www.referat.ro

Stiinta administratieiDezvoltarea stiintei administrative (Chevallier, 1994; Denhardt, 1999) a cunoscut o evolutie complexa de-a lungul timpului, prezentind particularitati si abordari diferite de la o epoca la alta si de la o societate la alta. Realizarea unui acord asupra unei incadrari si definiri clare a stiintelor administrative a fost si este un efort deosebit de dificil in lipsa unui acord asupra: - obiectului, plasat intre studiul stiintei administratiei si studiul ansamblului organizatiilor publice;

- metodelor folosite, plasate intre drept, sociologie, stiinte politice, etc; - finalitatilor urmarite plasate intre obtinerea unui model pragmatic de functionare a organizatiilor publice si o cunoastere dezinteresata a fenomenului administrativ; - conjugarii la plural sau singular; este vorba de stiinta administratiei sau stiinte administrative?

Este evident faptul ca existenta acestor dezbateri conceptuale nu reprezinta un aspect exclusiv negativ; putem considera ca datorita lor stiintele administrative au cunoscut o efervescenta de idei care le-a marcat si imbogatit evolutia. Este important de retinut faptul ca evolutia domeniului administrativ a fost esential conditionata de doua perspective distincte: - una care vizualiza in mod esential administratia publica in postura de instrument de actiune a statului; ne referim aici in primul rind la evolutiile din Europa continentala, evolutii care trebuie intelese in contextul eforturilor de formare a statului natiune; - o a doua care percepea administratia publica din punctul de vedere al organizarii ei pe baze de eficacitate si eficienta; este vorba aici de curentul american, care trebuie inteles in contextul dezvoltarii societatii industriale si a unei traditii administrative mai putin stricte.Rolul administratorilor publici poate fi inteles pe baza unor abordari distincte: o abordare juridica, ce accentueaza rolul administratiei in aplicarea si impunerea legii si in promovarea functiilor juridice: dreptul are pentru birocratie o dubla functie: organizationala/operationala; pe plan intern, dreptul organizeaza viata administrativa dand coerenta si unitate structurilor administrative; el cimenteaza institutia administrativa prin supunerea la reguli comune, definind pozitia agentilor, angajarea, articularea functiilor, stabilind regulile necesare intre elementele constitutive si asigurind functionarea aparatului administrativ, repartizand competentele si fixand ierarhiile specifice. Cand Administratia Publica actioneaza in directia societatii ea nu o poate face fara medierea dreptului, vector privilegiat in relatia administratie/administrati. - o abordare politica relationata cu functiile legislative ale guvernamintului si procupata de asigurarea cadrului constitutional necesar unei relatii armonioase intre administratie si societatea democratica. Este extrem de important sa constientizam faptul ca administratia publica trebuie inteleasa exclusiv prin prisma unei integrari in cadrul conceptului de democratie, bazat pe urmatoarele idei: importanta demnitatii si integritatii individului care este dotat cu anumite drepturi inalienabile pe care administratia trebuie sa i le garanteze; egalitatea vazuta ca dreptul egal al fiecarui cetatean la viata, libertate si cautarea fericirii (mai mult decit atit, diferentele in termeni de avere sau pozitie sociala nu ar trebui sa reprezinte un motiv pe baza caruia administratia sa trateze preferential un grup sau altul); libertatea, inteleasa ca dreptul de autodeterminare al fiecarui individ - si aceasta nu doar ca lipsa a constringerilor ci ca posibilitate de a actiona in urmarirea propriilor scopuri. - o abordare manageriala care se concentreaza in special asupra managementului organizatiilor publice , vazut in relatie cu cel al organizatiilor private. - o abordare sociologica ce vizeaza in principal intelegerea fenomenelor administrative prin intermediul metodelor sociologice.Legitimitatea administratiei publice In cadrul oricarei societati pot fi intilnite elemente ideologice care stabilesc puncte de reper pentru indivizii care o contin; putem considera ca aceasta ideologie este indispensabila din punctul de vedere al exercitiului puterii: autoritatea guvernantilor se bazeaza pe un ansamblu de credinte ce asigura adeziunea spontana a cetateanului si fac inutil sau exceptional recursul la constringere. Detinerea puterii nu a fost niciodata prezentata ca un fapt arbitrar, rezultat al violentei sau intimplarii; ea este legata de referirea la valori si principii recunoscute si admise de catre societate. Administratia publica nu poate evita aceast imperativ de legitimare si actioneaza din plin pentru a convinge despre necesitatea existentei proprii si pentru a promova ideea fundamentelor rationale si inatacabile ale autoritatii sale. Acest discurs ideologizant nu se indreapta doar asupra cetatenilor ci si asupra functionarilor publici, avind o functie de socializare. Desi ideologia administrativa se bazeaza deseori pe elemente de contingenta (se adapteaza in functie de specificul unei societati sau alteia) putem considera ca exista totusi un grup comun de reprezentari, imagini simbolice si discursuri; constructia legitimitatii se bazeaza atit pe constructia unor figuri simbolice: Statul, Natiunea, Poporul, etc, in spatele carora se construieste administratia cit si pe argumente profesionale, capabile sa identifice in chiar interiorul administratiei resursele necesare sustinerii necesitatii sale.Discursul Statului; administratia publica gaseste in mitul etatic un sprijin extrem de important, care ii permite sa isi pozitioneze exercitarea puterii dincolo de orice posibilitate de contestare. Administratia se prezinta ca fiind doar un simplu aparat de executie plasat dezinteresat in serviciul Statului si urmarind in mod esential realizarea binelui comun. Acest tip de constructie ideologica se bazeaza pe constructia unei imagini grandioase a Statului, vazut ca instanta superioara, plasata dincolo de societate, depozitar al identitatii acesteia, fundament al Legii, cunoasterii si puterii. Statul reprezinta: a) principiul ordinii si coeziunii ce permite combinarea diferitelor elemente constitutive ale societatii si realizarea unitatii; un centru de integrare si armonizare al unei societati amenintate altfel de dezordine si disolutie b) fundamentul autoritatii- vazut ca detinerea ansamblului puterilor pe care Natiunea le detine asupra cetatenilor sai in ideea promovarii si satisfacerii interesului general. c) o imagine, o referinta simbolica indispensabila existentei societatii; punct de reper ce se sustrage elementelor de contingenta el da siguranta, continuitate si permite cetateanului sa regaseasca oricind ideea de unitate. Administratia publica a sesizat in mod inteligent faptul ca plasarea sa in siajul Statului pe care il "reprezinta" constituie o miscare care o plaseaza intr-o pozitie privilegiata in raport cu societatea si cetateanul. Functionarii nu sunt decit reprezentanti si mandatari ai unei instante superioare; de aici tendinta de depersonalizare a relatiei cu cetateanul- acesta nu se supune reprezentantilor administratiei ci Statului. Discursul interesului general Odata ce urmarirea interesului general reprezinta o activitate specifica Statului, administratia se prezinta a fi, in mod natural, insarcinata cu realizarea practica a acestei activitati; dincolo de rupturi si diferente sociale, dincolo de interese meschine si inguste ea va urmari in mod esential realizarea interesului general si va reprezenta "vocea ratiunii". Discursul puterii publice Plasata in umbra Statului, administratia va prelua monopolul acestuia in ceea ce priveste constringerea si folosirea fortei, fara a avea un concurent in acest tip de activitate; conceptul de putere publica se bazeaza pe ideea transferarii recursului la violenta in domeniul administratiei publice si transformarea ei intr-o putere impersonala, utilizata in scopuri pozitive. Teoretic, functionarii nu au dreptul de a folosi in interes personal aceasta forta, ce trebuie plasata exclusiv in interesul societatii.Discursul subordonarii administratiei fata de reprezentantii alesi ai natiuniiStatul este plasat in serviciul Natiunii, iar intreaga sa activitate se subordoneaza intereselor acesteia; ca atare functionarii publici trebuie in mod evident plasati sub controlul reprezentantilor alesi de catre popor, reprezentanti care intruchipeaza dorintele cetatenilor. Functionarii numiti nu reprezinta, conform acestui tip de discurs, decit un aparat de punere in aplicare a dispozitiilor alesilor fiind plasati intr-o stare de totala dependenta fata de acestia. A. Discursul serviciului publicDiscursul serviciului public se bazeaza in mod esential pe ideea unei administratii publice plasate in serviciul publicului si chemata sa raspunda la asteptarile grupurilor sociale. Scopul administratiei nu este de a domina cetateanul ci de a-l servi, acesta fiind si rationamentul ce sta la baza legitimarii aparatului administrativ. Puterea de care dispun institutiile administrative este astfel eclipsata de acest tip de discu 13213r1710n rs al functionarului public dezinteresat, disponibil, dedicat binelui public, discurs extrem de agreat si promovat de catre administratie. B. Discursul apolitismuluiIn mod interesant administratia se foloseste de relatia sa cu politica pentru a se legitima printr-un discurs al apolitismului, perceput ca o dovada de rationalitate si obiectivitate; odata ce politica este vazuta ca un domeniu al compromisului, arbitrariului si conflictului administratia tine sa isi dezvolte o imagine coerenta prin negarea apartenentei sale la acest spatiu. Discursul competentei profesionaleAdministratia publica foloseste in mod traditional argumentul competentei sale pentru a-si construi o imagine rationala si impunatoare. Intreg sistemul administrativ incearca sa favorizeze aceasta interpretare prin organizarea selectiei si pragatirii functionarilor. Pe cind reprezentantii alesi se bazeaza doar pe un vot popular functionarii publici isi ocupa in mod binemeritat pozitia pe criterii de competenta profesionala. Functia publica reprezinta o meserie extrem de complexa, ce solicita cunostinte si aptitudini specifice. Amatorismul nu reprezinta o varianta acceptata de catre administratie, iar acest tip de discurs are capacitatea de a furniza functionarilor publici o pozitie privilegiata in raporturile lor cu alesii sau cetateanul.Discursul neutralitatii administratieiConform acestei abordari administratia publica nu reprezinta un actor implicat in conflictele inerente existente in cadrul societatii ci un arbitru impartial si obiectiv. Ea va aborda de o maniera extrem de echilibrata divergentele si clivajele sociale si va avea ca unica baza de raportare interesul general. in mod evident, acest tip de abordare duce la o atitudine prudenta si conservatoare din partea administratiei, extrem de precauta atunci cind este vorba de schimarea regulilor jocului (schimbare ce poate duce la conflicte si framintari). Toate aceste elemente, extrem de prezente in orice discurs referitor la legitimitatea administratiei publice, pot fi supuse unei analize capabile sa identifice aspecte pozitive sau negative, puncte forte sau puncte slabe. Administratia publica este situata in centrul unor dileme complexe- precum cele ce trateaza relatia responsabilitate/eficacitate (institutiile administrative au ca principal obiectiv realizarea sarcinilor in conditii de eficienta sau acest lucru este mai putin important decit sarcina de a fi responsabile fata de cererile cetatenilor?) sau participare/izolare (cit de implicata trebuie sa fie administratia in societate?). Indiferent de acest lucru putem considera insa ca problemele care tin de sfera constructiei cimpului stiintelor administrative, de cea a legitimitatii administratiei sau de tipul de influenta dominanta in studierea administratiei publice sunt extrem de complexe si ca o tratare unilaterala sau simplista a domeniului nostru de interes este lipsita de perspective. Intelegerea administratiei publice se bazeaza pe detinerea unui bagaj vast de cunostinte si concepte, fara de care raspunsurile pot fi in acelasi timp facile si superficiale.Observarea atenta a procesului administrativ releva existenta unui proces ireversibil, caruia nu i se poate sustrage nici un stat - exigentele sociale, economice si tehnice impun existenta, formarea unui corp de functionari profesionisti specializati si competenti pentru a gira afacerile publice.Modelul birocratic in administratia publicaModelul birocratic constituie punctul de plecare necesar pentru a intelege arhitectura sistemelor administrative contemporane; totusi, observarea realitatii administrative concrete scoate in evidenta un numar de diferente in raport cu principiile teoretice pe care acest model birocratic se bazeaza. Acest lucru este explicabil prin faptul ca dinamica evolutiei sistemelor administrative se caracterizeaza prin cautarea de forme noi de organizare, diferite de rigiditatea birocratica.Modelul birocratic definit de Max Weber se bazeaza pe citeva elemente distincte:

