1

1

Guvernanta publica1.1 De ce reforma managementului public?

De obicei, reforma managementului public este considerat un mijloc pentru atingerea unui scop, nu un scop n sine. Mai precis, putem spune c este un mijloc posibil pentru scopuri multiple. Acestea cuprind realizarea de economii la cheltuielile publice, creterea calitii serviciilor publice, creterea eficienei funcionrii administraiei i creterea eficacitii politicilor publice elaborate i implementate. n drumul ctre atingerea acestor obiective importante, reforma managementului public poate servi mai multor scopuri intermediare, inclusiv acelea de a ntri controlul politicienilor asupra birocraiei, de a elibera managerii publici de constrngerile birocratice care le limiteaz posibilitatea de a gestiona eficace i de a crete rspunderea guvernului n faa legislativului i a cetenilor pentru politicile i programele sale. n sfrit, dar nu n cele din urm, trebuie s menionm beneficiile simbolice i de legitimitate ale reformei manageriale. Pentru politicieni, acestea constau parial n vizibilitatea inteniilor lor. Anunarea reformelor, criticarea birocraiei, menionarea noilor tehnici de management, promisiunea unor servicii mbuntite n viitor, restructurarea ministerelor i ageniilor toate aceste activiti ajut la atragerea ateniei asupra politicienilor care le promoveaz. Totui, dintr-o perspectiv cinic se poate observa c, ntr-o lume n care puterea unui guvern de a aciona independent este din ce n ce mai mult pus sub semnul ntrebrii de o reea complex de actori locali, naionali i internaionali, singurul lucru pe care minitrii l pot face de obicei sub aparena dinamismului i cu un cost imediat redus este s anune schimbri n propriul aparat administrativ. De asemenea, exist beneficii de legitimitate pentru acei manageri publici care aproape invariabil joac un rol important n conturarea i implementarea acestor iniiative. Reputaia lor va crete dac sunt asociai cu activiti de modernizare i eficientizare.

Dac reforma managerial produce ntr-adevr o administraie mai ieftin i mai eficient, cu servicii de mai bun calitate i programe mai eficace, i n acelai timp crete controlul politic, d managerilor libertatea de a gestiona, crete transparena guvernului i mbuntete imaginea minitrilor i funcionarilor publici implicai, nu este de mirare c aceasta a devenit un concept foarte popular. Totui, din pcate, lucrurile nu sunt att de simple. Sunt multe dovezi care arat c aceste reforme o pot lua ntr-o direcie greit, fr s mai produc beneficiile importante care au stat la baza iniierii lor. Este posibil chiar ca reformele manageriale euate s produc efecte adverse, care s determine deteriorarea proceselor administrative, din multe puncte de vedere. O reform tipic poate fi considerat restructurarea unui serviciu local de asisten social pentru persoane vrstnice i cu handicap, dup criteriile pieei, prin separarea ntre autoritatea care cumpr serviciul i personalul care l presteaz. Totui, cnd constatm c pentru acest serviciu a fost elaborat un contract de 700 de pagini, dar cantitatea i calitatea serviciului nu s-au schimbat, trebuie s ne punem nite ntrebri. Poate mai mult ncredere ntre prile implicate ar fi fost o opiune mai eficient, permind semnarea unui contract mai scurt (sau chiar eliminarea acestuia) i reducnd radical costurile de monitorizare.

Mai mult, chiar dac o anumit reform atinge unul sau dou dintre obiectivele menionate mai sus (de exemplu, realizarea de economii i mbuntirea calitii), este foarte greu s le ating pe toate. Vom arta n continuare c anumite costuri de oportunitate i dileme sunt foarte comune n procesul de schimbare administrativ, astfel nct atingerea unuia sau a mai multor inte poate fi contrabalansat printr-o performan mai sczut n alte domenii: ntr-o birocraie, autoritatea asupra factorilor de decizie specializai este meninut prin renunarea selectiv la un obiectiv la un moment dat, ghidnd echilibrul fr a contientiza c accentuarea unui criteriu implic reducerea altuia (Dunsire, 1993, p.29). De exemplu, dac funcionarii publici sunt supui unui control politic mai eficace, putem s le asigurm simultan o mai mare libertate i flexibilitate managerial? Optimiti vor spune c da, prin elaborarea unui cadru mai clar i mai simplu de reglementare, n care managerii pot fi creativi. Scepticii vor rspunde nu, artnd c managerii nii cred c interferena politic a crescut i c nu este realist s ne ateptm ca politicienii s nu se amestece n operaiuni sensibile din punct de vedere politic, cum sunt asigurrile sociale, ngrijirea medical, educaia sau ordinea public.

n orice caz, reforma managementului public este doar unul dintre modurile de a realiza majoritatea obiectivelor identificate n primul paragraf. Performanele administraiei pot fi mbuntite printr-o varietate de mijloace, iar reforma managerial se desfoar adesea n paralel cu alte tipuri de iniiative de politici publice. Comparnd schimbrile administrative din mai multe ri, un teoretician a observat recent c reforma administrativ ... este o sub-component a tuturor politicilor publice, nu un set separabil de eforturi tehnice (Ingraham, 1997, p.326).

Alte moduri de mbuntire a performanelor guvernului cuprind reformele politice (cum sunt modificrile sistemelor electorale sau ale procedurilor legislative) i schimbrile politicilor publice eseniale (de exemplu noi politici de management macroeconomic, reforme ale pieei muncii sau schimbri fundamentale ale politicilor sociale).

