Conf. univ. dr. Alexandru-Sorin CIOBANU

Universitatea din BucuretiFacultatea de Drept

Drept administrativ II

- Sinteze pentru anul II I.D. -

- 2015 -

TEMATIC

CAPITOLUL 1 FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE

CAPITOLUL 2 PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 3 ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.

CAPITOLUL 4 SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 5 DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI

CAPITOLUL 6 REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC. MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC

CAPITOLUL 7 CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC

CAPITOLUL 8 RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZRI GENERALE. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR

CAPITOLUL 9 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL

CAPITOLUL 10 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL

CAPITOLUL 11 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV: TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE

CAPITOLUL 12 ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR

Precizri importante:

Acest material reprezint o prezentare n rezumat a principalelor aspecte specifice disciplinei Drept administrativ II.

n vederea susinerii examenului final, informaiile de fa urmeaz a fi completate prin studierea legislaiei i a surselor bibliografice indicate n fia disciplinei (publicat pe site-ul Facultii de Drept), n special:

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraiei publice. Domeniul public, Universul Juridic, Bucureti, 2015; - Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureti, 2015; - Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Selecie de avize, decizii i hotrri relevante ale Curii Constituionale, Ediia a II-a revzut i completat, Universul Juridic, Bucureti, 2014; - Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012; - Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012; - Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008; - Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediia 4, All Beck, 2005. - Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a IX-a, Universul Juridic, Bucureti, 2014; - Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediia 2, C.H. Beck, Bucureti, 2009.

n egal msur, prezena studenilor la tutorialele organizate de facultate este esenial, ntruct cu acest prilej vor fi prezentate clarificri, elemente de noutate, soluii jurisprudeniale etc.

Ca atare, pentru ca activitatea tutorial s fie ct mai eficient, studenii trebuie s studieze pn la prima ntlnire programat cel puin primele 4 capitole din prezentul document, pentru a exista premisele unui dialog.

CAPITOLUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Dublul rol al Executivului guvernarea i realizarea administraiei publice. 2. Clasificarea formelor de activitate ale administraiei publice. 3. Actele juridice. 4. Operaiunile administrative i faptele materiale. 5. Contractul administrativ.

1. Rolul Executivului guvernarea i realizarea administraiei publice.

Noiunea de guvernare evoc activitatea cu caracter politic exercitat, ca regul, de organele de la vrful Executivului, n special Guvernul Romniei (nu trebuie uitat faptul c acesta are i dreptul de nainta Parlamentului proiecte de legi, dincolo de faptul c are posibilitatea de a adopta ordonane).

De altfel, naterea valid a echipei guvernamentale este condiionat, dup cum se tie, de ntocmirea unui document cu largi valene politice programul de guvernare supus votului Parlamentului cu ocazia acordrii votului de ncredere.

Actele cu caracter exclusiv politic ce rezult din activitatea de guvernare pot fi caracterizate ca declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente o adopt n conducerea statului (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 9).

Guvernarea se refer la deciziile eseniale care angajeaz viitorul naiunii (de exemplu implicarea n negocieri internaionale, n vederea aderrii statului la diverse organizaii, exprimarea unei opiuni n favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe cnd administraia public se ocup de probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, meninerea ordinii publice, administrarea patrimoniului statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaiuni direct productive etc). Este de subliniat faptul c grania dintre cele dou mari dimensiuni ale activitii din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza imposibilitii separrii totale a laturii tehnice, administrative, de latura politic.

Baza constituional a dublului rol pe care l are executivul este reprezentat de art. 102 alin.1 din Constituia Romniei, revizuit, conform cruia Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice.

Programul de guvernare reprezint principalul act cu caracter politic ce cluzete activitatea Executivului, avnd valoarea unui veritabil program oficial de guvernare a naiunii, din momentul n care este validat de Parlament, prin acordarea votului de ncredere.

De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor prevede n art. 1 c (1) Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. (3) Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament.

Aceeai dubl dimensiune a activitii, politic i administrativ, o ntlnim i n cazul celuilalt ef al Executivului romn Preedintele Romniei, care apare n mai multe ipostaze reglementate de art. 80 din Constituie: reprezentant al statului romn, garant al independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii, mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, n scopul de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice.

Astfel, reamintim faptul c Preedintele Romniei emite att acte care in de administraia public (de exemplu decretele prin care numete diverse persoane n funcii publice), ct i acte cu caracter eminamente politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, n baza art. 88 din Constituie).

2. Clasificarea formelor de activitate a administraiei publice.

a. Clasificri propuse n perioada interbelic: Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) i acte materiale.

b. Clasificri propuse n perioada postbelic: Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizeaz puterea de stat, actul juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea de tehnic administrativ, operaiunea direct productiv; Ilie Iovna: forme productoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ, actele civile ale organelor administraiei de stat, faptele juridice materiale) i forme care nu produc efecte juridice proprii (operaiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice); Tudor Drganu: acte juridice i fapte materiale juridice.

c. Clasificri propuse n perioada contemporan: Antonie Iorgovan: acte care se realizeaz n regim de putere public (actele unilaterale de drept administrativ, contractele administrative ambele formnd categoria actului administrativ, n sens larg), acte care se realizeaz, n principal, ntr-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizeaz puterea public, contractele de drept civil); Verginia Vedina: acte (acte specifice administraiei, respectiv acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept), fapte materiale i operaiuni administrative.

Att pentru actele juridice ct i pentru faptele/operaiunile administraiei publice sunt propuse n doctrin o serie de alte clasificri, n funcie de criterii cum ar fi: regimul juridic n care se realizeaz, consecinele sub aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinei emitentului etc.

3. Actele juridice ale administraiei publice.

Administraia public, ca ansamblu de activiti, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice, ci i prin efectuarea unor operaiuni diverse, de natur intelectual sau material, care au ca scop final satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 3 i urm.). Sigur c, din punct de vedere al impactului i efectelor produse, actele juridice sunt mult mai importante dect toate celelalte forme de activitate, ele fiind apte s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i obligaii, n cadrul raporturilor de drept administrativ.

Actele juridice erau privite n doctrina interbelic (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ediiunea a doua, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1936, p. 15) drept acele manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, ce puteau consta n crearea, modificarea sau suprimarea de reguli sau situaiuni juridice sau de drepturi subiective, precum i n atribuirea n favoarea unor indivizi determinai a unor anumite situaiuni juridice generale sau legale.

Principala categorie de acte juridice cu care opereaz administraia sunt actele administrative stricto-sensu, ca acte de autoritate nscute prin voina unilateral a emitentului.

Actele juridice ale administraiei au fost clasificate n: Acte de drept administrativ (cele realizate de organele administraiei n baza atribuiilor de autoritate cu care sunt nvestite) i acte de drept civil (realizate de aceleai organe n calitate de persoane juridice) Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 37; Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizeaz puterea de stat (de exemplu: sesizri, oferte de contractare) i acte contractuale - Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 209; Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim de putere public i contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 293-294).

