note de curs - drept administrativ i

8/6/2019 Note de Curs - Drept Administrativ I

1/183

Lect. univ. dr. NICULAE NEAGU

UNIVERSITATEA OVIDIUS CONSTANA

FACULTATEA DE DREPT I TIINE ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA

GENERAL( Note de curs )

CONSTANA


2/183

2009

CUPRINS

CURSUL IIntroducere n problematica administraiei publice

1. Fenomenul administrativ2. Originea fenomenului administrativ3. Concepii despre administraia public n doctrinele contemporane4. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc

CURSUL IIDefiniia i trsturile administraiei publice

1. Noiunea de administraie public

2. Autoritile care realizeaz administraia public3. Clasificarea noiunilor de putere public, serviciu public i interes public

CURSUL IIIDefiniia, obiectul i izvoarele dreptului administrativ

1. O scurt incursiune istoric2. Obiectul dreptului administrativ3. Izvoarele dreptului administrativ

3.1. Izvoarele scrise3.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

4. Codificarea normelor de drept administrativ

CURSUL IVNormele i raporturile juridice de drept administrativ

1. Structura normei de drept administrativ2. Clasificarea normelor de drept administrativ3. Noiunea raportului juridic de drept administrativ4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ5. Trsturile raporturilor de drept administrativ

CURSUL VOrganele administraiei publice

1. Consideraii privind evoluia concepiilor privitoare la administraia public2. Noiunea de organ al administraiei publice n legislaia actual a Romniei3. Definirea noiunilor de organ al administraiei publice4. Componentele organului administraiei publice

CURSUL VICompetena i capacitatea organelor administraiei publice

1. Despre competena i capacitatea organelor administraiei publice2. Definiia competenei i a capacitii organelor administraiei publice3. Clasificarea competenei4. Excepii de la regula obligativitii competenei autoritilor

administraiei publice

2


3/183

CURSUL VIINoiunea, clasificarea i regimul juridic al serviciilor publice

1. Noiunea i clasificarea serviciilor publice

2. Formele de organizare a serviciilor publice3. Regimul juridic al serviciilor publice4. Consideraii generale privitoare la serviciile publice comunitare

4.1. Serviciile publice comunitare de eviden a populaiei4.2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i

evidena paapoartelor4.3. Serviciile publice comunitare regim permise de conducere i

nmatriculare a autovehiculelor5. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen6. Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur7. Regiile autonome

CURSUL VIIITeoria actului administrativ

1. Definiia i trsturile actului administrativ2. Categorii de acte administrative3. Condiiile de valabilitate ale actului administrativ

3.1. Legalitatea actului administrativ3.2. Condiiile de fond ale actului administrativ3.3. Condiiile de form ale actului administrativ3.4. Condiiile de legalitate i de oportunitate ale actului administrativ

4. Emiterea actelor administrative

5. Aplicarea actelor administrative5.1. Intrarea n vigoare a actelor administrative5.2. Executarea actelor administrative

CURSUL IXConsideraii privind domeniul public i domeniul privat

1. Teoria folosinei generale si a inexistenei unui drept de proprietate2. Teoria dreptului de proprietate3. Teoria serviciului public a autorilor de drept public4. Teoria interesului generalANEXA 1: Legea 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia

ANEX: LISTA cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public alstatului si al unitilor administrativ-teritoriale

CURSUL XLegalitatea funciei publice n dreptul administrativ

1. Consideraii introductive2. Concepii n dreptul european i intern3. Primele reglementri ale funciei publice n rile europene4. Reglementarea funciei publice n Romnia pn n 19505. Reglementarea funciei publice ntre 1950 i 19896. Constituionalitatea funciei publice n rile europene7. Concepii i teorii despre natura juridic a funciei publice

n perioada interbelic8. Teoria i practica funciei publice ntre 1949 1989

3


4/183

9. Concepii i orientri contemporane n Europe i n RomniaCURSUL XI Definiia i clasificarea funciei publice1. Definiia i trsturile funciei publice2. Clasificarea funciilor publice n administraia public

2.1. Orientri i opinii n perioada 1949 19892.2. Clasificarea actual a funciilor publice2.3. Cteva comentarii i consideraii finale

CURSUL XIIDefiniia i clasificarea funcionarilor publici

1. Noiunea de funcionar public2. Clasificarea funcionarilor publici

CURSUL XIIIManagementul funciilor publice i al funcionarilor publici

1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici2. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici3. Mecanismul de gestionare a funciei publice de manager public

CURSUL XIVModificarea i suspendarea raporturilor de serviciu public

1. Noiunea de raport de serviciu2. Delegarea funcionarului public3. Detaarea funcionarului public4. Transferul funcionarului public5. Mutarea funcionarului public6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante7. Consideraii generale despre suspendarea raporturilor de serviciu

7.1. Suspendarea de drept a raportului de serviciu7.2. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu

8. Instituia suspendrii raportului de serviciu

CURSUL XVncetarea raportului juridic de serviciu

1. Consideraii generale despre ncetarea raportului de serviciual funcionarului public

2. ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu3. ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia din pri4. Destituirea din funcia public a funcionarului public5. Demisia din funcia public6. Redistribuirea funcionarilor publici

CURSUL XVIRspunderea juridic a funcionarilor publici

1. Conceptul i evoluia rspunderii juridice a funcionarului public2. Consideraii privitoare la responsabilitatea funcionarilor publici n Romnia3. Responsabilitatea i rspunderea juridic n dreptul administrativ romnesc4. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici5. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici6. Rspunderea civil a funcionarilor publici7. Rspunderea penal a funcionarilor publici

4


5/183

CURSUL XVIIElementele infrastructurii etice n administraia public

1. Consideraii despre deontologia funciei publice2. Elementele infrastructurii etice n statele democratice

Bibliografie selectiv

5


6/183

CURSUL I

INTRODUCERE N PROBLEMATICA ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Fenomenul administrativ

Cunoatem i admitem c, n domeniul dreptului, ramurile sale se grupeaz n funciede obiectul specific de reglementare i de fundamentare a noiunii centrale a domeniului dereglementare.

Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect i noiunea central suntreprezentate de administraia public, fie c ne raportm la administraia public de stat, laadministraia public a comunitilor locale, la activitatea administraiei de stat i/sau laactivitatea altor organe ale statului, altele dect cele aparinnd administraiei publice. n acestsens, trebuie s avem n vedere soluia oferit de Constituia Romniei din 1991, mai precisConstituia revizuit din 2003, care admit, deopotriv, soluia existenei actului administrativn cazul oricrei autoriti publice .

Stabilirea cu precizie a coninutului i a sferei noiunii de administraie public areimportan i teoretic i practic ntruct nu se poate face abstracie de existena dreptului

pozitiv i presupune o struitoare aciune de interpretare i explicare a normelor juridice nvigoare, prin raportare la constantele doctrinei din statele cu sisteme democratice stabile. nacest sens, pentru domeniul abordat, va fi necesar explicarea fenomenului administrativ, gen

proxim strict legat de practica autoritilor publice, a organelor administrative i a altor organede stat.

n doctrina romneasc din perioada interbelic, n spiritul principiului separaiei

puterilor, s-a admis c dreptul administrativ cuprinde normele conform crora sedesfoar activitatea organelor care fac parte din puterea executiv. Aceast constantnu a fost ferit de numeroase dezbateri i preri, mai mult sau mai puin contrare, de soluiidiferite privitoare la sfera i coninutul noiunii de administraie a statului.

n literatura de specialitate de dup rzboi i de pn n 1989, dezbaterile au abordatteme centrale precum cele ce se refereau la obiectul de cercetare al tiinei dreptuluiadministrativ n raport cu cel al administraiei, relaia dintre realizarea puterii de stat icategoriile de organe de stat care o ndeplineau, cristalizarea activitii economice n raport cuactivitatea administrativ, delimitarea activitii juridice i a activitii politice a organeloradministraiei de stat .a.

n Europa Occidental, n schimb, s-a nregistrat o ndeprtare de la paradigmele

clasice i a fost pus n discuie att relaia dintre organele executive i cele legislative,respectiv executiv-administraie, ct i elementele de referin ale colii clasice, respectivserviciul public i interesul public, care reprezint, n fapt, raiunea existenial aautoritilor publice, a majoritii organelor de stat.

Literatura de specialitate de dup 1989, cu precdere dup adoptarea Constituiei din1991 revizuit n 2003, abund n abordri care urmresc cantitatea n detrimentul calitii. Cutoate acestea, raportndu-ne la exigenele logico-metodologice clasice, vom remarca faptul cnoiunea de administraie public trebuie raportat la fenomenul administrativ i lafenomenul puterii publice, elemente ale teoriei separaiei puterilor n stat. Primul fenomeneste cercetat de tiinele administrative, n timp ce al doilea face obiectul dreptuluiadministrativ.