- diviziunea muncii bazata pe definirea competentelor, drepturilor, obligatiilor

- existenta unor reguli clare de functionare a aparatului administrativ, bazate pe existenta unei pregatiri profesionale riguroase, atestate prin examene

- o organizare ierarhica foarte clara

- retribuirea functionarilor pe grade, in functie de gradul ierarhic si evolutia progresiva in cariera si pe baza unor criterii obiective

Aparitia si necesitatea acestui model de organizare administrativa pot fi intelese pe baza a trei categorii de factori:

1. nevoia de rationalizare a formelor de dominatie etatica. Asa cum observa Max Weber societatile moderne au nevoie de o administratie previzibila si calculabila, iar existenta regulilor generale/impersonale permite sa se raspunda la aceasta exigenta, eliminand toate formele de favoritism sau arbitrariu;

2. fundamentele autoritatii - organizarea birocratica reprezinta un tip de dominatie "rational-legala", in care autoritatea este fondata pe un statut legal, adica norme juridice definind de o maniera abstracta, obiectiva si deci "rationala" modul de exercitare a puterii;

3. constructia statului de drept- autoritatea statului de drept este marcata de reguli ce nu pot fi exercitate decat in cadrul unor norme prestabilite.Organizarea internaIn ceea ce priveste organizarea interna a aparatului administrativ, eficacitatea este cautata prin intermediul a trei caracteristici principale: apelul la profesionisti, concentrarea autoritatii si functionarea unitara a structurilor. Aceste elemente fundamentale se regasesc in grade si forme variabile, in ansamblul sistemelor administrative contemporane.Profesionalizarea serviciului publicSubstituirea profesionalismului amatorismului marcheaza o transformare foarte profunda in conceperea functiei publice; acest fenomen semnifica faptul ca exercitiul sarcinilor administratiei priveste de acum agenti specializati, dotati cu o calificare particulara si formand de aceea un grup specific; profesionalizarea functiei publice reprezinta insa un obiectiv dificil de realizat in totalitate, date fiind presiunile extrem de puternice care tind sa incetineasca acest proces (presiuni venite in principal din sfera politicii).Logica profesionala depaseste cadrul strict al Administratiei; nevoia de cunostinte specializate se face simtita in toate domeniile vietii sociale care fusesera mai putin sensibilizate anterior. Profesionalizarea semnifica faptul ca exercitarea functiilor administrative a devenit o meserie care presupune existenta unei cunoasteri specializate si produce o puternica solidaritate corporativa. Introducerea acestui concept in cadrul aparatului administrativ presupune realizarea citorva cerinte specifice (permanenta, statutul, competenta, spiritul de corp) pe care le vom analiza in continuare.A. a)PermanentaProfesionalizarea implica in primul rand faptul ca functia publica trebuie sa fie considerata ca fiind o meserie veritabila, adica o activitate permanenta si stabila, posibil de exercitat in mod durabil, la adapost de constrangeri politice: profesionalizarea poate sa fie puternic afectata de perioadele electorale ce semnifica schimbari politice; de aici importanta stabilirii unor garantii fata de detinatorii puterii politice. Astfel, stabilitatea in cadrul functiei publice semnifica cvasi-abandonul procedeului electiv in alegerea functionarilor si, in mod special, dotarea acestora, in toate tarile democratice, cu garantii contra arbitrariului politic (incepind cu sfirsitul secolului XIX). *** In Marea Britanie aceasta emancipare a fost asigurata pornind de la propunerile raportului Trevelyan Worthcote prin crearea Civil Service Commission (1855) si prin consacrarea recrutarii prin concurs (1870). Acealeasi dispozitii rezulta in SUA din Pendleton Act (1883) merit system (ocuparea functiei publice pe criterii profesionale) substituind spoil system (ocuparea functiei publice pe criterii politice) pentru angajatii clasificati.b) StatutulCorelativ, functionarii au fost protejati printr-un ansamblu de reguli ce le definesc drepturile si obligatiile, conditiile de angajare si remunerare, sanctiunile la care pot fi supusi. Fie ca au fost codificate printr-un statut general (spre ex. Franta, 1946) fie ca rezulta din texte dispersate, de jurisprudenta sau traditie (in UK nu gasim legislatie generala aplicabila la functia publica), aceste reguli au o dimensiune protectiva: existenta unor norme impersonale pune functionarii la adapost de arbitrariul autoritatilor politice sau al superiorului ierarhic si asigura independenta lor profesionala. Constructia statutului functionarului public este puternic influentata de tipul de logica profesionala ce domina un sistem administrativ; existenta sistemului de tip cariera sau a celui de tip angajare reprezinta doua tipuri diferite de percepere a dezvoltarii profesionale a functionarului public. - Sistemul carierei accentueaza logica permanentei si da functionarului posibilitatea de a petrece intreaga sa viata profesionala in administratie; bazat pe principiul avansarii el permite functionarului sa se ridice progresiv in ierarhia administrativa. Acest drept de avansare este acompaniat de asigurarea stabilitatii, pentru ca functionarul nu poate fi concediat, chiar daca functia pe care o ocupa dispare.*** Statutul ce reglementa pozitia functionarului in Franta (1946) se concentra, spre exemplu, pe urmatoarele elemente: - o situatie bine reglementata;

- recrutare prin concurs;

- clasarea functionarilor in corpuri subdivizate in grade apoi esaloane; - separarea gradelor si functiilor;

- regim specific de remunerare (grila);

