Capitolul I. Noțiuni generale privind bugetarea pe programe și performanță

Bugetarea bazată pe performanţă (BBP) semnifică o nouă percepere a termenului “buget”.

Există diferite forme de BBP în sectorul public, însă toate acestea se bazează pe nişte trăsături

comune:

introducerea sistemului de măsurare a performanţei în cadrul bugetării,

corelarea bugetării cu planificarea multianuală,

aplicarea bugetării ca instrument managerial,

accentuarea responsabilităţii şi raportării.

Comparativ cu aceasta, bugetarea liniară reprezintă modul clasic de percepere a

termenului "buget", care este folosit pur şi simplu ca un instrument de alocare a resurselor şi de

control al cheltuielilor.

Au fost elaborate diferite forme de BBP în funcţie de nevoile specifice ale fiecărei ţări în

parte, pe parcursul unei perioade de timp (Fixarea costurilor bazată pe activitate, Buget de bază

cu stimulente pentru performanţă etc.). Una dintre cele mai populare forme de bugetare bazată pe

performanţă a devenit Bugetarea pe Programe (BP).

Bugetarea pe programe (BP) se bazează pe alocarea resurselor bugetare în programe

conform planificării şi stabilirii priorităţilor, subliniind conexiunile dintre resursele bugetare şi

rezultatele care urmează a fi obţinute, prin activităţile finanţate de aceste resurse. Este un

instrument de consolidare a responsabilităţii sporite a autorităţilor publice/instituțiilor în procesul

de cheltuire a resurselor bugetare şi obţinerea de performanţe mai mari.

Principalele caracteristici şi restricţii ale bugetării liniare sunt:

bugetele liniare reprezintă un instrument de control al volumului de cheltuieli în funcţie de

categoriile bugetare relevante,

se prezintă prin intrări şi este util, în special, pentru departamentele financiare,

nu poate fi utilizată pentru decizii manageriale şi strategice,

oferă informaţii generale cu privire la cheltuieli, dar nici o informaţie cu privire la produsele şi

rezultatele ce trebuie obţinute. Prin urmare, aceasta poate răspunde la întrebarea: "Cât de mult

am cheltuit în domeniul educaţiei?", dar nu răspunde la întrebarea: "Toţi copiii noştri beneficiază

în măsură suficientă de pe urma sistemului de educaţie ?" etc.

deseori, în pregătirea bugetului se aplică indexarea, prin urmare, există tendinţa de a încuraja

ineficienţa şi ineficacitatea.

Principalele caracteristici ale bugetării pe programe sunt:

se bazează pe perspectiva multi-anuală şi integrarea planurilor şi a cheltuielilor strategice,

intensifică gradul de responsabilitate şi raportare pentru utilizarea fondurilor publice,

responsabilitatea şi raportarea sunt transferate la toate unităţile, acestea nu mai sunt sarcinile

exclusive ale unităţii financiare,

se creează legături între obiectivele ce trebuie atinse şi fondurile alocate pentru realizarea lor,

prin urmare, este mai înalt nivelul de transparenţă,

permite un control mai bun asupra cantităţii, precum şi a calităţii serviciilor oferite pentru

cetăţeni,

este mai clară şi oferă mai multe informaţii cu privire la impactul pe care îl are asupra

cetăţenilor executarea bugetului; prin urmare, permite implicarea mai activă a acestora în

pregătirea bugetului şi în controlul realizărilor promise şi planificate,

oferă informaţii suficiente în contextul luării unor decizii manageriale; managerii şi

reprezentanţii aleşi pot vedea mai clar alegerile pe are le pot face, reieşind din opţiunile

posibile şi pot compara costurile beneficiilor preconizate. Astfel, BP poate servi drept

instrument managerial,

împreună cu BP, este introdus un sistem de monitorizare şi evaluare a obiectivelor realizate,

permite compararea realizărilor sectoriale, obţinute de anumite unități administrativ-teritoriale

(UAT) în parte.