Una dintre cele mai importante clasificri este cea propus de profesorul Antonie Iorgovan (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 10 i urm.):

a. Dup criteriul modului de manifestare a voinei emitentului. acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) i actul juridic ce nu realizeaz puterea public; acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraiei publice): contractele de drept privat, contractele administrative.

b. Dup regimul juridic aplicabil. acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative; acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizeaz puterea public, contractele de drept privat, ncheiate de organele administrative ca persoane juridice de drept privat. 4. Operaiunile administrative i faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezint unele trsturi comune: Nu concretizeaz o manifestare de voin exprimat n scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente; Chiar dac unele produc anumite consecine juridice (de regul, permit continuarea unei proceduri), acestea opereaz n baza legii, nu sunt generate n mod direct i intenionat prin respectiva operaiune; Scopul realizrii acestora poate consta n mijlocirea emiterii/adoptrii de acte administrative (de exemplu - avizul), sau n executarea legii la modul concret (de exemplu - activiti concrete de prestare a unor servicii publice).

Exist mai multe clasificri, axate pe criterii diferite: a. n funcie de regimul juridic aplicabil: operaiuni de putere (operaiunile tehnico-administrative i cele prin care se realizeaz servicii publice), operaiuni care nu se realizeaz ntr-un regim de putere (operaiunile productive);

b. n funcie de consecine: fapte/operaiuni productoare de efecte juridice, fapte/operaiuni care produc efecte de alt natur, care pot avea i conotaii juridice;

c. n funcie de scopul lor: fapte/operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile administraiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea n executare a unor acte administrative); fapte/operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei publice (aa-numitele operaiuni de birou sau de administraie intern operaiunile tehnico-administrative i acte cu caracter politic); fapte materiale de producie (Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2014, p. 92).

Ca pondere, operaiunile i faptele materiale ale administraiei publice se regsesc n proporie mai mare dect actele juridice ale acesteia i sunt realizate, n principal, de organele de la baza sistemului administraiei publice, care au sarcini accentuate n ceea ce privete executarea la modul concret a legii i prestarea de servicii publice.

n Proiectul Codului de procedur administrativ sunt analizate ntr-un titlu distinct - Titlul V - Operaiunile administrative i tehnico-materiale.

Conform acestor reglementri (art.136), operaiunile administrative sunt, de regul, msuri de pregtire, elaborare, aducere la cunotin, punere n executare i control a actelor administrative, precum i aciuni realizate n afara acestora.

5. Contractul administrativ.

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraiei publice, fiind ncheiat n principal sub un regim de putere public, de drept administrativ i, n subsidiar (n completare), sub regimul dreptului privat.

Contractele administrative sunt tratate n mod distinct n dreptul public francez ca fiind contractele ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari.

n legislaia romn actual, noiunea de contract administrativ a fost recent introdus prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care n art. 2 lit. c) teza final precizeaz c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice.

Este de observat faptul c lista contractelor administrative enunat n norma anterioar nu este una exhaustiv i nici nu ar fi fost indicat acest lucru, n condiiile n care dezvoltarea continu i evoluia actelor de natur contractual ncheiate ntre autoritile publice i persoanele de drept privat (aa-numitele contracte de parteneriat public-privat) reprezint o realitate de necontestat. n dezvoltarea acestei idei, legea prevede n acelai art.2 lit.c) c prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ.

De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmente n acte normative speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public etc.

Pentru comparaie, amintim faptul c n dreptul francez sunt considerate contracte administrative: achiziiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea domeniului public, contractele de recrutare a agenilor (funcionarilor) publici (Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 4e dition, LGDJ, Paris, 2004). CAPITOLUL 2

PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

1. Noiune i trsturi. 2. Clasificare.

1. Noiune i trsturi.

1.1. Noiune:

Actul administrativ reprezint cea mai important dintre formele prin care administraia public i realizeaz sarcinile.

Terminologia utilizat n doctrin nu este uniform, fiind folosite noiunile de act administrativ, act de drept administrativ, act de autoritate, act administrativ de autoritate, toate pentru a desemna aceeai categorie de acte juridice ale administraiei publice. Legislaia n vigoare, pornind de la dispoziiile constituionale (art. 52, art. 126), folosete noiunea de act administrativ, fapt care recomand utilizarea general a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridic corect i univoc.

2.2. Definiii formulate:

a) Definiii formulate n doctrin: - act fcut de un funcionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativ, care intr n atribuiunile acelui funcionar (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale, Bucureti, 1925, p. 344); - form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoret. (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 25); - forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative (Verginia Vedina, op.cit., 2014, p.94);

b) Definiii formulate n acte normative: - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare); Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. (art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004). - actul juridic emis/adoptat de o persoan administrativ n mod unilateral, n regim de putere public, prin care se organizeaz sau se aplic n concret legea (art. 13 din Proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei).

2.3. Trsturile actului administrativ: (a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 i urm.)

a. Form juridic principal de activitate a administraiei publice. Actul administrativ reprezint forma principal de activitate a administraiei publice din punct de vedere calitativ, adic al importanei efectelor pe care le produce pentru cei administrai; Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale i diversele operaiuni administrative ale structurilor administrative; Ponderea actelor juridice, n special a actelor administrative, este mai mare n activitatea organelor de la vrful ierarhiei administraiei publice, n cazul celor de la baza administraiei publice predominnd faptele materiale i operaiunile administrative; Ponderea actelor administrative este mai mare n activitatea organelor care realizeaz o competen de domeniu, dect n cazul celor care realizeaz o activitate de ramur.

b. Manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public.

b.1. Manifestare de voin expres: Actul administrativ reprezint exteriorizarea voinei interne a unui organ al administraiei publice de a produce efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii corelative, n regim de putere public; Manifestarea de voin a organului administrativ trebuie s fie expres, univoc i nendoielnic; Manifestarea de voin nu poate fi exprimat jocandi causa; Refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv nesoluionarea cererii n termenul legal (tardivitate sau tcere total ) de ctre autoritile publice reprezint acte administrative implicite, asimilate.

b.2. Manifestare de voin unilateral: Se raporteaz la faptul c emiterea actului administrativ reprezint concretizarea unei singure voine juridice, cea a emitentului, nefiind cerut consimmntul persoanelor vizate de acesta.

Probleme speciale analizate n doctrin: Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice: o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (n componena crora intr mai multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeene etc); o Deciziile/hotrrile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul colegial; o Acordul de voin al membrilor organului colegial reprezint doar modalitatea procedural de exprimare a voinei juridice a respectivului organ, fr s modifice caracterul unilateral al acestei voine; o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numrul de persoane care particip la adoptare, ntruct acestea acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, privit ac subiect de drept distinct.

Emiterea actului cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organism nestatal: o Se menine caracterul unilateral atunci cnd acordul de voin reprezint tot o modalitate procedural de degajare a unei voine unice, n vederea naterii actului administrativ; o De multe ori, acordul unei alte structuri statale reprezint o aprobare prealabil n vederea emiterii actului administrativ, sau un aviz conform.

