studiu_lobby_site.pdf

element

denlobby

la icuRomnia

European

din

nu

un

care

interese

s

publice

normativ

poate este

o

ca

trebuie politiceprin

cadru

democra

iei

c

decizionale

privire

implicarea

tuturor

actorilor

treburile

creat

darfost

viziune

direct

ctre

stat

constituie

impuneproceselor

politic

se

guvernrii

intereselo

r

grupurilor

mai

toate

mod

legitim

cadrul

acest

fie

obiec

tivul

al

parte

precum

cazul

nivelul autoritilor

reguli

chiar

ori

asigurarea

transpareneiactivit

ilor

grupurile

aufi

punerea

aplicare

instrumentelor

uneleparticipative

standarde

internaionale

pertinente

i

acestea

posibil

desfo

are

limitat

controlat

activitateaconstata

ce

aparine

trecutului

Bun

susinut

activ

inclusiv

simpla

existen

astzi

mod

modelele

excesele

ponderat

unui

democraie

adevrat

participativ

favorabil

extinderea

particip

rii

publicului

propriile

larg

generale

aa

natur

nct

includ

sfere

exteriorul

necesit

naionale

institui

onalizat

e

Promovarea

procesul

cetenilor

decizion

al

legal

fcut

nivel

manifestare

reprezentani

desemnai

ale

exist

Reprezentar

ea

mijlo

c

particip

are

sine

avea

suficient

deja

maximal

spiritul

exercit

rii

puterii

participativ

statului

acestor

a

putea

partidelor

modest

influenrii

deciz

iei

advoca

cy

Influe

narea

mare

aceast

adic

respecte

set

materie

minimale

deveni m

povrtoa

re

coerent

nociv

decideni

conduc

e

distorsionarea

nc

anihilarea

aceea

armoniz

at

confrunt

necesitate

dou

indife

rent

lucru

impusjuridice

adop

tate

conduit

stabilite

comun

acord

profesionitii

domeniu

Utilitatea

studierii

sistema

tice

ncadrrii

normative

vine

doar

faptul

jurul

acestor

concepte

sa

aur

mister

ci

necesitate

a

nelege

cum

funcioneaz

sistem

ul

romnesc

Percepia

negativ

existent

socie

tate

fa

viziun

i

accentuat

uneori

massme

dia

leau

prezentat

pe

niste

grupuri

obscure

fel

mafii

influe

neaz

contr

oleaz

politiculpoliticienii

Unii

lideri

politici

antagonice

utilizat

conceptul

scop

propagandistic

identificarea

rului

corupe

guvernarea

dei puin

eactul

afara

lui

interac

ionat

forme

alctuite

actulinterese

grupurile sistemulimplicarea

actul

Lobby n Romnia vs.Lobby n UE

INSTITUTUL EUROPEAN DIN ROMNIA

Lobby n Romnia vs. Lobby n UE

Autori:Elena Simina TNSESCU (Coordonator)

Miruna Andreea BALOSINCosmin DIMACristian DUCU

tefan-Ilie OANRamona-Delia POPESCU

Bucureti, 2015

Coordonator de proiect din partea Institutului European din Romnia: Mihai Sebe

Institutul European din Romnia, 2015Bd. Regina Elisabeta nr. 7-9Sector 3, Bucuretiwww.ier.ro

Grafic i DTP: Monica Dumitrescu

ISBN online: 978-606-8202-46-4

Studiul exprim opinia autorilor i nu reprezint poziia Institutului European din Romnia.

CUVNT NAINTE

n Romnia ultimilor ani auzim tot mai frecvent aseriunea lobby-ul nu este trafic de influen, formul care reflect existena unei percepii mai degrab negative dect pozitive fa de lobby i/sau grupuri de interese. Chiar dac cele dou concepte reflect o realitate indiscutabil, specific procesului politic i decizional contemporan, ele continu s fie puin nelese i par s rmn plasate ntr-o zon mai degrab misterioas i accesibil doar celor iniiai.

Studiul de fa, Lobby n Romnia versus Lobby n UE, realizat de un grup mixt de cercettori, specialiti n afaceri europene, politologie, etic, economie i tiine juridice i coordonat de doamna profesor universitar Simina Tnsescu, rspunde unei nevoi concrete, reale, regsite la nivelul societii romneti, de identificare a celor mai bune soluii privind reglementarea activitii de lobby, prin studierea sistematic i ncadrarea normativ a activitilor specifice lobby-ului i grupurilor de interese care acioneaz n Romnia. Studiul ofer o analiz documentat i echilibrat asupra acestei problematici, concentrndu-se asupra unor aspecte specifice procesului de lobby n general dar i asupra unor evoluii particulare Romniei, respectiv: trsturile caracteristice fenomenului de lobby n raport cu unele concepte conexe, precum cel de advocay sau public relations; inventarierea variatelor forme sub care grupurile de interese s-au manifestat pn acum n spaiul public romnesc; inventarierea diferitelor tipuri de reglementri i norme juridice cu inciden asupra activitilor de lobby n Romnia; impactul normelor etice asupra actorilor i activitilor de lobby din Romnia.

Teza pe care se sprijin prezentul studiu este aceea c n perioada prezent, procesul politicilor publice a devenit unul tot mai complex, rolul jucat de diferitele grupuri de interese (interest groups) n influenarea deciziei politice fiind tot mai greu de ignorant. n acelai timp, n diferitele state ale UE dar i la nivel internaional, modul de reglementare al acestui complex fenomen a rmas unul mai mult sau mai puin riguros, existnd diferene semnificative de abordare. n acelai timp, nu este sustenabil meninerea lobby-ului n actualul status quo, care face din lobby un fel de no mans land susceptibil a fi interpretat ori ca o activitate criminal ori a fi profesat n conformitate cu standarde profesionale corecte, dar mprtite de un numr mic de actori (Tnsescu & all, pp. 116-117).

Chiar dac termenul de lobby este un concept destul de des utilizat n limbajul academic i politic/instituional, el nu are nc un coninut clar i, mai ales, general acceptat. Pentru c, spun autorii, parafraznd afirmaia lui Sartori, ideile greite despre lobby fac ca lobby-ul s funcioneze greit dar i, pentru c, cel mai adesea, discuiile despre lobby se poticnesc n anticamera conceptual, studiul debuteaz cu o necesar seciune consacrat terminologiei specifice. Ce este lobby, ce este advocacy, care sunt asemnrile i/sau deosebirile ntre cele dou procese, sunt numai cteva din ntrebrile la care se caut i ofer rspuns. Studiul arat c n sens larg lobby-ul se refer la aciunea de a influena decizia altora, indiferent dac decizia vizat este una personal, a unui grup de indivizi ori a unei societi comerciale sau de natur guvernamental iar, n sens restrns, avem de-a face cu aciunea unor persoane sau grupuri de persoane, fiecare avnd interese variate i specifice, prin care se urmrete influenarea deciziilor luate la nivel politic (Tnsescu & all, p. 33). Pe de alt parte, activitatea de advocacy ar avea ca obiectiv principal sensibilizarea opiniei publice i doar indirect a factorilor de decizie, cu privire la aspecte care pot afecta interese publice. Ca atare, dei activitile de lobby i advocacy au multe puncte comune ce vizeaz mai ales adoptarea sau modificarea unor decizii, norme sau reglementri, diferena fundamental dintre cele dou ar consta n obiectivul urmrit: lobby urmrete satisfacerea unui interes privat (indiferent de dimensiunea ori impactul beneficiarilor), pe cnd advocacy urmrete satisfacerea unui interes public (indiferent ct de mic ar fi grupul beneficiarilor) (Tnsescu & all, p. 30). Autorii scot ns n eviden relativitatea demarcaiilor conceptuale, artnd c dei aceast distincie dintre lobby i advocacy pare a fi cea mai utilizat n Romnia, de cele mai multe ori, n viaa de zi cu zi, nu exist o linie de demarcaie clar ntre interesele private i cele publice pentru care militeaz diverse grupuri de interese (Tnsescu & all, p. 31). De interes i observaia fcut de autori conform creia lobby-ul poate interveni fie nainte de luarea unei decizii, fie chiar n timpul procesului decizional, fie ulterior lurii deciziei, n etapa implementrii (Tnsescu & all, p. 31), precizare util pentru identificarea corect a modului n care activitatea de reglementare/autoreglementare poate interveni eficient.

Dac fenomenul, mpreun cu riscurile pe care le incumb, exist i se manifest de mult timp, fiind recunoscut ca atare att de teoreticieni ct i de practicieni, modul n care trebuie intervenit, prin reglementri specifice i/sau prin autoreglementare, ridic n continuare multe semne de ntrebare. Rolul reglementrii/autoreglementrii ar trebui s fie acela de a asigura condiii egale de manifestare tuturor celor care doresc s influeneze de o manier transparent procesul decizional public, s reduc sau elimine, dac este posibil, situaiile n care procesul de influenare a deciziei publice, respectiv activitatea de lobby, se manifest ntr-o manier lipsit de transparen, adesea ocult, favoriznd anumite persoane/grupuri de interese, distorsionnd decizia finala i, n cele din urm, ntreg procesul

democratic. Prin urmare, asigurarea transparenei i impunerea respectrii unor cerine normative, apare ca extrem de necesar pentru a evita riscul ca procesul de influenare a deciziilor autoritilor publice s fie dominat doar de unele grupuri de interese sau, i mai grav, s fie transparent doar n privina acelor grupuri de interese care se declar voluntar, cu omiterea celor care doresc s rmn ascunse, foarte probabil trebuie recunoscut i la nivel normativ (Tnsescu & all, p. 117).

Studiul trece n revist cele doua abordri diferite, una specific continentul european i una dominant n spaiul nord-american. Dac spaiul european pare s prefere o abordare soft law, favoriznd autoreglementarea cuplat cu declararea voluntar a intereselor i actorilor vizai, spaiul nord-american a optat pentru hard law, adic pentru norme juridice precise i delimitri riguroase, ce pot atrage inclusiv pedepse n caz de nerespectare. Mai exact, n SUA sau Canada sunt ncurajate reglementrile detaliate, riguroase, chiar punctuale cu privire la lobby, care urmresc delimitarea acestuia de alte tipuri de activiti ce ar putea fi considerate conexe. Obiectivul autoritilor publice n relaia cu grupurile de interese nu mai este acela de a le coopta n procesul decizional, ci de a se proteja de fora financiar i politic a unora dintre ele prin impunerea unei transparene riguroase n sarcina profesionitilor din sfera lobby-ului mai ales n privina aspectelor financiare ale operaiunilor desfurate de acetia (Tnsescu & all, p. 20).

