buletin_4_2007

7/29/2019 Buletin_4_2007

1/50

Buletin de informare legislativ nr. 4/2007 3

STUDII, OPINII, INFORMRI

Actuala organizare

administrativ-teritorial a Romniei

este oare perimat?

prof.univ.dr. Mircea PREDAconsilier, ef de sector

Consiliul Legislativ

1. Consideraii generale.Noiuni. ConcepteProblema organizrii administrative a

teritoriului statului s-a pus din totdeauna decnd exist stat, dar ea s-a pus cu mai multacuitate n perioada constituirii statelor mari,centralizate, determinat fiind de nevoiaunitii de scop i aciune pe ntregul teritoriuaflat sub suveranitatea statului.

La nceput, organizarea administrativ ateritoriului era mai mult o problem de ordin

practic, de bun conducere de ctre stat asupuilor si, i mai puin de ordin teoretic, defundamentare, de explicare a resorturilor

politice i sociale care o determin. Abia maitrziu, n statele moderne, centralizate,teoreticienii au ncercat s contureze sensurilei semnificaiile diferitelor formule la care

statele au recurs n organizarea administrativ ateritoriului lor, definind astfel noiuni iconcepte care s mbrace, ct de ctmulumitor, soluiile practice impuse de celemai multe ori de puterea politic. Dintotdeauna ns, organizarea din punct de vedereadministrativ a teritoriului a interesat, am puteaspune c n aceeai msur, att puterea de stat,ct i colectivitile locale, structurileorganizate ale populaiei de pe acel teritoriu.

Statul urmrete, n principal, ca prin

unitile administrativ-teritoriale pe care lecreeaz s poat conduce i guverna mai uorsocietatea, iar colectivitile locale, indiferent

la ce nivel s-ar situa, tind spre o gestiuneautonom ct mai accentuat a problemelorcare le privesc, att n raport cu statul, ct i custructurile administrativ-teritoriale organizatela nivel superior. Este i motivul pentru care,de-a lungul timpului, organizareaadministrativ a teritoriului statului a cunoscutformule dintre cele mai diverse, ncercnd srspund, cel puin pentru o anumit perioad,uneia sau alteia dintre aceste tendine.

n diverse perioade, la diverse stateaceste structuri administrative ale teritoriului au

purtat denumiri diferite i au fost organizate lanceput pe unul, apoi pe dou sau trei niveluriavnd, astfel, fie legturi directe cu putereacentral a statului, fie mediate, prin intermediulcelorlalte structuri teritoriale create de stat. ntoate situaiile ns raporturile juridice fa de

stat au fost raporturi de subordonare ierarhic,statul pstrndu-i puteri depline asupraunitilor administrative pe care le-a creat peteritoriul su.

ncercnd s explice i s motiveze decele mai multe ori soluiile adoptate pe acest

plan de stat, teoreticienii, doctrina n general,au avansat diferite noiuni i concepte cumsunt: organizare administrativ-teritorial,mbunt ire administrativ-teritorial ,reorganizare administrativ-teritorial ,

mprire administrativ-teritoriali alteleasemenea.

7/29/2019 Buletin_4_2007

2/50

Studii, opinii, informri

4 Buletin de informare legislativ nr. 4/2007

Sub acest aspect, este tiut c oricedemers tiinific, pentru a fi mai bine i corectneles, ncepe prin a preciza coninutul isensul noiunilor i conceptelor pe care leutilizeaz. Ca atare, i noi vom ncerca mainti s clarificm, chiar i numai succint,noiunile pe care literatura de specialitate ilegislaia n vigoare le folosesc n domeniulsupus investigaiei.

Dup prerea noastr, aceast problemtrebuie privit i analizat puin mai nuanat,deoarece aceste noiuni au fiecare n parte osemnificaie proprie.

Desigur, ntr-un sens larg i foartegeneral s-ar putea susine c toate acesteconcepte sunt sinonime, deoarece privesc, n

ultim instan, organizarea teritoriului statuluin structuri administrative, asupra crora statuli exercit puterea suveran ntr-o modalitateorganizat, pe care el o consider ca fiindformula cea mai convenabil la momentulrespectiv.

tiina juridic i normele juridicetrebuie ns s utilizeze noiuni precise, cusensuri i coninut bine definite, lipsite deechivoc. n aceste condiii, noiunile iconceptele menionate mai sus au, dup prerea

noastr, nelesuri diferite i ele nu pot fifolosite oricnd i oricum, la ntmplare.Astfel, dac ne referim la noiunea de

organizare administrativ-teritorial, aceastaeste, n opinia noastr, aciunea primar careare ca scop constituirea pe teritoriul statului,pentru prima dat, a mai multor unitiadministrative, neavnd importan pe cteniveluri se organizeaz acestea i care suntraporturile dintre ele. Orice alte interveniiulterioare asupra acestei organizri primare nu

pot fi dect fie o mbuntire, fie oreorganizare administrativ a teritoriului,dup caz.

Vorbim de o mbuntire aorganizrii administrativ-teritoriale atuncicnd organizrii administrative a teritoriului,existent la un moment dat, i se aduc corecii,mai mici sau mai mari, fr a schimba ns nmod esenial structura i nivelurile pe care suntconstituite unitile administrativ-teritoriale, nansamblul lor. Astfel, trecerea unor sate de la o

comun la alta, sau a unor comune i orae dela un jude la altul, nfiinarea sau desfiinareaunor comune sau orae i chiar a unor judee

nseamn, n opinia noastr, o mbuntire,nu o reorganizare administrativ ateritoriului statului.

Desigur, conceptul de mbuntireadministrativ a teritoriului are n vedereipoteza n care msura are ca efect realizarea laun nivel calitativ superior nu numai aintereselor statului, ci i ale locuitorilor dinunitile administrativ-teritoriale respective.Ignorarea acestor din urm interese, aa cums-a ntmplat n statul comunist, dictatorial,cnd msurile luate au condus adeseori ladesfiinarea multor localiti rurale i obligarealocuitorilor acestora s prseasc vatrastrmoeasci s se mute n alte localiti, nuare nimic comun cu mbuntirea organizrii

administrative a teritoriului statului.Reorganizarea administrativ-teritorial este o aciune mai de amploare,care privete n esen modificarea numruluinivelurilor de organizare a unitiloradministrativ-teritoriale i a raporturilor

juridice dintre acestea, inclusiv cu statul. Estevorba de reorganizarea administrativ-teritorial atunci cnd se constituie, de pild,trei niveluri, n locul celor dou care exist sau,dimpotriv , n cazul n care exist trei sau mai

multe niveluri, numrul acestora s-ar reduce.n cazul Romniei, problemareorganizrii administrative a teritoriuluis-ar pune n ipoteza n care n afara niveluluilocal i a celui judeean s-ar crea un altreilea nivel (regional, de exemplu), pnatunci aciunea neputnd fi calificat dect cambuntire a organizrii administrative ateritoriului. Considerm, totui, c suntem totn prezena unei reorganizri administrativ-teritoriale i n ipoteza n care, pstrndu-se

organizarea administrativ pe dou niveluri,actualele judee, s-ar organiza n unitiadministrativ-teritoriale mai mari, cum sunt de

pild actualele regiuni de dezvoltare, neavndimportan dac aceste uniti s-ar numi totjudee, regiuni sau provincii.

Aciunea este calificat dreptreorganizare, deoarece cuprinde toateunitile administrativ-teritoriale de la acelainivel, schimbnd, practic, statutul juridic alcelor cuprinse n aceast operaiune.

Fr ndoial c nfiinarea saudesfiinarea unui nivel de organizareadministrativ a teritoriului statului presupune

7/29/2019 Buletin_4_2007

3/50



n mod necesar i o nou delimitare acompetenelor ntre autoritile publice care lereprezint i, implicit, o schimbare araporturilor juridice dintre acestea, statul avndraporturi juridice directe, de regul, cuautoritile publice din unitile administrativ-teritoriale cu extensia cea mai mare.

n ce ne privete, considerm c oasemenea soluie ar fi pentru Romnia chiarmai benefic, deoarece ar evita crearea a ncunei verigi intermediare ntre nivelul local(colectivitile din comune i orae) i putereacentral (statul). Aceasta a doua verig(constituit din mai multe judee, pe criteriidespre care vom vorbi mai n detaliu la pct.5din prezentul studiu) ar fi ns mult mai

puternic dect actualul jude, att ca potenialeconomic i financiar, ct i ca populaie,situndu-se la nivel similar cu astfel de entitidin multe ri europene. n plus, ar fi eliminatei cheltuielile pe care le-ar presupuneorganizarea i funcionarea a nc unui nivel deuniti administrativ-teritoriale, avnd efectenegative i pe planul afirmrii mai riguroase a

principiului autonomiei locale idescentralizrii n administraia public.

Referitor la noiunea de mprire

administrativ a teritoriului sau deremprire a acestuia, ntlnit n unelelucrri de specialitate, o considerminadecvat. Unitile administrativ-teritorialecreate de stat nu se mpart i nu serempart ; ele rmn pri componente,intrinseci ale teritoriului naional, unitar,indivizibil i inalienabil, astfel cum lcaracterizeaz dispoziiile Legii fundamentale astatului. Ca atare, aceast noiune este deneacceptat att n form, ct i n coninut,

utilizarea ei fiind lipsit de rigoare tiinifici,desigur, i normativ.

2. Unitile administrativ-teritorialen Romnia

Orice stat, pentru a putea fi bine condusi administrat, i organizeaz teritoriul nuniti administrative, crora le recunoate

personalitatea juridic i le confer, totodat,att atribuii de drept public, ct i atribuii dedrept privat. Ca atare, elementele componente

ale personalitii juridice a statului naiunea(organizat ca o colectivitate cu o conducere

proprie), patrimoniu (teritoriu i alte bunuri

mobile i imobile, care alctuiesc proprietateapublic sau privat a unitilor administrativ-teritoriale) i scopul cruia este afectat acest

patrimoniu (realizarea intereselor populaiei dinunitatea administrativ-teritorial respectiv) le ntlnim la fiecare din unitileadministrative ale teritoriului statului, fiecaredintre ele constituind o persoan juridicdistinct, cu un statut juridic propriu conferit destat prin lege.

Actuala organizare administrativ-teritorial a Romniei este reglementat prinLegea nr.2/1968, republicat n anul 19811.Dup republicare, aceast lege a suferit unelemodificri, pn n luna aprilie 1989 cnd a fostnlocuit cu o alt lege, Legea nr.2/19892, care a

abrogat Legea nr.2/1968, republicat n 1981.De subliniat este faptul c, pn laRevoluia din decembrie 1989, organizareaadministrativ a teritoriului statului a constituit

pentru regimul comunist, dictatorial, uninstrument important pe care l-a folosit pentrua-i realiza interesele, pentru a-i dominasupuii, ntr-un sistem piramidal centralizat, ncare interesele locuitorilor din comune i oraecontau mai puin. Acionnd statornic n acestsens, regimul comunist a desfiinat n mod

abuziv numeroase sate, comune i judee, multedintre ele cu atestri documentare de secole.Revoluia din decembrie 1989 a adus i

pe acest plan un suflu nou. ncepnd chiar dinprimele luni ale anului 1990, un numrimportant de autoriti locale i ceteni ausolicitat renfiinarea unor uniti administrativ-teritoriale, care fuseser desfiinate abuziv destatul comunist.

n acest scop, s-a constituit i Ligajudeelor abuziv desfiinate, ca organizaie

neguvernamental, care a ntreprins n perioadace a urmat o serie de aciuni menite s sprijinerealizarea acestor propuneri.

