Frîncu Mihaela Hanelore

Controlul exercitat în A.P

Termenul românesc „control” îşi află originea în limba franceză, unde „contre rolle” a fost utilizat mai întâi în activitatea contabilă ca instrument de verificare a rolului fiscal. Ulterior semnificaţia s-a extins, în sensul de activitate de verificare a unor rezultate, a unor activităţi, în orice domeniu, pentru a valoriza efectele manifestărilor acţiunii umane la nivelul societăţii organizate. În sens larg, noţiunea de control evocă o activitate de verificare a conformităţii unei anumite activităţi (pentru dreptul administrativ, activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, din perspectivă juridică, cele consacrate în normele de drept. Rolul controlului este de a preveni sau, după caz, a înlătura erorile în activitate, de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale. 1Alături de textele legii fundamentale, actele normative reglementează detaliat alte forme de control exercitate asupra administraţiei publice.Pentru clasificarea formelor de control ce se exercită asupra administraţiei publice doctrina utilizează în mod constant următoarele criterii:

a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control, care distinge între controlul parlamentar, controlul administrativ şi controlul judecătoresc (aceste forme constituie criteriul de analiză cronologică a materiei în prima parte a acestui semestru);

b) Locul pe care îl ocupă autoritatea publică de control, care distinge între controlul intern (exercitat de autorităţi sau persoane din administraţia publică asupra activităţii propriilor structuri sau funcţionari) şi controlul extern (exercitat de autorităţi publice din afara sistemului administrativ);

c) Din punctul de vedere al procedurilor aplicabile distingem controlul contencios, care se realizează în cadrul unui litigiu după o procedură jurisdicţională, şi controlul necontencios, înfăptuit în absenţa oricărui litigiu, după o procedură nejurisdicţională.

d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme, respectiv controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a legii, controlul de oportunitate, care are în vederea actualitatea acţiunilor administrative, controlul de eficienţă, care vizează maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate, şi controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare activitate prin raportare la standardele proiectate.

1 Biblioteca Referate.ro, http://biblioteca.regielive.ro/referate/stiinte-politice/controlul-exercitat-asupra-administratiei-publice-78201.html (accesat pe 30/10/2013, ora 10:12)

e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem un control general, care priveşte întreaga activitate a administraţiei publice, şi un control specializat, focalizat pe doar anumite aspecte ale acesteia.

f) După momentul realizării controlului, sunt determinate forme ale controlului posterior şi forme ale controlului anterior realizării activităţii controlate. Controlul parlamentar asupra administraţiei publice. Într-un stat de drept, principiul supremaţiei legii se impune tuturor activităţilor ce cad sub incidenţa normelor juridice, inclusiv a celor specifice de control, problematică care aduce în discuţie temeiurile legale ale activităţilor de control exercitate asupra administraţiei publice, fiind vorba, pe de-o parte, de fundamente şi, corespunzător, de izvoare constituţionale, iar, pe de altă parte, de baze şi izvoare legale. De altfel, Constituţia României, republicată, consacră în alin. (4) al art. 1, introdus prin Legea de primă revizuire, că Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor–legislativă, executivă şi judecătorească–în cadrul democraţiei constituţionale. Reflectând concepţia actuală asupra acestui principiu fundamentat de Montesquieu înainte de Revoluţia franceză din 1789, legea fundamentală consfinţeşte şi imperativul creării mecanismelor de control reciproc între puterile statale de natură a asigura echilibrul de forţe între acestea şi supremaţia legii. La ora actuală, accentul în raporturile dintre Parlament şi Guvern cade tocmai de sarcinile de control ale Parlamentului, motiv pentru care sunt create instituţii specializate de control, în subordinea sau, după caz, sub control parlamentar, în genul avocatului public sau al curţilor de conturi. Funcţia de control parlamentar asupra executivului, ce subsumează idealurile principiului separaţiei puterilor în stat, are o configuraţie determinată în plan teoretic de numărul şi aria funcţiilor atribuite puterii legiuitoare. Din acest punct de vedere, în literatura constituţională de specialitate, opiniile sunt diferite, chiar în acelaşi sistem parlamentar , ceea ce atrage deosebiri de vederi cu privire la amplitudinea funcţiei de control, la sfera acesteia şi la mijloacele constituţionale, legale şi reglementare de exercitare a controlului parlamentar.