Emiterea actului la cererea prealabil: o Dac cererea prealabil este formulat de emitent ctre superiorul su ierarhic, avem de-a face cu o simpl autorizare; o Dac cererea prealabil este formulat de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezint o condiie procedural necesar pentru emiterea actului, nu o manifestare de voin juridic care se alipete celei a emitentului; o Renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul administrativ nu are ca efect ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actul n cauz; o Revocarea (retractarea) actului administrativ opereaz prin manifestarea de voin a organului emitent (sau, dup caz, a superiorului su ierarhic) i nu este condiionat de manifestarea de voin, n acest sens, a beneficiarului.

b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere public: Aceast trstur deosebete actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administraiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);

Actele administrative concretizeaz voina organelor administrative ca subiecte n raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exerciiul autoritii publice;

Actele administrative mai sunt denumite i acte de autoritate (acte de putere public) i sunt obligatorii pentru toi destinatarii si i chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, pn la momentul n care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);

Regimul de putere public justific obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu (ex officio), n sensul c nu mai este nevoie de o nvestire suplimentar cu formul executorie.

c. Exercitarea de ctre instana de judecat (ca regul, instana de contencios administrativ) a unui control de legalitate. Cadrul constituional l reprezint: - art. 52 (Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public): (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.

- art.126 alin.6 (Instanele judectoreti): Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.

Cadrul legal de baz l reprezint Legea organic nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare, unde sunt detaliate condiiile i limitele exercitrii dreptului fundamental prevzut de art.52 din Constituie, inclusiv aspectele de natur procedural.

Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalitii, de ctre instane. Conform art. 126 alin. 6 din Constituie, controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar.

De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumer n art. 5 actele nesupuse controlului i limitele controlului (la care vom face referire n partea dedicat contenciosului administrativ), conturnd sfera a ceea ce doctrina numete fine de neprimire de rang legal (a se vedea i Decizia Curii Constituionale nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011), criticabil pentru o eventual adugare nepermis la Constituie.

Legislaia n vigoare reglementeaz pentru anumite categorii de acte administrative o procedur special de atacare n instan, derogatorie, cel puin parial, de la dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor stabilete, n prim instan, competena instanei de drept comun (judectoria) pentru soluionarea plngerilor mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare contravenionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o procedur special de contestare a actelor administrativ-jurisdicionale emise de comisiile judeene de fond funciar, respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competena de judecat aparinnd tot instanei de drept comun. d. Emitentul poate fi o autoritate public sau o persoan de drept privat autorizat de puterea public s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public. Dispoziiile art. 52 din Constituie se refer la actele administrative emise de autoriti publice, nu doar la cele emise de autoriti/organe administrative;

Conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public;

Actele administrative pot proveni i de la autoriti din afara sferei Executivului (de exemplu: Parlament, instanele de judecat, Avocatul Poporului, Curtea Constituional, Consiliul Legislativ etc.), fiind vorba despre acte emise n realizarea unei activiti administrative specifice, de natur intern, ca mijloc de realizare a competenei acestor autoriti;

Inclusiv doctrina i jurisprudena instanelor de contencios administrativ admit faptul c pot fi emise acte de autoritate i de unele entiti cu caracter privat i cu activitate non-profit (denumite, ca regul, n perioada interbelic stabilimente de utilitate public) care satisfac un interes public (de exemplu: universitile private, sau formele de organizare a corpurilor profesionale de genul Uniunii Naionale a Barourilor din Romnia, Uniunii Naionale a Notarilor Publici din Romnia etc.). Calificarea acestor persoane juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la activitatea desfurat, se face numai de ctre autoritile statale, fie direct prin lege, fie, dup caz, prin acte administrative (hotrri ale Guvernului, conform O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii), n funcie de iniiativa (a statului sau a particularilor) care a stat la baza nfiinrii lor.

e. Actul administrativ produce efecte juridice, n sensul c d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, specifice raporturilor de drept administrativ. Din moment ce actul administrativ reprezint o specie a actului juridic, rezult c acesta este emis/adoptat n scopul producerii de efecte juridice: naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii specifice raporturilor de drept administrativ;

Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere public);

Administraia public se angreneaz i n raporturi de drept privat, atunci cnd este vorba despre gestionarea domeniului privat, dar n aceast ipotez nu apeleaz la acte administrative, ci la acte de drept privat.

2. Clasificarea actelor administrative.

2.1. n funcie de organul emitent: Acte care eman de la autoriti administrative; Acte care eman de la alte autoriti publice; Acte care eman de la persoane private autorizate s presteze activiti de interes public.

2.2. n funcie de ntinderea efectelor juridice: Acte administrative normative (cu caracter normativ) - cuprind reglementri generale i impersonale, aplicabile unui numr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes); Acte administrative individuale (cu caracter individual) produc efecte juridice fa de unul sau mai multe subiecte de drept determinate; Acte administrative cu caracter intern ale unei autoriti/instituii publice (care, la rndul lor pot fi normative sau individuale).

2.3. Actele administrative individuale sunt mprite n: Acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii unui subiect de drept determinat; Acte de atribuire a unui statut personal; Acte de aplicare a constrngerii administrative; Acte cu caracter jurisdicional. 2.4. Problema actelor administrative de autoritate i a actelor administrative de gestiune:

O delimitare important, reinut n doctrina de drept administrativ interbelic i preluat inclusiv de unii autori contemporani, sau chiar n practica instanelor de contencios administrativ, a fost cea dintre actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune.

n aceast terminologie, termenul administrativ evoc nu regimul juridic aplicabil cel de drept public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul n cauz - organele administraiei publice.

Actele de gestiune, ntr-o viziune clasic, reprezint toate acele acte juridice cu caracter contractual sau fcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, svrite de Stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su (C.G. Rarincescu, op.cit., 1937, p. 147), respectiv actele prin care se conserv, se mrete sau se micoreaz activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implic cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moii a Statului, nchirierea unui imobil de ctre primar (P. Negulescu, op.cit., 1925, p. 346).

Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit i actul administrativ de putere public, ar reprezenta acea declaraie de voin cu caracter unilateral i executoriu, emannd de la autoritile administrative ale Statului i svrite n vederea funcionrii serviciilor publice (C.G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 146-147), respectiv acel act prin care se ordon sau se interzice ceva administrailor, emis de autoritile administrative n calitate de deintoare ale suveranitii naionale, cum ar fi regulamentele, ordonanele, decretele de numiri sau destituiri de funcionari, deciziunile (P. Negulescu, 15 op. cit., 1925, p. 346).

n prezent, conceptul actului de gestiune, n abordarea sa interbelic, nu are un fundament juridic, ntruct legislaia nu mai face nicio difereniere ntre actele unilaterale ale administraiei publice prin care se iau decizii cu privire la patrimoniul public i celelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o anumit conduit, se confer/modific/retrage un statul personal, se aplic o sanciune etc. Desigur, n mod metaforic i pentru a pstra terminologia tradiional, pot fi denumite acte de gestiune contractele de drept privat ncheiate de autoritile publice, nu i actele administrative care le-au precedat (spre exemplu nu poate fi act de gestiune, adic act de drept privat, o hotrre de consiliu prin care s-a aprobat procedura de nchiriere a unor bunuri din patrimoniul localitii).

