controlul administrativ

39
Controlul administrativ Cap VII CONTROLUL ADMINISTRATIV să-şi însuşească cunoştinţele privitoare la necesitatea, obiectivele, organizarea, formele şi metodele controlului administrativ; Obiective cognitive: O1 - să argumenteze necesitatea controlului administrativ într-o instituţie publică; O2 - să evidenţieze obiectivele controlului administrativ; O3 - să precizeze cerinţele privitoare la organizarea controlului administrativ; O4 - să reliefeze formele controlului administrativ; O5 - să descrie metodele de control administrativ; 1 Obiectiv fundamental: Obiective

Upload: irinaciuca

Post on 20-Jun-2015

1.809 views

Category:

Documents


1 download

TRANSCRIPT

Page 1: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

Cap VII CONTROLUL ADMINISTRATIV

să-şi însuşească cunoştinţele privitoare la necesitatea, obiectivele,

organizarea, formele şi metodele controlului administrativ;

Obiective cognitive:

O1 - să argumenteze necesitatea controlului administrativ într-o instituţie

publică;

O2 - să evidenţieze obiectivele controlului administrativ;

O3 - să precizeze cerinţele privitoare la organizarea controlului administrativ;

O4 - să reliefeze formele controlului administrativ;

O5 - să descrie metodele de control administrativ;

O6 - să prezinte efectele controlului administrativ.

Metode şi tehnici didactice:

Metode expozitive:

explicarea;

descrierea.

Metode conversative:

1

Obiectiv fundamental:

Obiective operaţionale:

Page 2: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

conversaţia;

conversaţia euristică;

problematizarea.

Metode de explorare directă:

observaţia;

studiul de caz.

2

Page 3: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

VII.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ

Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau

conducere şi este nelipsit, ca atare, în sistemele administrative din toate

timpurile. Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administraţie şi

semnifică mijlocul prin care se analizează modul cum organele administrative

îşi îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre accepţiunile sale controlul constă în

“observarea, constatarea sau stabilirea situaţiei de fapt, confruntarea acesteia cu

obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile şi sesizarea

organelor competente”.49

În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un

anumit sector, înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are

nevoie de criterii şi de etaloane de măsură, spre a putea compara realitatea cu

ceea ce ar trebui să fie.

Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se

derulează procesul decizional. Astfel, prin control se verifică în mod

nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile administrative, se iniţiază noi

demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi.

Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate

conştientă ce urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să

satisfacă următoarele condiţii:

1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituţiilor sau comparti-

mentelor administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de func-

49 Starosciak, J. – op. cit.; p.1563

Page 4: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

ţia de conducere. Eficienţa controlului asigură eficienţa conducerii. În acest

sens, funcţionarii de conducere trebuie să efectueze un control permanent,

deoarece nu implică întreruperea activităţii celor controlaţi şi nici cheltuieli

suplimentare;

2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea

verifica modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din

birou sau prin consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privi-re la

starea de fapt, la descoperirea deficienţelor în activitate sau a abaterilor de la

dispoziţiile legale. Şi controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de seamă este

insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o

confruntare cu realitatea;

3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic

pregătit profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi

negative ale activităţii verificate şi să propună soluţii privind îmbunătă-ţirea

rezultatelor obţinute. Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură

inspecţie formală, ci implică o contribuţie nemijlocită a organului de control la

rezolvarea problemelor instituţiei publice;

4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic.

Dacă verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte

ca deficienţele să se amplifice, prevenind apariţia consecinţe-lor negative.

Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte, iar atunci când se

constată metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor

instituţiilor administrative;

5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează con-trolul

nu se poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de

îndreptare a situaţiei, atunci când se descoperă deficienţe. Este de dorit ca

4

Page 5: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

funcţia de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece

misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de organizare a executării sarcinilor. Ca

atare, organele de control trebuie să propună soluţii concrete, în scopul

remedierii deficienţelor constatate;

6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-

tărilor şi măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu

denatureze situaţia constatată. În acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet,

să semnaleze atât aspectele negative, cât şi pe cele pozitive;

7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprin-dă

toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi

resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focali-zată

înspre compartimentele ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte,

care în lipsa unei verificări a activităţilor pot comite erori;

8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea

controlului este necesară examinarea materialelor privind activitatea

compartimentului care urmează a fi verificată (procese verbale, rapoarte

informative, sesizări, reclamaţii, dări de seamă, statistici etc.), precum şi

studierea actelor normative, inclusiv instrucţiunile de aplicare a lor. Acest

studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice

compartimentului, rezultatelor activităţii din trecut, deficienţelor constatate şi

măsurilor întreprinse de organul de control anterior.

Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de

control, pentru fiecare instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu

caracter general şi particular; perioada în care urmează a fi controlată;

modalităţile de control şi durata verificării.

5

Page 6: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel:

descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în

administraţia publică, pentru a fi generalizate;

stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de mă-suri

pentru înlăturarea lor;

verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor

juridice aflat la dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor

organizatorice;

verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din

administraţia publică, în raport cu volumul resurselor consumate;

cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în vederea

aprecierii corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din

administraţie.

În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o

altă organizare a activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la

adoptarea de măsuri adecvate faţă de cei care nu-şi îndeplinesc sarcinile de

serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dacă

activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente şi pe măsura sarcinilor

primite.

VII.2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, în problema organizării controlului, este rolul

special al acestora de a observa evoluţia situaţiei sau a stărilor de fapt, cu

scopul adoptării de soluţii necesare pentru îmbunătăţirea activităţii controlate.

În plus, acţiunile de control şi implicit cele de constatare, sunt indisolubil 6

Page 7: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

legate de funcţia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie să

se ţină seama de următoarele cerinţe:

1) orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi exercite

atribuţiile de control, atât în ceea ce priveşte activitatea funcţionarilor din

subordinea sa, cât şi în privinţa rezultatelor acţiunii organului administrativ, în

ansamblu.

2) apropierea compartimentului organizatoric care îndeplineşte funcţia

de control, de personalul din conducere capabil să ia măsuri de reme-diere, în

scopul diminuării distanţei dintre constatarea făcută şi măsura luată.

3) operaţiunea de control şi întocmirea anterioară a rapoartelor de

activitate să se realizeze de funcţionarii publici independenţi care nu răspund

direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu

oferă o garanţie de apreciere obiectivă a activităţii din instituţia respec-tivă. În

plus, ele ar putea să nu corespundă pe deplin realităţii şi să fie excesiv de

optimiste.

4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie

să răspundă personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată

şi dacă nu efectuează o analiză completă şi obiectivă a împre-jurărilor de fapt.

Însă, controlul nu poartă răspunderea, în totalitate, pentru modul în care sunt

aplicate soluţiile.

5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate

profesională deosebită, competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe,

sub raport organizatoric, o poziţie care să le faciliteze misiunea şi să nu le-o

îngreuneze. Această poziţie poate fi stabilită ţinând cont de două criterii

principale şi anume:

7

Page 8: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului

faţă de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte

răspunderea pentru starea de fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv

al constatărilor sale;

al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii con-

trolorului influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea

depind de promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa

activităţii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului,

cointeresarea sa materială trebuie să depindă de eficienţa muncii sale.

6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de

faptul că amplificarea exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în

mod necesar, creşterea calităţii şi a numărului organelor de control. Fără un

număr suficient de organe de control, nu se poate analiza întreaga activitate a

administraţiei.

Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr

prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum

ridicat de resurse ale administraţiei, iar pe de altă parte ar frâna activitatea

acesteia.

În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordo-

narea acţiunilor de control, efectuând verificarea simultană a tutror

compartimentelor instituţiei publice şi realizându-se însemnate economii de

timp şi de resurse. La raţionalizarea activităţii de control, aduce o contribuţie

importantă organizarea sistematică a acestuia, favorizând munca în echipă, dar

şi autocontrolul fiecărui funcţionar.

