la actele conexe corupȚieiviitorul.org/files/library/monitorizarea cauzelor penale... ·...

3RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Ianuarie - Aprilie 2011

Cornel CiureaLeonid Litra

Veaceslav BerbecaAlexandru Fala

MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA

REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR PUBLICE LOCALE REFERITOR

LA ACTELE CONEXE CORUPȚIEI

Perioada monitorizată1.01.2014 – 30.11.2018

Raport nr.2

MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA

REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR PUBLICE LOCALE REFERITOR

LA ACTELE CONEXE CORUPȚIEI

Perioada monitorizată1.01.2014 – 30.11.2018

Raport nr.2

Acest raport a fost elaborat în cadrul proiectului „Monitorizarea cauzelor penale intentate aleșilor locali”, care este implementat de IDIS Viitorul și CALM cu susținerea financiară a Fundației Soros-Moldova /

Departamentul Buna Guvernare. Acțiunile întreprinse în cadrul proiectul și opiniile exprimate în cadrul acestei publicații țin de responsabilitatea implementatorilor și nu reflectă neapărat poziția

Fundației Soros-Moldova.

3RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Ianuarie - Aprilie 2011

Cornel CiureaLeonid Litra

Veaceslav BerbecaAlexandru Fala

Centrul de Politici Economice al IDIS „Viitorul”

4

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: for-marea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valo-rilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.

Organizaţia Obştească Promo-LEX este un ONG public, ce urmărește principiile democrației participative, monitorizează și identifică cazurile de încălcare a drepturilor omului în Moldova, Promo-LEX este una dintre cele mai importante organizații de monitorizare a reformelor judiciare și conduce astăzi platforma ONG-urilor din Moldova ale Forumului Parteneriatului Estic. Web. www.promolex.md

Congresul autorităţilor locale şi regionale din Moldova (CALM) este cea mai mare și cea mai reprezentativă asociație a autorităților locale și regionale din țara noastră. Acesta oferă consultanță juridică, fiscală, și tehnică în scopul susținerii autonomiei fiscale locale și a descentralizării. CALM reprezintă 700 de autorități publice locale, în calitate de membri cu drepturi depline din cele 898 existente în Moldova. Web: www.calm.md

Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie să conţină referinţă la IDIS „Viitorul”.

Pentru mai multe informaţii asupra acestei publicaţii ori asupra abonamentului de recepţionare a publicaţiilor editate de către IDIS, vă rugăm să contactaţi IDIS „Viitorul”.

AdresA de contAct:Chişinău, Iacob Hîncu 10/1, 2004, Republica MoldovaTelefon: (373-22) 21 09 32Fax: (373-22) 24 57 14www.viitorul.org

Această publicație este realizată de IDIS “Viitorul” cu suportul Fundaţiei EstEuropene, din resursele acordate de Guvernul Suediei și de Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat punctul de vedere al Fundației EstEuropene,

Guvernului Suediei, sau al Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.

Centrul de Politici Economice al IDIS „Viitorul”

4

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: for-marea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valo-rilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.

Organizaţia Obştească Promo-LEX este un ONG public, ce urmărește principiile democrației participative, monitorizează și identifică cazurile de încălcare a drepturilor omului în Moldova, Promo-LEX este una dintre cele mai importante organizații de monitorizare a reformelor judiciare și conduce astăzi platforma ONG-urilor din Moldova ale Forumului Parteneriatului Estic. Web. www.promolex.md

Congresul autorităţilor locale şi regionale din Moldova (CALM) este cea mai mare și cea mai reprezentativă asociație a autorităților locale și regionale din țara noastră. Acesta oferă consultanță juridică, fiscală, și tehnică în scopul susținerii autonomiei fiscale locale și a descentralizării. CALM reprezintă 700 de autorități publice locale, în calitate de membri cu drepturi depline din cele 898 existente în Moldova. Web: www.calm.md

Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie să conţină referinţă la IDIS „Viitorul”.

Pentru mai multe informaţii asupra acestei publicaţii ori asupra abonamentului de recepţionare a publicaţiilor editate de către IDIS, vă rugăm să contactaţi IDIS „Viitorul”.

AdresA de contAct:Chişinău, Iacob Hîncu 10/1, 2004, Republica MoldovaTelefon: (373-22) 21 09 32Fax: (373-22) 24 57 14www.viitorul.org

Această publicație este realizată de IDIS “Viitorul” cu suportul Fundaţiei EstEuropene, din resursele acordate de Guvernul Suediei și de Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat punctul de vedere al Fundației EstEuropene,

Guvernului Suediei, sau al Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.

MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR PUBLICE

LOCALE REFERITOR LA ACTELE CONEXE CORUPȚIEI32014 – 2018

CUPRINS

Lista abrevieri ..................................................................................................................................... 4

I. Sumar .............................................................................................................................................. 5

II. Scopul raportului ............................................................................................................................ 6

III. Metodologia cercetării .................................................................................................................. 7

IV. Abuzul de putere sau abuzul de serviciu (articolul 327 din Codul penal) ...................................... 8

V. Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu (articolul 328 din Codul penal) ............. 13

VI. Neglijența în serviciu (articolul 329 din Codul penal) .................................................................. 23

VII. Concluzii şi Recomandări ........................................................................................................... 27

4MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR PUBLICE LOCALE REFERITOR LA ACTELE CONEXE CORUPȚIEI 2014 – 2018

Lista abrevieri

CALM – CongresulAutoritățilorLocaledinMoldovaIDIS „Viitorul” – InstitutulpentruDezvoltareșiInițiativeSociale„Viitorul”APL – autoritățipublicelocaleCSJ – CurteaSupremădeJustițieCNA – CentrulNaționalAnticorupțieCP – CodulpenalCPP – CoduldeprocedurăpenalăOUP – Organuldeurmărirepenalăart. – articolalin. – alineatlit. – literă



I. Sumar

Raportul de monitorizare cuprinde șase com-partimente, care descriu scopul raportului,me-todologiautilizată,analizeazăcauzelepenaleînprivința reprezentanților administrațiilor publicelocaleporniteîntemeiularticolelordinCodulpe-nal(327,328și329),carefacpartedincategoriaactelorconexecorupției,urmatederecomandăripentruîmbunătățireasituațieiîndomeniuldat.

Înraportaufostidentificatedomeniiledeactivi-tatealereprezentanțiloradministrațiilorpublicelocale, care cel mai des servesc ca temei depornireadosarelorpenalecesereferălaabu-zuldeputeresauabuzuldeserviciu,excesuldeputere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu șineglijenţadeserviciu.Astfel,înînvinuirileadu-se,organeledeurmărilepenalăau invocatdecelemaimulteorifapteleprivind:administrareabunurilorimobilecontrarprocedurilor;utilizareaneîntemeiatășicontrarlegiiaresurselorfinan-ciarebugetare; încălcarea legislaţieimunciicuprivirelaangajareşieliberaredinfuncție;încăl-carea procedurilor de achiziții publice; neveri-ficareacorectitudinii șiautenticitățiidatelordinacteleoficiale,ceapermisperfectareadreptuluideproprietateasupraterenurilor;altefaptepre-judiciabile.

Rezultatelemonitorizării scot în evidență situa-țiile de apreciere neuniformă și discreționară acircumstanțelordefaptșitemeiurilordedreptlaintentareacauzelorpenaleșiexaminarea lor îninstanțeledejudecată.Tototadă,analizadosare-lorpenalerelevămaimulteprevederidinCodul

penal,carepermiteauinterpretăridiferiteșiapre-cierisubiectivedelacazlacaz.

În raport sînt analizate deciziile instanțelor dejudecatăcareau făcut referire laexpresiile ”in-teresul public”, ”daune considerabile”, ”urmărigrave”, deoarece aceste expresii au acordat șiacordă încontinuareomarjă largădediscrețiepentruorganeledeurmărirepenalășiinstanțelede judecată.DeșiCurteaConstituțională a de-claratîn2017și2018neconstituționaleuneledinacesteexpresii,fieasolicitatParlamentuluide-finireaacestoraînlegislațiapenală,pînăînpre-zentsituațiarămîneneschimbată.

Raportulcuprindeoanalizăadaunelorcalculatedeorganeledeurmărirepenalășisumadaunelorcareaufostsaunuaufostconfirmateînsoluțiilefinalealeinstanțelordejudecată.ÎncapitoleleIV-VIsîntevaluatesumeledaunelordindosarelefi-nalizateîndependențădesoluțiileinstanțelordejudecată–condamnare,achitaresauîncetareaproceselorpenale.Pluslaaceasta,seevidenția-zăsituațiileîncareorganeledeurmărirepenalănuaucalculatniciodaunăsauauindicatnear-gumentatdaunerezultatedinacțiunilereprezen-tanțiloradministrațiilorpublicelocale.

Înfinal,raportulcuprindemaimulterecomandăriadresate autorităților publice responsabile deelaborareașiadoptareapoliticilorpublice,orga-nelordeurmărirepenalăresponsabiledeinten-tareadosarelorpenale,CurțiiSupremedeJusti-țieresponsabilădeunificareapracticii judiciare,autoritățilorpublicelocale,altorautoritățipublice.


II. Scopul raportului

Prezentulraportdemonitorizareesteal2-leadincele3rapoartedemonitorizarepreconizateafielaborateîntotal.

În raportul nr.1 demonitorizare au fost iden-tificateșiprezentate într-unmodsistematizatnumărulșisoluțiileinstanțelordejudecatăre-feritorlacauzelepenaleșicontravenționaleînprivința primarilor, viceprimarilor, președinți-lor și vicepreședinților raioanelor, secretarilorconsiliilorlocaleșiraionale,carefacpartedincategoriadosarelorconexecorupției.

Raportul de monitorizare nr.2 continuă ana-liza celor 64 de cauze penale examinate deinstanțele de judecată naționale începînd cuanul 2014 pînă la 30 noiembrie 2018, împo-triva reprezentanților administrațiilor publicelocale,înprivințaactelorconexecorupției,cese referă la abuzul de putere sau abuzul deserviciu,excesuldeputeresaudepăşireaatri-buţiilordeserviciușineglijenţaînserviciu–in-fracțiunicuprinseînarticolele327,328și329dinCodulpenal.

Scopulacestui raportestedeaefectuaoana-lizădetaliatăacauzelorpenalesus-menționatepentru stabilirea cum au fost calificate faptelesăvîrșitedereprezentanțiiadministrațiilorpubli-celocaledecătreorganeledeurmărirepenalășiinstanțeledejudecată.

Încadruluneicauzepenale,oimportanțăcrucia-lăoarecalificareainfracțiunii.Calificareainfrac-țiuniinerăspundelaîntrebareadacăs-asăvîrșitsaunuinfracțiunea.

Princalificareainfracțiuniiînțelegem:• stabilireacircumstanțelordefaptaleacestor

cauzepenale;• apreciereajuridicăafaptelor;• identificarea temeiurilor pentru intentarea

acestordosare;• alegereanormelor juridicepenalecorespun-

zătoaredecătrepersoanelecareefectueazăurmărireapenalăşidecătrejudecători.

Înfuncțiedecorectitudineacalificăriiuneifapteiprejudiciabilesăvîrșite,depindesoluționareaco-rectă a cauzei penale, stabilirea pedepselor șiexecutareaacestora.

Calificareaincorectăpoatereprezentauninstru-mentdepresiuneutilizatîmpotrivareprezentan-țiloradministrațiilorpublicelocale.

În prezentul raport sînt analizate toate învinui-rileadusereprezentanțiloradministrațiilorpubli-celocaleîncadrulcauzelorpenale intentateînbazasemnelorcalificativeainfracțiunilorcuprin-seînart.327–329dinCodulpenal.Caremarcănotăm că în privința unor cauze penale nu aupututfiidentificateanumiteinformațiireferitorlapornireașifinalizareaacestora.

Analizaefectuatăidentificăeventualeledisfunc-ționalitățidesistem,potențialelelacuneîncadrullegal penal, normele neclare și interpretabile,diferențele înaplicarea legiipenale înpractică.Acest faptnepermitesă înaintămpropuneri șirecomandăripentruîmbunătățireacadruluinor-mativșipracticiijudiciare.



III. Metodologia cercetării

Cercetarea s-a desfășurat în perioadaoctom-brie – decembrie 2018șiautilizatoabordarecantitativă,fiindrealizatăînbaza:

interviurilorcualeșiilocalidincadrulautorități-loradministrațieipublicelocaledenivelulIșiII;

hotărîrilor,sentințelorșideciziilorpublicatepeportalurilewebaleinstanțelornaționaledeju-decată,CurțilordeApelșijurisprudențaCur-țiiSupremedeJustiție(www.instanțe.justice.md,www.csj.md);

informațiilor,studiilor,rapoartelordeportaluri-lewebaleautoritățilorpublice(www.procura-tura.md,www.cna.md,www.justice.gov.md);

articolelor din mass-media și investigațiilorjurnalistice (www.anticorupție.md, www.zgd.md,www.moldovacurata.md,www.investiga-tii.md,etc.);

informațiileprezentatepeportalurilewebaleorganizațiilor societății civile (www.e-demo-cracy.md,www.crjm.md,etc.)

În rezultatul solicitărilor CALM, prin telefon, destabilireaîntrevederilorșiacordareainterviurilor,adresatela11reprezentanțiaiadministrațiilorpu-blicelocaledenivelulIșiII,careaufostșisîntim-plicațiîndosarepenale,intentateînbazaart.327–329dinCodulpenal,aufostacceptate5între-vederi.În6cazurinuamreușitsăstabilimacesteîntrevederi,fiindrefuzațidindiferitemotive.