Prerea dominant n doctrina contemporan apreciaz c orice sistem administrativpoate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul ntr-altul, denumit fapt

6


7/183

administrativ, sintagm care evoc, n sfera tiinei administraiei, toate activitile denatur administrativ, adic, fenomenul administrativ, care ar urmri s ating anumiteobiective sociale. n fapt, orice activitate de natur administrativ este realizat de un grup deoameni pentru a satisface nevoi i interese ale altor grupuri de oameni. Astfel, nu se poate faceabstracie de dimensiunea social a faptului administrrii ndeplinit de oameni care au n spate

interese proprii, deci o anumit motivaie i nici de subordonarea interesului propriu fa deinteresul public.n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune, n esen, o

activitate de organizare, de conducere, de coordonare i de combinare a unor mijloace iresurse n vederea ndeplinirii unor obiective fixate de autoriti ierarhice superioare .Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, n sens economic sau tehnic, care presupuneresorturi de gestiune sau de gospodrire a unor lucruri, vom reine c, n esen, fenomenuladministrativ incub mai multe trsturi: este un fenomen social; presupune organizareamijloacelor pentru ndeplinirea obiectivelor; obiectivele sunt fixate de autoriti superioare ise extind pn la activitatea de nfptuire material a valorii stabile, creia i este subordonat.

n acest moment al demonstraiei, n consonan cu alte opinii dominante, vom putea

s conchidem i s afirmm c, atunci cnd obiectivul (valoarea) pe care o are de ndeplinit unfapt administrativ este o valoare politic, ne aflm n faa unei administraii publice.

2. Originea fenomenului administrativ

n legtur cu originea fenomenului administrativ, au fost propuse soluii irspunsuri diferite. n sens larg, se admite c germenii unei administraii se pot regsi i ncomuna primitiv, chiar pentru activitile politice, legislative, judectoreti i/sauadministrative de mai trziu, dar numai sub aspectul efectelor i al rezultatelor percepute,nu i sub aspect instituional.

n sens strict, suntem de prere c despre o veritabil i propriu-zis activitateadministrativ se poate vorbi doar din momentul n care, din considerente de ordin social i

politic, a aprut necesitatea ca un grup de oameni s ndeplineasc ordinele unor autoritisuperioare ale organizrii sociale, necesitate exprimat prin apariia forei publice i afuncionarilor care acioneaz n numele acesteia. Astfel, putem vorbi despre fenomenuladministrativ statal. Dar vom observa i opinia predominant a specialitilor n dreptadministrativ, respectiv cea care susine c, se pare, numai n statul modern se poate vorbidespre unspaiu administrativ propriu-zis, precis conturat, dimensionat i reglementat, ncare atribuiile i competenele administrative sunt realizate de funcionari specializai,

profesioniti: funcionarii publici.n opinia noastr, prezint mai puin importan opiniile exprimate n diferitele

curente filozofice n legtur cu geneza faptului politico-administrativ. Se tie c filozofiamarxist a redus conceptul de evoluie a statului i a aparatului administrativ de stat laascuirea luptei de clas i la instituirea unei fore de represiune, exponent a clasei dominanteopuse celorlalte clase dominante.

n opinia hegelian, statul apare ca scopul imanent al societii civile, un subiect strictnecesar de administrare a intereselor publice, fa de care indivizii au drepturi i obligaii.

Este dincolo de orice ndoial constatarea c factorii dezvoltrii ulterioare aifenomenului statal, deci ai fenomenului administrativ-statal, nu pot fi redui la necesitateameninerii dominaiei unei clase asupra alteia, ei variind de la caz la caz, funcie denecesitile istorice, economice, politice, culturale, religioase sau etnice care pot viza factoricantitativi (mrirea dimensiunii teritoriale, dezvoltarea, multiplicarea administraiilor intra,

extra sau suprastatale) i factori calitativi (dezvoltarea civilizaiei, revoluia tehnico-tiinific, fenomenul tehnocraiei i tendina de amplificare a prerogativelor administraiei ca

7


8/183

stat-administrator). Nu putem omite din analiz tendinele nregistrate astzi n lume - cele deintegrare, mondializare i globalizare, a organismelor regionale, continentale i/sauinternaionale.

Ceea ce este important de reinut i de menionat, dincolo de etiologia schimbrilorpolitice, sociale, economice, culturale, de organizare intra i suprastatale, este ideea c nici o

component a administraiei de stat nu va putea evada din contextul cadrului normativ aldreptului creat, modificat i adaptat prin intermediul unor sisteme tehnicizate.

3. Concepii despre administraia public n doctrinele contemporane

Considerm instructiv i necesar o introspecie n principalele doctrine aledreptului administrativ exprimate pe continentul nostru, mai nainte de a ne opri ladoctrina autohton.

Doctrina constituional francez a conceput administraia ca pe o aciune a puteriiexecutive dus prin mijloace i procedee de putere public. n perioada interbelic a fostinstituit principiul responsabilitii statului pentru serviciul public, piatra unghiular a

dreptului administrativ francez, administraia public fiind neleas ca activitate de prestare aserviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele de mandatar alstatului, contractului administrativ, mandatului de drept public, tutelei administrative,

proprietii publice, drepturilor de putere public, persoanei morale publice.n opinia autorilor francezi, scopul administraiei publice l reprezint interesul public

iar mijloacele de aciune revin puterii publice, nvestit cu prerogativele acordateadministraiei pentru a face s prevaleze interesul general. Astfel, ntr-o definiie, administraia

public reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur, folosind i fora, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar dreptul administrativ esteneles ca un ansamblu de norme juridice care conduc activitatea administrativ apersoanelor publice.

n Germania, autorii evit s ofere o definiie expres a administraiei. Ei se rezum laconturarea elementelor de coninut, utiliznd metoda eliminrii caracteristicilor i ocupndu-se de trsturile justiiei i ale legiferrii, prin comparaie cu cele ale administraiei. Astfel,administraia este conceput ca o funcie activ a statului, ce are misiunea de a modelasocietatea n cadrul legilor i pe baza dreptului. Se afirm c sarcinile statului, realizatede administraie, sunt stabilite de structurile sociale i prin ideile politice care caracterizeazun stat, precum i prin substana Constituiei, pe care administraia este obligat s lerespecte n toate activitile sale.

Este adus n discuie i susinut, astfel, distincia dintre administraie i guvernare,pentru a se interfera conceptul unitii i autonomiei administraiei, determinat de unitatea

vieii de stat, dar coordonat de guvern ai crui membri particip la realizarea funciiloracestuia. Astfel, minitrii cumuleaz funcionaliti politice i administrative, dar nu suntconsiderai funcionari publici.

Doctrina german actual tinde s defineasc administraia prin trsturi cum sunt: orealitate social axat pe interesul public, care presupune, mai nti aciuni dinamice orientatespre viitor, ce urmresc implementarea unor aciuni concrete, de reglementare a cazurilor despe, inclusiv n administrarea afacerilor strine, mai puin comanda aciunilor armatei. Estede subliniat c, n concepia autorilor germani, administraia apare ca o funcie autonom,alturi de legislativ i justiie.

Analiza coninutului Constituiilor n vigoare la nivel european ne demonstreaz cpiatra unghiular a dreptului public contemporan o constituie, n continuare, distincia

dintre organele legislative i executive. Dar, trebuie admis c, nicicnd i nicieri, cele treiputeri nu au fost complet separate, ntruct, alturi de separaia puterilor n stat, a fost utilizat,

8


9/183

concomitent, i principiul colaborrii puterilor, rezultat nu expresis verbis, ci, din procedurilede elaborare a legilor, formrii guvernelor, desemnrii judectorilor, contenciosuluiadministrativ, contenciosului constituional .a. Pentru teoreticienii actuali, reala i vditadivizare nu este ntre puterea de a emite legi i cea de a le executa, ci ntre facilitatea puteriiexecutive de a conduce politica naional, utiliznd aparatul administrativ i libertatea

conferit organelor deliberative (parlamentul) de a controla activitatea guvernelor i aaparatului administrativ.n prezent, organelor executive li se recunoate plenitudinea exercitrii puterii politice,

ele fiind considerate singurele capabile s elaboreze o politic naional i s o pun nmicare, bazndu-se pe argumente tehnice, politice i instituionale. Ca atare, organeleadministrative sunt calificate drept cei mai importani realizatori ai politicii naionale,

pe cnd organele reprezentative au doar rolul de aprobare i de control. Deci, rolulexecutivului este primordial n funcionarea statului democratic, n timp ce aplicarea

principiului echilibrului i a limitrii puterilor asigur cu adevrat viabilitate funcionriiorganismelor statului de drept.

4. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc

Majoritatea analitilor sunt de acord cu prerea c, pentru perioada interbelic,doctrina de drept public din Romnia a atins cel mai nalt grad de fundamentare dupadoptarea Constituiei din 1923, inclusiv n ceea ce privete cele trei teze ale separaiei

puterilor n stat.Recunoscnd apetena tuturor autorilor interbelici de a preamri valabilitatea acestui

principiu, se cuvine s semnalm i s reinem, ns, c, n acelai timp, acetia au relevat inecesitatea colaborrii ntre puteri, axat primordial pe evocarea ideii de funcie a statuluidect pe cea de putere. Mai este de remarcat faptul c explicitarea conceptelor deadministraie i de administraie public s-a realizat i prin raportare la alte noiuni:serviciu public, putere public, autoritate administrativ, organ administrativ, interespublic, chiar dac opiniile despre semnificaiile acestor sintagme, n teorie i n dreptul

pozitiv, au fost sensibil diferite.Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraia public ca pe o instituie

complexcare reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interesegenerale, regionale sau comunale, preciznd c statul, judeul i comuna suntadministraiile publice din Romnia. n opinia sa, dreptul administrativ este neles ca fiindacea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice n conformitate cu carese exercit activitatea administrativ a statului.

La rndul su,profesorul Anibal Teodorescu, dup ce a constatat c sub denumirea de

organ executiv se neleg dou organe (autoritatea judectoreasc i autoritatea administrativ)i a pus semnul egalitii ntre noiunea de administraie i sintagma autoritatea administrativ,a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului public care reunete regulidup care statul exercit funcia executiv precum i pe cele care guverneaz raporturiledintre stat i individ, nscute n urma unui act administrativ.

