SISTEMATIZAREA, UNlFICAREA SI COORDONAREA LEGISLATIEI

Constitutia Romaniei consacra conceptele de sistematizare, unificare si coordonare a legislatiei prin raportare la atributiile Consiliul Legislativ. Acest organ consultativ al Parlamentului Romaniei are rolul de a aviza proiectele de acte normative in vederea sistematizarii, unificarii si coordonarii intregii legislatii. De aici nu trebuie trasa concluzia ca sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei constituie apanajul exclusiv al Consiliului Legislativ. Dimpotriva, aceste concepte atrag atentia asupra faptului ca realizarea lor este o sarcina permanenta, deosebit de importanta, a tuturor celor implicati in elaborarea actelor normative, in proiectarea si realizarea sistemului legislatiei.

Sistematizarea legislatiei reprezinta activitatea umana de ordonare a reglementarilor juridice in cadrul sistemului de drept. Aceasta activitate implica nu numai asezarea actelor normative intr-o anumita ordine, ci si ocroirea, fiecarui element constitutiv al actului normativ, a celorlalte elemente ale sistemului pentru a ocupa locul potrivit in cadrul acestuia.

Intr-o opinie singulara in literatura noastra de specialitate se considera ca sistematizarea actelor normative are drept obiect o anumita organizare a actelor normative in vigoare, conform unor criterii obiective si subiective. Rezultatul acesteia rezida in elaborarea unor colectii, culegeri de acte normative sau a codurilor. Asa cum se poate observa, in aceasta opinie sistematizarea se confunda cu concentrarea si codificarea legislatiei. In opinia noastra, sistematizarea este o parte inseparabila a procesului de elaborare a actelor normative si de cunoastere a acestora. Ea se raporteaza la sistemul legislatiei si la sistemul dreptului si are un rol hotarator in stabilirea configuratiei, structurii si formei acestora. Privita din acest punct de vedere, sistematizarea legislatiei are mai multe parti componente:

a. integrarea pr 151d35b oiectului actului normativ in sistemul legislatiei;

b. asanarea legislatiei de reglementarile juridice cazute in desuetudine, de contradictii si de paralelisme de reglementare;

c. concentrarea legislatiei in coduri;

d. incorporarea actelor normative in codexuri pe materii.

Unificarea legislatei are in vedere actiunea de elaborare a unor legi cat mai cuprinzatoare si de incorporare a legislatiei in coduri. Ea urmareste sistematizarea legislatiei dintr-o anumita ramura de drept ori dintr-un anumit grup de relatii sociale.

Coordonarea legislatei consta in actiunea autoritatilor publice implicate in procesul legislativ de a pune de acord elementele componente ale sistemului legislatiei, eliminand contradictiile, redundantele, vidurile legislative si paralelismele.

Dupa cum se poate observa, unificarea si coordonarea legislatiei sunt concepte al caror continut se intersecteaza cu cel al sistematizarii, realizarea lor fiind dependenta de instrumentele prin care se efectueaza sistematizarea.

1. Integrarea proiectului actului normativ in sistemul legislatiei este un obiectiv al activitatii de sistematizare si unificare a legislatiei, in virtutea caruia activitatea de elaborare a actelor normative nu trebuie sa intre in contradictie cu elementele care alcatuiesc sistemul legislatiei. Actul normativ, o data cu intrarea sa in vigoare, patrunde in ansamblul actelor normative ale unui stat, ansamblu caracterizat printr-o multitudine de corelatii intre elementele care il compun, in cadrul carora normele juridice se intregesc unele cu altele si dobandesc sensuri specifice care rezulta din apartenenta lor la sistemul legislatiei.

Pentru a se asigura integrarea organica a actului normativ nou creat in sistemul legislatiei este necesara, inainte de toate, corelarea dispozitiilor sale cu principiile generale ale dreptului, cu prevederile constitutionale, cu. actele normative cu aceeasi forfa juridica sau cu o fortii juridica superioara, aflate in vigoare si cu care se afla in conexiune, cu tratatele internalionale si cu dreptul comunitar.

1.1. Corelarea dispozitiilor actului normativ cu principiile generale ale dreptului.

In literatura juridica este unanim admis ca la baza dreptului se afla o serie de idei de maxima generalitate carora le este subordonata atat activitatea de creare a dreptului, cat si aceea de interpretare si de aplicare a reglementarilor juridice. Giorgio del Vecchio considera ca metoda utilizata pentru cercetarea si descoperirea principiilor generale ale dreptului consta in trecerea, pe calea abstractizarii, de la dispozitii particulare ale legii la

notiuni mai largi, apeland la o 'generalizare crescatoare in masura in care este necesar pentru a intelege cazurile indoielnice in materia dreptului pozitiv.)

 Principiile dreptului sunt astfel o creatie a doctrinei juridice care, pe calea rationamentului, extrage' din masa normelor juridice ideile cele mai generale si le instituie ca valori calauzitoare ale activitatii de creare a dreptului si a celei de aplicare a normelor juridice.

            In literatura noastra de specialitate se apreciaza ca aceste principii generale ale legislatiei sunt superioare chiar si normelor constitutionale, deoarece ele se situeaza deasupra ramurilor de drept, inclusiv a dreptului constitutional, care trebuie sa le reflecte fidel. Aceste principii generale se reclama de la filosofia, morala si religia societatii, reflectand chintesenta unei civilizatii.

Asa cum se poate observa in aceasta opinie, principiile generale ale legislatiei sunt transpozitive, ele situandu-se dincolo de fenomenul juridic, in zonele filosofiei, moralei si religiei.

Potrivit opiniei noastre, cu certitudine principiile generale ale dreptului nu sunt principii filosofice, morale sau religioase, pentru ca ele nu sunt exterioare fenomenului juridic, chiar daca pot suferi unele influente filosofice, morale sau religioase, ca si celelalte elemente componente ale sistemului juridic. Principiile generale sunt o creatie a gandirii juridice, pe calea deductiei logice. Ele pot fi reglementate de normele juridice, dar , in cele mai multe cazuri, sunt extrase din acestea. Fiind deduse din reglementarile juridice, principiile generale ale dreptului nu pot fi contrapuse normelor juridice si nu pot intra m contradictie cu acestea. Asa cum remarca Jean Louis Bergel, principiile generale ale dreptului nu sunt exterioare ordinii juridice pozitive, dimpotriva, ele fac parte din aceasta. Consacrarea acestor principii a fost facuta pentru prima data prin art.38 al Statutului Curtii Internationale de Justitie, pentru a fi preluate apoi in numeroase reglementari ale dreptului international public sau ale dreptului intern. Dar, ceea ce este caracteristic principiilor generale de drept este faptul ca ele sunt extrase din lege sau din cutuma de catre jurisprudenta, cu ajutorul doctrinei. De asemenea, principiile generale ale dreptului constituie baza oricarei constructii juridice. Regulile de drept nu pot fi editate si nu pot evolua decat in functie de principiile generale, carora trebuie sa li se conformeze sau de la care, uneori, pot deroga.

In acest spirit, profesorul Nicolae Popa considera ca principiile de drept sunt prescriptiile fundamentale care caracterizeaza crearea dreptului si explicarea sa. Ele sunt supuse unei dialectici interne si uneia externe. Dialectica externa priveste dependenta principiilor de ansamblul conditiilor sociale, de structura societatii, in timp ce dialectica interna priveste ansamblul legaturilor interne caracteristice sistemului juridic, interferentelor partilor sale componente.In aceasta lumina, sunt considerate ca principii generale ale dreptului: a) principiul asigurarii bazelor legale de functionare a statului; b) principiul libertatii si egalitatii; c) principiul responsabilitatii; d) principiul echitatii si al justitiei.

Reflectarea principiilor generale de drept in scopul de creare a reglementarilor juridice are v vedere conformarea solutiilor juridice din diverse acte normative cu exigentele izvorate dinaceste reguli de maxima generalitate. Valorile exprimate de principiile egalitatii, libertatii si justitiei sunt astfel jaloane permanente ale activitatii de creare a dreptului.