- sistemul specific de avansare (avansarea automata in esalon); - regimul disciplinar (pedepse si procedura).Avantajele unui asemenea tip de abordare se refera la sporirea securitatii profesionale, asigurarea permanentei, protejarea contra arbitrariului, prezervarea egalitatii si garantarea promovarii. Cu toate acestea, apar si unele probleme vizind in special rigiditatea mecanismului, promovarea pe criterii de virsta si nu de competenta, grila de remunerare fixa, etc. Sistemul angajarii - Acest sistem, intilnit in state precum Elvetia, Statele Unite sau Finlanda pune accentul in mod esential pe calificare si nu pe permanenta. Functionarul e recrutat pentru un scop precis; legatura sa cu administratia este mai putin stabila putand fi intrerupta fie pentru ca administratia suprima slujba in cauza fie pentru ca functionarul doreste sa ocupe un alt post. In acest tip de abordare administratia incheie un contract pe perioada determinata cu functionarul public, urmind ca la incheierea acestuia cele doua parti sa hotarasca continuarea sau incheierea colaborarii. In mod evident aceasta abordare prezinta avantaje majore in ceea ce priveste selectarea unor persoane extrem de competente, dar prezinta dezavantaje din punctul de vedere al mobilitatii si shimbarilor ce pot deveni excesive. Opozitia intre cele doua sisteme reprezinta de fapt mai mult o opozitie teoretica, odata ce foarte multe tari opteaza pentru formule intermediare sau mixte (spre exemplu in Germania sistemul angajarii se aplica pentru titularii de posturi inferioare; odata ce acestia au confirmat, pe parcursul acestei perioade de proba, ca detin calitatile si abilitatile necesare si dorite de institutia administrativa, ei vor fi angajati intr-un sistem de tip cariera, capabil sa le ofere garantii de stabilitate).B. c)CompetentaCompetenta este justificarea profunda si, sincer spus, unica a profesionalizarii: daca functia publica trebuie considerata ca o meserie, excluzand diletantismul, inseamna ca realizarea scopurilor administrative nu se improvizeaza. Amatorismul, acceptabil atunci cand Administratia Publica este investita cu misiuni relativ simple, nu mai este posibil atunci cand ea trebuie sa faca fata unor probleme tot mai complexe care presupun o eficacitate crescanda. Dezvoltarea atributiilor administratiei publice si cresterea asteptarilor cetateanului au fost insotite de elemente noi in ceea ce priveste selectia si pregatirea functionarilor.Selectia functionarilor publiciSubstituirea vechilor criterii (cum ar fi bogatia, hazardul, opiniile politice, favoritismul) cu criteriul aptitudinilor reprezinta un indice al progresului profesionalizarii. Singura modalitate prin care administratia poate, din start, sa accentueze acest principiu se refera la proceduri de selectie capabile sa aleaga pe cei mai buni candidati. In mod evident, posibilitatile de organizare a acestor proceduri de selectie sunt extrem de vaste, fiecare sistem administrativ putind realiza alegerile care ii convin.Astfel, se pot intilni modalitati de selectie specifice: testul (cauta sa descopere aptitudinile), examenul (verificarea unui nivel de cunostinte), concursul (aprecierea performantelor candidatului si realizarea unei alegeri, prin selectionarea celui mai bun); aceste formule variaza in functie de tari si nivelul postului in discutie. Formula care pare a fi cel mai des invocata, si in cadrul sistemului administrativ romanesc, este cea a concursului care, in principiu, reprezinta un mecanism eficace, selectindu-i pe cei mai valorosi candidati si priviegiind echitatea prin deschiderea si democratizarea functiei publice.Insa si in acest caz au aparut obiectii bine fundamentate: concursul este caracterizat de natura retorica a probelor, recursul la memorie, la cultura livresca, la referinte intelectuale; acest lucru duce la ignorarea altor calitati (creativitate, dinamism, aptitudini relationale) si favorizeaza un anumit tip de candidat. Mai mult, uneori concursul nu corijeaza neaparat inegalitatile de pornire: pe de o parte el ofera cele mai bune sanse de succes candidatilor din categoriile privilegiate iar pe de alta parte el produce o noua ierarhie care legitimeaza prin aparenta neutralitate si obiectivitate (o persoana care a cistigat concursul - pe baza altor calitati decit cele profesionale- se va putea legitima din acel moment prin participarea sa la o procedura de selectie "obiectiva", iar "detaliile" legate de nerespectarea procedurilor vor fi ignorate).Pe acest fond au aparut incercari de a verifica atit aptitudinile intelectuale cit si cultura generala si personalitatea candidatilor (interviul, metode de selectie pe o perioada mai lunga ce combina examene si stagii practice, teste complexe de aptitudini, etc). Problema esentiala este insa reprezentata aici de tipul de aptitudini pe care administratia le doreste in cazul viitorilor sai agenti. In cazul sistemului carierei candidatul trebuie sa aiba o pregatire suficient de larga pentru a putea ocupa succesiv diferite posturi care ii sunt oferite de-a lungul carierei (o anumita polivalenta). In cazul sistemului de tip angajare posibilul candidat trebuie sa raspunda cat mai exact posibil cerintelor precise ale postului pe care il ocupa (specializare). Este imposibil sa definim automat cea mai buna modalitate de selectie pentru administratia publica (un asa numit one best way); fiecare administratie isi va alege procedura de selectie in functie de tipul de functionar pe care si-l doreste. Ca atare, administratia publica poarta intreaga raspundere manageriala pentru constructia unui corp de functionari competenti sau incompetenti. Distinctia cea mai importanta la nivelul corpului functionarilor public se refera la generalisti si specialisti, doua categorii deosebite si necesare.Prin Generalist se intelege functionarul capabil, datorita educatiei primite, sa aiba o viziune globala a problemelor si sa isi asume functii referitoare la administratia generala. Exista in acest caz o variatie dupa tari, traducand diferitele conceptii referitoare la administratie si legatura sa cu societatea***. Uneori accentul este pus pe achizitionarea unei formatii literare clasice fara raport cu functiile viitoare, dar indispensabila pentru a dezvolta perspectiva viitorilor functionari; aceasta traditie subzista in Marea Britanie pentru Administrative Class (la debutul anilor 70, doar 4% din functionarii britanici primisera o formatie juridica). In Franta sau Germania, dreptul a ocupat intotdeauna un loc important in formarea functionarilor; probele majoritatii concursurilor administrative au avut intotdeauna o puternica dominanta juridica. Aceasta preeminenta a juristilor in Europa continentala este evident legata de rolul pe care dreptul administrativ l-a jucat in constructia statului, precum si la puternica impregnare juridica a actiunii administrative: obligati sa se raporteze la texte, sa traduca puterile lor in termeni juridici, functionarii trebuie sa fie familiari cu dogma juridica. Putem considera insa ca functia publica moderna a tins foarte mult spre un echilibru al celor doua extreme prezentate - ideea perceperii administratiei ca domeniu interdisciplinar a dus la necesitatea unei formatii complexe a functionarului (bazata pe dicipline si materii diverse). Specialistii. Diversificarea rolurilor administratiei publice a dus la o multiplicare a tipurilor de activitati din cadrul administratiei publice, la diferentierea modalitatilor de recrutare; competentele profesionale pot fi plasate nu doar la nivel teoretic ci si tehnic. In multe tari (Franta, Marea Britanie, etc) tehnicienii dispun de o pozitie particulara in interiorul functiei publice. Relatia cu generalistii este de natura conflictuala odata ce specialistii se folosesc de competenta lor pentru a-si asigura un monopol de expertiza asupra anumitor domenii si pretind sa concureze generalistii pentru ocuparea celor mai inalte posturi administrative.Pregatirea/formarea functionarilor publiciControlul aptitudinilor, prin intermediul procesului de selectie nu garanteaza adaptarea functionarilor la functiile pe care trebuie sa le exercite: ei trebuie sa fie pregatiti/educati de o maniera capabila a le asigura un maxim de eficacitate. Mult timp, principiul a fost cel de formare "la fata locului": prin confruntarea cu problemele concrete ale activitatii administrative cotidiene si in mijlocul colectivitatii de munca functionarii acumuleaza putin cate putin coportamentul necesar. Avantajele acestui tip de abordare se refera la: evitarea rupturii intre timpul de munca si timpul de formare; intarirea coeziunii grupului de functionari; valorizarea experientei vechilor membri Este clar insa ca acest demers a devenit insuficient pentru a raspunde provocarilor cu care se confrunta sistemele administrative moderne. Formarea/Pregatirea initiala, efectuata inainte de intrarea in functia publica, se refera la o pregatire specifica primita in cadrul sistemului educational. Spre exemplu in Franta se pot identifica patru tipuri de scoli de administratie publica:

- de pregatire generala (Polytecnique sau ENA);

- de aplicatie (Mines, Ponts);

- regionalizate institutele regionale de administratie publica;

- specializate pe domenii distincte (Impozite, Poste, Sanatate, etc).Programele de administratie publica din universitati s-au diversificat in ultimele decenii, privilegiind un model de abordare interdiciplinar si o combinare a pregatirii teoretice cu aspecte practice bazate pe studii de caz si stagii de practica profesionala. - Formarea/Pregatirea continua reprezinta un aspect extrem de prezent in functia publica moderna (in principal sub numele de training). Odata ce administratia moderna este plasata intr-un mediu in continua schimbare, ea nu poate ramine imobila; actualizarea cunostintelor functionarilor publici, asimilarea de noi meserii administrative, dezvoltarea unor noi aptitudini si abilitati reprezinta aspecte indispensabile pentru cresterea eficacitatii institutiilor administrative. Activitatile de training sunt capabile sa favorizeze mobilitatea verticala (promovarea interna) sau orizontala (noi posibilitati de angajare) a functionarilor si se refera in principal la stagii de specializare pe parcursul angajarii. Activitatile de formare continua se lovesc insa de multe obstacole in cadrul administratiei: de la incapacitatea de intelegere a importantei lor la nivel managerial la lipsa de interes a functionarilor sau tratarea lor superficiala. d) Spiritul de corpProfesionalizarea suscita inevitabil aparitia in cadrul functiei publice a unei mentalitati de corp vazuta ca un principiu de diferentiere cu exteriorul si de coeziune interna: aceasta este de reprezentata mai intai de constiinta apartenentei la un grup specific; apoi este sentimentul de a fi solidar cu acest grup; in fine, e vorba de tendinta de a adera la obiectivele pe care grupul le urmareste, de a se identifica cu ele. Constiinta apartenentei e nivelul elementar ce se fondeaza pe constatarea ca functia publica formeaza o categorie sociala aparte in societate. Functionarii nu exercita o meserie ca oricare alta, ei sunt situati alaturi de stat, in serviciul publicului; aceasta pozitie, materializata prin rituri de initiere presupune existenta unui statut special.Sentimentul de solidaritate este legat de exercitarea unei meserii comune, de existenta unei cunoasteri identice, a unui interes in cariere similare. Acest fenomen este mai puternic atunci cand structura administrativa este mai coeziva - de exemplu in institutii ale sistemului de cariera, care proiecteaza viata profesionala pe termen lung.Fenomenul de identificare face functionarii sa substituie propriilor obiective personale cele ale grupului, sa interiorizeze valorile acestuia si sa isi modeleze comportamentul conform asteptarilor grupului. Identificarea cu grupul sau cu organizatia (ca si element constitutiv al spiritului de corp) reprezinta un puternic factor de integrare interna si deci de eficacitate pe care nici o organizatie publica sau privata nu-l poate neglija; acesta ii permite de fapt sa impuna sistemul propriu de valori membrilor sai si sa obtina o perfecta compatibilitate a actelor acestora cu scopurile urmarite. Administratia incurajeaza dezvoltarea acestui spirit de corp izoland agentii sai de lumea exterioara printr-o serie de semne distinctive si inoculandu-le ideea ca au un rol specific de jucat, mai ales prin punerea in aplicare a dispozitivelor de socializare la intrarea in functia publica.Limitele profesionalizariiProfesionalizarea a reprezentat si reprezinta un element central in efortul de constituire a unei structuri administrative moderne si profesioniste; totusi, nu putem sa consideram ca acest demers este unul facil, datorita unor obstacole si presiuni semnificative. Constrangerea politica Birocratia nu este intotdeauna suficienta pentru a eradica constrangerea politica. Greutatea acestei constrangeri este in mod particular simtita la intrarea in functia publica. Procedurile oficiale de selectie fondate pe criteriul competentei sint dublate de dispozitive de examinare a conformismului ideologic si loialitatii politice. In multe tari exista un filtru politic foarte strict pentru accesul la functii administrative; in tarile in curs de dezvoltare acest atac la adresa profesionalizarii functiei publice este dublat de proliferarea si accentuarea unor elemente specifice precum nepotismul, clientelismul sau tribalismul. Chiar daca intensitatea influentei politice in ceea ce priveste accesul la functia publica este diferita de la tara la tara si de la sistem politic la sistem politic, existenta acestui tip de practici "oculte" din punctul de vedere al profesionalizarii nu poate fi ignorata (din nefericire Romania constituie un cimp de studiu fertil din acet punct de vedere). Nu trebuie sa intelegem insa ca impartirea functiilor publice pe criterii politice reprezinta doar un exemplu negativ si bazat pe mecanisme neoficiale, secrete. Anumite sisteme administrative sunt fondate pe un principiu explicit al echilibrului politic; impartirea sistematica a functiei publice pe baza unor criterii partizane poate aparea: - ca si o consecinta a unei aliante in exercitarea puterii in momente dificile pentru o societate, momente ce solicita o coalitie larga la guvernare (caz intilnit in in Austria in timpul marii coalitii populisto-socialiste intre 1945 1966); - ca si conditie indispensabila pentru pastrarea coeziunii sociale si politice, in tari care cunosc puternice clivaje interne (Liban, Belgia, Israel). Administratia devine astfel un loc de materializare a compromisului politic.

Pe de alta parte, in anumite perioade istorice, a existat chiar in tarile democratice, practica solicitarii unei loialitati politice in cadrul sistemului administrativ; astfel, pe parcursul razboiului rece, in Statele Unite acest lucru a fost ilustrat de asa numitul Loyalty Program (1948), intarit de Security Program (1953), acte ce vizau anumite restrictii fata de comunisti in ceea ce priveste accesul la nivele specifice ale institutiilor statului.