Profesorul Marin Vraru, utiliznd o serie de coordonate pentru a dimensionastructura administrativ a statului, preciza c practica administrativ n majoritatea rilor

presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale, clasifica organelestatului n deliberative i executive, admitea att principiul interdependenei puterilor ct i pecel al colaborrii dintre puteri i ajungea la concluzia c ntreaga administraie public se

nfptuiete prin intermediul serviciilor publice. Autorul mai susinea c dreptul

administrativ studiaz puterea executiv n funciune, respectiv ca administraie n starenormal i n momente de criz. n concluzie, reinem i definiia dat administraiei, n opinia

9


10/183

sa aceasta fiind o form de manifestare a puterii executive, iaractele administrative suntclasificate n acte de autoritate i acte de gestiune, din primele fcnd parte i actele deguvernmnt.

Tezele emise i vehiculate n perioada socialist i comunist statuau administraiade stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat. Cu toate acestea,

au fost nregistrate numeroase dezbateri i formulate opinii diferite n referire la coninutul,sfera, trsturile, natura i regulile juridice ale noiunii de administraie de stat. Cele maiimportante opinii au fost formulate de coala de la Cluj ( teza neconcordanei: administraiade stat sau activitatea executiv este ndeplinit, n principal, de organele administraiei de stati, n subsidiar, de alte organe ale statului, pe msura necesitii realizrii activitii lor

principale), coala de la Bucureti (teza deplinei concordane pleac de la ideea cadministraia reprezint o form fundamental de realizare a puterii de stat i consider cexist o concordan perfect ntre formele fundamentale de realizare a puterii de stat i decategoriile de organe de stat desemnate i reglementate de Constituie, n sensul c fiecareform este realizat numai de ctre o categorie de organe) i Institutul de Cercetri Juridice(apreciaz c administraia de stat, prin sfera sarcinilor ndeplinite, prin participanii la

realizarea lor, prin formele de realizare, prin metodele utilizate i efectele sociale poate fidefinit ca activitate desfurat pentru ndeplinirea practic a funciilor statului i a sarcinilororganelor administraiei de stat).

Merit consemnat i teza dublei naturi a administraiei de stat, care pleca de laconstatarea c nu toate relaiile sociale care se stabilesc n administraia de stat suntreglementate de dreptul administrativ, ntruct obiectul acestuia nu se suprapune coincident cuobiectul administraiei de stat, iar parte dintre relaiile sociale care se stabilesc n administraiade stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea,profesor Valentina Gilescu, ntreteaceast opinie, susinnd c administraia de stat, ca form fundamental de activitate astatului nu este numai o activitate juridic ci i una politic.

Idei interesante, pentru aceast epoc au fost avansate i de profesorul AntonieIorgovan, care a ncercat s delimiteze activitatea realizat de organele administraiei de statde cea realizat de celelalte structuri statale (organele puterii, judectoreti i ale procuraturii)utiliznd sintagme ca fapt administrativ scop, pentru primele, i fapt administrativmijloc de realizare a competenei. Referindu-se la activitatea administraiei de stat, autorulo consider drept un fapt administrativ politico-statal caracterizat prin; este o specie afenomenului administrativ, o activitate de conducere i de execuie efectiv a legilor i actelororganelor statului i, respectiv, o form de realizare a puterii de stat.

Sistemul constituional introdus n anul 1991, nscriindu-se n micareacontemporan de idei a dreptului public, opereaz cu noiunea fundamental de autoritatepublic, care apare utilizat n Titlul II (consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor

fundamentale) i n Titlul III (consacrat organizrii de stat), care poart denumirea deAutoriti publice. Dar, ntruct n cuprinsul Titlurilor II i III sunt reglementate i alteorgane, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi sau Curtea Constituional, sauinstanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii, va trebui sadmitem c noiunea de autoritate este utilizat cu dou accepiuni: Titlul II are n vedereun sens mai larg, viznd toate organele cu prerogative de putere public, indiferent dac este

prevzut sau nu n Constituie; Titlul III vizeaz, n sens mai restrns, organele prin care seexercit clasicele funcii ale statului.

Dup cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constituia actual a Romniei nufolosete n denumirea acestui titlu formularea de puterile statului i nici denumirea deputere legiuitoare n referire la Parlament, ntruct s-a considerat c funciile Parlamentului

i ale executivului sunt cu mult mai complexe. Concomitent, textul constituional utilizeaztermenii de mediator i de funcie de mediere. Astfel, dei consacr principiile independenei

10


11/183

i inamovibilitii magistrailor, Preedintele Romniei exercit funcia de mediere care aredrept obiect medierea unei nenelegeri dintre o instan i o alt autoritate public. Observm,n plus, c funcia de mediere ntre puterile statului a fost ncredinat Preedintelui , deiacesta reprezint o alt putere, fiind considerat ef al puterii executive doar atunci cndexercit aceast funcie.

Noiunea de autoritate public este explicat uneori i prin termenul generic deorgan, ntruct ele apar echivalente. Spre exemplu, n articolul 61 alineat 1, Parlamentuleste considerat organul reprezentativ suprem; n articolul 79, Consiliul Legislativ estecalificat organ consultativ de specialitate al Parlamentului; articolul 111 alineat 1 conineformularea Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice; articolul 116 alineat2 utilizeaz att sintagma organ de specialitate ct i cea de autoritate administrativiar n articolul 117 alineat 2 se folosete expresia organ de specialitatepentru a desemnainstituii ce pot fi nfiinate de Guvern i de ministere, n subordinea lor, cu avizul Curii deConturi.

Textul constituional mai utilizeaz, pentru a desemna o serie de autoriti publice dinadministraie, expresii specifice cum sunt: autoritile administraiei publice,prin care se

realizeaz autonomia local sau serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i alecelorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, iar n alte situaii, chiar nTitlul III, sediul materiei consacrat unei autoriti publice nu conine referiri exprese nici lanoiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumndu-se s precizeze sarcinile i atribuiilesau raporturile cu alte organe de stat, lsndu-se s se neleag c ne aflm tot n faa unuiorgan de stat.

Analiza terminologiei utilizat n varianta revizuit a Constituiei Romniei ne arat cn textul constituional actual nu mai apar expresii cum sunt autoriti publice de stat, deorgane de stat sau de instituiile republicii, ci expresia instituiile prevzute deConstituie. Departe de a fi o scpare a legiuitorului, s-a apelat la noile formulri pentru a sesublinia c nu orice autoritate public are caracter statal, ntruct n viaa public se manifesti autoritile administrativ-teritoriale, care au autoriti proprii pentru a realiza administraia

public n baza principiului autonomiei locale.Interesante sunt i terminologiile i conceptele care dimensioneaz sintagma de

administraie public. Vom pleca de la premisa c, prin elementele sale constitutive iraiunile existeniale, textul constituional are mai mult o semnificaie politic dect tiinifici juridic i, de aceea, sarcina de a formula definiii, de a face delimitri teoretice, de ancadra noiunile reglementate n categorii, principii sau noiuni revine tiinei dreptului, carenu se poate rezuma la interpretri lingvistice, ci trebuie s ofere o interpretare logico-structural.

Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III i al Capitolului V din acesta,

legiuitorul a urmrit s fac o delimitare ntre executiv i administrativ. Prin tehnica utilizat,legiuitorul constituantei a dorit s arate c autoritile publice din Capitolul V al Titlului IIIfac numai administraie public i nu jocuri politice. Pe de alt parte, faptul c ntlnim uncapitol cu denumirea administraie public nu nseamn c autoritile enumerate ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitate subordonateministerelor, Consiliul judeean, prefect, Consiliul local, primar ar fi singurele autoriti aleadministraiei de stat sau c sfera administraiei publice coincide cu sfera de activitate aautoritilor respective. Rezult, deci, c sfera administraiei publice locale este mai maredect sfera de activitate a autoritilor la care ne-am referit mai sus.

Formulrile utilizate induc, fr putin de tgad, ideea c i Guvernul este organ aladministraiei de stat; pe de alt parte, Preedintele este deopotriv autoritate a administraiei

publice ct i a administraiei de stat.

11


12/183

ntr-o alt ordine de idei, este important s facem delimitri pentru a circumscrie cuprecizie sfera administraiei publice. Articolul 52 din Constituie consacr posibilitateapentru o persoan vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de ctre o autoritatepublic, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri, sobin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubelor. Rezult c

textul articolului 52 reprezint temeiul constituional pentru aprarea cetenilor mpotrivaabuzurilor autoritilor publice, repararea pagubelor suferite i pentru tragerea la rspundere acelor vinovai.

Nendoielnic c textul articolului 52 se refer la acte administrative, dar nu numai lacele emise de ctre autoritile executive, ci la toate actele administrative emise de autoritile

publice, excluznd, de pild, legea sau hotrrea judectoreasc.Aa cum demonstraprofesorulAntonie Iorgovan, este clar c actul administrativ este

forma juridic pe care o mbrac activitatea administraiei publice, administraia publicse realizeaz i se regsete n sfera executivului, iar justiia i contenciosul administrativ suntnfptuite de instanele judectoreti. Trebuie fcut distincia ntre administraia publicrealizat de structuri statale i de comunitile locale, conduse de Preedinte sau de Guvern i

activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de stat (autoriti publice):Parlament, Justiie, Curtea Constituional, Avocatul Poporului.

Ideea delimitrii ntre administraia scop, de sorginte i cu scopuri politice, iadministraia mijloc este mereu actual. Dac admitem ideea potrivit creia Parlamentul,Curtea Constituional, Avocatul Poporului i instanele judectoreti fac administraie

public, am achiesa la subordonarea activitii acestora Guvernului, ntruct, n virtuteaprevederilor articolului 102, acesta exercit conducerea general a administraiei publice.Drept urmare, considerm c actul pe care l emit acestea nu are trsturile actuluiadministrativ tipic emis de autoritile executivului pentru realizarea administraiei publice.

