Dan Cimpoeru

Achizifii publice.Remedii gi cIi

Concesiunide atac

d&Editura C.H. Beck

Bucuregti 2016

Cepitolul I. Piafa unici europeanl qi achizifiile publice ............3

(rpitolul II. Scurt istoric al evolu{iei reglementlrii achizifiilor publicein Uniunea Europeanl.

Cepitolul III. Aspecte metodologice.....................

TITLUL II. Achizifiile publice

13

.................. 15

Cepitolul I. Obiectul, scopul qi principiile achizifiilor publice 17

Secliunea 1. Obiectul achiziliilor publice........ .........17Secliunea a 2-a. Scopul achiziliilor publice........ ......17Secliunea a 3-a. Principiile achiziliilor publice ........ 18

$1. Nediscriminarea ...... 19

$2. Tratamentul ega1......... .................21

$3. Recunoaqterea reciproc5.............. .................... 2l$4. Transparen!a............. ...................22

$5. Propor[ionalitatea ........................23

$6. Asumarea rdspunderii................... ...................23

Crpitolul II. Domeniul de aplicare al Legii nr. 98/2016. ..................24Secliunea L Praguri. Revizuireapragurilor...... .....---24

$1. Situatia entitSlii juridice fdri calitate de autoritate contractanti .............24

$2. Praguri valorice .......24

$3. Revizuirea pragurilor ...................25Secliunea a 2-a. Reguli privind modul de calcul al valoriiestirnate a achizi\iei.. .......26

Secliunea a 3-a. Exceptdri de la aplicareal-egii nr. 9812076............................ 30Secliunea a 4-a. Achiziliile mixte.. ....... 35

Secliunea a 5-a. Situalii speciale ..........36Secliunea a 6-a. Activit5li de achizi\ie centralizate qi achizilii comuneocazionale ....................... 40

Secliunea a7-a. Achizitii care implicl autoriti{i contractantedin alte State Membre.................. .......41

\4 Achizi\ii publice. Concesiuni. Remedii Si cdi de atac

Capitolul III. Contractul de achizi{ie publiciSecliunea 1. Definilia Ei trdsdturile juridice ale contractuluide achizilie public6 .......--43

Secliuneaa2-a.Pdfiilecontractuluideachiziliepublicd .............45Secliunea a 3-a. Tipuri de contracte de achizilie pub1ic5........ ......47

Capitolul IV. Reguli generale de participare qi deslSqurare a procedurilor deatribuire.... ........................ 49

Secliunea 1. Reguli generale privind operatorii economici... ..---.-49

Secliunea a2-a. Contracte rezervate. ...-........."...."'.' 50

Secfiunea a 3-a. Confidenfialitate.... ............"........... 51

Secliunea a 4-a. Reguli de evitare a conflictului de interese ........51

Secliunea a 5-a. Reguli aplicabile comunicirilor.......'-......... .......53

Capitolul V. Procedurile de atribuire a contractelor de achizi(ie publicI..........55Secliunea 1. Enumerare. Clarific6ri terminologice......'...'.'....'..'...................... 55

Secliunea a2-a.Proceduri ,,standard" de atribuire................................'.'....'." 55

$1. Licitalia deschisd...... '.....'....'.......55$2. Licitalia restrdnsd.... j............... .....".""'........... 57

$3. Negocierea competitiv5................ ............".'...59(+. oiaiogut "or.rp.fitir...

..................63

$5. Parteneriatul pentru inovare ........65

$6. Negocierea fird publicare prealabili.... ......'....68

$7. Concursul de solu!ii... ........'.""'...70$8. Procedura de atribuire in cazul serviciilor sociale

qi al altor servicii specifice...... .......'.."'...........71

$9. Procedura simp1ificat6.................. .................'.73Secliunea a3-a. Achizilia directd ..'......75

$ l. Caracterizare ............ ...................75

$2. Procedura.................. ................... 75

Capitolul VI. Instrumente ;i tehnici specifice de atribuire........77

43

Cuprins

f r?'inhl \1L Organizarea si deslsEurarea procedurii de atribuire acoutractelor de achizifie public5....... ......................86Sectiunea 1. Consultarea pie!ei........ ......................... 86Sectiunea a2-a.imp1t{irea pe 1oturi........... .............. 86Secriunea a 3-a. Reguli de publicitate gi transparen{d....................................... 87