Profesionalismul se loveste, aproape in toate circumstantele existente in practica administrativa, de limite de ordin structural:a)Anumite servicii politic sensibile, (cum ar fi politia) sunt plasate intr-o situatie de dependenta stricta fata de guvernul la putere; chiar daca ele sunt conduse in principiu de aceleasi reguli ca si restul administratiei, controlul lor se inspira cel putin in parte din consideratii extra profesionale; acest lucru este probat de schimbarea rapida a celor mai inalti responsabili ai politiei in caz de alternanta politica. (***cea de a V-a mineriada a probat, de altfel in Romania acest principiu - lipsa controlului politic asupra structurilor superioare ale Ministerului de Interne a adus statul la un pas de o criza majora, cu consecinte greu de estimat).b) Functia publica locala are tendinta de a fi un domeniu privilegiat al politizarii, datorita sistemelor traditionale de supunere la alesii locali, personalizarii puternice a administratiei publice locale, slabiciunilor filialelor locale ale partidelor politice si transpunerii pe plan local a modelelor observate la nivel central. Politizarea reprezinta o evolutie oarecum naturala intr-un cadru local dominat de retele de influenta dezvoltate si structurate de-a lungul timpului. Astfel, in SUA, extinderea sistemului bazat pe merit (merit system) a avut loc intr-o maniera mai lenta si fragmentara la nivel local fata de nivelul federal. Daca statele s-au pliat in majoritatea lor constrangerilor sistemului meritocratic, in cazul colectivitatilor locale doar jumatate din functionarii locali au beneficiat de garantii de stabilitate, pe de alta parte reduse tinand seama de predominanta constrangerilor temporale; in Marea Britanie, unde functia publica locala s-a concretizat printr-o traditie de apolitism (ca si intregul Civil Service) s-a putut observa recent o tendinta de politizare crescanda: noile generatii de alesi locali mai puternic angajati politic si mai bine formati cauta sa isi intareasca controlul politic asupra functionarilor intervenind tot mai mult in procedurile de recrutare. c) Inalta functie publica

Inaltii functionari publici sunt plasati intr-o zona in care influentele politice sunt extrem de puternice iar rationalitatea administrativa este afectata de acest lucru. Ei sunt situati de obicei in afara imperativului stabilitatii fiind considerati angajati politici pe care executivul ii poate numi sau revoca cu usurinta. Diferitele sisteme administrative au facut eforturi vizind limitarea numarului de functionari publici de nivel inalt care sunt schimbati odata cu alegerile; spre exemplu in Statele Unite presedintele nou ales nu poate numi decat aproximativ 5000 de persoane, din care doar 300 de inalti functionari si cam 50 de conducatori de agentii guvernamentale sunt plasati sub autoritatea sa (un anumit numar dintre acestia trebuie confirmat si de catre Senat).Concentrarea autoritatii in cadrul modelului birocratic. IerarhiaBirocratia este un tip particular de organizatie, caracterizat prin ierarhizare: fiecare element constitutiv este dotat cu o pozitie, investit cu un rol care il situeaza la un anumit nivel in interiorul aparatului administrativ. Aceasta ierarhizare are doua aspecte indisolubil legate: Inseamna mai intai ca scopurile administrative sunt urmarite de o maniera piramidala, fiind repartizate in esaloane succesive, suprapuse si subordonate unul celuilalt; Fiecare agent/functionar este obligat sa se supuna celui situat pe o pozitie superioara in cadrul acestei constructii.

Acest tip de organizare se bazeaza pe principiul autoritatii ierarhice, conform caruia cel plasat pe o pozitie superioara in cadrul ierarhiei are posibilitatea de a da ordine celor aflati la nivelele inferioare; sursa legitimitatii sale se afla chiar in ocuparea pozitiei superioare; sa nu uitam insa faptul ca, in conformitate cu modelul birocratic weberian, ocuparea acestei pozitii se realizeaza numai pe criterii rationale de competenta.

Ierarhia presupune un tip de raporturi de dominare/supunere, care constituie fundamentul acestei organizari; componentele principale ale acestui raport sint reprezentate de: - seful ierarhic, investit cu autoritate si a carui putere se exprima prin tripla putere: de a da ordine subordonatilor, de a controla actele lor pentru a vedea daca sunt conforme normelor si de a aplica sanctiuni in caz de neconformitate; - subordonati, care trebuie sa se supuna, sa faca din respectarea ordinului primit "maxima conduitei lor" (Max Weber), fara a se interoga referitor la valoarea sau pertinenta lui. Pentru Weber acest raport ierarhic, baza a caracterului rational-legal al dominatiei birocratice este centrat doar pe reguli abstracte si obiective, care definesc in detaliu functiile si conduitele agentilor la toate nivelele si conduc la o de-personalizare teoretica ce nu vorbeste de indivizi ci de "functii si roluri". Aceasta formalizare ar fi totodata destinata apararii functionarilor in fata arbitrariului ierarhic.Conditiile concrete sunt insa altele. In primul rand, formalizarea raporturilor ierarhice este in realitate foarte variabila (slaba in tarile in curs de dezvoltare tinand seama de caracteristici ale sistemului juridic, relativa in tari unde dreptul scris nu are decat un rol limitat. Este important de remarcat faptul ca aceasta formalizare nu poate niciodata descrie exact competentele superiorului ierarhic. Textele lasa intotdeauna o putere mai mult sau mai putin larga de apreciere discretionara iar instructiunile directe date de superiori sunt adesea mai mult relevante pentru subordonati, ce trebuie sa urmeze ordinele superiorilor. Pe de alta parte, cu toate garantiile statutare obtinute, superiorul ierarhic continua a exercita o influenta negativa (sanctiunea) sau pozitiva (promovarile) asupra carierei functionarului, aceasta influenta intretinand supunerea.Autoritatea ierarhica nu se va lasa eliminata de constrangerea legilor, subordonatul fiind legat de superiorul sau printr-un raport de dependenta global si multidimensional; datoria supunerii tinde sa primeze in fata tuturor altor consideratii, iar pregnanta autoritatii ierarhice este cu atat mai puternica cu cat ea nu are nevoie intotdeauna de ordine explicite subordonatul se poate arata supus si gata sa accepte orice ordin chiar inainte ca seful ierarhic sa ii solicite acest lucru (pe baza regulii "reactiilor anticipate"). Personalizarea relatiei intre superior si subordonat este diversa, cunoscind variante diferite in functie de cultura organizationala specifica oricarei societati sau institutii. Organizarea ierarhica implica faptul ca fiecare esalon administrativ dispune de o sfera de competenta, mai mult sau mai putin extinsa dupa rangul ocupat in aceasta organizatie, competenta ce poate fi exprimata numai in cadrul definit de esalonul superior. Prin jocul acestei constructii rezulta o organizatie care se prezinta ca un bloc unitar, in cadrul caruia conflictele au fost inlaturate si ca o organizatie monocratica bazata pe concentrarea la virf a puterii de decizie. Circuitele de comunicare interne sunt structurate de o maniera verticala, transmitind ordinele de la virf spre baza si informatii in sens invers. Acest mod de constructie este bazat pe consideratii tehnice valabile pentru toate organizatiile, lucru ce explica difuziunea modelului birocratic in tot spatiul social. In cazul administratiei publice exista insa motivatii particulare care au facut ca modelul birocratic sa reprezinte o alegere potrivita:A. a)Elemente de ordin tehnicOrganizarea ierarhica implica principiul unitatii de comandament conform caruia, pe baza competentelor specifice detinute, nivelele inferioare au ca misiune doar aplicarea orientarilor decise la varf. Ca avantaje ale acestei abordari putem aminti: - contrabalansarea efectelor diviziunii muncii si specializarii scopurilor care ameninta in permanenta coerenta actiunii administrative; acest pericol de pierdere a coerentei este cu atit mai prezent cu cit administratia se dezvolta, se ramifica si se diversifica, fapt ce aduce in sanul ei diferite tendinte centrifuge; - reprezinta o conditie a eficacitatii administrative (pe cand munca colegiala implica frictiuni, intarzieri, compromisuri intre puncte de vedere contradictorii, organizatia ierarhica suprima conflictele si permite luarea unor decizii rapide si univoce);- concentrarea puterii la varf e socotita a imbunatati calitatea deciziilor; dispunand de o perspectiva mai larga, ce poate vedea intregul si nu doar parti ale realitatii organizationale, superiorul ierarhic poate lua deciziile cele mai bune (ceea ce implica separarea stricta a rolurilor de conceptie si de executie).B. b)Subordonarea administratiei publiceAceste consideratii generale sunt dublate de consideratii juridico-politice proprii administratiei publice. Administratia reprezinta o organizatie specifica, ce este chemata sa raspunda unor cerinte imposibil de ignorat. Este interesant de observat ca, de fapt, administratia publica nu face decit sa reproduca in interiorul sau un model ierarhic bazat pe subordonare/supraordonare in cadrul caruia este plasata in relatia sa cu mediul extern. Astfel, putem observa faptul ca administratia cunoaste cel putin o tripla subordonare: juridica, politica si sociala. Subordonarea juridica (direct legata de conceptul statului de drept) semnifica principiul ierarhiei normelor si supunerii administratiei la "lege" (in sens larg). Intr-un sens ordinea birocratica nu reprezinta decat reflexul, reproducerea si transcrierea ordinii juridice. Controlul ierarhic dubleaza controlul juridic, garantand legalitatea actiunii administrative. Exista 2 cai de a face respectata ierarhia normelor:

- prin controlul juridic, care conduce la anularea textelor ilegale;