8

Page 9: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

VII.3. Forme şi metode de control

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic),

în administraţia publică se disting două forme de control: control de stat şi

control obştesc.

a) Controlul de stat se efectuează de către organele legiuitoare,

administrative şi judecătoreşti. Acesta are următoarele forme:

1) Controlul realizat de către organele legislative, care are caracter

extern şi general; el se exercită asupra tuturor organelor administraţiei statului,

întregii activităţi a acestora, extinzându-se asupra legalităţii şi oportunităţii

ansamblului actelor şi deciziilor administrative;

2) Controlul realizat de către organele administrative, care din punct

de vedere al poziţiei juridice ocupate de organul de control, faţă de instituţia

analizată, poate fi:

control intern – efectuat de funcţionarii de conducere din interiorul

instituţiei verificate, care are caracter general sau de specialitate;

controlul intern general se exercită asupra actelor şi faptelor

(operaţiunilor) administrative efectuate de subordonaţi, analizându-se

oportunitatea deciziilor luate de către aceştia;

controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar

intern, controlul ierarhic operativ curent şi a controlului preventiv.

Controlul administrativ se diferenţiază de cel de gestiune, prin

obiective, surse de informare, tehnici şi instrumente folosite, după cum se

observă din Figura nr. 6:

9

Page 10: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

Controlul de

gestiune

Controlul administrativ

Obiectivul controlului Analiza

performanţelor unei

organizaţii

Verificarea regularităţii

actelor administrative

Surse de informare Interne

De obicei repetitive

Interne

De obicei specifice

Tehnici şi instrumente

utilizate

Contabilitate analitică

Tabele de bord

Monografii

Figura nr.6 Diferenţieri între controlul administrativ şi controlul de

gestiune

3) Controlul judecătoresc constă în verificarea legalităţii actelor emise

de organele administrative, dar nu şi a oportunităţii lor. Verificarea se

efectuează asupra actelor emise de organele administraţiei, în urma sesizării

persoanelor fizice sau juridice, care se consideră nedreptăţite sau vătămate de

acţiunile autorităţilor publice.

b) Controlul obştesc este realizat, atât de organele şi organizaţiile

obşteşti, precum şi de cetăţeni. Controlul obştesc faţă de instituţiile adminis-

traţiei, are caracter democratic şi eficient. Astfel, prin semnalarea promptă a

deficienţelor din instituţiile administrative, el contribuie la întărirea legalităţii

şi îmbunătăţirea generală a activităţii administraţiei. Controlul obştesc asupra

activităţii aparatului administrativ face ca funcţionarii să păstreze legături

strânse cu societatea şi cu cetăţenii pe care îi servesc.

10

Page 11: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

Diversificarea activităţilor în administraţia publică a determinat o

varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel:

1) După momentul soluţionării unei probleme în administraţie şi

metodele utilizate pentru analiza caracterului său raţional şi eficient, controlul

poate fi: prealabil, concomitent şi posterior.

În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi

adoptată, decât dacă verificarea atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale.

Această formă de control are un caracter preventiv şi prezintă avantajul că,

evită comiterea unor neregularităţi. Dezavantajul său constă în îngreunarea

procedurii administrative.

Controlul concomitent se practică în acelaşi timp cu derularea activi-

tăţii în administraţie, dar el este dificil de realizat şi se întâlneşte mai rar.

Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obişnuit, în

administraţie. El lasă posibilitatea realizării iniţiativei şi activităţii în seama

organelor administrative şi stimulează răspunderea acestora pentru acţiunile

efectuate. Riscul controlului posterior rezidă în faptul că, uneori, poate

interveni cu întârziere.

2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse

metode), acesta poate fi prevăzut (anunţat) şi inopinat (neanunţat).

Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în

activitatea dintr-o instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii

realizate. Această metodă corespunde cerinţelor unui control de tehnică

administrativă.

Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea

deficienţelor organului verificat şi a neregulilor existente în activitatea

11

Page 12: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

acestuia. El reprezintă un avertisment pentru funcţionari, în sensul că oricând

pot fi controlaţi, astfel încât să nu săvârşească abateri în activitatea lor.

Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate să apară în unele domenii

din administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie urmărit după modul

cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt primiţi

cetăţenii în instituţiile publice şi le sunt rezolvate problemele.

O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o

analiză în profunzime a activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie

eficientă, este mai raţional ca şi funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi

controlate, să fie informaţi despre aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să

reflecteze asupra problemelor analizate şi să conlucreze la efectuarea

verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau formulând propuneri

privind îmbunătăţirea activităţii.

Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să

înlăture deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia

sunt atât de complexe, încât anunţarea controlului nu permite, de obicei,

schimbarea situaţiei de fapt.

3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie

individuale, fie generale, se mai pot distinge: un control pe eşantioane şi unul

exhaustiv. În controlul pe eşantion se examinează cazuri individuale care se

generalizează, pe când în cel exhaustiv se studiază toate elementele domeniului

analizat.

Când controlul îşi concentrează atenţia asupra unui singur comparti-

ment, se crează condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest

caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituţiei controlate şi nu se

poate analiza multilateral problema studiată. De aceea, numai în cazul unei

12

Page 13: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

abordări ample şi complexe a problemelor de specialitate, conducerea insti-

tuţiei publice poate lua o decizie corectă.

4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite,

diferenţiază: efectuarea controlului la faţa locului, de cel pe acte, sau pe dosar.

Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit

cu funcţionarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul

colectează diferite detalii, fără să obţină o vedere de ansamblu şi să poată

compara diferitele detalii, ca în cazul examenului pe dosar.

La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze

documentele care permit să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de

referinţă a analizei. Această metodă este lentă, antrenând un schimb de

corespondenţă, cereri complementare, precizări etc. Lipsa unor contacte directe

poate determina o verificare şi o apreciere inexacte.

5) controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în

contradictoriu.

Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a

cărui acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare,

în care nu se cer explicaţii şi nici funcţionarul controlat nu-şi formu-lează

apărarea.

Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se

realizează cu participarea funcţionarului a cărui activitate este analizată. În

această metodă democratică, se favorizează eficienţa controlului, evitânduse

erorile de interpretare şi deducţiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă

prilejul unor funcţionari abili să-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este

minor faţă de avantajele prezentate.

13

Page 14: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

6) controlul mai poate fi efectuat : în mod liber sau dirijat după normele

procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe

care controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze

poziţia.

Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face

posibilă descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le

pună în evidenţă. Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie şi

oferă mai multe garanţii de reuşită activităţii realizate.

7) Alte metode de control mai sunt:

controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv

controlul colegial, efectuat în echipă;

controlul de materialitate, care priveşte verificare elementelor

concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa

factorilor măsurabili;

controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului

supus verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la

actele juridice şi la operaţiuni financiare;

control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-

zate şi are un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror

cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a

îndeplini misiunea stabilită;

controlul de eficienţă, implică probleme de apreciere a activităţilor şi

rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate,

deoarece rezultatul, obţinut prin diferite procedee, nu se poate evalua

întotdeauna în cifre (ca la controlul de rentabilitate).

14

Page 15: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

VII.4. Efectele controlului

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare şi efecte

derivate.

Efectul direct al controlului administrativ constă în stabilirea unei

aprecieri de conformitate. Astfel, dacă în aprecierea pe care o face organul de

control, rezultă concordanţa dintre activitatea administraţiei cu ceea ce se

aştepta de la ea, înseamnă că aceasta funcţionează normal.

Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate, al

căror scop este restabilirea conformităţii, între ceea ce trebuia să facă admi-

nistraţia şi ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, menţionăm:

transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua

măsuri pentru remedierea deficienţelor semnalate;

publicarea constatărilor, având ca scop informarea opiniei publice;

în acest mod, funcţionarii pot să se conformeze cu normele de referinţă, pentru

a-şi desfăşura activitatea mai eficient. În mod practic, concluziile controlului

sunt dezbătute în instituţia administrativă supusă verificării, formulându-se,

dacă este cazul, obiecţiuni şi propunându-se măsuri pentru îmbunătăţirea

activităţii;

autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de

control, pentru a restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin

propriile sale decizii.

Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul

său constă în conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii

de către toţi funcţionarii publici.

15

Page 16: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni,

fiind urmat de acţiunea de evaluare care finalizează întrgul demers al

verificării. Aceasta din urmă se soldează, fie cu analiza impactului

activităţii de control asupra administraţiei fie cu aprecieri, reflecţii sau

dezbateri cu caracter public, după cum se arată în Figura nr. 1

FAZA DE CONTROL FAZA DE EVALUARE

Ce este? Analiza conformităţii Analiza impactului

Asupra a ce se

efectuează?