Orientarea procesului de elaborare a actelotr normative este supusa, totodata si principiilor de ramura (principiul autonomiei de vointam principiul consensualiasmului, principiul bunei credinte etc. ) principiile de ramura, spre deosebire de principiile generale ale dreptului, de cele mai multe ori sunt consacrate in mod exprex de normele juridice ale dreptului civil penal, administrativ etc.

1.2  Corelarea actului normativ cu prevederile constitutionale

La elaborarea unui proiec de act normativ, prima grija o constitue asigurarea constitutionalitatii sale. Aceasta existenta privitoare la corelarea  prevederilor unui act normativ cu cele ale Legii fundamentale deriva din indatorirea fundamentala inscrisa in art.1 alin.(5) din Constitutie, in  virtutea caruia respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie. Se poate observa ca aceste prevederi constitutionale institue o obligatie juridica generala pentru toti cetatenii Romaniei, indiferent de pozitia lor sociala ori de functia pe care o ocupa. In aceasta calitate, participantii la procesul de elaborare a proiectelor de lege sunt chemati, inainte de toate, sa respecte suprematia Constitutiei, principiu in virtutea caruia orice act cu forta juridica inferioara acesteia trebuie sa se afle in deplina concordanta cu prevederile Legii fundamentale.

Corelarea prevederilor actelor normative cu dispozitiile legii fundamentale are in vedere orice act  normativ, de la proiectele de legi constitutionale si pana la dispozitiile normative ale primarului. Asigurarea concurentei prevederilor unui act normativ cu dispozitiile Constituiei vizeaza, pe de o parte, asigurarea compatibilitatii normelor cuprinse in proiectul actului normativ cu regulile de ordin material iar, pe de alta parte, cu cele de ordin procedural, inscrise in Legea fundamentala.

Sub aspect material, concurenta normelor cuprinse intr-un proiect de act normativ cu normele constitutionale vizeaza inscierea prevederilor noii reglementari juridice in litera si spiritul Constitutiei. Aceasta exigenta se realizeaza printr-o cunoastere aprofundata a Legii fundamentale, a conexiunilor interne dintre diferitele sale elemente componente, dar mai ales a spiritului sau, cunoaste re care excede  interpretarea literrara a

prevederilor condtitutionale si care face apel la principiile la concepte si notiuni cu un continut mai profund decat cel dat de litera Constitutiei.

Sub aspect procedural , corelarea prevederilor proiectelor de acte normative cu normele constitutionale are in vedere respectarea dispozitiilor procedurale prevazute de Legea fundamentala in procesul adoptarii proiectelor de acte normative.Astfel de norme procedurale inscrise in Constitutia Romaniei sunt cele privitoare la adoptarea legilor constitutionale, organice si ordinare, a hotararilor parlamentare privitoare la regulamente, a ordonantelor si ordonantelor de urgenta ale Guvemului, precum si a hotararilor Guvernului.

Cel care elaboreaza sau adopta un proiect de act normativ, din categoria celor pentru care Constitutia stabileste anumite reguli procedurale, este obligat sa asigure, in cursul redactarii si adoptarii actului normativ, respectarea dispozitiilor inscrise in Legea fundamentala.

Garantarea respectarii suprematiei legii in procesul de elaborare si adoptare a actelor normative isi are astfel un prim reazem in echipa de redactare a actului normativ si in activitatea organului emitent. In masura in care echipa de redactare a actului normativ nu se conformeaza dispozitiilor constitutionale, un prim obstacol in calea concretizarii eforturilor sale, II constituie avizul Consiliului Legislativ. acest aviz, desi consultativ, trebuie cerut intotdeauna cand este vorba de promovarea unui proiect de lege, a unei ordonante, a unei ordonante de urgenta ori unei hotarari a Guvernului. In toate aceste cazuri, Consiliul Legislativ, potrivit legii sale de organizare si functionare, in avizul sau face referiri la:

a) concordanta cu Constitutia a reglementarii propuse, precum si la natura

b) inlaturarea contradictiilor sau necorelarilor dintre prevederile proiectului e lege sau ale propunerii legislative si asigurarea caracterului cornplet al acestora, respectarea normelor de tehnica legislativa;

c) prezentarea implicariilor noii reglementari asupra legislatiei in vigoare, in identificarea dispozitiilor legale care, avand acelasi obiect de reglementare, reglemeaza a fi abrogate, modificate sau unificate, precum si evitarea reglementarii lor aspecte identice in acte normative diferite (art.3 alin.3 al Legii nr.73/1993);

d) raportul privind armonizarea reglementarii cu dreptul comunitar.

In activitatea sa de avizare, Consiliul Legislativ sanctioneaza, potrivit legii, orice abatere de la Constitutie si de la normele de tehnica legislativa si propune, odata, solutii pentru evitarea redundantelor si antinomiilor juridice. Activitatea Consiliului Legislativ vizeaza proiectele de lege, proiectele de ordonante si obiectele de hotarari ale Guvernului inainte de a fi supuse aprobarii Guvernului, precum si propunerile legislative, inainte de a fi trimise comisiilor parlamentare de examinare.

Datorita faptului ca in cazul propunerilor legislative, unele dintre acestea fi examinate si de catre Curtea Constitutionala, tot in faza prealabila dezbaterii parlamentare, se pot naste anumite conf1icte de competenta in materie de zare constitutionala a unor astfel de initiative legislative. Pentru a clarifica asta problema este necesar sa observam ca propunerile legislative trebuie privite incat, dupa cum ele emana de la deputati sau senatori ori de la cetateni. De asemenea, aceste propuneri legislative se bucura de un tratament diferit, dupa cum laresc adoptarea unei legi constitulionale ori a unei legi organice sau ordinare.

 Potrivit Constitutiei Romaniei, in faza pre-parlamentara a procedurii legislative, Curtea Constitutionala este implicata in doua situatii. Astfel, potrivit 46 lit.j) din Constitutia Romaniei, ea 'verifica indeplinirea conditiilor pentru citarea initiativei legislative de catre cetateni', iar in virtutea art.146 lit.a) al  Constitutiei.' Intre cele doua situatii exista un punct comun. Este vorba de  propunerile legislative de revizuire a Constitutiei initiate de cetateni. Aceasta constituie de altfel si materia in care Consiliul Legislativ si Curtea Constitutionala puteau intra intr-un conflict pozitiv de competenta, inainte de aparitia actuala or reglementari in materie. Acest conflict era posibil datorita faptului ca intre competentele Consiliului Legislativ si cele ale Curtii Constitutionale exista un aparent paralelism, in virtutea caruia Consiliul Legislativ aviza orice proiect de lege in faza anterioara dezbaterii parlamentare, in schimb Curtea Constitutionala era chemata sa se pronunte, in aceeasi faza, doar asupra initiativelor de revizuire a Constitutiei si asupra conditiilor de exercitare a initiativei legislative de catre cetateni. Pe baza acestui aparent paralelism de competenta, Consiliul Legislativ a emis avizul nr.174 din 09.02.2000 asupra unei propuneri de revizuire a art.41 alin.(2) teza intai din Constitutia Romaniei, in care s-a pronuntat a supra indeplinirii conditiilor de exercitare a initiativei legislative de catre cetateni, problema ce tinea, potrivit Constitutiei, de competenta exclusiva a Curtii Constitutionale.

Mentionam ca, in opinia noastra, legiuitorul a inteles sa confere competenta de a verifica indeplinirea conditiilor legale de exercitare a initiativei legislative de catre cetateni, in toate cazurile, inclusiv in cazul revizuirii Constitutiei, unui organ ale carui decizii sa fie obligatorii erga omnes (Curtea Constitutionala) si nu unui organ de avizare, care nu poate transa un eventual conflict cu autorii sesizarii.