Pentru a complica i mai mult lucrurile, aa cum au observat muli teoreticieni, exist o ntrziere care afecteaz o mare parte a reformelor manageriale. Beneficiile complete ale schimbrilor majore ale proceselor i structurilor autoritilor publice apar dup trei, patru, cinci sau chiar mai muli ani de la momentul lansrii unui program de reform. Pentru nceput, poate fi nevoie de un nou cadru legislativ. Apoi, va fi necesar analiz iniial a situaiei i ulterior proiectarea, formularea i testarea unor noi proceduri operaionale, pregtirea personalului pentru a lucra cu acestea, definirea noilor roluri i sisteme de evaluare i recompensare, punerea n aplicare a noilor sisteme de msurare a rezultatelor, informarea beneficiarilor serviciului i a celorlalte autoriti i un efort deosebit pentru reducerea anxietii provocate de aceste schimbri n rndul utilizatorilor i al personalului. ns aceast perioad ndelungat i nemulumete pe cei mai muli dintre politicieni, care de obicei se concentreaz asupra unor obiective pe termen scurt: urmtoarele alegeri, urmtoare restructurare guvernamental sau chiar tirile zilei. Prioritile clasei politice se schimb mult mai repede dect poate fi realizat o reform organizaional complex. Aa s-a ntmplat ntotdeauna (Pollitt, 1984, p. 148-9), dar discrepana dintre nevoia politicienilor de a arta ceva acum i nevoia reformatorilor de a dispune de timp, angajament politic i continuitate a crescut probabil ca urmare a intensificrii i accelerrii generale a procesului politic n multe democraii occidentale.

1.2 Ce este reforma managementului public?

Dar ce este reforma managementului public? La fel ca i n cazul altor definiii, rspunsul la aceast ntrebare poate fi abordat n mai multe moduri. Pentru nceput putem spune c reforma managementului public const n schimbrile deliberate ale structurilor i proceselor organizaiilor din sectorul public, cu obiectivul de a le face s funcioneze mai bine (ntr-un anume sens). Schimbrile structurale pot cuprinde comasarea sau separarea organizaiilor publice (crearea unui numr mai mic de departamente mai mari pentru mbuntirea coordonrii sau a unui numr mai mare de departamente mai mici pentru creterea specializrii). Schimbrile proceselor pot cuprinde reproiectarea sistemelor de procesare a cererilor pentru obinerea avizelor sau licenelor, stabilirea unor standarde de calitate pentru serviciile medicale sau educaionale sau introducerea unor proceduri bugetare care s ncurajeze funcionarii publici s fie mai eficieni sau s urmreasc mai atent rezultatele generate de cheltuielile publice. Reforma managementului implic deseori schimbri ale sistemelor de recrutare, formare profesional, evaluare, promovare, disciplinare sau reducere a numrului funcionarilor publici acestea reprezint un alt tip de schimbare procesual.

Acest mod de descriere a reformei managementului public este util, dei nu este foarte sofisticat. Capitolele 3, 4 i 5 vor prezenta specificitile structurilor i proceselor mai multor state i ale Comisiei Europene. Totui, nu este singurul mod n care poate fi abordat problema definiiei. Literatura de specialitate ofer mai multe definiii analitice sau sinoptice i vom explora cteva dintre acestea pentru a reliefa varietatea opiniilor actuale asupra acestui subiect. Exist cel puin dou componente ale acestei definiii, respectiv management public i reform. Ne vom ocupa mai nti de managementul public:

1. Managementul public este o combinaie ntre orientarea normativ a administraiei publice tradiionale i orientarea instrumental a managementului general (Perry i Kraemer, 1983, p. x).

2. Domeniul managementului public este definit mai bine din punct de vedere analitic dect instituional, deoarece nu poate fi fcut o distincie instituional clar ... Domeniul esenial al managementului public este managementul interdependenelor organizaionale, de exemplu n prestarea serviciilor sau n managementul procesului bugetar. Managementul public se ocup cu funcionarea eficace a tuturor sistemelor organizaiilor ... Ceea ce este distinctiv pentru managementul public este asumarea explicit a responsabilitii pentru rezolvarea problemelor structurale la nivelul sistemului n ansamblul su (Metcalfe i Richards, 1987, p. 73-5).

3. Concepem administraia public ca principala verig prin care statul produce rezultate pentru societatea civil. Totui, interfaa dintre administraia public i societate este un drum cu dou sensuri, care include att implementarea politicilor publice, ct i cerinele din partea actorilor privai ctre stat (Pierre, 995, p. ix).

4. Vorbim despre statul managerial pentru c dorim s identificm managerialismul ca un concept cultural i ca un set distinct de ideologii i practicii care formeaz una dintre bazele unei ornduiri politice emergente (Clarke i Newman, 1997, p. ix).

5. Administraia public poate fi considerat un sistem social care exist i funcioneaz n conformitate cu propria sa ordine, dar, pe de alt parte, depinde de condiiile de mediu ntr-o societate complex i n continu schimbare. Avnd n vedere diferenierea funcional a societii moderne, statul i piaa au strategii caracteristice proprii pentru controlul ofertei de bunuri. Tipul, amploarea i distribuia bunurilor private sunt determinate prin armonizarea preferinelor individuale cu mecanismele pieei; pe de alt parte, producerea bunurilor publice este determinat de elaborarea colectiv (adic politico-administrativ) a obiectivelor (Knig, 1996, p. 4, 59).

Citatele de mai sus reflect mai multe opinii despre domeniul managementului public, despre natura sa i despre strategia adecvat pentru conceperea i definirea acestei naturi. Toate cele cinci definiii sunt ample, dar n moduri diferite. Prima, aparinnd celor doi specialiti americani, leag natura managementului public de anumite evoluii specifice n organizarea acestui domeniu ca subiect teoretic. n anii 70 i 80, n SUA (i ntr-o anumit msur n Marea Britanie Pollitt, 1996a) predarea managementului public a cunoscut o tendin de trecere de la facultile de tiine politice la colile de afaceri, unde managementul era privit ca un subiect general (managementul aplicat la orice). Studiile de management general au o orientare funcional / instrumental: management nseamn s faci lucrurile ct mai repede, ieftin i eficace i de obicei prin intermediul altor oameni (personal, angajai, for de munc, resurse umane). Prin contrast, studiul administraiei publice, dei mprtete preocuparea pentru eficacitate, se axeaz n special asupra valorilor sectorului public: democraie, responsabilitate, echitate i corectitudine. De aici rezult obiectivul propus pentru domeniul studiilor de management public, acela de a dezvolta nelegerea modului n care organizaiile publice, n primul rnd cele guvernamentale, i pot ndeplini misiunea (Perry i Kraemer, 1983, p. xi). Se observ c n acest context domeniul managementului public este considerat relativ nou. nainte de 1970 termenul nu a fost foarte folosit i publicaiile academice de prestigiu din Marea Britanie i Statele Unite prefer s utilizeze n titlu administraie public. n Frana, Germania i rile nordice, teoreticienii continu s i denumeasc domeniul de studiu administraie public sau tiine administrative mult mai des dect management public (ex. Ahonen i Salminen, 1997; Derlien, 1996; Knig, 1996, Premfors, 1998; Trosa, 1995).