51. Publicarea anun{urilor de intentie... ................. 87il. Publicarea anun{urilor de participare ................. ................. 88i3. Publicarea anunlurilor de atribuire..................... ................. 89

1-1. Alte reguli specifice de publicitate qi transparen!5..................................90Sectiunea a 4-a. Elaborarea documentaliei de atribuire. ...............92

$1. Confinutul documentaliei de atribuire................. ................92;1. Publicarea documentaliei de atribuire in SEAP ..................94i3. Specificaliile tehnice ...................95

-.i-1. Cerinlele de etichetare .................97i5. Rapoarte de incercare ;i certificate de conformitate ...............................97i6. Solicit6rile de clarificiri s:iu informa{ii suplimentare ......... 98

Secliunea a 5-a. Oferte alternative... .........................99Sectiunea a 6-a. Criterii de calificare qi seleclie ..... 100

$ 1 . Criterii privind eligibilitatea ...... 100

$2. Criterii privind capacitatea.. ...... 105Secliunea a7-a. Crilerii de atribuire ....................... 110

$ I . Caracterizare ............ ................. 1 l0$2. Prelul cel mai sci2ut.......... ........ 110

$3. Costul cel mai scd2ut.......... ....... 110

$4. Cel mai bun raport calitate-pretlcalitate-cost .......... .......... 1 l1Secfiunea a 8-a. Garanlia de participare............ ..--.112Secliunea a 9-a. Garantia de bund execulie ............ 114

$1. Caracterizare ............ ................. 1 14

$2. Forme de constituire.................. .................... 114

$3. Pretenliile asupra garanliei de bund execufie .................... 1 l5$4. Eliberarea"/restituirea garanliei de bund execu{ie....... ........ 115

Secliunea a 10-a. Documentul unic de achizilie european. E-Certis.............. 116

$1 Documentul unic de achizi\ie european ........ I16$2. E-Certis .................177

Secliunea a7l-a. Liste oficiale ale operatorilor economici agrea{igi certificarea de cdtre organisme de drept public sau privat .... 118

Secliunea a lZ-a. Cataloage electronice ................. 119Secliunea a l3-a. Ajustarea prelului ....................... I 19Secliunea a l4-a. Atribuirea contractelor de achizi{ie publicisi incheierea acordurilor-cadru............. .................120

Sectiunea a15-a.Finalizareaprocedurii de atribuire.. ......-.........122$1. Incheierea contractului de achizitie public5/acordului-cadru................722$2. Anularea procedurii de atribuire.. ..................122

Secliunea a 16-a.Informarea candidalilor/ofertanlilor.. .............123Secliunea a l1-a. Raportul procedurii de atribuire Ei dosarul achizi\iei ......... lZ4

$1. Raportul procedurii de atribuire ....................124$2. Dosarul achizi1iei..... ..................125

VII

VIT Achizitrii publice. Concesiuni. Remedii qi cdi de atac

Capitolul VIII. Executarea contractului de achizifiepublici/acordului-cadru.................. ...................... 127Secliunea 1. Subcontractarea.......... ....127Secliunea a 2-a. Modificarea contractului de achizijiepublic5/acordului-cadru .................... 12g

Secfiunea a 3-a. Prelungirea duratei contractelor de fumizaresau de servicii cu caracter de regularitate ................. ................ 130

Secfiunea a 4-a.Finalizarea contractului de achizilie publicd........................ l3l

TITLUL [I. Achizifiile sectoriale. particularitnti............. .............133Capitolul I. Entitifi contractante.................. ............... f35

Capitolul II. ActivitS{i relevante.. .............137

CapitoluIIII.AIteparticularitEfi...............Secliunea 1. Praguri.... .... l4OSecliunea a2-a. Achizitii mixte..... ..... 140

$1. Achizilii mixte care cuprind aceea;i activitate...................................... 14092. Achizilii mixte care cuprind mai multe activititi .............. 141

TTTLUL rv. Achizifiite pubrice in domeniile apirErii gi securitifii._ Particularit5fi.......... .........143Capitolul I. Domeniul de aplicare ............ l4S

