu Parlamentul. Legea 554/2004 reglementează contenciosul administrativ ca drept comun în materia actelor administrative de autoritate. Categoria actelor administrative de gestiune interesează însă ca grupă specială de acte exceptate de la controlul judecătoresc toate actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său.

Nu există nici o justificare pentru a scoate în afara contenciosului administrativ actele administrative ale Parlamentului.

Pentru actele de gestiune făcute de stat este deschisă acţiunea de drept comun. b) actele de comandament cu caracter militar, nu pot face obiectul acţiunii în

contencios administrativ, ele reprezentând acte făcute de organele militare în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în unităţile militare, a cadrelor militare din aceste unităţi.

Ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea executării şi executării legii în raporturile cu persoanele fizice şi juridice în vederea producerii de efecte juridice străine de necesităţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri dacă vatămă drepturile unor persoane fizice sau juridice, sunt susceptibile a fi contestate prin acţiuni în contencios administrativ. c) nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

d) actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele

67


emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

1.4. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios obiectivÎn afara persoanelor juridice sau fizice cărora li se recunoaşte dreptul de a introduce

acţiuni în justiţie în vederea protejării drepturilor lor subiective, atât Constituţia prin art.122 alin.4, Legea nr.215/2001 conferă prefectului şi Agenţiei Naţionale a funcţionarului Public posibilitatea a introduce acţiune în contencios administrativ.

După cum am mai arătat, controlul de legalitate al actelor administrative de autoritate se exercită atât sub forma controlului administrativ cât şi a controlului instanţelor judecătoreşti, care la rândul lui se împarte în controlul instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ şi în controlul instanţelor judecătoreşti de drept comun.

Controlul legalităţii actelor administrative este determinat de cerinţele principiului legalităţii care guvernează întreaga activitate a serviciilor publice administrative, inclusiv aceea de a adopta sau emite acte administrative de autoritate, cu respectarea prevederilor legale.

Constituţia României din anul 1991 revizuită în anul 2003 stabileşte prin dispoziţiile sale şi forma de control a administraţiei publice locale realizată în cadrul structural al administraţiei publice.

Această modalitate de control rezultă implicit din dispoziţiile constituţionale ale art.101 alin.(1), ultima teză, potrivit căreia Guvernul „exercită conducerea generală a administraţiei publice”.

În literatura de specialitate , forma de control „înfăptuit de către administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de control administrativ”. Controlul administrativ al legalităţii actelor administrative de autoritate se exercită la cerere sau din oficiu. În cazul în care controlul se exercită la cerere suntem în prezenţa unui recurs administrativ, iar dacă acest control se exercită din oficiu, suntem în faţa unui control administrativ care, la rândul lui poate fi intern, ierarhic sau extern de specialitate. Astfel, după modul cum acţionează controlul administrativ la nivelul sistemului de administraţie publică locală este denumit fie intern, când se realizează de către persoane şi compartimente, fie extern, când se exercită de către autorităţi sau funcţionari din afara autorităţilor administraţiei publice locale.

Controlul intern este controlul de legalitate pe care îl exercită organul ori conducătorul organului care adoptă sau emite un act administrativ fie direct, fie solicitând compartimentului juridic din cadrul autorităţii administrative opinia sau altui compartiment din cadrul autorităţii respective.

Controlul ierarhic sau controlul extern este controlul exercitat din oficiu de către organele ierarhic superioare asupra activităţii organelor în subordine.

68


Controlul extern trebuie privit ca modalitate de control care se exercită asupra administraţiei publice locale sub un dublu aspect, şi anume:

- al controlului administrativ - exercitat de către Guvern, prin structurile sale din teritoriu, respectiv Prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local;

- al controlului specializat - exercitat asupra activităţii administraţiei publice locale, în domeniile de activitate în care autorităţile administraţiei publice locale exercită competenţe depline şi exclusive. Controlul administrativ specializat urmăreşte realizarea unui control de legalitate dar şi a unui control de oportunitate.