InterviurilecualeșiilocaliaufostdesfășuratelasediulCALM,prindiscuții telefonice,precumșine-amdeplasatnemijlocitînunitățileadministra-tiv-teritorialeundeîșidesfășoarăactivitateaale-șiilocaliintervievați.

Încadrulinterviurilor,aleșiilocaliaurelatatdes-preexperiențelelorcainculpațiîncadruldosa-relorpenaleporniteîntemeiulart.327–329dinCodulpenal.Auoferit informațiidespreînvinui-rileadusedeorganeledeurmărirepenală,des-

prefaptelecomiseșicatalogatedreptinfracțiuni,despreinterpretărilesubiectivealeacuzatoruluidestat,despremoduldedesfășurareaședin-țelordejudecatăîninstanțeledejudecată,altemomente importante ce au avut tangență cuexaminareacauzelorpenale.Totodată,persoa-nele intervievateaupus ladispozițieuneledo-cumentedincadruldosarelorpenalepentruafianalizatemaidetaliat.

Procesuldeanalizăacontinuatcucercetareace-lor64decauzepenale,cares-auexaminat,fieseexamineazăîntoateinstanțeledejudecatăînperioada2014–30noiembrie2018,cuaccesa-rea hotărîrilor instanțelor de judecată șiCurțilordeApelpeportalulwebwww.instanțe.justice.md, iarjurisprudențaCurțiiSupremedeJustițieafostaccesatăpeportalulwebwww.csj.md.

Fiecare hotărîre a fost supusă unei anali-ze conform următorilor indicatori: numele şiprenumelepersoanei înprivinţacăreiaa fostadoptatăhotărîrea;funcţiaîncarepersoanaasăvîrşit infracţiunea; învinuirea înaintată per-soanei de organul de urmărire penală; faptacomisă / Legea sauHotărîrea deGuvern în-călcată; domeniul de referință al încălcăriicomise; prejudiciile invocate de organul deurmărirepenală;cuiafostcauzatprejudiciul– interesului public, drepturilor și intereselorpersoanelor fizicesau juridice;evaluareada-unei ca considerabilă / proporții mari; solici-tarea acuzatorului; soluţia dată de instanţă;pedeapsaaplicatăpersoanei;soluţiainstanţeide apel/recurs; expunerea instanțelor asupraprejudiciului/acțiuniicivile.

Dosarele sînt examinate prin prisma cadruluilegal național, practicii unificate deCurteaSu-premă de Justiție, jurisprudenței Curții Consti-tuționale, jurisprudențeiCurții Europene pentruDrepturileOmuluișipracticilorinternaționale.

http://www.instanțe.justice.md


http://www.csj.md

http://www.procuratura.md

http://www.procuratura.md

http://www.cna.md

http://www.anticorupție.md

http://www.zgd.md

http://www.zgd.md

http://www.moldovacurata.md

http://www.investigatii.md

http://www.investigatii.md

http://www.e-democracy.md

http://www.e-democracy.md

http://www.crjm.md


http://www.csj.md


Figura 1. Componența infracțiunii art.327 din Codul penal

Reieșinddinprevederileart.52dinCodulpenal,bazajuridicăpentrucalificareainfracţiuniipotrivitunuiarticol concretdinCodulpenal o reprezintăcomponența de infracțiune.Componenţa infracţiuniiconstădin totalitateasemnelorobiectiveşisubiective,stabilitede legeapenală,cecalificăo faptăprejudiciabilădreptinfracţiuneconcretă.Componenţadeinfracţiuneseformeazădinpatrugrupedesemnececaracterizeazăcelepatruelementealeinfracţiunii,dintrecaredouăobiective:obiectulşilaturaobiectivăşidouăsubiective:subiectulşilaturasubiectivă.

IV. Abuzul de putere sau abuzul de serviciu (articolul 327 din Codul penal)

Încazulabuzuluideputeresauabuzuluideserviciu,organeledeurmărirepenalăauinvocatcelmaidesalineatul(1)dinart.327alCoduluipenal(de11ori),urmeazăalin.(2)lit.b)cu10învinuirișialin.(2)lit.c)înbazacăruiaaufostînaintate6învinuiri(tabelul1).

Subiectul infracțiunii

Subiectul infracțiuniidinart.327alin.(1)estepersoana publică,carepotrivitart.123Codpenalpoatefifuncţionarulpublic,altepersoaneangajateînfuncțiipublicesauinvestitesăîndeplineascăactivităţideinterespublic.

Subiectulinfracțiuniialin.(2)estepersoana cu funcţie de demnitate publică,princareseînţelege(art.123alin.(3)):persoanaalcăreimoddenumiresaudealegereestereglementatdeConstituţiaRepublicii

relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii

organelor administraţiei publice

persoana publică / persoana cu funcţie de

demnitate publică

acţiunile făptuitorului care foloseşte intenționat situația de serviciu, dacă aceasta a cauzat daune în

proporţii considerabile inte-reselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale

persoanelor fizice sau juridice

intenţie directă sau indirectă



Tabel 1. Alineatele și literele din art.327 al Codului penal în temeiul cărora au fost înaintate învinuirile

Articolul 327. Abuzul de putere sau abuzul de serviciu

Alineat / literă Infracțiunea Nr.

alin.(1)

Folosirea intenţionată de către o persoană publică („cu funcţie de răspundere”- în versiunea normei în perioada 18.04.2002 – 02.12.2011) a situaţiei de serviciu („în interes material ori în alte interese personale” – în versiunea normei în perioada 02.12.2011 – 7.04.2016), dacă aceasta a cauzat dau-ne în proporţii considerabile intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice

11

alin.(2) lit.b)Acţiunile prevăzute la alin.(1): „săvîrşită de o persoană cu funcţie de demnitate publică” (versiu-nea normei în perioada 02.12.2011 – prezent), „săvîrşită de o persoană cu înaltă funcţie de răspun-dere” (versiunea normei în perioada 18.04.2002 – 02.12.2011)

10

alin.(2) lit.c) Acţiunile prevăzute la alin.(1): „soldată cu urmări grave” 6

Moldova sau care este învestită în funcţie, prinnumiresauprinalegere,decătreParlament,Pre-şedintele Republicii Moldova sau Guvern, altăpersoanăcufuncțiededemnitatepublicăstabilităprinlege;persoanacăreiapersoanacufuncţiededemnitatepublicăi-adelegatîmputernicirilesale.

Este necesar să remarcăm faptul, că de la 02.12.2011 pînă la data de 30.07.2016, în noțiunea de persoană cu funcţie de demnita-te publică, de iure, nu se includea primarul, președintele și vicepreședintele de raion.Re-spectiv,nuputeaufitrașilarăspunderepena-lă, în conformitate cuprevederile de la lit. b)alin.(2)art.327CPsau,dupăcaz,lit.b)alin.(2)art.328CP.Aceastăstarealucrurilorafostschimbatăodatăcuadoptarealegiinr.152din

01.07.2016pentrumodificareașicompletareaunoractelegislative,princareaufostinsera-telaart.123alin.(3)Codpenalcuvintele„altăpersoanăcufuncțiededemnitatepublicăsta-bilităprinlege”.

Rezultatelemonitorizării arată că 2 învinuiri înbazaalin.(2)lit.b)alart.327dinCodulpenal,înprivința unui primar și un președinte de raion,pentrufaptecomiseînperioadasus-menționată,aufostînaintatefărătemeilegal.

Acțiuni prejudiciabile

Fapta prejudiciabilă conform art.327 din Codulpenalse realizeazăprintr-oacţiunesau inacțiu-

Diagrama 1. Tipurile de acțiuni prejudiciabile cuprinse în învinuirile organului de urmărire penală în baza art.327 CP


ne,carederivădinatribuţiilesaledeserviciu,încazulîndepliniriidefectuoaseaunuiactsauprinneîndeplinireaunuiactcareurmasăfieîndeplinit.

Înînvinuirileadusereprezentanțiloradministrații-lorpublicelocale,organeledeurmărilepenalăauinvocatdecelemaimulteoriacțiuniprejudiciabi-lecesereferăla:administrareabunurilorimobilecontrarprocedurilor(13);utilizareaneîntemeiatăși contrar legii a resurselor financiare bugetare(4);încălcarealegislaţieimunciicuprivirelaan-gajareşieliberaredinfuncție(4);influențareade-cizieiconsiliuluilocaldeînstrăinareneîntemeiatăaimobilului(2);nerespectareaprevederilorlega-lecuprivirelaeliberareaşiautentificareaacteloroficiale(2);încălcarealegislaţieiprivindprobaţi-uneaşiexecutareapedepsei (2);administrareaneconformăabunurilormobile(1).

Atribuții de serviciu

Pentru existenţa infracţiunii de abuz de puteresauabuzdeserviciu(art.327CP)estenecesarăexistenţaprealabilăaunuiserviciu,încareper-soanapublică,respectiv,persoanacufuncţiededemnitatepublică, îşidesfăşoarăactivitatea. Încorespunderecuart.327CP, folosireasituaţieide serviciu presupune comiterea de către per-soanapublică, respectiv,decătrepersoanacufuncţiededemnitatepublică,aunoracţiunisauinacţiuniprejudiciabile,carederivădinatribuţiilesaledeserviciu,fiindînlimitelecompetenţeisalefuncţionale.Aiciestenecesaracunoaşteatribu-ţiile,drepturileşiobligaţiunileacesteipersoane,stipulateînlege,oracţiuneasauinacţiuneafăp-tuitoruluitrebuiesăfiesăvârşităînexerciţiulatri-buţiilorsaledeserviciu.

În hotărîreanr.33din 7 decembrie 2017,CurteaConstituționalămenționeazăcă,pentruasigurareaprincipiului legalității incriminării, textul „asituaţieideserviciu”dinalin.(1)alart.327dinCodulpenalurmeazăafiinterpretatprinraportarelaatribuțiiledeserviciureglementateexpresprinlege.

În rezultatul monitorizării am constatat că or-ganeledeurmărirepenalăau făcut trimitere la

atribuțiiledeserviciuatîtdinlegi,cîtșidinactenormativesubordonatelegii.

Celmaidesaufostinvocatenormeledinlegeaprivindadministrațiapublică localănr.436/2006referitor la atribuțiile primarului, viceprimarului,secretarului consiliului local, președintelui raio-nului, competențeleconsiliului local,etc.Supli-mentarse face referire la îndatoririledin legeaprivindstatutulalesuluilocalnr.768/2000.Lafel,sefacetrimiterelanormeledinlegeacuprivirelafuncţiapublicăşistatutulfuncţionaruluipublicnr.158/2008șiCoduldeconduităafuncţionaru-luipublic,adoptatprinlegeanr.25/2008,carere-glementeazăprincipiileșiobligaţiilegeneraleînactivitateafuncţionaruluipublic.

Înfuncțiedefiecarecazînparteșidedomeniullacareseraporteazăacțiunileprejudiciabile,înînvinuiregăsimreferințelaobligațiilecuprinseînlegislația ce reglementează proprietatea publi-că,modul de vînzare-cumpărare a pămîntului,relațiilefunciare,raporturiledemuncă,achizițiilepublice, finanțele publice locale, integritatea însectorulpublic,etc.

Totodată, au fost identificate 8Hotărîri deGu-vern,normelecăroraaustatlabazaînvinuirilordeabuzdeputeresauabuzînserviciu.Acesteactenormativereglementeazădomeniulachiziți-ilor,contabilitateșifinanțepublice,administrareaproprietățiipublice,relațiile întresectorulpublicșiagențiieconomici

În același timp, Curtea Constituțională reiterea-zăcănuoriceîncălcareaprevederilorunei legipoateatragerăspunderepenalăpentruabuzdeputeresauabuzdeserviciu.Ținedecompetențaorganelordeurmărirepenalășia instanțelordejudecatăsăapreciezedacăîncălcareaatribuțiilor(drepturișiobligații)dedusedinprevederileuneilegi corespunde unei asemenea severități, încîtaplicarea prevederilor art.327 alin.(1) din Codulpenalsăintervinăîncalitatedeultimresort.

În speță, aparmari semne de întrebare referi-torla„severitatea”unoracțiunialealeșilorlocalimenționate înactelede învinuirealeorganelor



deurmărire penală, precum: încălcareapreve-derilorlegalecuprivirelaangajareîndomeniulpublic;casareaunuibunmobiluzat;influențareaconsiliuluilocaldeaadoptadecizii,etc.

Daune în proporţii considerabile

Abuzul de putere sau abuzul de serviciu esteo infracţiunede rezultat (materială),astfel încîtconsumareaeieste legată, înmodobligatoriu,deproducereaunorconsecințeprejudiciabile,şianume:„cauzareadaunelorînproporţiiconside-rabileintereselorpublice(sintagma„interesepu-blicesau”declaratăneconstituționalăprinhotă-rîreaCurțiiConstituționalenr.33din7decembrie2017,) sau drepturilor şi intereselor ocrotite delegealepersoanelorfizicesaujuridice”(alin.(1)),urmărigrave(lit.c)alin.(2)).Dacăacesteurmărilipsesc,nupoatefivorbaderăspunderepenală.

Organeledeurmărirepenalăau invocatde19oriînînvinuirileaduseînbazaart.327dinCodulpenalcăacțiunilefăptașiloraucauzatdauneînproporţii considerabile intereselor publice. În 5cazuris-auinvocatdaunedrepturilorşiinterese-lorocrotitedelegealepersoanelorjuridiceșide4oripersoanelorfizice.