Secliunea 1. Achizilii publice in domeniile aptudriigi securititii................... 145Secliunea a2'a- Achizilii publice in domeniur securitagi nonmilitare. .......... r45

TITLUL V. Concesiunile de Iucriri;i de servicii.................. ......... f53Capitoluli. Nofiuni genera1e.............:............ ............... l5S

Secliunea l. Reglementarea juridicd a concesiunilor publice.Categorii de concesiuni gi delimitiri................... ...................... 155

Secfiunea a 2-a. Obiectul, scopul Ei principiile concesiunilorde lucrdri qi de servicii ...................... 157

Capitolul II. Domeniul de aplicare aI Legii nr.l0}t20l6 ............... tsgSecliunea l. Riscul de operare... .........l5gSecliunea a2-a-Pragivaroric qi modul de calcul ar valorii estimate aconcesiunii de lucrlri sau a concesiunii de servicii........ ........... 159

Secliunea a 3-a. Revizuirea pragului valoric .......... 160Secliunea a 4-a. Reguli de atribuire a contractelor mixte ........... 161

Cuprins IX

Ct-fltract€ mixte.......... ............... 161

Crntracte mixte care implici aspecte legate de apdrare

=au securitate.................. ........... 16:Crrncesiuni de lucrdri sau concesiuni de servicii care acoperd::at activitdlile prevlzute in anexa nr.2 din Legea nr. 10012016,

;at si alte activit5{i...... ............... 163

Cr-rncesiuni de lucriri sau concesiuni de servicii care acoperd atat:;tivitili previzute in anexa r.2, cdt qi activit[li care implicd.ipecte legate de apdrare sau de securitate..... ................... 164

-:.a a 5-a. Situalii speciale ........164S:n icii sociale qi alte servicii specifice ........164l..ncesiuni fezervate ................. 165

S:n icii de cercetare qi de dezvoltare.............. .................. 165

-rr3.3 & 6-a. Exceptiri .................. .................... 165

f -rceptiri aplicabile concesiunilor de lucrlri sau concesiunilor:: servicii atribuite de entitilile contractante .................... 165

Erceptiri aplicabile concesiunilor de lucrdri sau concesiunilorJe servicii organizate conform unor norrne interna1ionale.................... 166

Esceptiri aplicabile concesiunilor de lucriri sau concesiunilorde servicii care includ aspecte de ap[rare qi de securitate..................... 166

Erceptiri aplicabile contractelor de concesiune de servicii .................. 168

Exceptdri specifice in domeniul comunica{iilor electronice.................. 169

Exceptiri aplicabile concesiunilor de lucriri sau concesiunilorde servicii atribuite pentru desflqurarea unei activiti{i relevanteintr-o {ard te(5............. .............. 170

Exceptdri aplicabile concesiunilor de lucriri sau concesiunilorde servicii atribuite unei intreprinderi afiliate ................... 170

Except5ri aplicabile concesiunilor de lucrlri sau concesiunilorde servicii atribuite unei asocieri de mai multe entitdli contractante sau

unei entitdli contractante care face parte dintr-o astfel de asociere....... 171

$9. Exceptiri privind activitd{ile care sunt expuse direct concurenlei ........ 171

$10. Exceptlri aplicabile concesiunilor de lucrlri sau concesiunilor de

servicii incheiate intre entiti{i din sectorul public.................................171

Capitolul III. Contractul de concesiune de lucrlri qi de servicii .................. .....173Secliunea 1. Definilia ;i trisiturile juridice ale contractului de concesiunede lucriri gi de servicii ...................... 173

Secliunea a2-a.Pdfiile contractului de concesiune de lucrlri qi de servicii..l75Secliunea a 3-a. Tipuri de contracte de concesiune........................................ 176

Cepitolul tV. Reguli generale de participare gi desflgurare a procedurilor deatribuire.... ......................177Sectiunea 1. Reguli generale privind operatorii economici ........177Secliunea a2-a.Confrdenlialitate .......178Secliunea a 3-a. Reguli de evitare a conflictului de interese ...... 178Secliunea a 4-a. Reguli aplicabile comunicirilor.................. ..... 180