Cea mai relevantă formă a controlului prefectului o reprezintă controlul de legalitate asupra actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale. Astfel, controlul asupra actelor administrative adoptate sau emise de către autorităţile deliberative şi executive ale administraţiei publice locale este prima şi ceam mai importantă formă a controlului administrativ exercitat asupra administraţiei publice locale.

El este cu atât mai important cu cât vizează activitatea desfăşurată de autorităţile locale în exercitarea atribuţiilor legale ce le-au fost conferite, pe linia rezolvării problemelor de interes local.

Deci, obiectul controlului îl constituie actul administrativ, adică acea formă principală a activităţilor administraţiei publice locale care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea prerogativelor de putere publică.

Fiind prin excelenţă un control de legalitate şi nu de oportunitate, exercitarea acestei forme a controlului administrativ vizează conformarea actelor administrative supuse controlului cu legile adoptate de Parlament, precum şi cu alte acte normative care au o forţă juridică superioară.

Dintre condiţiile generale de legalitate pe care ar trebui să le îndeplinească orice act administrativ supus controlului amintim necesitatea emiterii sau adoptării actului administrativ în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei, a legilor şi ordonanţelor, în limitele competenţei autorităţii emitente, cu respectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege.

Spre deosebire de controlul de oportunitate, care vizează exclusiv mijloacele întrebuinţate de administraţie în realizarea scopului său, controlul de legalitate se rezumă doar la atingerea acestui scop, adică finalizarea activităţii administraţiei, respectiv la realizarea interesului public pe care îl promovează şi îl satisface.

Sub aspectul activităţii desfăşurate de autorităţile reprezentative ale colectivităţilor locale, atributul de control al prefectului se exercită asupra „acţiunii” administraţiei publice, în sensul emiterii de acte juridice nefiind reglementată situaţia inacţiunii autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene sau a refuzului îndeplinirii atribuţiilor prevăzute de lege, în direcţia rezolvării şi gestionării treburilor publice locale.

69


Astfel, controlul administrativ al prefectului vizează exclusiv „ceea ce face” administraţia publică locală, în sensul manifestării unilaterale de voinţă, nu şi „ceea ce ar trebui să facă” sau „ceea ce nu face” aceasta.

Din acest punct de vedere, controlul prefectului prezintă caracterele unui control administrativ de legalitate, posterior emiterii sau adoptării actului administrativ. Nefiind un control de oportunitate, prefectul nu se poate substitui autorităţilor locale, în sensul emiterii, în locul acestora, a deciziilor neluate ori impuse de necesităţi de ordine publică.

Exercitarea controlului administrativ al prefectului în privinţa legalităţii acestor acte vizează, în primul rând, conformitatea acestor acte cu prevederile legale în materia supusă reglementării, dar şi cu conformitatea acestora cu alte acte juridice de forţă juridică superioară, subsecvente legii, inclusiv asigurarea respectării reglementărilor interne ale autorităţii locale emitente.

De asemenea, controlul prefectului trebuie să vizeze şi aspectele procedurale care preced emiterea sau adoptarea actului administrativ şi care pot afecta validitatea actului, inclusiv respectarea tuturor actelor normative aplicabile domeniului respectiv.

Momentul declanşării controlului de legalitate, după opinia unui autor, variază între un control exercitat „posterior” şi „concomitent” emiterii actului administrativ.

Astfel, în reglementarea iniţială a Legii administraţiei publice locale, nr.69/1991, prefectul declanşa controlul de legalitate, ulterior adoptării hotărârilor consiliului local şi judeţean şi intrării în vigoare a acestora.Prin modificarea şi completarea adusă de normele Legii nr.24/1996 prefectul exercita controlul ulterior adoptării hotărârilor însă anterior intrării în vigoare a acestora.