Suma totală a daunelor invocate de organeledeurmărirepenalăpentruacțiunileprejudiciabi-le în temeiulart.327dinCodulpenalconstituie2.807.549,74lei.Dintreacestea,interesuluipu-blicîisîntcalculate1.830.268,74lei,persoane-lor juridice–857.693 lei, iarpersoanelor fizice–1.830.268,74.

Tabel 2. Suma daunelor totale din învinuiri și suma daunelor totale din soluțiile jude-cătorești (art.327 CP)

Art.327 din CP Nr. Suma daunelor

Învinuiri OUP 27 2 807 549,74 lei

Soluții finale judecătoreşti (30.11.2018)

18 2 336 207,54 lei

Notămcăîn11situațiiorganeledeurmărirepe-nalănuauevaluatșinici indicatdaunapresu-pusăaficauzată,iarreferitorla3cazurinuamidentificat informațiile referitor lacircumstanțelecauzelor.

Rezultatele monitorizării indică 18 soluții defi-nitiveale instanțelorde judecată în caresumadaunelor invocatedeacuzare în total constitu-ie2.336.207,54lei,dintrecare1.540.680,54leisîntdauneintereselorpublice,675.939leirepre-zintădaunepersoanelorjuridice,iar119.588leisîntdaunepersoanelorfizice.

Încauzelepenaleîncareinculpațiiaufostachi-tați(4)dauneleevaluatedeorganeledeurmări-repenalăconstituiau299.706,36lei.Aicitrebuiesă remarcăm că în 3 din 4 soluții de achitare,instanțaamenționatcălipseșteprejudiciul,iarîn2dineleacestprejudiciulnicinuafostcalculatșiargumentatdeorganuldeurmărirepenală.

Dacănereferimlacele4învinuiriîncareinstan-țeleauemishotărîrideîncetareaproceselorpe-nale,daunelesecifrau la102.658,18 lei.Doarînunadinsoluțiilefinale,princareafostîncetatprocesulpenal,instanțadejudecatăamenționatdespre acceptarea de principiu a acțiunii civileurmînd ca asupra cuantumului despăgubirilorcuvenitesăhotărascăinstanţacivilă(daunaeva-luată de organul de urmărire penală constituiapentrurespectivacauzăsumade27.693,25lei).

Încauzele încare instanțelenus-auexpusfienuau fost înaintateacțiunicivile încadrulpro-cesuluipenal,părțilecivilesauvătămatepotsăînainteze acțiuni civile privind încasarea even-tualelordaune, însănoinudispunemdeastfeldeinformațiișinucunoaștemdacăaufostsaunuastfeldeacțiunicivile.Înspeță,dorimsăre-marcămcă înpractica judiciarăestemaidificilpentru un reclamant să obțină cîștig de cauzăîncircumstanțeleîncarepîrîtulafostachitatîncadruldosaruluipenalsauprocesulpenalînpri-vințaacestuiaafostîncetat.

Daunele care se referă la învinuirile în cauze-lepenalecusoluțiidecondamnare(11)sîntde


1.933.843lei.Încazulsoluțiilordecondamnare,dinnouremarcămlipsainformațiilorreferitorlaînca-sareadaunelordelapersoanelecondamnate,fieeventualeleacțiunicivileșifinalitateaacestora.Amidentificatdoarosingurăhotărîrefinalăîncares-adispusexpresîncasareaprejudiciuluide861.427delei.Respectiv,daunatotalăpentruînvinuiriledindosarelepenalecusoluțiidecondamnarerămîne162.416lei.

Diagrama 2. Suma daunelor în soluțiile finale ale instanțelor de judecată (art.327 CP)

Daunele care se referă la învinuirile în cauzele penale cu soluții de condamnare (11) sînt de 1.023.843 lei. În cazul soluțiilor de condamnare, din nou remarcăm lipsa informațiilor referitor la încasarea daunelor de la persoanele condamnate, fie eventualele acțiuni civile și finalitatea acestora. Am identificat doar o singură hotărîre finală în care s-a dispus expres încasarea prejudiciului de 861.427 de lei. Respectiv, dauna totală pentru învinuirile din dosarele penale cu soluții de condamnare rămîne 162.416 lei.

Interesul public Reieșind din art. 327 alin.(1) din Codul penal una din urmările prejudiciabile ale infracțiunii de abuz de putere sau abuz de serviciu o constituia cauzarea unor daune considerabile „intereselor publice”. Însă, Codul penal, în speță art.126 alin.(2), nu determină expres semnificația „interesului public” ca valoare socială, fapt ce favorizează arbitrariul, existînd riscul ca acțiunile persoanei publice / persoanei cu funcție de demnitate publică, indiferent de gravitatea faptei săvîrșite, să cadă sub incidența normei penale. După cum am evidențiat deja, textul „intereselor publice sau” a fost declarat neconstituțional prin Hotărîrea Curții Constituționale nr.33 din 17.12.2017 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi ale art. 327 alin.(1) și 361 alin.(2) lit.d) din Codul penal. Declarînd neconstituțională sintagma ”interesul public”, Curtea Constituțională a catalogat-o drept o noțiune generică, ce nu poate fi definită, constituind o valoare abstractă, protejată de legea penală, care nu satisface cerința de claritate și previzibilitate, fiind interpretată extensiv și defavorabil persoanei destinatare. Ne întrebăm cît de corect și echitabil este pornirea în trecut a cauzelor penale împotriva aleșilor locali anume pe faptul cauzării daunelor considerabile ”intereselor publice”. Or, rezultatele monitorizării ne arată că în 19 cauze penale în baza art.327 din Codul penal au fost invocate drept urmări prejudiciabile ”interesul public”. În privința acestor cauze avem 17 soluții finale ale instanțelor de judecată. Astfel, în 9 dosare penale instanțele au emis hotărîri de condamnare, în 4 cauze penale inculpații au fost achitați, iar în 4 cauze instanțele au dispus încetarea proceselor penale.

209 706,36 L 102 658,18 L

1 933 843,00 L

- L

500 000,00 L

1 000 000,00 L

1 500 000,00 L

2 000 000,00 L

2 500 000,00 L Învinuiri cu daune vs soluțiile finale judecătorești

AchitareÎncetareCondamnare


Interesul public

Reieșind din art. 327 alin.(1) din Codul penalunadinurmărileprejudiciabilealeinfracțiuniideabuzdeputeresauabuzdeserviciuoconstituiacauzareaunordauneconsiderabile„intereselorpublice”.Însă,Codulpenal,înspețăart.126alin.(2),nudeterminăexpressemnificația„interesu-luipublic”cavaloaresocială,faptcefavorizeazăarbitrariul,existîndrisculcaacțiunilepersoaneipublice/persoaneicufuncțiededemnitatepu-blică,indiferentdegravitateafapteisăvîrșite,săcadăsubincidențanormeipenale.

După cumamevidențiat deja, textul „interese-lorpublicesau”a fostdeclaratneconstituționalprin Hotărîrea Curții Constituționale nr.33 din17.12.2017privindexcepțiadeneconstituționa-litateaunorprevederialeart.327alin.(1)și361alin.(2) lit.d)dinCodulpenal.Declarîndnecon-stituțională sintagma „interesul public”, Curtea

Constituționalăacatalogat-odreptonoțiunege-nerică,cenupoatefidefinită,constituindova-loareabstractă,protejatădelegeapenală,carenusatisfacecerințadeclaritateșiprevizibilitate,fiindinterpretatăextensivșidefavorabilpersoa-neidestinatare.

Neîntrebămcîtdecorectșiechitabilesteporni-reaîntrecutacauzelorpenaleîmpotrivaaleșilorlocalianumepe faptulcauzăriidaunelorconsi-derabile„intereselorpublice”.Or,rezultatelemo-nitorizăriinearatăcăîn19cauzepenaleînbazaart.327 dinCodul penal au fost invocate drepturmăriprejudiciabile„interesulpublic”.Înprivințaacestorcauzeavem17soluțiifinalealeinstan-țelordejudecată.Astfel,în9dosarepenalein-stanțele au emis hotărîri de condamnare, în 4cauzepenale inculpațiiau fostachitați, iar în4cauzeinstanțeleaudispusîncetareaproceselorpenale.



Încazulexcesuluideputeresaudepăşireaatribuţiilordeserviciu,organeledeurmărirepenalăauinvocatcelmaidesalineatul(3)lit.b)dinart.328alCoduluipenal(de19ori),urmeazăalin.(1)cu17învinuiri,alin.(3)lit.d)înbazacăruiaaufostînaintate12învinuirișidoarosingurădatăafostformulatăînvinuireaîntemeiulalin.(3)lit.a)dinart.328.

V. Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu


relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii

organelor administraţiei publice

persoana publică, respectiv, persoana cu funcţie de demnitate

publică

acţiunile făptuitorului care depăşesc vădit limi-tele drepturilor şi atribu-ţiilor acordate prin lege,

dacă acestea au cauzat daune în proporţii considerabile

intereselor publice sau drepturi-lor şi intereselor ocrotite prin lege ale

persoanelor fizice sau juridice

intenţie directă sau indirectă

Tabel 3. Alineatele și literele din art.328 al Codului penal în temeiul cărora au fost înaintate învinuirile

Articolul 328. Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu

Alineat /literă Infracțiunea Nr.

alin.(1)

Săvîrşirea de către o persoană publică („cu funcţie de răspundere” în versiunea normei în peri-oada 18.04.2002 – 02.12.2011) a unor acţiuni care depăşesc în mod vădit limitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prin lege, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii considerabile interese-lor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice 17

alin.(3) lit.a) Acţiunile prevăzute la alin.(1) sau (2): „săvîrşite repetat” (versiunea normei în perioada 18.04.2002 – 24.05.2009), fiind exclus începînd cu 24.05.2009 1

alin.(3) lit.b)Acţiunile prevăzute la alin.(1) sau (2): „săvîrşite de o persoană cu funcţie de demnitate publi-că” (versiunea normei în perioada 02.12.2011 – prezent) sau „săvîrşite de o persoană cu înaltă funcţie de răspundere” (versiunea normei în perioada 18.04.2002 – 02.12.2011)

19

alin.(3) lit.d) Acţiunile prevăzute la alin.(1) sau (2): „soldate cu urmări grave” 12


Subiectul infracțiunii

Subiectul infracțiunii din art.328 este persoanapublicășipersoanacufuncţiededemnitatepu-blică.

Rezultatelemonitorizării arată că 6 învinuiri înbazaalin.(3)lit.b)alart.328dinCodulpenal,înprivința a 5 primari și un președinte de raion,pentru fapte comise în perioada 02.12.2011 –30.07.2016, au fost înaintate fără temei legal.Or,pînălaadoptarealegiinr.152/2016,înnoțiu-neadepersoanăcufuncţiededemnitatepubli-că,deiure,nuseincludeaprimarul,președinteleșivicepreședintelederaion.


Fapta prejudiciabilă, incriminată la art.328 dinCodulpenalaredoarformaactivă,reprezenta-tădesintagma„săvîrşireaunoracţiuni”decătrefăptuitor. În cadrul unui dosar penal făptuitorulpoatefiînvinuitdesăvîrșireamaimultoracțiuniprejudiciabile.

În învinuirileaduse reprezentanțiloradministra-țiilorpublicelocale,organeledeurmărilepenalăauinvocatdecelemaimulteoriacțiuniprejudi-

ciabilecese referă la:administrareaneconfor-măa bunurilorimobile(25);utilizareaimproprieamijloacelorfinanciaredinbugetullocal(4);în-călcareaprocedurilordeachizițiipublice(4);ad-ministrarea neconformă a bunurilormobile (3);utilizarea improprie a ajutoarelormateriale (2);eliberarea actelor de stare civilă cu încălcareaprocedurilor(2);perturbareaactivitățiiconducă-toruluiÎntreprinderiiMunicipaledinlocalitate(2);neexecutareahotărîrilor judecătoreşti de resta-bilire în funcție (2); distrugereabunurilormobi-leproprietateastatului(1);distrugereaspațiilorverzidinlocalitate(1)(diagrama3).

Constatămunnumărmaredeacțiuniînprivințabunurilor imobile, calificate de organele de ur-mărire penală drept infracțiuni în baza art.328dinCodulpenal.Dincele25desituații,13s-aureferit la înstrăinarea bunurilor imobile, 10 auavutcaobiectarendareaimobilelor(terenurilor),iar2acțiuniauținutdefolosințașigestionareaunorbunuriimobile.

În13situațiis-a invocatcăaleșii localiauacți-onatfărăaexistaodecizieaconsiliuluilocalînprivințaacestorbunuri imobile(înconsecințășifără organizarea licitațiilor publice), într-un cazfărăexistențauneiHotărîriaGuvernuluicareseimpuneaafiadoptată,iarîn2situațiialeșiilocali




nuauținutcontdedeciziileconsiliilorlocaleșiauacționatcontraracestordecizii.

În7situațiiorganeledeurmărirepenalăaumen-ționatdesprecazuridediminuareaprețuluilaîn-străinareasauarendareabunuluiimobil.În6cir-cumstanțedefapt,invocatedecătreacuzatoruldestat,aleșiilocalisîntînvinuițicăaudispusdebunurileimobilecareerauînproprietateastatu-lui(3),fieînproprietateapersoanelorprivate(3).Evidențiemși5situații încareacțiunilealeșilorlocaliauimplicatbunuriimobileacvatice(bazin,lac,terenuridinfîșiariveranăarîurilor),statutuljuridic al cărora rămîne neclar pentru aleșii lo-cali,darșipentruorganeledeurmărirepenală.

Lamomentavem13soluțiidefinitivealeinstan-țelordejudecatăîncauzelepenaleintentateîntemeiulart.328dinCodulpenalundeaufostin-vocateacțiuniprejudiciabileînprivințabunurilorimobile.