Implementarea bugetării pe programe în toate domeniile sectorului public este o sarcină

foarte cuprinzătoare însoţită de riscul semnificativ de a degenera într-o adevărată povară

administrativă, în cazul în care scopurile şi obiectivele devin doar o formalitate,

De asemenea, bugetarea pe programe necesită mai mult timp. Sunt necesare baze de date

cuprinzătoare şi personal competent şi bine instruit în cadrul APL.

Implementarea bugetării pe programe nu înseamnă excluderea bugetării liniare din

procesul bugetar al administraţiei publice şi de stat. Ambele forme au importanţa lor şi, prin

urmare, pot fi conectate în mod eficient şi funcţiona în paralel, completându-se reciproc.

Din diferite forme de bugetare bazată pe performanţă, Moldova a ales bugetarea pe

programe. Respectând caracteristicile generale menţionate mai sus ale bugetării pe programe,

fiecare ţară îşi elaborează propriile modele de bugetare pe programe, ce reflectă particularităţile

lor politice, legislative şi socio-economice. Nu există o singură "abordare ideală" a conceptului

naţional.

Cele mai distinctive particularităţi ale bugetării pe programe în Republica Moldova sunt:

Existenţa unei baze de date centrale de programe, subprograme şi activităţi codificate

predefinite, de liste de obiective atribuite subprogramului, liste de indicatori de produse, rezultate

şi eficienţă. Baza centrală de date este administrată de MF. Aceasta este accesibilă şi utilizată de

toate APC-le și APL-le și de organismele subordonate ale acestora.

Scopurile sunt formulate doar la nivel de subprogram, iar activităţile sunt independente. Deşi

activităţile ar trebui să contribuie la realizarea obiectivelor, performanţa lor nu este corelată cu

indicatorii de performanţă predefiniţi. Prin urmare, cadrul logic este aplicabil la nivelul

subprogramului doar într-o anumită măsură.

În Republica Moldova, implementarea CBTM și a BBP este bazată pe un cadru legal și

metodologic cuprinzător. Cadrul legislativ ce susține gestionarea reformei finanțelor publice,

inclusiv a descentralizării fiscale, constă din:

1. Legea nr. 847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, care va fi

înlocuită cu Legea privind finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală;

2. Legea nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, modificată prin Legea nr.

267 din 1 noiembrie 2013, în contextul reformei de descentralizare;

3. Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012 cu privire la Strategia națională de descentralizare și planul de

acțiuni pentru Strategia națională de descentralizare pentru anii 2012-2015.

În Republica Moldova, cadrul metodologic privind bugetarea pe program constă din:

1. Regulamentul privind elaborarea bugetului, monitorizarea și evaluarea (Ordinul Ministerului

Finanțelor nr. 187 din 24 decembrie 2013);

2. Setul Metodologic pentru elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului (în special Capitolul

XI) Clasificaţia programelor (Ordinul MF nr.160 din 15 noiembrie 2013)

3. Normele metodologice privind aplicarea Clasificaţiei programelor.

Aceste documente reprezintă metodologia pentru întreg procesul bugetar, atât la nivel

central cât şi local.

Bugetul pe programe are la bază clasificaţia bugetară a programelor, care determină

structura programelor şi cuprinde următoarele nivele ierarhice:

programul (P1)

subprograme (P2)

activităţi (P3).

Programul (P1) reprezintă un ansamblu coerent şi agregat de activităţi implementate de

către autorităţile publice pentru atingerea unui scop şi/sau realizarea anumitor obiective

strategice pe termen mediu sau lung. Programul reflectă, de regulă, un domeniu public sau o

funcţie a statului.

Orice program se divizează în subprograme (P2), ce conţin grupuri de activităţi

interconexe, grupate logic, care au obiective specifice şi sprijină implementarea programului.