Acest conflict de competenta a fost in cele din urma transat de catre Biroul permanent al Camerei Deputatilor, care a trimis propunerea legislativa de revizuire a Constitutiei la Curtea Constitutionala, in temeiul art.144 lit.h) din Legea fundamentala si al art.7 din Legea nr.189/1999 privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni. Art.7 al Legii nr.189/1999, subintitulat 'Verificarea initiativei de catre Curtea Constitutionala', in

dezvoltarea textelor constitutionale stabilea ca, pe baza sesizarii presedintelui Camerei la care s-a inregistrat initiativa ori din oficiu, Curtea Constitutionala va verifica:

a) caracterul constitutional al propunerii legislative;

b) indeplinirea conditiilor referitoare la publicarea propunerii si daca listele de sustinatori sunt atestate de autoritatile prevazute de lege;

c) Intrunirea numarului minim de sustinatori pentru promovarea initiativei si respectarea dispersiei teritoriale a acestora.

Legea nr .189/1999 aduce, de altfel, si clarificarile necesare privitoare la implicarea Consiliului Legislativ in avizarea propunerilor legislative extraparlamentare, fie ca ele se refera la promovarea unei legi organice sau ordinare, fie au in vedere revizuirea Constitutiei. In astfel de cazuri, dupa intocmirea propunerii legislative de catre comitetul de initiativa, ea se avizeaza de catre Consiliul Legislativ, in vederea publicarii in Monitorul Oficial. Consiliul Legislativ verifica, in primul rand, conformitatea propunerii legislative cu Constitutia, dar si redactarea acesteia sub forma unui proiect de lege. De asemenea, Consiliul Legislativ va veghea ca propunerea legislativa sa fie insotita de o expunere de motive semnata de toti membrii comitetului de initiativa.

Dupa publicarea propunerii legislative, se declanseaza actiunea de sustinere a acesteia. Propunerea legislativa se depune la o Camera a Parlamentului, iar presedintele acesteia o trimite Curtii Constitutionale.

Se poate observa ca avizul Consiliului Legislativ este cerut intr-o faza premergatoare declansarii actiunii de strangere a semnaturilor de sustinere a propunerii legislative si are drept scop confirmarea faptului ca ceea ce se publica in Monitorul Oficial indeplineste conditiile cerute pentru un proiect de lege.

1.3. Corelarea dispozitiilor actului normativ cu prevederile actelor normative cu aceeasi fortii juridicii sau cu o fortii juridicii superioarii.

In aceasta clasa a corelarii actelor normative intra orice punere de acord a unui proiect de act normativ cu dispozitiile actelor normative in vigoare, cu exceptia corelarilor cu Constitutia. De asemenea, nu vor intra in preocuparile noastre relatiile dintre un act normativ si actele ierarhic inferioare, tinand seama de faptul ca aceasta nu constituie o grija speciala a organului emitent al actului normativ, decat in masura in care abrogarea expresa directa este alaturata actiunii de corelare.

In ceea ce priveste corelarea unui proiect de act normativ cu actele normative care au aceeasi forta juridica, organul emitent al actului normativ va cauta sa asigure o perfecta compatibilitate intre dispozitiile noii reglementari juridice si cele care sunt in vigoare in alte acte normative de acelasi nivel. Pentru aceasta se va recurge la redactarea unor texte compatibile cu prevederile celorlalte acte normative in vigoare, la modificarea, completarea ori abrogarea unor dispozitii cuprinse in acte normative in vigoare, care cuprind reglementari paralele, incomplete ori contradictorii fata de prevederile noului act normativ.

In cazul actelor normative inzestrate cu aceeasi forta juridica este necesar sa se faca distinctiile necesare intre legile-cadru si legile emise in baza acestora, ca si intre legile generale si cele speciale.

Asa cum nota, pe buna dreptate, I.Mrejeru, legile-cadru reglementeaza intr-o nota de generalitate un camp mai vast al unor relatii sociale. In aceste conditii, iata pentru anumite cazuri speciale se impun solutii diferite fata de cele prevazute de legea-cadru, pentru a nu se crea discrepante intre cele doua acte, in reglementarea de domeniu se va marca caracterul ei de exceptie fata de prevederile legii -cadru.

Desigur ca nu il putem contrazice pe autorul citat cu privire la solutia de principiu. Subliniem totusi ca marcarea caracterului de exceptie al legii subordonate legii-cadru nu inlatura discrepantele dintre cele doua acte normative impotriva, le pune in evidenta. Prin aceasta insa trebuie doar sa observam ca egile-cadru si legile date in baza lor se excepteaza de la regula deplinei ioncordante intre actele normative cu aceeasi forta juridica. Un exemplu edificator n acest sens il constituie Legea privind Statutul functionarilor publici nr.188/1999.111 Potrivit art.100 si 101 ale acestei legi, se distingea intre. aceasta lege-cadru si o serie de legi speciale care reglementeaza sau urmeaza sa reglementeze statutele diferitelor categorii de functionari publici. Legea nr.188/1999 admiterea ca intre legea-cadru si legile speciale existau discrepante, elemente comune si elernente specifice.

In ceea ce priveste discrepantele existente, art.100 al legii-cadru prevede ca, in termen de 90 de zile de la intrarea in vigoare a legii, Guvernul va initia procedura de adaptare la prevederile acesteia a statutelor aprobate prin legi speciale, cu respectarea specificului functiilor publice in cauza.

Alaturi de aceste legi existente, in aceasta materie, vor aparea si alte legi speciale privitoare la aprobarea statutelor proprii ale functionarilor publici din cadrul Presedintiei, Camerei Deputatilor, Senatului, Curtii Constitutionale, Curtii de Conturi, Consil.iului Legislativ, A vocatului Poporului si Consiliului Concurentei pana la aparitia acestor legi speciale, functionarilor publici din aceste autoritati publice li se vor aplica prevederile legii-cadru

( cu exceptia reglementarilor privitoare la Agentia Nationala a Functionarilor Publici). Unele din aceste elemente vor fi cornune si in viitoarea reglementare juridica.

In privinta elementelor specifice, acestea vizau, potrivit art.l 0 1 alin.(2) al legii-cadru, numirea, avansarea, perfectionarea si salarizarea acestor functionari publici pentru fiecare autoritate publica, prin legi speciale. a alta problema care se cere a fi rezolvata, in privinta corelarii actelor nonnative cu aceeasi forta juridica, are in vedere raporturile ce se stabilesc intre legile generale si cele speciale. Regula universala in materie , lex specialis derogat lex generalis, se impune si in acest caz. Ca atare, atunci cand se adopta o lege speciala, ea se poate abate de la reguli cuprinse intr-o lege generala in vigoare. Aparitia unei legi generale, care nu abroga dispozitiile contrare dintr-o lege speciala in vigoare, face ca aceste dispozitii sa ramana in vigoare. Aceste situatii, desi nu sunt de dorit, se intalnesc destul de des in activitatea legislativa. Ideal ar fi ca legiuitorul sa-si precizeze in mod expres atitudinea in raport cu legea speciala.

 Corelarea prevederilor proiectului de act normativ cu dispozitiile actelor normative cu o forta juridica superioara reprezinta una din preocuparile esentiale ale oricarui organ emitent al unui act normativ. Aceasta cerinta trebuie sa fie respectata nu nurnai atunci cand este vorba de emiterea unor acte normative subordonate legii (hotarari, ordine, instructiuni, decizii etc.), dar si in cazul legilor si al ordonantelor. Astfel, dispozitiile legilor ordinare si ale ordonantelor emise de Guvem in baza unei legi de abilitare trebuie sa se afle in concordanta cu prevederile legilor organice sau ale ordonantelor de urgenta care cuprind reglernentari juridice din domeniul rezervat legilor organice.

Corelarea prevederilor proiectului unui act normativ cu dispozitiile actelor normative cu forta juridica superioara se impune in virtutea principiului ierarhiei  actelor normative. In virtutea acestui principiu, actele normative se afla pe diferite trepte ierarhice, in functie de pozitia pe care o ocupa organul emitent in sistemul autoritatilor publice, de apartenenta acestora la puterea legiuitoare sau la puterea executiva si de tipul de relatii sociale pe care le reglementeaza. Astfel, in cadrul puterii legiuitoare, avem o singura autoritate legiuitoare, care este reprezentanta nationala. Daca aceasta reprezentanta nationala imbraca forma puterii constituante, actul emis de aceasta poarta denumirea de Constitutie, actul normativ cu cea mai mare forta juridica, act situat in varful ierarhiei actelor normative. In toate cazurile in care Parlamentul indeplineste rolul de putere constituita, o putere derivata din puterea primara constituanta, el poate emite si legi constitutionale, legi care se integreaza in Legea fundamentala.