Revenind la Perry i Kraemer, managementul public reprezint de fapt o fuziune ntre managementul general (n mare msur comercial, privat) i preocuprile tradiionale ale administraiei publice. Aspectele legate de valorile democratice sunt pstrate n ntregime, dar organizaia este preocupat ntr-un mod mai evident de asumarea riscurilor, flexibilitate, msurarea rezultatelor i ndeplinirea scopurile. Privit n acest fel, managementul public pare perfect, ntr-adevr amabil (Gunn, 1987, p. 35). Totui, foarte mult depinde de ct de compatibile sunt n realitate componentele diferite care au fost integrate pentru a produce acest instrument bun la toate. Hood (1991) este unul dintre cei care au pus la ndoial compatibilitatea ntre valorile noului management public (NMP) i cele ale administraiei publice tradiionale. El argumenteaz c n practic NMP a nsemnat un accent deosebit asupra valorilor de tip sigma (eficien, alocarea resurselor pentru scopuri clare), ns chiar dac s-a dovedi fr dubiu c asemenea valori au fost realizate n practic, rmne de studiat n continuare dac aceste succese au fost obinute n detrimentul echitii i corectitudinii [valori teta] i / sau al securitii i flexibilitii [valori lambda] (Hood, 1991, p. 16; Hood i Jackson, 1991).

Definiia oferit de Metcalfe i Richards (definiia 2) este foarte diferit de prima. Nu se raporteaz la valori, ci la procese i este de fapt un argument n favoarea existenei unor procese specifice sectorului public, i acestea constituie esena managementului public. Procesele respective sunt acelea de gestionare a ntregului ansamblu de organizaii, nu doar a unei singure instituii, i de ajustare a structurii ntregului sistem de administraie public. ntr-o lucrare ulterioar, Metcalfe detaliaz acest subiect: Sarcina inovatoare a managementului public, ca proces macro, este aceea de a dezvolta capaciti macro-organizaionale noi i distincte pentru a face fa schimbrilor structurale la nivel inter-organizaional (Metcalfe, 1993, p. 183).

La niveluri inferioare, sarcina managementului public este considerat imitativ aceea de adaptare a ideilor din sectorul privat i a altor idei manageriale pentru mbuntirea capacitii micro-organizaionale a administraiilor. Din multe puncte de vedere, aceast argumentare este inovatoare, deoarece atrage atenia asupra limitelor conceptelor managementului general i asupra existenei unor funcii unice, mai importante care aparin exclusiv sectorului public. Aceste funcii au determinat utilizarea termenului guvernare, dei acesta este uneori utilizat ntr-un sens foarte larg i cuprinde multe idei pe care Metcalfe i Richards le consider micro-organizaionale. Goodin (1996, p. 13) indic amploarea domeniului pe care l definete termenul: Guvernarea ... nseamn conducerea societii de ctre oficialii care ocup ceea ce s-ar putea numi n termeni organizaionali turnurile de comand ale societii. n aceste abordri sistemice, limitele dintre instituii devin mai puin importante dect modul n care funcioneaz (sau uneori nu funcioneaz) ansamblul lor. Acesta este un punct de vedere conform cruia grania convenional dintre politic i administrativ este poate mai puin semnificativ i care permite abordarea problemelor sociale ample ntr-un mod mai direct dect din perspectiva mai restrns a administraiei publice tradiionale. Principalele limite nu se stabilesc ntre instituii ci ntre sisteme complexe care funcioneaz n conformitate cu principii de orientare diferite, cum sunt economia de pia, societatea civil i statul care are o importan capital n abordarea european, dar este mai puin esenial n cea anglo-american.

Din pcate, definiia managementului public aparinnd lui Metcalfe i Richards are i cteva lipsuri importante. n aceast carte ncercm s integrm teoria i dovada empiric. Din punct de vedere empiric, foarte multe schimbri care au fost ncadrate n categoria reformei managementului public au fost micro-organizaionale, conform abordrii lui Metcalfe. Cei mai muli manageri publici nu i pierd timpul dezvoltnd capaciti macro-organizaionale pentru a face fa schimbrilor structurale la nivel inter-organizaional aceasta fiind o sarcin care este de obicei de competena unei elite, relativ restrnse numeric, de nali funcionari. De aceea, adoptarea n ntregime a definiiei lui Metcafle i Richards ar nsemna excluderea unei pri importante din subiectul pe care l dezvoltm aici iar termenul management public ar fi utilizat ntr-un sens mult mai restrns i specializat dect l neleg majoritatea funcionarilor publici i politicienilor. Nu nseamn ns c negm faptul c exist anumite funcii de nivel nalt, de ajustare structural care sunt specifice administraiei i care nu au un corespondent n viaa comercial. Susinem doar c parte nsemnat a reformei managementului public se ocup de probleme mai puin elevate pe care dorim s le includem n tematica noastr. Vom merge mai departe, sugernd c natura funciilor nalte, macro-organizaionale influeneaz operaiunile la nivel micro (ceea ce este absolut evident) i de aceea funciile micro-organizaionale din sectorul public au un anumit grad de unicitate n sine.

De asemenea, exist probleme de interpretare a termenilor structural, sistem i responsabilitate n utilizarea celor doi autori. Ce nseamn asumarea responsabilitii pentru problemele structurale n ansamblul sistemului? Adesea, sistemele sunt ansambluri de organizaii care au fundamente diferite pentru putere i legitimitate (un exemplu sunt instituiile Uniunii Europene). Este posibil ca o persoan, un grup sau chiar o instituie s-i asume responsabilitatea pentru o asemenea entitate? i dac nu este posibil, cum ar trebui articulat rspunderea democratic pentru conducerea sistemului? Mai mult, cum facem diferena ntre problemele structurale i alte tipuri de probleme?