Problematica procesului de lobby n Romnia acoper cea mai mare parte a studiului, fiindu-i consacrate dou capitole (unul analizeaz tipologia specific grupurilor de interese i unul cadrului normativ romnesc). Studiul scoate n eviden faptul c n Romnia, tentativele de reglementare a activitii de lobby au aprut n contextul luptei mpotriva corupiei. Strategiile de lupt mpotriva corupiei adoptate n 2001 i 2004 menionau printre obiective elaborarea unui proiect de lege privind activitatea de lobby, precum i asigurarea transparenei n activitatea decizional. Ulterior, dup aderarea Romniei la UE, valurile legislative din 2008 i 2011 au pus accentul mai ales pe transparen n activitatea decizional a autoritilor publice, reglementarea activitilor de lobby nemaifigurnd ca obiectiv distinct sau menionat expres. Tranziia de la economia de comand la cea de pia a dus la apariia unei piee n care interesele economice i politice s-au intersectat, au coexistat i, de multe ori, s-au protejat unele pe altele, n sperana meninerii unor privilegii individuale i/sau de grup, contrare, de cele mai multe ori interesului public (Tnsescu & all, p. 50), ceea ce a dus la apariia unei corupii specifice aa-numitului capitalismul de cumetrie, sau ceea ce n englez este denumit prin crony capitalism. Msurile impuse de nevoia de reformare a mediului politic, economic i administrativ romnesc au impus i msuri concrete de combatere a corupiei iar procesul de aderare a Romniei la UE a avut direct legtur cu msurile menionate anterior.

Studiul ofer un aa-numit inventar normativ trecnd n revist cadrul legal specific perioadei scurse dup anul 2000 (anul nceperii negocierilor de aderare la UE) la nivelul legislaiei primare (21 de legi, trei O.G. i dou ordonane simple), a legislaiei secundare (8 Hotrri de guvern), precum i a cadrului de autoreglementare specific domeniului (coduri de conduit, registru de transparen etc.). Cum reglementeaz actualul cadru legislativ transparena decizional, contractele de achiziii publice, serviciile de consultan juridic, modul de elaborare al actelor normative etc. i posibilele activiti de lobby se analizeaz detaliat n cadrul studiului. n ce privete necesitatea unei reglementri a activitilor de lobby, conform studiului poziiile exprimate pn acum n spaiul public romnesc pot fi regrupate n trei categorii: unele care susin reglementarea distinct i detaliat; altele care o resping invocnd cadrul legislativ existent, ce permite interaciunea grupurilor de interese cu decidenii politici i altele care vd mai eficient o autoreglementare (prin coduri de conduit i registre voluntare) dect o lege (Tnsescu & all, p. 116).

Ultima seciune a studiului se concentreaz asupra unui alt aspect sensibil n discuiile privind reglementarea procesului de lobby, respectiv asupra relaiei dintre etic versus reglementare. Chiar dac perspectiva juridic i cea etic par a se suprapune peste disputa reglementare versus autoreglementare n materie de lobby, studiul scoate n eviden faptul c nu e vorba de acest lucru deoarece abordarea juridic nu exclude consideraiile de ordin moral (cel puin pentru faptul c legile n cauz privesc comportamente care au i o faet moral) i, de partea cealalt, abordarea etic se bazeaz pe ideea c stabilirea unor reguli de comportament integru la nivel de industrie, fr vreo constrngere exterioar domeniului de activitate, poate conduce ntr-o mai mare msur la modelul de comportament dezirabil dect ar putea s o fac o reglementare n acest sens (Tnsescu & all, p. 101). Cu alte cuvinte abordarea etic nu exclude reglementri legale complementare () dimpotriv norme juridice pot fi necesare n materie de transparen decizional, corupie, trafic de influen, tehnic, legislativ etc. (Tnsescu & all, p. 101).

Studiul a fost realizat n a doua jumtate a anului 2014 de o echip mixt de cercettori, cadre universitare din Bucureti i Cluj, specialiti n domeniul afacerilor europene, politologiei, eticii, economiei i tiinelor juridice. Echipa a fost coordonat cu mult miestrie de dna profesor universitar Elena Simina Tnsescu, creia doresc sa i adresez, i pe aceast cale, mulumirile mele pentru profesionalismul, responsabilitatea i, de multe ori abnegaia demonstrate pe parcursul elaborrii studiului, dar i pentru valoarea adugat ridicat, concentrate n paginile acestuia. mi face o deosebit plcere s trec n revist componena ntregii echipe de cercettori:

Elena Simina Tnsescu (coordonator) este profesor de drept constituional i drept european la Facultatea de drept i Facultatea de filozofie a Universitii din Bucureti i profesor invitat la numeroase universiti din Europa i America Latin, cu activitate profesional sau de reprezentare a statului romn n cadrul mai multor instituii europene (Delegaia Comisiei Europene la Bucureti, Agenia pentru Drepturi Fundamentale, Grupul de experi independent al Consiliului Europei) i romneti (a fost reprezentantul societii civile n Consiliul Superior al Magistraturii n perioada 20092011). Din ianuarie 2015 este consilier prezidenial.

Miruna Andreea Balosin este lector n cadrul Facultii de Studii Europene, Universitatea Babe-Bolyai Cluj-Napoca, cu o solid activitate didactic dedicat lobbyului european, spaiului public comun i bunelor practici n guvernana european.

Cosmin Dima este doctorand al Facultii de tiine Politice, din cadrul Universitii Bucureti, consilier n cadrul Senatului Romniei.

Cristian Ducu este doctor n Filosofie Moral i din 2008 conduce Centre for Advanced Research in Management and Applied Ethics. Este, de asemenea, membru al Comisiei de Supraveghere a Registrului de Transparen al Activitilor de Lobby i Advocacy i profesor invitat al Facultii de Comunicare i Relaii Publice a SNSPA i Facultii de Jurnalism i tiinele Comunicrii a Universitii din Bucureti.

Ramona Delia Popescu este lector universitar doctor la Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti (din 2012) i are statutul de personal de specialitate juridic asimilat judectorilor i procurorilor n cadrul Ministerul Justiiei (din 2005).

tefan Ilie Oan este doctorand n cadrul Academiei de Studii Economice cu tema ,,Influena grupurilor de lobby n procesul decizional european.

A dori astfel s aduc mulumiri distincte Asociaiei Registrul Romn de Lobby (ARRL), entitate care a luat fiin n 2010 cu scopul de a contribui la popularizarea i promovarea activitii de lobby i, n special, doamnei avocat Laura Florea, preedinta Asociaiei, pentru faptul c a neles necesitatea elaborrii unei astfel de lucrri i pentru naltul profesionalism manifestat pe parcursul elaborrii acestui studiu.

Pe parcursul realizrii studiului, echipa de cercettori s-a bucurat de contribuia activ a coordonatorului de proiect din partea IER, Mihai Sebe, cruia i mulumesc, aa cum, n final, adresez mulumirile mele tuturor celor care au sprijinit derularea acestei cercetri.

Fr a oferi reete miraculoase, studiul reprezint o foarte util invitaie la dezbatere i reflecie, pe un subiect complicat, care ofer mai multe posibile soluii: nainte de a reglementa lobby-ul n Romnia ar trebui s fim n msur s rspundem la ntrebarea [] care este obiectivul final, ce paradigm de nelegere a lobby-ului este mai potrivit pentru realitatea romneasc: cea prin care se urmrete transparena n vederea cooptrii grupurilor de interese n procesul de luare a deciziei sau cea prin care se dorete transparena n vederea protejrii autoritilor publice de fora financiar i politic a unor grupuri de interese? Rspunsul, ca i adevrul, se afl undeva la mijloc (Tnsescu & all, p. 120).

Sper ca studiul de fa sa aib ct mai muli cititori, att din spaiul guvernamental ct i neguvernamental, s susin o dezbatere fertil i s permit adoptarea celor mai potrivite soluii legislative pentru Romnia.

Gabriela DrganDirector general al Institutului European din Romnia

CUPRINS

EXECUTIVE SUMMARY (Sinteza studiului n limba englez) pag. 13 SINTEZA STUDIULUI pag. 19

CAPITOLUL ITerminologie i concepte pag. 251.1. Contextul democratic: interesul general versus interesul particular pag. 25 1.1.1. Democraie reprezentativ pag. 26 1.1.2. Democraie participativ pag. 26 1.1.3. Pluralismul i globalizarea pag. 271.2. Delimitri terminologice. Concepte conexe pag. 27 1.2.1. Grupuri de interese pag. 28 1.2.2. Advocacy pag. 301.3. Lobby pag. 32 1.3.1. Definiii pag. 32 1.3.2. Tipuri pag. 41 1.4. Abordarea conceptului de lobby n Romnia pag. 42

CAPITOLUL IIGrupuri de interese i lobby n societatea romneasc pag. 492.1. De la regimul comunist la democraia liberal pag. 492.2. Care sunt grupurile de interese n Romnia? pag. 532.3. Tipologia grupurilor de interese din Romnia pag. 562.4. Cine face lobby n Romnia? pag. 62

CAPITOLUL IIILegislaia romn cu privire la lobby pag. 673.1. Consideraii introductive pag. 673.2. Inventar normativ pag. 67 3.3. Activitatea de lobby i transparen pag. 70 3.3.1. Activitatea de lobby i transparena general a administraiei publice pag. 70 3.3.2. Activitatea de lobby i contractele, achiziiile i investiiile publice pag. 72

3.3.3. Activitatea de lobby i achiziionarea de servicii de consultan juridic pag. 74 3.3.4. Activitatea de lobby i transparena decizional n elaborarea politicilor publice pag. 76 3.3.5. Activitatea de lobby i transparena decizional n elaborarea actelor normative pag. 77 3.3.5.1. Puterea executiv pag. 77 3.3.5.2. Puterea legiuitoare pag. 83 3.3.5.3. Activitatea de lobby i actul normativ individual pag. 833.4. Activitatea de lobby i dreptul de asociere pag. 863.5. Activitatea de lobby i infraciunile relevante pag. 89 3.5.1. Codul penal aprobat prin Legea nr. 286/2009 pag. 89 3.5.2. Legea nr. 78/2000 pag. 90 3.5.3. Legea nr. 27/2002 pag. 903.6. Activitatea de lobby, conflictele de interese i incompatibilitile pag. 913.7. Autoreglementarea activitii de lobby pag. 95