In celelalte cazuri, Parlamentul emite numai legi, acte normative subordonate Constitutiei, si care, in functie de materia pe care o reglementeaza, se impart in legi organice si legi ordinare.

In ierarhia actelor normative, un loc aparte revine celor emise de Guvern ordonante de urgenta, ordonante emise in baza unei legi de abilitare si hotarari in mod normal, aceste acte apartinatoare puterii executive ar trebui sa fie emise secundum lege. Cu toate acestea, ordonantele de urgenta emise de Guvern se pot situa pe aceeasi pozitie cu legile organice, atunci cand contin reglementari ce tin de domeniul rezervat legilor organice. In celelalte cazuri, aceste ordonante de urgenta detin in sistem o pozitie identica cu legile ordinare, desi sunt acte administrative, avand in vedere organul emitent.

Pozitia deosebita a ordonantelor in ierarhia actelor normative se explica prin faptul ca materiile in care ele intervin tin de puterea legiuitoare si ele sunt doar in sfarsit, hotararile Guvernului, atunci cand sunt acte normative, sunt emise in vederea organizarii executarii legii si nu pot cuprinde reglementari juridice primare.

Desigur, in categoria actelor normative subordonate legii intra si ordinele si instructiunile ministrilor, actele celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale, ordinele prefectului, hotararile consiliilor judetene si ale celorlalte consilii locale, precum si dispozitiile primarului.

Elementul specific care deriva din ierarhia actelor normative rezida in subordonarea obligatorie a actului normativ cu o forta juridica inferioara fata de cel cu o forta juridica superioara. Reversul acestei reguli consta in faptul ca un act normativ, situat pe un anumit nivel al acestei ierarhii, nu poate contraveni reglementarilor nici unuia din actele normative care au o forta juridica superioara. Dimpotriva, prevederile sale trebuie sa se integreze armonios in ierarhia actelor normative si sa fie in deplina concordanta cu dispozitiile actelor normative ierarhic superioare. Lucrurile sunt valabile si in sens invers. Daca pe o anumita treapta apare un act normativ care cuprinde dispozitii contrare actelor normative ierarhic inferioare, acestea trebuie puse in concordanta cu dispozitiile actului ierarhic superior, prin grija autoritatilor publice care au emis aceste acte.

Nerespectarea regulilor privitoare la ierarhia actelor normative atrage neaplicarea dispozitiilor cuprinse In actele normative cu o forta juridica inferioara,care contravin actelor normative ierarhic.In cazul in care, totusi, asemenea dispotii se aplica, ele pot fi atacate si anulate, fie pe calea contenciosului constitutional, fie pe calea contenciosului administrativ.

Astfel, dispozitiile, fie in cadrul controlului preventiv, a priorii, fie a celui a posteriorii, pe calea exceptiei de neconstitutionalitate. Prevederile ordonantelor si ale ordonantelor de urgenta pot si atacate in fata instantei noastre de contencios constitutional, cu ocazia examinarii legilor de aprobarea lor prin lege, ordonante ca si celelalte acte normative cu caracter administrativ pot fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ, in vederea anularii lor, in tot sau in parte.

1.3  Corelarea prevederilor actului normativ cu tratatele internationale si cu dreptul comunitar.

In temeiul art. 11  alin (2) din Constitutia Romaniei tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Din acest text constitutional se desprinde ideea potrivit careia tratatele la care este parte Romania, din momenttul ratificarii de catre paralment, fac parte din drerptul intern.Aceasta regula face necesara crearea unei stari de compatibilitate si de armonie intre reglementarile internationale si celelelate reglementari juridice acre alcatuiesc sistemul romanesc de drept.

Pentru crearea acestei stari de compatibilitate intre cele doua componente ale sistemului de drept este necesar sa observam care sunt “porti deschise’ ale unei astfel de corelari. Pentru a determina aceste “porti deschise” vom stabili, mai intai, zonele care sunt impenetrabile sau dinspre care nu poate veni corelarea dispozitiilor normative. Pentru acestea vom face apel la prevederile art.11 alin (1) din Legea fundamentala, care stabilesc ca statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna=credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte. De aici se poate  obseva ca tratatul, creatie normativa ce exprima acordul de vointa al partilor nu poate fi modificat, completat, abrogat, adapat sau corelat in conformitate cu prevedrile dreptului intern, prin vointa exclusiva a legiuitorului roman. El este deci un element rigid pe care dreptul intern trebuie sa-l asimileze ca atare.In aceasta asimilare a tratatului international in dreptul intern este insa nevoie ca dispozitiile dreptului intern sa fie maleabile sa se racordeze la exigentele tratatului international, cel putin de o anumita ascendenta a acestuia fata de reglementarile interne.

Daca vom merge mai departe, vom constata ca potrivit dispozitiilor art.20 din legea fundamentala, dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia niversala a Drepturilo Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte. In cazul unor neconcordante intre pactele sau tratatele  privivtoare la drepturile fundamentale ale omului , la care Romania este parte si legile interne au prioritate reglementarile internationale.

Se poate observa cum, in acest domeniu, se trece in mod direct de la ceea ce numeam o anum ita 'rigiditate' a tratatului international in confruntarea sa cu legea intema, la o adevarata suprematie a tratatelor intemationale referitoare la drepturile omului, la care Romania .este parte, fata de legile interne.

In aceste conditii, este evident ca grija noastra pentru corelarea prevederilor unui act nonnativ cu tratatele la care este parte Romania vizeaza asigurarea compatibilitatii reglementarii juridice interne cu cea intemationala. In acest proces de cautare a annoniei lntre o noua reglementare juridica si tratatele la care este parte Romania este necesar sa nu introducem in sistemul dreptului intern legi sau alte acte nonnative care sa vina in contradictie cu reglementarile intemationale, deoarece exista riscul anularii lor in procesul de aplicare a dreptului ori a celui de interpretare. In sens invers, un proiect de lege de ratificare a unui tratat international trebuie si el examinat pentru a vedea in ce masura noua reglementare intemationala vine in contradictie cu legea interna, o completeaza sau pur si simplu deroga de la aceasta. O asemenea examinare este necesara pentru a se lua masurile necesare de modificare, completare sau abrogare a reglementarilor interne pentru a pennite integrarea annonioasa a tratatului international In dreptul intern.

Pentru a se evita asemenea coliziuni intre un tratat international si Legea fundamentala, cu ocazia revizuirii Constitutiei din anul 2003 a fost introdusa o noua atributie a Curtii Constitutionale. Astfel, potrivit art.146 lit. b ), instanta de contencios constitutional se va pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor sau a altor acorduri internationale, la sesizare, iar daca tratatul sau acordul este declarat tleconstitutional, el nu poate fi ratificat inainte de revizuirea Constitutiei. De 3.Semenea, In acelasi scop, examinarea la care ne referim trebuie sa puna in evidenta acele 'puncte tari II ale celor doua reglementari, a caror coliziune le face compatibile fie pentru a se formula rezerve la tratatul respectiv cu ocazia atificarii, fie pentru a opri aceasta operatiune pana la clarificarea situatiei pe canale diplomatice. In cazul in care, pe parcursul aplicarii tratatului, se constata asemenea coliziuni, o noua examinare este necesara pentru a pune in evidenta solutiile de inlaturare a antinomiilor juridice, mergandu-se pina la solutia ienuntarii tratatului international.