La formularea programelor/subprogramelor, trebuie să fie respectate următoarele reguli:

a) trebuie să reprezinte un domeniu de politică;

b) trebuie să reflecte un singur scop;

c) trebuie sa să ia în considerare structura organizaţională a autorităţilor publice ca să existe

posibilitatea identificării şi verificării cheltuielilor subprogramului atît la elaborarea, cît şi în

procesul

implementării acestuia;

d) în dependenţă de complexitate şi mărime, programul/subprogramul poate fi atribuit unei sau

mai multor autorităţi/instituţii bugetare.

În cadrul subprogramelor se definesc activităţile (P3), care reflectă serviciile prestate de

către o autoritate/instituţie bugetară pentru atingerea obiectivelor programului/subprogramului pe

care îl implementează. Activităţile reprezintă elemental de cost al programului/subprogramului şi

anume la acest nivel se estimează costurile cu detalierea acestora conform clasificaţiei

economice.

În structura bugetului, programele şi subprogramele sunt integrate, interdependente şi

legate între ele, pe cînd activităţile sunt o componentă independentă şi pot fi aplicate oricărui

program/subprogram.

Boxa 1. Exemple de programe, subprograme şi activităţi:

Program Subprograme ActivităţiManagementul Finanţelor Publice

• Administrarea veniturilor publice • Inspecţia financiară • Administrarea achiziţiilor publice

• Executarea şi raportarea bugetului public naţional • Raporturi interbugetare • Gestiunea datoriei de stat • Auditul extern

Dezvoltarea transporturilor

• Dezvoltarea drumurilor • Dezvoltarea transportului auto

• Implementarea programelor de construcţie, reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice • Susţinerea de stat a transportului auto

Învăţămîntul public şi serviciile de educaţie

• Educaţie timpurie • Învăţămînt gimnazial • Învăţămînt vocaţional-tehnic secundar • Perfecţionarea cadrelor

• Educaţie gimnazială • Întreţinerea căminelor • Activitate metodică • Educaţie preşcolară, primară, liceală • Asigurarea cu manuale • Cursuri de perfecţionare

Protecţia socială • Protecţie a persoanelor în etate • Protecţie a familiei şi

• Pensii pentru limita de vîrstă • Întreţinerea azilurilor pentru invalizi şi pensionari

copilului • Protecţie a şomerilor • Protecţie în domeniul asigurării cu locuinţe

• Servicii de deservire socială la domiciliu • Indemnizaţii pentru creşterea copilului • Întreţinerea centrelor de asistenţă socială de zi sau de plasament pentru copii • Măsuri de protecţie socială a şomerilor

Orice program/subprogram trebuie să cuprindă o descriere succintă care să ofere o

informaţie generală şi explicaţii suficiente despre scopul, obiectivele şi structura programului,

cadrul instituţional şi beneficiarii acestuia. Descrierea narativă a programului trebuie să răspundă

la următoarele întrebări: „ce se realizează prin programul dat?”, „ce instituţii sunt implicate în

gestionarea programului?” sau „care sunt beneficiarii serviciilor oferite de programul respectiv?”

Boxa 2.Exemplu de descriere narativă

Programul “Dezvoltarea transporturilor”, Subprogramul „Dezvoltarea drumurilor”.

Subprogramul cuprinde activităţile de întreţinere, reparaţie şi reabilitare a drumurilor publice

naţionale şi locale, demonitorizare a stării drumurilor, cît şi acţiuni menite să crească

siguranţa rutieră. Obiectivele sub-programului sunt implementate de către Administraţia de

Stat a Drumurilor din subordinea Ministerului Transportului şi a Infrastructurii Drumurilor.

Lungimea totală a drumurilor naţionale este de 3336 km, iar a drumurilor locale – 5475 km.

Fiecare program/subprogram cuprinde următoarele elemente:

(1) scop,

(2)obiective,

(3) indicatori de performanţă.