Printre primele msuri luate de ctreConsiliul Frontului Salvrii Naionale, nc dinluna ianuarie 1990, a fost i cea de adoptare aDecretului-lege nr.38/1990 privind abrogareaLegii nr.2/1989, referitoare la organizareaadministrativ a teritoriului rii3. n

preambulul acestui act normativ se preciza c

1 Republicat n Buletinul Oficial nr.54-55 din 27 iulie 19812 Publicat n Monitorul Oficial nr.15 din 25 aprilie 19893 Publicat n Monitorul Oficial nr.14 din 23 ianuarie 1990

7/29/2019 Buletin_4_2007

4/50



prin Legea nr.2/1989, adoptat n timpulfostului regim dictatorial, au fost desfiinate nmod nejustificati abuziv, ignorndu-se voinacetenilor, peste 300 de comune i un marenumr de sate cu adnc tradiie n istoriarii, aducndu-se grave prejudicii desfurriivieii i muncii cetenilor.

Avnd n vedere caracterul duntor alacestor msuri i innd seama de dorinaexprimat de locuitorii din aceste localiti,

precum i de ctre consiliile teritoriale aleFrontului Salvrii Naionale, n baza msurilorstabilite de Consiliul Frontului SalvriiNaionale n sesiunea din 17 ianuarie 1990,pn la elaborarea unei noi legi de organizareadministrativ a teritoriului Romniei, n

temeiul art.2 din Decretul-lege nr.2/1989privind constituirea, organizarea ifuncionarea Frontului Salvrii Naionale i aconsiliilor teritoriale ale Frontului Salvrii

Naionale,Consiliul Frontului Salvrii Naionale

decreteaz.Dou au fost msurile de fond stabilite

prin acest act normativ, i anume :a) abrogarea prevederilor Legii

nr.2/1968, cu excepia dispoziiilor referitoare

la nfiinarea unor noi comune n judeulConstana,precum i a celor privind trecerea a23 comune n categoria oraelor ;

b) repunerea n vigoare aprevederilor Legii nr.2/1968 privindorganizarea administrativ a teritoriuluiRomniei, cu modificrile ulterioare, cuexcepia prevederilor art.6 alin. (2) privitoare lacomunele suburbane, care s-au abrogat, i acelor referitoare la oraele ce aparineau demunicipiile Constana i Petroani, care nu se

mai aplic.S-a apreciat c Legea nr.2/1968,

republicat n anul 1981, corespundea mai binecondiiilor politice, economice i sociale aleRomniei, n aceast prim etap

postrevoluionar.Acestor prime reglementri

postrevoluionare le-au urmat, mai nti, celecuprinse n Constituia din 1991 preluate i deConstituia republicat n anul 2003, care, nalin. (3) al art.3, prevede c Teritoriul este

organizat, sub aspect administrativ, n comune,orae i judee. n condiiile legii, unele orae

sunt declarate municipii. n acelai sens,

dispoziiile art.22 din Legea nr.215/2001privind administraia public local,republicat, precizeaz c delimitareateritorial a comunelor, oraelor, municipiilori judeelor se stabilete prin lege. Oricemodificare a limitelor teritoriale ale acestora

se poate efectua numai prin lege i numai dupconsultarea prealabil a cetenilor dinunitile administrativ-teritoriale respective

prin referendum, care se organizeaz potrivitlegii. Aceeai lege mai precizeaz, la art.20alin. (2), comunele pot fi formate din unul saumai multe sate, iar la alin. (4) c n municipiise pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, ale cror delimitare i organizare sefac potrivit legii.

Potrivit Legii nr.2/1968, republicat,comuna este unitatea administrativ-teritorialcare cuprinde populaia rural unit princomunitate de interese, tradiii, fiind alctuitdin unul sau mai multe sate, n funcie decondiiile economice, social-culturale,geografice i demografice. Satele n care i aresediul consiliul local al comunei sunt sate-reedin.

n prezent, n Romnia exist un numrde 2859 comune, care cuprind 12961 de sate.

Oraul este centrul de populaie maidezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural i edilitar-gospodresc. n prezent suntorganizate un numr de 297 orae.

Municipiul este localitatea urban cuun numr mai mare de locuitori, o nsemntatedeosebit n viaa economic, social-politicicultural-tiinific a rii. Municipiile n care iau sediile autoritile publice ale judeului suntmunicipii-reedin.

Exist, n prezent, un numr de 103

municipii.Referitor la dispoziiile art.3 alin. (3)

din Constituie i ale Legii nr.215/2001 privindadministraia public local potrivit creiaunele orae pot fi declarate municipii, ncondiiile legii i n municipii se pot creasubdiviziuni administrativ-teritoriale a crordelimitare i organizare se fac potrivit legieste de menionat c numai municipiulBucureti este organizat n subdiviziuniadministrativ-teritoriale numite sectoare,

numerotate de la I-VI.Legea nr.2/1968 privind organizarea

administrativ a teritoriului Romniei,

7/29/2019 Buletin_4_2007

5/50



republicat, mai prevede c oraele i comuneledin iminenta apropiere a municipiilor i aoraelor mai importante pot aparine deacestea ca uniti administrativ-teritorialedistincte.

De asemenea, se prevede c oraele icomunele care, datorit condiiilor climaterice,hidrologice sau aezrii lor, prezint importan

pentru ocrotirea sntii i asigurarea odihneicetenilor, sunt organizate ca staiuni balneo-climaterice.

Referitor la jude, ca unitateadministrativ-teritorial, legea prevede cacesta este alctuit din orae i comune, nfuncie de condiiile geografice, economice isocial-politice, etnice i de legturile culturale

i tradiionale ale populaiei. n prezent, suntorganizate 41 de judee.Fiecare unitate administrativ-teritorial,

precum i localitile componente sauaparintoare, precum i staiunile balneo-climaterice, poart o denumire. Potrivitreglementrilor n vigoare, atribuirea sauschimbarea denumirilor, judeelor,municipiilor, oraelor, comunelor, satelor,localitilor componente ale municipiilor ioraelor i staiunile balneo-climaterice se fac

de ctre Parlament, la propunerea Guvernului.

3. Alte forme de organizareadministrativ a teritoriului.

Administrarea treburilor publice alestatului este adesea mai nuanat i maidiversificat pe plan organizatoric i funcional,cunoscndu-se, n practic, i alte modaliti iforme, fiecare dintre ele apropiindu-se maimult sau mai puin de formele clasice aleorganizrii administrative a teritoriului statului.

a) Pe teritoriul unor localiti i judeesunt instituite, n condiiile legii, aa-numitelezone libere. Acestea nu sunt unitiadministrativ-teritoriale.

Potrivit prevederilor Legii nr.84/1992privind regimul zonelor libere4 acestea facparte integrant din teritoriul statului romn ili se aplic legislaia naional. Ele se instituien porturile maritime i fluviale, n lungulCanalului Dunre-Marea Neagr, al altorcanale navigabile i n teritoriul din apropierea

4 Publicat n Monitorul Oficial nr.182 din 30 iulie 1992

punctelor de trecere a frontierei de stat aRomniei.

Zonele libere sunt suprafee dinteritoriul rii, precis delimitate i mprejmuite,n care orice persoan fizic sau juridic,romn sau strin, poate desfura o serie deactiviti economice, pentru care sunt scutite de

plata taxei pe valoarea adugat, a accizeloria impozitului pe profit.

Scopul pentru care se instituie zonelelibere are n vedere promovarea schimburilorinternaionale i atragerea de capital strin

pentru creterea eficienei resurselor economicenaionale i folosirea forei de muncautohtone.

nfiinarea i delimitarea zonelor libere,

precum i aprobarea regulamentului deorganizare i funcionare a acestora se fac prinhotrre a Guvernului.

Administrarea zonelor libere se face deregii autonome, anume nfiinate.

b) Pe planul organizrii administrative ateritoriului sunt create i unele serviciipublice zonale (regionale), specializate ndiverse domenii de activitate, a cror razteritorial poate cuprinde una sau mai multeuniti administrativ-teritoriale (mai multe

comune i orae sau mai multe judee). Cu titlude exemplu amintim : ocoalele silvice,biosfera Delta Dunrii i altele.

Aceste structuri teritoriale nu suntuniti administrativ-teritoriale, darorganizarea lor rspunde unor nevoi specifice,motiv pentru care statul nu numai c lerecunoate ca atare, dar le i reglementeaz

prin acte administrative de autoritate i le punela dispoziie teritoriu, mijloace materiale ifinanciare i specialiti care s gireze

problemele ce constituie obiectul special alactivitii lor.

c) Alteori, statul creeaz nu numaiuniti administrativ-teritoriale i aa cum amvzut mai sus, servicii specializate ori zonelibere, ci i subdiviziuni administrativ-teritoriale, pri componente ale unor unitiadministrativ-teritoriale, al cror regim juridiceste foarte apropiat de cel al unitiloradministrativ-teritoriale fr a fi ns definiteca atare. Este cazul aa-numitelor subdiviziuni

administrativ-teritoriale ale municipiilor, lacare se refer dispoziiile art.121 alin. (3) dinConstituie i art.1 alin. (2) lit.h) din Legea

7/29/2019 Buletin_4_2007

6/50



administraiei publice locale, astfel cum aceastaa fost modificat i completat prin Legeanr.286/20065, care funcioneaz aproape caorice unitate administrativ-teritorial, avndautoriti publice care le reprezint consiliilelocale alese i primari alei cu atribuiilecorespunztoare.

Raiunea crerii unor subdiviziuniadministrativ-teritoriale rezid tocmai ntr-o

bun, eficient i operativ administrare anumeroaselor probleme economico-sociale dinmunicipiile n care sunt create.

d) O meniune special se cuvine a fifcuti cu privire la aa-numitele regiuni dedezvoltare, instituionalizate mai nti prinLegea nr.151/1998 privind dezvoltarea

regional n Romnia i apoi prin Legeanr.315/20046 care a abrogat Legea nr.151/1998i a reglementat ntr-o nou manier aceast

problem.Regiunile de dezvoltare, dei nu sunt

uniti administrativ-teritoriale distincte deactualele comune, orae i judee, ele suntcreate de consiliile judeene (nu de stat) cuacordul consiliilor locale interesate i au dreptscop diminuarea dezechilibrelor regionaleexistente, dezvoltarea cooperrii interregionale,

interne i internaionale, n vederea pregtiriicadrului instituional de integrare n structurileUniunii Europene.

Prin atribuiile conferite de legestructurilor teritoriale instituionalizate consilii pentru dezvoltarea regional precumi celor naionale Consiliul Naional pentruDezvoltare Regional, Agenia Naional

pentru Dezvoltare Regional i mai ales, prinraporturile acestora cu structurileguvernamentale care, n esen sunt raporturi

de colaborare, inclusiv prin finanareaprogramelor de dezvoltare dintr-un fond anumeconstituit, n principal din suma alocat anumedin bugetul de stat, se poate aprecia cregiunile de dezvoltare reprezint un autenticcadru de descentralizare administrativ, carecorespunde n totul principiilor de organizare ifuncionare ale administraiei publice locale iasigur autonomia de care aceasta are nevoientr-un stat naional, suveran i independent,unitari indivizibil, cum este i Romnia.

5 Publicat n Monitorul Oficial nr.621 din 18 iulie 20066 Publicat n Monitorul Oficial nr.577 din 29 iunie 2004

n prezent sunt organizate 8 regiuni dedezvoltare, fiecreia fiindu-i arondate un numrde judee. Regiunile de dezvoltare sunturmtoarele : Nord-Est, Sud-Est, Sud-Muntenia, Sud-Vest Oltenia, Vest, Nord-Est,Centru, Bucureti-Ilfov.