2.5. Actul administrativ-jurisdicional:

Aceast specie de acte administrative individuale este reglementat inclusiv n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care n art. 2 alin. 1 lit. d) definete actul administrativ-jurisdicional ca fiind actul emis de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special. n lege este definit i noiunea de jurisdicie administrativ special, ca activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale ( lit.e ).

Amintim faptul c, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituie, jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, dispoziie care este dezvoltat, sub aspect procedural, n art. 6 din Legea contenciosului administrativ.

Actele administrativ jurisdicionale pot fi contestate mai departe la instana de contencios administarativ (calea de atac este, de regul, cea a recursului, etapa de jurisdicie administrativ fiind considerat echivalentul primei instane).

n doctrina recent, actele administrativ-jurisdicionale sunt prezentate ca acte administrative tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la nivelul administraiei active (D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 21).

Trsturile actului administrativ jurisdicional (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505): este un act administrativ tipic, adic este emis numai de ctre organele administraiei de stat; are un caracter de excepie, n sensul c intervine numai n situaii riguros precizate de normele juridice; este emis n soluionarea unor litigii ce se ivesc ntr-un domeniu sau altul de activitate din administraia de stat (administraia active); este emis dup o procedur special, administrativ-jurisdicional, care cuprinde i principiul independenei organului care emite actul fa de prile n litigiu, respectiv, principiul contradictorialitii; este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative (mai exact al retractrii), fr a se nelege c are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare dect actele administrative obinuite; este susceptibil de a fi atacat n contenciosul administrativ general, potrivit dispoziiilor legale (a se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare).

Dup revizuirea Constituiei Romniei (a se vedea modificarea de substan a art. 21, referitoare la caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale), urmat de adoptarea noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat n doctrin (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez i explicaii, Editura Kullusys, ediia a II-a, Bucureti, 2006, p. 139) c pentru a ne afla n prezena unui act administrativ jurisdicional se impune ca: actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de stat sau al administraiei locale (deci nu de orice autoritate public, inclusiv din sfera puterii judectoreti i nu de autoriti ale structurilor nestatale organizaii profesionale, fundaii etc.); autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un organ administrativ jurisdicional; conflictul s se soluioneze cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii; prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Ca exemple de autoriti publice cu atribuii de jurisdicie administrativ n prezent, se indic de ctre unii autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activeaz n diverse domenii de activitate, cum ar fi: comisiile de soluionare a ntmpinrilor prevzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, comisiile mixte i Comisia Central de Rechiziii prevzute n Legea nr. 132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile de servicii n interes public, comisiile de disciplin din cadrul autoritilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci etc.

Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve fa de includerea unora dintre ele n sfera autoritilor care dein atribuii jurisdicionale, ntruct un criteriu esenial pentru a ne afla n faa unei asemenea autoriti este competena sa de a pronuna efectiv o decizie, un act administrativ-jurisdicional, pentru soluionarea conflictului dedus judecii administrative; aceast cerin nu se regsete, de exemplu, n cazul comisiilor de disciplin instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competena de a investiga svrirea de abateri disciplinare de ctre funcionarii publice i de a formula propuneri de aplicare a unei sanciuni, nu de a aplica sanciunea efectiv.

O activitate jurisdicional de necontestat este cea nfptuit de Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, acesta avnd competena material de a se pronuna asupra contestaiilor formulate cu privire la modul de atribuire a contractelor de achiziii publice, respectiv de concesiune de lucrri/servicii publice, n baza O.U.G. nr.34/2006, cu modificrile i completrile ulterioare.

CAPITOLUL 3

ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.

1. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative. 2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative. 3. Efectele actelor administrative.

1. Condiiile de valabilitate a actelor administrative.

A. Legalitatea i oportunitatea actului administrativ.

Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic specific actelor administrative. Principiul general al legalitii presupune: supremaia legii, n sensul c toate subiectele de drept trebuie s se supun dispoziiilor legale, pornind de la Constituie i continund ce celelalte acte normative, n funcie de ierarhia acestora; baza legal a activitii tuturor subiectelor de drept.

(V. Vedina, op.cit., 2014, p. 100).

Prin legalitatea actelor administrative, ntr-un sens strict, se nelege obligativitatea conformrii acestora cu dispoziiile constituionale, legile adoptate de Parlament i celelalte acte normative cu o for juridic superioar actului adoptat, cumulat cu obligativitatea respectrii competenei organului emitent i a condiiilor de form i de procedur prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedina, op.cit., 2014, p. 101; D.A.Tofan, op. cit., 2009, p. 26 i urm).

n esen, condiiile generale de legalitate constau n: Emiterea actului n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament i cu toate actele normative de for juridic superioar; Actul s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; Actul s fie emis n forma i prin procedura prevzut de lege.

Oportunitatea actului administrativ (i a activitii administrative, n general) se fundamenteaz pe puterea discreionar de care dispune administraia, n baza creia aceasta are posibilitatea, conform unei marje de apreciere ce i este lsat la dispoziie de ctre legiuitor, de a alege dintre mai multe ci posibil de urmat pe cea care poate duce, n condiii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 26-27); ea deriv din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluii posibile i legale, n aceeai msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 101).

Prin oportunitate, doctrina nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, n funcie de anumite criterii de referin cum ar fi: specificitatea condiiilor de munc dintr-o anumit zon, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite uniti administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implic aplicarea unui act administrativ (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 100 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49).

n esen, oportunitatea se raporteaz la: momentul adoptrii actului administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 28).

Exist dou mari modaliti de abordare a relaiei legalitate-oportunitate n literatura de specialitate: a. Teza colii de drept public de la Bucureti: Oportunitatea reprezint ea nsi un element al legalitii, neputnd fi analizat distinct de aceasta. b. Teza colii de drept public de la Cluj: Legalitatea i oportunitatea reprezint condiii distincte de validitate a unui act administrativ.

(Titulatura celor dou coli aparine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, n prezent trebuie reinut i faptul c reprezentanii celor dou centre universitare mbrieaz, de multe ori, aceeai concepie, inclusiv n materia actului administrativ, conflictul ideologic la care ne referim fiind mult atenuat).

Importana practic a acestor teze: posibilitatea anulrii de ctre instana de contencios administrativ a unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru nclcarea expres a unui text legal (de exemplu, dac mijloacele i resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depesc posibilitile reale existente) este recunoscut de coala de la Bucureti, nu i de coala de la Cluj.

B. Condiiile de form.

Regula actele administrative se emit/adopt n form scris (cerin ad validitatem); Ca excepie, anumite acte administrative individuale pot mbrca i forma oral de exemplu: avertismentul, ca sanciune contravenional; actele normative mbrac ntotdeauna forma scris, pentru a putea fi aduse la cunotin public.

Limba n care se redacteaz toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficial a statului romn - limba romn; totodat, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, republicat, n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. ntotdeauna, ns, va avea valoare oficial numai actul redactat n limba romn.

Motivarea actelor administrative reprezint o cerin care trebuie respectat de emitent n funcie de tipul actului administrativ individual sau normativ.

Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin note de fundamentare (pentru hotrrile i ordonanele Guvernului) sau prin referate de aprobare (pentru celelalte acte normative) a se vedea dispoziiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, H.G. nr.1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii.