În structura unui program/subprogram trebuie să existe o legătură logică între elementele

acestuia atît la etapa de planificare, cît şi la etapa de implementare şi monitorizare. Cadrul logic

este o modalitate de a structura elementele astfel încât legăturile logice directe dintre ele să fie

evidente. Legătura logică între elementele programului reflectă abordarea de sus în jos la etapa

de elaborare a programului şi abordarea de jos în sus - la etapa de implementare şi monitorizare.

Pentru a verifica corectitudinea stabilirii structurii programului pot fi aplicate următoarele

întrebări de control:

a) dacă activităţile vor fi implementate, vor fi obţinute produsele?

b) dacă vor fi obţinute produsele, vor fi realizate obiectivele?

c) dacă vor fi realizate obiectivele, vor contribui aceştia la atingerea scopului?

În cazul în care cel puţin la o întrebare răspunsul este negativ urmează de remediat

greșelile, identificînd soluţii alternative.

Scopul este un deziderat cu caracter general şi reflectă efectele positive aşteptate sau

rezultatele finale scontate de la realizarea programului. Scopul indică stareaîmbunătăţită de

lucruri sau efectele cu impact general asupra societăţii, schimbările de ordin economic şi social,

care se aşteaptă de la implementarea unei politici publice şi răspunde la întrebarea: “ce se doreşte

de realizat?”.

La formularea scopului se iau în considerare următoarele reguli:

a) scopul rezultă din misiunea autorităţii publice şi trebuie să fie corelat cu obiectivele strategice

cuprinse în documentele de planificare strategică de nivel naţional şi sectorial;

b) scopul nu trebuie să reflecte activităţi specifice şi să nu conţină referinţe la acte legislative şi

normative;

c) scopul se defineşte în mod succint, clar şi concis. Trebuie să fie limitată utilizarea virgulelor,

conjuncţiilor, precum şi să nu conţină descrieri şi informaţii excesive;

d) scopul se exprimă în termeni generali fără a indica termene sau date concrete;

e) scopul este relativ permanent şi trebuie să rămînă valid şi neschimbat pe parcursulîntregii

perioade de implementare a programului/subprogramului.

Boxa3. Exemple de scopuri

Program Subprogram Scop

Programul 05„Managementul finanţelor publice”

05.01.Politici și management în domeniul bugetar-fiscal

Politica în domeniul finanțelor publice dezvoltată și fortificată

05.02.Administrarea veniturilor publice

Stabilitatea, previzibilitatea și transparențapoliticilor de administrare fiscală și vamalăasigurată

Programul 64 „Dezvoltareatransporturilor”

64.02.Dezvoltarea drumurilor

Infrastructura drumurilor publice dezvoltată șimenținută în condiții de maximă siguranță

Programul 88„Învățămîntul public și serviciile de educație”

88.04. Învățămînt gimnazialStudii gimnaziale de calitate necesareformării culturii generale și orientării sprenivelul superior de învățămînt

88.10 Învățămînt superior Cadre calificate, formate de către instituțiilede învățămînt superior

Programul 90 „Protecţiasocială” 90.08. Protecție a șomerilor

Gradul inalt de implicare a persoanelor înmăsuri active de angajare în cîmpul muncii

Obiectivele reprezintă o formă mai concretă de exprimare a scopurilor definite şi

determină rezultatele finale sau intermediare care se propun a fi realizate într-o anumită perioadă

de timp. Obiectivele trebuie corelate cu strategiile sectoriale de cheltuieli şi planurile de

dezvoltare pe termen mediu şi răspund la întrebarea: „cum se va atinge scopul propus?”.

Obiectivele reflectă direcţia de schimbare şi progresul aşteptat într-o perioadă concretă de

timp.

Obiectivele au un caracter operaţional şi trebuie să reprezinte cît mai concret posibil acţiunile ce

se planifică a fi întreprinse şi termenul de realizare ale acestora, pentru a atinge scopul

subprogramului.