4. Preocupri pentru mbuntireaactualei organizri administrativ-teritoriale

Organizarea administrativ a teritoriuluistatului nu este dat odat pentru totdeauna,nici ca soluie practic i nici ca un conceptimuabil. Ea trebuie s se adapteze n

permanen nevoilor etapei date i tocmai dinacest motiv este folosit de stat ca uninstrument prin care i realizeaz rolul i

funciile sale, dar care s asigure i satisfacereacerinelor specifice diverselor colectivitilocale.

n acest sens, reamintim c npreambulul Decretului-lege nr.38/1990 privindabrogarea Legii nr.2/1989 referitoare laorganizarea administrativ a teritoriului rii se

preciza c msura este luat doar pn laelaborarea unei noi legi de organizareadministrativ a teritoriului Romniei.Pornind de la aceast tez, este de relevat c n

perioada care a urmat, toate guvernele iparlamentele au pus aceast problem printreprioritile nfptuirii reformelor post-revoluionare.

n perioada de nceput, preocupareafactorilor politici i a celor de decizie s-a axatmai mult pe pregtirea condiiilor, ndeosebia celor de natur organizatorici a celor carenu necesitau cheltuieli crora bugetele deausteritate ale statului nu le puteau face fa.

Msurile care au fost luate s-au axat

mai mult pe creterea numrului localitilorurbane, prin declararea ca municipii a unororae i prin organizarea, ca orae a unorcomune, precum i pe schimbarea denumiriiunor localiti.

Reprezentani ai Guvernului s-auntlnit n mai multe rnduri cu cei ai Ligii

judeelor abuziv desfiinate i au analizatposibilitile concrete de realizare a acestuiobiectiv nscris n Programele de guvernare.S-au fcut calcule i estimri ale costurilor pe

care le implic o asemenea aciune, s-au luatchiar n discuie mai multe variante avansatede Lig i de ali factori politici grupuri de

7/29/2019 Buletin_4_2007

7/50



deputai i senatori, de reprezentani ai unorpartide politice toate ns priveau, nexclusivitate, problema mbuntiriiorganizrii administrative a teritoriului numaila nivelul judeelor, nu i al celorlalte unitiadministrativ-teritoriale comune, orae,municipii.

Pn n prezent, msurile convenite nuau mbrcat ns haina juridic necesar.

Dac am ncerca o evaluare, chiar inumai n linii generale, a ceea ce s-a ntreprinsn realizarea acestui obiectiv, am puteadesprinde urmtoarele concluzii:

a) toate guvernele i parlamentele dedup 1989 au abordat aceast problem nelementele ei nesemnificative, limitndu-se, n

principal, la declararea unor orae ca municipii,a unor comune ca orae, la nfiinarea de noicomune, ori la schimbarea denumirii unorlocaliti. Chiar i aceste aciuni au fost nmajoritatea cazurilor rezultatul doar al unor

propuneri legislative, al unor acte singulare aleunor deputai i senatori care aveau n vederenumai judeul pe care l reprezentau. Astfel, din1990 pn n prezent au fost adoptate un numrde 184 de acte normative prin care a fostmodificat Legea cadru n materie, respectiv

Legea nr.2/1981, republicat.b) n al doilea rnd, am putea spune c,uneori, mai ales n primii ani de dup revoluie,chiari propunerile fcute de autoritile localenu au fost ntotdeauna suficient defundamentate, asupra unora dintre ele iniiatoriirevenind i solicitnd nlocuirea lor cu altele.

De altfel, la nceput, pn n anul 2000,cnd a fost adoptat Legea nr.3/2000 privindorganizarea i desfurarea referendumului, ncazul propunerilor care priveau organizarea de

noi uniti administrativ-teritoriale nu s-aurespectat, n toate cazurile, prevederile legale,deoarece n nici unul dintre cazuri nu s-aconsultat, n prealabil, populaia din localitilerespective, prin referendum, aa cum cereaudispoziiile din Legea administraiei publicelocale.

c) n al treilea rnd, nici una dintreguvernri nu i-a definit o strategie clari un

program concret asupra costurilor efective pecare le presupune aceast aciune, n ansamblul

ei i n fiecare dintre elementele sale, pentru ati daci cnd poate susine aceste costuri.

Lsnd la o parte conotaiile politice ielectorale care au adus de fiecare dat n prim

plan aceast problem, se pune n mod firescntrebarea: actuala organizare administrativa teritoriului rii este oarenecorespunztoare, perimat?

Dup prerea noastr, rspunsul trebuies fie negativ : o nou organizareadministrativ a teritoriului Romniei, n

prezent sau n perioada imediat urmtoare, nuni se pare nici oportun i nici necesar, cel

puin pentru urmtoarele considerente :Mai nti, este de reinut c, pn n

prezent, majoritatea propunerilor legislativeelaborate, att cele privitoare la renfiinarea

judeelor abuziv desfiinate, ct i a unor

comune, s-au axat, n exclusivitate, pe motivaiide natur istoric, de pstrare a tradiiilor,ignornd n totalitate evoluiile ulterioare, deordin economic i social i chiar de factur

psihic ale colectivitilor umane din actualeleuniti administrativ-teritoriale.

Or, este cunoscut faptul c n ultimajumtate de secol s-au creat i dezvoltat n jurulunor localiti mai mari zone de influen careau polarizat preocuprile i interesul populaiei,conferindu-i o anumit stabilitate n cadrul

actualelor comune, orae sau judee ideterminnd o dezvoltare oarecum echilibrat aacestora. Populaia din actualele sate i comunegraviteaz tot mai mult ctre oraele apropiatei ctre reedina judeului de care se simtelegat, prin relaii de ordin economic, social ichiar spiritual. De altfel, legturile ei cu acestecentre polarizatoare se realizeaz astzi multmai rapid, printr-un sistem logistic operativ ieficient.

O reorganizare administrativ a

teritoriului ar avea ca efect, n multe cazuri, ontrerupere brutal a acestor relaii, oreorientare a lor, probabil spre viitoare altecentre polarizatoare care, n cel mai bun caz, nui vor putea exercita fora de atracie dect ntimp, dup muli ani.

n al doilea rnd, nu trebuie omis nicifaptul c ntr-o economie de pia,descentralizat, neplanificat, cum este astzi ieconomia Romniei, statul nu mai are landemn prea multe prghii cu care s

intervin pentru a asigura dezvoltareaeconomico-social a noilor uniti

7/29/2019 Buletin_4_2007

8/50



administrativ-teritoriale, mai ales a celor careau n prezent un potenial economic redus.

Crearea unor comune i judee mici, cuslab potenial economic i populaie mai

puin, accentueaz riscul ca acestea s nu aibsuficiente resurse de dezvoltare i s nu se

poat angaja, pe picior de egalitate, n relaii decolaborare profitabile cu alte unitiadministrativ-teritoriale, inclusiv din celelalteri.

De aceea, considerm c motivaiile deordin istoric, pe care se fundamenteaz celemai multe dintre actualele propuneri dereorganizare administrativ a teritoriului nusunt suficient de convingtoare sau, oricum, nusunt suficiente.

n al treilea rnd, s-a propus ntr-ovariant, renfiinarea a circa 20 judee (sau 23ntr-o alt variant) i a unui mare numr decomune (circa 1000 ntr-un anume Program deguvernare), declanndu-se un proces deatomizare, de frmiare a actualelor structuriadministrative ale teritoriului naional.

Dup prerea noastr, nu aceastatrebuie s fie nelesul mbuntirii organizriiadministrative a teritoriului ci, dimpotriv,aciunea trebuie s asigure crearea de uniti

administrativ-teritoriale bine dimensionate camrime i echilibrate ca potenial material iuman, capabile s confere condiii optime

pentru dezvoltarea lor n perspectiv.Este tiut c teritoriul unui stat

constituie elementul fundamental al structuriisale. n cazul statelor unitare, cum este iRomnia, unitile administrativ-teritoriale suntcelulele lor organice, liantul care le asigurindivizibilitatea i unitatea. Perioadele istoricecaracterizate prin frmiare statal, prin putere

local exagerat, aveau ca efect, pe planulorganizrii statale, state slabe, incapabile s-iasigure propria dezvoltare, s-i aperesuveranitatea, s-i protejeze cetenii, sconlucreze pe picior de egalitate cu state caredepiser aceast faz.

n plus, n condiiile unei autonomiilocale tot mai accentuate, cnd fiecare comun,ora i jude trebuie s-i asigure, n tot maimare msur, din venituri proprii surselefinanciare necesare, organizarea unor uniti

administrativ-teritoriale mai mici, aa cum sepropune, nu poate s asigure, n toate cazurile,mijloacele materiale i financiare de care au

nevoie pentru dezvoltarea economico-social.n aceste condiii, nsui efortul locuitorilor dinaceste uniti administrativ-teritoriale,concretizat n primul rnd n impozitele itaxele pe care le vor plti pentru nevoi locale,va fi cu mult mai mare dect al locuitorilor dinunitile administrativ-teritoriale mari i,desigur, cu putere economic i resursesuperioare.

n acest sens, este de reinut i faptul c,n prezent n Romnia, un numr de peste1.000 comune au o populaie de pn la 2.000locuitori, multe dintre ele avnd chiar i sub1.000 i numai aproximativ 600 au o populaiede peste 5000 locuitori. Or, nfiinarea unor noicomune diminueaz i mai mult numrul

comunelor mari, cu peste 5000 locuitori.n aceste condiii, suntem de prere cpreocuparea autoritilor, i de ce nu i acetenilor, nu trebuie s fie n sensul de amicora numrul comunelor mari, cu potenialmaterial i uman care le asigur o dezvoltare n

perspectiv, ci, mai degrab, a celor mici, careau un numr redus de locuitori i resursemateriale i umane puine.

Dac ne referim la judee, ca unitiadministrativ-teritoriale cu extensia cea mai

mare, ca verig de legtur a centrului cucolectivitile locale, situaia nu este multdiferit. n fiecare din cele 41 de judee triete,n medie, o populaie care nici mcar nu atingecifra de 500.000 locuitori fiind judee n careaceast cifr este aproape la jumtate (Covasna,Slaj, Tulcea), n timp ce n altele populaiadepete 700.000 locuitori (Prahova, Dolj,Constana, Bacu, Cluj).

Prin urmare, n prezent, unele judeesunt de 2-3 ori mai mici dect altele, nu numai

ca populaie, ci i ca teritoriu i potenialeconomic, Or, dac s-ar crea nc 20-23 de

judee noi, aa cum se propune, acest potenialar fi, desigur, mult mai redus. Probabil c celemai mari dintre judee ar fi la nivelul celorcare, n prezent, sunt printre cele mai mici.Teritoriul naional al statului ar fi foartefrmiat, iar n condiiile autonomiei localeaciunile de interes naional, care intereseaz

prioritar statul, ar fi mai greu de coordonat ide condus.

n al patrulea rnd, trebuie avut nvedere c n marea majoritate a stateloroccidentale, cu administraie public eficient,

7/29/2019 Buletin_4_2007

9/50



membre ale Uniunii Europene, unitileadministrativ-teritoriale cu extensia cea maimare regiuni, provincii etc. sunt mult maimari dect actualele judee din Romnia, motiv

pentru care i statornicirea de relaii bilateraledirecte cu judeele din Romnia ntmpinunele greuti, mai ales n privina obligaiilorcrora judeele din Romnia trebuie s le facfa.