Originile controlului parlamentar sunt, şi în România, de natură constituţională. În art. V al Statutului Dezvoltător al Convenţiei de la Paris de la 7 august 1858 se preciza că în procesul legislativ, în Adunare, miniştrii sau membrii Consiliului de Stat vor fi ascultaţi oricând vor cere cuvântul. Ulterior, Constituţia din 1866 instituţionalizează controlul parlamentar asupra executivului prin intermediul dreptului de petiţionare . De asemenea relevante sunt dispoziţiile art. 99 care impun prezenţa a cel puţin unui ministru la dezbaterile Adunărilor. Însă cel mai evident element de control parlamentar îl reprezintă dreptul de anchetă parlamentară, prevăzut în art. 47 din această lege fundamentală. De asemenea, pentru prima dată în istoria constituţională românească se instituie dreptul de a adresa interpelări miniştrilor (art. 49).2

Constituţia din 1923 aduce câteva noutăţi în legătură cu exercitarea controlului parlamentar asupra executivului. Se instituie astfel obligaţia miniştrilor de a răspunde la interpelările adresate de parlamentari. Apoi, în relaţie cu dreptul de petiţionare recunoscut

2 Biblioteca Referate.ro, http://biblioteca.regielive.ro/referate/stiinte-politice/controlul-exercitat-asupra-administratiei-publice-78201.html (accesat pe 30/10/2013, ora 10:18)

5

oricărei persoane, se instituie obligaţia miniştrilor, la solicitarea Camerei, să dea explicaţii cu privire la cuprinsul petiţiilor pe care le-a primit spre soluţionare de la Parlament.

Constituţia din 1938 înlocuieşte interpelările cu întrebările (art. 55), pentru ca legile fundamentale din 1948, 1952, 1965 să se abată de la principiul separaţiei puterilor în stat pentru a institui principiul unicităţii puterii în stat. (a se vedea dispoziţiile formale cuprinse în art. 58 şi 65 din Constituţia de la 1948, 32 şi 33 ale Constituţiei din 1952, art.52 ale celei din 1965). Funcţia de control parlamentar are o natură politică cu fundament în suveranitatea poporului. Totuşi, în situaţia în care se stabilesc răspunderi concrete ale unor autorităţi şi persoane care exercită funcţii ale acestor autorităţi publice, pot fi antrenate şi consecinţe de ordin juridic. Această formă de control se materializează prin informaţii şi documente solicitate, prin întrebări, interpelări, anchete parlamentare, moţiuni de cenzură, angajarea răspunderii Guvernului.

Art. 111 alin. (1) , primul din capitolul ce reglementează raporturile Parlamentului cu Guvernul, instituie controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, care sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. S-a remarcat că în această modalitate de control parlamentar, obligaţia de a prezenta informaţii priveşte atât Guvernul, cât şi orice organ al administraţiei publice, atât de la nivel central, cât şi de la nivel local, însă numai în măsura în care autorul solicitării are calitatea de preşedinte al Camerei sau al comisiei parlamentare. Este vorba de un control eminamente politic iar solicitările făcute de către Camere sau comisii nu pot depăşi sfera activităţii guvernamentale sau a administraţiei publice şi pot avea ca obiect numai informaţii şi documente ce pot fi făcute publice. Solicitarea informaţiilor şi documentelor trebuie să vizeze situaţii ce ţin obiectiv de natura controlului parlamentar şi nu de interese personale ale parlamentarilor. Nu se consacră privilegii pentru parlamentari mai ales că obligaţia generală de informare ce incumbă autorităţilor publice în temeiul art. 31 din Constituţie, priveşte numai problemele aflate în competenţa acestora şi de interes public, sub condiţia de a nu se periclita realizarea atributelor legale ale autorităţilor.

Pentru stiinta administratiei activitatea de control este privita ca o activitate de constatare a rezultatelor aplicarii actului decizional si nu doar a descrie abateri de la normele prescrise.

Functia de control se caracterize 414h72e aza printr-o serie de trasaturi specifice dintre care cea mai importanta este aceea ca activitatea de control nu este o activitate primara de sine statatoare. Scopul principal al controlului il reprezinta imbunatatirea unei activitati si inlaturarea unor erori sau prevenirea lor.

Controlul vizeaza pe langa elementele cantitative privind realizarea atributiilor, competentelor si sarcinilor administratiei publice si un control asupra mijloacelor prin intermediul carora se indeplinesc aceste atributii, inclusiv respectarea legalitatii.

6

Notinea de control presupune observarea, constatarea sau stabilirea situatiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea si inlaturarea fenomenelor nefavorabile si sesizarea organelor competente a dispune eventualele masuri.

Activitatea de control prin natura sa urmareste surprinderea cauzelor care genereaza incalcari ale legii si propune totodata masuri de imbunatatire a activitatii controlate.

In general prin activitatea de control sunt depistate ilegalitatile si deficientele in activitatea controlata fapt care permite organelor competente sa adopte masurile necesare pentru eliminarea respectivelor deficiente si ilegalitati, masuri care duc la imbunatatirea activitatii controlate.

In activitatea de control sunt angrenati functionari publici, fiind infaptuita de acestia, si este exercitata implicit asupra functionarilor publici care sunt o componenta esentiala a organelor administratiei publice alaturi de mijloacele materiale, banesti si de competent.