CAPITOLUL IV Etica n activitatea de lobby pag. 994.1. Perspectiva etic asupra activitii de lobby pag. 994.2. Situaia actual a perspectivei etice la nivel global pag. 102 4.2.1. Codurile de etic profesional pag. 102 4.2.2. Valorile i principiile morale ale activitii de lobby pag. 107 4.2.3. Aspecte etice n relaia lobbyist - organizaie de lobby pag. 111

CONCLUZII: Transparena intereselor i a activitilor de lobby pag. 113

BIBLIOGRAFIE pag. 121

LISTA ANEXELOR

Anexa 1. Statele Unite ale Americii pag. 35Anexa 2. Uniunea European pag. 38Anexa 3. Consiliul Europei pag. 40Anexa 4. Polonia pag. 44Anexa 5. Ungaria pag. 46Anexa 6. Austria pag. 96 Anexa 7 Codul de conduit n activitatea de lobby elaborat de Uniunea European pag. 100Anexa 8. Cartografie coduri de etic pag. 103Anexa 9. Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE) pag. 106Anexa 10. Valori ale codurilor de etic pag. 110

13


EXECUTIVE SUMMARY

On July 15, 2014, the President of the European Commission, Jean-Claude Juncker, presented his political orientations before the European Parliament and called for more transparency in relation to contacts with groups of interests and with lobbyists. On that occasion, Jean-Claude Juncker stated: Even if we would obtain the best possible results, they would still mean nothing without the support and trust of the citizens whom we serve. Therefore, let us be more transparent, because we have nothing to hide. Let us show that, this time, things are really happening differently and that, together, we can indeed change and renew Europe.1 The President of the European Commission took into account that, in 2015, the Commission shall initiate an inter-institutional agreement with the European Parliament and with the European Union Council in order to create a compulsory register for all lobbyists within all three institutions having decision-making prerogatives at supranational organization level. As a matter of fact, a review of the Transparency Register already existing at the Commission and European Parliament level is scheduled for 2017.

In this broader context, the European Institute of Romania decided to conduct a study dedicated to the manner in which the lobby phenomenon is approached in Romania, provided that most member states of the European Union have long acknowledged the impact it has on public decision-making processes and they categorize it more or less rigorously from a regulatory point of view.

A concept hard to describe through a single definition, the lobby phenomenon is susceptible of multiple approaches. On one hand, approaches that could be subordinated to a European model and which aim at multiple interest groups and not exclusively at private entities lobbying for clients against remuneration can be identified. The European Union preferred to give priority to the transparency of its institutions decision-making process and to protect them from potentially harmful influences, which would not comply with free, open and equal competition in influencing political decision-making processes. Therefore, it has rather encouraged the self-regulatory policy of lobbying performed by numerous groups of interests as well as the voluntary stating of the interests and activities performed for their promotion. The objective of the European authorities is to provide a regulated framework for a free circulation of specialized information from the social partners and the business environment to the decision-making authorities and vice-versa. As a last resort, the European model understands lobbying on the broader background of decision-making transparency and of the social dialogue.

1 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-302_ro.htm, accessed on 5 January 2015.

14

Institutul European din Romnia

On the other hand, approaches specific to a North American model of understanding the relations between groups of interests and public authorities can be identified, mainly focusing on the activities performed by individuals employed on the basis of a contract to represent the private interests of a client. In the USA or in Canada, detailed, rigorous, even punctual regulation concerning lobbying is encouraged, with the purpose of separating it from other types of activities which could be considered related. Within this view, the public authorities objective in relation to the groups of interests is no longer to make them a part of the decision-making process, but to protect themselves from the financial and political force of some of them by imposing rigorous transparency to lobby professionals, especially regarding the financial aspects of their operations.

However, regardless of the approach, influencing the decision-making processes of public authorities, i.e. lobbying, must comply with a set of minimum rules in order not to become a burden for the decision-making entities, nor to distort democracy. Thus, ensuring the transparency of decision-making processes within public authorities also requires ensuring the transparency of the lobby related activities.

Groups of interests are inherent to any form of social organization. As long as there will be an organized society, there will be individuals and groups of individuals who will wish to influence the decisions of those who, at some point, exercise authority within the respective society. From the perspective of the democratic management of a society, it is essential not to withhold or prevent the manifestation of such influences but, on the contrary, the free competition between groups of interests formed voluntarily with the stated and undertaken purpose of influencing the political decision-making processes. Political theory helds as important an open competition between freely organized groups of interests taking for granted a leveled playing field. However, in practice, there is a competition between groups of interests which do not have equal power of influence and which may even distort the political decision. In order to prevent such risk, it is necessary to ensure the transparency of interests, of the activities performed to promote them (lobbying), of the actors representing those interests and, first of all, of public decision-making processes.

After establishing that lobbying and groups of interests are legitimate components of a liberal democracy, the attention must then be turned towards the manner in which they are working and how they operate in a society like the Romanian one. Against this background, it must be mentioned that the lobbying phenomenon was not ignored by the Romanian society until now, be it at the level of political debates, academic or public discussions or legal regulations. However, the numerous legal standards that exist in Romania that reffer rather indirectly to lobbying do not manage to capture all its aspects, do not include all relevant actors and, more importantly, do not provide the necessary degree of transparency, creating confusions and errors that, ultimately, lead to associating lobby with certain legal offences.

15


Taking this reality as a starting point, this study does not intend to provide a standard definition of lobby, nor to present guidelines for a possible future regulation, but rather to explore the existing options and, based on empirical evidence stemming from states in democratic transition and from states with extensive experience in regulating lobby, to understand the main consequences that different types of regulations could have on lobby in Romania.

The group of researchers gathered under the auspices of the European Institute of Romania consists of university professors from Bucharest and Cluj and has included specialists in European Affairs, Politology, Ethics, Economy and Legal Sciences. It has been working during the second half of 2014. Starting from the wide range of specialized literature available especially in English, but also from the numerous Romanian publications, as well as from the legal and ethical standards which have become more consistent and frequent both in other states and among lobby practitioners as regulated by the Classification of Occupations in Romania (COR), the researchers have intended to:

- Identify as precisely as possible the characteristics of the lobbying phenomenon and delimit it rigorously from certain related concepts, such as advocacy or public relations;

- Underline the differences between lobby and certain deeds regulated by criminal law;

- Make an inventory of the different forms in which the groups of interests have been visible so far in the public area in Romania and have performed lobby, even in the absence of a clear or coherent regulatory framework and identify the impact which this fact, objective and closed, had on the incipient democracy in Romania;

- Make a full inventory, to the possible extent, of all types of regulations and legal norms which could have incidence on lobby activities and to underline each time the manner in which the respective standards contribute to or, on the contrary, limit the development of lobby in Romania;

- Note the impact that ethical norms may have on the actors and lobby in Romania;

- Place all these internal evolutions against a comparative background at European and international level.

Thus, it was possible to find that, similar to many states in Europe and not only, the phenomenon of lobby exists and it generates, at times, long-lasting consequences. To avoid the risk that the process of influencing public authorities decisions be dominated only by certain groups of interests or, even more seriously, to be transparent only regarding those groups of interests which are declared voluntarily, omitting those that wish to remain hidden, most likely regulatory recognition is necessary. The difficulty does not consist in the answer to the question whether a regulatory framework for lobby is necessary, but to identify the most efficient formula to achieve this.

16


As shown above, the regulatory framework is different on the European and the North American continents: the former seems to prefer a soft law approach, favoring auto-regulation together with the voluntary statement of aimed interests and actors (see Annex European Union and Annex European Council), while the latter chose a hard law approach, namely precise legal norms and rigorous delimitations, which could entail punishments in case of non-compliance (see Annex United States of America). Some European states have chosen a mixed approach between these two models and either they have registered unsatisfactory practices (see Annex Poland and Hungary), which lead them to cancel the experiment, or they experienced a promising start of legal categorization of the lobbying phenomenon (see Annex Austria).

In Romania, against a background where lobby exists and it is very fragmentarily regulated, sometimes surprising consequences occur. As extreme examples, this study presents situations where the lawmaker has provided for individual cases, regulating only certain social relations, applicable to determined matters of law, therefore breaching constitutional principles and norms of legislative technique. The individual regulatory act (an authentic contradiction in terminis) is the direct result of the manifestation of special interests characteristic only to certain groups of interest which, through the influence exercised on the lawgiver, determines the latter to adopt an act contrary to constitutional principles. Or, the executive power is attempting to transfer to the legislative power sensitive decisions related to high importance privatization, in order to increase the legitimacy of the measure adopted that way and, in fact, to avoid taking responsibility for the alienation of certain assets which are the private property of the state. Or, special rules are enacted, derogating from the general legal regime, through which tax facilities are granted to certain companies which are up for privatization in order to help them pay for debts contracted prior to privatization. And the examples could continue, including law drafts regarding the definition of lobbying in ways which allow certain actors to avoid a rigorous juridical categorization.

Although, apparently, those mentioned above do not aim directly and expressly at the lobbying activity, it is obvious that anomalies such as these are the result of intensive influencing processes, up to distorting the public authorities decision. Such pressures, which even lead to imposing a certain solution (sometimes even uncompliant with the legislation in force) to the detriment of others, are quite distant from usual lobby activities and tend to exceed a mere influence upon decision-making processes reaching rather for the actual exercise of the power of decision. Unfortunately, the simple transparency in the public authorities activities or the detailed regulation of lobby activities are not sufficient, nor even necessary in such situations, for which there already are legal norms in the area of criminal law.

17


From the above one may infer that transparency is necessary to ensure the proper functioning of public authorities and of the decision-making process at their level, so that state institutions maintain their legitimacy and capacity of representation, and for the influencing the decision-making processes to be possible, in theory, under equal conditions. Lobby can be performed at any time and in any place where even a slim a possibility for public consultations exists, even if lobby is not expressly regulated.