- prin controlul ierarhic, care conduce la stoparea elaborarii de texte ilegale.C. Subordonarea politica Conform principiului democratic functionarii sunt plasati sub autoritatea oamenilor politici, singurii detinatori ai puterii legitime, ca reprezentanti ai natiunii. Principiul ierarhic asigura aceasta suprematie a reprezentantilor politici pentru ca ii doteaza cu o influenta totala asupra pietei serviciilor si garanteaza supunerea functionarilor. Pe de alta parte insa aceasta supunere a functionarilor este legitimata si de faptul ca alesilor li se poate oricind imputa responsabilitatea politica in cazul unei functionari proaste a administratieiSubordonarea socialaDogma interesului general implica faptul ca servantii structurilor statului sunt animati de un scop care urmareste binele colectivitatii. Orice administratie publica trebuie, cel putin teoretic, sa se supuna si sa se raporteze la ideea servirii cetateanului; in ultima instanta putem considera faptul ca acesta este si rationamentul ce sta la baza existentei aparatului administrativ. Din nefercire, de prea multe ori administratia are tendinta de a considera cetateanul ca fiind o entitate abstracta si de a considera perpetuarea existentei sale ca scop in sine. Inocularea sensului ierarhic are loc de-a lungul unei perioade semnificative de timp, ce incepe la intrarea in functia publica si se prelungeste de-a lungul intregii cariere a agentului. Functionarul invata progresiv sa se situeze intr-un sistem complex si stratificat, un sistem static si nu dinamic, care invita prea putin la luarea initiativei; interiorizat de fiecare, inradacinat profund in constiinta individuala, el favorizeaza acceptarea autoritatii, disciplina liber consimtita. Aceasta interiorizare se explica prin faptul ca ierarhia nu e doar sursa de frustrare ci si factor de "siguranta". De la varful pana la baza piramidei, functionarii sunt incadrati intr-o structura protectoare care le asigura un loc si un statut, care ii plaseaza in interiorul unui corp bine definit. Acest lucru face ca piramida ierarhica sa actioneze ca furnizor de protectie fata de exterior, ce acopera functionarul si ii anuleaza responsabilitatile personale in caz de eroare. Unitatea aparatului birocraticOrganizarii ierarhizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara a structurilor: administratia se prezinta ca un ansamblu coerent si integrat, in care elementele constitutive sunt legate, interdependente, solidare; ele nu dispun de o logica de actiune autonoma, dar contribue la functionarea intregului. Acest lucru trebuie bine perceput. Nu numai ca ierarhia nu interzice diviziunea muncii intre agenti/functionari, dar unitatea nu exclude existenta unor structuri pluraliste si diversificate. Principiul unitatii semnifica doar ca aceasta dinamica centrifuga necesara este contrabalansata de o forta centripeta care permite elementelor constitutive sa ramana sudate. Aceasta dialectica unitate/diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se traduce prin constructia unei structuri duale de tipul centru/periferie:

- un aparat administrativ central, jucind un rol specific de reglementare;

- un aparat administrativ local, dotat cu zone de competenta specializata (geografica sau functionala) si articulat intr-un nucleu (local sau profesional) specific care introduce diversitatea sociala in cadrul aparatului administrativ:

Aparatul administrativ central nu se prezinta ca un bloc omogen: el este subdivizat intr-un anumit numar de branse verticale, ce corespund diferitelor domenii de activitate administrativa. Aceasta diviziune a muncii este compensata de mecanisme orizontale de integrare ce asigura mentinerea unitatii de actiune:

a) Specializarea

Specializarea reprezinta un aspect important in functionarea aparatului administrativ; se poate remarca o universalitate a principiului specializarii ministeriale (cu specific divers dupa epoca, tara sau de la un guvern la altul); organizarea oricarui guvern modern se bazeaza pe existenta unui numar de ministere construite pe baza acestui principiu. Aceasta impartire a sarcinilor administrative se prelungeste in interiorul fiecarui minister prin decupajul in directii sau servicii (ce corespund domeniilor de actiune ale ministerului sau au functii de coordonare - resurse umane, buget, etc), la randul lor structurate in subdirectii si birouri. Cabinetul ministrului, format din colaboratorii apropiati ai acestuia se situeaza in virful acestei ierarhii administrative. Ca o regula generala in domeniu putem remarca faptul ca aceasta structura ierarhica trebuie limitata la trei esaloane: - biroul care e structura de baza; - subdirectia , grupand cel putin trei birouri;

- directia, grupand cel putin doua subdirectii.Organizarea structurilor ministeriale trebuie sa vizeze din acest punct de vedere in principal elemente ce tin de repartizarea cit mai buna a atributiilor si de stabilirea unor circuite de comunicare functionale. b) Integrarea

Desi reprezinta o necesitate pentru aparatul administrativ central specializarea poate constitui si o sursa de pericol pentru unitatea intregului; ne putem imagina ce ar insemna un aparat administrativ construit exclusiv pe urmarirea independenta a sarcinilor fiecarei entitati componente. De aceea specializarea este completata de mecanisme eficace de integrare in cadrul aparatului administrativ. Unele dintre aceste mecanisme sunt de ordin sociologic:

- complementaritatea functiilor si rolurilor administratiei centrale;

- similitudinea pozitiei proprii fata de responsabilii politici pe de o parte si fata de serviciile exterioare pe de alta parte;

- omogenitatea stratului de inalti functionari care dirijeaza structurile administrative; - apropierea lor, nu doar fizica (concentrarea in "capitala ") dar si psihologica conduce la o puternica solidarizare.

Alte mecanisme (ierarhizarea si coordonarea) decurg din organizarea formala ce asigura mentinerea principiului unitatii:Ierarhizarea asigura unitatea structurilor intraministeriale: ministrul este seful administratiei sale, superiorul ierarhic al tuturor functionarilor care fac parte din ea; autoritatea sa coboara in trepte urmind diferitele esaloane ale ierarhiei. La nivelul interministerial coerenta este asigurata pe de o parte de o stratificare a ministerelor, pe de alta parte de o impulsionare guvernamentala. Departamentele ministeriale nu sunt toate plasate la acelasi nivel, existind intre ele o ierarhie oficiala, ce constitue un prim mijloc de integrare. In Marea Britanie, spre exemplu, aceasta stratificare este mai accentuata, cabinetul nereunind decat ministrii cei mai importanti. Exista in acest domeniu doua conceptii de organizare a cabinetului: una bazata pe ideea "exploziei" (prin multiplicarea numarului ministerelor); o alta bazata pe ideea "concentrarii", si reprezentata de existenta unui numar restrins de ministere mari, dotate cu competente largi si puternic stratificate.Coordonarea - reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului autoritatii ierarhice, incearcind sa realizeze unitatea de actiune. Constatam totusi ca forme specifice de coordonare, distincte de autoritatea ierarhica, tind sa apara incepand cu momentul in care complexitatea aparatului creste. Vizand sa intareasca coerenta actiunii, ele sunt compatibile cu rationalitatea birocratica dar actioneaza pe plan orizontal si mizeaza mai mult pe stimulare decat pe constrangere. Cabinetul ministrului poate avea, spre exemplu o functie esentiala de coordonare, atit externa (asigura legatura cu alte ministere) cit si interna (armonizarea actiunii serviciilor). La nivel interministerial functia de coordonare e uneori asumata de un minister dotat cu o capacitate de actiune transversala: spre exemplu ministerul de finante, ce dispune in mod traditional de influenta semnificativa in raport cu ministerele "debitoare". Pe un plan general organismele interministeriale (consilii sau comitete), prezidate fie de seful statului fie de primul ministru au ca scop armonizarea punctelor de vedere inaintea arbitrajelor oficiale (proliferarea acestor structuri duce insa la noi probleme de coordonare). Este interesant de subliniat aici rolul esential jucat de" administratiile de stat - major, insarcinate sa transmita impulsuri politice si sa asigure coordonarea administrativa. In cazul Statelor Unite acest rol este jucat de asa numitul Executive Office (creat in 1939 in urma raportului comisiei Brownlow). Acesta este compus din:

- White House Office ce se constituie intr-un veritabil stat major politic;

- Office of Management and Budget (detasat in 1939 de la Trezorerie pentru a fi atasat la Executive Office), ce are mai ales responsabilitati de ordin bugetar si administrativ.In cazul Marii Britanii asa numitul Cabinet Office (creat in 1916 de Lloyd George si transformat in structura permanenta in1920) regrupeaza ansamblul serviciilor atasate primului-ministru sub directia unui Permanent Secretary. In cadrul Frantei (ce detine un executiv bicefal) acest rol este exercitat de o maniera dualista:

- de catre serviciile de la Elysee (Presedintia), formate din circa 700 persoane si ordonate in jurul a trei componente (cabinetul, secretariatul general, statul major particular al presedintelui); - de catre serviciile de la Matignon (Guvernul), ordonate pe diferite nivele (cabinetul primului ministru, Secretariatul general al Guvernului, secretariatul general al comitetului interministerial pentru cooperare economica internationala devenit intermediarul necesar pentru afacerile europene, secretariatul general al apararii national, etc).C. Aparatul administrativ local Logica si argumentele constituirii administratiilor locale. Centralizarea, care se afla in centrul modelului birocratic, nu poate fi dusa pana la consecintele ei ultime. Daca administratia doreste sa exercite o influenta adevarata asupra societatii, ea are nevoie de puncte de contact, de instrumente care ii permit sa actioneze pe plan local. Fara acestea ea va fi paralizata, rupta de realitate, incapabila sa evalueze situatia si sa aplice deciziile necesare. Toate administratiile sunt obligate sa initieze un dispozitiv de segmentare, de impartire a spatiului social pentru ca autoritatea lor sa se poata exercita in mod real.Acest dispozitiv este evident indispensabil pe plan teritorial: administratia domina un spatiu geografic in masura in care ea isi asigura conducerea si controlul printr-un sistem de marcaje si implantari care ii permit sa transmita impulsurile centrale pana la locurile cele mai indepartate; ea proiecteaza astfel autoritatea sa la dimensiunea intregului spatiu si construieste zone omogene, uniformizate (circumscriptii locale) - un exemplu local ar fi reprezentat de judete. Dar impartirea pe criterii geografice nu este singura practicata; administratia este de asemenea chemata sa controleze nucleele sociale structurate in jurul unor centre de interes comun, de activitati profesionale; ea are nevoie de sisteme particulare de influenta de puncte de contact functionale sau sectoriale ce ii permit sa perceapa miscarile corpului social. In timp ce in societatile traditionale raporturile sociale se bazeaza, inainte de orice, pe teritoriu, care functioneaza ca un sistem relativ inchis si confera indivizilor identitatea lor fundamentala, dezvoltarea schimburilor economice si diviziunea sociala a muncii au dus la cresterea importantei rolurilor profesionale, tot mai specializate: sectorul, fondat pe o structurare verticala a rolurilor sociale tinde astfel sa se suprapuna teritoriului, dezvoltand o rationalitate care ii este proprie. Administratiile locale, indeplinesc in cadrul aparatului birocratic o tripla functie:1. Expresiva in sens ascendent ele transmit la centru informatii asupra situatiei existente si asupra efectului politicilor aplicate;

2. Instrumentala in sens descendent ele aplica pe plan local politicile publice definite la nivel central si le adapteaza la diversitatea contextelor locale;

3. De reglementare prin intermediul unui sistem de reglare partiala tratarea locala a unor probleme va evita aglomerarea excesiva a nivelului central. Acest lucru este posibil numai in cazul delimitarii clare a tipului si extinderii competentelor locale.