Activităţi

Persoane

Efectele unei acţiuni

Cu ce criteriu? Norme stabilite Apreciere subiectivă sau politică

Cu ce

consecinţe?

Sancţiuni

Corectare

Reflecţie

Dezbatere

Figura nr.1

În vederea realizării acestui scop, se ţine cont de următoarele raţiuni:

1) raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca

administraţia publică să funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu

unitar. Atrăgându-i atenţia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite şi

propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor constatate, controlul

contribuie la funcţionarea în condiţii optime a administraţiei.

2) raţiuni de legalitate. Prin acestea se urmăreşte respectarea legilor

de către instituţiile publice; în acest mod, administraţia publică devine mai

eficientă, deoarece lucrează în interesul general.

3) raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este

aceea că verifică în ce măsură administraţia transpune în practică concepţia

politico-juridică a statului, pentru a acţiona în cadrul legitimităţii.

16

Page 17: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres,

urmărind optimizarea activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare

pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar.

În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea

administraţiei şi spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a

fost concepută în mod eronat şi trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia

acţiunile instituţiilor publice.

VII.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia publică

În cadrul modernizării metodelor de gestiune publică, controlul de

gestiune este prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin

gestionarea propriilor programe de acţiune şi a propriului buget. Potrivit

expresiei lui Octave Gelinier50, controlul de gestiune reprezintă „sistemul

senzorial”care avertizează gestionarii (n.n- funcţionarii publici) asupra

diferenţelor ecartului dintre nivelul de realizare al obiectivelor pe de o parte şi

consumul de mijloace aferente acestora, pe de altă parte.

Administraţiile n-au fost prea receptive la ideea aplicării unui sistem

informatic, adesea asimilat cu controlul de gestiune însuşi, a cărui

implementare necesită în primul rând, o schimbare de comportament din partea

acestora. Într-o schemă clasică, sistemul informatic cuprinde patru etape:

studiul, decizia, acţiunea şi controlul (după cum se observă în Figura nr. 2)

50 Hussenot, Philippe – La gestion publique par objectifs. Des ambitions à la pratique; Les editions d’organisation; Paris; 1983; p. 38

17

DECIZIADECIZIA

CONTROLULCONTROLUL

ST

UD

IUL

ST

UD

IUL

AC

TIU

NE

AA

CT

IUN

EA

Figura nr. 2

Page 18: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

Conform acestei reprezentări grafice, controlul este implicat în

verificarea faptică a rezultatelor acţiunilor administrative şi a conformării

acestora cu obiectivele iniţiale. Această verificare presupune punerea în

practică a unui sistem informaţional care să sprijine organele în drept în

pregătirea de noi decizii administrative. În fapt, controlul devine „sistemul

nervos care irigă în mod continuu procesul de gestiune cu fluxurile

informaţionale necesare”51.

Experienţa aplicării controlului de gestiune datează din anii 70 şi s-a

bazat pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al

informaticii. Astfel, constituirea în anul 1970 a unei celule de analiză de

gestiune la Direcţia Spitalelor în Franţa, s-a materializat în crearea unei baze

de date informatizate care prelucrează o cantitate enormă de informaţii privind

costul şi activitatea spitalelor. În aceeaşi perioadă, Direcţia Generală a Poştelor

a introdus în cadrul serviciilor sale externe, pe cel al controlului de gestiune,

prezentat în Figura nr.3. Schema sistemului constitutiv al controlului de

gestiune relevă importanţa sistemului informatic de gestiune, considerat drept

susţinător al unui ansamblu arhitectural cuprinzând două elemente aflate într-o

relaţie reciprocă: sistemul obiectivelor şi sistemul responsabilităţilor.