Cea ce-a treia definiie indic n mod clar o arie de abordare mult mai larg dect capacitile macro-organizaionale la cel mai nalt nivel. Pierre folosete o diviziune politic convenional a societii n dou sfere: statul i societatea civil. Administraia public (nu managementul public) este n acest context legtura dintre cele dou. Este o verig a rezultatelor, a output-urilor (care are rolul de a transmite informaii i resurse de la stat ctre societatea civil), dar este n acelai timp i o verig a input-urilor (pentru c transport cerinele actorilor din societatea civil napoi ctre stat). Aceast definiie aduce o remarc util, amintind cititorului c administraia public este un drum cu dou sensuri i un instrument al puterii statului, nu este doar un exerciiu tehnic de eficien. Pierre identific tipul relaiei dintre modelele de cariere politice i de cariere administrative, ca fiind una dintre variabilele cheie care determin caracterul administraiei publice (Pierre, 1995, p. 208).

Prin descrierea administraiei publice ca veriga rezultatelor, Pierre aduce n discuie modelul input-output, care este folosit pe scar larg att n teoria, ct i n practica managementului public. Folosirea acestui model a devenit foarte comun, dar este necesar s facem o parantez pentru o delimitare corect i pentru explicarea sensului n care vom utiliza termenii cheie.

Vom utiliza modelul n accepiunea clasic. Sugerm c modelul input-output poate fi aplicat la mai multe niveluri diferite. Pierre abordeaz un nivel de foarte mare generalitate, avnd ca unitate de analiz ntregul aparat al administraiei publice acela care produce output-ul. n general, modelul este aplicat pentru programe (ex. sntate, crearea de locuri de munc, construcia de drumuri, etc.) sau pentru instituii sau organizaii (Ministerul Finanelor, Autoritatea Rutier, etc.). se presupune c instituiile i/sau programele sunt constituite pentru a rspunde unor nevoi socio-economice specifice. Acestea definesc obiective referitoare la aceste nevoi i obin input-uri (personal, cldiri, alte resurse) prin care desfoar activiti pentru atingerea acestor obiective. Procesele sunt acele activiti care au loc n interiorul instituiilor, pentru a genera output-uri. Procesele cuprind, de exemplu, predarea ntr-o coal sau nregistrarea i arhivarea documentelor ntr-un birou. Output-urile sunt produsele acestor procese ceea ce instituia livreaz lumii exterioare (diplome, rapoarte colare sau autorizaii, n cazul biroului). Aceste output-uri interacioneaz cu mediul (n special cu acele persoane sau grupuri crora li se adreseaz) producnd rezultate i pe termen lung impacturi mai importante (studenii obin locuri de munc i i pun n practic cunotinele dobndite sau autorizaiile sunt utilizate de beneficiarii lor). n cele din urm, valoarea acestor procese i rezultate rezid n impactul lor. Relaia dintre aceti termeni cheie este ilustrat n figura 1.1.

Fig. 1.1. Modelul input-output

Revenind la definiia lui Pierre, acesta nu folosete deloc termenul management, dei este clar c multe dintre ideile pe care le descrie i le analizeaz se refer la ceea ce ali autori au denumit managerialism (Pollitt, 1993) sau noul management public (Hood, 1991 i ulterior alte publicaii). Managementul poate fi considerat un nou mod de gestionare a treburilor statului, referindu-se la acelai domeniu ca i administraia tradiional, ns diferit ca stil i abordare (Dunleavy i Hood, 1994). Aceast nlocuire progresiv a administraiei cu managementul a fost observat i descris nc din 1972 de Desmond Keeling, un funcionar public englez. Acesta a caracterizat diferenele dintre cele dou concepte astfel:

Administraia: analizarea, ntr-un domeniu al vieii publice, a legii, punerea n aplicare i revizuirea acesteia; luarea deciziilor n situaii specifice acelui domeniu, care au fost aduse n atenia serviciului public.

Managementul: cutarea celei mai bune opiuni de utilizare a resurselor n vederea ndeplinii obiectivelor supuse schimbrii (Keeling, 1972).

Desigur, nu toat activitatea funcionarilor publici nu ntreaga verig a rezultatelor poate fi privit dintr-un punct de vedere strict managerial. Cele dou tipologii ale lui Keeling nu sunt absolut pure administratorii trebuie s fie ateni la eficien i la ndeplinirea obiectivelor, la fel cum managerii nu pot ignora cadrul legal n cutarea utilizrii optime a resurselor. ns Keeling a surprins o diferen real i durabil a abordrii, la care vom reveni n aceast carte, n special atunci cnd vom examina regimul Rechtsstaat din Germania i sistemul de reglementare i control administrativ din Frana.

Din nou, cea de-a patra definiie este diferit. Dintr-un anumit punct de vedere, se apropie mai mult de prima dect de a doua sau de a treia, deoarece pune accentul mai mult pe idei i valori dect pe instituii sau activiti. Totui Clarke i Newman merg mult mai departe dect Perry i Kraemer, introducnd noiunea de managerialism ca ideologie i legnd apariia ideilor manageriale de o ornduire politic distinct (n acest caz, restructurrile politice ocazionate de reconstrucia statului social britanic). Abordarea conceptelor i valorilor care au ghidat reforma managementului public din multe ri ca pe o ideologie nu este o noutate. n 1993 Pollitt a prezentat detaliat utilitatea acestei perspective. n acest context, o ideologie poate fi definit astfel:

O ideologie are mai multe caracteristici eseniale. n primul rnd, aceasta const din valori i convingeri sau idei despre starea lumii i despre ce ar trebui s fie lumea. n al doilea rnd, aceste elemente cognitive i afective formeaz un cadru. Cu alte cuvinte, ideologia nu este doar nsumarea unui set de atitudini, ci reprezint un tip de structurare relativ sistematic (dei structurarea este mai degrab psihologic dect logic). n al treilea rnd, ideologiile se refer la grupuri sociale i ornduiri sociale sau politica n cel mai larg sens n care se preocup de distribuirea i ordonarea resurselor. n al patrulea rnd, o ideologie este dezvoltat i pstrat de grupuri sociale, fiind astfel o legtur creat social ntre individ i grup ... n al cincilea rnd, ideologia furnizeaz o justificare a comportamentului (Hartley, 1983, p. 26-7).