Pe de alt parte, n condiiile aderriiRomniei la Uniunea European, armonizarealegislaiei noastre cu cea a rilor din aceastorganizaie trebuie s se realizeze i pe planulorganizrii administrativ-teritoriale. Or, estetiut c n majoritatea acestor ri unitileadministrativ-teritoriale sunt organizate, de

regul, pe trei niveluri, nu numai pe dou, ca nRomnia, astfel nct rezult limpede c relaiide colaborare eficient nu se pot stabili dectntre autoritile publice care reprezint unitiadministrativ-teritoriale organizate la acelainivel.

n al cincilea rnd, propunerea derenfiinare de noi judee trebuie priviti prinrolul pe care judeul urmeaz s-l aib n viitorn dezvoltarea economico-social a rii, nansamblul su. Nu trebuie omis faptul c

judeul este, de regul, o creaie artificial(chiar dac nu una arbitrar) a legiuitorului, ntimp ce comuna (oraul) este una natural.

Constituia Romniei i Legeaadministraiei publice locale au consacrat

principiile autonomiei locale idescentralizrii serviciilor publice.Autonomia local se refer, chiari etimologic,n primul rnd la localitile cu statut de unitiadministrativ-teritoriale, chiar dac ntr-un sensmai larg ea privete judeele, iar

descentralizarea serviciilor publice se referla transferul unor activiti nu numai de lacentru ctre autoritile administraiei publicedin comune i orae, ci i de la nivelul judeelorctre acesta.

Prin urmare, este vorba de un proces ide o strategie de ntrire a autonomiei locale,de cretere a rolului colectivitilor dincomune i orae n gestionarea treburilor carele privesc, nicidecum de o ntrire a rolului

judeului, n detrimentul acestora.

nsi Constituia Romniei limiteazrolul consiliului judeean numai lacoordonarea activitii consiliilor comunale i

oreneti n vederea realizrii serviciilorpublice de interes judeean. Nu este, deci,vorba de o coordonare general iatotcuprinztoare a activitii consiliilor locale,ci de o coordonare punctual, precis, care

privete doar serviciile publice de interesjudeean, i cu att mai mult nu poate fi vorbade o subordonare a comunei, oraului saumunicipiului fa de jude.

n plus, n virtutea principiuluidescentralizrii serviciilor publice, unele dintreserviciile care n prezent sunt date ncompetena consiliilor judeene urmeaz a fitransferate ctre consiliile locale, iar n

perspectiv, cnd se va pune problemastructurrii i n Romnia, pe trei niveluri, a

unitilor administrativ-teritoriale, alte atribuiiale consiliilor judee vor fi desigur exercitate dectre autoritile care se vor constitui nunitile administrativ-teritoriale cu extensiemai mare dect cea a judeelor i care vor fiformate din mai multe judee.

Pe baza acestor consideraiuni, n modlogic se desprinde concluzia c, n prezent,numrul judeelor nu trebuie s creasc. Unnumr mai mare de judee s-ar justifica numain situaia n care elementele lor componente,

adic municipiile, oraele i comunele ar filipsite de autonomie, ceea ce ar face necesarcoordonarea ntregii lor activiti. Or, ntrireaautonomiei unitilor administrativ-teritorialede baz comune i orae constituie unobiectiv central i statornic al nfptuiriireformei n administraia public.

5. Criterii i cerine de mbuntirea organizrii administrative a teritoriuluiRomniei

De la nceput precizm, aa cum rezultdin acest subtitlu, c avem n vedere doar ombuntire a actualei organizri ateritoriului Romniei, n sensul pe care l-amdefinit la nceputul prezentului eseu, nu oreorganizare administrativ-teritorial, nlegtur cu care am concluzionat c nu este nicinecesari nici oportun.

nfiinarea sau renfiinarea unorcomune sau orae, a unor uniti administrativ-teritoriale n general, nu este i nu poate fi o

aciune arbitrar. Prin efectele ei deosebite peplanul vieii economice i sociale, al organizriii funcionrii statului i societii, n

7/29/2019 Buletin_4_2007

10/50



ansamblul su, organizarea administrativ ateritoriului, dincolo de conotaiile sale politice,trebuie s se bazeze ntotdeauna pe elementei factori obiectivi, pe criterii tiinificei srspund nu doar unor cerine prezente, ci i de

perspectiv.Din acest punct de vedere, este de

menionat faptul c a fost adoptat Legeanr.351/2001 privind aprobarea Planului deamenajare a teritoriului naional Seciunea aIV-a Reeaua de localiti7.

Fr s reprezinte o lege care s vizeze,n esen i n toate elementele sale, structuraadministrativ a teritoriului, nfiinarea saudesfiinarea de uniti administrativ-teritoriale,aceast reglementare instituie o serie de reguli

care privesc clasificarea localitilor pe ranguri(prevzndu-se ase ranguri), se stabilesccondiiile de trecere a localitilor de la un rangla altul i se precizeaz principalii indicatori

pentru ierarhizarea localitilor urbane i rurale.Potrivit acestei reglementri,

ierarhizarea localitilor pe ranguri esteurmtoarea:

a) rangul 0 Capitala Romniei,municipiu de importan european;

b) rangul I municipii de importan

naional, cu influen la nivel european;c) rangul II municipii de importaninterjudeean, judeean sau cu rol de echilibrun reeaua de localiti;

d) rangul III orae;e) rangul IV sate reedin de

comun;f) rangul V sate componente ale

comunelor i sate aparinnd municipiilor ioraelor.

Trecerea localitilor de la un rang la

altul se face numai prin lege, la propunereaconsiliilor locale, cu consultarea populaiei prinreferendum, n condiiile legii i cu respectarea

principalilor indicatori cantitativi i calitativiminimali prevzui de lege.

Prin urmare, prin norm cu putere delege sunt stabilii acei indicatori minimali pecare trebuie s-i ndeplineasc, obligatoriu,fiecare localitate urban sau rural pentru adobndi un anumit rang.

Pentru localitile urbane, care ocup

primele 4 ranguri (0-III), legea precizeaz un

7 Publicat n Monitorul Oficial nr.408 din 24 iulie 2001

numr de 16 indicatori cantitativi i calitativiminimali pe baza crora sunt definite iierarhizate aceste localiti, n mod difereniat

pentru municipii i orae. Pe primul loc ntreindicatori se afl populaia care, n cazulmunicipiului trebuie s fie de cel puin 25.000locuitori, iar a oraului, de 5000 locuitori.Urmeaz ceilali indicatori, cum sunt :

populaia ocupat n activiti neagricole (85%i, respectiv 75%), dotarea locuinelor cuinstalaii de alimentare cu ap (80% i,respectiv 70%), cu baie i WC n locuin (75%i, respectiv 55%) .a.

Dac ne referim la localitile rurale,care sunt ierarhizate, aa cum am precizat maisus, pe dou ranguri (rangul IV i V), legea

prevede, difereniat, care trebuie s fieelementele i nivelul lor de dotare, astfel :- n cazul celor de rangul IV, se prevede

cu prioritate : sediu de primrie, grdini,coal primar i gimnazial ; dispensarmedical i farmacie ; pot, servicii telefonice ;sediu de poliie i jandarmerie; cmin culturalcu bibliotec; teren sport; parohie; cimitir.a.;

- n cazul celor de rangul V, dac sateleau peste 200 de locuitori, se prevede : coal

primar, punct sanitar, magazin pentru comer

alimentar i nealimentar. De precizat c legeaprevede c aceste dotri sunt necesare i pentrusatele care au sub 200 locuitori, dac acesteasunt izolate sau la o distan mai mare de 3-5km de localitatea care dispune de asemeneadotri.

Important de subliniat este faptul clegea conine dispoziii speciale cu privire la

nfiinarea de noi comune. Se prevede corganizarea de noi comune se face prin lege, la

propunerea consiliului local n urma consultrii

prin referendum local att a populaiei dinunitatea administrativ-teritorial de la care se

preiau localitile rurale, ct i a populaiei dinunitile administrativ-teritoriale care preiaulocalitile rurale n cauz. n plus, pentrunfiinarea de comune, legea prevedendeplinirea i a altor condiii i anume:

a) populaia minim de 1500 locuitori;b) potenial economic care s asigure

echilibrul bugetar al comunei;c) legturi pe drumuri sau calea ferat

ntre satul reedin al comunei i celelalte satecomponente;

7/29/2019 Buletin_4_2007

11/50



d) reducerea distanei dintre satulreedin de comun i celelalte satecomponente;

e) existena de spaii construite:primrie, coala primar i gimnazial;dispensar uman i farmacie; post de poliie;staie/halt de cale ferat sau staie de transportauto.

Rezult din cele de mai sus corganizarea de noi uniti administrativ-teritoriale comune, orae, municipii i chiar

judee trebuie s se fac, n exclusivitatenumai pe baza unorcriterii obiective, tiinificdeterminate, msurabile i cuantificabile, cares elimine aprecierile subiective, interveniilesau ali factori perturbatori.

n acest context, rezult c nu se potcrea uniti administrativ-teritoriale pecriterii etnice, lingvistice sau alteleasemenea, criteriile trebuind s fie generale icomune pentru toate unitile administrativ-teritoriale de acelai rang sau de acelainivel. Admiterea unor asemenea criterii arnsemna instituirea unei discriminri ntrecetenii aceleiai ri, n funcie de apartenenalor la o minoritate naional sau de folosire aunei anumite limbi materne.

Aceste criterii pot i trebuie ns s fieavute n vedere n ansamblul celorlalte criteriiexpres prevzute de lege, care au roluldeterminant, corelndu-se i armonizndu-se cuacestea i configurnd, n final, specificitateaunitii administrativ-teritoriale n cauz.

Complexitatea aciunii de mbuntirea organizrii administrative a teritoriului rii

presupune luarea n considerare i a altorcriterii i cerine care, n ansamblul lor,asigur viabilitatea i eficiena msurilor pe

timp mai ndelungat, rspunznd att unornevoi prezente, ct i de perspectiv, astfel :

1. Aceast aciune este, n primul rnd,o problem de interes naional, nu de intereslocal, motiv pentru care decizia juridic nu

poate s aparin dect autoritilor publicestatale abilitate, nicidecum vreunei autoritilocale, oricare ar fi aceasta.

Acestea pot i trebuie s fie nsconsultate, n formele prevzute de lege, aacum este consultat i populaia din unitile

administrativ-teritoriale n cauz. Decizia nseste ntotdeauna a Parlamentului.

2. Aciunea trebuie ndelung itemeinic pregtit, urmrindu-se asigurarea,n primul rnd, a tuturor condiiilorcorespunztoare (economice, politice, sociale),care s conduc la stabilirea momentului optimal punerii ei n practic.

Pregtirea aciunii, ca i alegereamomentului punerii ei n oper este n sarcinaautoritilor statale i trebuie s fiefundamentat pe criterii obiective, tiinifice,

pentru a-i conferi credibilitate, susinere istabilitate n perspectiv.

3. Aciunile pregtitoare trebuie s sederuleze de jos n sus, pe principiidemocratice i cu toat transparena, s fieamplu i corect mediatizate, analizate i

dezbtute cu locuitorii sub toate efectele lorpozitive i negative, pentru ca acetia sdiscearn i s se pronune n cunotin decauz.

Este necesar ca nsui proiectul legii nmaterie s se constituie, dac este cazul, ntr-osintez coerent a propunerilor rezultate dindezbateri, mai nainte ca acesta s fie naintatParlamentului spre adoptare.