Potrivit dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare i motivare al actului normativ include coninutul evalurii impactului acestuia, cuprinznd urmtoarele seciuni:

a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare; principiile de baz i finalitatea reglementrilor propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrrilor de cercetare, evalurilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a cror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei extraordinare care impune reglementarea imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de urgen, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse;

b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor;

c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri;

d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea exact a acestora i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curii de Justiie a Comunitilor Europene i alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; preocuprile n materie de armonizare legislativ;

e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii consultai, esena recomandrilor primite;

f) activitile de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ;

g) msurile de implementare-modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice centrale i locale.

De asemenea, n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea trebuie s cuprind referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite. Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprind referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a Tarii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social. Competena de a stabili strutura i coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare pentru actele normative iniiate de Guvern aparine chiar acestuia.

Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivrii att n fapt ct i n drept este de necontestat n privina actelor administrativ-jurisdicionale i a celor sancionatorii; pentru celelalte categorii de acte administrative individuale, doctrina i, mai nou, chiar jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunat de Secia de Contencios Administrativ i Fiscal a .C.C.J. n dosarul nr. 21214/2/2005), se pronun n mod constant n sensul necesitii motivrii acestora att n drept ct i n fapt, indiferent dac legea prevede sau nu expres aceast obligaie, fiind dat ca argument, printre altele, i existena dreptului la informaie prevzut de art. 31 din Constituie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62-63). De lege lata, actele normative care consacr aceast obligaie se refer la anumite tipuri de acte, nu la ntreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, n care se prevede obligaia de a se indica, n rspunsul remis petiionarului, temeiul legal i Legea nr. 544/2001, n care se prevede c refuzul de a pune la dispoziia solicitantului informaiile solicitate trebuie motivat).

Actualmente, motivarea actelor administrative individuale se rezum, de regul, n practica administrativ, la indicarea textelor legale pe care se ntemeiaz, adic la motivarea n drept, cu precizarea eventualelor operaiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).

2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative.

Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care cuprinde o serie de etape i operaiuni: 2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului; 2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ; 2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului. Sunt cele mai ntlnite n activitatea administraiei i poart diverse denumiri (studii, rapoarte, referate, proiecte, dezbateri publice, dri de seam, anchete etc.).

Cele mai ntlnite forme sunt reprezentate de avize i acordul prealabil.

AVIZELE: Reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit unei alte autoriti, ntr-o problem sau mai multe, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. (R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 300). Reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele nsele. Sunt de 3 categorii: avizele facultative nu exist obligaia pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita, nici de a le respecta, dac le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, n baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public);

avizele consultative exist obligaia de a fi solicitate, dar nu i obligaia de a fi respectate (de exemplu: avizele emise de prefect, n condiiile art.9 din Legea nr. 340/2004, republicat);

avizele conforme exist obligaia pentru emitent de a le solicita i de a se conforma lor (de exemplu: avizele emise Inspectoratele Judeene colare, n baza Legea educaiei naionale nr. 1/2011 (art. 42, de exemplu), avizul emis de Ministerul Transporturilor n legtur cu statutul Casei Asigurrilor de Sntate a Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului, n baza art. 266 alin. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii, cu modificrile i completrile ulterioare). Contribuie la ntrirea caracterului legal al actului administrativ ce urmeaz a fi emis/adoptat. Nu pot fi atacate n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu actul administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Poate fi, n schimb, cerut instanei de contencios administrativ, obligarea autoritii competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi ndreptit.

ACORDUL PREALABIL: Reprezint o specie a acordului, ca operaiune administrativ ce reprezint acceptul pe care l d un organ public altui organ public, n vederea emiterii de ctre ultimul a unui act administrativ. Este o manifestare de voin cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat denumit n doctrin act administrativ complex (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 109-110; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 32-33). ntrete legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoper viciile de legalitate ale acestuia. Nu produce prin el nsui efecte juridice.

Nu poate fi atacat n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu actul administrativ pe care l fundamenteaz.

ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, n Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, conform art.6, autoritile administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun privind intenia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului i pe care l vot transmite i ctre mass-media.

De asemenea, n art.8 alin.2 al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, cu modificrile i completrile ulterioare, se consacr obligaia organelor administraiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidena Legii nr. 52/2003 n aceste monitoare oficiale judeene sau, dup caz, oreneti.

2.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului.

Regula: se regsesc, cu precdere, n cazul organelor colegiale, i vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre acestea;

Excepii: pot fi regsite i la unele acte emise de organe unipersonale (exemplu: decretele Preedintelui Romniei).

Sunt reprezentate de: - Cvorum = numrul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu judeean, comisie de specialitate etc.)care trebuie s fie prezeni, conform legii, pentru funcionarea (ntrunirea) valabil a respectivului organ; - Majoritatea cerut pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simpl (jumtate plus unu din numrul celor prezeni), absolut (jumtate plus unu din numrul total al membrilor organului colegial), calificat (un numr mai mare de votani dect cel care constituie majoritatea absolut de regul, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numrul componenilor organului colegial); - Semnarea i (dac este cazul) contrasemnarea actului (n cazul, de exemplu, al actelor Guvernului, decretelor prezideniale, hotrrilor consiliului judeean/local).

O alt condiie esenial n aceast etap procedural este motivarea actului, aspect la care am fcut anterior referire.

Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparena decizional, cu ocazia desfurrii edinelor autoritilor administraiei publice locale se va ntocmi i o minut, n care se vor consemna punctele de vedere exprimate, precum i votul fiecrui membru (cu excepia situaiei n care votul este secret). (Verginia Vedina, op.cit., 2014, p.113.)

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului. Au importan sub aspectul momentului de la care actele administrative ncep s produc efecte juridice.

Categorii: - Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual ctre subiectul de drept vizat de acesta; - Publicarea actului = aducerea la cunotin public prin publicarea n Monitorul Oficial al Romnei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central i, uneori, a unor acte administrative individuale, de exemplu: hotrrile Guvernului cu caracter individual, cu excepia celor n materie militar, deciziile primului-ministru, sau decretele prezideniale), n monitoarele oficiale judeene, n alte publicaii, dup caz, sau prin afiarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative normative; - Aprobarea = de regul, manifestare de voin a unui organ superior emitentului, prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fr de care actul n cauz nu ar putea produce efecte juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 i urm.);

n doctrin (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35) mai sunt analizate i aprobrile substitutive (aprobarea de ctre un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acionat n domenii ce ineau de competena primului), respectiv aprobrile improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, avnd ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ este cazul diverselor autorizaii, licene, permise etc.).

Procedura aprobrii tacite (reglementat prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri prin Legea nr. 486/2003) reprezint procedura prin care o autorizaie este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii ( D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 36). Domeniile n care opereaz aceast procedur sunt enunate n art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri prin Legea nr.486/2003, conform cruia: (1) Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale. (2) Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite.