Pentru a conchide, ne exprimm prerea c articolul 52 folosete expresia generic deact administrativ, dar are n vedere dou categorii de acte: a) cele cu caracter administrativemise de autoritile publice din sfera executivului i, b) actele administrative ale celorlalteautoriti publice.

12


13/183

CURSUL II

DEFINIIA I TRSTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiunea de administraie public

Dup cum am demonstrat anterior, prin administraia public se realizeazfunciaexecutiv a statului, ntruct ea administraia public are sarcina organizrii executriilegilor. Administraia public cuprinde organele administraiei publice centrale i serviciile lordesconcentrate, precum i organele administraiei publice locale. Toate aceste autoriti

publice i desfoar activitatea sub conducerea general a Guvernului i a PreedinteluiRomniei, care are i atribuii de natur administrativ, n realitate, aa cum afirm cei maimuli dintre autori, aflndu-ne n faa unui executiv bicefal.

Majoritatea autorilor afirm c noiunea de administraie public are un dublusens;a) material ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret a

legilor de ctre autoritile publice, care compun acest sistem, n vederea satisfaceriiintereselor generale, scop n care adopt acte juridice, asigur i organizeaz buna funcionarea serviciilor publice i execut anumite prestaii pentru populaie;

b) formal, structural ca ansamblu al autoritilor i instituiilor publice carerealizeaz, pe baza i n vederea executrii legii, o activitate cu un anumit specific.

Astfel, ntr-o formulare, propus de profesorul Antonie Iorgovan, se afirm cadministraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei,Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative

autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim deputere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz serviciipublice.

Analiza definiiilor propuse ne permite extragerea unor trsturi i notecaracteristice:

a) administraia public, conceput ca sistem de organe ale statului, este alctuitdin Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publicecentrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate n judee, prefectul i autoritileadministraiei publice locale;

b) administraia public, ca activitate, are mai multe componente: se realizeaz numaide ctre autoriti executive i administrative intitulate autoriti ale administraiei publice; se

aduce la ndeplinire legea, se organizeaz sau realizeaz efectiv serviciile publice; serealizeaz n regimul de putere public, ce face s prevaleze interesul public n faa interesului

particular.Observm, deci, c administraia public este oform a vieii publice, o specialitate

a activitii publice. Cu alte cuvinte, ne aflm n faa unei componente executiv-dispozitive(organizarea executrii i executarea n concret a legilor, adoptnd acte administrative deautoritate) i a unei componente de prestare de servicii (nfiinare, organizare, luare demsuri pentru asigurarea benei funcionri a serviciilor publice, n care scop se ncheie diverseacte juridice bilaterale sau multilaterale, se svresc diferite fapte materiale i se executanumite operaiuni tehnico-materiale.

Numeroi autori afirm c, astzi, administraia public nu mai poate fi conceput inici perceput a fi clasicul executiv, ntruct fenomenul executiv a devenit cu totul altul,respectiv activitatea public realizat de autoritile publice, cu caracter constituional i cu

13


14/183

origine politic, care impulsioneaz practic administraia public. Pe de alt parte, este maievident ca oricnd c, administraia public nu mai reprezint nici clasica form de realizare a

puterii de stat, ca form fundamental de activitate a statului.De fapt, n sistemele de drept al constituiilor democratice, statul nu mai apare ca

singura persoan moral de drept public, acest rol fiind jucat i de ctre administraia

public local, care acioneaz n baza principiului autonomiei locale, n esen, caadministraie public i nu ca administraie de stat. Privit din aceast perspectiv, constatmc nu toat activitatea autoritilor administrative, prin care se realizeaz autonomia local,este statal. Este evident c autonomia local nu poate fi ceea ce se numete stat n stat, iardiferenele specifice sunt indicate de subiectele care realizeaz administraia public n sferaautoritilor publice, coninutul administraiei publice i scopul administraiei publice.

2. Autoritile care realizeaz administraia public

Pentru a clarifica cu maxim precizie, a desemna, contura i analiza problematicaautoritilor care realizeaz administraia public n Romnia, trebuie s ne raportm la

prevederile constituionale. Analiza textului constituional ne permite s enumerm, pecategorii i n ordinea importanei activitii, toate subiectele care nfptuiesc administraia

public, acestea fiind:a. conducerea bicefal a executivului: Preedintele Romniei i Guvernul;b. ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului;c. organe centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului (autoriti

administrative centrale autonome);d. instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale, subordonate, organic sau

funcional, Guvernului;e. instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau

funcional, organelor centrale autonome;f. Prefectul;g. Comisia consultativ judeean;h. organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;i. organe autonome locale (Consiliul judeean, Consiliul local i Primarul);

j. instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic saufuncional, Consiliului judeean sau Consiliului local.O serie de precizri comport explicitarea noiunii de subordonare administrativ.

n conformitate cu edificiul constituional romnesc, se afirm c organele centrale despecialitate ale administraiei publice sunt fie n subordonarea direct a Guvernului, fieautonome. De asemenea, n definiie sunt enumerate numai autoritile publice de baz ale

organizrii administraiei publice, acestora adugndu-li-se, dup caz, i structurilesubordonate acestora. Dar, n cazul Preedintelui, numai prin faptul c el numete Guvernul,numete n funcii publice sau prezideaz edinele de Guvern, este Preedintele ConsiliuluiSuprem de Aprare al rii, nu nseamn c el se transform ntr-un organ ierarhic superioral acestora i nici c acestea i sunt subordonate ierarhic.

n literatura juridic sunt aduse n discuie att subordonarea administrativ, n sensorganic, ct i subordonarea administrativ n sens funcional, care cuprinde numai o partedintre elementele subordonrii organice.

n sens organic, subordonarea administrativ presupune mai multe drepturi pentruautoritatea superioar comparativ cu cea inferioar, i anume: a) de organizare a autoritiiinferioare; b) de a-i transmite instruciuni obligatorii; c) de a exercita supravegherea general

asupra activitii acesteia; d) de a numi conductorii acestora; e) de a trage la rspundere prin

14


15/183

aplicarea sanciunilor administrativ-disciplinare; f) de control al activitii cu posibilitateaanulrii actelor acestora.

n sens funcional nelegem subordonarea funcional pe linie vertical ntre organeadministrative cu componente teritoriale diferite, care privete: a) ndrumarea activitiiorganelor subordonate prin acte normative sau individuale; b) sprijinirea organelor

subordonate n realizarea atribuiilor; c) supravegherea permanent a activitii organelorsubordonate; d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulrii unoradintre acestea.

Dac n privina organelor tradiionale ale administraiei publice, subordonarea n sensfuncional nu ridic probleme, n privina Preedintelui rezult cu claritate c acestuia nu-isunt subordonate organele administraiei centrale i locale, dar, nimic nu-l mpiedic peacesta s pun n discuia Guvernului actele minitrilor pe care le consider ilegale, iar pe celeale conductorilor serviciilor de informaii n discuia Consiliului Suprem de Aprare al rii.

Cu privire la modul de nfiinare i organizare al ministerelor i al organelor centralede specialitate ale administraiei publice, trebuie reinut c, acestea pot lua fiin: a) nsubordinea Guvernului; b) n subordinea ministerelor i c) ca autoriti autonome.

Autoritile autonome nu se subordoneaz nici Guvernului, nici ministerelor i niciPreedintelui rii, dar, potrivit textului constituional, ele trebuie s respecte hotrrileGuvernului care Exercit conducerea general a administraiei publice, i, ca orice organadministrativ, se afl sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacaten faa instanelor de contencios administrativ.

n ceea ce privete exercitarea actului de subordonare funcional, n privinaGuvernului trebuie s reinem c acesta exercit att o subordonare direct (cu privire laministere i alte organe de specialitate centrale i prefect), ct i o subordonare indirect aunor instituii centrale i locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe i instituiiadministrative centrale i locale).

Putem conchide c, ministerele, alte organe centrale, organele administrative centralei/sau, dup caz, autoritile administrative autonome locale exercit ambele forme alesubordonrii administrative: organice i funcionale.

3. Clasificarea noiunilor de putere public, serviciu public i interes public

Constituia i legile organice confer organelor administrative o serie de prerogativecare contureaz noiunea de putere public, n sens de autoritate ce apr i reprezintinteresul public (general) n faa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special)fundamenteaz capacitatea de drept public a organelor administrative, n virtutea croraorganele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt nsoite, la

nevoie, prin msuri directe de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau deexecutare silit. Noi reinem faptul c nici o alt autoritate public nu are asemeneaprerogative, de a aplica direct acest gen de msuri. n plus, organele administrative suntabilitate s pun n aplicare i sanciunile penale stabilite de instanele judectoreti prinhotrri definitive.

Se cuvine s observm faptul c, n regimul de putere public descris mai sus, regimulconstituional democratic presupune posibilitatea pentru cei administrai, pentru cei cesuport msurile de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau de autoritate, dar nunumai, s exercite ci de atac. Din acest punct de vedere, i dup aprecierea noastr,contenciosul administrativ trebuie privit ca o dimensiune a regimului juridic de putere

public i nu ca pe un element exterior acestuia.

Regimul juridic de putere public, aa cum a fost conceput de textul constituional ide practica judiciar i administrativ autohton, permite i presupune att aducerea la

15


16/183


17/183

public (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat n colective, al unui dreptpublic).