4. O mbuntire de proporii aorganizrii administrative a teritoriului rii

trebuie realizat concomitent la ambeleniveluri la comune i orae, pe de o parte irespectiv la judee, pe de alt parte nuealonat i pe etape, respectiv mai nti lanivelul judeean i apoi la nivelul comunelor.Aceast cerin este impus de necesitatea uneiaprecieri globale i coerente n acelai moment,a tuturor criteriilor prevzute de lege,evitndu-se astfel crearea unor dezechilibrentre judee, ori ntre comunele aceluiai jude,nlturndu-se astfel eventualele nemulumiri

n rndul locuitorilor.5. Aciunea trebuie s aib n vedere i s

ia n calcul n primul rnd, implicaiile iefectele economice, sociale i organizatorice pecare le determin i s stabileasc msurilecorespunztoare de rezolvare a acestora. Aa, de

pild, crearea unor uniti administrativ-teritorialenoi implic stabilirea de msuri privindorganizarea alegerilor pentru noile consilii locale,

primari i consilii judeene, inclusiv asigurareafondurilor necesare; asigurarea sediilor n care vor

funciona autoritile alese i serviciile publicedeconcentrate ale ministerelor organizate n

7/29/2019 Buletin_4_2007

12/50



judee; dotarea acestor sedii cu mobilier iaparatura necesar, costurile pe care le implic.a.

Pe de alt parte, trecerea unor sate de lao comun la alta i a unor comune i orae de laun jude la altul are ca efect reducereanumrului de consilieri locali i, respectiv

judeeni din actualele consilii locale i judeenesub numrul prevzut de lege, ceea ce facenecesar completarea locurilor devenitevacante.

6. Sunt i alte implicaii pe care ombuntire mai de amploare a organizriiadministrativ-teritoriale le determin ca aciunide urgen imediat, pe care nu le relevm nmod special. Am mai sublinia totui faptul cmbuntirea organizrii administrative a

teritoriului rii este, fr ndoial, o problemde interes naional, ea nu trebuie s setransforme, n nici o mprejurare, n capital

politic i cu att mai mult, n capital electoral,pentru un partid politic, ori alian politic.Este necesar ca asupra acestei probleme s serealizeze un deplin consens, att politic, ct isocial, la care s fie angrenate nu numai forele

politice, ci i societatea civil, locuitorii,beneficiarii de fapt i de drept ai acestormsuri.

7. Pentru Romnia, credem c aceastproblemar putea face chiar i obiectul unuireferendum naional, fapt ce i-ar asigura un

puternic fundament democratic, eficien,stabilitate i viabilitate, l-ar ancora mai bine nspecificul tradiiilor romneti i l-ar racorda lavalorile rilor europene dezvoltate, cuadministraie public eficient.

*

Sunt cteva reflecii, care ar putea fiavute n vedere de factorii de decizie, mai ntin stabilirea unei strategii care s vizeze petermen mediu sau pe termen lung problemambuntirii i, dac este cazul, a reorganizrii

administrative a teritoriului statului i, apoi, aunui plan de msuri care s cuprind aciuniconcrete, termene i responsabiliti precise de

punere n aplicare a strategiei. Acestea trebuiens s se bazeze pe studii prealabile profunde,

pe analize de profil, la care s fie antrenate nmod activ formele asociative,neguvernamentale, reprezentative alecolectivitilor locale, locuitorii comunelor,oraelori municipiilor, n mod direct.

7/29/2019 Buletin_4_2007

13/50



Unele comentarii n legtur cu transpunerea n

legislaia romn a normelor comunitare relative laregimul juridic aplicabil tinerilor ncadrai n munc

prof. univ. dr. Andrei POPESCUconsilier, ef de departament

Consiliul Legislativ

1. Legea securitii i sntii nmunc nr. 319/20061 a transpus integral nlegislaia romn Directiva Consiliului nr.89/391/CEE din 12 iunie 1989 privind msuri

pentru promovarea mbuntirii securitii isntii lucrtorilor la locul de munc. naplicarea acesteia i, uneori anticipnd-o, aufost adoptate o suit de hotrri ale Guvernului2care au transpus, directivele specifice(sectoriale) n materie elaborate, n timp, de

Uniunea European, cunoscut fiind faptul cDirectiva nr. 89/391/CEE este o directiv-cadru.

Art. 51 din Legea nr. 319/2006 areurmtoarea redactare:

(1) Se aprob prin hotrre a Guvernului,la propunerea Ministerului Muncii,Solidaritii Sociale i Familiei3,urmtoarele acte normative:a) normele metodologice de aplicare a

prevederilor prezentei legi;

b) transpunerea directivelor specificereferitoare la securitatea i sntatea nmunc.(2) n aplicarea prevederilor prezentei legi,Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i

1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.646 din 26 iulie 20062 Pentru o prezentare sumar a acestora a se vedea,Alexandru iclea - Tratat de dreptul muncii, Bucureti,Editura Univers Juridic, 2007 p. 689-692 i 701-711; Ion

Traian tefnescu - Tratat de dreptul muncii,Bucureti, Editura Kluwer, 2007, p. 610-6123 Actualmente denumit Ministerul Muncii, Familiei iEgalitii de anse

Familiei va elabora proiecte de actenormative necesare implementrii i/sauadaptrii situaiilor existente la cerinele

prezentei legi.Pe cale de interpretare, potrivit alin.(1)

lit.a) al acestui articol, rezult c, la propunereaMinisterului Muncii, Familiei i Egalitii deanse prin hotrre a Guvernului suntaprobate normele metodologice de aplicare aacestei legi (ceea ce, de altfel, s-a i realizat)4,

iar potrivit alin.(1) lit.b), transpunereadirectivelor specifice sectoriale referitoare lasntatea i securitatea n munc (ceea ce,iari, s-a realizat). n aplicarea aceleiai legi,aceluiai minister, potrivit alin.(2) al art.51 ieste ncredinat rspunderea elaborrii de

proiecte de acte normative necesareimplementrii i/sau adaptrii situaiilorexistente la cerinele acestei legi.

Trecnd cu vederea redactarea nansamblu deficitar a articolului respectiv,

care, n alin.(1) lit.b) precizeaz c prinhotrre a Guvernului se aprob actenormative, prin care, definite generic, sunttranspuse directivele specifice, alin.(2) ridicunele probleme de interpretare. Astfel, pe de o

parte, nu mai precizeaz, ca n cazul alin.(1)nivelul actelor normative care ar trebuielaborate de Ministerul Muncii, Familiei iEgalitii de anse necesare implementriii/sau adoptrii situaiilor existente la cerinele

4 A se vedea, Hotrrea Guvernului nr.1425/2006 deaprobare a Normelor metodologice de aplicare aprevederilor Legii nr. 319/2006, publicat n MonitorulOficial al Romniei, partea I, nr. 882 din 30 octombrie 2006

7/29/2019 Buletin_4_2007

14/50



prezentei legi. Desigur, interpretareaarticolului n ansamblul su, conduce laconcluzia ci actele normative prevzute dealin.(2) ar trebui adoptate cel puin tot lanivel de Hotrre de Guvern, dar esteimposibil de identificat care anume actenormative au fost avute n vedere de legiuitorcnd a utilizat sintagma necesareimplementrii sau/i adaptrii situaiilorexistente (care situaii?).

Dup adoptarea hotrrilor de guvern detranspunere a directivelor specifice, MinisterulMuncii, Solidaritii Sociale i Familiei a

procedat la aplicarea alin. (2) al art. 51 prinemiterea Ordinului nr. 753 din 16 octombrie2006 privind protecia tinerilor n munc5,

abrogat, relativ recent prin Hotrrea deGuvern nr. 600/20076.Dac examinam la momentul

publicrii lui Ordinul nr. 753/2006 dinperspectiva preambulului su care indic drepttemei al elaborrii sale alin.(2) al art.51 dinLegea 319/2006, ar fi trebuit s conchidem c

prin el s-au implementat i/sau adaptat situaiiexistente la cerinele legii privind securitateai sntatea n munc. O atare concluzie erans irelevant pentru cititor i putea crea

confuzii.Lsnd la o parte nedumerirea fireasc(pe care o putea avea orice persoan, chiar fr

pregtire juridic care examina Ordinul ncauz) c o problem att de importantcum este protecia tinerilor n munc nu estereglementat printr-un act normativ celpuin de nivelul hotrrii de Guvern, cums-a procedat n cazul reglementat de alin. (1) alaceluiai articol (art.51 din Legea 319/2006),examinarea pe fond a Ordinului nr. 753/2006

care era, evident, tot act normativ (dar de ofor juridic inferioar unei hotrri deGuvern) conducea la concluzia c acestarelua, n mod inutil, o serie de dispoziii dinCodul muncii care reglementau proteciatinerilor n munc i introducea i unelereglementri noi sau n aparen noi7.

5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.925 din 15 noiembrie 20066 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.

473 din 13 iulie 20077 A se vedea, I. Tr. tefnescu Tratat de dreptulmuncii, Bucureti, Editura Kluwer, 2007, nota 1 de la p.658-659

Hotrrea de Guvern nr. 600/2007privind protecia tinerilor la locul de munc,care reia cea mai mare parte din substanaOrdinului nr. 753/2006, se ntemeiaz, spredeosebire de acest Ordin, cum este i corectdup prerea noastr, pe art.art. 51 alin.(1)lit.b) din Legea securitii i sntii n munc.n aceste condiii, se nelege c alin.(2) al art.1rmne, de moment, o norm n alb, frobiect, sau mai exact, fr un obiectidentificabil n mod cert.

2. n orice analiz de acest gen, nu sepoate proceda la examinarea regimului juridicaplicabil tinerilor ncadrai n munc fr a

preciza c, tot n 2006, a fost adoptat Legea

nr. 350/2006 legea tinerilor

8

care i-apropus obiectivul, proclamat prin art. 1, sreglementeze cadrul juridic necesar asigurriide condiii adecvate integrrii socio-

profesionale a tinerilor, conform necesitiloriaspiraiilor acestora. n sensul acestei legi,

prin tineri se neleg cetenii cu vrstacuprins ntre 14 i 35 de ani [art.2 alin.(2)lit.a)].

Articolul 4 statueaz asupra principiilorgenerale care trebuie s stea la baza politicilor

n domeniul tineretului. Pe cale de interpretare,se nelege c aceste principii sau mcar unele(sprijinirea i ndrumarea tinerilor n vederea

participrii active a acestora la viaaeconomic, educaional i cultural a rii[art.4 lit.d)] sau garantarea dreptului laeducaie, instruire i specializarea profesional[art.4 lit.g)] sunt aplicabile inclusiv n privina

politicii privind munca tinerilor.Dac aceste principii sunt dup prerea

noastr mult prea vagi, capitolul IV intitulat

Stimularea participrii tinerilor la viaacomunitii i protecia social a tinerilor ar fitrebuit s conin dispoziii de fond. nrealitate, n conexiune cu munca tinerilor, nueste dect art. 22 care dispune: Statul, prininstituiile sale cu responsabilitate n domeniu,are obligaia de a adopta i de a aplica msuride prevenire, atenuare i nlturare aefectelor factorilor de risc specifici de natursocio-profesional asupra tinerilor aflai n

procesul de formare i integrare n societate.

8 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.648 din 27 iulie 2006

7/29/2019 Buletin_4_2007

15/50



Cum sintagma factori de risc specifici estedefinit prin aceeai lege (art.21) trebuie sconchidem c de vreme ce prin ea se nelegfenomenele, procesele i comportamentelecare, prin aciunea lor specific, reduc sauelimin ansele de dezvoltare i formare atinerilor aflai ntr-un potenial pericol deeuare n procesul de integrare socio-

profesional, Legea nr. 350/2006 rmne, nmateria ce ne intereseaz legislaia muncii mult prea vagi, n bun msur, inutil.