Ca modalitati de control pot fi amintite: controlul politic asupra executivului exercitat de catre Parlament, controlul administrativ, controlul jurisdictional al legalitatii actelor administrative, controlul constitutionalitati legilor. Din sistemul de reglare mai fac parte, alaturi de diferitele modalitati de control, si procedura de conciliere, caile de atac fata de hotararile judecatoresti nelegale si netemeinice.

Pentru a intelege metodologia controlului in administratia publica, precum si importanta acesteia in asigurarea unei bune functionari a autoritatilor administratiei publice trebuie precizata natura activitatii de control.

Se pot intalni diverse forme de control. Atunci cand organul de control apartine serviciului controlat tipul de control poate fi denumit autocontrol. In cazul acesta fie functionarul insusi exercita controlul, fie seful ierarhic exercita aceasta operatiune facand uz de puterea ierarhica.

Controlul jurisdictional este un control prin care activitatea administrativa este examinata de un organ investit cu puterea de a judeca. Caracterul administrativ al jurisdictiei este uneori mult mai putin pronuntat sau chiar lipseste cu totul, putand fi pus in aceeasi categorie cu controalele exercitate de jurisdictii neadministrative in cazul cand acestea trebuie sa aprecieze activitatea administratiei sau anumite elemente ale acesteia.3

Acest control asa cum arata literatura de specialitate prezinta cateva dimensiuni specifice:

1) este un control mai restrans pentru ca are ca obiect numai legalitatea actului administrativ, nu si oportunitatea lui;

2) presupune intotdeauna un act de sesizare din partea celui prejudiciat in drepturi prin emiterea actului administrativ considerat ilegal;

3 Controlul în administratia publică, http://www.scritube.com/administratie/CONTROLUL-IN-ADMINISTRATIA-PUB21475.php, (accesat pe 30/10/2013, ora 10:19)

7

3) este mai concret si mai profund decat celelalte forme pentru ca esentializeaza conformitatea actului cu legea;

4) se realizeaza in cadrul unei proceduri prestabilite si existente, procedura ce se bazeaza pe urmatoarele principii: contradictorialitate, obligatia moivarii solutiei si autoritatea lucrului judecat, a hotararii pronuntate;

5) nu poate conduce la reformarea actului administrativ, ci doar la anularea sau inlaturarea lui din solutia procesului.

6) Conform acestei proceduri instanta, neutra si independenta in raport cu partile procesului, solutioneaza litigiul prin pronuntarea unei hotarari susceptibila de executare silita.

Controlul politic se realizeaza de catre Parlament. Acest control are prin excelenta un caracter politic care se manifesta prin verificarea activitatii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci si pe motivatii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaza atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative, dar prin aceasta forma de control nu se poate sanctiona ilegalitatea actelor administrative, decat tot prin mijioace politice.

Controlul administrativ este cel care se desfasoara in interiorul organelor administrative din proprie initiativa sau din initiativa cetatenilor. Controlul administrativ din initiativa organelor administrative se prezinta sub doua forme:

a - Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime.

b - Controlul de tutela, care se exercita asupra autoritatilor descentralizate, fiind un control coditionat si numai un control de legimitate.

Controlul exercitat din initiativa cetatenilor vatamati in drepturile lor prin acte administrative mai poate exista si sub forma recursului gratios.

Controlul constitutionalitatii legilor consta in ansamblul dispozitiilor normative prin care se organizeaza verificarea conformitatii cu Constitutia, atat a fiecarei legi cat si a fiecarei prevederi dintr-o anumita lege, a caror neconformitate cu Constitutia a fost invocata.

Controlul constitutionalitatii legilor reprezinta o garantie juridica a respectarii Constitutiei, ca unul dintre cele mai eficiente mijloace de asigurare a aplicarii legii fundamentale a statului.

Controlul concretizat in activitatea de verificare a conformitatii actiunii organelor administratiei publice cu reglementarile juridice in vigoare permite sa fie verificate: a)

8

legalitatea actelor administrative, b) oportunitatea actelor administrative si c) eficienta masurilor adoptate de organele controlate.

In literatura de specialitate, s-au propus drept criterii de clasificare a controlului asupra activitatii organelor administratiei publice urmatoarele:

1) Dupa natura autoritatii care il exercita;

Conform acestui criteriu avem:

- controlul exercitat de Parlament;

- controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice;

- controlul exercitat de autoritati judecatoresti.

2) Dupa regimul procedural aplicabil avem un control contencios realizat de instantele judecatoresti, de Curtea Constitutionala, in cazul ordonantelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdictional si uneori de comisiile parlamentare de ancheta si un control necontencios care cuprinde controlul parlamentar, controlul administrativ ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat, controlul Avocatului Poporului.