51 Hussenot, Philippe – op. cit.; p.3818

Pregătirea bugetuluiAnaliza rezultatelor

Tablou debord

SISTEMUL RESPON-

SABILITĂŢILOR

SISTEMUL RESPON-

SABILITĂŢILOR

SISTEMULOBIECTIVELOR

SISTEMULOBIECTIVELOR

SISTEMUL INFORMATICDE GESTIUNE

SISTEMUL INFORMATICDE GESTIUNE

INFORMAŢII PRIVINDCALITATEA

SERVICIILORîntârzierirestanţeprimirea

publicului

INFORMAŢII PRIVINDCALITATEA

SERVICIILORîntârzierirestanţeprimirea

publicului

Figura nr. 3 Sistemul constituitiv al controlului de gestiune la Direcţia

Generală a Poştelor în Franţa

Figura nr. 3 Sistemul constituitiv al controlului de gestiune la Direcţia

Generală a Poştelor în Franţa

INFORMAŢII ECONOMICE PRIVIND MEDIUL

INFORMAŢII ECONOMICE PRIVIND MEDIUL

INFORMAŢII CONTABILE- contabilitate

bugetară- contabilitate

analitică- contabilitate

de gestiune

INFORMAŢII CONTABILE- contabilitate

bugetară- contabilitate

analitică- contabilitate

de gestiune

STATISTICA ACTIVITĂŢIL

OR

- statistici anuale

- măsurarea activităţii pe secţiuni

STATISTICA ACTIVITĂŢIL

OR

- statistici anuale

- măsurarea activităţii pe secţiuni

Coerenţa între prezentarea

informaţiilor şi nivelul

responsabilitaţilor

Coerenţa între prezentarea

informaţiilor şi nivelul

responsabilitaţilor

Pregătirea,corectarea şi măsurarea

obiectivelor

Pregătirea,corectarea şi măsurarea

obiectivelor

Page 19: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

În acelaşi context, se poate preciza faptul că, şi Ministerul Agriculturii

s-a orientat începând cu anul 1972 către realizarea unui sistem informatic

automat, destinat să integreze diversele date de bază (contabile, financiare,

administrative, tehnice, statistice, economice) cu privire la gestiunea propriilor

direcţii departamentale.

19

Page 20: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este

indispensabil activităţii de administraţie publică pentru „a corecta traiectoria”

şi „a realimenta procesul de decizie conform efectului de retroactivitate”52. În

acest scop sunt necesare trei elemente:

1. contabilitatea analitică, care permite cunoaşterea costului

produselor pe centre de gestiune şi măsurarea randamentului;

2. un sistem statistic util eşalonului administraţiei publice centrale în

munca de concepţie;

3. proceduri participative din partea funcţionarilor publici, aflaţi în

postura de gestionari, în vederea atingerii rezultatelor dorite.

Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de

drept, reprezintă cadrul principal al modernizării administraţiei publice.

Procedurile de fixare a obiectivelor, prezenţa bugetelor de gestiune, a

tablourilor de bord şi contabilităţii de gestiune sunt mijloace privilegiate de

acţiune în scopul modernizării activităţii administrative.

Efortul de evidenţiere a specificităţii controlului de gestiune în

administraţia publică constată, în general, două aspecte negative şi anume:

1. absenţa instrumentelor obiective de măsurare a performanţelor;

2. dificultatea de a structura activitatea organizaţiilor publice pe centre

de responsabilitate.

În legătură cu primul aspect, se poate invoca faptul că rezultatele

activităţii entităţilor publice nu se măsoară întotdeauna valoric, în termeni

monetari. Organizaţiile publice au scop non-lucrativ şi, prin urmare, profitul

nu reprezintă un indicator sintetic de apreciere a performanţelor. Activitatea

52 Hussenot, P. – op. cit.; p. 42

20

Page 21: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

sectorului public este profund influenţată de atitudinea guvernului în privinţa

elaborării politicii de preţuri şi tarife, stabilirii volumului subvenţiilor şi

sumelor alocate pentru depăşirea situaţiilor dificile.

În acest mod, întreprinderile publice vor reacţiona într-o manieră cu

totul diferită faţă de întreprinderile private care, în situaţii de criză, vor aplica

măsuri radicale de reducere a costurilor prin concedieri masive.

În cazul administraţiei publice, absenţa criteriilor cantitative, sintetice

de măsurare a rezultatelor exercită consecinţe multiple asupra controlului de

gestiune şi anume:

incertitudinea în privinţa aprecierii eficienţei comparative a

proiectelor derulate într-o instituţie publică;

dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje şi de a face un

clasament pe subdiviziuni al instituţiilor de administraţie publică;

imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine gradul de îndeplinire al

obiectivelor principale ale unei organizaţii publice.