Nici recursul la Legea nr. 272/2004privind protecia i promovarea drepturilorcopilului9 nu ne ofer dect o orientaregeneral n problema care ne intereseaz.ntr-adevr, art.81 alin.(1) statueaz c acesta

(copilul) are dreptul de a fi protejat mpotrivaexploatrii i nu poate fi constrns la o muncce comport un risc potenial sau care estesusceptibil s i compromit educaia ori s iduneze sntii sau dezvoltrii sale fizice,mentale, spirituale, morale sau sociale.

3. ntr-o analiz de o asemenea factur,cum este cea pe care o realizm, trebuie sncercm s identificm raiunile pentru care,ntr-un interval scurt de timp (16 octombrie

2006, data adoptrii Ordinului nr. 753/2006 13 iulie 2007, data adoptrii Hotrrii deGuvern nr. 600/2007) au fost adoptate douacte normative (evident, H.G. abrogndOrdinul) avnd acelai obiect dereglementare protecia tinerilor n munc i s relevm diferenele dintre ele.

n mod cert, explicaia i are originean faptul c, n 2003, la elaborarea Coduluimuncii Legea nr. 53/2003 au fost avute nvedere, n principiu, toate reglementrile

comunitare n materie de munc pe careRomnia, n procesul de negocieri, se angajases le transpun n legislaia intern precum iconveniile Organizaiei Internaionale aMuncii pe care Romnia le ratificase. Aa seexplic pentru ce, n Codul muncii, se regsesc,disparat, o suit de articole care reglementeaz

protecia n munc a tinerilor, dispoziii care n concordan cu normele O.I.M. ratificate deRomnia i probaser eficiena de-a lungulanilor, reprezentau experien naional n

9 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.557 din 23 iunie 2004

materie, aflat ns, n bun msur, i nconcordan cu exigenele comunitare,respectiv cu cerinele Directivei Consiliului94/33/CE din 22 iunie 1994 privind proteciatinerilor la locul de munc10.

n octombrie 2006 ne aflam n praguldatei de aderare a Romniei la UniuneaEuropean. Cum n legislaia romn nu erau

preluate toate dispoziiile pertinente aleDirectivei 94/33/CE privind protecia tinerilorla locul de munc, i sub presiunea ultimelormsuri dinaintea aderrii, s-a optat (greit, dupcum am artat i vom arta i ulterior) pentruadoptarea unui act normativ cum este Ordinulde ministru, cu o for juridic inferioar, legiisau hotrrii de Guvern. Evident, potrivit

metodologiei de adoptare a actelor normativeprevzute de Hotrrea de Guvern nr. 50/2005,iniiatorul trebuia s organizeze o serie deconsultri cu partenerii sociali, s obinavizele ministerelor implicate, s obin avizulConsiliului Economic i Social i pe cel alConsiliului Legislativ, iar acestea ar fi cerut,evident, un anumit timp (3-5 sptmni).

Prin urmare, n scopul ndeplinirii dendat a angajamentelor asumate de Romnia

prin negocierile aferente capit. 13 Politica

social i de ocupare a forei de munc, ce seregsesc n Legea de aderare a Romniei laUniunea European nr. 157/200511, prinOrdinul Ministerului Muncii, SolidaritiiSociale i Familiei nr. 753/2006, dispoziiilenepreluate din Directiva 94/33/CEE au fostintroduse n legislaia romn, n mod atipic,

pentru c logic i juridic, ele trebuiau preluatecel puin prin Hotrre de Guvern, aa cum s-a

procedat n cazul tuturor directivelor sectorialece decurgeau din Directiva-cadru 89/391/CEE.

Este salutar faptul c prin Hotrrea deGuvern nr. 600/2007 sunt preluate, n bunmsur dispoziiile din Ordinul nr. 753/2006,eliminnd ns o serie de alte dispoziii dinacest ordin (art.9, art.10 alin.(1), art.12 alin.(4)i art.13), care, n esena lor, permiteauutilizarea, n anumite condiii, a muncii copiilorsau, dup caz, adolescenilor, ceea cecontravenea art.45 alin.(4) din ConstituiaRomniei.

10 Publicat n Jurnalul Oficial al ComunitilorEuropene, seria L, nr. 216 din 20 august 199411 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I,nr. 465 din 1 iunie 2005

7/29/2019 Buletin_4_2007

16/50



Preluarea prin Ordinul nr. 753/2006 aunor dispoziii din Directiva 94/33/CEE s-afcut excesiv, cu nerespectarea clauzei demeninere a drepturilor ctigate(dobndite), care se regsete n orice directiva Uniunii Europene.

ntr-adevr, art.16 al Directivei94/33/CEE dispune:

Fr a aduce atingere dreptului statelormembre de a elabora, n funcie de evoluiasituaiei, dispoziii diferite n domeniul

proteciei tinerilor, n msura n care cerineleminime prevzute de prezenta directiv suntrespectate, punerea n practic a prezenteidirective nu constituie o justificare valabil

pentru diminuarea nivelului general de

protecie a tinerilor

12

.n concluzie, Hotrrea de Guvern nr.600/2007 transpune integral normelepertinente din Directiva 94/337CEErespectnd i principiul meninerii drepturilorctigate, ca i exigenele normeiconstituionale prevzute de art.45 alin.(4).Totodat, Hotrrea de Guvern asigurpreluarea acelor dispoziii care nu seregsesc n Codul muncii i care constituiecerinele minime pentru a promova protecia

tinerilor n munc (copiii, adolescenii i tineriifiind considerai grupuri expuse la riscurispecifice).

4. Cu toate acestea, din perspectiva art.15 din Legea nr. 24/2000 privind normele detehnic juridic, unele din dispoziiile Hotrriide Guvern nr. 600/2007 reiau, n totalitate,dispoziii din Codul muncii, conducnd la osuprtoare redundan. Astfel, art.5alin.(1) din Hotrrea de Guvern preia art.13

alin.(3) din Codul muncii, art.10 alin.(1) preiaart.109 alin.(2), art.11 preia art. 121, art.12alin.(1) preia art.125, art.13 preia art.130alin.(2) din Codul muncii. n consecin, toateaceste articole trebuiau eliminate, regsindu-sen Codul muncii (lege organic). Art.15 dinLegea nr. 24/2000 interzice paralelismul nreglementarea legislaiei, pentru sublinierea

12 n baza acestui articol, nu au mai fost preluate

dispoziiile derogatorii ale art.2, art.4, alin.(2), art.5, art.8alin.(5), art.9 alin. (2) i (3), art.10 alin.(2), (3) i (4),art.13 din Directiva 94/33/CEE, dispoziii care ar fi intratn coliziune cu art.45 alin.(4) din Constituie

unor conexiuni legislative utilizndu-se,potrivit Legii nr. 24/2000, norma de trimitere.

5. Regimul de protecie a munciitinerilor, n sens de persoane n vrst de cel

puin 15 ani i cel mult 18 ani (art.3 lit.a) dinH.G. nr. 600/2007) const n stabilirea unor:

1. interdicii pentru utilizarea acestora nmunc;2. norme derogatorii de la dreptulcomun, favorabile acestora, relative latimpul de munci timpul de odihn;3. prescripii imperative n materie desecuritate i sntate n munc.

Acest regim de protecie are, potrivitart.1 din H.G. nr. 600/2007, drept scop

asigurarea proteciei tinerilor mpotrivaexploatrii economice, oricrei muncisusceptibile s duneze securitii, sntii saudezvoltrii lor fizice, psihologice, morale orisociale sau s pericliteze educaia acestora.

Potrivit art.4, angajatorul are obligaiageneral de a asigura tinerilor condiii demunc adaptate vrstei lor.

5. 1. Interdicii pentru utilizareatinerilor n anumite condiii de munc

Tinerii ncadrai n munc nu pot firepartizai la locuri de munc cu condiiivtmtoare, grele sau periculoase (art.13alin.(5) din Codul muncii), nu pot fi solicitais presteze munc n timpul nopii (art.125alin.(1) din Codul muncii, i art.12 din H.G. nr.600/2007), iar dac au ncheiat un contract demunc n condiiile derogatorii prevzute deart.5 alin.(2) i alin.(3) din H.G. nr. 600/2007(cnd fac obiectul colarizrii obligatorii)munca de noapte reprezint intervalul dintre

orele 20,00 (nu orele 22,00 ca n dreptulcomun, respectiv Codul muncii) i orele 6,00,nu pot fi solicitai s presteze ore suplimentare(art.121 din Codul muncii i art.11 din H.G. nr.600/2007).

5.2. Norme derogatorii de la dreptulcomun favorabile tinerilor relative la timpulde munci timpul de odihn

Durata timpului de munc este, n cazultinerilor, de maxim 6 ore/zi i 30 de

ore/sptmn (art.109 alin.(2) Codul muncii iart.10 alin.(1) din H.G. nr. 600/2007). nsituaia n care tnrul cumuleaz mai multe

7/29/2019 Buletin_4_2007

17/50



funcii n baza unor contracte individuale demunc, timpul de munc efectuat se nsumeazi nu poate depi, cumulat, durata de 6 ore/zi,respectiv 30 de ore/sptmn (art.10 alin.(2)din H.G. nr. 600/2007).

Tinerii beneficiaz de o pauz de masde cel puin 30 de minute consecutive, n cazuln care durata zilnic a timpului de munc estemai mare de 4 ore i jumtate (art.130 alin.(2)din Codul muncii i art.13 din H.G. nr.600/2007).

Pentru fiecare perioad de 24 de ore,tinerii beneficiaz de o perioad minim derepaus de 12 ore consecutive. Pentru fiecare

perioad de 24 de ore, copiii ncadrai n muncconform art.5 alin.(2) i (3) din H.G. nr.

600/2007 beneficiaz de o perioad minim derepaus de 14 ore consecutive. Tineriibeneficiaz de o perioad de repaus sptmnalde dou zile consecutive, de regul smbta iduminica (art.14 din H.G. nr. 600/2007).

Concediul de odihn este, n cazultinerilor, de 24 zile lucrtoare [art. 56 alin.(2)lit.a)] din Contractul colectiv de munc unic lanivel naional pe anii 2007 2010)13.

Tinerii beneficiaz de un concediu deodihn suplimentar de cel puin 3 zile

lucrtoare (art.142 Codul muncii i art.15 dinH.G. nr. 600/2007). n cazurile prevzute laart.5 alin.(2) i (3) din H.G. nr. 600/2007,angajatorii asigur ca perioada liber de oricemunc s fie inclus, n msura posibilului, ncadrul vacanelor colare ale copiilor care facobiectul colarizrii obligatorii pe baz de

program integral, impus de legislaianaional.

5.3. Prescripii imperative n materie

de securitate a sntii n munc

5.3.1. Angajatorul are obligaia de aproteja tinerii mpotriva riscurilor specificepentru sntatea, securitatea i dezvoltarea lor,riscuri care rezult din lipsa lor de experien,din contientizarea insuficient a riscurilorexistente sau poteniale ori din faptul c tineriisunt nc n dezvoltare. Este interzis angajareatinerilor pentru activiti care:

13 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea aV-a, nr. 5 din 29 ianuarie 2007

a) depesc n mod evident capacitile lorfizice sau psihologice;

b) implic o expunere nociv la agenitoxici, cancerigeni, care determinmodificri genetice ereditare, avnd efectenocive pentru ft pe durata graviditii sauavnd orice alt efect nociv cronic asuprafiinei umane;c) implic o expunere nociv la radiaii;d) prezint riscuri de accidentare, pe carese presupune c tinerii nu le pot identificasau preveni, din cauza ateniei insuficiente

pe care o acord securitii n munc, alipsei lor de experien ori de pregtire;e) pun n pericol sntatea acestora dincauza frigului ori cldurii extreme sau din

cauza zgomotului ori a vibraiilor.Printre activitile care sunt susceptibiles antreneze riscuri specifice pentru tineri,figureaz n special:

a) activitile care implic o expunerenociv la agenii fizici, biologici i chimici

prevzui la pct. I al Anexei la H.G. nr.600/2007;

b) procedeele i activitile prevzute lapct. II al Anexei la H.G. nr. 600/200714 (art.9 din H.G. nr. 600/2007).