Faptul c Clarke i Newman stabilesc o strns corelare ntre ideologii, practici i o anumit ornduire social are o implicaie major asupra analizei lor. Configuraia exact a ideologiei ponderile i importanele acordate temelor i valorilor sale specifice variaz de la o ar la alta (i chiar de la o organizaie la alta). Acest lucru se datoreaz faptului c penetrarea ideologiei va fi influenat de forele politice locale preponderente ntr-un fel punctul de plecare politic de la care ncepe rspndirea ideilor i practicilor noi. De fapt, exact aceasta este ideea pe care o vom argumenta n detaliu n aceast carte.

Cea de-a cincea i ultima definiie aparine unui distins autor german. Acesta privete administraia public ca pe un sistem care funcioneaz conform unui set distinct de principii (propria sa ordine) dar este totui influenat de evoluia societii n care se manifest. Unicitatea sa este rezultatul unui proces mai general de difereniere funcional care reprezint o caracteristic universal a societilor moderne. Calitatea specific ce definete acest sistem statal este aceea c rezultatele sale (decizii, servicii, bunuri) sunt produse n funcie de prioritile stabilite de sistemul politico-administrativ, nu de forele neutre ale pieei economice sau de afinitile relaionale i obligaiile societii civile. Mai mult, aceste prioriti pot fi n cele din urm impuse prin monopolul statului de a folosi legitim fora i constrngerea. Astfel, aceast abordare accentueaz diferenierea administraiei publice i unicitatea statului ca sfer separat de activitate instituional, chiar dac este influenat de evoluia societii civile i a pieelor economice.

Dac privim n ansamblu cele cinci definiii, putem trage cteva concluzii generale. Nu intenionm s ajungem la o definiie unic, universal a managementului public. Acest tip de imperialism semantic este desuet dup variaia lingvistic sau argumentativ din aproape toate tiinele sociale (Fischer i Forester, 1993). Dar o comparaie ntre definiii poate determina o mai bun nelegere a diferitelor sensuri i a multiplelor dimensiuni ale conceptului n discuie. Pe scurt, putem nelege cum sunt folosii termenii management public i administraie public i ce ipoteze fundamentale stau la baza utilizrii lor.

Mai nti, este clar c sintagma management public poate fi folosit n cel puin trei sensuri de baz. Poate denumi activitatea pe care o desfoar funcionarii publici i politicienii, poate fi utilizat pentru a desemna structurile i procesele puterii executive (ex. folosirea unor tehnici ca Managementul Calitii Totale sau bugetele pe programe) sau poate presupune studiul sistematic fie al activitilor, fie al structurilor i proceselor. Termenul mai vechi administraie public a fost de asemenea folosit n toate cele trei accepiuni (Pollitt, 1996b). n aceast carte ne vom concentra asupra primelor dou sensuri ale managementului public i vom face doar referiri tangeniale la statutul de domeniul de studiu sistematic, academic sau profesional.

n al doilea rnd, este la fel de clar c managementul public este adesea considerat o activitate nou, n contrast cu forma tradiional de administraie public. Este privit ca un semn al modernizrii, o for dinamic a schimbrii. Astfel, poate aciona ca o marc a legitimitii pentru acei politicieni sau manageri publici care vor s se identifice cu forele progresului. Iat ce declara vicepreedintele american, Al Gore:

Preedintele Clinton i eu suntem mndri c am reuit s facem guvernul s funcioneze mai bine i s aib dimensiuni mai reduse. Nu este nc destul de bun sau destul de redus, dar cu siguran lucrurile se ndreapt n direcia corect (Gore, 1996, p. 4).

Demersul nostru ctre aceste aspecte ale managementului public poate fi considerat deschis ntr-un mod sceptic. Ne ndoim c multe dintre ideile enunate sub titulatura noului management public (NMP), de exemplu, sunt att de noi precum declar cei mai entuziati susintori ai lor (Hood i Jackson, 1991; Hood, 1998). Mai mult, considerm c a face guvernul s funcioneze mai bine (sau chiar a-i reduce dimensiunea) este o problem destul de complicat, care necesit o analiz a valorilor i a punctelor de vedere adoptate, precum i a tipurilor de dovezi disponibile. Dei suntem convini c n anumite condiii specifice au fost asigurate beneficii reale, avem ndoieli cu privire la validitatea extinderii acestora n categoria mbuntirii guvernrii pe scar larg i nedifereniat. Nu este prima oar cnd este pus la ndoial corectitudinea argumentelor aduse n favoarea beneficiilor managerialismului (Foster i Plowden, 1996; Hood, 1991; Knig, 1996, Pollitt, 1995; Wright, 1997).

n al treilea rnd, relaia dintre managementul public i managementul general este una contestat. Aproape toi autorii care s-au ocupat de reforma managementului public recunosc c, n multe ri, n ultimele dou decenii a existat un transfer al ideilor i tehnicilor de management aprute n sectorul privat ctre sectorul public. Dar n ce msur acesta este un lucru bun i ct de departe trebuie s se ajung sunt subiecte controversate. Unii teoreticienii cred c acest transfer trebuie s continue, alii consider c s-a mers deja prea departe (desigur, ambele opinii pot fi valabile, avnd n vedere c tehnicile din sectorul privat se potrivesc n unele pri ale sectorului public, dar nu i n altele). Poziiile adoptate de analiti variaz de la prerea c administraia public este un domeniu unic i separat care nu trebuie banalizat prin metode comerciale, pn la prerea diametral opus c metodele i cultura mediului de afaceri sunt soluia potrivit pentru multe probleme nrdcinate ale administraiei publice tradiionale (Gunn, 1987). Definiia oferit de Metcalfe i Richards s-a situat ntre aceste dou extreme, sugernd c la nivel micro administraia public are multe de nvat din lumea afacerilor, dar la nivel macro este sui generis. i poziia noastr se situeaz la mijloc, dar nu n acelai sens. Susinem c aplicabilitatea i utilitatea abordrilor derivate din sectorul privat variaz nu numai n funcie de nivel (macro/micro), dar i n funcie de caracteristicile tehnice i politice ale activitii respective (Clarke i Newman, 1997, p. 99-101; Lane, 1997, p. 307, Pollitt, 1998a; Stewart, 1992). (Desigur, se pune i problema capacitii: chiar dac trsturile politice i tehnice sunt favorabile introducerii unei tehnici comerciale, cei care o implementeaz trebuie s aib capacitatea i abilitile necesare, altfel va fi un eec rsuntor.)