Probably, a solution adjusted to the current Romanian context would be to openly recognize the existence of lobby, to notice the real impact it has on society and on decision-making processes (especially on those aiming at distributing resources and redistributing national wealth, maybe even more than on those which aim exclusively at political decision-making processes ended with the proclamation of regulatory acts) and to attempt a global approach, even if not necessarily through a single regulatory act. A mix of self-regulation (including an ethical code) and legal standards imposed by the state (even if through several regulatory acts, which aim both at the decision-making transparency of the public authorities and at the transparency of the interests that wish to influence the decision-making processes) is desirable. Self-regulation does not exclude the existence of certain regulatory acts which set the main coordinates of lobby, yet it allows for the establishment of ethical criteria and training standards for admission to the profession, for ensuring the discipline of all those who carry out lobby activities, albeit only informally, and favors the existence of a minimum transparency towards society, thus facilitating the control by the state. Regulatory standards imposed from the outside, namely by the state, to a thus self-regulated occupation, would facilitate ensuring transparency of the represented activities and interests through a control which, if needed, could include sanctions applied through institutionalized mechanisms of the state. The weight that each of these two components should have in the final mix also depends very much on the practices established so far by the political environment.

This being said, prior to constructing a definition of lobbying for Romania, we should ask ourselves which is the final objective, what kind of activity do we want to regulate, which paradigm of understanding lobbying is more suited to the Romanian institutional and social reality. Do we want transparency in order to coopt groups of interests into the decision-making process or do we want transparency for protecting the decisions of public institutions from the financial and political force of certain groups of interests? Maybe the answer, just like the truth, lies somewhere in between.

19


SINTEZA STUDIULUI

La 15 iulie 2014, preedintele Comisiei Europene, Jean-Claude Juncker, i-a prezentat orientrile politice n faa Parlamentului European i a pledat pentru mai mult transparen n privina contactelor cu grupurile de interese i cu persoanele care desfoar activiti de lobby. Cu acel prilej, Jean-Claude Juncker a declarat: Chiar dac am obine cele mai bune rezultate posibile, ele tot nu ar nsemna nimic fr sprijinul i ncrederea cetenilor n slujba crora ne aflm. S oferim deci mai mult transparen, pentru c nu avem nimic de ascuns. S artm c, de data aceasta, lucrurile se ntmpl cu adevrat altfel i c, mpreun, putem ntr-adevr s schimbm i s rennoim Europa.1 Preedintele Comisiei Europene avea n vedere faptul c n 2015 Comisia va iniia un acord interinstituional cu Parlamentul European i cu Consiliul Uniunii Europene n vederea crerii unui registru obligatoriu pentru toi cei care desfoar activiti de lobby pe lng toate cele trei instituii cu competene decizionale de la nivelul organizaiei supranaionale. De altfel, o revizuire a Registrului de transparen deja existent la nivelul Comisiei i Parlamentului European este programat pentru 2017.

n acest context mai larg, Institutul European din Romnia a decis s realizeze un studiu dedicat modului n care este abordat fenomenul de lobby n Romnia n condiiile n care o bun parte a statelor membre ale Uniunii Europene recunosc de mai mult vreme impactul pe care acesta l are asupra proceselor decizionale din sfera public i l ncadreaz normativ mai mult sau mai puin riguros.

Concept greu de surprins printr-o singur definiie, fenomenul de lobby este susceptibil de mai multe abordri. Pe de o parte, pot fi identificate interpretri ce ar putea fi subsumate unui model european, ce vizeaz grupuri de interese multiple i nu exclusiv entiti private care deruleaz activiti de lobby pentru clieni contra cost. Uniunea European a preferat s acorde prioritate transparenei decizionale a instituiilor sale i s le protejeze pe acestea de influene potenial nefaste, care nu ar respecta o competiie liber, deschis i egal n materie de influen asupra proceselor politice de natur decizional. De aceea, ea a ncurajat mai degrab politica de autoreglementare a activitilor de lobby derulate de o multitudine de grupuri de interese, precum i declararea voluntar a intereselor i activitilor desfurate pentru promovarea lor. Obiectivul autoritilor europene este acela de a oferi un cadru reglementat pentru o circulaie liber a informaiilor de specialitate dinspre partenerii sociali i mediul de afaceri ctre autoritile decidente i invers. n ultim instan, modelul european concepe lobby-ul n dimensiunea mai larg a transparenei decizionale i a dialogului social.

1 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-302_ro.htm, consultat la data de 5 ianuarie 2015.

20


Pe de alt parte, pot fi identificate abordri specifice unui model nord-american de nelegere a raporturilor dintre grupurile de interese i autoritile publice care vizeaz n principal activitile derulate de persoane angajate n baza unui contract pentru reprezentarea intereselor private ale unui client. n SUA sau Canada sunt ncurajate reglementrile detaliate, riguroase, chiar punctuale cu privire la lobby, care urmresc delimitarea acestuia de alte tipuri de activiti ce ar putea fi considerate conexe. n aceast viziune, obiectivul autoritilor publice n relaia cu grupurile de interese nu mai este acela de a le coopta n procesul decizional, ci de a se proteja de fora financiar i politic a unora dintre ele prin impunerea unei transparene riguroase n sarcina profesionitilor din sfera lobby-ului mai ales n privina aspectelor financiare ale operaiunilor desfurate de acetia.

Indiferent de abordare, influenarea proceselor decizionale de la nivelul autoritilor publice, adic lobby, trebuie s respecte un set de reguli minimale pentru a nu deveni mpovrtoare pentru decideni i a nu conduce la distorsionarea democraiei. De aceea, asigurarea transparenei decizionale la nivelul autoritilor publice impune cu necesitate i asigurarea transparenei activitilor de lobby.

Grupurile de interese sunt inerente oricrei forme de organizare social. Ct timp va exista o societate organizat vor exista indivizi i grupuri de indivizi care vor urmri s influeneze deciziile celor care, la un moment dat, exercit autoritatea n cadrul societii respective. Din perspectiva metodei democratice de conducere a unei societi, este esenial nu ocultarea ori mpiedicarea manifestrii unor astfel de influene, ci dimpotriv, competiia liber ntre grupuri de interese constituite n mod voluntar cu scopul declarat i asumat de a influena procesele politice de natur decizional. n teorie se discut despre competiia deschis ntre grupuri de interese organizate n mod liber. n practic ns, de multe ori, avem de-a face cu o competiie ntre grupuri de interese care nu au putere de influen egal i pot chiar distorsiona decizia politic. Tocmai pentru a preveni un astfel de risc este necesar asigurarea transparenei intereselor, a activitilor realizate pentru promovarea lor (lobby), a actorilor care reprezint acele interese i, n primul rnd, a proceselor decizionale din sfera public.

Odat stabilit faptul c lobby-ul i grupurile de interese sunt componente legitime ale unei democraii liberale, atenia trebuie ndreptat spre modul cum funcioneaz acestea i cum se manifest ntr-o societate precum cea romneasc. n acest context trebuie precizat c fenomenul de lobby nu a fost ignorat de societatea romneasc pn acum, fie c este vorba de dezbateri politice, de discuii n plan academic sau la nivelul societii civile ori de reglementri juridice. ns multitudinea de reglementri, ce exist n Romnia i care vizeaz mai degrab indirect activitile de lobby, nu reuesc s surprind toate aspectele acestuia, nu includ toi actorii i, mai ales, nu asigur gradul de transparen necesar, fcnd posibile unele confuzii i erori care pun semnul egalitii ntre lobby i unele infraciuni.

21


Pornind de la aceast realitate prezentul studiu nu i propune s ofere o definiie standard a conceptului de lobby i nici s construiasc un ndrumar pentru o viitoare reglementare, ci s exploreze opiunile existente i, inclusiv pe baza unor experiene nregistrate de state aflate n tranziie democratic, dar i de state cu vechime n reglementarea lobby, s deduc principalele consecine pe care le-ar putea avea diferitele tipuri de reglementri cu privire la lobby n Romnia.

Grupul de cercettori reunit sub egida Institutului European din Romnia a fost format din cadre universitare din Bucureti i Cluj i a inclus specialiti n domeniile afaceri europene, politologie, etic, economie i tiine juridice. El a fost activ n a doua jumtate a anului 2014. Pornind de la vasta literatur de specialitate disponibil mai ales n limba englez, dar i de la numeroasele publicaii din Romnia aprute cu o predilecie remarcabil n spaiul virtual, precum i de la standardele juridice i etice devenite tot mai dense i frecvente att n alte state, ct i n interiorul ocupaiei de specialist n lobby prevzut n Codul ocupaiilor din Romnia (COR), cercettorii i-au propus:

- s identifice ct mai precis trsturile caracteristice ale fenomenului de lobby i s l delimiteze riguros de unele concepte conexe, precum cel de advocay sau public relations;

- s sublinieze diferenele care exist ntre activitile de lobby i unele fapte care intr sub incidena legii penale;

- s inventarieze variatele forme sub care grupurile de interese s-au manifestat pn acum n spaiul public din Romnia i au realizat activiti de lobby, chiar i n absena unui cadru normativ clar ori coerent i s deceleze impactul pe care acest fapt obiectiv i consumat l-a avut asupra desvririi democraiei incipiente din Romnia;

- s inventarieze n mod ct mai cuprinztor toate tipurile de reglementri i toate normele juridice care ar putea avea inciden asupra activitilor de lobby i s sublinieze de fiecare dat modul n care respectivele standarde contribuie la sau, dimpotriv, limiteaz dezvoltarea lobby n Romnia;

- s observe impactul pe care l-ar putea avea normele etice nc in statu nascendi asupra actorilor i activitilor de lobby din Romnia;

- s plaseze toate aceste evoluii din plan intern n context comparativ la nivel european i internaional.

S-a putut astfel constata c, precum n multe alte state din Europa i nu numai, fenomenul de lobby exist i produce consecine, uneori durabile. Pentru a evita riscul ca procesul de influenare a deciziilor autoritilor publice s fie dominat doar de unele grupuri de interese sau, i mai grav, s fie transparent doar n privina

22


acelor grupuri de interese care se declar voluntar cu omiterea celor care doresc s rmn ascunse, foarte probabil trebuie recunoscut i la nivel normativ. Dificultatea nu const n rspunsul la ntrebarea ce ar viza eventuala necesitate a unui cadru normativ pentru activitile de lobby, ci n identificarea celei mai eficiente formule pentru a realiza acest lucru.