In ceea ce priveste corelarea prevederilor unui proiect de act normativ cu dreptul comunitar european, inceperea de catre Romania a negocierilor de aderare a Uniunea Europeana ridica pe un alt plan acest proces. In chiar procesul de negociere sunt stabilite jaloanele dupa care Romania trebuie sa se conduca in armonizarea legislatiei sale cu cea europeana. Elementul esential al acestui proces il constituie preluarea aquis-ului comunitar si integrarea acestuia in dreptul intern. cu alte cuvinte, raportarea legislatiei romanesti la dreptul comunitar se face, nemijlocit, In procesul adaptarii reglementarilor juridice ale spatiului european la specificul reglementarii romanesti. Practic, fiecare noua reglementare juridica omineasca trebuie sa fie in deplina concordanta cu -reglementarile in materie cuprinse in dreptul comunitar .

In conformitate cu prevederile art.3 al Tratatului Comunitatii Europene, unul din principiile care stau la baza Comunitatii Europene il constitue apropierea legislatiilor nationale in masura necesara functionarii pietei cornune. In acest scop, Parlarnentul European, Consiliul sau Comisia iau masuri de armonizare a legislatiei statelor rnernbre. In acest cadru, Parlarnentul European emite recornandari, Consiliul ernite regulamente si directive sau decizii, iar Comisia emite recomandari sau avize, acte ce trebuie avute in vedere de statele mernbre si de cele candidate la aderare, in procesul de armonizare a legislatiei interne cu reglernentarile cornunitare.

2. Asanarea legislatiei de reglementiirile juridice cazute in desuetudine, de contradicrii si de paralelisme de reglementare.

In terneiul art.16 al Legii privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, in vederea asanarii legislatiei active (a legislatiei in vigoare), in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmari abrogarea expresa a dispozitiilor legale cazute in desuetudine sau care inregistreaza aspecte de contradictorialitate cu reglermentarea preconizata. De asernenea, art. 13 al legii atrage atentia asupra necesitatii evitarii instituirii acelorasi reglernentari juridice in doua sau mai multe acte nonnative, de acelasi nivel sau de nivele diferite. Pentru punerea in evidenta a unor interconexiuni legislative, in masura in care acest lucru este necesar, se face apel la norma de trimitere. Daca totusi s-au produs anumite redundante in reglernentarea juridica, acestea vor fi Inlaturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea rnateriei in reglernentari unice. La fel se va proceda atunci cand se constata in legislatie existenta unor reglementari juridice cazute in desuetudine ori a unor reglernentari contradictorii.

Asanarea legislatiei de reglernentarile juridice cazute in desuetudine, de paralelisrne si de elemente contradictorii este prin excelenta o sarcina a Parlarnentului si a Guvernului. Realizarea acesteia se face, de regula, la propunerea Consiliului Legislativ care, potrivit art.154 alin.(2) din Constitutia Romaniei, are misiunea de a examina conformitatea legislatiei cu Legea fundarnentala si de a face Parlamentului sau, dupa caz, Guvemului propuneri corespunzatoare.

Asa cum se poate observa, in realizarea acestei sarcini, Consiliul Legislativ a propus eliminarea din legislatia activa, in anii care s-au scurs de la crearea sa, a peste 4000 de acte normative, in special acte anterioare Constitutiei Romaniei din 1991.

Din cele aratate, se poate trage concluzia ca asanarea legislatiei este o sarcina constitutionala care obliga autoritatile cu competenta normativa sa elimine din fondul legislatiei active acele reglernentari care si-au incetat aplicabilitatea, fie ; ca urmare a caderii in desuetudine, fie ca o consecinta a ajungerii la termen,  precum si cele care vin in contradictie cu altele ori care contin elernente si redundante.

Spre deosebire de definire pe cale de enumerare, ea porneşte de la un grad mai înalt de generalitate pentru a coborî la ipostaze mai aproape de concret, clasificarea, porneşte de la premisa unei generalizări, tinzând spre gruparea unor elemente distincte într-o idee comună. Cerinţa esenţială a acestui procedeu de tehnică legislativă este ca toate elementele clasificării să fie subsumabile unei idei generale şi să nu fie luate în mod ar

TEHNICA ELABORARII ACTELOR NORMATIVE

Prezenta actului normativ in sistemul izvoarelor formale ale dreptului este rezultatul activitatii constructive desfasurate de organe specializate, abiIitate prin Constitutie, legi sau regulamente cu competenta normativa (cu dreptul de a elabora norme cu putere general-obligatorie). Aceste organe poarta denumirea de organe legiuitoare (denumite si 'legiuitorul' sau 'legislatorul') si ele sunt, inainte de toate, organele puterii legiuitoare, indreptatite sa reglementeze primar si originar relatiile sociale fundamentale dintr-o societate, sa organizeze ordinea juridica a unei natiuni sau a unei comunitati de natiuni.

Activitatea acestor organe se desfasoara in conformitate cu anumite reguli de tehnica juridica si potrivit cu scopurile generale, impuse de buna functionare a mecanismului social, de coexistenta a libertatilor sociale.

      1. NOTIUNEA TEHNICII JURIDICE

Crearea dreptului, in baza necesitatilor pe care viata le infatiseaza, reprezinta o actiune de mare rezonanta sociala si cu adanci implicatii in derularea normala a raporturilor esentiale dintre oameni. In acest proces, un rol, daca nu exculsiv, cel putin fundamental, il are – mai ales in societatile moderne – cunoasterea stiintifica, teoria juridica. Au, de asemenea, importanta lor, procedeele tehnice, artificiile, modalitatile practice de constructie normativa.Prin intermediul acestora, cerintele vietii sociale imbraca forma specifica a reglementarilor legale.

Pentru ca realitatile sa poata primi reglementare juridica trebuie ca inteligenta sa in 737j99h tervina spre a le face accesibile spiritului omenesc.

Datorita caracterului sau imperativ, dreptul cere o precizie si o sistematizare pe care numai perceptele intelectuale i le pot da. Prin generalizari si abstractiuni, tehnica juridica tinde la economia gandirii sau a mijloacelor.

Din faptul ca dreptul este 'construit' nu trebuie dedus ca aceasta constructie ar putea fi edificata in mod arbitrar. Legiuitorul nu extrage regula din neant si nu o edifica in vid. Creatia juridica este o opera a ratiunii care apreciaza faptele, relatiile si, in general, toate realitatile care intereseaza ordinea sociala, securitatea raporturilor umane, 'binele public'.

Ideea in conformitate cu care trebuie operata distinctia necesara intre stiinta si tehnica, merita a fi retinuta. In cadrul acestei distinctii stiinta supune investigatiei mediul social ce solicita interventia legiuitorului, iar tehnica determina modalitatile prin care aceasta interventie devine posibila, prin actiunea nemijlocita a legiuitorului. Retinand aceasta distinctie, consideram ca nu poate fi vorba, in nici un caz, de o rupere a acestor doua preocupari, ci, dimpotriva, ar trebui sa se vorbeasca despre unitatea actiunii stiintifice si tehnice in procesul elaborarii normativ-juridice, unitate in care operatiile stiintifice asigura cadrul esential de rationalitate care previne voluntarismul creatiei, interventia subiectiva, nefondata pe cunoastere, a legiuitorului. Tehnica prin procedeele sale, indelung si migalos conturate, proiecteaza modelele de conduita, fixeaza aceasta conduita in raport de categoriile de subiecte participante si in legatura cu anumite categorii de valori ce trebuie ocrotite prin mijloace specifice juridice[1]. Intr-un asemenea cadru de intelegere, stiinta juridica se preocupa si de crearea dreptului, ea nu este o simpla 'juristica' care sa fie preocupata doar de ce este dreptul si cum este si cum nu ar trebui sa fie.

In concluzie, tehnica juridica constituie ansamblul mijloacelor, procedeelor, artificiilor prin care necesitatile pe care le infatiseaza viata sociala capata forma juridica (se exprima in continutul normei de drept) si se realizeaza apoi in procesul convietuirii umane.

Continutul notiunii de tehnica juridica ne apare astfel ca deosebit de complex, el implica momentul receptarii de catre legiuitor a comandamentului social, aprecierea sa selectiva si elaborarea normei (tehnica legislativa), dar cuprinse, de asemenea, si momentul realizarii (transpunerii in viata) a normei de drept construite de legiuitor (tehnica realizarii si interpretarii dreptului).