În5situații instanțeleau încetatprocesul,fiinddispusăîn3situațiiliberareaderăspunderepe-nalăpemotivulexpirăriitermenuluideprescrip-ţiedetragerelarăspunderepenală,într-ositua-țiepemotivcăexistăcircumstanţecareexcludtragerealarăspunderepenalășiînaltăsituațieauîncetatprocesulpenalpemotivcăfaptacon-stituieocontravenţie,administrativă,fiindînce-

tatprocesulcontravenționalînlegăturăcuexpi-rareatermenuluideprescripțiepentruatragerealarăspunderecontravențională.

Instanțeledejudecatăauemis4soluțiifinaledecondamnare,fiinddispusăîn2cazuri liberareade răspundere penală pemotivul expirării pre-scripțieidetragerelarăspunderepenală, iarînalte 2 situații instanțele de judecată au aplicatpedepsepenalesubformădeamendă.

Tot4soluțiifinaleavemșideachitare,3dinelefiindadoptepemotivcă lipsescelementele in-fracţiunii,iarîntr-uncazpemotivcănus-acon-statatexistenţafapteiinfracţiunii.

Diagrama 4. Soluțiile finale ale instanțelor de judecată pentru acțiunile prejudiciabile în

privința bunurilor imobile

4

4

5 CondamnareAchitareÎncetare

Diagrama 4. Solu�iile finale ale instan�elor de judecată pentru ac�iunile prejudiciabile în privin�a bunurilor

iar în 2 situa�ii ale�ii locali nu au �inut cont de deciziile consiliilor locale �i au ac�ionat contrar acestor decizii.

În 7 situa�ii organele de urmărire penală au men�ionat despre cazuri de diminuare a pre�ului la înstrăinarea sau arendarea bunului imobil. În 6 circumstan�e de fapt, invocate de către acuzatorul de stat, ale�ii locali sînt învinui�i că au dispus de bunurile imobile care erau în proprietatea statului (3), fie în proprietatea persoanelor private (3). Eviden�iem �i 5 situa�ii în care ac�iunile ale�ilor locali au implicat bunuri imobile acvatice (bazin, lac, terenuri din fî�ia riverană a rîurilor), statutul juridic al cărora rămîne neclar pentru ale�ii locali, dar �i pentru organele de urmărire penală.

La moment avem 13 solu�ii definitive ale instan�elor de judecată în cauzele penale intentate în temeiul art.328 din Codul penal unde au fost invocate ac�iuni prejudiciabile în privin�a bunurilor imobile.

În 5 situa�ii instan�ele au încetat procesul, fiind dispusă în 3 situa�ii liberarea de răspundere penală pe motivul expirării termenului de prescripţie de tragere la răspundere penală, într-o situa�ie pe motiv că există circumstanţe care exclud tragerea la răspundere penală �i în altă situa�ie au încetat procesul penal pe motiv că fapta constituie o contravenţie, administrativă, fiind încetat procesul contraven�ional în legătură cu expirarea termenului de prescrip�ie pentru atragerea la răspundere contraven�ională.

Instan�ele de judecată au emis 4 solu�ii finale de condamnare, fiind dispusă în 2 cazuri liberarea de răspundere penală pe motivul expirării prescrip�iei de tragere la răspundere penală, iar în alte 2 situa�ii instan�ele de judecată au aplicat pedepse penale sub formă de amendă.

Tot 4 solu�ii finale avem �i de achitare, 3 din ele fiind adopte pe motiv că lipsesc elementele infracţiunii, iar într-un caz pe motiv că nu s-a constatat existenţa faptei infracţiunii.

Remarci �i comentarii

Analiza cauzelor penale în care au fost invocate acțiuni în privința bunurilor imobile ne arată că pînă în prezent, multe autorită�i ale administra�iei publice locale nu-�i cunosc patrimoniul, nu �tiu regimul juridic al acestora, fie bunurile imobile din localitate nu sînt înregistrate. Delimitarea proprietă�ii publice după apartenen�ă (stat �i unitatea administrativ teritorială) �i pe domenii (public �i privat) este un domeniu extrem de important, mai ales pentru autorită�ile administra�iei publice locale. În rezultatul delimitării, autorită�ile administra�iei publice locale vor putea înregistra în Registrul bunurilor imobile drepturile de proprietate �i gestiune asupra bunurilor imobile ce le apar�in.

Una din problemele remarcate în rezultatul analizei cauzelor penale pornite în temeiul art.328 din Codul penal (se referă �i la art.327) o reprezintă relațiile între autoritatea executivă (primar) și autoritatea deliberativă (consiliul local). Acuzarea a invocat 24 de situa�ii în care primarul a ac�ionat fie în lipsa deciziei consiliului local care se impunea (20), fie cu

Analizacauzelorpenaleîncareaufostinvocateacțiuni în privința bunurilor imobilenearatăcăpînă înprezent,multeautoritățialeadministra-ției publice locale nu-și cunosc patrimoniul, nuștiuregimuljuridicalacestora,fiebunurileimo-biledinlocalitatenusîntînregistrate.Delimitareaproprietățiipublicedupăapartenență(statșiuni-tateaadministrativteritorială)șipedomenii(pu-blicșiprivat)esteundomeniuextremdeimpor-tant, mai ales pentru autoritățile administrațieipublicelocale.Înrezultatuldelimitării,autoritățileadministrațieipublicelocalevorputeaînregistra

înRegistrulbunurilor imobiledrepturiledepro-prietateșigestiuneasuprabunurilor imobileceleaparțin.

Unadinproblemeleremarcateînrezultatulana-lizei cauzelor penale pornite în temeiul art.328dinCodulpenal(sereferășilaart.327)orepre-zintărelațiile între autoritatea executivă (primar) și autoritatea deliberativă (consiliul local).Acu-zareaainvocat24desituațiiîncareprimarulaacționatfieînlipsadecizieiconsiliuluilocalcarese impunea(20),fiecu ignorareadecizieicon-

Remarci și comentarii


siliului local (3). În speță, observămmaimulteeroricomisedeorganeledeurmărirepenalălacalificareafaptelor,constatateșidecătredecizi-ilefinalealeinstanțelordejudecată,carearatăslabacunoaștereaspecificuluideorganizareșifuncționare a autorităților administrației publicelocale,atribuțiilespecificecelor2autoritățipubli-celocale,raporturiledintreacesteautorități.Or,reieșind din prevederile art.6 alin.(1) din legeaprivindadministrațiapublicălocală,consiliilelo-caleşiprimarii funcţioneazăcaautorităţiadmi-nistrativeautonome,soluţionîndtreburilepublicedinsate(comune),oraşe(municipii)şiraioaneîncondiţiilelegii.

Înmaimulte soluții ale instanțelor de judecată(5) estemenționat expres că nu este suficientca un primar să acționeze contrar procedurilorlegale,înlipsauneideciziiaconsiliuluilocalsauîndetrimentulacesteia,pentrucafaptelesalesăfiecalificateînbazaart.328dinCodulpenal.Or,excesul deputere saudepăşireaatribuţiilor deserviciu este o infracțiunematerială și se con-siderăconsumatădinmomentulproduceriidau-nelorînproporțiiconsiderabileintereselorpubli-cesaudrepturilorşiintereselorocrotitedelegeale persoanelor juridice sau fizice.Altfel spus,chiar dacă primarul a încălcat procedurile lega-le, dacă nu există daune cauzate, el nu poate fi tras la răspundere penală în baza art.328 din Codul penal.Despreacestemomenteaurelatatși aleșii locali în cadrul interviurilor organizate.Eisîntindignațidefaptulcăacțiunilerealizateînbeneficiulcetățenilorlocalității,inclusivurgente,uneori cudevieri de laanumiteproceduri, fărăcauzareadaunelor,sîntcalificatedeorganeledeurmărirepenalădreptexcesdeputeresaude-pășireaatribuțiilordeserviciu.

Avemocauzăpenală încareprimaruleste în-vinuitcăa influențatconsiliul localsăadopteodecizie referitor la unbun imobil prin faptul căa inclus această chestiune pe ordinea de zi.Instanțadejudecatăaemisohotărîredeachi-tare, argumentînd că primarul a acționat legal,iarconsiliul localestecel înmăsurăsăvotezesaunu,fiindorgancolegialși răspundepentru

deciziilesale. Înspeță,eregretabilcăocauzăpenală este pornită doar din faptul că organul de urmărire penală nu cunoaște legislația care reglementează activitatea și competențele auto-rităților administrației publice locale.

Printrealteexemplededosarepenaleintentatefărăsuportlegal,notămcazulunuiprimarcareadispus(legeaîipermite)deunbun(țeavadefumauneicazangerii),caredupănaturasajuridicăesteunbunmobil,însăacestaafostînvinuitcăaînstrăinatunbunimobilînlipsadecizieiconsi-liuluilocal.Înfinalinstanțalaachitatpemotivullipseielementelorinfracțiunii.

Tot aicimenționămcauzapenală intentatăunuiprimar pe motiv că acesta a demis din funcțieundirectoral ÎntreprinderiiMunicipaledin locali-tate, fiindastfel încălcateanumiteprevederi dinRegulamentul-model al întreprinderii municipale(Hotărîrea Guvernului nr.387/1994) și Statul În-treprinderiiMunicipale.Procesul încauzăa fostîncetat,iarinstanțaaargumentatcălegeaprivindadministrațiapublică localănr.436/2006are for-ță juridică superioară actelor sus-menționate șiaceastă legeacordădreptul primarului să înce-tezeraporturiledemuncăcușefiiÎntreprinderilorMunicipale.Totînaceastăcauzăpenalăprimaruleste învinuit deexcesdeputere saudepășireaatribuțiilordeserviciupemotivcănuaexecutatohotărîreainstanțeidejudecatăprivindrestabi-lirea în funcțiea fostuluidirectoral ÎntreprinderiiMunicipale.Însoluțiafinalăainstanțeidejudeca-tă estemenționat expres căneexecutareauneihotărîrijudecătoreştinupoateficalificatăînbazaart.328 din Codul penal, dar poate fi apreciatădinpunctdevederelegal,cuposibilacalificareînbazaart.318alin.(2)dinCodulContravenţional.Încazuriledeneexecutareauneihotărîrijudecăto-reştidefinitive,proceduralegalăprevedeposibili-tateatrageriilarăspunderepenalădoarîntemeiulart.320alin.(2)dinCodulpenalșidoar încazulcîndpersoanaafosttrasălarăspunderecontra-venţionalăpentruaceiaşifaptă.

Totodată, importantestedearelevacă,pentruîncadrareaînbazaart.328dinCodulpenaleste



important ca depăşirea limitelor drepturilor şiatribuţiiloracordateprinlegesăaibăuncaracter vădit.În2cauzepenalemonitorizate,instanțeledejudecatăaunotatexprescădacăexistădubii,rezultatedincontradicţiilereglementăriicompe-tenţeifuncţieideţinute,iarpersoanapublicăad-mitecăuzurpeazăatribuţii,admitecăsăvîrşeşteuneleacţiunifărăarespectacarevacerinţeim-pusedelegeetc.,decifărăaaveacertitudinea,răspundereapenalănuvaopera,deoarecenuaufostdepăşiteînmodvăditlimiteledrepturilorşiatribuţiiloracordateprinlege.

Altfelspus,săvîrșireadecătreopersoanăpubli-căaunoracțiunicareînmodvăditdepășescli-miteledrepturilorșiatribuțiiloracordateprinlege,însemnăcăfăptuitorulmanifestă certitudine, nu are dubii cădepășeștelimiteledrepturilorșiatri-buțiilor acordate prin lege. În lipsa caracteruluivăditaldepășiriilimitelordrepturilorșiatribuțiiloracordateprinlege,răspundereanupoatefiapli-catăînbazaart.328dinCodulpenal.Prevederisimilareregăsimși-npct.5.2alHotărîriiPlenuluiCurții Supreme de Justiție nr.7 din 15.05.2017„Cuprivire laaplicarea legislaţiei, referitoare larăspunderea penală pentru abuzul de puteresau abuzul de serviciu, excesul de putere saudepăşireaatribuţiilordeserviciu,precumşine-glijenţaînserviciu”.

Acestaesteunmomentimportant,deoarecepînăîn prezent cadrul normativ care reglementea-ză activitatea autorităților publice locale conținenorme contradictorii, confuze, interpretabile, iarautorităţile localesînt investitecucompetențeșiresponsabilități dificil de implementat din cauzanedelimităriiclareaacestorcompetențe,lipseidemijloacebăneşti,resurseumaneșipatrimoniu.

Pentru secretarii consiliului local a fost identi-ficată problema eliberării actelor de stare civi-lă (naștere, căsătorie, notariale) cu încălcareaprocedurilor,fieînlipsadocumentelornecesare(declarațiadepaternitate). Încele2cauzepe-nale monitorizate, inculpații și-au recunoscutvina,fiindcondamnatecuamendă.Înspeță,arfioportundeefectuatoanalizămaiamplăaca-

uzeloracesteiprobleme,cueventualeajustăriacadrului legalîndomeniușiorganizareainstru-irilortematicepentrusecretariiconsiliilorlocale.

Avem cel puțin 2 cauze penale în care orga-neledeurmărirepenalăau intentat cauzele înrezultatulverificărilorșisesizărilorparvenitedela Curtea de Conturi. Despre astfel de prac-tici aumenționat în cadrul interviurilor și aleșiilocali vizați în dosarele penale pornite în bazaart.328dinCodulpenal,darșiîntemeiulart.327șiart.329dinCod.Aceștiaaurelatatcăverifică-rile și constatările Curții de Conturi (de multe ori neîntemeiate și eronate) asupra activității autori-tăților publice locale reprezintă un instrument uti-lizat pentru intentarea dosarelor penale în baza art.327 – 329 din Codul penal.