De asemenea, controlul prefectului trebuie să vizeze, în contextul conceptului de regularitate juridică , şi aspectele procedurale care preced emiterea actului administrativ şi care pot afecta validitatea actului.

Procedura recursului graţios se identifică cu cea prevăzută de Legea nr.554/2004 urmărindu-se soluţionarea pe cale amiabilă a cererii de revocare sau reformare a actului administrativ. Neîndeplinirea acestei proceduri constituie fine de neprimire a cererii de chemare în judecată. Termenul în care prefectul poate introduce acţiunea este de 30 de zile socotit din momentul comunicării actului a cărui anulare se cere.

În cadrul acţiunii în contencios obiectiv, sarcina probatorie este relativ simplă deoarece prefectul trebuie să dovedească că actul administrativ atacat încalcă dispoziţii normative. În schimb persoanele fizice sau juridice trebuie să adusă o probaţiune complexă care constă în: existenţa dreptului subiectiv, caracterul ilegal al actului administrativ a cărui anulare se cere, raportul de cauzalitate dintre actul administrativ şi încălcarea dreptului subiectiv.

În ceea ce priveşte efectul suspensiv al introducerii acţiunii în anulare, respectiv a înregistrării acţiunii la grefa instanţei, determină suspendarea efectelor actului administrativ atacat. Este vorba despre o suspendare de drept, prin intervenţia unui fapt juridic – introducerea acţiunii în justiţie – de care legea leagă producerea efectelor juridice. În acest context trebuie făcută diferenţa între durata suspendării de drept şi a suspendării

70


judecătoreşti. Efectele suspendării de drept a actului administrativ se menţin până în momentul soluţionării definitive a cauzei, în timp ce în cazul suspendării judecătoreşti, efectul suspensiv al actului administrativ subzistă până în momentul desesizării instanţei de fond prin pronunţarea soluţiei.

1.5. Procedura prealabilă şi procedura în faţa instanţei de contencios administrativ Însăşi Legea nr.554/2004 reglementează procedura contenciosului administrativ în

două faze distincte: procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ, (art.7) şi procedura în faţa instanţei de contencios administrativ (art.8-26).

Procedura prealabilă constă în solicitarea făcută de către persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, solicitare adresată autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta exista, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, de a revoca, în tot sau în parte, acest act.

În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Este indreptatita sa introducă plângere prealabilă si persoana vătămată într-un drept al sau sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunoştinţa, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

În sens material, prin prescripţie extinctivă se înţelege posibilitatea acordată titularului de a se adresa instanţelor judecătoreşti pentru a obţine, chiar prin forţa de constrângere a statului, realizarea dreptului său. În acest sens, legea stabileşte că acest drept la acţiune trebuie să fie exercitat în limitele unui anumit termen, după împlinirea căruia, dreptul la acţiune se stinge prin prescripţie extinctivă principiu, orice drept subiectiv civil este însoţit de un drept la acţiune în sens.

Instituţia prescripţiei extinctive a fost definită de literatura de specialitate ca „stingerea dreptului de acţiune ca urmare a neexercitării lui în termenul prevăzut de lege”.

In cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum si in caz de refuz sau soluţionare în termen, precum şi în cazul excepţiei de ilegalitate, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Plângerea prealabilă in cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedura civilă fiind aplicabile in mod corespunzător. In acest caz, plângerea trebuie făcuta in termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, care va începe sa curgă: a) de la data încheierii contractului, in cazul litigiilor legate de încheierea lui;

71


b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părţi, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de încetarea contractului; e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.

Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ, denumită şi procedura contencioasă, presupune acea etapă ulterioară, procedurii prealabile, în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit nici un răspuns în termen de 30 de zile de la înregistrarea poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta, pentru a solicita anularea in tot sau in parte a actului, repararea pagubei cauzate si, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ si cel care se considera vătămat într-un drept sau interes legitim al sau prin nesoluţionarea in termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum si prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Prin excepţie, acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii parate sa emita un act sau un alt înscris, respectiv sa efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii.

Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. Acţiunea poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invoca apărarea unui interes legitim public numai in subsidiar, in măsura in care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Instanta de contencios administrativ este competenta sa soluţioneze litigiile care apar in fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii

72


legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea si încetarea contractului administrativ.

Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni. Termenul de prescripţie de 6 luni începe să curgă de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis in soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă si peste 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţa, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, însă nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului.

Obiectul acţiunii îl poate constitui fie anularea actului administrativ considerat ca ilegal, în tot sau în parte, fie repararea pagubei cauzate prin emiterea actului administrativ considerat ilegal, la care se pot adăuga daune morale.

Reclamantul anexează la acţiune copia actului administrativ pe care îl ataca sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunica refuzul rezolvării cererii sale. In situaţia in care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul si data înregistrării la autoritatea publica, precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. In situaţia in care reclamantul introduce acţiune impotriva autorităţii care refuza sa pună in executare actul administrativ emis in urma soluţionării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar si copia certificată după acest act.

73


La primirea cererii, instanta dispune citarea părţilor si poate cere autorităţii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.

Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetentei teritoriale.Cererile adresate instanţei se judeca de urgenta si cu precădere in şedinţa publica, in completul stabilit de lege. Hotărârile se redactează si se motiveaza in cel mult 30 de zile de la pronunţare.

Instanta, solutionand poate, după caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt înscris sau sa efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Instanta este competenta sa se pronunţe si asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecaţii, cu excepţia situaţiei în care solicitarea este adresată de către autoritatea publică emitentă a actului administrativ.

In cazul soluţionării cererii, instanta va hotărî si asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Atunci când obiectul acţiunii in contencios administrativ îl formează un contract administrativ, in funcţie de starea de fapt, instanta poate: a) dispune anularea acestuia, in tot sau in parte; b) obliga autoritatea publica sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale si morale.

Soluţiile pot fi, cu unele excepţii stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile partii obligate, pentru fiecare zi de întârziere. Hotărârea în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la de la comunicare, recursul suspendând executarea şi se judecă de urgenţă. In cazul admiterii recursului, instanta de recurs, modificând sau casand sentinta, va rejudeca litigiul in fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.

Recursul impotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judeca de secţiile de contencios administrativ si fiscal ale curţilor de apel, iar recursul impotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ si fiscal ale curţilor de apel se judeca de Secţia de contencios administrativ si fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Impotriva soluţiilor definitive si irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ se pot exercita căile de atac prevăzute de Codul de procedura civilă.

MODEL DE ACŢIUNE ÎN CONTENCIOS SUBIECTIV

Către: Tribunalul _______

74


Domnului Preşedinte

Subsemnatul________________domiciliat în____________având calitatea procesuală de reclamant, susţin prezenta:

ACŢIUNE ÎN JUSTIŢIE

Prin care solicit ca în contradictoriu cu Primarul municipiului___________pe care vă rog să îl citaţi în calitate de pârât, să dispuneţi obligarea acestuia din urmă la emiterea autorizaţiei de construire a casei familiale compusă din parter şi etaj, situate în_______pentru care am depus dosarul de autorizare nr.____din____şi la plata cheltuielilor de judecată.

În fapt: am solicitat emiterea autorizaţiei de construire prin depunerea dosarului şi a cererii de autorizare cu nr.____ din ____, iar pârâtul a comunicat refuzul de autorizare prin adresa nr.___ din_____Faţă de acesta am îndeplinit procedura recursului graţios, depunând o contestaţie înregistrată sub nr.____ din______. Întrucât contestaţia mea a fost respinsă am exercitat acţiunea de faţă.