      2. NOTIUNEA TEHNICII LEGISLATlVE

Tehnica legislativa este parte constitutiva a tehnicii juridice si este alcatuita dintr-un complex de metode si procedee, menite sa asigure o forma corespunzatoare continutului (substantei) reglementarilor juridice.

Uneori se confunda tehnica juridica cu legiferarea (cu tehnica legislativa), printr-o reducere a sferei tehnicii juridice doar la procesul elaborarii normative.

Tehnica legislativa priveste, strict, construirea solutiilor normative de catre legiuitor, actiune ce se prezinta ca o sinteza si un bilant al experientelor dobandite in trecut de participantii la viata sociala, experiente filtrate din perspectiva judecatilor de valoare a legiuitorului.

Pentru a putea intra in exercitiul practic al administratiei justitiei, stiinta legislatiei formuleaza mai intai ideile, principiile calauzitoare ale dreptului pozitiv. In acest fel, legiferarea cunoaste doua mari momente: a) constatarea existentei situatiilor sociale ce reclama reglementare juridica; b) desprinderea idealului juridic, care trebuie sa se aplice acestor situatii in functie de constiinta juridica a societatii[2].

            Actiunea legiuitoare implica tendinta de schimbare, de inovare a unor solutii juridice normative noi, apreciate ca superioare, sau mai bune decat solutiile de reglementare existente. Modul de apreciere al legiuitorului, scara sa proprie de valori, mijloacele de care se serveste, sunt foarte variate si depind de un numar mare de factori.

            Misiunea legislativa poate avea caracterul de institutie permanenta sau de delegatie ocazionala.

Regula de drept nu poate ajunge la o forma tehnica satisfacatoare, sau cel putin suficienta, decat prin actiunea constienta a legiuitorului. In acelasi timp, insa, trebuie prevenit exclusivismul metodologic; dreptul nu trebuie redus la o simpla punere in forma (dictata de metode si reguli tehnice specifice) a 'dat'-ului social. El presupune, pe langa maiestria legiuitorului, luarea in considerare a influentei sistemului de valori, fiind intr-un anume sens o rezultanta a acestui sistem. Pentru acest motiv, arta de a formula legi este extrem de dificila si cere nu numai o serioasa informatie, ci si un sentiment de utilitate sociala si un fel de intuitie pe care nu o au decat putini oameni.

A legifera a devenit element central si definitoriu al activitatii statului, a devenit sinonim cu a guverna.

Alegerea procedeelor tehnice ale legiferarii apartine legiuitorului. Dar ea nu poate fi nici pe departe arbitrara. Exista anumite principii care stau la baza actiunii de legiferare, principii deduse din reglementari constitutionale sau inscrise ca atare in metodologii de tehnica legislativa, adoptate de parlamente. Asemenea principii sunt urmnarite, atat in practica normativa parlamentara, cat si in activitatea desfasurata de alte organe statale cu competente normative.

3. PRINCIPIILE (CERINTELE) lEGIFERARII

A.     Principiul (cerinta) fundamentarii stiintifice a activitatii de elaborare a normelor juridice

Cresterea semnificatiei dimensiunii juridice a realitatii sociale, in conditiile amplificarii si adancirii complexitatii relatiilor interumane, ridica in fata legiuitorului aspecte de reglementare cu totul noi. Apar, astfel, domenii noi de reglementare, cum ar fi: domeniul concurentei, domeniul dezvoltarii, domeniul cosmic, spatiul submarin etc. Abordarea acestor domenii implica o specializare accentuata, o intelegere a corelatiilor, interne si internationale, in procesul reglementarii, o inarmare cu cunostinte noi. Necesitatea cunoasterii aprofundate a realitatilor, il obliga pe legiuitor sa indeplineasca investigatii prealabile economice, sociologice, de psihologie sociala. Legiuitorul nu ajunge niciodata in mod intamplator la definirea propozitiei normative (a normei), ci, prin practica si rationament (prin ceea ce s-a chematprogressio a singularibus ad universale). In acest proces complicat el trebuie sa asigure, pe baza unui studiu aprofundat al realitatii corespondenta necesara intre fapt si drept.

Legiferarea presupune previziune si raspundere. Pregatirea legilor implica preparare metodica, o fundamentare a acestora pe rezultatele unor cercetari stiintifice serioase, care sa previna si sa inlature 'empirismul rutinar'. Opera legislativa trebuie sa se inspire dintr-o cunostinta profunda si exacta a trebuintelor sociale si nationale si dintr-o perspicacitate clara a sesizarii faptelor reale si, numai dupa ce aceste operatii vor fi fost terminate, se vor construi, prin imaginatia constructiva a legiuitorului, solutiile normative.

O insuficienta cunoastere a faptului poate conduce la solutii juridice nefondate, poate oferi o falsa imagine asupra efectelor sociale ale respectivei reglementari, cu toate consecintele negative ce se pot ivi. Simplul apel la posibilitatea impunerii unei legi prin forta coercitiva a statului, indiferent de gradul acceptarii sale de catre societate, nu poate fi nici suficient si nici hotarator in durabilitatea si eficienta acesteia. Mai curand, sau mai tarziu, o asemenea reglementare, care nu tine cont de trebuintele sociale reale, se va confrunta cu fenomenul de respingere, de revolta a faptelor impotriva dreptului.

Fundametarea stiintifica a unui proiect legislativ trebuie sa cuprinda: descrierea situatiilor de fapt ce urmeaza sa fie transformate in situatii de drept, analiza judecatilor de valoare cu privire la determinarea situatiilor de fapt care trebuie transformate, schimbate si care se gasesc in contact cu judecatile de valoare din care se inspira insasi schimbarea, determinarea (anticiparea) efectelor posibile ale viitoarei reglementari, costul social al proiectatei reforme legislative, oportunitatea sa etc.

Cercetarea stiintifica, trebuie, de asemenea, sa conduca la fundamentarea unor prognoze legislative, pe termene scurte, medii sau lungi si sa reduca terenul de manifestare al actiunii legislative conjucturale, lipsita de o baza de analiza corespunzatoare.

Intrucat organele de decizie juridica (parlamentele) nu au ele insele posibilitatea sa intreprinda asemenea operatiuni, se apeleaza, de obicei, la organisme juridice specializate, care sunt indrituite sa avizeze proiectele de acte normative.

B. Principiul (cerinta) asigurarii unui raport firesc intre dinamica si statica dreptului 

In procesul elaborarii normative, legiuitorul se confrunta cu presiuni sociale dintre cele mai variate (economice, politice, culturale, ideologice). Schimbarile rapide ce intervin in societate conduc la mutatii in continutul raporturilor sociale, la modificari institutionale. Rolul regulii de drept este

acela de a ordona aceste raporturi, de a le garanta securitatea si siguranta juridica, de a calma posibilele conflicte, conferind sentimentul de liniste si relativa stabilitate. Pentru ca dreptul sa-si poata atinge acest scop este necesar ca regula de conduita sa se incorporeze in patrimoniul psihologic al individului si al grupurilor sociale.

In general, legea reglementeaza pentru perioade lungi. In relatiile sale cu politica dreptul apare mai conservator, el cauta sa apere si sa asigure unitatea dintre existenta si norma, dintre fapt si valoare. Avand un caracter organizatoric, dreptul isi perfectioneaza necontenit tehnica de reglementare. Ca produs al activitatii sociale a oamenilor, prin elementele sale tehnice, dreptul poate atinge nu numai grade relativ mari de independenta, dar poate circula de la o societate la alta, dand nastere la difuziune si traditie. Are loc, la scara istorica, un proces de imprumut, de propagare peste timp, de contaminare juridica. Autonomia relativa a dreptului il face mai rezistent la presiunile modificatoare. In mod special politica tinde sa desfaca in permanenta relatiile, sa inoveze mereu alte forme de manifestare a acestora. Legiuitorul va trebui sa tina in echilibru dreptul, asigurand, prin politica sa legislativa, stabilitatea fireasca a relatiilor sociale reglementate juridic.