În funcţie de ţinta stabilită şi perioada de timp în care se aşteaptă realizarea obiectivele

pot fi grupate în:

a) obiective focusate pe rezultat – se referă la anumite efecte positive planificate a fi atinse pe

termen mediu (2-3 ani);

b) obiective focusate pe produse – se referă nemijlocit la produsele planificate şi se stabilesc pe

termen scurt (de regulă pentru 1 an).

În cazul în care obiectivul reflectă o ţintă pe termen mediu, este necesar de indicat

valorile intermediare ale obiectivelor pentru fiecare an bugetar. Obiectivul se consideră bine

formulat, dacă acesta întruneşte cerinţele indicate în boxa 4.

Boxa 4. Cerinţele pentru stabilirea obiectivelor

Cerințe Expicații

Racordat la scop Trebuie să fie legat de scopul definit şi să contribuie la atingereascopului / soluţionarea problemei identificate

Specific în timp Trebuie să fie indicat termenul concret sau perioada pe parcursul căreia rezultatul/problema urmează a fi realizat/soluţionată. Pot fi stabilite pe termen mediu, cu stabilirea obiectivelor intermediare pe fiecare an

Măsurabil/verificabil Trebuie să ofere posibilitatea de monitorizare a progresului în realizareaobiectivului şi de verificare a informaţiei

Concis (clar) Trebuie formulat succint, clar şi concret, din care să fie clară esenţa obiectivului propus

Gestionabil Să fie clar cine răspunde pentru rezultatul asumat.În cazul în care realizarea obiectivului depinde de mai multe autorităţi, trebuie să fie clar delimitate responsabilităţile.

Realizabil De analizat dacă există resurse disponibile şi capacităţi pentru realizareaobiectivuluiDe identificat riscurile ce pot apărea în atingerea obiectivului şi masurile de ?

Boxa 5. Exemple de obiective

Program/subprogram Scop și obiective

Programul „Managementulfinanţelor publice”Subprogramul „Politici şimanagement în domeniulbugetar-fiscal”

Programul „Dezvoltareatransporturilor”Subprogramul „Dezvoltareadrumurilor”

Scop: Politica în domeniul finanțelor publice dezvoltată și fortificatăObiective: Implementarea treptată a metodologiei de bugetare pe programe, cuaplicarea integrală din anul X Consolidarea procesului de planificare strategică multianuală abugetului cu asigurarea consistenţei maxime între CBTM şi legilebugetare anuale

Scop: Infrastructura drumurilor publice dezvoltată și menținută în condițiide maximă siguranțăObiective: Reabilitarea drumurilor publice naționale la nivel de x% și adrumurilor locale – la nivel de y% către anul X Diminuarea numărului de accidente rutiere cu x% către anul X

Programul „Învăţămîntul public şi serviciile de educaţie”Subprogramul „Învățămîntvocațional-tehnic secundar”

Scop: Abilități și competențe profesionale formate, specifice instruirii cadrelor de muncitori calificați pentru ramurile economiei naționaleObiective: Creșterea accesului la studii de calitate prin crearea către anul X a y centre de excelență profesională Sporirea calității instruirii prin elaborarea a Y standarde ocupaționale către anul X

Programul „Protecţia socială”Subprogramul „Protecție așomerilor”

Scop: Gradul majorat de implicare a persoanelor în măsuri active și de angajare în cîmpul munciiObiective: Sporirea gradului de angajare cu x% din șomerii înregistrați față de anul precedent Angajarea anuală a cel puțin x% din absolvenții cursurilor decalificare, recalificare și perfecționare

Performanţa programelor/subprogramelor se exprimă prin indicatori, scopul cărora este

de a măsura progresul în realizarea obiectivelor programului/subprogramului. Indicatorii de

performanţă reprezintă o valoare concretă sau o trăsătură specifică utilizată pentru a măsura

activităţile, produsele şi rezultatele obţinute în raport cu obiectivele.