n al patrulea rnd, toate cele cinci definiii ne amintesc, n moduri diferite, c managementul nu este un proces neutru, tehnic, ci o activitate legat adnc i indisolubil de politic, de cadrul legal i de societatea civil n ansamblu. Este nconjurat de alternative ncrcate de valoare i influenat de ideologii complexe.

Dup ce ne-am oprit asupra managementului public, ne ndreptm atenia asupra celuilalt termen din titlu, reform.

Acesta este doar unul dintr-o multitudine de termeni alternativi i concureni (inclusiv expresii din sectorul privat, ca transformare i reinventare sau cuvinte cu tradiie n sectorul public ca modernizare i mbuntire). Ca toate celelalte sinonime, reform este un termen ncrcat, implic nu doar o schimbare, ci o schimbare benefic o tranziie deliberat de o stare mai puin preferabil (trecut) la o stare mai dezirabil (viitoare). Considerm c aceasta este o caracterizare adecvat a inteniilor celor care promoveaz mbuntiri manageriale, dar avnd n vedere c exist posibilitatea ca efectele reale ale schimbrii s fie resimite ntr-un mod mai puin dezirabil de unii sau chiar de toi actorii principali. Aadar, utilizarea termenului nu nseamn c suntem adepii mbuntirii, progresului sau evoluionismului automat i inevitabil.

n plus, reforma este un cuvnt adnc nrdcinat n politica schimbrii. Elevii englezi studiaz de zeci de ani marile reforme ale secolului nousprezece (legile care au determinat creterea succesiv a puterilor parlamentare). Totui, termenul folosit astzi nu are acelai sens de schimbare rapid, generalizat pe care l transmite n SUA utilizarea cuvntului transformare i, ntr-o mai mic msur, reinventare. De asemenea, nu implic dinamismul pe care rile din Europa continental l asociaz cu modernizarea (Knig, 1996, p. 75-6). Reform a devenit un termen mai sobru, dei are n continuare o puternic ncrctur politic explicit. Nu se refer la o inovare total, ci mai degrab la modificarea a ceva ce exist deja (reform). Considerm c acest lucru este mai aproape de realitate, deoarece, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare, rezultatul multor reforme manageriale depinde foarte mult de sistemele politico-administrative n care se manifest. Trebuie s lum n considerare faptul c reformele pot fi clasificate n funcie de caracterul lor: La nivelul de baz se afl adaptarea sau reglarea practicilor acceptate. Cel de-al doilea nivel cuprinde adoptarea unor noi tehnici. Al treilea nivel se refer la ansambluri de idei care cuprind scopurile generale, cadrul care ghideaz aciunea (Halligan, 1997, p. 19).

Anumii sociologi contemporani proemineni consider reforma continu o caracteristic fundamental a vieii moderne, care contrasteaz cu abordarea anterioar a conservrii tradiiilor: Reflexivitatea vieii sociale moderne const n faptul c practicile sociale sunt reexaminate i reformate permanent datorit informaiilor obinute despre acele practici, ceea ce determin modificarea constitutiv a caracterului acestora (Giddens, 1990, p. 38).

Se poate spune astfel c structurile i procesele administraiei publice sunt revizuite permanent avnd n vedere informaiile noi despre modul n care acestea funcioneaz. Totui, aceast afirmaie pare prea empiric i pur funcional. Suntem de acord cu prerea exprimat de muli analiti, conform creia informaiile disponibile nu sunt neaprat directe, aa cum nu este nici modul n care sunt interpretate sau utilizate:

Reformele politicilor publice sunt ... procese de schimbare mediate n mod simbolic, care pot fi nelese doar dac dezvluim motivele care ghideaz eforturile de rezolvare a problemelor practice ... Afirmaiile despre reforma politicilor sunt rezultatele unor cadre de referin, adic sunt ipoteze corelate sistematic care furnizeaz standarde pentru evaluarea cunotinelor (Dunn, 1993, p. 259, 270).

De aceea nu ar fi corect s concepem reformele ca pe un simplu ir de aciuni legate ntre ele. Pentru a fi nelese, trebuie s fie vzute ca procese de dezbatere i consultare n care diferii participani contribuie n primul rnd cu obiective diferite (inclusiv atingerea scopurilor simbolice) i n al doilea rnd cu cadre i standarde diferite pentru identificarea i acceptarea dovezilor relevante.

n ncheiere, revenind la ideea iniial definiia reformei managementului public observm c aceasta rspunde scopului nostru actual, cu anumite precizri i dezvoltri importante. Am spus c reforma managementului public se refer la schimbrile deliberate ale structurilor i proceselor organizaiilor din sectorul public, cu obiectivul de a le face s funcioneze mai bine (ntr-un anume sens). Trebuie s adugm c:

Aceste schimbri deliberate sunt bazate pe ansambluri specifice de idei, dintre care unele au caracteristicile ideologiilor i care pot constitui n sine un subiect de studiu.

Aceste idei pot fi specificate ntr-o msura mai mare sau mai mic, pot fi mai mult sau mai puin adecvate scopului lor. Succesul obiectivului de a face lucrurile s funcioneze mai bine trebuie testat, nu presupus.

Schimbrile sunt influenate de actorii de la ambele capete ale verigii rezultatelor dintre stat i societatea civil, adic de politicieni i funcionari publici, pe de o parte i de actorii privai (ceteni) i organizaii cu interese economice, pe de alt parte. (Este remarcabil faptul c marile corporaii care n practic domin lobby-ul de la Washington au disprut aproape n ntregime din descrierea relaiilor ntre administraie i ceteni, cuprins ntr-o carte american de succes despre reforma managementului public, Reinventing government (Osborne i Gaebler, 1992)).