X Achizilii publice. Concesiuni. Remedii Si cdi de atac

Capitolul V. Procedurile de atribuire a contractelor de concesiune................. f glSecliunea l. Enumerare ...................... lg1Secliunea a2-a.proceduri de atribuire............... ....1g1

91. Licitalia deschis6...... ................. l8l92. Dialogul competitiv... ................ 183$3. Negocierea flrd publicarea unui anun{ de concesionare ....................... 1g5

Capitolul VI. Organizarea gi desfr;urarea proceduriide atribuire a contractelor de concesiune............. ................... 1g7Secliunea 1. Reguli de publicitate qi transparent5.............. ........ lg7

$1. Publicarea anunfurilor de inten{ie... ............... lg7$2. Publicarea anun{urilor de concesionare............... .............. lg7$3. Publicarea anun{urilor de atribuire. ............... 1gg

Secliunea a2-a.Elaborareadocumentalieideatribuire.. ............ lg9gl. Garan{ii procedurale. ................. lg992. Cerin{e tehnice gi func!iona1e.................. ...... 18993. Criterii de calificare qi selec(ie.... .................. 190'$4. Motive de excludereg5. rermene de primire a solicitirito;ilffi;;;i ;;f;;i;-""""""'

lel

pentru concesiunea de lucrdri sau concesiunea de servicii.................... 19696. Criterii de atribuire. ................... 196$7. Finalizarea procedurii de atribuire ................Ig798. Informarea candidalilor/ofertanlilor .............. l9g

capitolul vrr. Reguli privind executarea contractelor de concesiune.............. 199Secliunea l. Subcontractarea.......... :...199Secliunea a 2-a. Modificarea contractului de concesiune.. .........200Secfiunea a 3-a. incetarea contractului de concesiune.................. ..................202

TITLUL VI. Remediite gi ciite de atac ....205Capitolul I. Caracterizare........... .............207

Capitolul II. Procedura administrativ-jurisdicfionall in fa{aConsiliului Nafional de Solu,tionare a ContestafiilorSecliunea1.Persoanacareseconsiderivdtimatd............... .......212Secliunea a 2-a. Situalia ter.tului prejudiciat.. .........213Secliunea a 3-a. Problema pluralitilii de contesta1ii................... ....................213Secfiunea a 4-a. Notificarea prealabild................. ......................214Secliunea a 5-a. Suspendarea dreptului de a incheia contractulca uflnare a notificirii prealabile ......216

Secliunea a 6-a. Termenul de contestare ;i efectele contestafiei ....................217Secliunea a7-a. Con[inutul contestafiei................. .....................21gSecliunea a 8-a. Solulionarea contestafiei............ .......................220

$ l. Principiile procedurii de solulionare a contesta!ii1or............. ................220$2. Consiliul Nalional de Solu{ionare a Contestaliilor............... ........_........222

Cuprins XI

$3. Procedura de solutionare a contesta!iei ............... ..............224

$4. Suspendarea procedurii de atribuire ..............227

$5. Termenul de solulionare a contestaliei................ ..............227

$6. Suspendarea procedurii de solu1ionare............... ...............227

$7. Cereri de intervenfie voluntard.. ....................228

$8. Soluliile pe care le poate pronunta Consiliul..... ................228

$9. Hotardrile Consi1iu1ui................... .................229

$10. Cdile de atac impotriva deciziilor Consiliului .................230

Crpitolul III. Sistemul de remedii judiciare.... ............235Secliunea 1. Contestalia formulati pe cale judiciari............. .....235

$1. Instanla competentd. ..................235

$2. Conlinutul contestaliei formulati pe cale judiciar5.............. .................235

93. Taxele judiciare de timbru in contestaliei formulatd pe cale judiciard.-.236

$4. Termenele de introducere a contestaliei formulat[ pe cale judiciard,.......236

$5. Procedura de solufionare a contestaliei formulatd pe cale judiciard......237Secliunea a 2-a. Solulionarea litigiilor in instan{a de judecatd....................... 238

$ 1. Obiectul Ei instanfa competentd.. ................... 238

$2. Taxele judiciare de timbru.... .....239

$3. Procedura de solulionare a litigiilor in instanla de judecatd..................239

$4. Suspendarea executirii contractului................... ...............239Secliunea a 3-a. Constatarea nulitdlii absolute a contractelorde achizilie publici .......240