În drept: îmi întemeiez pretenţiile pe Legea nr.50/1991 şi Legea nr.554/2005.Menţionez că prin refuzul de autorizare pârâtul nu şi-a motivat soluţia.Consider că cererea de autorizare este legală şi temeinică, că prin aceasta am valorificat dreptul

subiectiv de proprietate asupra terenului şi că prin refuzul de autorizare mi s-a încălcat un drept recunoscut de lege.

Depun în probatoriu: copia dosarului şi a cererii de autorizare, refuzul de autorizare, plângerea privind îndeplinirea procedurii recursului graţios, soluţia dată plângerii.

Prezenta acţiune s-a timbrat cu______lei timbru judiciar şi _______taxă judiciară de timbru.

Data ______Semnătura

75


MODEL DE ACŢIUNE ÎN CONTENCIOS OBIECTIV

Prefectura Judeţului________Nr. _______din____________

Către: TRIBUNALUL JUDEŢULUI____________Domnului Preşedinte

Prefectul judeţului_________în exercitarea atribuţiilor proprii şi exclusive prevăzute de lege şi de reclamant, susţine prezenta:

ACŢIUNE ÎN JUSTIŢIE

Prin care chem în judecată pe Primarul comunei_______în calitate de pârât, pe care vă rog să îl citaţi cu menţiunea la interogatoriu pentru ca prin sentinţa ce o veţi pronunţa să dispuneţi anularea Dispoziţiei nr.______din___emisă de pârât, întrucât a fost emisă cu încălcarea competenţei materiale a primarului localităţii.

În fapt: prin dispoziţia de mai sus pârâtul a aprobat bugetul localităţii deşi competenţa materială aparţine, conform legii nr.215/12001 consiliului local.

Faţă de această situaţie am notificat primarului necesitatea de a proceda la revocarea actului administrativ ilegal, dar acesta a refuzat realizarea procedurii respective prin adresa nr._____din_______.

În drept: Îmi întemeiez acţiunea pe dispoziţiile Constituţiei României, a Legii nr.215/2001 care reglementează controlul de legalitate al prefectului şi ale Legii nr.554/2005 în ceea ce priveşte procedura de judecată şi căile de atac.

Depunem în probatoriu: dispoziţia atacată, recursul graţios şi refuzul practicat de primar.Prezenta acţiune este scutită de taxă de timbru.

Data _______Semnătura

76


BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ ÎN ORDINEA ALFABETICĂ A AUTORILOR1. Dumitru Brezoianu, Drept administraţiv român, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 20042. Dumitru Brezoianu, Oprican Mariana, Administraţia publică în România, Ed.

C.H.Beck, Bucureşti, 20083. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ, ediţia a II-a, Ed.

C.H.Beck, Bucureşti, 20094. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a V-a, Ed. C.H.Beck,

Bucureşti, 20055. Rozalia Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 20046. Corneliu Manda, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 20077. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, 20098. Eugen Popa, Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale în

România, Ed. Servo-Sat, Arad, 19979. Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,

200610. Mircea Preda, Vasilescu Benonica, Drept administrativ. Partea specială, Ed.

Lumina Lex, Bucureşti, 200611. Săracu Cătălin Silviu, Contracte administrative. Reglementare. Doctrină.

Jurisprudenţă, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 200912. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, Ed. C.H.Beck, Bucureşti,

200813. Anton Trăilescu, Drept administrativ, ediţia a III-a, Ed. C.H.Beck, Bucureşti,

200814. Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Ed. All Beck, Bucureşti,

200215. Reviste de specialitate; Revista de drept public, Revista Dreptul, Curierul judiciar,

Buletinul Casaţiei, Buletinul Curţilor de Apel, etc.16. Jurisprudenţa Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Acte normative în materie1. Legea administraţiei publice locale nr.215/20012. Legea contenciosului administrativ nr.554/20053. O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor

4. O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii 5. O.U.G. nr.27/2003 privind procedura aprobării tacite

77

note de curs drept administrativ sem i

Documents