- Confirmarea = operaiune care poate primi trei accepiuni, analizate n doctrin: actul prin care organul administrativ ncunotiineaz un subiect de drept interesat c nelege s menin un act administrativ emis anterior; act administrativ distinct prin care organul administrativ urmrete s acopere un viciu al unui act propriu emis anterior, sau s acopere un viciu al unui act inferior ca for juridic; aprobare dat de organul administrativ superior, fr de care nu se poate pune n aplicare un act anterior al unui organ inferior. (D.A. Tofan, op.cit., 2009, p.36.) O alt formalitate procedural ulterioar o reprezint i publicarea minutei ntocmite cu ocazia edinelor autoritilor administraiei locale pe site-ul propriu, precum i afiarea acesteia la sediul autoritii.

3. Efectele actelor administrative.

3.1. Fora juridic a actelor administrative.

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative st prezumia c acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, prezumie care mbrac trei dimensiuni:

a. prezumia de legalitate n sensul c actul a fost emis n conformitate cu prevederile Constituiei i ale celorlalte acte juridice cu for juridic superioar. La rndul ei, prezumia de legalitate se fundamenteaz pe alte dou prezumii:

b. prezumia de autenticitate n sensul c actul a fost emis de organul artat n cuprinsul acestuia prin formele specifice antet, tampil, semnturi etc.;

c. prezumia de veridicitate n sensul c actul administrativ este presupus a corespunde, pe fond, adevrului.

Actul administrativ d natere obligaiei de respectare care vizeaz orice subiect de drept, respectiv obligaiei de executare care privete subiectele de drept ce au obligaia punerii sale n executare.

Fora juridic a actelor administrative se raporteaz la: a. locul organului emitent n structura administraiei publice (plasarea organului n cadrul sistemului administrativ); b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale (poate fi un organ cu competen general sau de specialitate); c. categoria actelor individuale sau normative (n funcie de care rezult i sfera de ntindere a efectelor). Actul administrativ constituie el nsui titlu executoriu, de unde deriv i principiul executio ex officio care l guverneaz i care semnific c se poate trece la executarea sa fr a mai fi necesar o nvestire suplimentar cu formul executorie (V. Vedina, op. cit., 2014, p.116).

3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.

a. Pentru organul emitent, actul administrativ ncepe s produc efecte juridice din chiar momentul emiterii/adoptrii, n sensul c acesta are obligaia de a-l aduce la cunotin public sau, dup caz, de a-l comunica celor interesai, respectiv obligaia de a nu l modifica sau abroga dect prin parcurgerea procedurii prevzute de lege (V. Vedina, op. cit., 2014, p.117).

b. Pentru celelalte subiecte de drept: actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicrii lor, cu excepia hotrrilor Guvernului i a decretelor Preedintelui Romniei, care trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei; actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunotin public (prin publicare), n modalitile prevzute de lege.

n esen, ca REGUL actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul n care au fost aduse la cunotina destinatarului sau, dup caz, a publicului, n formele prevzute de lege.

EXCEPIILE de la regula sus-menionat: actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de exemplu: certificate de stare civil - natere, de deces etc.), din categoria crora se apreciaz c fac parte i actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administrative interpretative, actele administrative jurisdicionale (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 48). Dup cum se observ, este vorba despre acte individuale.

actele administrative care produc efecte de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin, fie datorit stabilirii n cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii de exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniior, actele normative n materie contravenional intr n vigoare n termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar n cazuri urgente, la minim 10 zile.

n privina actelor normative emise de autoritile centrale, Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, precizeaz la art. 11:

(1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.

(2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.

(3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text.

Desigur, ne intereseaz, n principal, data intrrii n vigoare a actelor administrative normative, legile sau ordonanele neintrnd n aceast categorie.

Pentru actele emise de autoritile administraiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat, prevede n art. 49, aplicabil pentru hotrrile consiliilor locale, c Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii (regul valabil i n ceea ce privete hotrrile consiliului judeean). De asemenea, potrivit art. 68, n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz.

Aadar, n privina actelor administrative emise la nivel local se menine regula intrrii n vigoare de la data aducerii lor la cunotin, raportat la clasica distincie dintre actele normative i cele individuale.

3.3. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative.

Actele administrative normative sunt apte, n principiu, de a produce toate categoriile de efecte juridice, att pentru dreptul administrativ, ct i pentru celelalte ramuri de drept, fiind i izvoare de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70);

Actele administrative cu caracter individual dau natere, de principiu, la raporturi de drept administrativ, dar i la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, n cazul actelor de stare civil); n cadrul acestora exist deosebiri n funcie de sfera mai restrns sau mai larg a subiectelor de drept implicate n raporturile juridice pe care le reglementeaz (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 51).

n orice caz, nu trebuie confundat natura juridic a unui astfel de act aceea de act administrativ cu tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civil, sau titlul de proprietate emis n baza Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rmne un act administrativ i nu un act de drept civil, chiar dac produce efecte de acest gen.

3.4. ncetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice pn la momentul ieirii sale din vigoare, care se poate realiza prin: Anulare de ctre instana de judecat (de contencios administrativ), ca regul; uneori, legiuitorul permite i superiorului ierarhic s anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate anula ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar menioneaz aceast posibilitate chiar pentru autoritatea care a gestioneaz o anumit procedur (de exemplu, potrivit art. 86 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractant poate anula procedura de licitaie restrns, deci i eventualele acte administrative emise anterior n cadrul acesteia, cu anumite condiii). Revocare propriu-zis de ctre organul ierarhic superior emitentului; Retractare de organul emitent; Abrogare dispus de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menionm c, din interpretarea dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat, rezult c operaiunea abrogrii este incident pentru actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care se folosete conceptul de revocare).

Alte modaliti de ncetare a efectelor juridice: prin intervenia unor fapte materiale (de exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligaii materiale), prin prescripia dreptului de executare, prin executarea actului administrativ. (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 119 -120; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p.51-52) 26

CAPITOLUL 4

SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Suspendarea executrii actelor administrative. 2. Revocarea i retractarea actelor administrative. 3. Anularea actelor administrative. 4. Inexistena actelor administrative.

1. Suspendarea executrii actelor administrative.

1.1. Noiune: reprezint ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedina, op.cit., 2014, p.120; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2009, p. 55).

1.2. Trsturi: are caracter de excepie, se dispune numai n cazuri bine ntemeiate; reprezint o situaie temporar, vremelnic; constituie o garanie a legalitii i a respectrii drepturilor subiective i intereselor legitime ale persoanelor; are n vedere ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice sau amnarea temporar a producerii efectelor juridice; poate s intervin numai dup intrarea n vigoare a actului; poate fi dispus de organul competent (instana de contencios administrativ sau chiar organul administartiv) potrivit legii, sau intervine direct n baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din Constituie, depunerea de ctre prefect a unei aciuni mpotriva actelor emise de autoritile autonome locale duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept etc.).