$1. Situatii de nulitate absolutd .......240

$2. Situalii cAnd se menlin efectele contractului. ....................241

$3. Termenul legal de aqteptare pentru incheierea contractului ..................241

$4. Procedura de judecat[ a cererilor privind constatarea nulitatiiabsolute a contractului................... .................... ................242

Dccizii relevante ale Consiliului Na{ional de Solufionarea Contestatiilor............. ......................244

GR,ILEI. Achizifii publice ..........281II. Achizi[ii sectoriale qi achizilii publice in domeniileapirdrii;i securitilii. .....290

lII. Concesiunile de lucrdri gi de servicii ................292IV. Remediile qi cdile de atac .............295

nisptrNsunr 299

IHbliografie 301

Capitolul IPia(a unicl europeani qi achizifiile publice

Piata unicd - idee fundamentalS a arhitecturii europene comunitare - reprezintd.

l:e:'-e Uniunii Europene qi constituie principala raliune economicd a existenlei sale1.

P",', :.nicd nu poate exista flrd o reald integrare economicd a statelor membre ale

*:-.::-:i.I a:rirel conceptual, Swann distinge mai multe niveluri ale integrdrii economice,

r :::ctie de gradul de interacliune intre economiile participante2:- :rlvt de liber schimb reprezintd o inlelegere intre state, prin care acestea sunt de

.u--ri si inliture toate taxele vamale asupra schimburilor comerciale dintre ele,

3r:;'irn si cotele de import; in schimb, fiecare parte este liberi sd stabileascd in mod*::laeral nivelul taxelor vamale la importurile provenite din afara zonei;

- uniunea vamald presupune ca statele membre si aplice un nivel comun al

=::lilui vamal asupra mdrfurilor care vin in uniune din exterior; in acest cM se

::::ine eliminarea taxelor vamale Ei a cotelor intre statele membre;- piala comund presupune c5 libera circulalie a mdrfurilor in cadrul uniunii

'. r:ale se adaugi liberei circulalii a factorilor de produclie: munca, capitalul Ei::::rinderile;

- uniunea economicd reprezintd o pia!6 comuni in care existi qi o unificare:':n:lel5 a politicii monetare qi fiscale, adicd o pia[6 unde existi o monedd comund.

..{n- 26 alin. (2) din TFUE3 consacrd principiile fundamentale alercalizdrii piefeif=:ne. numite qi cele ,,patru libert6!i": libera circulalie a mdrfurilor, a persoanelor, a

;e:talurilor Ei libertatea de stabilire qi de a presta servicii. La acestea se mai adaug[:;: .r a 5-a ,,libertate" admisd de Curtea de Justitie a Uniunii Europene4, respectiv

: P. Craig, G. de Bilrca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurisprudenfd qi doctrind,*d a IV-4 Ed. Hamangiu, BucureEti, 2009,p.755.

: D. Swann, The Economics, of the Common Market, ed. 7, Penguin,1992, p. 11-12, apud? Craig, G. de Burca, op. cit., p.756.

: \'arianta consolidat6 a Tratafului privind funclionarea Uniunii Europene a fost publicatiln JOLIE C 32611 din 26 octombrie 2012 (a se vedea http://eur-lex.europa.euflegal-:twent/RO/TXT/?uri:uriserv:OJ.C.2012.326.01.0001.01.RON&toc:OJ:C:2012:326:TOC#C_2012326RO.0100470). in urma acestei consoliddri, articolele din Tratatul de instituire a

Comunitililor Europene au fost renumerotate.' Curtea de Justilie a Uniunii Europene, Catza C-286182 ;i C-26183 Graziana Luisi and

Giuseppe Carbone v Ministero del Tesoro (a se vedea http://eur-lex.europa.eu/legal-sontent/EN/TXT/HTML/?uri:CELEX:61982CJ0286&from:EtrllEiCatzaC-308/86 MinisterePublic v R. Lambert (a se vedea http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri= C ELEX : 6 1 9 8 6CJ0 3 08 &fr om: Eh\.