In cadrul modelului birocratic, termenul "local" nu exista in realitate ca un "obiect autonom", el nu poate fi definit in sine ci doar prin relatia care il uneste cu nivelul central; local si central reprezinta doua aspecte ale aceleiasi realitati, doi poli necesari si indisociabili asupra carora administratia lucreaza alternativ pentru a-si indeplini misiunea. Organizarea administrativa la nivel local se poate baza pe doua concepte esentiale: 1. Plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor statului care continua sa depinda direct de nivelul central; este vorba de utilizarea serviciile exterioare ale administratiei centrale carora li se poate atribui o putere variabila de decizie (Deconcentrarea). Aceasta formula nu asigura totusi decat indirect reprezentarea comunitatii locale.

2. Constituirea de entitati specifice dotate cu o personalitate proprie, distincta de aceea a statului si abilitate sa isi asume rezolvarea problemelor locale si apararea intereselor unui grup social localizat, a unei colectivitati de persoane. Este vorba de colectivitati locale unde organele sunt alese de locuitori, care beneficiaza de autonomie fata de stat si exercita anumite competente definite de lege (Descentralizare). Schema federala merge mai departe cu aceasta logica prin stabilirea unor institutii administrative locale distincte si independente cu care institutiile administrative centrale impart competente exercitate in principiu cu toata libertatea. Aceasta formula pune problema articularii coerente a politicilor nationale si locale.

In acest moment trebuie sa aducem in discutie unul dintre termenii cei mai importanti pe care se structureaza relatia administratie locala/ centrala in societatile moderne- principiul subsidiaritatii. Acest principiu semnifica luarea deciziei la primul nivel de competenta existent si reprezinta un punct esential in constructia autonomiei locale; odata ce autoritatile locale sunt plasate atit de aproape ce comunitate ele vor fi cele mai in masura sa rezolve o serie de probleme pe care centrul nu le va observa sau fata de care nu detine competente, interes sau capacitati.

Evident ca cele doua sisteme pot coexista iar accentul pe una sau alta din forme este variabil. Putem considera ca din punctul de vedere al relatiei central-local exista trei conceptii teoretice traditionale:

a) Modelul administratiei centralizate de tip francez, in care statul este puternic implantat in teritoriu, prin intermediul serviciilor exterioare puternice si in care colectivitatile locale nu au decat competente reduse;

b) Self government-ul britanic, in care executia politicilor nationale este incredintata autoritatilor locale care dispun de competente importante (politie, invatamant, sanatate, actiune sociala, etc);c) Sistemul federal (intilnit in Statele Unite sau Germania), in care competentele sunt partajate intre statul federal si statele componente, esentialul functiilor administrative revenind ultimelor. Aceasta diferentiere nu trebuie insa supraestimata, sistemele moderne putind incorpora in grade diferite elemente din toate cele trei tipuri de constructii administrative; ea se refera in mod principal la o diferentiere teoretica bazata pe evolutii istorice si capabila sa ne ofere o imagine clara a diferitelor abordari intilnite de-a lungul timpului.Logica dependentei in relatia central-local. Existenta acestor administratii locale nu este incompatibila cu schema unitara definita de modelul birocratic, odata ce acestea raman supuse atractiei nivelului central. Gradul si formele acestei atractii variaza dupa caz:

- institutiile administrative create de administratia centrala (deconcentrate) sunt deposedate de autonomia constitutiva, de libertatea de actiune protejata; incadrate intr-un aparat centralizat ele sunt plasate juridic in situatia de subordonare; regulile dictate la nivel central constituie pentru ele un cadru rigid si constrangator, pe care trebuie sa il respecte.

- institutiile administrative dotate cu personalitate proprie (descentralizate), cu o autonomie statutara si competente definite de lege se sustrag, aparent, acestei dependente; totusi ele ramin legate de vointa statului unitar ce decide in mod unilateral si suveran configuratia lor, atributiile, formele de management. Ele nu isi controleaza total activitatea proprie care, incadrata intr-o retea mai mult sau mai putin stricta de reguli si constringeri, este regizata de o logica complexa, raportata la nivele superioare, iar gradul de initiativa ce le este acordat nu este nelimitat. Dependenta lor fata de administratiile centrale se manifesta in multiple feluri: juridic, tinind seama de existenta numeroaselor norme detaliate elaborate la nivel central; financiar, datorita mecanismelor centralizate de repartizare si gestiune a resurselor; administrativ, prin sistemul controalelor diversificate, destinate a mentine sau readuce, in caz de nevoie, in zona dorita de puterea centrala.Principiul federal stabileste, in favoarea acestor administratii locale, un ecran juridic protector dificil de inlaturat. Totusi, independenta statelor federale isi gaseste originea in Constitutia federala, care poate, la un moment dat, limita sau transfera anumite atributii la nivel federal (SUA, Elvetia). Pe de alta parte sistemul de repartizare al competentelor creeaza legaturi de dependenta care au tendinta de a se amplifica odata cu amplificarea interventiilor federale.Releele, organismele periferice sint astfel constituite, in majoritatea cazurilor, intr-un cadru de dependenta ce reflecta influenta logicii birocratiei unitare. D. Administratia Publica si CetateanulNivelul de rigiditate al relatiei cetateanului cu administratia publica este legat direct de gradul de birocratizare:- acolo unde logica birocratica s-a aplicat cu un plus de rigoare, cuplul distantare/autoritate a devenit cadrul raporturilor administratie/societate (Europa continentala);- acolo unde birocratia a fost mai putin completa, neantrenand o ruptura atat de transanta cu societatea, stilul de comunicare a ramas mult mai fluid si tolerant (SUA);- acolo unde birocratizarea, dusa teoretic la extrema, este compensata de existenta structurilor traditionale, se constata combinarea celor doua modele de relatii, unul oficial si rigid, altul mai suplu. (tarile in curs de dezvoltare).