Aa cum artam mai sus, n aceast ultim privin abordrile sunt diferite ntre continentul european i cel nord-american: primul pare s prefere o abordare soft law, favoriznd autoreglementarea cuplat cu declararea voluntar a intereselor i actorilor vizai (a se vedea Anexa Uniunea European i Anexa Consiliul Europei), n vreme ce n al doilea caz s-a optat pentru hard law, adic pentru norme juridice precise i delimitri riguroase, ce pot atrage inclusiv pedepse n caz de nerespectare (a se vedea Anexa Statele Unite ale Americii). Unele state europene au optat pentru o abordare sincretic ntre aceste dou tendine i fie au nregistrat practici nesatisfctoare (a se vedea Anexa Polonia & Ungaria), ce le-au determinat s renune la experiment, fie au experimentat un nceput promitor de ncadrare juridic a fenomenului de lobby (a se vedea Anexa Austria).

n Romnia, n contextul n care lobby exist i este excesiv de fragmentar reglementat, se produc consecine uneori surprinztoare. Cu titlul de exemple extreme, prezentul studiu relev situaii n care legiuitorul a legiferat cu caracter individual, reglementnd doar anumite relaii sociale, aplicabile unor subiecte de drept determinate, contravenind astfel principiilor constituionale i normelor de tehnic legislativ. Actul normativ individual (o autentic contradictio in terminis) este rezultatul direct al manifestrii unor interese particulare, proprii doar anumitor grupuri de interese, care, prin influena pe care o exercit asupra legiuitorului, l determin s adopte un act contrar principiilor constituionale. Sau, puterea executiv ncearc s transfere decizii delicate, legate de privatizri de mare importan, ctre puterea legislativ, n vederea sporirii legitimitii msurii astfel adoptate i a neasumrii rspunderii pentru, n fapt, nstrinarea unor bunuri proprietate privat a statului. Ori sunt stabilite reguli speciale, derogatorii de la regimul juridic general, prin care se acord faciliti fiscale doar anumitor companii care urmeaz a fi privatizate pentru plata unor datorii contractate anterior privatizrii. i exemplele ar putea continua pn la, inclusiv, proiecte de lege referitoare la definirea conceptului de lobby n modaliti care s permit unor actori s evite ncadrarea juridic riguroas.

Dei aparent cele de mai sus nu vizeaz n mod direct i expres activitatea de lobby, este evident c anomalii de acest tip sunt rezultatul unor intense procese de influenare pn la distorsionare a deciziei autoritilor publice. Astfel de presiuni, care ajung pn la a impune o anumit soluie n dauna oricror altele (n plus, uneori chiar neconform cu legislaia n vigoare), se distaneaz de activitile uzuale de lobby i tind s treac dincolo de simpla influenare a proceselor decizionale transformndu-se

23


n sfera exercitrii puterii de decizie. Din pcate, simpla transparen n activitile autoritilor publice ori reglementarea amnunit a activitilor de lobby nu sunt suficiente i nici chiar necesare n astfel de situaii, pentru care exist deja norme juridice din domeniul dreptului penal.

Din cele de mai sus rezult c transparena este necesar pentru a asigura o funcionare corespunztoare a autoritilor publice i a procesului de luare a deciziilor la nivelul acestora, astfel nct instituiile statale s i pstreze legitimitatea i reprezentativitatea, iar influenarea proceselor decizionale s fie teoretic posibil n condiii de egalitate. Lobby se poate realiza oricnd i oriunde exist posibilitatea consultrii publice, chiar i atunci cnd lobby-ul nu este prevzut expres.

Probabil c soluia adaptat la contextul actual al democraiei romneti ar fi aceea a recunoaterii deschise a existenei fenomenului de lobby, a observrii impactului real pe care acesta l are asupra societii i a proceselor decizionale (mai ales asupra celor care vizeaz repartizarea resurselor i redistribuirea avuiei naionale, poate chiar mai mult dect asupra celor care au n vedere exclusiv procesul decizional politic soldat cu edictarea de acte normative) i ncercarea de tratare global, chiar dac nu neaprat printr-un unic act normativ. Un mix de autoreglementare (inclusiv cod etic) i standarde juridice impuse de stat (chiar i prin mai multe acte normative, care s vizeze att transparena decizional a autoritilor publice, ct i transparena intereselor care doresc s influeneze procesele decizionale) ar fi de dorit. Autoreglementarea nu exclude existena unor acte normative care s fixeze principalele repere ale activitii de lobby, ns permite stabilirea de standarde etice i de pregtire pentru admiterea n bran, asigurarea fie doar informal a disciplinei tuturor celor care realizeaz activiti de lobby i favorizeaz existena unei minime transparene ctre societate, facilitnd astfel controlul din partea statului. Standardele normative impuse din exterior, adic de ctre stat, unei ocupaii astfel autoreglementat ar permite asigurarea transparenei activitilor i a intereselor reprezentate prin intermediul unui control care, la nevoie, ar putea beneficia chiar i de sanciuni cu punere n aplicare prin mecanismele instituionalizate ale statului. Ponderea pe care ar trebui s o dein fiecare din aceste dou ingrediente n mixul final depinde foarte mult de practicile stabilite pn acum i de mediul politic.

Acestea fiind spuse, nainte de a construi o definiie a lobby-ului n Romnia ar trebui s ne ntrebm care este obiectivul final, ce tip de activitate dorim s reglementm, care paradigm de nelegere a lobby-ului este mai potrivit cu realitatea instituional i social romneasc: vrem transparen n vederea cooptrii grupurilor de interese n procesul de luare a deciziei sau vrem transparen n vederea protejrii deciziei instituiilor publice de fora financiar i politic a unor grupuri de interese? Poate c rspunsul, ca i adevrul, se afl undeva pe la mijloc.

25


CAPITOLUL I

Terminologie i concepte

i totui, un termen care nseamn orice nu nseamn nimic1, scria Robert A. Dahl cu referire la democraie. Iar atunci cnd ncepem prin a ceda asupra cuvintelor, vom sfri treptat prin a ceda asupra lucrurilor.2 Astfel, devine din ce n ce mai clar c ideile greite despre democraie fac ca democraia s funcioneze greit.3

Acelai lucru se poate spune i despre lobby, un concept des utilizat n limbajul academic i politic/instituional, dar fr un coninut clar i, mai ales, general acceptat. Lobby poate nseamna orice, n funcie de cine, cnd, cum i n ce scop utilizeaz acest termen. Dac ar fi s parafrazm afirmaia lui Sartori, ideile greite despre lobby fac ca lobby-ul s funcioneze greit.

Redactarea unui studiu despre lobby trebuie s porneasc de la constatarea faptului c cea mai mare dificultate o constituie definirea termenului nsui, precum i delimitarea de unele concepte conexe (reprezentarea intereselor sau advocacy). Nu vom ncerca s traducem n limba romn aceste cuvinte din dou motive: pe de o parte pentru c n scopul de a reda sensul lor ar fi necesar o perifraz care ar face dificil exprimarea, iar pe de alt parte pentru c ele par a fi ncetenite ca atare n limba romn n calitatea lor de neologisme. Ne vom strdui ns n cadrul acestui capitol s precizm contextul doctrinar n care este analizat fenomenul de lobby (democraia participativ i democraia reprezentativ) i principalele abordri posibile, s identificm conceptele conexe ori adiacente (grupurile de interese/presiune i advocacy).

1.1. Contextul democratic: interesul general versus interesul particular

Studiul grupurilor de interese, n general, i al fenomenului de lobby n particular, presupune o scurt incursiune n vasta literatur de specialitate care analizeaz diferitele manifestri ale democraiei (direct, reprezentativ ori participativ) pornind de la constatarea empiric i elementar c, mai ales ntr-o democraie, indivizii/cetenii, organizaiile societii civile (non-profit) sau entitile create cu scopul de a obine profit sunt nu doar destinatarii aciunilor statului, ci trebuie s fie chiar sursa puterii i s participe activ la exercitarea ei.1 Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, Iai, Institutul European, 2002 [1989], p. 10.2 Sigmund Freud, Psihologia maselor i analiza eului n Studii despre societate i religie vol. 9, Bucureti, Humanitas, 2010 [1921], p. 101.3 Giovanni Sartori, Teoria democraiei reinterpretat, Iai, Polirom, 1999 [1987], p. 31.

26


Raportul dintre interesul general i interesele particulare a constituit obiect de studiu pentru numeroi autori i a fost abordat n variate moduri de diferitele coli de gndire filozofice, politologice, juridice etc. care au analizat fenomenul democratic. Simplificnd i schematiznd foarte mult se poate afirma c interesul general i cel particular au fost tratate la nivel doctrinar fie antagonic, fie simbiotic.

1.1.1. Democraie reprezentativ

Din perspectiva unificatoare i uniformizant a reprezentrii naionale (democraia reprezentativ), interesul general se opune manifestrii directe a intereselor particulare cci el se constituie ntr-o agregare a acestora din urm, nu sub forma unei simple adiionri, ci ca o expresie organic i armonioas a rezultantei tuturor intereselor private.4 n plan teoretic este asumat faptul c, n procesul decantrii interesului general, unele aspecte ale fiecrui interes particular vor fi neglijate, ns nu ntratt nct s dispar complet. n aceast paradigm, raportul dintre interesul general i cel particular este unul de excludere; in extremis poate ajunge pn la interzicerea oricror forme de exprimare ori promovare distinct a intereselor particulare n msura n care o astfel de ncercare este perceput ca ostil fa de interesul general i neloial fa de celelalte interese private.

1.1.2. Democraie participativ

Din perspectiva multiplicatoare a reprezentrii tuturor posibilelor grupuri i interese din societate interesul general presupune cu necesitate manifestarea direct a fiecrui interes particular n scopul participrii la procesul decizional chiar i a celor care s-ar afla pe poziii opuse.5 n aceast paradigm interesul general este tot o rezultant a intereselor private, dar nu una armonioas, ci una rezultat din echilibrul atins n cadrul unei competiii care ar fi de dorit s se desfoare ct mai deschis i transparent posibil.6 Din aceast perspectiv, tocmai pentru asigurarea unei competiii loiale ntre toate interesele private existente n societate, n scopul asigurrii unui proces decizional ct mai autentic democratic, raportul dintre interesul general i cel particular este unul simbiotic. Departe de a vtma interesul general, exprimarea i promovarea fiecrui interes particular face parte din regulile jocului democratic de tip participativ i constituie un mod legitim de influenare ori determinare a procesului decizional la nivel general.7 Dac la nivel teoretic competiia

4 Jean Jacques Rousseau, Discourse on Political Economy & The Social Contract, Oxford, Oxford University Press, 1994 [1762]; John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, Cambridge, The Electric Book Company, 2001 [1861], p. 57.5 Giovanni Sartori, op. cit., p. 53. 6 Friedrich Von Hayek, The Use of Knowledge in Society, American Economic Review, XXXV, nr. 4 (1945), pp. 519-530.7 A se vedea Joseph Shumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, London, New York: Routledge, 2003 [1943].