C. Principiul (cerinta) corelarii sistemului actelor normative

Actele normative, intr-un stat, exista intr-o stransa legatura unele cu altele. Sistemul actelor normative (sistemul legislatiei sau sistemul legislativ) implica legaturi multiple intre partile care-l compun. Diversele categorii de acte normative – legi, decrete, hotarari, decizii – actioneaza, in reglementarea raporturilor sociale, in cadrul unui proces caracterizat printr-o acuta interferenta. In cadrul acestui proces, legea asigura reglementarea relatiilor esentialepentru buna functionare a mecanismului social. Legea insa nu exclude, ci presupune actiunea reglementatoare si a altor categorii de acte normative. In momentul edictarii actelor normative legiuitorul va trebui sa tina cont de existenta acestor corelatii, sa ia in calcul totalitatea implicatiilor unei noi reglementari, modificarile normative subsecvente, domeniile afectate ca urmare a introducerii unor noi solutii normative, precum si eventualele conflicte de reglementari. In momentul aparitiei, spre exemplu a unei reglementari noi realizate printr-o lege, se impune ca si actele normative cu forta juridica inferioara legii sa fie abrogate si puse de acord cu noua reglementare.

D. Principiul accesibilitatii si economiei de mijloace in elaborarea normativa

Acest principiu aduce in discutie in mod nemijlocit elemente ce subliniaza contributia mijloacelor de tehnica legislativa in fizionomia actului normativ. Continutul normei juridice, modul de imbinare a elementelor structurale ale acesteia, caracterul clar, lipsit de echivoc al textului, sunt intotdeauna probe ale maiestriei legiuitorului. Legiuitorul trebuie sa aiba in vedere faptul ca destinatarii normelor juridice sunt oameni cu nivele culturale diferite, cu posibilitati diferite de receptare a unui mesaj normativ, ca derularea concreta a relatiilor de viata poate conduce la situatii dificile in aplicarea normei. Arta sa consta in a construi norme care sa previna asemenea dificultati.

Cerintele principale pe care le implica realizarea acestui principiu constau in:

a) alegerea formei exterioare a reglementarii;

b) alegerea modalitatii reglementarii juridice;

c) alegerea procedeelor de conceptualizare si a limbajului normei.

a) Alegerea formei exterioare a reglementarii este o cerinta de tehnica legislativa intrucat de forma exterioara a reglementarii depinde valoarea si forta ei juridica, pozitia sa in sistemul actelor normative, corelatia cu celelalte acte normative, etc. In raport cu materia reglementata, cu natura

relatiilor supuse reglementarii, legiuitorul va proceda la alegerea formei exterioare de reglementare. Astfel, daca relatiile ce urmeaza a capata forma juridica fac parte din ceea ce se cheama 'domeniul legii', este obligatoriu ca ele sa dobandeasca reglementarea juridica prin lege si nu prin alt act normativ.

b) Alegerea modalitatii de reglementare – priveste optiunea legiuitorului in legatura cu un anumit mod de impunere a conduitei prescrise prin norma subiectelor de drept. Dupa cum stim, o regula juridica poate reglementa imperativ (prohibitiv sau onerativ) o anumita conduita, poate lasa la dispozitia partilor dintr-un raport juridic alegerea conduitei sau poate stimula subiectii in legatura cu adoptarea conduitei. Totodata, metoda reglementarii difera de la o categorie de norme la alta.

Legiuitorul opteaza, in mod deliberat, pentru un gen de conduita sau altul, pentru o metoda de reglementare sau alta, in functie de specificul relatiilor sociale, de caracteristicile subiectilor partici-panti la aceste relatii, de natura intereselor ce urmeaza a fi satisfacute si de semnificatia valorica a reglementarilor.

c) Cerinta accesibilitatii normei de drept si cea a economiei de mijloace sunt transpuse in practica prin folosirea unor procedee de conceptualizare si a unui limbaj adecvat.

Aceasta cerinta priveste in mod nemijlocit: constructia normei, cuprinderea in norma a elementelor structurale, fixarea tipului de conduita, stilul si limbajul juridic. Norma de drept este rezultatul unui proces de abstractizare, urmare directa a unor complexe operatiuni de evaluare si valorificare a relatiilor din societate. Nevizand cazuri concrete, ci ipoteze generale, norma nu poate fi descriptiva, ea opereaza in mod necesar cu o serie de concepte, categorii, definitii, etc.

O alta constructie a tehnicii juridice o constituie fictiunile si prezumtiile.

Fictiunea juridica este un procedeu de tehnica, in conformitate cu care un anumit fapt este considerat ca existent sau ca stabilit, desi el nu a fost stabilit sau nu exista in realitate [3]. Fictiunea pune in locul unei realitati, alta inexistenta. Spre exemplu, situatia in care o persoana este declarata incapabila permanent, desi poate sunt cazuri cind ea este capabila, are momente de luciditate, totusi, printr-o fictiune, interzisul este socotit permanent incapabil. Copilul conceput este socotit ca deja nascut, el fiind subiect de drept, cat priveste drepturile sale.

Prezumtiile, sunt, la randul lor, procedee tehnice pe care legiuitorul le utilizeaza in constructiile juridice. Art. 1199 Cod civil defineste prezumtiile: 'consecintele ce legea sau magistratul trage din un fapt cunoscut la un fapt necunoscut'. In anumite situatii, legiuitorul presupune ca ceva, fara a fi fost dovedit, exista cu adevarat. Spre exemplu, prezumtia cunoasterii legii, cu consecinta sa: nemo censetur ignorare legem (nimeni nu se poate scuza invocand necunoasterea legii); prezumtia de paternitate, potrivit careia copilul are ca tata prezumat pe sotul mamei, etc. Un alt aspect care priveste cerinta accesibilitatii normei juridice este stilul si limbajul acesteia. Limbajul juridic este, prin excelenta, un limbaj specializat, institutionalizat[4]. S-a recunoscut limbajului juridic faptul ca este un limbaj special de tip preferential, in sensul ca ofera un model de comportament de un anumit tip, considerat preferabil, sub aspect de utilitate si interes public, fata de un alt tip de comportament. Textul normei juridice trebuie sa se caracterizeze prin maxima claritate, precizie, concizie si caracter stereotip.

Ca limbaj institutionalizat, limbajul actelor normative juridice este guvernat de reguli pragmatice; in evolutia sa el strabate un proces de specializare si modernizare la toate nivelele (textual, sintactic si lexico-semantic).

In redactarea textului actului normativ legiuitorul va trebui sa utilizeze termeni de larga circulatie, cu evitarea neologismelor, a regionalismelor. Modul de construire a frazei si amploarea exprimarii se vor subordona cerintei de intelegere corecta si usoara a textului de catre orice subiect[5].

Terminologia legi trebuie sa fie constanta si uniforma. Aceasta cerinta se refera atat la continutul unui singur act normativ, in care sunt cuprinse anumite norme, cat si in ce priveste sistemul global al legislatiei, ce trebuie sa se caracterizeze prin unitate terminologica. Unitatea terminologica a unei legislatii creaza atat premisele pentru intelegerea clara de catre subiecti a mesajului legii (a comandamentului normativ), dar ofera si posibilitatea introducerii unui sistem de informatica legislativa.

In textul actului normativ trebuie sa se evite folosirea cuvintelor (expresiilor) nefunctionale sau a acelora cu un sens ambiguu.

 4. PARTILE CONSTITUTIVE ALE ACTULUI NORMATIV

Un act normativ este compus, de regula, din urmatoarele parti: expunerea de motive, titlul actului normativ, preambulul si formula introductiva, dispozitii sau principii generale, dispozitii de continut, dispozitii fomale si tranzitorii.

Expunerea de motive insoteste unele acte normative de importanta deosebita. In ea se face o prezentare succinta a actului normativ, a conditiilor care au impus aparitia acestuia, a finalitatilor urmarite prin adoptarea respectivului act normativ.