5.3.2. Angajatorul este obligat s iamsurile necesare pentru asigurarea securitiii protejarea sntii tinerilor, innd seama, nspecial, de riscurile specifice. Angajatorultrebuie s pun n practic aceste msuri pe

baza evalurii riscurilor existente pentrutineri i legate de munca acestora.

Evaluarea prevzut trebuie s fieefectuat nainte ca tinerii s nceap munca ila orice modificare semnificativ a condiiilor

de munc i trebuie s vizeze n principal,urmtoarele elemente:a) echipamentul de munc i organizarealocului de munci a postului de lucru;

b) natura, nivelul i durata expunerii laageni fizici, biologici i chimici;

14 Cu titlu enuniativ, n anexa H.G. nr. 600/2007 (lapct.I) a sunt enumerate activitile care implic oexpunere nociv la ageni fizici, biologici sau chimici,iar la pct. II procedeele i activitile care implic riscuride accidentare sau mbolnvire (profesional). Este

stabilit astfel un minim concret de activiti i procedeecare sunt interzise pentru munca tinerilor sub 18 ani.Aceast soluie se regsea i n Ordinul nr. 753/2006. nacest sens, a se vedea I. Tr. tefnescu op. cit., p. 658

7/29/2019 Buletin_4_2007

18/50



c) organizarea, categoria i modul deutilizare a echipamentelor de munc, nspecial a agenilor prevzui la lit. b),mainilor, aparatelor i dispozitivelor,

precum i manipularea acestora;d) stabilirea procedeelor de munc i adesfurrii muncii i interaciuneaacestora, respectiv organizarea muncii;e) nivelul pregtirii profesionale iinstruirii acordate tinerilor.

Atunci cnd aceast evaluaredemonstreaz existena unui risc pentrusecuritatea, sntatea fizic sau mental oridezvoltarea tinerilor, angajatorul are obligaiade a asigura evaluarea i supraveghereasntii tinerilor, la intervale regulate, n

mod gratuit i adecvat, n conformitate cureglementrile n vigoare (art.6 din H.G. nr.600/2007).

5.3.3. Angajatorul poate recurge laserviciile de prevenire i protecie, prevzutela art. 7 din Legea nr. 319/2006, n vederea

planificrii, aplicrii i controlului condiiilorde securitate i de sntate aplicabile n muncatinerilor, conform prevederilor legale nvigoare (art. 8 din H.G. nr. 600/2007).

Angajatorul este obligat s informeze,n scris, tinerii asupra eventualelor riscuri iasupra tuturor msurilor luate n ceea ce

privete securitatea i sntatea lor.Angajatorul este obligat s informeze, n scris,

prinii sau reprezentanii legali ai copiilorangajai asupra tuturor msurilor luate n ceeace privete securitatea i sntatea lor (art. 7din H.G. nr. 600/2007).

6. Concluzii. Dispoziii de fond,

substaniale privind regimul juridic aplicabiltinerilor n procesul muncii se regsesc nLegea nr. 53/2003 Codul muncii, n bunmsur, reluate, dup cum am artat mainainte, n Ordinul nr. 753/2006 (n prezentabrogat) i n Hotrrea de Guvern nr.600/2007 .

Cum aceste dispoziii de protecie suntreglementate disparat, o prim concluzie seimpune. De lege ferenda, fie n Legea350/2006 a tinerilor, fie n Codul muncii,

reglementarea regimului juridic al munciitinerilor trebuie s se regseasc, ntr-un capitolseparat, distinct. n ceea ce ne privete, optm

pentru reglementarea statutului n munc altinerilor, aa cum este normal, n Codul muncii.

O privire de ansamblu asupra regimuluijuridic al muncii tinerilor, regim stabilit nprincipal prin Codul muncii i Hotrrea deGuvern nr. 600/2007, conduce la a douaconcluzie. Tinerilor le sunt aplicabile pe de o

parte normele generale de drept comunstatuate de Codul muncii i de legislaiadezvoltatoare, valabile pentru toi salariaii, iar

pe de alt parte o serie de norme specificereglementate, la ora actual, prin H.G. nr.600/2007, ce decurg din situaia lor specificde tineri, n considerarea vrstei ce se situeazntre 15 i 18 ani, a faptului c sunt n curs dedezvoltare fizic i psihic, cu o experien

minim de via.Dincolo de rezervele pe care le-amartat la pct. 1-4 din prezentul articol, trebuies artm c protecia tinerilor n dreptulromn, realizat prin Codul muncii i Hotrreade Guvern nr. 600/2007, se afl n deplinconcordan cu normele dreptuluiinternaional al muncii (n principalConvenia O.I.M. nr. 138/1973 privind vrstaminim de ncadrare n munc i ConveniaO.I.M. nr. 182/1999 privind interzicerea celor

mai grave forme ale muncii copilului iaciunea imediat n vederea eliminrii lor),respectiv cu normele dreptului socialcomunitar (Directiva nr. 94/33/CEE)15.

15 Aceeai concluzie a fost relevat, n condiiileexistenei Ordinului 753/2006. n acest sens, a se vedeaI. Tr. tefnescu op. cit., p. 657

7/29/2019 Buletin_4_2007

19/50



Prostituia ntre realitate i ipocrizie

drd.Ionu MAZLUexpert, Consiliul Legislativ

1. Printre problemele pe care societateanoastr urmeaz s le rezolve dup aderarea la

Uniunea European este i cea a prostituiei.Socotit drept una dintre cele mai vechi

profesii, prostituia a fcut obiectulpreocuprilor tuturor statelor de la cele anticela cele contemporane, cutndu-se soluii cares satisfac att interesele generale (evitarearspndirii bolilor venerice, obinerea deavantaje materiale de pe urma impozitelor itaxelor care se ncasau de la prostituate, oanumit rezolvare oferit brbailor cu un apetitsexual mai ridicat sau incapabili s-i gseascalte soluii pentru relaii sexuale, un remediumpotriva adulterului de natur s conduc lastabilitatea familiei, o anumit form derelaxare, de distracie pentru brbaii foarteocupai i alte justificri) ct i intereseleindividuale (respectarea libertii individului ia dreptului de a-i alege comportamentul dorit,satisfacerea unui apetit sexual crescut laanumite femei, obinerea de mijloace materiale

pentru existen n condiiile unui omaj

crescnd al femeilor sau a unor situaiidisperate familiale ori individuale etc.).n soluionarea acestei complexe

probleme s-au ncercat variate soluii cum ar fipracticarea prostituiei n cadrul caselor detoleran unde brbaii erau ateptai de

prostituat sau prostituia individual, n carebrbaii erau racolai pe strad i condui lalocuinele personale ale prostituatelor. nambele cazuri autoritatea prevedea obligaia

prostituatelor de a se supune unui control

sanitari a ine o eviden a acestor controale.Unele reglementri prevedeau o limit devrst pentru practicarea prostituiei i o

anumit stare de sntate. De regul,prostituatele care ndeplineau condiiile legale

se nregistrau la poliie i la serviciul sanitariprimeau un permis pentru exercitarea acesteiocupaii. De asemenea, exista un sistem bineorganizat de supraveghere a prostituatelorastfel ca activitatea lor s se situeze n

permanen la nivelul cerinelor legale. Erauprevzute, de asemenea, dispoziii privindobligaiile ctre stat (erau impozabile veniturilecaselor de toleran ct i ale prostituatelorindividuale). Asemenea reglementri au existati n Romnia ntre anii 1862 i 1930.

Sub influena unor idei altruiste,generoase care deplngeau situaia femeii

prostituate privit ca victim a societii, ideirspndite att la noi ct i n alte ri, auexistat i perioade cnd prostituia sub formacaselor de toleran a fost abolit. Aa de pild,

prin art. 305 al legii sanitare din anul 1930 sedispunea desfiinarea caselor de prostituie saua locurilor unde se practica prostituia cu femeigzduite, lege inspirat din legislaia

americani german a anilor 1925-1927 princare se promova ideea desfiinrii caselor deprostituie. Paralel cu abolirea prostituiei erauprevzute dispoziii penale severe mpotrivaproxeneilor. De asemenea, era incriminatfapta de contaminare veneric, spre a limita

pericolul de mbolnvire din parteaprostituatelor individuale.

xDup anul 1943 n ara noastr serevine la practicarea prostituiei prin casele detoleran (bordeluri) autoritile exercitnd o

supraveghere strict a funcionrii acestorlocuri. Era incriminat practicarea prostituieiclandestine, ca i proxenetismul. Noile

7/29/2019 Buletin_4_2007

20/50



reglementri prevedeau introducerea carnetuluimedical n care erau evideniate datele cnd auavut loc consultaiile medicale. De asemeneaerau prevzute obligaii ale patronilor acestorcase s depun 10% din veniturile zilnice ale

prostituatelor la Casa de Economii, sum decare prostituatele puteau dispune dupncetarea activitii1.

n perioada transformrilor socialistedin ara noastr, prostituia era incriminat suborice form, iar prostituatele au fost internate ncentre de reeducare urmrindu-se adaptarea lorla exercitarea unei meserii oneste i alredresrii morale. Instituia era privit ca unreflex al unei contiine napoiate i ca o formde parazitism social. Ca urmare, prostituia

rmne mai departe incriminat, fiind definitca fapta persoanei care i procur mijloacelede existen sau principalele mijloace deexisten, practicnd n acest scop raporturisexuale cu diferite persoane. De asemenea, esteincriminat proxenetismul sub toate formele.

Aceast reglementare exist i nprezent, cu unele completri aduse prin Legeanr.678/2001 privind prevenirea i combatereatraficului de persoane2 i prin Ordonana deurgen nr.143/2002 pentru modificarea i

completarea unor dispoziii din Codul penal iunele legi speciale, n vederea ocrotiriiminorilor mpotriva abuzurilor sexuale3.

2. Dac n privina proxenetismului,autoritile s-au preocupat de identificarea itrimiterea n judecat a celor care se dedau laasemenea practici, dat fiind gravitatea faptelorde acest fel (pedeapsa pentru forma tipic estede la 2 la 7 ani, iar pentru formele agravate3-10 ani i 5-18 ani), prostituia nu a mai fcut

obiectul preocuprilor autoritilor, fiindtolerat cu generozitate, chiar dac fenomenul acptat o extindere ngrijortoare. Dup uneledate furnizate de Organizaiileneguvernamentale n ara noastr exist ntre20.000 i 40.000 de prostituate la care s-auadugat cele 10-20.000 de prostituate romnce

1 n acest sens, a se vedea L. Dmrui, De lareglementarea toleranei la incriminarea parazitismului,n revista Dilemaveche, anul II, nr.87/2005, p.182 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,nr 783 din 11 decembrie 2001.3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,nr.804 din 5 noiembrie 2002.

care i desfoar activitatea n strintate.Dup datele Inspectoratului General de Poliietarifele practicate de prostituate s-ar situa ntre10 lei pn la 200 de lei sau chiar pn la 100$

pentru prostituatele de lux (ar exista cteva suten ara noastr). Un calcul sumar, socotind nmedie cte 2 clieni pe zi, relev c n acestdomeniu se ncaseaz peste 450 milioane deeuro, din care proxeneii dein peste 60%.