În legătură cu al doilea aspect, este de remarcat că entităţile

administrative publice nu agrează deloc structurarea pe centre de

responsabilitate, în forma cerută de controlul de gestiune. Astfel, controlul de

gestiune se loveşte în administraţiile publice de trei obstacole:53

● principiul omogenităţii

● sistemul juridic de delegare

● sistemul de sancţiune

Principiul omogenităţii vizează asigurarea coeziunii în interiorul

aparatului administrativ, dar este dificil de respectat în practică. Unul din

mijloacele de asigurare a acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o

53 Hussenot, P. – op. cit.; p. 4521

Page 22: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

construcţie piramidală a sarcinilor şi atribuţiilor şi pe un sistem de reguli

generale impersonale. Şeful ierarhic superior se mulţumeşte doar să verifice

modalitatea de supunere şi de subordonare a funcţionarilor faţă de aceste

reguli. Supunerea funcţionarilor înseamnă acceptarea unui raport ierarhic

formal care conservă unitatea administraţiei. Această manieră de lucru este

specifică ministerelor, în care omogenitatea suficientă poate asigura autoritatea

miniştrilor, în calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii

pe paliere sau eşaloane succesive, de la direcţii la birouri, pe unităţi din ce în

ce mai specializate, asigură ministrului conducerea şi gestiunea propriului

minister şi totodată asumarea răspunderii pentru activitatea departamentului

respectiv.

Sistemul juridic de delegare administrativă cuprinde două forme

posibile de delegare: delegarea de semnătură şi delegarea de putere. Prima este

o măsură de ordin intern, nu modifică cu nimic repartiţia competenţelor de care

dispune delegatul şi are un caracter personal.

La rândul său, delegarea de putere este impersonală şi reprezintă

voinţa de desconcentrare a competenţelor administrative. Însă, măsurile pentru

care puterea de decizie este transferată în seama altor persoane, trebuie definite

precis în textul delegării. Aceste măsuri constituie obiectivul unor instrucţiuni

ierarhice care vor face conţinutul transferului de competenţe.

Practica demonstrează că autorităţile centrale nu recurg des la sistemul

juridic al delegării; dimpotrivă, ambiţia lor este de a concentra tot mai multă

putere şi, numai dacă riscă să fie sufocate de volumul atribuţiilor, acceptă să

transfere o parte din ele în seama administraţiilor locale.

Sistemul de sancţiuni este dificil de aplicat în controlul de gestiune,

deoarece activitatea funcţionarilor publici este reglementată de un statut special

22

Page 23: Controlul Administrativ

Controlul administrativ

care îi protejează. Regulile de avansare şi salarizare sunt fixate de către statut,

iar funcţionarii care comit abateri sunt deferiţi unei jurisdicţii administrative,

fiind traşi la răspundere pentru faptele lor.

1. Care este rolul controlului administrativ într-o organizaţie publică?

2. Care sunt condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru a putea efectua controlul

administrativ?

3. Precizaţi obiectivele controlului administrativ.

4. Prezentaţi formele controlului administrativ.

5. Care sunt metodele de control administrativ?

6. Evidenţiaţi efectele controlului administrativ.

7. Controlul administrativ:

a) este independent de activitatea de administrare

b) reprezinta o componenta a activitatii de administrare

c) verifica modul de indeplinire a deciziilor administrative

8. Obiectivele controlului administrativ sunt:

a) asigurarea caracterului principial al controlului

b) asigurarea caracterului preventiv al controlului

23

Termeni cheie: control administrativ, control de stat, control

obştesc. Teste de autoevaluare:

Page 24: Controlul Administrativ

Ştiinţa Administraţiei

c) stabilirea cauzelor care franeaza activitatea

d) focalizarea atentiei inspre compartimentele ineficiente

9. Controlul intern general ia forma:

a) controlului financiar intern

b) controlului ierarhic operativ curent

c) controlului preventiv

10. Controlul anuntat are ca scop:

a) descoperirea erorilor in activitatea unei institutii publice

b) contactul nemijlocit cu functionarii a caror activitate este

analizata

c) analiza profunda a activitatii realizate

d) satisfacerea cerintelor de tehnica administrativa

24