1.3. Regimul general aplicabil:

a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea: organul emitent sau cel ierarhic superior; instana de judecat; legiuitorul.

b. Tipuri de suspendare: n baza legii de jure - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituie, art. 3 din Legea nr. 554/2004, referitoare la aciunile introduse n baza atribuiilor de tutel administrativ de ctre prefect sau de Agenia Naional a Funcionarilor Publici); dispus de organul competent instan de judecat (a se vedea art. 14, 15 din Legea contenciosului administrativ) sau alt autoritate public (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).

c. Cauze de suspendare: n Legea contenciosului administrativ regsim dou motive care pot justifica (dac sunt ntrunite cumulativ) admiterea de ctre instan a unei cereri de suspendare a executrii actului administrativ: existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea contenciosului administrativ); necesitatea evitrii producerii unei pagube iminente (adic prejudiciul material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public, potrivit art. 2 alin. 1 lit. ) din Legea contenciosului administrativ).

Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute n vedere (alturi de motive care in chiar de oportunitate) i n cazul suspendrii dispuse de ctre organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale organelor inferioare ierarhic.

d. Efecte juridice: suspendarea produce ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice de ctre actul suspendat, inclusiv stoparea oricrei proceduri de executare silit a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare). De asemenea, cel puin provizoriu, adic pn la clarificarea irevocabil a legalitii sau nelegalitii actului, se va reveni la situaia anterioar emiterii acestuia.

1.4. Reglementarea suspendrii judiciare, n baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:

a. Regimul suspendrii n baza art. 14 din Legea nr. 554/2004: Se dispune la cererea persoanei vtmate, dup formularea plngerii administrative prealabile; Trebuie probat existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ; art.2 alin.1 lit.t) din lege); Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definit n art. 2 alin. 1 lit. ), ca prejudiciul material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public); n cazul actelor administrative normative care vatm un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public; Judecarea cererii se face de urgen i cu precdere, cu citarea prilor; Efectele suspendrii dureaz pn la pronunarea instanei de fond asupra viitoarei aciuni n anularea actului administrativ, dar nceteaz de drept dac aceast aciune nu este introdus n termen de 60 de zile de la acordarea suspendrii (este vorba despre soluia dat de prima instan, nu de hotrrea din recurs); n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept, fr a mai fi obligatorie nregistrarea unei alte plngeri prealabile; Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare; Recursul nu suspend executarea primei sentine, n sensul c suspendarea executrii actului administrativ rmne valabil (n schimb, recursul declarat mpotriva sentinei prin care s-a anulat un act administrativ suspend executarea hotrrii judectoreti, adic actul administrativ i menine caracterul executoriu, dac nu se acord suspendarea executrii sale).

b. Regimul suspendrii n baza art. 15 din Legea nr. 554/2004: Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau n mod distinct, dup nregistrarea acesteia pe rolul instanei de contencios administrativ, dar pn la pronunarea instanei de fond; Trebuie ndeplinite aceleai condiii: existena cazului bine justificat i necesitatea prevenirii pagubii iminente; Procedura de judecat este similar cererii n baza art. 14; Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept, iar recursul declarat mpotriva ei nu suspend executarea; n ipoteza admiterii aciunii de fond, msura suspendrii, dispus n condiiile art. 14, se prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, chiar dac reclamantul nu a solicitat expres suspendarea executrii actului administrativ n temeiul art.15.

(A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vian, D.I. Pasre, Legea contenciosului administrativ cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008)

2. Revocarea i retractarea actelor administrative.

2.1. Noiunea de revocare desemneaz operaiunea juridic prin care organul emitent sau organul superior ierarhic desfiineaz (retrage) actul n cauz, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 122).

2.2. Categorii: revocarea propriu-zis - dispus de organul superior ierarhic emitentului; retractarea - dispus chiar de organul emitent; (a se vedea V. Vedina, op. cit., 2014, p. 122).

2.3. Trsturi: conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulitii (dac este dispus pe motive de de nelegalitate, situaie n care opereaz retroactiv, ca i nulitatea); are valoarea unui principiu, n sensul c regula o reprezint revocabilitatea actelor administrative, doar pe cale de excepie unele dintre ele fiind irevocabile; intervine atunci cnd exist certitudinea unui viciu de legalitate care lovete actul sau a unei evidente lipse de oportunitate a acestuia; produce efecte ex tunc, n ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, n ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze de oportunitate sau de eficien a actului administrativ). (V. Vedina, op. cit., 2014, p.122-123). 2.4. EXCEPIILE de la principiul revocabilitii actelor administrative: actele administrative cu caracter jurisdicional; actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte de drept privat (actele instrument necesare derulrii contractelor n cauz); actele administrative emise n vederea ncheierii unor contracte de drept privat (actele administrative condiie, de autorizare); actele administrative executate material; actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie legal; actele administrative care au dat natere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii (certificate de natere, diplome de absolvire, permise, cri de identitate etc.); actele administrative sancionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85-93 i urm.; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 123-125; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 61-65.)

Dup cum se observ, excepiile de mai-sus vizeaz numai acte administrative individuale, nu i acte normative, pentru c ultimele pot fi oricnd retrase de administraie sau anulate de ctre instana de contencios administrativ.

Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totui desfiinate de ctre instana de judecat, prin anulare, ipotez la care se refer i art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: Autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.

n egal msur, chiar dac de lege lata nu exist o astfel de dispoziie, specialitii consider c exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocat dac acesta a fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dac actul era inexistent, neavnd nici un moment o aparen de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ, op.cit., 2009, p. 353; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 64-65; T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 244).

De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocrii actului administrativ cu regimul juridic al revocrii dintr-o funcie/demnitate public, chiar dac i ultima operaiune presupune emiterea sau desfiinarea unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative.

3.1. Noiune operaiunea juridic prin care se dispune desfiinarea unui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72); sanciunea juridic ce intervine n ipoteza n care actul administrativ prezint vicii de legalitate (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 126).

Regimul nulitii n materia actelor administrative este unul destul de nuanat, ntruct nu sunt aplicabile tale-quale regulile clasice ale nulitii actelor civile. De asemenea, nu opereaz, ca regul, nici distincia fcut de Codul civil ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ, pentru c, ntotdeauna, un act administrativ presupune i o dimensiune care ine de interesul i ordinea public, neputndu-se reine c exist acte administrative la emiterea/adoptarea crora au fost incidente numai dispoziii legale care protejeaz interese particulare (a se vedea art. 1247 i 1248 din Codul civil).

De asemenea, cu foarte puine excepii, regimul nulitii unui act administrativ este identic indiferent de cauzele care atrag aceast sanciune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor i a instanei competente este aceeai.Ca un caz special, putem aminti dispoziiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care contureaz o delimitare ntre viciile eseniale de legalitate care se pot ntlni la un proces-verbal contravenional i care atrag nulitatea, care se poate invoca chiar din oficiu de ctre instan, respectiv viciile mrunte (anumite carene n completarea i redactarea procesului-verbal) care nu afecteaz, n principiu, executarea actului i nici nu prejudiciaz contravenientul.

De asemenea, vom remarca, ca regul, c textele legale nu prevd expres sanciunea nulitii pentru nerespectarea cerinelor de form sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce la concluzia c o astfel de sanciune nu ar opera.

Astfel, s-a susinut n doctrin c n dreptul privat nu exist nulitate fr text, pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri, nulitatea exist fr text (J. Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p. 107).