27


perfect este posibil, la nivel practic ea rmne un ideal i nu rareori unele interese private beneficiaz de o expunere public mai bun dect altele.

1.1.3. Pluralismul i globalizarea

n condiiile pluralismului (politic, social, economic, cultural, etnic, religios etc.) specific societilor contemporane, raportul dintre interesul general i cel particular nu poate fi abordat exclusiv prin prisma uneia sau alteia din teoriile cunoscute. n plus, gradul de complexitate al societii nu face dect s sporeasc sub puternica influen a globalizrii. La nivel practic se poate deja constata o anumit tendin favorabil proliferrii instrumentelor democraiei participative, nu neaprat n ideea nlocuirii democraiei reprezentative ct, mai ales, sub forma unor indispensabile corecii pentru rezultatele sale deseori deficitare. ntr-adevr, efectul cumulat al unor mecanisme menite, pe de o parte, s creasc transparena i gradul de responsabilitate al autoritilor publice, iar, pe de alt parte, s permit o mai mare participare a indivizilor i/sau entitilor de la nivelul societii civile la procesul decizional general ncepe s fie resimit, pozitiv, la nivelul unora din societile care sunt confruntate cu populaii foarte numeroase i o tot mai mare lips de omogenitate social (SUA, Canada, Uniunea European). n acelai timp, alte societi descoper dificultile induse de globalizare (Mexic, Brazilia, India) sau experimenteaz mecanisme decizionale hibride plasate ntre exigenele economiei de pia i democraia popular (China). Romnia, ca stat membru al Uniunii Europene, ar trebui s se alinieze la standardele impuse de integrarea european i s i adapteze sistemul instituional i mecanismele decizionale la cooperarea transatlantic tot mai strns, inclusiv la viitorul Parteneriat Transatlantic pentru Comer i Investiii (TTIP).

1.2. Delimitri terminologice. Concepte conexe

Indiferent de mrimea sau natura lor, toate grupurile de interese desfoar activiti n vederea protejrii sau/i a promovrii intereselor membrilor lor. Aceste activiti sunt descrise de specialiti prin utilizarea unor termeni diveri: public affairs, public relations, lobby sau advocacy. Consultanii specializai n comunicare public i clienii lor din marile companii sau din asociaiile industriilor de profil, precum i o parte din reprezentanii ONG-urilor utilizeaz constant aceste concepte. n absena unui studiu complex care s justifice contrariul, nu e sigur c toi cei care utilizeaz respectivele concepte cad de acord i cu privire la semnificaia lor.

Pornind de la premisa c ntreaga analiz dezvoltat n aceast lucrare are drept cadru intelectual democraia, fie eminamente reprezentativ ori combinat cu elemente participative, att conceptual, ct i practic ntre grupurile de interes i lobby exist o singur legtur: unele grupuri de interese ncearc s desfoare i activiti de lobby, altele nu. Pentru a nelege mai bine aceast afirmaie, vom ncerca

28


s identificm principalele caracteristici i rolul grupurilor de interese ntr-o societate democratic, precum i s delimitm activitile de lobby de alte forme de influenare a proceselor decizionale. Sperm ca astfel s precizm frontiera dintre toate aceste instrumente ale democraiei participative i activiti ce fac obiectul legilor penale.

1.2.1. Grupuri de interese

Grupurile de interese nu sunt un fenomen nou. S-au nscut odat cu politica nsi; exist din momentul n care un grup de indivizi i-au unit forele pentru a pune presiune asupra celor care, la un moment dat, guverneaz i stabilesc reguli de conduit pentru toi membrii societii.8

Analiznd specificul societii democratice americane, Alexis de Tocqueville a explicat n mod plastic necesitatea existenei unui spirit asociaional pentru ca societile democratice s funcioneze: Este limpede c, dac fiecare cetean, pe msur ce devine mai slab i n consecin mai incapabil s i pstreze propria libertate, nu ar nva arta de a se uni cu semenii si ca s o apere, tirania ar crete n mod necesar odat cu egalitatea [] Dac oamenii care triesc n rile democratice nu ar avea nici dreptul, nici gustul de a se uni n scopuri politice, independena lor ar fi supus unor mari riscuri, cu toate c ar putea s-i pstreze mult vreme bogiile i cunotinele; n vreme ce dac nu ar dobndi desprinderea de a se asocia n viaa de toate zilele, nsi civilizaia ar fi pus n primejdie. Un popor n care indivizii ar pierde capacitatea de ntreprinde singuri lucruri mari, fr a dobndi facultatea de a le produce n comun, s-ar ntoarce curnd la barbarie.9

n societile democratice, grupurile de interese sunt percepute ca fiind eseniale pentru funcionarea eficient a democraiei, cel puin din dou perspective. n primul rnd, formeaz un mecanism de reprezentare a intereselor cetenilor, mai eficient dect partidele politice i, prin activitatea lor, se asigur c politicile publice satisfac mai bine nevoile sociale ale cetenilor. n al doilea rnd, grupurile de interese i educ membrii prin crearea unor experiene politice i sociale democratice n cadrul grupului (participare la decizie, negociere, compromis etc.).10

8 Duncan Watts, Pressure Groups, Edinburgh, Edinburgh University Press, 2007, p. 6. Merit precizat aici faptul c autorul arat c americanii tind s vorbeasc despre grupuri de interese pentru a se referi la tot ansamblul de grupuri organizate, n timp ce n Marea Britanie termenul este utilizat cu referire la grupurile care militeaz pentru un anumit interes specific n societate (de ex. agricultur sau marile afaceri).9 Alexis de Tocqueville, Despre democraie n America, vol. II, Bucureti, Humanitas, 2005 [1840], pp. 116-117. Mai mult, autorul precizeaz c: Americanii de toate vrstele, de toate condiiile, cu personaliti diferite se unesc tot timpul. Nu au numai asociaii comerciale i industriale la care toi particip, dar mai au i alte asociaii de tot soiul: religioase, morale, [intelectuale], serioase, uuratice, foarte generale i foarte particulare, uriae i foarte mici.10 Grant Jordan, William A. Maloney, Democracy and Interest Groups. Enhancing Participation?, Houndsmills, Hampshire and New York, Palgrave Macmillan, 2007, p. 2.

29


Din perspectiv funcional, ca i partidele politice, grupurile de interese reprezint un canal major de comunicare ntre societate i instituiile statului.11 Totui, diferena principal dintre un grup de interese i un partid politic este c primul are un obiectiv mult mai restrns dect al doilea, anume de a influena guvernarea fr a guverna efectiv12, n vreme ce partidele politice i asum vocaia guvernrii, i propun n mod deschis s exercite puterea statal i pentru atingerea acestui obiectiv particip la competiia electoral. ntr-o definiie clasic, grupurile de interese sunt organizaii care au o anumit autonomie fa de guvernare ori partide politice i care urmresc s influeneze politicile publice (de ex. sindicate, asociaii de consumatori, asociaii reprezentnd anumite industrii i profesii, precum i variate organizaii prin care sunt promovate cauze particulare, specifice respectivei organizaii).13

n special dup al Doilea Rzboi Mondial, numrul grupurilor de interese a explodat, mai ales pe continentul nord-american, ca urmare a manifestrii unor cauze multiple14:

n primul rnd, a crescut puternic rolul i activitatea guvernelor n sferele de management economic i servicii sociale la nivel naional. Ca atare, cetenii i-au construit canale de presiune fa de instituiile statului. Mai mult, ateptrile sociale fiind deja create prin aciunea guvernelor, cetenii caut acum faciliti i beneficii din ce n ce mai multe i mai bune din partea statului. De exemplu, o gam extrem de variat de grupuri de interese a aprut n a doua jumtate a secolului XX pentru a promova interesele unor categorii sociale dezavantajate: cei care triesc n srcie extrem, cei lipsii de adpost, btrni sau persoane cu dizabiliti etc.

n al doilea rnd, comunicarea public a devenit crucial n relaiile sociale i a facilitat apariia unor tipuri moderne de grupuri de interese, inclusiv prin dezvoltarea unor noi tehnologii (internet, social media) care produc o agregare i o promovare mai rapid a intereselor. n strns legtur cu aceste transformri, au aprut i numeroase micri ideologice nscute din ateptrile postmaterialiste ale societii contemporane (de ex. ecologismul, feminismul, micrile de protest de tipul Occupy Wall Street etc.).

n al treilea rnd, societatea modern a devenit multicultural i multietnic. Ca atare, au aprut numeroase grupuri de interese care reprezint minoriti de toate felurile i care dezvolt aciuni multiple de promovare a intereselor specifice respectivelor grupuri.

11 Rod Hague, Martin Harrop, Comparative Government and Politics. An Introduction, 7th edition revised and updated Houndmills, Hampshire and New York: Palgrave Macmillan, 2007 [1982], p. 209.12 Idem.13 Graham Wilson, Interest Groups, Oxford and Cambridge, Blackwell, 1990, apud Rod Hague, Martin Harrop, Comparative Government and Politics , p. 209.14 Duncan Watts, Pressure Groups, pp. 5-6.

30


Toate aceste grupuri eterogene au avut nevoie de mecanisme de exprimare a intereselor pe care le reprezint. Ca atare, activitile de public relations, public affairs, advocacy, relaii guvernamentale i, nu n ultimul rnd, lobby s-au dezvoltat masiv, putndu-se vorbi de o industrie a comunicrii specializate cu instituiile publice.