Pentru a conchide, apreciem c toate cele trei definiii ale acestor concepte de sine-stttoare reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emise nscopul dezvoltrii textelor constituionale i al conturrii sferei administraiei publice, iar

noiunea de interes public este important pentru a contura temeiul juridic al atacrii actului ncontenciosul administrativ.

17


18/183


19/183

Epoca Evului Mediu, n spaiul romnesc, consemneaz continuitateapreponderenei reglementrilor cutumiare, sub denumirea de obiceiul rii sau legilerii, precum i pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturile dintreaceste norme sunt dificil de cntrit i de apreciat. Exist dovezi ale faptului c anumitereglementri coninute de dreptul rii, ca obicei al pmntului, care cuprindeau norme ce

vizau raporturile administrative i pe cele civile erau preponderente i nu puteau fi nclcatenici de ctre Domn. n satul tradiional romnesc al Evului Mediu vom regsi aproapeinvariabil ceata de btrni care constituia organul suprem de reglementare al obtii, alsatului devlma i de judecat a pricinilor, peste care nu ndrznea s treac nimeni.

Majoritatea istoricilor i analitilor sunt de acord cu faptul c, concomitent cu acesteevoluii, aceste reglementri au dominat viaa comunitilor rmase libere. n cele care auintrat sub influena i/sau stpnirea feudalilor, mnstirilor i domeniilor domneti au fostintroduse i aplicate i alte reglementri, aa-zisul sistem de norme juridice senioriale.Pentru trguri i orae i pentru cetile autohtone, care au avut privilegii rennoite periodic,dominante au fost pravilele domneti, care, indiferent de form, reprezentau manifestrile devoin ale Domnului, unicul legiuitor.

Un raionament simplu cu privire la realitile politice, economice, sociale i juridiceale Evului Mediu romnesc ne conduce la concluzia c a existat un raport bilateral logic deinterdependen ntredreptul cutumiar al dreptului rii i cel domnesc, care s-au aflat

permanent ntr-un raport de colaborare, concordan i completare reciproc. n mod firesc,dreptul domnesc nu a reprezentat dect o permanent sancionare a unor norme cutumiare, osurs de obiceiuri, i abia mai apoi, un nou drept care ncerca s modifice obiceiurile. Dealtfel, treptat, acest drept a nceput s nlocuiasc tot mai mult dreptul obinuielnic,constituind premisa istoric a viitorului drept burghez, cel care va reglementa cu mult maimult exactitate, de pild, reglementrile fiscale, care au cptat un caracter modern ncepndcu secolul al XVII-lea.

C a existat un veritabil drept administrativ o dovedete instituirea organizriiinterne a Moldovei i rii Romneti, pe judee i inuturi, nc din mijlocul secoluluiXIV, chiar dac la nceputuri aceste formaiuni administrative erau puin precise.

Este nendoielnic faptul c ideea dejude a fost centrat pe dimensiunea teritorial asubdiviziunii i a fost aplicat pe baze moderne, dup modelul departamental din Frana, subdomnia lui Cuza. Oricum, este de presupus c acest tip de organizare intern a celor doustate romneti a avut la baz norme derogatorii de la dreptul comun, elaborate de ctreDomni, care au conturat practic un regim constituional.

Conform concluziilor celor mai muli dintre autorii romni, actele care au consacratdefinitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate deRegulamentele Organice. Adoptate ntr-o perioad n care cele dou state romneti se aflau

sub influen imperial ruseasc, cele dou regulamente au reprezentat o veritabilConstituie, fiind extrem de complexe, cu valene politice i administrative moderne, care au pus bazele dreptului administrativ romnesc, n sensul ideilor rspndite de Revoluiafrancez.

Astfel, dreptul administrativ capt valene concrete dup aplicarea RegulamentelorOrganice i prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, cnd aufost adoptate, printre altele, Statutul dezvolttor, Legea Electoral, Legea de secularizare aaverilor mnstireti, Legea naval sau Legea instruciunii , i ndeosebi Legea Consiliului deStat din 1864.

Promulgarea Constituiei din 1866, cu toate influenele sale n plan administrativ, amarcat momentul consolidrii sistemului de drept administrativ n Principatele Romne.

Astfel, administraiei publice romneti i se aplicau reguli i norme n sensul modern al

19


20/183

cuvntului, chiar dac, prin desfiinarea Consiliului de Stat, soluionarea litigiilor dintreadministraie i cei administrai a fost trecut n competena instanelor de drept comun.

2. Obiectul dreptului administrativ

Pentru a nelege i contura obiectul dreptului administrativ vom pleca de lanoiunea acestuia, care, intr-o formulare general, poate fi definit ca acea ramur adreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturilesociale referitoare la organizarea i funcionare administraiei publice pe baza i nexecutarea legii.

Observm c orice discuie referitoare la obiectul dreptului administrativ nu poate firupt de coninutul i sfera administraiei publice implicat n realizarea raporturilorsociale referitoare la activitatea desfurat de administraia public pe baza i n executarealegilor. De asemenea, va trebui s ne raportm i la filozofia dreptului constituional n ceeace privete raporturile dintre executiv i legislativ, adic ntre cel care organizeaz i cel careexecut, precum i la alte ramuri ale dreptului public i privat intern, ntruct o parte a

activitii organelor administraiei publice este reglementat de alte ramuri ale sistemului dedrept, altele dect dreptul administrativ.

Ne raliem i noi la prerea dominant care susine c dreptul administrativ nu maiconstituie astzi singura, deci exclusiva ramur de drept ce se aplic organizrii i desfurriiadministraiei publice. Astfel, nu ne alturm prerilor potrivit crora dreptul administrativ arfi singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. De aceea, pentru a determina,clasifica i examina raporturile sociale din sfera dreptului administrativ va trebui sexaminm relaiile sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri aledreptului public i ale dreptului privat, precum i litigiile legate de administraia de stat,indiferent de organul care o nfptuiete.

Din perspectiva de mai sus, potrivit dreptului constituional, relaiile socialereglementate de normele Constituiei apar ca raporturi cu dubl natur juridic, n primulrnd de drept constituional i, n subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat, dreptulcivil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirm rolul de ramur conductoare i defactor determinant al dreptului constituional, precum i cel de principal izvor de dreptdeinut de Constituie.

Pe de alt parte, pe msura dezvoltrii sale, multiplicarea exponenial a sarciniloradministraiei publice a fcut ca din dreptul administrativ s se desprind o serie deinstituii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliienesc, dreptulcontravenional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ joacrolul de drept comun.

Sunt interesante de reinut i aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ lerealizeaz cu alte ramuri ale dreptului intern, ntruct, spre exemplu, ndeosebi n domeniulasigurrii ordinii publice, el se ntlnete cu dreptul penal, cu dreptul procesual penal sau cudreptul civil. Este vorba, n spe, despre activitatea de cercetare penal desfurat de ctreofierii care fac parte din poliia judiciar i care au dubl subordonare.

Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptat i acceptabil i pentru raporturile juridice din sfera administraiei publice, care, dup normele dreptuluiconstituional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepiunilor careinverseaz practic sensul i coninutul raporturilor dintre dreptul administrativ i alte ramuriale dreptului, cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem prerii caresusine contrariul, respectiv dubla natur a raporturilor generate de dreptul

administrativ.

20


21/183

Argumentele care demonstreaz aceast realitate pornesc de la constatarea logic afaptului c elementele care dimensioneaz competenele i organizarea organeloradministraiei publice sunt de sorginte constituional i administrativ, n primul rnd, idoar n subsidiar in i de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.). Este tezacaracterului structurantal dreptului administrativ n relaiile pe care le are cu alte ramuri

de drept privat, viziune n care acestea doar ntregesc reglementrile referitoare la competenaorganelor administraiei de stat.ntr-o alt ordine de idei, dac ne raportm i la partea relaiilor sociale care constau n

garantarea procedurii efectelor de drept civil, prin sistemul i msurile de constrngereadministrativ, cu sau fr caracter sancionator, dreptul administrativ apare ca un cosistemde protecie public cu rol de protecie social, asemntor dreptului penal. Prin acestevalene, dreptul administrativ i procesul administrativ apr relaii de familie, de proprietate,de munc, de ordine i siguran public, dup caz, facilitnd aplicarea normelor de drept

privat. De asemenea, prin rolul su de ntregire i de facilitare, raporturile dintre dreptuladministrativ i celelalte ramuri de drept pot conduce la reglementri complexe i lainstituii mixte (de drept administrativ i de drept civil, sau de drept administrativ i de

dreptul familiei), facilitnd chiar apariia unor noi ramuri de drept (ex. Dreptul ecologic).Din cele expuse anterior, am putea concluziona c sub incidena dreptului

administrativ intrdou mari categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarealegii, respectiv prestarea serviciilor publice de ctre structuri statale i alte subiecte publicei cele care se refer la soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice, alteautoriti statale i ceteni.

Privind astfel, vom putea spune c relaiile sociale din sfera administraiei publice suntreglementate preponderent i direct de dreptul administrativ, iar uneori, n subsidiar i cuvaloare de principiu, acestea se regsesc i n reglementarea concret a unor norme de drept

privat.De aici rezult i o alt form a definiiei dreptului administrativ, la care achiesm,

respectiv acea ramur a dreptului public care reglementeaz raporturile sociale din sferaadministraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritilepublice sau structurile private cu autoritate public i cei vtmai n drepturile lor prinactele administrative ale acestor autoriti.