3.2. Calificarea nulitilor n dreptul administrativ:

Teoria nulitii actelor administrative, consacrat n perioada interbelic (Paul Negulescu, op.cit., 1925, p. 424-466) recunotea urmtoarele categorii de acte viciate, n funcie de interesele generale, locale sau individuale ce trebuiau ocrotite: acte inexistente nu au nevoie de nici o constatare formal n acest sens; acte nule de drept au o aparen de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenial, care nu poate fi acoperit i poate fi constatat oricnd; acte anulabile actul prezint unele vicii de form, care pot fi invocate ntr-un interval de timp determinat i doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.

(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72-83; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 127; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 68-69.).

Dup cum am precizat deja, aceast clasificare nu mai este, n totalitate, actual, ntruct: diferena dintre acte nule de drept i acte anulabile nu prezint, n principiu, interes din punct de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelai, n condiiile actualei regementri de contencios administrativ); nu se poate considera c viciile de form sunt, ntotdeauna, mai puin grave dect cele de fond; problema acoperirii (remedierii) viciilor este cel puin discutabil i, oricum, interpretabil, ntruct nu exist o reglementare expres n acest sens, ci doar chestiunea principial c, pn cnd este solicitat instana (sau o jurisdicie special administrativ) s se pronune asupra nulitii, autoritatea administrativ poate s ncerce ndreptarea carenelor iniiale i intrarea n legalitate, dac nu exist o interdicie legal n acest sens i dac nu vatm, astfel, alte drepturi sau interese legitime (a se vedea i Ilie Iovna, op.cit., 1977).

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulitilor n dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al ntinderii efectelor: nulitate total - vizeaz ntregul act administrativ (este specific actelor individuale); nulitate parial - vizeaz doar anumite dispoziii ale actului(se regsete, de regul, n cazul actelor administrative normative).

b. Dup criteriul cauzelor care le genereaz: nulitate absolut - intervine pentru nclcarea unor condiii eseniale de validitate a actului, de regul condiii de fond; nulitate relativ - intervine pentru nclcarea unor condiii mai puin importante, de regul condiii de form, procedurale.

(a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 343)

n orice caz, reinem c orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate valoare egal (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70), existnd situaii n care condiiile de form (stabilite de norme de drept administrativ procedural) sunt mai importante dect condiiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) a se vedea dispoziiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, n care sunt enumerate cauzele de nulitate ale procesului-verbal contravenional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75-77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ: organul ierarhic superior n baza dreptului de control ierarhic; instana de judecat n baza dispoziiilor legale privind contenciosul administrativ; jurisdiciile administrative speciale n baza competenei prevzute expres prin legea de organizare;

3.5. Efectele juridice ale anulrii actelor administrative: n dreptul administrativ se admite, n principiu, posibilitatea confirmrii ambelor categorii de nuliti, n lipsa unei interdicii exprese a legii; Ca regul, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepie, se admite de o parte a doctrinei c anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor ex nunc (Romulus Ionescu, op. cit., 1970, p. 283); De principiu, ca efect al aplicrii regulii restitutio in integrum nu se pot nltura retroactiv dect efectele juridice, nu i faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei autorizaii de demolare a unei construcii nu poate duce la reconstrucia acesteia, pentru c ar fi, oricum, un alt imobil, nu cel iniial); Ca regul, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiionate, sub aspectul legalitii, de existena actului administrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).

4. Inexistena actelor administrative:

4.1. Noiune sanciune specific actului administrativ, care intervine atunci cnd viciile de legalitate care afecteaz actul sunt att de grave nct contientizarea lor este facil pentru toate subiectele de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78-79; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 129-130); orice subiect de drept, chiar i unul cu inteligen medie, va realiza ilegalitatea flagrant a actului, iar actul n cauz nu se poate bucura de prezumia de legalitate, fiind lovit de vicii att de vizibile nct nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drganu, op. cit., 1959, p. 152).

Inexistena, ca sanciune, cunoate o consacrare constituional, cu aplicabilitate limitat: - art. 100 alin. 1 n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. - art. 108 alin. 4 Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate.

Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerat dect una dintre cauzele de inexisten, nu singura.

Vicii flagrante, potrivit definiiilor formulare la nivel doctrinar, pot consta i n: emiterea actului cu depirea competenei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnturii (atunci cnd legea o cere), invocarea unui temei de drept inexistent, lipsa semnturii primarului pe o dispoziie, lipsa semnturii primului-ministru pentru o hotrre a Guvernului etc.

4.2. Trsturi: reprezint o sanciune juridic consacrat i constituional, considerat mai grav dect nulitatea; actele administrative inexistente nu se bucur de prezumia de legalitate; inexistena poate fi constatat de orice subiect de drept interesat, fr a se urma o anumit procedur sacramental; actul este lipsit de for executorie; nu exist obligaia de respectare i de executare a actului; organele administrative au obligaia de a se abine de la punerea n executare a actului i de a constata inexistena acestuia, n caz contrar fiind posibile chiar sanciuni de natur penal pentru funcionarii vinovai; subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apra n faa oricrei autoriti publice, prin invocarea inexistenei; actul inexistent poate fi retras formal oricnd de ctre administraie.

(V. Vedina, op. cit., 2014, p. 130.)

Distincia major dintre inexisten i nulitate const n faptul c actul lovit de nulitate absolut continu s produc efecte juridice, n baza prezumiei de legalitate, pn n momentul n care se constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului de ctre organele competente, pe cnd n cazul inexistenei, din start, actul nu beneficiaz de aceast prezumie i nu poate fi pus n executare (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 76; I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 149). CAPITOLUL 5

DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI

Partea I

Sinteze teoretice 1. Apariia i evoluia domeniului public. 2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat. 3. Bazele constituionale i legale ale instituiei domeniului public. 4. Raportul domeniu public-proprietate public. 5. Definiie i trsturi. 6. Clasificarea domeniului public.

1. Apariia i evoluia domeniului public.

Dup cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria domeniului public are o obrie pur doctrinar (V. Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 447).

Teoria domenialitii publice cunoate mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, 2012, p. 13 i urm.; A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 i urm.; V. Vedina, op. cit., 2002, p. 448 i urm.), care pot fi sintetizate dup cum urmeaz: perioada dreptului roman; perioada medieval vechiul drept francez; perioada Revoluiei franceze din 1789; perioada Codului civil francez i a Codurilor civile influenate de acesta; concepia doctrinei de la sfritul secolului XIX; perioada interbelic; doctrina actual.

Evoluia istoric a domeniului public: n dreptul roman: - se remarc distincia dintre res in patrimonio (bunuri aflate n patrimoniu) i res extra patrimonium (bunuri aflate n afara patrimoniului), n funcie de posibilitatea ca aceste bunuri s se regseasc sau nu n patrimoniul unei persoane. - Res extra patrimonium: sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile de proprietate privat; res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (rmurile mrii), res publicae (porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, piee, parcuri etc.), res divini juris (bunurile sacre i cele religioase: bunuri consacrate divinitii, templele, mormintele etc.); nu puteau fi nstrinate i nici nu opera prescripia n privina lor, dar o parte puteau fi concesionate n schimbul unei taxe speciale - vectigalium publicum. (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., Universul Juridic, 2012, p. 14-18.) n vechiul drept francez: - domeniul public fcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul priv