Pluralismul politic ofer o perspectiv important pentru nelegerea scopurilor, tipurilor i modalitilor n care acioneaz grupurile de interese. Pluralismul este un atribut al sistemului politic n care numeroase grupuri de interese aflate n competiie exercit o influen puternic asupra unei guvernri reactive. Practic, statul devine arena n care grupurile de interese intr n competiie. Esenial ns este ca niciunul dintre aceste grupuri s nu ajung s domine de unul singur guvernarea.15

1.2.2. Advocacy

Termenul de advocacy este utilizat des n mediul organizaiilor societii civile atunci cnd sunt descrise ncercrile de a provoca o schimbare n politicile publice concordant cu misiunea asumat public de respectiva organizaie. Plastic spus, lobby se refer exclusiv la activiti de influenare a legislaiei, n timp ce advocacy se refer la activiti complexe de influenare a anumitor comportamente n cadrul societii, inclusiv comportamentul autoritilor care se exprim prin legi.16

ntr-o opinie, lobby-ul se refer la activiti de influenare a deciziei instituiilor n scopul satisfacerii unor interese private, n timp ce advocacy se refer la activiti de influenare a deciziei instituiilor n scopul satisfacerii unui interes public, chiar dac nu general. Astfel, activitatea de advocacy ar avea ca obiectiv sensibilizarea opiniei publice i doar indirect a factorilor de decizie, cu privire la aspecte care pot afecta interese publice. n aceasta viziune, grupurile de interes public sunt organizate pornind de la idei care nu se bazeaz pe interesele economice ale propriilor membrii. Prin urmare, n aceast opinie, dei activitile de lobby i advocacy au puncte comune ce vizeaz mai ales adoptarea sau modificarea unor decizii, norme sau reglementri, diferena fundamental dintre cele dou ar consta n obiectivul urmrit: lobby urmrete satisfacerea unui interes privat (indiferent de dimensiunea ori impactul beneficiarilor), pe cnd advocacy urmrete satisfacerea unui interes public (indiferent ct de mic ar fi grupul beneficiarilor). Aceast distincie dintre lobby i advocacy pare a fi cea mai utilizat n Romnia. De exemplu, ntr-un studiu relativ recent, se precizeaz c advocacy servete unui scop general, n timp ce lobby-ul se

15 Rod Hague, Martin Harrop, Comparative Government and Politics /op. cit., pp. 213-4.16 Valts Kalni, Transparency in Lobbying: Comparative Review of Existing and Emerging Regulatory, Regimes, Policy Association for an Open Society, 2011, p. 8. Materialul este disponibil online: http://pasos.org/6521/transparency-in-lobbying-a-pasos-policy-seminar-in-prague/, consultat la data de 5 ianuarie 2015.

31


axeaz pe probleme concrete, a cror soluionare genereaz profit pentru un anumit client care contracteaz servicii de lobby.17

Totui, dei simpl, aceast distincie vizeaz doar parial practica existent inclusiv n Romnia, unde organizaiile ceteneti non-profit de departe nu dein monopolul activitilor de advocacy. Ea tinde s devin chiar simplist pentru c nu ine cont de realitatea complex a raporturilor dintre grupurile de interese non-guvernamentale (private) i instituiile guvernrii (publice). Aa cum afirm chiar autorul studiului sus-menionat, de cele mai multe ori, n viaa de zi cu zi, nu exist o linie de demarcaie clar ntre interesele private i cele publice pentru care militeaz diverse grupuri de interese.18 Cu siguran este nevoie de un studiu mai aprofundat al activitilor concrete pe care le presupun campaniile de lobby i cele de advocacy pentru a nelege c, uneori, ceea ce anumite grupuri de interese consider a fi o aciune n interes public este, n fapt, o aciune n interes privat i nu vizeaz nicicum interesul general.19 Nu n ultimul rnd, interesul general este realizat exclusiv de instituiile publice; un ONG sau o asociaie a industriei de profil care afirm c promoveaz interesul public rmn, n prim i ultim instan, tot entiti private, externe guvernrii, care ncearc s influeneze decizia instituiilor publice prin diverse metode de comunicare i aciune. n astfel de cazuri, pentru a discerne ntre lobby i advocacy poate c accentul ar trebui s cad mai mult pe analiza metodelor de aciune i a obiectivelor vizate prin respectivele aciuni i mai puin pe scopul declarat al unui grup de interese.

ntr-o alt opinie, advocacy nu se refer la aprarea unui interes public, ci la aprarea unui interes n spaiul public, n timp ce lobby-ul devine doar o parte a acestui proces. Practic, diferena dintre lobby i advocacy este c lobby-ul este un tip specific de advocacy, prin care se urmrete influenarea decidentului instituional, n timp ce advocacy este termenul general care se refer la activismul n favoarea unui subiect20 (de interes public sau privat).

17 Adrian Moraru, Transparency in Lobbying in Romania, Policy Association for an Open Society, 2011, p. 4. Materialul este disponibil online: http://pasos.org/6521/transparency-in-lobbying-a-pasos-policy-seminar-in-prague/ , consultat la data de 5 ianuarie 2015.18 Idem.19 Un exemplu este binevenit: o asociaie ai crei membri sunt companii private i care militeaz pentru promovarea intereselor investitorilor strini ntr-un stat organizeaz evenimente/ntlniri/campanii de pres prin care discut propuneri de msuri economice pe care guvernul respectivului stat ar trebui s le resping sau s le adopte.20 Propunerea legislativ de lege Pl-x 581/2010 privind Legea lobby-ului. n data de 10.12.2013, proiectul de lege a primit un raport de adoptare cu amendamente din partea Comisiei juridice, de disciplin i imuniti a Camerei Deputailor, care este i camera decizional. Totui, legea nu a fost adoptat pn n acest moment de Plenul Camerei. http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck.proiect?cam=2&idp=10808, consultat la data de 6 ianuarie 2015.

32


Exist i opinia potrivit creia advocacy vizeaz activiti prin care grupurile de interese care reprezint interese largi (de ex. grupurile care militeaz pentru protecia mediului nconjurtor sau pentru protecia consumatorilor) iniiaz dezbateri cu privire la un anumit subiect care privete o problem cu impact major pentru societate. n general, ideea de baz a unor astfel de campanii este s transmit mesajul conform cruia cineva (nu neaprat guvernul) ar trebui s fac ceva pentru a soluiona o problem.21

ntr-un studiu al Academiei de Advocacy din Romnia se precizeaz c Advocacy este un termen care acoper o gam larg de activiti care caut s aduc schimbarea social sistemic. Advocacy caut adesea s abordeze cauzele profunde, precum i simptomele problemelor sociale i economice. () Oamenii confund, uneori, cuvintele lobby i advocacy. Advocacy acoper o gam mult mai larg de activiti, care ar putea sau nu s includ lobby. O modalitate de difereniere ntre cei doi termeni este s nelegem c activitatea de lobby implic ntotdeauna advocacy, dar aciunile de advocacy nu implic neaprat lobby.22

Nu n ultimul rnd, analiznd practicile de lobby pe lng instituiile Uniunii Europene, un autor preciza c un grup de interese care dorete s influeneze respectivele instituii poate s utilizeze mai multe tehnici: constrngerea (coercion), dependena (encapsulation), advocacy i argumentaia (argumentation). Activitile de advocacy sunt diversificate: de la propagand prin campanii publicitare cu sau fr implicarea mass-media, plngeri adresate instituiilor de control sau chiar instanelor de judecat.23

1.3. Lobby

n literatura de specialitate i n reglementrile naionale (acolo unde ele exist) au fost enunate numeroase definiii pentru activitatea de lobby i au fost stabilite i clasificri ori tipologii. Cu toate acestea, aa cum am artat anterior, nu exist o definiie general acceptat pentru un termen att de polivalent i controversat.

1.3.1. Definiii

Lobby-ul este considerat astzi ca profesie cu vechime, o activitate natural i inevitabil, care a luat natere odat cu societatea: ori de cte ori un grup a exercitat

21 Otto Lerbinger, Corporate Public Affairs , p. 21. 22 Sorina erbnescu, Dicionar explicativ triling de termeni n advocacy - ndrumar practic pentru activiti curente n advocacy i dialog social, Academia de Advocacy, 2013, p. 5. A se vedea i documentul Lobbying and Advocacy. Similarities and Differencies, Center for Lobbying in the Public Interest, 2009. Materialul este disponibil online: http://www.clpi.org/images/pdf/Advocacy%20Color.qxp.pdf, consultat la data de 5 ianuarie 2015. 23 Rinus van Schendelen, Machiavelli in Bruxelles. The Art of Lobbying the EU, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2002, p. 41.

33


puterea ntr-o organizaie, alte persoane sau alte grupuri au ncercat s influeneze deciziile conductorilor.24 Lobby-ul este privit ca o practic inerent ntr-o societate democratic deschis25, care poate chiar contribui la sporirea rspunderii guvernanilor i determina creterea participrii cetenilor n procesul de luare a deciziilor.26

Dei, ca profesie, termenul se bucur mai degrab de o conotaie negativ, n special la nivelul opiniei publice27, la nivel conceptual el nu este altceva dect una din formele prin care se exprim dreptul fundamental de a te adresa factorilor de decizie, menionat expres n unele legi fundamentale sub denumirea de drept de petiionare. Percepia eronat asupra termenului i activitilor de lobby este cauzat de diseminarea unor repere incomplete, uneori distorsionate, adesea oferite de mass-media, dar i unor confuzii pe care politicienii le fac n privina acestei activiti.

n sens larg, lobby-ul se refer la aciunea de a influena decizia altora, indiferent dac decizia vizat este una personal, a unui grup de indivizi ori a unei societi comerciale sau de natur guvernamental.28 n sens restrns, avem de-a face cu aciunea unor persoane sau grupuri de persoane, fiecare avnd interese variate i specifice, prin care se urmrete influenarea deciziilor luate la nivel politic. De altfel, lobby poate interveni fie nainte de luarea unei decizii, fie chiar n timpul procesului decizional, fie ulterior lurii deciziei, n etapa implementrii.29

Definiiile doctrinare difer de cele normative; chiar i acestea din urm variaz n funcie de obiectivul urmrit: transparena deciziilor adoptate de instituiile publice (de ex. Uniunea European) sau a activitilor de lobby i, eventual, a aspectelor financiare ce nsoesc lobby (de ex. SUA) ori limitarea normativ a activitilor de

24 Lionel Zetter, Lobbying. The Art of Political Persuasion, Petersfield, Hapshire, UK, Harriman House, 2008, p. 6. 25 Bryan Cassidy, European Lobbying Guide: A Guide on Whom and How to Lobby, London, Thorogood, 1999, p. 8.26 OECD, Lobbyists, Governments and Public Trust. Promoting Integrity Through Self-Regulation, vol. 2, OECD Publishing, 2012, p. 13 material disponibil online: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/lobbyists-governments-and-public-trust-volume-2_9789264084940-en#page1, accesat/consultat la data de 5 ianuarie 2015.27 De exemplu, n sondajul Gallup din decembrie 2013, prin care s-a msurat percepia cetenilor cu privire la standardele morale i etice ale anumitor categorii profesionale, lobbyitii se afl pe ultimul loc la ncredere, sub membrii parlamentelor. Vezi rezultatele publicate online: http://www.gallup.com/poll/1654/honesty-ethics-professions.aspx#1, consultat la data de 5 ianuarie 2015.28 OECD, Lobbyists, Governments and Public Trust ..., p. 22. Studiul citeaz pe Gael du Bouetiez, Will the ETI Deliver?, Constitutional Committee of the European Parliament, Bruxelles, 2006.29 Pentru mai multe detalii a se vedea Wilhelm Lehmann, Lars Bosche, Lobbying in the European Union. Current Rules and Practices, Working Paper, Constitutional Affairs Series, 2003, p. iii. Printre activitile de lobby sunt enumerate activitile de intelligence, pregtirea poziiilor publice sau a ntlnirilor cu oficialii; ntlniri directe cu respectivii oficiali, participarea la audieri publice; participarea la grupuri de lucru n vederea lurii unei decizii, obinerea unor atribuii de management n vederea implementrii anumitor decizii etc.