Este important de reinut, astfel, c dreptul administrativ reglementeaz ndeosebirelaiile sociale de administrare activ, acelea care vizeaz n concret i cu valoare de

principiu raporturile din sfera organizrii i funcionrii administraiei publice, fiind, astfel,material, procesual, contravenional, contencios .a. n acelai timp, dreptul administrativreglementeaz i relaiile de administraie contencioas, adic pe acelea care se refer lasoluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice i ceteni.

Avnd n vedere concluziile analizei asupra valorii juridice a raporturilor socialepecare le reglementeaz dreptul administrativ, am putea avansa o clasificare doctrinar anormelor juridice pe care le conine, astfel:

a) norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile publice, pe de o parte, i dintreacestea i persoanele fizice i juridice, pe de alt parte;

b) norme referitoare la funcia public i funcionarul public;c) norme care reglementeaz rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei

publice, precum i rspunderea administrativ (contravenional) a persoanelor fizicei juridice;

d) norme care reglementeaz instituia contenciosului administrativ;e) norme procesuale care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar

activitatea autoritilor administraiei publice.

21


22/183

3. Izvoarele dreptului administrativ

Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementeaz raporturilesociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii inelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la convingerea c

analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie s aib n vedere deopotriv normele,adic formele juridice de exprimare a acestora, ct i pe cele nescrise, cum sunt cutuma,jurisprudena, doctrina i principiile generale ale dreptului. n fond, ne rentoarcem la teoriageneral a dreptului care analizeaz dou mari categorii de izvoare: n sens material, careau n vedere condiiile de existen; in sens formal, adic formele juridice de exprimare avoinei legiuitorului.

Pe aceleai coordonate i moduri de gndire se aeaz i doctrina juridic occidental,care mparte izvoarele dreptului n izvoare scrise i izvoare nescrise. Primele sunt constituitedin : constituii, legi, regulamente, tratate, convenii, iar secundele vizeaz: cutuma,

jurisprudena, principiile generale i doctrina celor mai recunoscui juriti ai rilor respective.Dac n ceea ce privete izvoarele scrise nu exist preri contradictorii, cu privire la

izvoarele nescrise, ndeosebi n raport cu jurisprudena i doctrina, s-au formulat preridiferite. Se cunoate c, n Romnia, ntre 1948-1989, practica judiciar a fost exclus dinsfera dreptului administrativ. A fost necesar ca nsi Constituia s traneze disputa i sconsacre: nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii dectre celelalte instane judectoreti, potrivit competenelor sale. Un argument n plus esteadus i de articolul 23 al Legii contenciosului administrativ care consacr soluia publicrii nMonitorul Oficial a hotrrilor definitive i irevocabile ale instanelor de contenciosadministrativ.

Fcnd o interpretare a poziiilor exprimate n doctrina romneasc i n conformitatecu experiena occidental, este de preferat s admitem existena a trei categorii de izvoare:scrise, nescrise de sorginte cutumiar i nescrise de sorginte jurisprudenial.

3.1. Izvoarele scrisen consonan cu principiul normativitii juridice, care ierarhizeaz normele dup

fora lor juridic, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romnia se ordoneaz iierarhizeaz astfel: 1) Constituia; 2) Legea organic; 3) Legea ordinar i ordonana; 4)Hotrrea Guvernului; 5) ordine, instruciuni ale administraiei ministeriale (i ale altororgane centrale de specialitate subordonate Guvernului i organe administrative centraleautonome); 6) ordinul prefectului; 7) Hotrrea Consiliului judeean; 8) HotrreaConsiliului local; 9) dispoziia primarului.

La aceste izvoare, unii autori adaug i decretele Preedintelui Romniei, actele

adoptate de serviciile publice descentralizate i chiaracteleemise de conducerile regiilorautonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Dac n cazul Preedintelui s-ar putea admite c, nsituaii excepionale (de agresiune) i numai cu titlu de excepie, decretul Preedintelui s aibcaracter normativ, n alte condiii, potrivit opiniei majoritii autorilor, aceste decrete nu audect semnificaia unui fapt administrativ.

De asemenea, reprezint dezvoltri exagerate prerile care susin c, n aplicarea unorinstruciuni ministeriale, i ordinele prefectului sau actele conductorilor organelordescentralizate ar putea emite acte normative.

n privina actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate ncontenciosul administrativ, suntem de prere c scopul lor este buna organizare i funcionareintern a serviciului public i nu modaliti de reglementare a relaiilor sociale n vederea

executrii prevederilor legilor care vizeaz aceste servicii.

22


23/183

Constituia, celelalte legi i ordonaneEste evident c textul constituional i normele acestuia formeaz bazele

constituionale ale dreptului administrativ ntruct, att n sens material, ct i n sensorganic, Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie

public.

Analiza textului constituional ne arat c, prin enumerarea valorilor supremegarantate de statul romn, ca stat de drept, democratic i social, i prin enunarea drepturilor ilibertilor fundamentale ale cetenilor, se stabilesc, explicit sau implicit, sarcinile, drepturile,obligaiile i limitele ale administraiei publice. Prin formulri directe sau prin cele de genulstatul este obligat s ia msuri, autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, suntobligate .a. sunt vizate una sau mai multe autoriti ale administraiei publice.

Cea mai mare parte a textelor constituionale referitoare la obiectivele pe care trebuies le asigure statul n plan economic, financiar i social direcioneaz activitatea Guvernului ia unor ministere n domeniile: economic i financiar, comerului i turismului, resurselor imediului, nvmntului i cercetrii, lucrrilor publice i amenajrii teritoriului,culturii .a.

Legile organiceMajoritatea legilor organice vizeaz administraia public: organizarea Guvernului i

a Consiliului Suprem de Aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosuladministrativ, regimul strii de asediu i al celui de urgen, organizarea nvmntului,organizarea i funcionarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimulgeneral al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio i televiziune,organizarea administraiei centrale autonome, structura sistemului naional de aprare,organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precumi statutul cadrelor militare, poliitilor, magistrailor, personalului didactic, organizarea ifuncionarea poliiei, a serviciilor de informaii ale statului etc.

De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ,cum ar fi Legea ceteniei romne, Legea electoral sau Legea privind organizarea idesfurarea referendumului.

Legile ordinare i ordonaneleLegile ordinare i ordonanele sunt considerate izvoare de drept administrativ doar n

msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Astfel,Constituia Romniei precizeaz c ministerele se nfiineaz i se organizeaz prin legiordinare (fie o lege general i legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o legegeneral sau numai legi speciale.

n privina ordonanelor, trebuie observat c ele pot fi utilizate numai n materiile ncare se adopt legi ordinare, ele neputnd reglementa sau modifica legi organice. Este evident

c i acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar n msura n care serefer la sfera de activitate a administraiei publice, la raporturile de drept administrativ, larelaiile sociale reglementate de dreptul administrativ.

Tratatul internaionalSe admite, astzi, c orice tratat internaional care este de aplicativitate imediat,

direct i nemijlocit, este ratificat potrivit dispoziiilor constituionale i coninereglementri ale relaiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuieinclus n sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Acest punct de vedereeste impus de ctre prevederile articolului 20 din Constituia Romniei, care stipuleaz c,

pactele i tratatele internaionale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la careRomnia este parte, au prioritate fa de legile interne n situaii n care nu exist concordan

ntre ele.

23


24/183

Pe de alt parte, i alte texte ale Constituiei Romniei clarific natura de izvor dedrept administrativ al tratatelor ratificate de Romnia. Astfel, articolul 11 stipuleaz c Statulromn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin dintratatele la care este parte.

De asemenea, prin Legea de revizuire a Constituiei s-a introdus i atribuia Curii

Constituionale de a se pronuna asupra constituionalitii tratatelor, iar n articolul 11 a fostintrodus un alineat nou (3) potrivit cruia ratificarea unui tratat care conine dispoziii contrareConstituiei se poate face numai dup revizuirea Constituiei.

Evoluiile europene recente i viitoare fac ca relaiile dintre sursele interne aledreptului administrativ i sursele internaionale s dobndeasc o alt semnificaie. n acestcontext, este imperios necesar implicarea tiinei dreptului administrativ pentru identificareasoluiilor necesare integrrii Romniei i asimilarea teoriilor existente n Occident.

Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitii Economice Europeneconfer autoritilor comunitare dreptul de a adopta regulamente i directive, primele fiinddirect aplicabile de ctre administraia public i justiia statelor membre, iar secundeleoblignd statele membre s adopte reglementri n aplicarea lor. Aplicarea Tratatului

presupune, n continuare, probleme interpretrii dispoziiilor Tratatului prin apelare la Curteade Justiie a Comunitii Europene ale cror decizii devin hotrtoare.

Pe de alt parte, s ne amintim c i Convenia European pentru protecia drepturiloromului i a libertilor fundamentale d dreptul cetenilor statelor membre ale ConsiliuluiEuropei de a se adresa Curii Europene a Drepturilor Omului dac apreciaz c sunt victimeale drepturilor garantate prin Convenie, evident dup epuizarea cilor de atac oferite dedreptul naional.

O discuie aparte comport, pentru viitor, natura i semnificaia TratatuluiConstituional al Uniunii Europene din perspectiva integrrii Romniei i a includeriiacestuia n izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi aleConstituiei Romniei va fi necesar revizuirea Constituiei. Mai mult, prin prevederile noiintroduse n momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrrii, s-a menionat c aderareaRomniei la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organic,adoptat n edin comun ale celor dou camere, cu majoritate calificat de dou treimi, nscopul transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare i pentru exercitarea n comun cucelelalte state membre a competenelor prevzute n tratatele respective.