La formularea programelor/subprogramelor se utilizează trei categorii de indicatori:

a) indicatorii de produs indică cantitatea sau volumul bunurilor publice produse sau a serviciilor

prestate în cadrul programului/subprogramului pentru atingerea obiectivelor. Indicatorii de

produs rezultă direct din activităţile instituţiei în procesul de realizare a programului. Produsele

sunt măsurabile atît din punct de vedere cantitativ, cît şi calitativ. Indicatorii de produs sunt

utilizaţi la evaluarea necesităţilor de finanţare şi pentru determinarea resurselor necesare pentru

un program/subprogram.

b) indicatorii de eficienţă caracterizează eficienţa programului/subprogramului şi exprimă relaţia

dintre bunurile produse, serviciile prestate şi resursele utilizate pentru producerea sau prestarea

lor. De regulă, indicatorii de eficienţă exprimă cantitatea medie a resurselor consumate (timp,

cost) pentru obţinerea unei unităţi de produs sau rezultat.

c) indicatorii de rezultat reflectă gradul de atingere a scopului şi obiectivelor

programului/subprogramului şi caracterizează calitatea implementării acestuia. Indicatorii de

rezultat prezintă o importanţă deosebită pentru analiza politicilor publice, deoarece evaluează

impactul şi evidenţiază schimbările economice şi sociale realizate prin intermediul

programului/subprogramului. Rezultatele, însă, uneori sunt greu de măsurat şi depind în mare

parte de influenţa factorilor externi. La stabilirea indicatorilor de rezultat pot fi utilizate anumite

criterii de evaluare sau gradul de corespundere la diverse standarde de calitate naţionale şi

internaţionale sau rezultatele anumitor studii, sondaje, etc. Pentru fiecare subprogram se

stabileşte cel puţin cîte un indicator de fiecare categorie.

Boxa 6. Exemple de indicatori de performanţă

Program/suprogram Indicatori de performanță

Programul „Dezvoltarea transporturilor”Subprogramul „Dezvoltarea drumurilor”Scop:Infrastructura drumurilor publice dezvoltată și menținută în condiții de maximă siguranțăObiectiv:- Reabilitarea drumurilor publice naționale la nivel de x% și adrumurilor locale – la nivel de y%, către anul X- Diminuarea numărului de accidente rutiere cu x% către anul X

Indicatori de produs: Kilometri de drum construit;Indicatori de eficienţă: Costul mediu de întreţinere şi reparaţie pentru 1 km de drum;Indicatori de rezultat: Ponderea drumurilor reabilitate în raport cu lungimea totală adrumurilor; Gradul de satisfacție a populației privind calitatea drumurilor (%);

Programul „Învăţămîntul public şiserviciile de educaţie”Subprogramul „Învățămînt liceal”Scop:Învățămînt liceal de calitateObiectiv:- Majorarea ratei de promovare a examenului de bacalaureat cu x% către anul Y

Indicatori de produs: Numărul de elevi încadrați;Indicatori de eficienţă: Cheltuieli medii pentru pregătirea unui elev;Indicatori de rezultat: Rata de promovare a examenului de bacalaureat,

La formularea indicatorilor de performanţă trebuie luate în considerare următoarele

cerinţe:

a) să fie relevant pentru activitatea instituţiei şi să ofere informaţie utilă pentru factorii de decizie

şi pentru public;

b) să rezulte din obiectivele stabilite, fiind focusaţi pe produse sau rezultate;

c) să fie clari şi verificabili, fiind cunoscute modul de calcul şi sursa de colectare a informaţiei;

d) să fie oportuni şi comparabili în timp;

e) să fie corelaţi cu costurile şi resursele disponibile.

Dacă în procesul implementării programelor apare necesitatea în modificarea sau

completarea listei indicatorilor de performanţă, este necesar de a estima impactul modificărilor

date asupra indicatorilor existenţi, astfel încît să poată fi asigurată comparabilitatea în timp a

indicatorului. Aceasta, însă, nu trebuie să stopeze selectarea indicatorilor noi.