34


lobby (de ex. Ungaria, Polonia) ori numai profesionalizarea activitilor de lobby (Codul ocupaiilor din Romnia include profesia de specialist n activitatea de lobby cod COR 243220 printre ocupaiile grupate n cadrul celor din domeniul administrativ-comercial, n cadrul categoriilor de specialiti n relaii publice).

n SUA, unde prima reglementare referitoare la lobby a aprut n 1935, legea definete lobby ntr-o manier restrictiv, utiliznd criterii precise cu privire la actori i aspectele financiare. Astfel, Legea transparenei activitilor de lobby (Lobbying Disclosure Act30) din 1995, modificat n 2007, definete contactele de lobby (lobby contacts) clar i restrictiv, prin referire la orice form de comunicare scris sau oral (inclusiv comunicarea prin mijloace electronice), n numele unui client, cu un reprezentant oficial al puterii executive sau legislative, prin care se are n vedere:

(i) Formularea, modificarea sau adoptarea unei legi la nivel federal (inclusiv a unor proiecte de lege);

(ii) Formularea, modificarea sau adoptarea unui act administrativ (regulation), ordin executiv sau orice alt program, politic sau poziie a Guvernului SUA;

(iii) Gestionarea sau executarea unui program sau politici federale (inclusiv negocierea, acordarea sau gestionarea unui contract, finanare, mprumut, licen etc.);

(iv) Numirea sau confirmarea unei persoane pentru o funcie pentru care Senatul are competena de confirmare/numire.

Totodat, este important de remarcat c legea american enumer o multitudine de alte activiti foarte specifice, pe care nu le ncadreaz la categoria contacte de lobby, inclusiv activitatea de comunicare pe care o realizeaz un oficial n realizarea atribuiilor sale prevzute de lege. De altfel, legiuitorul american a fost foarte atent ca n Legea transparenei activitilor de lobby s asigure un echilibru just ntre, pe de o parte, libera exercitare a dreptului de petiionare, a dreptului de asociere, a libertii ntrunirilor i a libertii de exprimare i, pe de alt parte, transparena relaiilor dintre grupurile de interese private i autoritile publice.

30 Legea este disponibil online: http://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.pdf, consultat la data de 5 ianuarie 2015.

35


Anexa 1. Statele Unite ale Americii

Legea transparenei activitilor de lobby

(intrat n vigoare n 1995)

Principalele prevederi

Definiii Activitile de lobby semnific orice comunicare scris sau oral, precum i pregtirea i planificarea acestei comunicri, adresat oricrei persoane oficiale din cadrul puterii legislative sau executive, realizat n numele unui client sau angajator i care are ca scop formularea, modificarea sau adoptarea unui act normativ federal de ctre Congresul SUA, a unui act de natur administrativ, politic public sau orice poziie oficial de ctre guvernul Statelor Unite.

Lobbyist este persoana care ndeplinete cumultativ urmtoarele trei criterii: ctig cel puin 3.000 dolari n urma desfurrii a trei luni de activiti

de lobby, are mai mult de un contact pe care urmrete s-l influeneze i i petrece mai mult de 20 % din timp exercitnd activiti de lobby pentru

un singur client n cadrul unei perioade de trei luni.

Excepii Nu constituie lobby:

comunicarea fcut de funcionari publici sau reprezentani ai mass-media care are drept scop colectarea i diseminarea informaiilor ctre publicul larg,

comunicarea public, comunicarea realizat n numele unor autoriti publice, cererile administrative, audierile ori informaiile furnizate la cererea unei autoriti

publice.

36


nregistrarenregistrarea se face la Secretariatul Senatului i/sau al Camerei Reprezentanilor, n termen de maxim 45 de zile de la primul contact stabilit n vederea realizrii de lobby sau de la momentul ncheierii unui contract de lobby, dac valoarea contractului depete 5.000$ sau dac cheltuielile asociate activitilor de lobby depesc 20.000$ n oricare ase luni ale unui an.

Raportaren termen de 45 de zile de la ncheierea unui semestru, fiecare entitate nregistrat va depune un raport cu privire la activitile de lobby desfurate n perioada de raportare, pentru fiecare dintre clienii entitii nregistrate, care va preciza:

datele de identificare ale clientului, subiectul general al activitilor de lobby, inclusiv legislaia avut n vedere, declaraiile emise de Camerele Congresului sau de ageniile federale

contactate, lista lobbyitilor care au acionat, suma general (rotunjit) ncasat i, respectiv, cheltuit de lobbyiti (n

cazul celor care desfoar activiti de lobby n nume propriu).

Context i efecte

SUA au reglementat activitile de lobby nc din 1935 prin Legea referitoare la societile furnizoare de utiliti publice. n 1946, prin Reglementarea federal a activitilor de lobby s-a instituit pentru prima dat un registru general al lobbyitilor, ns ncercarea a fost considerat un eec ntruct viza doar activitile de lobby exercitate pe lng Congres i nu i sfera mult mai larg a puterii executive, inclusiv ageniile guvernamentale, precum i pentru c nu includea organizaiile neguvernamentale ce desfoar activiti de lobby n sfera sa de reglementare. Cu toate acestea, ea a rmas n vigoare timp de 50 de ani i a fost nlocuit abia n noiembrie 1995 de Legea transparenei activitilor de lobby.

Avantaje: vechimea reglementrilor i o ndelungat i bogat practic n materie

de lobby au contribuit n mare msur la succesul legii adoptat n 1995;

37


entitile care desfoar activiti de lobby sau angajeaz lobbyiti raporteaz cu regularitate att subiectele cu privire la care realizeaz astfel de activiti, ct i valoarea contractelor ncheiate;

legislaia penal american interzice membrilor Congresului timp de 1 an i funcionarilor publici timp de 2 ani dup ncheierea mandatului (aa-numita perioad de cooling-off) s desfoare activiti de lobby n domeniul de activitate avut anterior.

Dezavantaje: caracter pronunat represiv, cu posibilitatea aplicrii unor amenzi

consistente i a excluderii contravenienilor din cadrul entitilor ce pot desfura lobby.

n Europa, n absena unei reglementri unice, definiiile la nivel supranaional vizeaz fie transparena intereselor reprezentate de lobbyiti (Uniunea European31), fie contribuia acestora la transparena decizional a instituiilor publice (Consiliul Europei32). Ambele organizaii europene pun accentul pe impactul activitilor de lobby asupra proceselor decizionale, dar menioneaz i contribuia lor la dezvoltarea unei democraii autentice. Aceast ambivalen determin i o atitudine mai relaxat fa de lobby: la nivelul instituiilor europene normele de soft law, codurile etice i autoreglementarea par a avea o importan mult mai mare dect n SUA, iar nregistrarea actorilor i a activitilor de lobby se realizeaz voluntar i nu obligatoriu, fiind nsoit de stimulente n favoarea transparenei i sanciuni care limiteaz sau mpiedic desfurarea activitilor de lobby i de natur pecuniar (nu n primul rnd).

31 A se vedea raportul Comisiei Europene Green Paper European Transparency Initiative, Bruxelles, 2006, p. 4. Materialul este disponibil online: http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_194_en.pdf, consultat la data de 5 ianuarie 2015. 32 Jose Mendes Bota (raportor), Lobbying in a democratic society (European Code of conduct on lobbying), Committee on Economic Affairs and Development, Council of Europe, 2009. Materialul este disponibil online: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=12205&Language=EN, consultat la data de 5 ianuarie 2015.

38


Anexa 2. UNIUNEA EUROPEAN

Acord ntre Parlamentul European i Comisia European privind nfiinarea unui registru de transparen pentru organizaii i persoane care desfoar activiti

independente implicate n procesul de elaborare i punere n aplicare a politicilor UE (intrat n vigoare n 2011)

Principalele prevederi

Definiii Sunt presupuse a fi nregistrate toate activitile desfurate cu scopul de a influena direct sau indirect elaborarea sau punerea n aplicare a politicilor ori luarea deciziilor n cadrul instituiilor Uniunii, indiferent de canalul sau mijlocul de comunicare utilizat (de exemplu prin subcontractare, mijloace de comunicare n mas, contracte cu intermediari specializai, grupuri de reflecie, platforme, forumuri, campanii ori iniiative la nivel local).

O comparaie rapid cu reglementarea corespondent din SUA arat c, dac n cadrul instituiilor europene accentul se pune pe transparena intereselor reprezentate de lobbyiti, n legislaia american accentul se pune pe transparena veniturilor i cheltuielilor, precum i a intereselor reprezentate prin lobby.

Excepii activitile care au ca obiect acordarea de consultan juridic i de alte

tipuri de consultan specializat, n msura n care privesc exercitarea dreptului fundamental al clientului la un proces echitabil;

activitile partenerilor sociali exercitate n calitate de participani la dialogul social (sindicate, asociaii de angajatori etc.), atunci cnd i ndeplinesc misiunea care le este atribuit prin tratate;

activitile desfurate ca rspuns la cererea adresat n mod direct i individual de o instituie a Uniunii sau de ctre un deputat n Parlamentul European;

activitile desfurate de partide politice, biserici, autoriti locale.

nregistrarenregistrarea se face voluntar, doar online i cuprinde datele generale de identificare i persoanele implicate n activitile de lobby. Registrul include reguli referitoare la:

categoriile de actori care se pot nregistra (Anexa 1) i informaiile, inclusiv financiare, referitoare la entitile nregistrate ce trebuie fur

studiu_lobby_site.pdf

Documents