Aleșiilocaliintervievațiauevidențiatșiinefectivi-tatea controlului administrativ efectuat de oficiile teritoriale ale cancelariei de Stat.Or,nuesteclarrolulacestuicontrolîncaresîntverificatesubas-pectul legalității toate deciziile consiliilor localeșiactelenormativealeprimarului,dacăcauzelepenale în baza art.327 – 329 dinCodul penalsînt pornite pemotivul ilegalității deciziilor saudispozițiiloremisedeautoritățilepublicelocale.

Daune în proporţii considerabile

Laturaobiectivăainfracţiuniidinart.328includeurmătoarele trei semne: 1) fapta prejudiciabilăcareseexprimăînacţiuneadedepăşirealimi-telordrepturilorşiatribuţiiloracordateprinlege;2)urmărileprejudiciabile,şianume–dauneleînproporţii considerabile cauzate intereselor pu-blice(remarcă:textul„intereselorpublicesau”afostdeclaratneconstituționalprinHotărîreaCur-țiiConstituționalenr.22din27.06.17)saudreptu-rilorşiintereselorocrotitedelegealepersoane-lorfizicesaujuridice;3)legăturacauzalădintrefaptaprejudiciabilăşiurmărileprejudiciabile.

Esteimportantdeaevaluacorecturmărilepre-judiciabile pentru a putea fi încadrate ca faptepenalesaucontravenționale.


Încele36deînvinuiriîntemeiulart.328dinCo-dul penal, organele de urmărire penală au in-vocat cauzarea unor daune intereselor publicesaudrepturilorşiintereselorocrotitedelegealepersoanelorfizicesaujuridiceînsumătotalăde12.205.465,77lei.

Tabel 4. Suma daunelor totale din învinuiri și suma daunelor totale din soluțiile jude-cătorești (art.328 CP)


Învinuiri OUP 36 12 205 465, 77 lei

Soluții finale judecătoreşti(30.11.2018)

26 5 096 543, 31 lei

Dintreacestea11.105.565,06 leisîntdaune in-tereselorpublice,489.384,2leisîntdaunedrep-turilorşiintereselorocrotitedelegealepersoa-nelor fizice și 610.517,29 lei reprezintă daunedrepturilorşiintereselorocrotitedelegealeper-soanelorjuridice.Notămcăîn6situațiiorganeledeurmărirepenalănuauevaluatșinici indicatdaunapresupusăaficauzată, iar referitor la4cazurinuamidentificatnicioinformațieprivitorlaeventualeledaune.

Dacăesăanalizămdoarcele26deînvinuiripecauzepenalefinalizatecusoluțiidefinitivealein-stanțelordejudecată,atuncisumadaunelorinvo-catedeacuzareîntotalconstituie5.096.543,31lei,dintrecare4.167.641,82leisîntdauneinte-reselor publice, 489.384,2 lei reprezintă daunepersoanelorfizice,iar610.517,29leisîntdaunepersoanelorjuridice.

Încauzelepenaleîncareinculpațiiaufostachi-tați(6)dauneleevaluatedeorganeledeurmări-repenalăconstituiau2.052.764,28lei.Dacănereferim la cele 7 învinuiri în care instanțele auemis hotărîri de încetare a proceselor penale,daunelesecifraula878.154,68lei.

Doar în2 soluții finale, prin carea fost înce-tat procesul penal, instanțele de judecată aumenționat despre acceptarea de principiu aacțiunii civile urmînd ca asupra cuantumuluidespăgubirilorcuvenitesăhotărască instanţacivilă (dauna evaluată de organul de urmări-repenalăconstituiapentrucele2cauzesumade176.880lei).Acestfaptnuîmpiedicăpărțilecivile sau vătămate să înainteze acțiuni civi-leprivind încasareaeventualelordaune, însănoinudispunemdeastfelde informații și nucunoaștemdacăau fostsaunuastfeldeac-țiuni civile. În speță, dorimsă reiterăm faptulcă înpractica judiciarăestemaidificilpentruunreclamantsăobținăcîștigdecauzăîncir-cumstanțeleîncareprocesulpenalînprivințapîrîtuluiafostîncetat.

Daunele care se referă la învinuirile în cauze-lepenalecusoluțiidecondamnare(13)sîntde2.165.624,35 lei, cu mențiunea că într-un cazparteavătămată(primăria)arenunțatlaprejudi-ciulde139973,43lei,fiindretrasăacțiuneacivi-lășiîncetatprocesulînparteacivilă,iarînaltcazdecondamnareinstanțadejudecatăastabilitcăprejudiciul invocatde151.185,39 lei este venitratatșinupoateficatalogatcaprejudiciucauzatefectiv.Respectiv,pentruînvinuiriledindosarelepenalecusoluțiidecondamnareamidentificatodaunătotalăde1.874.465,53lei.

În cazul soluțiilor de condamnare, din nouremarcăm lipsa informațiilor referitor la înca-sarea daunelor de la persoanele condamna-te, fie eventualele acțiuni civile și finalitateaacestora.Am identificat doar o singură hotă-rîre finală în care s-a dispus expres încasa-rea prejudiciului de 98 251,94 lei și 2 soluțiidecondamnareîncareinstanțeledejudecatăaumenționat despre acceptarea de principiuaacțiuniicivileurmîndcaasupracuantumuluidespăgubirilorcuvenitesăhotărască instanţacivilă(daunaevaluatădeorganuldeurmărirepenalăconstituiapentrucele2cauzesumade205.801,39lei).



Deși dispoziția art.328 din Codul penal indicăcărăspundereapenalăsurvinedacăseproducdauneînproporţiiconsiderabile,Codul penal nu stabilește expres care este pragul valoric al dau-nei considerabile.Potrivitart.126alin.(2)dinCo-dulpenal,caracterulconsiderabilsauesenţialaldauneicauzatesestabileşteluîndu-seînconsi-derarevaloarea,cantitateaşiînsemnătateabu-nurilorpentruvictimă,stareamaterialăşivenitulacesteia, existenţapersoanelor întreţinute,altecircumstanţe care influenţează esenţial asuprastăriimaterialeavictimei,iarîncazulprejudicieriidrepturilorşiintereselorocrotitedelege–gradullezăriidrepturilorşilibertăţilorfundamentalealeomului. Suplimentar, anumite explicații privindcriteriiledeapreciereacaracteruluiconsiderabilaldauneilegăsimși-nHotărîreaPlenuluiCurțiiSupremedeJustițienr.7din15.05.2017.

Pedealtăparte,înart.126alin.(1)și(11)dinCo-dul penal este stabilit expres că prindaune în proporții mariînțelegemmaimultde20desalariimedii lunarepeeconomieprognozate,stabiliteprinHotărîredeGuvern,învigoarelamomentulsăvârșirii faptei, iarprindaune în proporții deo-sebit de mari –maimult de40de salarii.Tot-odată,prindaune în proporții mici, reieșinddinprevederile art.18 din Codul contravențional,

înțelegem daunele care nu depășesc 20% dincuantumul salariului mediu lunar pe economieprognozat, aprobat de Guvern pentru anul încursladatasăvîrșiriifaptei.

Reieșind din prevederile sus-menționate, ur-meazăafiîncadrate,dupăcaz,cafiindesenția-lesauconsiderabile,daunelecareseînscriuînlimiteledintredauneleînproporțiimicișidauneleînproporțiimari(dela20%dincuantumulsala-riuluimediu lunarpeeconomieprognozatpînăla20desalariimedii lunarepeeconomiepro-gnozate).

În rezultatul monitorizării cauzelor penale, seobservăcumorganeledeurmărirepenalăapre-ciază caracterul considerabil al daunei înmoddiferit,delacazlacaz.Spreexemplu,vedemodisproporție înapreciereacaracteruluiconside-rabilaldauneiîntrecazuldeeliberareaactelordestarecivilă(certificatdenaștere)înlipsado-cumentelornecesare(declarațiadepaternitate)și cazurile în care se invocă înstrăinarea unorterenuriproprietateprivatăsauproprietateasta-tului,cuîncălcareaprocedurilorlegale.

Înacestsens,seimpunestabilireaunuipragva-loricaldauneiconsiderabile(inclusivșiesenția-

Remarci și comentarii

pentru învinuirile din dosarele penale cu solu�ii de condamnare am identificat o daună totală de 1.874.465,53 lei.

În cazul solu�iilor de condamnare, din nou remarcăm lipsa informa�iilor referitor la încasarea daunelor de la persoanele condamnate, fie eventualele ac�iuni civile �i finalitatea acestora. Am identificat doar o singură hotărîre finală în care s-a dispus expres încasarea prejudiciului de 98 251,94 lei �i 2 solu�ii de condamnare în care instan�ele de judecată au men�ionat despre acceptarea de principiu a ac�iunii civile urmînd ca asupra cuantumului despăgubirilor cuvenite să hotărască instanţa civilă (dauna evaluată de organul de urmărire penală constituia pentru cele 2 cauze suma de 205.801,39 lei).

Remarci �i comentarii

De�i dispozi�ia art.328 din Codul penal indică că răspunderea penală survine dacă se produc daune în proporţii considerabile, Codul penal nu stabilește expres care este pragul valoric al daunei considerabile. Potrivit art.126 alin.(2) din Codul penal, caracterul considerabil sau esenţial al daunei cauzate se stabileşte luîndu-se în considerare valoarea, cantitatea şi însemnătatea bunurilor pentru victimă, starea materială şi venitul acesteia, existenţa persoanelor întreţinute, alte circumstanţe care influenţează esenţial asupra stării materiale a victimei, iar în cazul prejudicierii drepturilor şi intereselor ocrotite de lege – gradul lezării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. Suplimentar, anumite explica�ii privind criteriile de apreciere a caracterului considerabil al daunei le găsim �i-n Hotărîrea Plenului Cur�ii Supreme de Justi�ie nr.7 din 15.05.2017.

Pe de altă parte, în art.126 alin.(1) �i (11) din Codul penal este stabilit expres că prin daune în proporții mari în�elegem mai mult de 20 de salarii medii lunare pe economie prognozate, stabilite prin Hotărîre de Guvern, în vigoare la momentul săvâr�irii faptei, iar prin daune în proporții deosebit de mari - mai mult de 40 de salarii. Totodată, prin daune în proporții mici, reie�ind din prevederile art.18 din Codul contraven�ional, în�elegem daunele care nu depă�esc 20% din cuantumul salariului mediu lunar pe economie prognozat, aprobat de Guvern pentru anul în curs la data săvîr�irii faptei.

Reie�ind din prevederile sus-men�ionate, urmează a fi încadrate, după caz, ca fiind esen�iale sau considerabile, daunele care se înscriu în limitele dintre daunele în propor�ii mici �i daunele în propor�ii mari (de la 20% din cuantumul salariului mediu lunar pe economie prognozat pînă la 20 de salarii medii lunare pe economie prognozate).

În rezultatul monitorizării cauzelor penale, se observă cum organele de urmărire penală apreciază caracterul considerabil al daunei în mod diferit, de la caz la caz. Spre exemplu,

2 052 764,28 L

878 154,68 L

1 874 465,53 L

0,00 L

500 000,00 L

1 000 000,00 L

1 500 000,00 L

2 000 000,00 L

2 500 000,00 L Învinuiri cu daune vs soluțiile finale judecătorești

Achitare Încetare Condamnare

Diagrama 5. Suma daunelor în solu�iile finale ale instan�elor de judecată (art.328 CP)



le)pentruexcludereainterpretărilorșiestimărilorsubiectivealeorganelordeurmărirepenalășiin-stanțelordejudecată.OastfeldesolicitarecătreParlamentaînaintatCurteaConstituționalăprinAdresasadin27.06.2017.

În8cauzemonitorizate,pentruaargumentaca-uzareauneidaune,organuldeurmărirepenalăautilizatastfeldeafirmațiiprecum: „subminîndautoritatea şi imaginea organelor autorităţilorpubliceşiinstituţiilordestat”,„adiscreditatima-gineaautorităţilorlocaleînfaţapersoanelorfizi-ceşi juridice”, „prejudicierea imaginiiconsiliuluilocal”, etc. Nu este clar de ce în unele cauzeorganuldeurmărirepenalăutilizeazăastfeldeargumente, iar înaltecauzenu,șicumacestaevalueazăcăs-adiscreditat imagineaautorită-ților publice locale. În una din cauzele penale,instanțadejudecatăanotatexprescăun astfel de argument este nefondat.

Unmomentcarene-aatrasatențiasereferălautilizareaexpresiilordiferitecînderavorbades-preapreciereadauneiconsiderabilecauzatecarezultatalutilizăriibanilorpublicișianume:„bu-getulautoritățilorpublicelocale”,„bugetulprimă-riei”, „bugetul consiliului local”, „bugetul unitățiiadministrativteritoriale”.Dinnou,reiterămnecu-noaștereadecătreorganeledeurmărirepenalăa legislațieicarereglementeazăsistemuladmi-nistrației publice locale, activitatea autoritățilorpublicelocale,aspectelelegatedefinanțelepu-blicelocale.Spreexemplunotămcăprimărianuesteautoritatepublicălocală(edoarostructurăcareasistăprimarulînactivitateasa)șibugetullocalnuestebugetulprimăriei.Acestemomen-tesîntimportanteșidinaltemotive.Or,cîndsemenționa„bugetulprimăriei”seconsideracăaufost cauzate daune intereselor publice. Avemînsăocauzăpenalăîncareprin„bugetulprimă-riei”organuldeurmărirepenalăaconsideratcăaufostcauzatedauneînproporţiiconsiderabiledrepturilorşiintereselorocrotitedelegealeper-soanelor juridice.Totodată,prinefectulHotărîriiCurțiiConstituționalenr.22din27.06.17nuvormaifiinvocatedauneintereselorpublice.Avembănuialacăorganeledeurmărirepenalăvorîn-

cepesăfacăschimbăriînacestsensșivorapre-cia aceleași acțiuni în privința „bugetului local”dreptdaunedrepturilorşiintereselorocrotitedelegealepersoanelorjuridice(autoritățilepublicelocale,unitățileadministrativteritorialesîntper-soanejuridice).