Administratia publica de tip birocratic se caracterizeaza printr-o anumita distantare fata de cetatean, prin perceperea acestuia mai degraba in postura de "administrat"[1] decit in cea de "client". Rigiditatea structurilor administrative se traduce in mod negativ prin tinerea la distanta a administratilor; aceasta semnifica, pentru administratia birocratica, crearea intre ea si public a unei distante suficiente pentru a interzice toate imixtiunile in functionarea sa interna. Deposedati de influenta asupra procesului administrativ (care se deruleaza in afara capacitatii proprii de actiune) administratii ramin la bunul plac al administratiei publice. Aceasta distantare fata de cetatean se construieste pe baza unor abordari diferite, bine structurate la diferite nivele de complexitate. Administratia inaccesibilaDistanta fata de cetatean este produsa printr-o serie de dispozitive de excludere si segregare: administratia birocratica se izoleaza de nucleul social ridicand bariere, obstacole destinate sa o protejeze de presiuni si sa-i garanteze "securitatea" deciziilor proprii; cetatenii nu pot intra in contact cu ea decat prin modalitati strict reglementate.Modalitati de contact administratie/cetatean. Contactul cu publicul se stabileste pe baza unei separari riguroase a rolurilor fiecaruia: administratul trebuie sa se multumeasca cu furnizarea unor elemente de informare care permit functionarului sa actioneze in completa independenta asupra cazului sau. Este interesant de remarcat faptul ca modalitatea propriu zisa selectata de fiecare administratie in relatia sa cu cetateanul poate permite analizarea mai profunda a tipului de institutie in cauza.Ghiseul reprezinta ilustrarea cea mai buna a acestui tip de relatii: plasat in pozitie de solicitant, administratul este supus bunavointei functionarului, fara a putea sa inlature bariera materiala care il izoleaza, fizic, dar, mai ales, simbolic, pe acesta de public. Fara indoiala, ghiseul nu reprezinta decat o faza primara de contact corespunzand prestatiilor relativ uniforme si standardizate; simpla inlaturare a acestui obstacol material nu semnifica in mod obligatoriu o reala apropiere de public. Biroul releva o tehnica comparabila de tinere la distanta, chiar daca la o prima vedere este mai putin aparenta, dispunerea locurilor marcand ostentativ diferentierea rolurilor. Pe baza acestor constatri, rezulta ca administratul trebuie sa obtina un contact mai personalizat su administratia, in cadrul unei intrevederi mai particularizate (audiente); totusi ritualul impus in aceste cazuri ilustreaza dorinta functionarului public de a mentine o distanta protectoare. Chiar daca administratul poate sa-si expuna situatia aceasta nu reprezinta insa, automat, o reala schimbare a pozitiilor existente.Cu toata incadrarea lor stricta, aceste modalitati de contact comporta un risc de incertitudine sau deviere in masura in care unul din factorii existenti este reprezentat de prezenta individului cu dorintele si frustrarile sale. De aceea, dialogul scris, prin intermediul formularelor si corespondentei, creeaza o distanta mult mai mare intre cetatean si administratie, depersonalizand complet relatia existenta. In totalitatea lor, administratiile birocratice viseaza la promovarea acestui mod de contact, care satisface visul lor de neantizare a administratului; ducind distantarea la paroxism. Absenta reciprocitatii relatiei, caracterul sau umilitor pentru administrat, tinut in situatie de dependenta totala, impune insa completari si imbunatatiri.Luarea deciziilor. Intrarea in contact cu publicul nu reprezinta decit punerea in scena a inaccesibilitatii administrative. De fapt, aceasta lipsa de acces se situeaza mai putin la nivelul modului de contact, cat la nivelul conditiilor de luare a deciiziilor care, in modelul birocratic, tin de competenta exclusiva a functionarului public; chiar daca contactul functionar/cetatean este mai flexibil nu inseamna ca distanta este inlaturata cu adevarat. Mijlocul cel mai sigur de a tine administratul la distanta este plasarea decidentului in afara influentei acestuia; conservand anonimatul administrativ si interzicand toate imixtiunile in functionarea serviciului public, nepermitind cunoasterea identitatatii celui care ia deciziile, administratia ii priveaza de fapt pe cei aflati in exteriorul sau de toate posibilitatile de influenta reala.Centralizarea duce la rezultate comparabile: odata ce interlocutorul pe care il are in fata nu este cel care decide, administratul este privat de orice control asupra procesului decizional.O distanta, mai subtila, dar si mai eficace poate rezulta din modul de tratare al cererilor. Referinta exclusiva la regula si aplicarea rigida a textelor permite evitarea tuturor discutiilor personale si individualizate. Administratia apare doar ca un aparat rigid, deposedat de sensibilitate, ducand la indeplinire acte programate anterior; o asemenea functionare antreneaza depersonalizarea completa a relatiei cu publicul.Formalismul tinde a substitui realitatii faptelor si raporturilor umane o realitate reconstruita in cadrul abstract si rigid al categoriilor stereotipe si predeterminate, definite de reglementari: toate faptele sociale sunt identificate cu o "situatie tip" si raportate la o norma birocratica ce tinde sa le claseze si trateze de o maniera identica.Termenele reprezinta o alta modalitate prin intermediul careia administratia publica incearca sa tina publicul la distanta. Rezolvarea in ritm propriu a problemelor, aminarea unor chestiuni urgente pina la disparitia actualitatii lor, ignorarea necesitatilor cetateanulul de rezolvare rapida a unor probleme reprezinta doar citeva modalitati de izolare fata de presiunile exterioare.Administratia secreta. Mijlocul cel mai eficace de a tine administratii la distanta este, pentru administratia birocratica, de a se inconjura de liniste si mister: opacitatea o pune la adapost de priviri indiscrete. Odata ce nimic nu se transmite in exterior asupra a ceea ce se intampla in interiorul aparatului, administratia se sustrage tuturor investigatiilor si presiunilor. Ea se prezinta ca un corp omogen; nu doar ca se evita astfel imaginea reala a domeniului serviciilor publice si a conflictelor care pot sa il traverseze, dar publicul nu stie nimic despre conditiile de elaborare a deciziilor care il afecteaza in mod direct: el nu cunoaste decat rezultatul procesului, ignorand caile si derularea; motivele ce stau la baza deciziilor luate raman ascunse, invizibile.Secretul profesional este obtinut dotand administratia cu protectii specifice si prohibitii: dispozitivele juridice servesc la asigurarea "inchiderii" aparatului administrativ si evitarea circulatiei informatiilor spre exterior. Pe aceasta traditie a secretului s-a cladit cea mai mare parte a administratiilor publice, ea avind diferite justificari. Desigur, odata cu trecerea timpului, efortul de modernizare al administratiilor publice a fost insotit de incercari de deschidere si impunere a transparentei (principiul liberului acces al cetatenilor la documente administrative a fost consacrat in Suedia prin Constitutia din 1766); cu toata atacarea sa in discutie in tarile liberale (punctul esential fiind Freedom Information Act elaborat in 1966 in SUA), principiul "secretului profesional" ramane puternic infiltrat in practica administrativa.Autoritatea. Autoritatea reprezinta rezultatul logic si inevitabil al distantarii. Odata ce administratia cauta sa actioneze asupra societatii, tinand publicul la distanta si mentinand autonomia sa de decizie, ea este caracterizata de un stil de management autoritar. Aceasta relatie fundamentala de tipul dominare/supunere tine chiar de forma in care administratia actioneaza in directia societatii. Utilizand limbajul dreptului administratia vorbeste la imperativ; organizata in functie de o "logica autoritara" discursul sau exercita un efect de intimidare; el este destinat sa impuna. Actul unilateral este caracteristic administratiei birocratice; ea are facultatea de a dicta obligatiile, de a conferi drepturi, de a impune interdictii din proprie initiativa; administratii sunt chemati, de drept, sa se plieze prescriptiilor sale, fara a spera sa se poata sustrage. Aceasta putere de constrangere de care dispune permite in acelasi timp administratiei sa supuna societatea schemelor proprii de gandire, modelelor de rationalizare, procedurilor si limbajului propriu. Formalismul nu este doar o piedica fata de comunicare ci este, de asemenea, si un mijloc de impunere a unei anume rationalitati societatii. Nu doar ca administratii sunt chemati sa se adapteze codului utilizat de administratie pentru a putea comunica cu ea, dar functionarii incearca chiar o remodelare a realitatii sociale dupa schemele birocratice. Dincolo de dimensiunea lor instrumentala textele au deci o forta simbolica, exprimand puterea administratiei fata de societate. Puterea administrativa nu se exprima doar prin producerea de norme ci si prin controlul utilizarii lor: aminarea aplicarii acestora, facultatea de derogare sunt cateva dintre manifestarile unui arbitraj administrativ care, traducand dorinta de putere a functionarilor, contribuie la accentuarea dependentei administratilor. Perceperea administratului ca supus. Acest model, bazat pe autoritate si constrangere, contamineaza si impregneaza ansamblul relatiilor administratie/public. Pentru functionar, administratul nu este decat un "supus" caruia el vrea sa ii impuna, conform propriului interes, disciplina necesara. Netolerand discutiile, administratia tinde mereu sa plaseze administratii sub controlul propriu, sa ii supuna exigentelor sale, sub acoperirea furnizarii de prestatii: folosirea serviciilor publice se face in conditii fixate de ea si constituie instrumente eficace de control si socializare. Recursul tot mai sistematic la formular pentru a beneficia de anumite drepturi reprezinta un alt mod de impunere a puterii administrative; acceptand sa furnizeze administratiei informatiile pe care le solicita sub pedeapsa deposedarii de drepturi, administratul face act de supunere; expresie a unui raport de forte avantajos pentru administratie, formularul este un mijloc de presiune indirecta prin care aceasta se asigura de docilitatea administratului si contribuie la socializarea sa.Modelul birocratic se afla cu toate implicatiile sale interne/externe la baza arhitecturii tuturor sistemelor administrative contemporane: este norma implicita la care acestea se refera si care continua sa influenteze reprezentarile si comportamentele. Totusi, acest model este in mod esential unul formal, care tine cont de mecanisme oficiale, de aranjamente explicite; or, functionarea concreta a administratiei tine de practici diferite si uneori antinomice cu logica birocratica; de multe ori rigiditatea face loc supletei, uniformitatea/diversitatii, autoritatea/negocierii, pasivitatea/initiativei si dependenta/autonomiei. Modificari ale modelului birocratic in administratia publicaAnaliza modelului weberian permite identificarea unor limite in functionarea sa propriu-zisa. Administratia publica, chiar birocratizata, nu functioneaza niciodata de o maniera "mecanica", cu o perfecta coerenta si previzibilitate a comportamentelor. Este necesar sa se tina seama de factori personali care determina comportamentul functionarilor, existenta unor relatii informale, strategiile actorilor existenti si aranjamentele specifice in cadrul sistemului de roluri oficiale. Administratia apare ca un sistem complex ce nu poate fi explicat pe deplin prin studierea structurilor formale. Administratiile moderne au trebuit sa ia in considerare acest lucru si sa realizeze modificari ale modelului birocratic la citeva nivele distincte: 1.exercitarea puterii - care nu este pur si simplu concentrata la varf, ci relativ dispersata si difuza;2.constructia structurilor - care nu sunt perfect piramidale si imbinate ci relativ fragmentate si heterogene.3.relatiile cu administratii (clientii) care nu sunt construite doar pe baza distantarii si constrangerii, ci sunt relativ diferentiate si inegale.Exercitarea PuteriiComunicarea in interiorul administratiei nu se bazeaza doar pe circuite formale, construite de o maniera verticala pentru a asigura preeminenta superiorului ierarhic. Ea trece de asemenea prin multiple retele informale: ignorand constrangerile ierarhice de ordin birocratic aceste retele se dezvolta in toate directiile (orizontal, lateral, transversal). Or, existenta acestor retele nu ramane fara nici un impact asupra exercitarii puterii in interiorul organizatiei: administratia nu este o structura mecanica, condusa de reguli pur obiective si rationale, in cadrul careia diferite mecanisme lucreaza automat pentru a finaliza obligatiile ce le-au fost atribuite. Ea este un sistem complex, compus din indivizi si grupuri intre care apar raporturi de influenta si putere care nu tin exclusiv de pozitia unora sau altora in organigrama oficiala.Relatiile informale. Scoaterea in evidenta a importantei relatiilor informale in interiorul organizatiilor este principalul aport al scolii "relatiilor umane". Organizatiile, intreprinderile, administratiile nu functioneaza niciodata, contrar unor iluzii weberiene sau tayloriene, pe baza unui model pur "rational", in conformitate cu reguli impersonale si obiective. Toate organizatiile sunt formate din oameni, cu nevoile si motivatiile specifice, oameni a caror comportament nu poate fi incadrat pentru totdeauna in cadrul normativ stabilit: Fiecare persoana se comporta diferit, in functie de personalitatea sa specifica, in contextul organizational in care este plasata. Ajustarea reciproca a acestor comportamente da nastere relatiilor interpersonale, care nu sunt decat partial determinate de organizarea formala. "Relatiile informale" indica acea parte a relatiilor interpersonale care scapa organizarii formale fie pentru ca sunt omise de catre aceasta, fie pentru ca o contrazic (H. Simon). Or, aceste relatii, care se suprapun organigramei oficiale, sunt nu doar inevitabile, in masura in care structura formala nu poate fi niciodata suficient de cuprinzatoare pentru a reuni ansamblul comportamentelor, dar si necesare: nici o organizatie formala nu poate functiona cu adevarat fara a fi insotita de o organizatie informala; fiecare nou membru al organizatiei trebuie sa dezvolte o retea de relatii informale cu colegii sai inainte de a deveni o parte a mecanismului. Singura problema pentru organizatie este de a se asigura ca aceste relatii nu contrazic ci favorizeaza realizarea obiectivelor institutionale.Manifestari ale relatiilor informale. Relatiile informale influenteaza de o maniera diferita functionarea organizatiei. Mai intai, ele servesc ca dispozitiv de comunicare in organizatie asigurand comunicarea de tip lateral, ignorata de catre organizatia formala care nu o realizeaza decat de o maniera descendenta/ascendenta; ele vizeaza totodata circuitele verticale: informatiile, recomandarile si chiar instructiunile ierarhice circula prin intermediul canalelor informale, achizitionand, datorita acestui lucru, o incarcatura diferita. Apoi, ele sunt sursa ierarhiilor paralele, favorizand aparitia unor lideri informali, plasati la limita liniilor ierarhice; in anumite cazuri aceste ierarhii paralele pot merge pina la substituirea stratificarii oficiale cu o stratificare diferita, recunoscuta ca legitima de catre grup.In fine, si mai ales, ele duc la producerea unor veritabile norme, care determina in fapt comportamentul agentiilor si sunt respectate datorita presiunii grupului. Dezvoltarea relatiilor informale nu este uniforma, iar distanta intre normele oficiale si practica variaza in functie de circumstante si tipuri de organizare. Paradoxal, o rigurozitate crescuta a organizarii formale tinde, printr-un fenomen de compensare, sa dea relatiilor informale o intensitate particulara. Aceasta "adaptare secundara" este vizibila in inchisori unde relatiile sunt larg controlate de norme neoficiale ce formeaza un veritabil "cod", ce da nastere unei stratificari sociale rigide.Efecte ale relatiilor informale. Efectul relatiilor informale este ambivalent. Conform scolii relatiilor umane, el nu poate fi decat benefic, atat pentru organizatie (dotata cu o eficacitate crescuta), cat si pentru membri, (eliberati de "alienarea birocratica"): crescand satisfactia membrilor acestea diminueaza comportamentele de pasivitate si retragere; dezvoltand contactele si solidaritatea in interiorul grupei, ele intaresc coeziunea; in fine, facand posibile ajustarile si aranjamentele informale, ele permit limitarea defectelor organigramei oficiale.Aceste aspecte pozitive, care explica de ce relatiile informale nu pot fi ignorate de catre organizatia birocratica nu sunt insa unice. Ca toate relatiile sociale, relatiile informale presupun o cota de tensiune si lupta cel putin la fel de mare ca si solidaritatea si cooperarea iar dezvoltarea acestor tensiuni poate avea un efect coroziv asupra organizatiei. Organizatia formala poate media aceste raporturi, anihilind conflictele personale cu ajutorul atributiilor oficiale. Pe de alta parte, relatiile informale pot fi utilizate, de catre membrii sau subgrupele organizatiei, ca instrumente in serviciul unei strategii de achizitionare a puterii: ele vor deveni deci surse de rivalitate care dubleaza clivajele ierarhice. In fine, dezvoltarea relatiilor informale favorizeaza modificarea scopurilor; normele produse de catre grupuri nu coincid intotdeauna cu obiectivele oficiale si nu favorizeaza in toate cazurile eficacitatea organizationala. Oricum, relatiile informale nu pot fi disociate de organizarea formala, pe care ele se grefeaza si pe care o ajuta sa functioneze.Ierarhiile paralele. Autoritatea, in administratia publica, ca si in toate organizatiile, nu rezulta doar din competentele ierarhice formale si nu este concentrata exclusiv in mainile superiorului ierarhic: ea este relativ dispersata si pluralista, datorita existentei unor surse de putere concurente. Fiecare membru dispune de o anumita "putere" asupra organizatiei din care face parte, iar "relatiile de putere" vor fi rezultanta unui joc complex de interactiuni (totusi este de retinut faptul ca resursele de care dispun participantii sunt limitate si cu valori inegale).Modelul birocratic presupune eliminarea completa a incertitudinilor organizatorice (desi putem considera ca aceasta pretentie este iluzorie, incertitudini existand la toate nivelele si constituind o sursa de putere paralela) printr-o comunicare efectiva in ambele sensuri: - in timp ce fluxul sistematic de informatie permite superiorului ierarhic sa controleze ansamblul variabilelor existente in organizatie, - aplicarea exacta a directivelor ierarhice asigura o previzibilitate a comportamentului subordonatilor.