Reformele manageriale din orice ar vor fi modelate de preocuprile i prioritile locale ale politicienilor i ale actorilor privai celor mai implicai. Aceste cadre de referin locale variaz foarte mult. Aplicarea cu succes a unui singur model de reform n toat lumea (sau numai n democraiile liberale din vestul Europei, America de Nord, Australia) este evident imposibil.

Reformele apar la niveluri diferite i pot fi mai mult sau mai puin ample. Halligan (1997, p. 19) face o clasificare util a reformelor: primul nivel - adaptarea sau reglarea practicilor acceptate -, al doilea nivel - adoptarea unor noi tehnici -, al treilea nivel - ansambluri de idei care cuprind scopurile generale, cadrul care ghideaz aciunea. n aceast carte ne vom opri n special asupra reformelor de nivel doi i trei.

A funciona mai bine nseamn ceva diferit pentru persoane sau grupuri diferite, iar mbuntirea performanelor ntr-un domeniu sau conform unui obiectiv poate duce (intenionat sau nu) la scderea performanelor n alte domenii.

mbuntirea semnificativ a performanelor trebuie probat prin dovezi, dar n acelai timp trebuie acordat atenie legitimitii reformelor manageriale. Simpla anunare, discutare sau ncepere a implementrii reformelor poate aduce beneficii politicienilor i funcionarilor publici, dar ulterior efectele mai importante pot fi insesizabile sau contra-productive.

nsui limbajul schimbrii reform, transformare, reinventare, modernizare este ncrcat de presupuneri despre viteza, natura i valoarea acesteia. Analiza crilor despre management arat c este nevoie s identificm cu atenie cine i cui se adreseaz i s ne amintim c orice cadru de referin se modific n timp iar sensul cuvintelor este variabil. Acest lucru este adevrat mai ales dac traducem dintr-o limb n alta. De exemplu, n finlandez nu exist un echivalent pentru management public, care este un termen din limba englez i chiar traducerea francez gestion publique are conotaii diferite. Totui, aceste variaii lingvistice au loc n cadrul aceleiai limbi iar cuvintele sunt transferate dintr-un context n altul.

Mai mult, odat ce retorica reformei manageriale a ctigat teren, aceasta poate deveni la fel ca alte iniiative de reform un forum de discuii, care are o logic, un vocabular i o micare intern proprii.

1.3 Cine face reforma managementului public?

n completarea ideilor precedente referitoare la de ce sunt propuse reformele i ce se nelege prin management public, ne ndreptm atenia asupra ntrebrii cine este implicat n aceste activiti. Pentru nceput vom spune c, ntr-un fel, au fost implicai aproape toi demnitarii i funcionarii publici, deoarece n majoritatea rilor aproape toate instituiile publice au fost influenate de reforme n ultimii douzeci de ani. Similar, putem spune c aproape orice cetean a fost implicat, a fost afectat, mai ales de schimbrile n prestarea serviciilor publice. De exemplu, n Belgia, Frana, Italia, Portugalia i Marea Britanie au fost publicate carte ale cetenilor i n foarte multe ri, printre care Australia, Frana, Olanda, Noua Zeeland i Marea Britanie, au fost privatizate servicii publice importante cum sunt liniile aeriene, companiile de telecomunicaii, serviciile de alimentare cu ap sau serviciile potale.

Trebuie ns s avem n vedere c, dei roadele schimbrilor manageriale influeneaz aproape ntreaga populaie, accentul principal cade asupra animatorilor acele persoane sau grupuri care au avut puterea, ideile sau abilitile pentru a conduce i pune n aplicare procesul de reform.

n toate cele zece ri pe care le examinm n aceast carte, reformele semnificative n managementul public au necesitat angajamentul i de cele mai multe ori sprijinul activ al politicienilor de marc, n special efi de stat, prim minitri i minitri de finane. i n al unsprezecelea caz, cel al Comisiei Europene, reforma managerial a implicat sprijin politic la cel mai nalt nivel, din partea comisarilor europeni. nc de la nceputul i mijlocul anilor 80, restructurrile i reorganizrile au avut succes printre aceste figuri puternice din Australia, Canada, Danemarca, Finlanda, Frana, Noua Zeeland, Olanda, Suedia, Marea Britanie i Statele Unite. Comisia European a lansat programul Management Sigur i Eficient 2000 (SEM 2000), urmat la scurt timp de un altul, MAP 2000 (Modernizarea Administraiei i Personalului 2000). Cu toate acestea, dovezile arat c n unele ri schimbrile n management au naintat mult mai ncet i n domenii mult mai restrnse dect n altele. n capitolul urmtor vom discuta un model preliminar al procesului de reform, care va identifica sursele acestei diversiti ntre state.

Alturi de politicienii proemineni, nalii funcionari publici au jucat un rol crucial n toate programele de reform. n unele ri acetia au fost principalul motor al schimbrii. Acest lucru poate prea paradoxal, pentru c n multe ri exist un stereotip al naltului funcionar public conservator din instinct i opus schimbrii. n realitate ns lucrurile stau altfel. n state foarte diferite ca Noua Zeeland, Finlanda sau Frana, mandarinii au fost fora care a generat ideile reformatoare i care a luptat pentru implementarea lor. n mediul academic au fost elaborate teorii noi pentru explicarea acestui fenomen. Dunleavy (1991) a dezvoltat un model de proiectare a biroului, conform cruia nalii funcionari au de ctigat din reorganizarea subordonailor lor, att prin distanarea de anumite tipuri de probleme operaionale (prin descentralizare), ct i prin impunerea lor n roluri mai prestigioase i mai satisfctoare de proiectare i reglementare instituional. Desigur, funcionarii de la nivelurile inferioare ar putea fi mai puin entuziasmai de reforme: pentru ei acestea nseamn creterea nesiguranei locului de munc, nevoia de a nva lucruri noi, presiune mai intens n activitate, etc. Aa cum arta Wright (1997, p. 10): Dovezile actuale sugereaz c birocraii de la cel mai nalt nivel nu sunt deloc speriai de programele de reform, care n ansamblu afecteaz mai puternic nivelurile inferioare i care adesea creeaz noi posibiliti de management al politicilor publice.