O Noliuni generale

libera circulalie a pl5lilor, aceasta fiind in strAnsi legaturd cu libera circulatie acapitalurilor

Pentru realizatea unei piele unice europene, dreptul comunitar utilizeazd doud"tehnici principale de abordarel:

Abordarea negativd presupune cI dreptul european interziceca normele nalionalesd impiedice schimburile transfrontaliere. Aceastd abordare este susfinutd de princi-piul ,,recunoaqterii reciproce", potrivit cdruia un stat membru este obligat sd accepte,cu anumite exceplii, m[rfurile care au fost fabricate in conformitate cu normele altuistat membru.

Abordareo pozitivd porneste de la premisa ci normele nafionale pot reglementadiferit diferite aspecte cum ar fi sdndtate4 siguranf4 standardele tehniceli alteleasemenea, astfel cd apat adevdrate bariere impotriva liberei circulalii. lnl6turareaacestor bariere se poate face prin armonizuea legilor nalionale, prin intermediuldirectivelor europene.

In timp ce barierele tarifare au fost eliminate prin Tratatul de instituire a Comu-nitSlilor Economice Europene (Tratatul de la Roma din 1957)2, barierele ,,nontarifare,,au continuat sd subziste incd multd vreme, modificarea lor uno ictu fitnd imposibiladeoarece implicau practici comerciale Ei reguli utilizate de foarte mult6 vreme3.Barierele nontarifare reprezintd,,o form5. ascunsS" de proteclie discriminatorie ;i poatefi exercitatd atAt prin mijloace administrative, cdt si prin acte juridice ce pot instituimonopoluri publice, fiscalitate (de exemplu: taxe indirecte), ajutoare de sta! standardetehnice si, in final, achiziliipublice,,a.

Din perspectiva dreptului concurenlei, in literatura de specialitate5 se facedistinclie intre pie{ele private qi pielele pubrice. Astfel, ,,?n timp ce economia privatdeste reglementatd de norne juridice Ei politice antitrust, economia publici este loculunde normele dreptului concurenlei sunt oarecum nepotrivite si inadecvate,,6.

In acest context, achizi.tiile publice joacd. un rol major in confrgurarea piefelorpublice. Pe ldngd' efectele pozitive, intervenlia statului in pialdcare, cu bani fublici,efectteazd, achizi[ii de bunuri sau servicii poate perfurba mecanismele complexe aleeconomiei de piald. Din perspectivS europeand, reglementarea diferitd u uihiriliilo,publice la nivelul statelor membre poate de asemenea afecta intr-o mare mdsurd pialaunicd ;i procesul de integrare economicd europeand. Pentru a se elimina practiciie

t Pentru dewoltiri, a se vedea p. Craig, G. de Btlrca,op. cit., p. 757 .2 A se vedea varianta neconsoliditi. a tra,rratlui'la (hitp://eur-lex.earopa.eu/legal-c ontent/RO/TXT/? uri : UNSERV%S Axy00 2 3\.

- ' M.V' Cdrlan, Proc",dura_achiziliilor publice cu referire speciala la cele finanfate dinfonduri ewopene, Ed. Wolter Kluwer, BucureSti, 201j, p. 14.4 M.V. Cdrlan, op. cit., p. 14.

^ ,s..D.-Konstadacopouros, m. Lrnt"d oligopoly concept in the Singre Ernopean Market, inPublic Procurement Law Review no.4/r99i, i. itz, c.H. Bovis,me il.egutuion of the publicProcurement as an Element in the Evolution Lf th" e*op"an Economic-l,aw, European LawJ.ouT4, Spring' 1998, D. swann, The Retreat of the State: a.."gut"tr* ,ra privatisation inthe uK and us, Ed. Harvester-wheasheaf, New-york, LonIon, l9gt" c4- r-2, apudM.V. Cdrlan, op. cit., p.17-19.

6 M.V. Cdrlan, op. cit., p. 17.

Piala unicd europeand ;i achiziliile publice

inatorii din statele membre, s-a optat pentru reglementarea unitard a achizi-publice la nivelul Uniunii Europene, iar instrumentul legal specific ales pentru

acestui obiectiv fost Directiva. Aceasta conferd un cadru normativ care

statelor membre s6-gi normeze pielele publice, lin6nd cont de specificului juridic nalional existent, dar in acelaqi timp, datoriti caracterului unifi-

al Directivei, acestea sunt obligate s6-qi armonizeze legislalia nalionald cucomunitare.