Titlul actului normativ este elementul sau de identificare. El trebuie sa fie scurt si sugestiv (sa exprime cu claritate continutul actului normativ).

Preambulul actului normativ constituie o introducere, o punere in tema a subiectilor in legatura cu motivatia social-politica a interventiei legiuitorului. Aceasta parte nu este obligatorie, ea se va regasi in continutul actelor normative de importanta deosebita.

Formula introductiva cuprinde temeiul constitutional sau legal al reglementarii. Aici sunt institutionalizate normele de competenta pentru organul care adopta actul normativ respectiv.

Dispozitiile generale cuprind prevederile prin care se determina obiectul, scopul, sfera relatiilor ce se reglementeaza, definirea unor notiuni, etc.

Dispozitiile de continut formeaza, propriu-zis, continutul actului normativ. In aceasta parte sunt cuprinse regulile ce stabilesc drepturi si obligatii, se stipuleaza un anumit comportament, sunt reglementate urmarile nefavorabile, in cazul nerespectarii conduitei impuse. 

            Dispozitiile finale si tranzitorii cuprind prevederi in legatura cu: punerea in aplicare a reglementarii, intrarea sa in vigoare, relatiile cu reglementarile preexistente, etc.

Actele normative mai pot cuprinde si Anexe, care fac corp comun cu legea si au aceeasi forta juridica. Necesitatea lor este determinata de faptul ca prin continutul lor sunt redate organigrame, tabele, schite, statistici, etc.

        5. ELEMENTELE DE STRUCTURA ALE ACTULUI NORMATIV

Norma juridica, cu structura sa interna, este cuprinsa in articolele actului normativ. Elementul structural al actului normativ il formeaza articolul (asa cum norma juridica alcatuieste celula de baza a dreptului). Continutul normei juridice este redat in articolele actului normativ in mod variat. Articolul, de regula, contine o dispozitie de sine-statatoare. Exista cazuri insa cand, in cuprinsul actului normativ, un articol contine o singura norma sau, dimpotriva, o norma este cuprinsa in mai multe articole. Totodata, diversele componente ale structurii logice a normei juridice (ipoteza, dispozitia, sanctiunea) pot fi regasite in articole diverse. Pentru acest motiv nu se poate identifica norma juridica cu articolul actului normativ. Ideal ar fi ca fiecare articol dintr-un act normativ sa cuprinda o singura regula (norma) cu toate trasaturile care o caracterizeaza. Aceste caracteristici trebuie redate in asa fel incat ele sa exprime, in mod cat mai complet, norma juridica si sa delimiteze, in mod precis, continutul acelei norme in raport cu celelalte norme ale actului normativ. Intr-o buna tehnica legislativa articolele actului normativ trebuie sa se afle in stransa legatura, iar structurarea pe articole sa se faca intr-o ordine de expunere logica. Complexitatea reglementarii este impusa de natura relatiilor sociale. Pentru acest motiv, articolul se subdivide, uneori, in paragrafe si alineate. Articolele se numeroteaza cu cifre arabe. In cazul unor acte normative care modifica reglementarea din alte acte normative, se utilizeaza numerotarea cu cifre latine. De obicei, alineatele si paragrafele nu se numeroteaza. In cazul unor acte normative de mare importanta (Constitutia, Codul) articolele au si note marginale, care redau, intr-o forma sintetica, continutul articolului respectiv.

Atunci cand intr-un act normativ se introduc articole noi, fara sa se modifice numerotarea veche a actului normativ, se foloseste metoda introducerii unor indici.

Pentru o mai buna sistematizare a actului normativ, articolele acestuia se pot grupa in sectiuni, capitole, titluri. Unele coduri sunt organizate pe parti (partea generala si partea speciala). Sectiunile, capitolele, titlurile, au denumiri care evoca pe scurt continutul prevederilor pe care le contin.

In cazul in care un act normativ face referire la dispozitii dintr-un alt act normativ, deja existent, noul act normativ nu va reproduce dispozitiile din actul normativ preexistent, ci va face trimitere la dispozitiile respective printr-o norma de trimitere.

         6. TEHNICA SISTEMATIZARII ACTELOR NORMATIVE

Varietatea actelor normative impune necesitatea sistematizarii lor. Sistematizarea actelor normative este determinata de nevoia organizarii acestora in baza unor criterii precise, in scopul bunei cunoasteri si aplicari a normelor juridice in relatiile sociale.

            Principalele forme de sistematizare a actelor normative sunt: incorporarea sicodificarea.

A. Incorporarea

Incorporarea este o forma inferioara (initiala) de sistematizare si priveste o simpla asezare a actelor normative, in raport de criterii exterioare – cronologice, alfabetice, pe ramuri de drept sau institutii juridice etc. O asemenea forma de sistematizare poate fi oficiala sauneoficiala. Este oficiala incorporarea realizata de organe de drept (spre exemplu: colectiile de legi, decrete, hotarari publicate periodic, colectii in care se imbina criteriul cronologic cu cel al fortei juridice a actului normativ). In afara acestor colectii pot sa alcatuiasca culegeri de acte normative si persoane particulare (sub forma unor indrumare legislative).

            In continutul acestor incorporari nu se procedeaza la prelucrarea materialului normativ, nu sunt aduse modificari continutului normelor juridice adunate in colectii sau culegeri (se corecteaza doar anuniite erori materiale sau eventuale greseli gramaticale).

B. Codificarea

Codificarea este o forma superioara de sistematizare. Ea presupune cuprinderea intr-un cod (act normativ cu forta juridica de lege) a normelor juridice apartinand aceleiasi ramuri de drept. Actiunea de codificare implica o bogata activitate a legiuitorului, de prelucrare complexa a intregului material normativ, de indepartare a normelor depasite, perimate (inclusiv a obiceiurilor), de completare a lacunelor, de novatie legislativa (introducerea unor norme noi, cerute de evolutia relatiilor sociale), de ordonare logica a materialului normativ si de utilizare a unor mijloace moderne de tehnica legislativa (alegerea modalitatii de reglementare, a formei exerioare de reglementare, a folosirii mijloacelor adecvate de conceptualizare).

Codificarea este o forma superioara de sistematizare realizata de legiuitor, intrucat ea porneste totdeauna de la principiile generale ale sistemului dreptului si ale unei ramuri de drept, cautand sa redea, intr-un singur act, cu un continut si o forma unitare, cat mai complet si mai inchegat, toate normele juridice dintr-o ramura (a dreptului civil, penal, financiar etc.). Desi are forta juridica a unei legi, Codul nu este o lege obisnuita, el este un act legislativ unic, cu o organizare interna aparte, in care normele juridice sunt asezate intr-o consecutivitate logica stringenta, dupa un sistem bine gandit, care reflecta structura interna a ramurii de drept respective.

In compozitia unui cod intra patru grupe de factori: politici, economici, ideali si juridici[6].

            Conditiile calitative ale unui cod sunt: claritate, precizie, integralitate in expunere, caracter practic, logica, frumusetea stilului etc.

 

[1] A. Naschitz, Teorie si tehnica in procesul de creare a dreptului, cit.supra; N. Popa, Aspecte teoretice privind tehnica elaborarii actelor normative, AUB, Drept, 1993; V.D. ZIatescu, Introducere in legistica formala, Ed.Oscar Print, 1996

[2] M. Djuvara, Teoria generala a dreptului, Vol.!l, p.563; I. Mrejeru, Tehnica legislativa, Bucuresti, 1979

[3] M. Djuvara, op.cit. vol.lI, p. 457; Ath. Joja, op.cit. p.154

[4] A. Stoichitoiu, Stilul juridic in Romania contemporana, Rezumatul tezei de doctorat, Universitatea Bucuresti, 1984, p.6;Bergel, op.cit., p.220-239

[5] I. Mrejeru, op.cit., p.101; V.D. ZIatescu, op.cit., p.127

[6] A.C. Angelesco, La technique legislative en matiere de codification civile, Bochard, Paris, 1930, p.96