Este de inteles insa ca dincolo de autoritatea ierarhica exista o serie de tipuri de autoritate ce apar in cadrul organizatiilor publice si care nu pot fi ignorate: Prestigiul ca sursa de autoritate in administratia publica. Asa cum observa Max Weber, impunerea modelului rational-legal de dominare personala nu a facut sa dispara toate elementele de tip carismatic. Aceasta supravietuire se explica, dupa Freud, prin "dimensiunea libidinala a raportului dominare/supunere, raport ce nu tine exclusiv de o presiune externa sau o adeziune rationala, ci tine, mai profund, de psihicul individual: puterea se leaga de dorinta, iar seful trebuie sa fie obiect al dragostei; organizatia nu poate subzista fara a controla ceva de ordinul dorintei. Or, depersonalizarea birocratica are ca efect inlaturarea acestei legaturi libidinale: de aici, o cerere latenta dar insistenta, de re-personalizare a raportului de autoritate: fie ca seful va fi erijat in personaj "mitic", infailibil, omniscient, fie ca alte personalitati din organizatie polarizeaza si cristalizeaza aceasta dimensiune afectiva.Prestigiul duce uneori la completarea autoritatii ierarhice: administratiile publice au cunoscut cazuri de aparitie a unor inalti functionari carismatici, veritabili conducatori, care au suscitat in cadrul diferitelor functii ocupate o autentica miscare de adeziune, formand in jurul lor echipe sudate. Dar prestigiul nu este intotdeauna legat de pozitia ocupata in varful ierarhiei: este o valoare mai difuza, mai putin masurabila; putem vedea aparand in organizatii lideri informali, a caror autoritate este fondata nu pe o investitura formala, ci pe calitatile personale si pe recunoasterea din partea membrilor acestor organizatii.In ambele cazuri, introducerea elementului carismatic perturba echilibrele de putere si constituie un motor al inovatiei organizationale: increderea care il inconjoara pe sef, aura de care acesta beneficiaza ii permite sa ignore normele si procedurile existente, sa se indeparteze de rolurile preexistente, sa creeze unele noi. In cazul existentei liderilor informali acest element poate sa se constituie intr-o sursa de tensiune in sanul organizatiei, suscitand conflicte si perturband mecanismele de identificare, sau, in mod contrar, poate intari coeziunea. Aceasta dimensiune carismatica este in mod particular importata in tarile in curs de dezvoltare, datorita greutatii structurilor traditionale.Expertiza ca sursa de autoritate in administratia publica. Chiar daca in cadrul modelului weberian competenta tehnica este legata de cea ierarhica, toate organizatiile care au atins un anumit grad de complexitate sunt obligate sa recurga la asistenta expertilor. Acest fenomen este in mod particular clar in cazul administratiei care a facut, de o maniera crescanda, apel la specialisti. Acesti experti exercita o influenta tot mai mare asupra deciziilor; utilizind competentele si cunostintele lor vor incerca sa isi impuna punctul de vedere si sa ocupe o pozitie privilegiata in cadrul organizatiei. Pozitia lor este construita pe o rationalitate de ordin tehnic si pe ideea constiinta unui monopol de cunostinte detinut. Ne gasim, deci, in prezenta a doua principii de autoritate distincte si concurente:1. unul oficial, de tip legal, rezultat din texte si concentrat in directia avantajarii superiorului ierarhic;2. altul de tip tehnic, provenind din cunostinte specializate si detinut de grupuri de experti.

Armonizarea acestor doua principii rezulta dintr-o dependenta reciproca: in timp ce sefii ierarhici trebuie sa menajeze expertii, care detin datele de care depinde reusita actiunii organizatiei, acestia au nevoie de acoperirea autoritatii ierarhice. Cu toate acestea expertii vor incerca permanent sa cucereasca pozitiile la care considera ca au dreptul in virtutea competentei.Informatia ca sursa de autoritate in administratia publica. Puterea expertului nu este, in definitiv, decit un caz particular al unui fenomen mai general legat de controlul informatiei. Informatia este vitala pentru decidenti: pertinenta alegerilor depinde mult de calitatea informatiilor pe care le au, iar colectarea informatiei nu se realizeaza de la sine. Mecanismele de furnizare a informatiei, provenind dinspre esaloanele inferioare, nu sunt atat de automate si eficiente pe cat le considera schema birocratica; iar presiunea ierarhica nu este suficienta pentru a suprima practicile de retinere, deformare sau manipulare. Inainte de a comunica o informatie fiecare membru al structurilor administrative va evalua consecintele pozitive si negative care risca sa afecteze cariera si pozitia sa in organizatie.Acest control relativ al utilizarii si exploatarii informatiei da celui care o detine o capacitate de influenta asupra strategiilor organizationale si, deci, o anumita putere asupra organizatiei: in functie de transmiterea, mai mult sau mai putin exact, partial sau total a informatiei sensul actiunii organizatiei se poate modifica. Aceasta influenta se exercita de o maniera aproape invizibila prin procesul de " absorbtie a incertitudinii" descris de March si Simon: lipsit de accesul la informatie bruta, superiorul ierarhic este condus sa se bazeze pe sintezele furnizate de catre subordonati, fara a putea interpreta chiar el cu exactitate, toate datele. In mod evident cu cat circuitul de transmitere este mai lung, cu atat riscurile deformarii sunt mai mari. Informatia nu este insa o sursa de putere decat in masura in care este in acelasi timp determinanta pentru organizatie si exploatabila de catre detinatorii ei. Executia ca sursa de autoritate in administratia publica. Departe de a fi cu totul predeterminata, cum postuleaza schema ierahica, executia comporta ea insasi o marja de incertitudine, generatoare a unei puteri la baza. Orientarile definite la varf acced la "lumea reala" prin medierea functionarilor care se afla in contact direct cu societatea: plasati la punctul de legatura intre administratie si societate, ei sunt chemati sa converteasca aceste orientari in actiuni concrete. Departe de a fi o simpla aplicare mecanica si pasiva, aceasta conversiune presupune o veritabila adaptare: actiunea in cauza trece prin derogari de la regula, compromisuri, aranjamente in cadrul carora apare o asa-numita "putere de fapt". Cu cat reglementarile sunt mai rigide, uniforme, cu atat mai putin ele sunt aplicabile si o marja larga de libertate se dezvolta la baza ierarhiei. Controland incertitudinile majore care sunt repezentate de situatia de pe teren, esaloanele inferioare sunt susceptibile a bloca sefii la un nivel formal si inaplicabil. De asemenea, exista posibilitatea punerii in cauza a postulatului tranzitivitatii, conform caruia orientarile fixate la varf, trecand de la un esalon ierarhic la altul, vor fi progresiv aplicate, prin intermediul unei "concretizari crescande". Serviciile publice locale sunt plasate, din acest punct de vedere, intr-un punct strategic al sistemului administrativ in masura in care controleaza doua surse de incertitudine: reactiile locale, imprevizibile pentru esalonul central; intentiile si dorintele centrului, imprevizibile pentru comunitatile locale. Datorita acestui lucru, cu toate ca in principiu sunt supuse puterii ierarhice, ele isi pot pastra o marja de initiativa considerabila pentru a rezolva cazurile particulare la nivel local, ca si o "putere de santaj" vis-a-vis de centru, o forma a "puterii locale".Dupa cum a observat P.Bourdieu regula nu-si poate gasi aplicarea decat prin intermediul actiunii agentilor insarcinati cu punerea ei in practica, iar "agentii de executie" dispun de o marja de manevra, de o libertate ilustrata prin existenta unui evantai de alegeri posibile intre aplicarea stricta sau mai putin stricta a regulii. Atitudinea concreta depinde mult de dispozitii si de interesele agentilor in cauza. Acesta marja de apreciere de care dispun executantii este in mod particular importanta pentru serviciile "de teren", insarcinate cu actiuni concrete. Puterea profesionala ca sursa de autoritate in administratia publica. In unele organizatii autoritatea ierarhica este contrabalansata de existenta unui principiu diferit de autoritate, fondat pe competenta profesionala. Acest echilibru apare de fiecare data cand organizatia se bazeaza pe citeva elemente constitutive specifice: - organizatia este expresia unui nucleu corporativ coerent, constient de identitatea sa, atasat particularismului sau, unit printr-o solidaritate de interese, o comunitate de traditie (spre exemplu comunitatile ce activeaza in domeniul agricol). - organizatia este constituita pentru a produce, aplica, pastra sau comunica cunostinte iar membrii ei se pot prevala de o cunoastere specifica (uni