Dorim să remarcăm unele cauze penale, careridică mari semne de întrebare referitor la în-cadrarea faptelor de cătreorganul deurmărirepenală,existențadaunelorînrezultatulacțiuniloraleșilorlocali,solicitărileacuzatoruluișisoluțiilefinalealeinstanțelordejudecată.

Într-un cazorganul deurmărire penală a invo-cat cauzarea prejudiciului în proporţii deosebitdemaribugetuluiunităţiiadministrativ-teritorialeînsumăde1.439.933 lei,acuzatorulasolicitat8ani de închisoare, iar instanțade judecatăaemisohotărîredeachitarepemotivcănuexistăfaptainfracțională.

În unul din cazuri, organul de urmărire penalănuaindicatșinicinuacalculatcuantumulpre-judiciilorcarezultatalacțiuniloralesuluilocal,iaracuzatoruldestatasolicitatinstanțeipedeapsăcuînchisoareapeuntermende7ani.Înfinal,in-stanțadejudecatăadecissăîncetezeprocesulpemotiv că faptaconstituieo contravenție, iarprocesulcontravenționalafostîncetat,deoare-ceaexpirattermenuldeprescripție.

Amidentificatcelpuțin2cazuriasemănătoareîncarealeșiilocalisîntînvinuițidetransmitereaînarendăaterenurilorfărădeciziaconsiliuluilocal,fiindcauzatedauneconsiderabile,iaracuzatoruldestatîntr-uncazasolicitat3aniînchisoare,iarîncelălaltcazasolicitatamendăînmărimede600unitățiconvenționale.

Interesul public

Reieșinddinart.328alin.(1)dinCodulpenalunadinurmărileprejudiciabilealeinfracțiuniideex-cesdeputeresaudepășireaatribuțiilordeser-viciuoconstituiacauzareaunordauneconside-



rabile„intereselorpublice”.Însă,Codulpenal,înspețăart.126alin.(2),nudeterminăexpressem-nificația „interesului public” ca valoare socială,faptcefavorizeazăarbitrariul,existîndrisculcaacțiunilepersoaneipublicecaredepășesc limi-teledrepturilorșiatribuțiiloracordateprin lege,indiferentdegravitateafapteisăvârșite,săcadăsubincidențanormeipenale.

După cumamevidențiat deja, textul „interese-lorpublicesau”a fostdeclaratneconstituționalprin Hotărîrea Curții Constituționale nr.22 din27.06.17privindexcepțiadeneconstituționalita-teaunorprevederialeart.328alin.(1)dinCo-dulpenal.Înacestsens,Curteaanotatcăpringeneralitatea formulării urmărilor prejudiciabile,menționate supra („intereselor publice”), existărisculcaorganelejudiciaresăapliceart.328alin.(1)dinCodulpenaldoarînbazaconstatăriiac-țiunilorincriminate,făcîndabstracțiedeevalua-reaurmărilorprejudiciabile.Atribuireaunorfapteinfracționale concrete ca prejudiciind „interesulpublic”,nupoatesatisfacecerința de claritate și previzibilitateșitotodatăconstituieointerpretarealegiipenaleextensivășidefavorabilă persoa-nei.Destinatarullegii,șianumepersoanapubli-că,esteprivatădeposibilitateadeadeterminafărăechivocurmărileprejudiciabileconcretealeacțiunilorincriminate.

PrinefectulacesteiHotărîriaCurțiiConstituțio-nale,proceselepenaleîncareînvinuireainvocacauzareaprejudiciuluiintereselorpublicedeiuresefinalizeazăcuhotărîrideîncetareaprocesu-luidinmotivulcăexistăcircumstanţecareexcludtragerealarăspunderepenală.Afostidentificatuncazîncareinculpatuluiis-arefuzatîndeme-rsuldeîncetareaprocesuluipenalîntrucîtdeci-ziaCurțiideApeldecondamnareainculpatuluiafostpronunțatăla27.06.2017,însăHotărîreaCurțiiConstituționalela27.06.2017(ozidiferen-ță),iarrecursulafostdeclaratinadmisibildecă-treCurteaSupremădeJustiție.

Deși hotărîreaCurțiiConstituționale intră în vi-goarelamomentulpronunțăriișinuarecaracterretroactiv,apareîntrebareacîtdecorectșiechi-

tabil este pornirea în trecut a cauzelor penaleîmpotrivaaleșilorlocalianumepefaptulcauzăriidaunelorconsiderabileintereselorpublice,dacăCurteaConstituționalăadeclaratacumnecon-stituțională sintagma „interesul public”. Or, re-zultatelemonitorizării ne arată că în 23 cauzepenaleaufostinvocatedrepturmăriprejudicia-bile„interesulpublic”,în6cauzeaufostsimultandauneinteresuluipublicșipersoanelorfizice,în2cauzeaufostsimultandauneinteresuluipublicșipersoanelor juridice, într-ocauzăs-a invocatsimultan daune interesului public, persoanelorfizice și persoanelor juridice. Doar în 3 cauzeurmărileprejudiciabiles-aureferitlapersoanelejuridiceșiexistăunsingurdosar încarea fostformulată învinuirea pentru cauzarea daunelorunorpersoanefizice.

Dincele23cauzepenale încareau fost invo-cate drept urmări prejudiciabile doar „interesulpublic”,avem19soluțiifinalealeinstanțelordejudecată.Astfel, în10dosarepenaleinstanțeleauemishotărîridecondamnare,în5cauzepe-naleinculpațiiaufostachitați,iarîn4cauzein-stanțeleaudispusîncetareaproceselorpenale.

Aspectelereferitorlacorectitudineașiechitateaunor astfel de dosare trebuie analizate și prinprisma jurisprudenței Curții Europene pentruDrepturileOmului, care s-a expus (cauzaKaf-karis v. Cipru,2008,cauzaLiivik v Estonia,2009,cauzaDel Río Prada v. Spania,2013)referitorlaastfeldeexpresiiînlegislațiapenalăeuropeanășicerințeleprivindclaritateainfracțiunilorpena-le.Înspeță,Curteaamenționatcăastfeldedis-pozițiipenalenucorespundcalității legiiceruteînsensulConvenției,înceeacepriveșteefecte-lesaledeclaritateșiprevizibilitate.

Urmări grave

Articolul 328alin.(3) lit.d) dinCodul penal pre-vede răspunderea pentru comiterea excesuluideputeresaudepăşireaatribuţiilordeserviciu,dacă prin aceasta au avut loc „urmări grave”.


Însă,Codulpenalnudefinește și nici nuoferănici o explicație privind semnificația „urmărilorgrave”.

Rezultatelemonitorizăriicauzelorpenaleînpri-vințareprezentanțiloradministrațiilorpublice lo-cale, intentate în bazaart.328alin.(3) lit.d) dinCodulpenal,nearatăcăinstanțeledejudecatăapreciază într-un mod neuniform și discrețio-nargravitateaurmăriiprejudiciabile,nuexistăopracticăjudiciarăunitară,iarurmărilegravesîntinterpretatediferitdelacazlacaz.

Au fost identificate 12 învinuiri în baza art.328alin.(3) lit.d) din Codul penal în privința repre-zentanțiloradministrațiilorpublicelocale,încares-a invocat că acțiunile prejudiciabile s-au sol-datcuurmărigrave.În11cazuriorganuldeur-mărire penală a indicat că acţiunile soldate cuurmărigraves-aumanifestatprincauzarea pre-judiciului în proporţii mari(9intereselorpublice,1 intereselor persoanelor fizice și 1 intereselorpersoanelorjuridice).Într-unsingurcazorganuldeurmărirepenalăa indicat căurmărilegraveintereselorpubliceausurvenitînrezultatulîncăl-căriigrosolaneaobligaţiilordeserviciu de către primar, discreditînd activitatea instituţiei de stat.

Au fost identificate 9 cauze penale în bazaart.328 alin.(3) lit.d) din Codul penal („urmări

grave”), finalizate cu soluții finale.Dintre aces-tea,4sîntdecondamnare,3deachitareși2deîncetareaprocesuluipenal.

ÎnconformitatecuHotărîreaCurțiiConstituționa-lenr.22din01.10.2018,s-adeclaratneconstitu-ționalarticolul328alin.(3)lit.d)dinCodulpenalalRepubliciiMoldova.Curteaamenționatcăînlipsaunorreperefixe, inclusivnormative,califi-carea urmărilor prejudiciabile ale infracțiunii cafiind„urmărigrave”sefaceladiscrețiacelorcareaplicălegeapenală,justițiabilulaflîndu-seîntr-ostarede insecuritate juridică.Curteaconcluzio-neazăcăprevederilearticolului328alin.(3)lit.d)dinCodulpenalsuntformulatedeomanierăim-precisășineclarășileconferăautoritățilorcareleaplicăomarjăexcesivădediscreție.Prinur-mare,elenuîndeplinescstandardulcalitățiilegiipenale,fiindcontrarearticolelor1alin.(3)și22,coroboratecuarticolul23alin.(2)dinConstituție.

Înspeță,aparedinnouîntrebareacîtdecorectșiechitabilestepornireaîntrecutacauzelorpe-nale împotrivaaleșilor locali pemotiv căacțiu-nile prejudiciabile s-au soldat cu urmări grave,dacăCurteaConstituționalăadeclaratacumne-constituționalăsintagma„urmărigrave”.Pluslaaceasta,pînăînprezentexistăformaagravantă„urmărigrave” înart.327alin.(2) lit.c)șiart.329alin.(2)lit.b)dinCodulpenal.




Încazulneglijențeiînserviciu,organeledeurmărirepenalăauinvocatcelmaidesalineatul(2)lit.b)dinart.327alCoduluipenal(de7ori),urmeazăalin.(1)cu5învinuirișialin.(2)lit.a)înbazacăruiaafostînaintatăoînvinuire.

Notă: nu au fost identificate informații privind învinuirea și finalitatea într-o cauză penală intentată în baza art.329 al Codului penal.

Tabel 5. Alineatele și literele din art. 329 al Codului penal în temeiul cărora au fost înaintate învinuirile

Articolul 329. Neglijența în serviciu

Alineat /literă Infracțiunea Nr.

alin.(1)

Neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare de către o persoană publică (”cu funcţie de răs-pundere” în versiunea normei în perioada 18.04.2002 – 02.12.2011) a obligaţiilor de serviciu ca re-zultat al unei atitudini neglijente sau neconştiincioase faţă de ele, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii mari intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice

5

alin.(2) lit.a) Aceleaşi acţiuni care au provocat: „decesul unei persoane” 1

alin.(2) lit.b) Aceleaşi acţiuni care au provocat: „ alte urmări grave” 7

buna desfăşurare a activităţii de serviciu - îndeplinirea

corectă şi conştiincioasă a obligaţiunilor de serviciu

persoana publică

încălcarea unei obligaţiuni de serviciu prin neîndepli-nirea sau prin îndeplinirea defectuoasă a acesteia, încăl-

care care a produs urmările prevăzute în lege

imprudență

VI. Neglijenţa în serviciu



Fapta prejudiciabilă conform art.329 din Codulpenalserealizeazăprinîncălcareauneiobligaţi-unideserviciuprinneîndeplinireasauprinînde-plinireadefectuoasăaacesteia,încălcarecareaprodusurmărileprevăzuteînlege.

În învinuirileaduse reprezentanțiloradministra-țiilorpublicelocale,organeledeurmărilepenalăau invocat de celemaimulte ori acțiuni preju-diciabile ce se referă la: neverificarea corecti-tudiniișiautenticitățiidatelordinacteleoficiale,ceapermisperfectareadreptuluideproprieta-teasupra terenurilordecătrepersoanelefizice(3);neîntreprindereaacțiunilordetransmitereîn

arendă / locațiune și încasare a plăților pentruutilizareabunurilorimobiledecătrepersoaneju-ridice(2);neîntreprindereaacțiunilordestopareaexaminăriiproiectelordedeciziedecătrecon-siliul local,carenuaurespectattoateprocedu-riledeavizareșiînaintarepentrudezbateri(2);neîntreprindereamăsurilorlegaleînprivințaco-piiloraflațiînsituațiiderisc,careacauzaturmărigrave vieții, sănătății, drepturilor şi intereselorocrotitedelege(2);neverificareacorectitudiniișiautenticitățiidatelordinacteleoficiale,ceaper-misobținereaunordrepturinecuvenitedecătrepersoanajuridică(1);neasigurareaorganizăriişițineriievidențeicontabileînconformitatecuac-telenormativeșiadmitereaefectuăriicheltuielilorfinanciareînlipsadocumentelorjustificative(1).


Atribuții de serviciu

Infracţiuneadeneglijenţăînserviciuvaexistanu-mai atunci cînd făptuitorul comite o încălcare aobligaţiilordeserviciu,aflateînexerciţiulfuncţiei.