Legea indicat n articolul 148 a fost adoptat cu unanimitate de voturi, la 17 mai2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care conine doar 6 articole, fiind ataate doudocumente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constituiei Uniunii Europene, dac la 1ianuarie 2007, cnd este preconizat integrarea Romniei, Constituia pentru Europa va fi nvigoare i, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind Uniunea

European i Tratatului privind instituirea Comunitii Europene, dac la data integrriiRomnie la Uniunea European Constituia pentru Europa nu va fi n vigoare.Referindu-ne la natura juridic a Tratatului pentru Constituia Uniunii Europene,

apreciem i noi c acesta poate fi ncadrat n sfera actelor de drept internaional, ca tratatconstituional i nu al unei veritabile Constituii. Este clar c el poate fi inclus n sferaizvoarelor dreptului constituional i, nu n ultimul rnd, el va reprezenta i un principal izvoral dreptului administrativ european.

Este, ns, la fel de clar faptul c, n mod asemntor altor tratate, Tratatul de instituirea unei Constituii pentru Europa se prefigureaz ca un izvor de drept administrativ romn nunumai n materia drepturilor omului, aa cum rezult din textul articolului 143 alineat 2, carestipuleaz c, urmare aderrii prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene,

precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fa dedispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest

24


25/183

proces va presupune, evident, declanarea procedurii de revizuire a Constituiei Romniei ncadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constituiilor naionale, aflat submonitorizarea Comisiei pentru afaceri constituionale a Parlamentului Uniunii Europene.

3.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Considerm c, asemntor doctrinei i practicii dreptului internaional, i izvoarelenescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romnesc.n primul rnd cutuma, adic acea practic repetat, ndelungat, care creeaz

percepia obligativitii i a legitii, trebuie admis ca izvor de drept, inclusiv al dreptuluiadministrativ romnesc. Apreciem i noi c o practic repetat i ndelungat tinde s acopereo lacun legislativ. Dar numai acest lucru nu este suficient, ntruct, o a doua condiie

presupune ca autoritile publice i cei administrai s aib convingerea c prin cutum s-austabilit deja veritabile drepturi i obligaii juridice.

Numeroi autori sunt de prere c i n Romnia evoluia practicii autonomiei locale acondus la apariia i manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoaterea, n primul rnd dectre instanele judectoreti, a caracterului de reguli juridice pentru unele autoriti

administrative i pentru ceteni a unor practici administrative impuse de diferii factori. Cutoate c nu exist norme scrise ca s-i oblige pe reprezentanii autoritilor administraieilocale s-i regleze propria activitate cu tradiia i obiceiurile, cutuma a impus aceste reguli

juridice ca izvor de drept.Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina romneasc, evocat adesea doar

n referire la practica judiciar din rile occidentale sau n practica dreptului internaionalpublic, este constituit de principiile generale ale dreptului i regulile generale. Avem nvedere faptul c, n principal, instanele administrative i cele de contencios administrativdezvolt, n jurisprudena lor, principii generale i reguli care nu se regsesc promulgate nlegile materiale, dar care, izvornd din practica instanelor, pot guverna conduita justiiei i a

prilor.Aceleai comentarii ar trebui admise i impuse i n legtur cu recunoaterea

practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica instanelorde drept administrativ sau de drept constituional. S ne raportm doar la semnificaiadeciziei Curii Constituionale de a declara un text de lege ca fiind neconstituional sau a uneiCuri Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul c acestedecizii vor deveni izvoare de drept pentru orice alt instan. n opinia noastr, mai mult decta constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui act administrativ, instanele pot ntri, prinargumente noi aduse, tocmai constituionalitatea sau legalitatea acestora. Va trebui sadmitem i s susinem aceste realiti ntruct, chiar i n perioadele anterioare, a existat ntradiia democratic din Romnia tendina de a considera practica judiciar ca izvor de drept,

inclusiv pentru domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre soluiileinstanelor de contencios administrativ, pronunate pe baza legii i a principiilor dreptuluiadministrativ, s-au impus n practica administrativ i judectoreasc cu valoarea iautoritatea unor adevrate norme de drept.

Pe de alt parte, va trebui s constatm c, prin Legea de revizuire a Constituiei,nalta Curte de Casaie i Justiie a fost abilitat cu interpretarea i aplicarea unitar alegilor n practica celorlalte instane judectoreti. Plecnd de la coninutul i sensulformulrii textului constituional, nu putem nelege altceva dect faptul c deciziile deinterpretare, date n promovarea unui recurs n interesul legii, are semnificaia unui izvor dedrept pentru cazul n spe i pentru viitor. Aceleai considerente le avem n vedere i pentrusoluiile date de instanele de contencios i pentru actele administrativ normative, care,

potrivit exigenelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate.

25


26/183

Am putea concluziona, astfel, c trebuie considerate ca izvoare de drept deciziileCurii Constituionale, deciziile naltei Curi de Casaie i Justiie i deciziile instanelor decontencios administrativ prevzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.

n referire la doctrin, prerile sunt nuanate, chiar mprite, nu numai n Romnia.Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, alii resping aceste teze. Noi ne raliem

poziiei exprimate de cei care consider c, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nuconstituie izvor de drept n sensul deplin al coninutului acestei categorii juridice. Pe de altparte, admitem faptul c, n cele mai multe dintre rile democratice, instanele i motiveazsoluiile fcnd trimitere la argumentele produse de doctrin; astfel, tratatele, cursurile,monografiile i/sau comentariile textelor legale sunt des invocate de ctre tribunale n virtutea

principiului ratio scripta. i, mai departe, considerm i noi c doctrina celor mai recunoscui juriti poate ndruma conduita magistrailor, a practicienilor dreptului administrativ i alegiuitorului chiar i poate reprezenta un semnal de alarm cu privire la anumite reglementrisau necesiti de lege ferenda care ar trebui s stea n faa acestuia.

4. Codificarea normelor de drept administrativ

Indiferent de prerile vehiculate n legtur cu importana operei de codificare adreptului pentru evoluia general a civilizaiei, a culturii i a dreptului, vom constata c,dac pentru dreptul civil, spre exemplu, existena unor coduri ne rentoarce cu multe secole nurm, n ceea ce privete dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar nepoca modern i aproape exclusiv n dreptul penal, determinate de aplicarea celor dou

principii nulla poena sine lege i nulla crimen sine lege.Ct privete dreptul administrativ, cea mai facil atitudine a constat n susinerea tezei

imposibilitii obiective a codificrii. Argumentele viznd aa-numita imposibilitateobiectiv se bazau pe constatarea subiectiv a mobilitii excesive a textelor i a practiciiadministrative variate, complexe, n continu schimbare, realitate pe care o admitem i noi.Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemntor altor domenii iramuri ale dreptului i probabil c un cod administrativ nu ar fi niciodat n consens culegislaia la zi din cauza nnoirilor prea frecvente ale legilor ce l alctuiesc.

Cu toate c a fost reluat i susinut i astzi, o asemenea tez nu ar trebui admis cuuurin i n zilele noastre, ntruct o administraie modern ntr-un stat de drept, care aprcele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile i libertile sale, liberadezvoltare a personalitii umane, pluralismul politic) trebuie s se bazeze pe legi, principiii norme clare, unitare i transparente, cunoscute deopotriv de oamenii politici, legiuitor,magistrai, funcionarii publici, ali funcionari ai statului, persoanele juridice i persoanelefizice, ori o asemenea oper nu ar fi altceva dect un cod administrativ.

Nu comentm, n acest spaiu, despre inteniile teoreticienilor dreptului administrativci despre nevoia acut a apariiei acestui cod de legi unitar, clar i util pentru toat lumea,adaptat vremii i viitorului administrativ, aa cum este prefigurat de legislaia comunitar ide Tratatul instituind o Constituie pentru Uniunea European i a posibilelor efecte aledreptului comunitar asupra dreptului intern.

Dac avem n vedere faptul c o parte dintre componentele unui viitor cod s-au realizat prin adoptarea legilor privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, aproprietii i a contenciosului, sau c au fost adoptate Statutul funcionarului public iStatutul poliistului, precum i Legea contenciosului administrativ, putem afirma c o primetap a procesului de codificare a fost realizat.

Ct despre teza permanentei modificri i actualizri, ca argument al inutilitii i

dificultii codificrii, ea trebuie nlturat, prin comparaie cu aceleai mutaii nregistrate ndomeniul dreptului penal i al codului de procedur penal, de pild, modificate n mod

26


27/183


28/183

CURSUL IV

NORMELE I RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Structura normei de drept administrativ

n mod asemntor cu celelalte norme juridice, normele de drept administrativcuprind trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea.

n dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltat i prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i respectiv subiectele la care se referdispoziia. n ipotez sunt incluse i alte pri ale normei: definiii, principii, scopul activitiiunui organ, nelesul unor termeni.

De altfel, n articolul 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici suntredate mai multe definiii, astfel:

(1). Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite ntemeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia

public central i local.(2). Funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o

funcie public. Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei ipstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv alfuncionarilor publici.

(5). n sensul prezentei legi, totalitatea funcionarilor publici din autoritile iinstituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor

publici.

Este de notat faptul c, n ultimii ani, ndeosebi n domeniul dreptului administrativ, s-a generalizat practica i tehnica legislativ de a defini, n cadrul ipotezei normei de drept,noiunile cu care opereaz actul normativ respectiv, cu intenia vdit de a clarifica exhaustiv,n cele mai mici amnunte, noiunile utilizate n cuprinsul acestora. De pild, noua Lege acontenciosului administrativ definete nu numai noiunea de baz interes legitim ci iformele acestuia: interesul legitim privat i interesul legitim public.