3) Dupa efectele care le determina controlul avem:

- controlul care atrage atentionari si sanctionari ale organelor administrative si functionarilor acestora, insotite de anularea actelor;

- controlul care atrage numai atentionari si sanctionari disciplinare.

Pornind de la faptul ca se realizeaza controlul asupra activitatii organelor administratiei publice in formele:

- controlul infaptuit de organele legislative;

- controlul infaptuit de organele administratiei publice;

- controlul infaptuit de Ministerul Public;

- controlul infaptuit de Curtea Constitutionala;

- controlul infaptui de Curtea de Conturi;

- controlul infaptuit de instantele judecatoresti;

- controlul infaptuit de catre cetateni, s-a exprimat parerea ca asupra activitati administratiei publice se pot exercita doua tipuri de control: controlul de stat, infaptuit de organe de stat si controlul nestatal.

4) Dupa sfera de cuprindere controlul poate fi:

9

1) specializat, tematic, de resort, intelegand prin aceasta, controlul efectuat pentru un anumit compartiment de activitate.

2) control complex sau general, care priveste mai multe sectoare de activitate, ori toate atributiile organului controlat.4

Dat fiind diversitatea activitatii controlate si a metodelor folosite in aceasta activitate se pot distinge mai multe criteri in functie de care putem clasifica controlul:

a) dupa natura organului pe care il exercita:

- controlul exercitat de autoritatea legislativa;

- controlul exercitat de organele autoritatii executive;

- controlul exercitat de organele autoritatii judecatoresti

b) dupa pozitia organelor de control fata de organul controlat

- controlul intern exercitat de functionarii publici din interiorul organului asupra celor din subordine sau din anumite compartimente ale acestui organ;

- controlul extern exercitat de un organ situat in afara sistemului administratiei publice.

c) dupa regimul juridic al controlului intalnim:

- controlul jurisdictional sau contencios exercitat de instantele judecatoresti

- controlul nejurisdictional sau necontencios exercitat de organele administratiei cu atributii de control.

d) dupa sfera de cuprindere avem:

- controlul tematic care vizeaza un anume domeniu determinat din activitatea domeniului controlat;

- controlul general sau complex care vizeaza mai multe domenii sau intreaga activitate a organului controlat;

e) dupa efectele pe care le determina:

- controlul care atrage sanctionarea sau atentionarea organului administratiei publice si a functionarilor acestora cat si anularea actelor;

- controlul care atrage numai atentionarea si sanctionarea organelor administratiei publice si a functionarilor acestora.

4 Tipuri de control în administraţie, http://www.scritube.com/administratie/CONTROLUL-IN-ADMINISTRATIA-PUB21475.php (accesat pe 30/10/2013, ora 10:20)

10

1. Controlul exercitat de autoritatea legislativa. Conform acestui control organele legislative exercita controlul asupra activitatii organelor administratiei publice in calitatea acestora de organe executive a caror misiune este tocmai punerea in aplicare a actelor juridice adoptate de catre Parlament. Modalitatile de realizare a controlului exercitat de organele legislative sunt:

a) controlul prin intermediul comisiilor permanente si temporare;

b) controlul prin intrebari si interpelari adresate conducatorilor organelor administratiei de stat de catre deputati si senatori;

c) controlul prin rapoarte si informari prezentate in fata Camerelor Parlamentului de catre conducatorii organelor administratiei publice.

2. Controlul exercitat de organe ale administratiei publice.

Controlul infaptuit de catre administratia publica asupra ei insasi se numeste control administrativ. Pentru acest tip de control avem:

a) Controlul intern: Potrivit legii controlul intern reprezinta ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace. Totodata controlul intern include structurile organizatorice, metodele si procedurile de control.

Controlul intern poate fi general sau specializat

Controlul intern general se infaptuieste in baza raportului de subordonare dintre persoanele ce formeaza colectivul unui organ al administratiei.

Controlul intern specializat se realizeaza sub forma controlului financiar preventiv sau a controlului financiar de gestiune. Controlul financiar preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora.

b) Controlul administrativ extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor controlate. 5 Acest control se clasifica in:

- control ierarhic;

- control de supraveghere generala;

- control de tutela administrativa;

5 Tipuri de control în administraţie, http://www.scritube.com/administratie/CONTROLUL-IN-ADMINISTRATIA-PUB21475.php (accesat pe 10/30/2013, ora 10:22)

11

- control specializat exercitat de organe administrative cu atributii speciale de control.

3. Controlul individual asupra organelor administratiei publice

Conform Constitutiei Romaniei cetatenilor romani li se garanteaza dreptul de petitionare, iar organele de stat au obligatia sa raspunda la petitiile cetatenilor in termenele si conditiile prevazute de lege.

12