Înspeță,potfirelevanteconstatărileCurțiiCon-stituționale pentru alin.(1) al art.327 din Codulpenal,careastatuatcătextul„asituaţieideser-viciu” urmează a fi interpretat prin raportare laatribuțiile de serviciu reglementate expres prinlege.

Însă,prinpotrivitHotărîriiPlenuluiCurțiiSupremedeJustițienr.7din15.05.2017,prinobligaţiideser-viciuseînţelegaceleîndatoriri,carecadînsarcinauneipersoanepublice,potrivitnormelorceregle-menteazăserviciulrespectivoricaresuntinerentenaturiiaceluiserviciu.Normelecereglementeazăobligaţiile de serviciu sînt variate, fiind cuprinseîn legişiactenormativesubordonate legii,uneledintrecarestabilescîndatoriricucaractergeneral(caretrebuieîndeplinitedecătretoatepersoanelepublice),iaraltelestabilescîndatoririspecificefie-căreicategoriidepersoanepublice,înparte.



Rezultatelemonitorizăriiaratăcăorganeledeur-mărirepenalăcelmaidesinvocăart.29alin.(1)dinlegeanr.436/2006cuprivirelaadministraţiapublicălocală,carereglementeazăatribuțiiledebazăaleprimarului,urmatdeart.53alin.(1)dinaceeașilege,caresereferălaatribuțiiledebazăalepreședintelui raionului.Totodată, pentru în-cadrarea faptelor în baza art.329, se mențio-neazădesobligaţiilegeneralealefuncţionaruluipublic,prevăzuteînart.22dinlegeanr.158/2008cu privire la funcţia publică şi statutul funcţio-naruluipublic,precumșinormeledinCoduldeconduităafuncţionaruluipublic,adoptatprinle-geanr.25/2008.Îndependențădefiecarecazînparte,semaiinvocășiobligațiilecuprinseînlegispeciale,precumlegeanr.140/2013privindpro-tecțiasocialăacopiiloraflațiînsituațiideriscșiacopiilorseparațidepărinți.

Daune în proporţii mari

Neglijențaînserviciuesteoinfracţiunederezul-tat (materială), astfel încît consumarea ei estelegată, înmodobligatoriu,deproducereaunorconsecințe prejudiciabile, şi anume: „cauzareadaunelor în proporţii mari” intereselor publicesaudrepturilorşiintereselorocrotitedelegealepersoanelor fizice şi juridice (alin.(1)), alte ur-mări grave (lit.b) alin.(2)). Dacă aceste urmări

lipsesc,nupoatefivorbaderăspunderepenală,iar fapta va fi susceptibilă doar de răspunderedisciplinară.

Suma totală a daunelor invocate de organeledeurmărirepenalăpentruacțiunileprejudiciabi-le în temeiulart.329dinCodulpenalconstituie26.466.413,04 lei. Dintre acestea, interesuluipublicîisîntcalculate26.306.413,04lei,iarper-soanelorfizice–160.000lei.

Notămcăîn2situațiiorganeledeurmărirepe-nalănuauevaluatșinici indicatdaunapresu-pusăaficauzată (dincontra,parteavătămatăafirmăcănuexistăprejudiciu),într-uncazdreptprejudiciuafostindicatdecesuluneipersoane,iarînprivințauneicauzepenalenuamidentifi-catinformațiilereferitorlacircumstanțeledefaptșifinalitateadosarului.

Tabel 6. Suma daunelor totale din învinuiri și suma daunelor totale din soluțiile judecătorești (art.329 CP)


Învinuiri OUP 14 26 466 413, 04 lei

Soluții finale judecătoreşti(30.11.2018)

9 25 679 347, 94 lei



Rezultatele monitorizării indică 9 soluții defi-nitiveale instanțelorde judecată în caresumadaunelor invocatedeacuzare în total constitu-ie25.679.347,94 lei,dintrecare25.519.347,94leisîntdauneintereselorpublice,iar160.000leisîntdaunepersoanelorfizice.

Încauzelepenaleîncareinculpațiiaufostachi-tați (5)dauneleevaluatedeorganeledeurmă-rirepenalăconstituiau24.858.251,94lei.Înca-uzelepenaleîncareinstanțeleauemishotărîrideîncetareaproceselorpenale(2),înînvinuirisemenționeazădedauneînsumăde608.026lei.Daunelecaresereferălaînvinuirileîncau-zelepenalecusoluțiidecondamnare(2)sîntde213.070lei.

Remarcămlipsainformațiilorreferitorlaîncasa-readaunelordelapersoanelecondamnatesauîn privința cărora procesul penal a încetat, fieeventualeleacțiunicivileșifinalitateaacestora.

Interesul public

Doar pentru neglijența în serviciu a rămas ca-uzarea daunelor în proporţii mari intereselor publice, or, în privința abuzului de putere sauabuzuluideserviciu,precumșiexcesuluidepu-teresaudepășireaatribuțiilordeserviciu,CurteaConstituționalăadeclaratneconstituționalătex-

tul„intereselorpublice”.Maimultcaatît,CurteaConstituțională a emis la 27.07.2017oAdresăcătreParlament,princareasolicitatefectuareamodificărilorderigoare,deoarecenoțiunea„in-terespublic”seregăseșteînmaimultecompo-nențedeinfracțiunișicontravenții.

ÎnCodulpenalnuexistănoțiuneadeinterespu-blic,iarsemnificațiageneralăaacesteiexpresiiogăsimînHotărîreaPlenuluiCurțiiSupremedeJustițienr.7din15.05.2017.Însă,aceastaacor-dă o marjă largă de interpretare și aprecierepentruorganeledeurmărirepenalășiinstanțeledejudecată.

Rezultatelemonitorizăriinearatăcăîn11cauzepenale înbazaart.329dinCodulpenalaufostinvocate drept urmări prejudiciabile „interesulpublic”. Înprivințaacestor cauzeavem6solu-ții finale ale instanțelor de judecată. Astfel, în2dosarepenale instanțele auemishotărîri decondamnare,în2cauzepenaleinculpațiiaufostachitațișitot2cauzeinstanțeleaudispusînce-tareaproceselorpenale.

Porninddelavaloareaabstractășiinterpretabilăaexpresieideinterespublic,depracticajudici-arăneuniformă,ținîndcontdefaptulcăCurteaConstituțională a declarat-o neconstituționalăpentruart.327alin.(1)șiart.328alin.(1),se im-pune fără amînare excluderea acesteia și dinart.329alin.(1)dinCodulpenal.



1. Normele penale cuprinse în articolele 327, 328 și 329 din Codul penal rămîn a fi în conti-nuare problematice, interpretabile și dificil de aplicat.Formulăriledeomanierăimprecisășineclarăaufavorizatșileconferăși-ncontinu-areautoritățilorcareleaplicăomarjăexcesi-vădediscreție.

2. Calificarea infracțiunilor în privința reprezen-tanților administrațiilor publice locale compor-tă de multe ori un caracter subiectiv și neu-niform. Cei împotriva cărora sînt îndreptateacesteacțiuniseaflă într-osituațiede inse-curitate juridică,fiind implicați înprocese ju-diciare complicate, stresante, care necesităeforturimarișicufinalincert.

3. Orice încălcare a prevederilor unei legi, chiar și fără cauzarea unor consecințe negative, poate servi temei de intentare a unei cauze penale potrivit art.327, 328 și 329 din Codul penal.Demulteoriînacțiunilealeșilorlocali,incriminate de organele de urmărire pena-lă,nuexistăo „severitate”,nusurvinurmărinegative,dimpotrivăacesteaausoluționatoproblemăstringentăacomunitățiilocale.

4. Administrarea bunurilor imobile contrar pro-cedurilor reprezintă faptele de care cel mai des sînt învinuiți reprezentanții administrații-lor publice locale la intentarea cauzelor pe-nale în temeiul art.327 și art.328 din Codulpenal.Aceste fapteconstituiecirca46%dinînvinuirileformulatedeorganeledeurmarirepenală în temeiulart.327și52%din învinu-irile înbazaart.328dinCodulpenal.La fel,acțiunile prejudiciabile tangente cu bunurileimobile,constituie45%dincauzeleporniteînbazaart.329dinCodulpenal.

5. În învinuirileaduse în temeiulart.327,orga-neledeurmărire penalăau făcut trimitire la atribuțiile de serviciu ale reprezentanților ad-ministrațiilor publice locale atît din legi, cît și din actele normative subordonate legii.Din7decembrie 2017, prin efectul Hotărîrii CurțiiConstituționale nr.33, atribuțiile de serviciusîntdoarcelereglementateexpresprinlege.

6. De multe ori în învinuirile aduse doar se argu-mentează încălcarea legilor, dar nu sînt indi-cate și evaluate prejudiciile care ar trebui să rezulte din acțiunile reprezentanților adminis-trațiilor publice locale. Cauzareaprejudiciuluieste o condiție obligatorie pentru calificareainfracțiunilordinart.327,328și329dinCodulpenalșisurvenirearăspunderiipenale.Înmaimultesoluțiiale instanțelorde judecatăestemenționatexprescănuestesuficientcaunales local să acționeze contrar procedurilorlegale,dacănuexistădaunecauzate,elnupoatefitraslarăspunderepenală.

7. Nu totdeauna este clar, inclusiv pentru instan-țele de judecată, cum organul de urmărire pe-nală evaluează daunele invocate în învinuire, în special daunele cauzate interesului public. În rezultatulmonitorizării au fost identificateinterpretărișiestimărisubiective,apreciatecanefondatechiarșidecătreinstanțeledejude-cată. În calitatedeexemplenotăm8 cazuri(art.328)încareorganeledeurmărirepena-lă,pentruaargumentacauzareauneidaune,a invocat „discreditarea imaginii autoritățilorpublicelocale”,nefiindclarcumafoststabilitacestfaptșievaluatădaunarespectivă.

8. Înlipsaunuipragvalorical„dauneiconside-rabile” înCodulpenal,organeledeurmărire

VII. Concluzii și recomandări

Concluzii


penală și instanțele de judecată apreciazăcaracterul „considerabil” al daunei în moddiferit, de la caz la caz – fapt evidențiat șiîn Hotărîrea Curții Constituționale nr.22 din27.06.2017.Or,spreexemplu,vedemodis-proporție înapreciereacaracteruluiconside-rabilaldauneiîntrecazuldeeliberareaunuicertificatdenaștere,cuîncălcareaproceduri-lor,șicazurileîncareseinvocăînstrăinareaunorterenuri,inclusivproprietateprivatăsauproprietateastatului,cuîncălcareaprocedu-rilorlegale.

9. În lipsaexplicațiilorexprese înCodulpenal,calificareaurmărilorprejudiciabilealeinfracți-uniicafiind„urmărigrave”sefaceladiscrețiacelor care aplică legea penală. Rezultatelemonitorizării cauzelor penale în privința re-prezentanților administrațiilor publice locale,intentate în baza formei agravante „urmărigrave”, ne arată că instanțele de judecatăapreciazăîntr-unmodneuniformșidiscrețio-nargravitateaurmăriiprejudiciabile,nuexistăopracticăjudiciarăunitară,iarurmărilegravesîntinterpretatediferitdelacazlacaz.Dacăîn privința art.328 din Codul penal formaagravantă„urmărigrave”afostdeclaratăne-constituționalăprinHotărîreaCurțiinr.22din01.10.2018,atunci,pînăînprezent,aceastaexistăînart.327alin.(2)lit.c)șiart.329alin.(2)lit.b)dinCodulpenal.

10.Înînvinuirileadusesînt indicate sume enor-me de bani în calitate de presupuse daune, care nu-și găsesc confirmarea în soluțiile finale ale instanțelor de judecată. Din tota-litateasoluțiilor finalemonitorizate, caefectalachitării inculpaților,nuși-augăsitconfir-marea13%dindaunele invocateîntemeiulart.327dinCodulpenal,40%dindauneleîntemeiul art.328 și 97% din daunele indica-te în învinuirilebazatepeart.329dinCodulpenal. Plus la aceasta, nu avem informațiireferitor la soarta daunelor în cazul soluții-lorfinaledeîncetareaproceselorpenale.Înspeță, soluțiile de încetare se referă la 4%dindauneleînbazaart.327dinCodulpenal,18%dindauneleinvocateîntemeiulart.328

și1%dindaunelebazatepeart.329dinCod.Totaiciremarcămlipsamențiunilorînsoluți-ileinstanțelorreferitorlaîncasareadaunelordelapersoanelecondamnate,precumșilip-sainformațiilorreferitorlaeventualeleacțiunicivileșifinalitateaacestora.

11. Expresia „interese publice”, utilizată pentru argumentarea urmărilor prejudiciabile, a con-stituit și reprezintă în continuare un risc ca acțiunile reprezentanților administrațiilor pu-blice locale să cadă sub incidența normelor penale.Deșiaceastaafostdeclaratănecon-stituționalăla27.06.2017pentruart.328șila17.12.2017pentruart.327,aufostdejaemi-se19soluțiifinaledecondamnare(9pentruart.327și10pentruart.328)pentrudaunelecauzate „interesului public”.Această expre-siearămaspentruinfracțiuneadeneglijențăînserviciu(art.329)șiacordăomarjă largăde interpretareșiaprecierepentruorganeledeurmărirepenalășiinstanțeledejudecată.

12. Este o presiune enormă pentru reprezentanții administrațiilor publice locale cînd se invocă în învinuire un prejudiciu în proporții mari (chiar și milioane de lei), cu calificarea acțiunilor în forma agravantă „urmări grave”, cu solicitarea aplicării pedepsei cu închisoarea pe un ter-men mare încontextul încare instanțeledejudecatăachităînfinalfăptuitoriipemotivcălipseșteinfracțiunea,componențadeinfracți-une,fieînceteazăprocesulpenalpemotivcăfapteleconstituiecontravenții.