Observm c necesitatea obiectiv a acestui mod de redactare a ipotezei normei dedrept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administraiei publice i implicit aldreptului administrativ, aplicarea practic n cele mai variate forme i situaii concrete avalorilor aprate i prestarea serviciilor publice, care urmresc realizarea intereselor generaleale statului i cele personale ale ceteanului, cer i impun o asemenea manier de legiferare.

Acelai context, al importantei activiti desfurate de administraia public, reclam omultitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administraiei publice i locale ct mai multeelemente i argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public aprat iaplicarea ct mai exact a legii.

n doctrin, mergnd n detaliul analizei, se face distincie ntre ipoteza precisdeterminat (conturarea detaliat i precis a mprejurrilor n care se va aplica dispoziia)care impune funcionarului doar s ia act, s verifice ori s constate i s confirme i ipotezarelativ determinat, care prevede, la modul general, mprejurrile n care se aplic norma,lsnd la aprecierea organului modalitatea de aplicare, acetia avnd competena de apreciere(ele sunt evocate prin expresii de genul: n situaii deosebite ..., n cazuri bine justificate,dac este necesar, i altele de natur ... sau i altele de asemenea ...).

n ce ne ce privete, dac ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observatendina legiuitorului romn de a abuza de asemenea sintagme, care lrgesc plajele

28


29/183

arbitrariului i abuzului n practica administrativ, aspect relevat cu obstinaie de ctrecomisiile, observatorii i specialitii aparinnd Comunitii Europene. Acest lucru va trebuianalizat i soluionat de-a lungul procesului legislativ, rmnnd ca numai n situaiile n careobinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este condiionat de o anchet administrativsau o procedur prealabil, s se mai utilizeze asemenea formulri.

n ceea ce privete dispoziia normeide drept administrativ, vom constata c ea estemai ntotdeauna categoric, precis i imperativ, reflectnd procesul de realizare a puterii.Astfel, principalele norme oblig subiectele la o anumit conduit. Spre exemplu, articolul17 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001 stipuleaz c n unitileadministrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de

peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice locale vor asigurafolosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne a acestora, n conformitate cu

prevederile Constituiei .... n mod asemntor, n articolul 8 din legea invocat anterior seprevede: Autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptareaoricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate

problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii.

Este de observat c o mare parte dintre normele de drept administrativ conindispoziii prohibitive, stipulnd norme de interzicere a unor aciuni, aa cum se ntmplndeobte cu cele cu caracter contravenional prin care se stabilesc regulile de constrngereadministrativ. n acest sens, ne st la ndemn articolul 9 din Legea nr.60/1991, republicat,

privind organizarea i desfurarea adunrilor publice, redactat astfel: Sunt interziseadunrile publice prin care se urmrete: a) propagarea ideilor totalitare de natur fascist,comunist, rasist, ovin sau ale oricror organizaii terorist-diversioniste, defimarea rii ia naiunii, ndemnul la ur naional sau religioas, incitarea la discriminare, la violen i lamanifestri obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea unei lovituri de stat sau alteiaciuni contrare siguranei naionale; c) nclcarea ordinii, siguranei sau moralitii publice, adrepturilor i libertilor cetenilor ori punerea n pericol a sntii acestora.

Uneori, dispoziia normei de drept administrativ are i caracter permisiv, stabilindnumai facultatea de a aciona sau nu ntr-o anumit modalitate, evocat mai ales prin verbelea putea, sau a face i/sau prin utilizarea sintagmelor autoritatea administrativ poate ...sau ceteanul poate .... Spre exemplu, articolul 12 din Legea administraiei publice localestipuleaz: Autoritile administraiei publice locale pot ncheia i pot participa, inclusiv

prin alocarea de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional, ncondiiile legii. n acelai sens, invocm, spre pild, formularea articolului 46, al aceluiai actnormativ, care, printre altele, stipuleaz: ...nominalizarea comisiilor i compartimentelorcrora li se transmit materiale spre analiz se face de ctre primar mpreun cusecretarul.

n legtur cu sanciunea normei de drept administrativ, o serie de autori ispecialiti consider, n mod eronat, c normele de drept administrativ, asemntor celor dedrept constituional, nu ar avea sanciune, bazndu-se pe constatarea faptului c, la fel ca i ncazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare ntotdeauna i n mod expres, fiind dedus, prinanaliza logic a coninutului normei juridice respective sau fiind aplicat aceeai sanciune

pentru nclcarea a mai multor norme juridice coninute de acelai act legislativ.Pe de alt parte, considerm i noi, c sanciunea rmne elementul potenial al

normei de drept administrativ, ntruct trebuie s admitem c ea se pune n aplicare nunumai din teama de a nu fi sancionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului,funcionarului i ale cetenilor.

Apoi, pe un plan mai larg, innd cont de noiunile cu care operm i cele unanim

acceptate, precum i de coninutul legislaiei n vigoare, suntem i noi de acord c trebuiefcut distincie ntre sanciune, ca element al structurii logico-juridice a normei i, sanciune,

29


30/183

ca element al rspunderii juridice de natur administrativ. Privind astfel lucrurile, pot fiidentificate mai multe forme principale ale sanciunii normei de drept administrativ:

a) sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcie, revocarea alegerii,dizolvarea, mutarea disciplinar, trecerea ntr-o funcie public inferioar,suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare, sau dup caz, de

promovare n funcia public .a.);b) sanciuni administrativ-contravenionale (avertismentul, amenda, confiscarea .a.).c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs

printr-o daun material sau moral);d) msuri tehnico-administrative de constrngere (de protecie a unor interese

personale sau publice, de prevenie i de protecie a unor interese personale saupublice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reinereaadministrativ, reinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical.a.);

e) msuri de executare silit (de nfrngere a unei rezistene fizice: aciuni n for aleJandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii

.a.);f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, .a.).

2. Clasificarea normelor de drept administrativ

Am vzut anterior c normele de drept administrativ pot mbrca cele mai diverseforme: fie sunt cuprinse n diferite acte juridice normative, fie mbrac forma acteloradministrative cu caracter normativ, fiind necesar distincia ntre normele de dreptadministrativ i actele administrative normative.

n plus, actele administrative normative cuprind de regul i alte norme juridice dectcele administrative, cum sunt cele de drept civil, la muncii, al familiei, etc.

n literatura de specialitate, i nainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii declasificare a normelor de drept administrativ, printre care: a) al sectorului de activitate; b)al ramurii i al domeniului activitii administrative; c) al obiectului de reglementare,respectiv al sferei de cuprindere.

Cele mai elaborate lucrri i mai fundamentate clasificri aparin profesorului ValentinPriscaru (care utilizeaz criteriile obiectului reglementrii i al sferei de reglementare anormelor i ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material i de drept

procesual - respectiv generale, norme speciale i norme excepionale) i profesorului AntonieIorgovan, care, la cele patru criterii amintite adugm i un altul: al funciei care serealizeaz, norma respectiv, ajungnd astfel la cinci categorii de norme, la care achies i

noi, astfel:a) norme organice;b) norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice;c) norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice;d) norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (neeseniale) pentru societate;e) norme de contencios administrativ.

Se cuvine s menionm c, n opinia autorilor menionai mai sus, prin sintagmanorme organice se pot evoca toate normele care se refer la organizarea i funcionareainstituiilor politico-administrative, indiferent, de pild, dac reprezint legi organice, legiordinare sau norme edictate chiar de ctre autoritile administrative centrale saulocale.

Am aduga c importana cunoaterii tuturor categoriilor de norme ale dreptuluiadministrativ decurge din nevoia de categorisire i de ordonare a lor ntr-o succesiune logic,

30


31/183


32/183

n baza autoritii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului publicdispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.

Se accept, ns, i posibilitatea ca subiectul supraordonat s fie i o persoan privat,n msura n care a fost sau este autorizat prin lege sau, dup caz, de ctre o autoritate aadministraiei publice s desfoare activiti n regim de autoritate public.

Raporturile de colaborare se stabilesc ntre subiecte aflate n poziii de egalitate,dintre care cel puin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoriti administrative, decipurttorul autoritii publice. Acest tip de raporturi apare, de regul, ntre dou autoriti aleadministraiei publice care acioneaz mpreun, pe picior de egalitate, exercitndu-i fiecarecompetena, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al activitii desfurate

pentru meninerea ordinii i linitii publice, realizate n cadrul unor raporturi de colaborare, dectre Jandarmerie i Poliie.

Acest tip de raporturi pot aprea i ntre o autoritate a administraiei publice centralesau locale i o alt autoritate public, atunci cnd legea le oblig s acioneze mpreun pentrundeplinirea unei sarcini care revine administraiei publice. (Putem cita prezena judectorilorn Comisia de pe lng Ministerul Justiiei n materie de cetenie sau n birourile electorale),

respectiv ntre o autoritate a administraiei publice i o persoan juridic civil sau o persoanfizic, n situaiile n care acestea din urm sunt atrase la prestarea unor servicii publice.

Ct privete inter-relaiile raporturilor de subordonare,profesorul Antonie Iorgovanobserv, cu just temei, existena unor reguli: a) un raport de conformare poate fi att un raportde colaborare, ct i un raport de natur conflictual; b) un raport de natur conflictual estentotdeauna un raport de subordonare i c) realizarea unui raport conflictual poate reclama iun raport administrativ de colaborare, n situaia n care raportul administrativ de colaborarese constituie ntr-un mijloc juridic de garantar

note de curs - drept administrativ i

Documents