De asemenea, dac se iau n calcul iveniturile tinerelor care practic prostituia nstrintate i care trimit n ar n medie cam200 de euro lunar, la suma de mai sus s-araduga nc o sum de 25-50 de milioane deeuro.

Aceste calcule nu iau n seam

prostituia masculin (fie avnd ca partenerfemeile, fie persoanele care practic pederastia)i asupra creia nu exist informaii precise4.

4. Este interesant experienafrancezi german n aceast privin.

n Frana prostituia se practic n modliber, n msura n care nu aduce atingereordinii publice. Astfel, este incriminat fapta deexhibiie sexual ca o form de ultraj la bunelemoravuri. Fapta presupune un act material de

exhibiie sexual n public (sau ntr-un locprivat, dar expus privirii altor persoane) i cares ofenseze pudoarea publicului. De asemenea,este considerat contravenie (art.R625-8, Cod

penal) fapta de a racola n public o persoan nscopul ntreinerii de relaii sexuale. n schimbeste incriminat proxenetismul sub diferiteforme (art.225-6, Cod penal) a ajuta, a sprijini,a proteja, a trage foloase, a ademeni, a nlesni,a constrnge la prostituie sau la continuarea ei,a servi ca intermediar, a exploata sau remunera

persoana care se prostitueaz. Ca formagravat (art.225-7, Cod penal) se pedepsetemai aspru proxenetismul fa de un minor orifa de o persoan vulnerabil sau fa de maimulte persoane, ca i proxenetismul practicatde o persoan vulnerabil sau exercitat princonstrngere ori violen. n caz de tortur,

pedeapsa este nchisoare pe via i amenda(art.225-9 Cod penal). Este sancionat i

proxenetismul hotelier adic punerea la

4 A se vedea i A. Rzvan - Jumtate de milliard deeuro din prostituie, greu de stpnit, publicat nsaptmnalul Capital din 19 ianuarie 2006.

7/29/2019 Buletin_4_2007

21/50



dispoziia uneia sau a mai multor persoane delocaluri pentru a practica prostituia (art.225-10Cod penal). Sunt sancionate pentru asemeneafapte i persoanele juridice (li se aplic oamend de 5 ori mai mare dect pentru

persoana fizic, pe lng celelalte sanciunispecifice persoanei juridice). Dei, de regul,

persoanele care ofer servicii sexuale nu suntsancionate, n mod excepional esteincriminat prostituia practicat de tinerii sub18 ani sau de persoanele cu handicap (cudizabiliti). n anul 2003 s-a introdus un textn Codul penal (art.225-10-1) prin care sesancioneaz racolarea n public (att racolareaactiv ct i cea pasiv) a unei persoane nvederea practicrii de relaii sexuale. Aceste

dispoziii au provocat o vie controvers ndoctrina francez deoarece conin o inechitate:racolarea activ era n acel timp contravenie,iar cea pasiv infraciune. Ca urmare prinDecretul din 27 septembrie 2004 a fost abrogatart. R 625-8 din Codul penal, rmnnd nvigoare numai art. 225-10-1 care incrimineazatt racolarea activ, ct i pasiv n vedereantreinerii de relaii sexuale n schimbul uneiremuneraii sau a promisiunii unei remuneraii.

De asemenea, a fost completat art.225-l0

(proxenetismul hotelier) cu un nou alineat princare este incriminat fapta de a vinde, nchiriasau de a pune la dispoziia uneia sau maimultor persoane, vehicule de orice tip tiind cacestea vor servi la practicarea prostituiei(caravane, maini de camping, camionete,limuzine, etc.). Aceste dispoziii au fostcriticate prin dou sesizri la ConsiliulConstituional, ns ambele sesizri au fostrespinse.

n viziunea legislaiei franceze

mpotriva prostituiei trebuie luate i msuri deprevenire, precum i de reintegrare social,msuri care s conduc la un sistem de

protecie i asisten n beneficiul tuturorpersoanelor victime ale prostituiei, sistem pecare autoritile trebuie s-l introduc ncolaborare activ cu serviciile sociale.Combaterea prostituiei este privit ca o aciunesocial desfurat n strns colaborare ntre

poliie, asistenii sociali i asociaiile deajutorare a prostituatelor. Mai mult chiar,

autoritile ncurajeaz descoperireapersoanelor care exploateaz prostituia itraficul de persoane n acest scop. Legea

privind securitatea intern din 18 martie 2003permite persoanelor de cetenie strin caredepun plngere sau mrturie mpotriva unui

proxenet sau mpotriva unuia care se ocup cutraficul de persoane s obin un permis

provizoriu de edere, cu dreptul de a exercita oactivitate profesional, iar n cazul uneicondamnri definitive a celui denunat,

persoana respectiv obine un permis dereziden care i confer un statut privilegiat petimpul ederii n Frana5.

n Germania, prostituia este legalizat,fiind reglementat n fiecare land precizndu-sezonele n care este permis prestarea serviciilorsexuale remunerate. Prostituatele beneficiazde asigurare de sntate, concedii, pensie cu

condiia s-i desfoare activitatea ntr-unbordel autorizat sau pe cont propriu ndeplinindcondiiile legale. Prostituatele de origine strinnu beneficiaz de aceste nlesniri6. Autoritilegermane au sesizat ns c pe lng prostituialegal exist o prostituie ilegal exercitat nun case de toleran sau pe strad, ci napartamente din blocuri. Este reglementatobligaia prostituatelor de a declara veniturileobinute sub sanciunea prevzut de lege

pentru evaziune fiscal. De pild, prostituata

care a declarat anumite venituri, dar estedescoperit cu un numr mare de prezervativen poet poate fi acuzat de evaziune fiscal.Obligarea la declararea veniturilor a determinatmulte prostituate s practice profesia n modilegal fr s anune autoritile. De pild, nHamburg poliia a constatat c pe lng cele150 case de toleran nregistrate oficial, nanul 2005 prostituia mai era practicat nc n350 de apartamente din blocuri.

n Germania prostituia nu este

considerat o meserie reprobabil. Ca urmare,femeile omere care refuz sistematic ofertelede a practica prostituia n bordeluri pot rmnefr ajutor de omaj7.

Practicarea ilegal a prostituiei

5 A se vedea Renaut Marie-Helene - L'ordre public etla probation ou l'historie n'est qu'un perpetuelrecommencement, nRevue de science criminelle et dedroit penal compare nr.2/2006.6 A se vedea I. Stepeanu -Harta prostituiei n Vechea

Europ, articol publicat pe site-ul euroactiv.ro la data de14 noiembrie 2006.7 A se vedea i V. Pop - Romnce care o fac penemete, articol publicat n Cotidianul, 1 august 2005.

7/29/2019 Buletin_4_2007

22/50



constituie infraciune (art.184 lit.d) Cod penal)fiind sancionat cu nchisoare de la 6 luni saucu amend pn la 180 de zile. Prostituia se

pedepsete mult mai grav dac este practicatn apropierea unei coli sau a unor locurifrecventate de tineri sub 18 ani; n acest caz

pedeapsa este nchisoarea pn la un an sauamenda.

Proxenetismul este aspru pedepsit i nGermania. n forma simpl, pedeapsa estenchisoarea pn la 3 ani (fapta de a exploata oalt persoan care practic prostituia sau de aobine foloase materiale prin supraveghereafemeii care practic prostituia ori mpiedicareaunei prostituate s renune la aceast activitatesau nlesnete sub orice form practicarea ori

extinderea prostituiei sau ncurajeaz opersoan s practice prostituia). De asemenea,se sancioneaz cu nchisoarea pn la 3 ani saucu amenda persoanele care conduc activiti ncadrul crora se practic prostituia ori pun ladispoziia persoanelor sub 18 ani spaii pentru

practicarea prostituiei.

5. n soluionarea problemei prostituiein Romnia trebuie avute n vedere mai nti

prevederile Decretului 482/1954 de aderare a

Romniei la Convenia pentru reprimareatraficului de fiine umane i a exploatriiprostituiei, precum i protocolul de ncheiere,documente adoptate de Adunarea GeneralONU la 2 decembrie 19498. PotrivitConveniei, statele participante se oblig s iatoate msurile de abrogare a unor dispoziii

prin care cei care practic prostituia ar fiobligai s se nscrie n evidene speciale, s

posede acte speciale sau s se supun unorcondiii excepionale de supraveghere. Prile

la Convenie se oblig s permit exercitareaprostituiei n cadrul unor case de toleranlund totodat msuri pentru combatereaoricror activiti de exploatare, sprijinire,traficare, racolare, de femei n vederea

prostituiei.Examinat n lumina Conveniei de mai

sus, a experienei de aplicare a legislaieiromne anterioare, precum i a experieneilegislaiei moderne, prostituia orict dereprobabil ni s-ar prea nu mai poate fi nici

8 Publicat n Buletinul Oficial al Romniei, Partea I,nr.46 din 10 decembrie 1954.

formal incriminat, ceea ce nseamn c delege ferenda art. 328 din Codul penal ar trebuiabrogat. Odat cu aceasta, autoritile ar trebuis reglementeze modul de desfurare a acesteiocupaii att n casele de toleran, ct i nmod individual n aa fel nct s fie exclus

posibilitatea infectrii venerice sau cu SIDA apartenerilor sexuali, s fie mpiedicatexploatarea persoanei care practic prostituia(prin sancionarea sever a proxenetismului), sfie asigurat asistena social i medical a

prostituatelor, acestea urmrind s beneficiezede asigurri sociale, concedii, pensii, etc.Aceasta presupune, de asemenea, o organizarea prostituiei care s permit organelor fiscalecunoaterea veniturilor care se obin n cadrul

acestei profesii i supunerea acestora unorimpozite raionale (pentru a nu stimulaprostituia ilegal) de natur s acoperecheltuielile de asisten social i medical a

prostituatelor.Ar fi justificat, ca numai exercitarea

prostituiei n alte condiii dect cele legale sfie incriminat i sancionat n principal cuamend i numai n caz de repetare cunchisoarea (sanciuni minime). O atarereglementare ar trebui nsoit firete de msuri

mai profunde de redresare a economieinaionale, de cretere a nivelului de trai, dembuntire a asistenei sociale, msuri menites reduc numrul femeilor disperate carerecurg la prostituie ca o rezolvare a situaieilor economice. Societatea, legea nu pot scondamne prostituia nainte de a examina iremedia cauzele profunde care o provoac.Chiar dac ar mai rmne un numr de femeidoritoare s exercite aceast profesie din altemotive dect cele economice, aceast activitate

ar trebui s se desfoare n limite n caresntatea public, ordinea juridic, bunelemoravuri, educaia tineretului s nu fie afectate.

Situaia din prezent n care ne facem cnu vedem existena prostituiei, dei ea existise extinde, n ciuda prevederilor din Codul

penal care incrimineaz fapta de prostituie(incriminare mai mult decorativ dectefectiv) nu este dect o atitudine ipocrit, omrturie a lipsei de curaj a autoritilor de arezolva aceast chestiune.

7/29/2019 Buletin_4_2007

23/50


PERSONALITI ALE CONSILIULUI LEGISLATIVde-a lungul timpului

M e d a l i o n

VERA POPESCU o membr apreciat a

Consiliului Legislativ interbelic

Sorin POPESCU Tudor PRELIPCEANUPreedinte de Secie consilierConsiliul Legislativ Consiliul Legislativ

Consiliul Legislativ interbelic a avutpuine juriste n rndurile sale, numrul lorcrescnd n ultimii ani de existen ai acestei

prestigioase instituii juridice. Dintre acestejuriste a fcut parte i

buletin_4_2007

Documents