13. Observăm mai multe erori comise de orga-nele de urmărire penală la calificarea fapte-lor, constatate și de către deciziile finale ale instanțelor de judecată, care scot în evidență necunoașterea suficientă a specificului de organizare și funcționare a autorităților ad-ministrației publice locale, atribuțiile specifi-cecelor2autoritățipublicelocale(primarul/președinteleraionuluișiconsiliullocal/raio-nal),raporturiledintreacesteautorități,legis-lațiacarereglementeazăactivitateașicom-petențele autorităților administrației publicelocale.



14. Sînt inexplicabile cauzele penale pornite în baza art.328 din Codul penal pe motiv că aleșii locali nu execută o hotărîre a instanței de judecată,or,astfeldefaptetrebuiecalifi-catedoarîntemeiulart.320dinCodulpenalșidoarîncazulcîndpersoanaafosttrasălarăspundere contravenţională pentru aceiaşifaptă(art.318dinCodulContravenţional).

15. Aleșii locali intervievați au relatat căverificări-le și constatările Curții de Conturi asupra acti-vității autorităților publice locale reprezintă un instrument utilizat pentru intentarea dosarelor penale în baza art.327 – 329 din Codul penal. Persoanele intervievate consideră de multeorineîntemeiateșieronateverificărileșicon-

statărileCurțiideConturi,care interpreteazăincorectacțiunilesauinacțiunilereprezentan-țilorautoritățilorpublicelocaleșinuținecontde specificul organizării și funcționării admi-nistrațiilorlanivellocalșiraional.

16. Aleșii locali intervievați au evidențiat și ine-fectivitatea controlului administrativ efectuat de oficiile teritoriale ale cancelariei de Stat.Or,nuesteclarrolulacestuicontrolîncaresînt verificate sub aspectul legalității toatedeciziileconsiliilorlocaleșiactelenormativealeprimarului,dacăcauzelepenaleînbazaart.327–329dinCodulpenalsîntpornitepemotivulilegalitățiiacestordeciziisaudispozi-țiiemisedeautoritățilepublicelocale.

Parlament1. Realizarea modificărilor la Codul penal și

Codul contravențional, indicate în adresele Curții Constituționale din 27 iunie 2017 și 01 octombrie 2018,înrezultatuldeclarăriineconstituționaleaunorprevederidinart.328alin.(3)lit.d)șiart.328alin.(1)dinCodulpenal,prin:

a. stabilireadecătreParlamentînlegeape-nalăaunuipragvaloricaldauneiconsiderabileși esențiale pentru excluderea estimărilor su-biective;

b. stabilirea înmodexpres şi cuexactitateaurmărilorcarepotficalificateca„urmărigra-ve” încontextul infracțiunii deexcesdeputeresaudepășireaatribuțiilordeserviciu,precumșiînaltearticolealeCoduluipenalundeseregă-sește noțiunea de „urmări grave”, printre careart.327 alin.(2) lit.c) și art.329 alin.(2) lit.b) dinCodulpenal;

c. efectuarea modificărilor (excludere) încomponențele de infracțiuni și contravenții dinCodulpenalșiCodulcontravenționalîncareseregăseștetextul„interespublic”(înmodspecialalin.(1)dinart.329),declaratneconstituțional la

27iunie2017(art.328alin.(1)dinCodulpenal)șila07decembrie2017(art.327alin.(1)dinCodulpenal).

Guvern și Parlament1. Adoptarea actelor normative, înaintarea

inițiativelorlegislativeșiadoptarealor,întreprin-dereaaltoracțiunipentruclarificareașisoluțio-nareaproblemelor(comunelanivelnațional)înprivințabunurilorproprietatepublicăaunitățiloradministrativteritoriale.Or,celemaimultedosa-repenaleîntemeiulart.327șiart.328dinCodulpenalsîntpornitepeaspectecețindeadminis-trareabunurilorimobile,carepînăînprezentnusîntînregistrate,nuestedelimitatăproprietateapublicădupăapartenență(statșiunitateaadmi-nistrativ teritorială) și pedomenii (public și pri-vat),nusîntclare,fienuexistănormecaresăreglementeze gestiunea bunurilor transmise încontulcotelor-părțivaloricecarezultatalprivati-zărilor,nusîntclareprocedurileînprivințabunu-rilorobiectiveacvaticedinproprietateastatului,careseaflăînzonalocalitățilorșinusîntutilizatedezecideani,etc.

Recomandări


Curtea Supremă de Justiție1. Îmbunătățireapracticiijudiciareprincom-

pletarea Hotărîrii Plenului Curții Supreme de Justiție nr.7 din 15.05.2017„Cuprivirelaaplica-realegislaţiei,referitoarelarăspundereapenalăpentruabuzuldeputeresauabuzuldeserviciu,excesul deputere saudepăşireaatribuţiilor deserviciu,precumşineglijenţaînserviciu”,referi-torlaurmătoarele:

a. clarificareadacăvenitul ratatpoatefi in-vocatînastfeldecauzepenalelaapreciereada-unelorcauzatedefăptuitor;

b. clarificarea corelației și condiționalitățiiîntreprezențadauneișisolicitareapărţiicivile/vătămatederecuperareadauneisauretragereaacţiuniicivile;

c. clarificarea, fie excluderea din pct.8.4alHotărîriinr.7/2017alunorastfelde factori laaprecierea caracterului considerabil al dauneinepatrimoniale, cauzate interesului public (încontextul în care textul „interesul public” maiexistă înart.329alin.(1)dinCodulpenal), pre-cum„lezareacredibilitățiisaureputațieiautorită-țilorpublice”;

d. clarificareacum trebuiedeapreciatcau-zareadauneibugetuluiunității administrativ te-ritoriale–cadaunăcauzatădrepturilorșiintere-selorpersoanelorjuridice(unitateaadministrativteritorialăestepersoană juridică), fiecadaunăcauzată interesului public (în contextul în caretextul„interesulpublic”maiexistăînart.329alin.(1)dinCodulpenal);

e. explicarea, înscopulaplicăriiuniformealegislației, al cui estebugetul prejudiciat, ori înpractica judiciară regăsimdiferiteexpresii: „bu-getulautoritățilorpublicelocale”,„bugetulprimă-riei”, „bugetul consiliului local”, „bugetul unitățiiadministrativteritoriale”;

f. includereaunorpuncte înHotărîre, carear explica cum trebuie de acționat în anumitesituații încauzelepenalecesereferă larepre-zentanțiiautoritățilorpublicelocale,reieșinddinspecificuldeorganizareșiactivitatealautorități-lorpublicelocale,competențeleșiatribuțiilepri-maruluișiviceprimarilor,președinteluișivicepre-

ședințilorderaion,consiliului localșiconsiliuluiraional,secretariiconsiliilorlocaleșiraionale;

g. clarificareașiexplicareaaspectului,men-ționat în mai multe hotărîri ale instanțelor dejudecată, referitor la insuficiența încălcării unorproceduri legale (exemplu:achiziții, licitații, an-gajări, etc.) de cătreopersoanăpublică / per-soanăcudemnitatepublicăpentruaputeafitra-sălarăspundereînbazaart.327–329dinCodulpenal,dacănuexistădaunecauzateintereselorpublicesaudrepturilorşi intereselorocrotitedelegealepersoanelorjuridicesaufizice;

h. clarificareaunoraspectece țindeadmi-nistrareabunurilorproprietatepublicăaunitățiloradministrativ teritoriale (sînt probleme comunelanivelnațional)încontextulîncarepînăînpre-zent,multeadministrațiipublicelocalenu-șicu-noscpatrimoniul,bunurile imobiledin localitatenu sînt înregistrate, nu este delimitată proprie-tateapublicădupăapartenență(statșiunitateaadministrativteritorială)șipedomenii(publicșiprivat),nucunoscregimuljuridicalacestora,înmodspecialalbunurilorobiectiveacvaticecareaparțin localității,darșiobiectiveloracvatice înproprietateastatuluișiseaflăînzonalocalității(neutilizatedezecideani), precumși bunuriletransmise încontul cotelor-părți valoriceca re-zultatalprivatizărilor,etc.;

i. indicarea expresă că cauzele penale nupot fi pornite în baza art.328 din Codul penalpemotivcăaleșiilocalinuexecutăohotărîreainstanțeidejudecată,or,astfeldefaptetrebuiecalificatedoarîntemeiulart.320dinCodulpenalșidoarîncazulcîndpersoanaafosttrasălarăs-pundere contravenţională pentru aceiaşi faptă(art.318dinCodulContravenţional).

Procuratura Anticorupție și Centrul Național Anticorupție

1. Utilizarea în practică și ghidarea de pre-vederile Hotărîrii Plenului Curții Supreme de Justiție nr.7 din 15.05.2017,încazulintențieidepornire a cauzelor penale în temeiul art.327 –329,deoareceHotărîreasus-nominalizatăexpli-



cămaimulteaspecterelevantecețin de aplica-realegislaţieireferitoarelarăspundereapenalăpentruabuzuldeputeresauabuzuldeserviciu,excesul deputere saudepăşireaatribuţiilor deserviciu,precumşineglijenţaînserviciu.

2. Utilizarea în practică și ghidarea de con-statările Hotărîrilor Curții Constituționale din 27 iunie 2017, 07 decembrie și 01 octombrie 2018, princareaufostanalizateșiexplicatemaimul-teaspecteimportantereferitorlacomponențeledeinfracțiunidinart.327–328dinCodulpenal(”dauneconsiderabile”,„urmărigrave”,„interesulpublic”,„situațiedeserviciu”).

3. Utilizarea în practică și ghidarea de ju-risprudența Curții Europene pentru Drepturile Omului și recomandările Comisiei de la Veneția,potrivit cărora prevederile penale naţionale cuprivire la „abuzul în serviciu”, „abuzdeputere”şiexpresiisimilaresăfieinterpretateînsensre-strînsşiaplicatecuungrad înaltdeprudență,astfelîncîtsăpoatăfiinvocatenumaiîncazuriîncarefaptaestedenaturăgravă.

4. Evaluarea corectă și argumentată a dau-nelor invocate în învinuire ce rezultă din acțiuni-le reprezentanților administrațiilor publice loca-le, în special daunele cauzate interesului public (încontextulîncaretextul„interesulpublic”maiexistăînart.329alin.(1)dinCodulpenal),cuin-dicareaobligatorieaacestordauneînacteledeînvinuire.Totaici,trebuiedeclarificatcîtevaas-pecte:a)dacăvenitulratatpoatesaunupoatefi invocat înastfeldecauzepenale laaprecie-readaunelorcauzatede făptuitor;b) corelațiașicondiționalitatea întreprezențadauneișiso-licitareapărţiicivile/vătămatederecuperareadauneisauretragereaacţiuniicivile.

5. Neîntentarea cauzelor penale în temeiul art.327 – 329 din Codul penal doar pentru depis-tarea unor încălcări ale legislației de către repre-zentanții administrațiilor publice locale (exemplu:achiziții, licitații, angajări, etc.), dacă nu existădaunecauzateintereselorpublicesaudrepturi-lorşi intereselorocrotitede legealepersoane-

lorjuridicesaufizice.Or,acesteasîntinfracțiunimateriale,careseconsiderăconsumatedinmo-mentulproduceriidaunelor.

6. Organizarea și desfășurarea instruirilor tematice pentru ofițerii de urmărire penală și procurori referitor la specificului de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale, atribuțiile specifice celor 2autorități pu-blice locale (primarul /președintele raionului șiconsiliullocal/raional),raporturiledintreacesteautorități, legislația care reglementează activi-tateașicompetențeleautoritățiloradministrațieipublicelocale,etc.

Autoritățile publice locale, Cancelaria de Stat

1. Instruirea continuă a aleșilor locali și func-ționarilor publici în domeniile în care cel mai des se comit încălcări și care celmai servesctemeipentruintentareacauzelorpenaleînbazaart.327,art.328șiart.329dinCodulpenal:

a. administrareabunurilorimobile,inclusivaobiectiveloracvatice;

b. utilizarearesurselorfinanciarebugetare;c. proceduriledeachizițiipublice;d. angajareaşieliberareadinfuncție;e. eliberareaşiautentificareaacteloroficiale;f. altedomenii.2. Acordarea suportului juridic necesar re-

prezentanților administrațiilor publice locale din partea Cancelariei de Stat și oficiilor sale terito-rialeîndomeniilecuriscsporitdepornireacau-zelorpenaleîntemeiulart.327–329dinCodulpenal.

3. Sporirea capacităților oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat la efectuarea controlu-lui de legalitate, pentrudepistareașisesizareaeventualelor încălcări în deciziile și dispozițiileautoritățilorpublicelocaleînscopulevităriiunorposibiledosarepenaleîntemeiulart.327–329dinCodulpenal.

IDIS „Viitorul” reprezintă o instituţie de cercetare, instruire şi iniţiativă publică, care activează pe o serie dedomenii legate de: analiză economică, guvernare, cercetare politică, plani care strategică şi managemental cunoştinţelor. IDIS activează în calitate de platformă comună care reuneşte tineri intelectuali, preocupaţide succesul tranziţiei spre economia de piaţă şi societatea deschisă în Republica Moldova.

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: formarea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valorilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.

CALITATEA GUVERNĂRII EVALUATĂ PRIN PRISMA SERVICIILOR ACORDATE

DE STAT

SONDAJ NAŢIONALIDIS VIITORUL & CBS-AXA

la actele conexe corupȚieiviitorul.org/files/library/monitorizarea cauzelor penale... ·...

Documents