Pe lng politicieni i nalii funcionari publici, anumite grupuri externe au avut un impact major asupra procesului de reform, cel puin n unele state. Trei dintre aceste grupuri trebuie menionate consultanii n management, grupurile de analiz independente i mediul academic (anumite persoane sunt active n mai multe dintre aceste categorii). n SUA, Australia i Marea Britanie consultanii n management au avut un cuvnt greu de spus. De exemplu, n Marea Britanie, reforma funciei publice din anii 60 a fost n principiu o problem intern, dar toate reformele din anii 80 i 90 au beneficiat de participarea unei sau mai multor firme de consultan PricewaterhouseCoopers, Andersen, Ernst and Young, Deloitte and Touche, KPNG, etc. Preedinii americani Reagan, Bush i Clinton, n pofida diferenelor care i-au desprit, au beneficiat permanent de asistena sectorului privat (att de mult nct n 1997 vicepreedintele SUA a lansat cu mndrie o culegere intitulat Administraia ca afacere: leciile nvate de la cele mai bune companii americane (Gore, 1997)). n ambele ri influena modelelor generale de management, derivate din teoria i practica sectorului privat, a fost imens (Pollitt, 1993).

Grupurile independente de analiz politic au avut de asemenea un rol important. Doamna Thatcher a manifestat un interes deosebit pentru ideile generate de grupuri cu orientare de dreapta ca Institutul Adam Smith, Centrul pentru Studii Politice i Institutul pentru Afaceri Economice (Denham i Garnett, 1998; Stone, 1996). Printre aceste idei s-a numrat propuneri concrete de reform a unor instituii ca Serviciul Naional de Sntate sau sistemul public de educaie. n SUA, organizaii ca Institutul American pentru ntreprinderi, Fundaia Heritage sau Institutul Hoover au colaborat cu administraiile conservatoare conduse de Reagan i Bush (Weiss, 1992). Fundaia Bertelsmann din Germania a fost un alt atelier al reformei, dedicat nlturrii rigiditii sociale, politice i birocratice care a mpiedicat dezvoltarea democratic.

n sfrit, mediul academic i-a pus amprenta asupra reformelor. De multe ori teoreticienii au contribuit la activitatea grupurilor de analiz menionate. Alii au fost contractai de guverne, Comisia European sau Serviciul de Management Public al OECD (PUMA) n calitate de consultani (Halligan, 1996). PUMA a reprezentat unul din punctele nodale ntr-o reea internaional, reunind funcionari publici, consultani i profesori de management (uneori chiar politicieni) interesai de acest domeniu i a contribuit la conturarea unui forum internaional de dezbateri despre reforma managementului public (n 1998 Premfors a criticat dur abordarea PUMA). Banca Mondial, Fondul Monetar Internaional i Institutul Commonwealth au fost, de asemenea, canale de comunicare internaional a ideilor de reform managerial. Mai puin influente, dar nu mai puin importante, au fost reelele academice ale Institutului Internaional pentru tiine Administrative (IIAS) i ale Grupului European pentru Administraie Public (EGPA). n unele ri s-a remarcat importana centrelor universitate, de exemplu coala Postuniversitar de tiine Administrative Speyer din Germania (Schrter i Wollmann, 1997, p. 197). Unii profesori au ncercat s-i exercite influena scriind cri i tratate. Literatura academic pe tema reformei managementului public a devenit infinit, dup cum i-au dat seama cu groaz autorii acestei cri. A crescut foarte mult i numrul revistelor de management public. Dei bibliografia de la sfritul acestei cri este foarte lung, reprezint doar o selecie modest a materialelor disponibile.

1.4 Abordarea noastr

Acest text este o sintez a studiilor comparative anterioare n care au fost implicai, mpreun sau separat, cei doi autori (ex. Pollitt i Bouckaert, 1995; Halachmi i Bouckaert, 1995; OECD, 1997a; Pollitt, 1993; Pollitt i Summa, 1997a; Pollitt et al., 1997; Pollitt et al., 1999). Lucrrile anterioare au fost n sine o sistematizare i revizuire i pe parcursul acestui proces am avut ocazia s adaptm modelele de baz ale schimbrii i s colectm date empirice suplimentare, mai ales despre rile care nu au fost incluse n studiile anterioare.

Am abordat aceast munc de sintez n etape. Mai nti, a fost construit un model general al reformei managementului public, n principal prin metoda induciei, printr-o analiz a cercetrilor anterioare proprii sau ale altor autori. Am dorit ca acest model s reprezinte un cadru n care s fie identificate i corelate forele principale care influeneaz schimbrile manageriale. Totodat este un model comparativ, n sensul c sunt identificate diferenele de la o ar la alta i apoi sunt incluse n interpretri i explicaii. Astfel, este un instrument pentru o analiz comparativ sistematic ntre un numr limitat de cazuri (King et al., 1994). Aceast abordare permite testarea teoriilor i dezvoltarea unor afirmaii generalizate, ns sunt mai degrab generalizri analitice dect statistice (Yin, 1994, p. 10).

ntmpltor, demersul nostru de prezentare a unui model de reform a managementului public a fcut s nu includem un capitol convenional de recenzie a literaturii de specialitate. Am inclus lucrrile relevante pe msur ce ne-am referit la ele, urmnd logica dup care s-a dezvoltat cartea, nu ntr-o parte separat.

Pornind iniial de la rile pe care le cunoteam, n cea de-a doua etap am testat modelul att pentru a structura descrierea evoluiilor din statele respective, ct i pentru a fundamenta explicaiile. n aceast etap au fost fcute mai multe ajustri ale modelului.

n a treia etap am folosit modelul adaptat pentru a ghida procesul de colectare a datelor comparative pentru celelalte ri. Parial, acest proces a fost frustrant, deoarece n pofida eforturilor uriae ale unor organizaii ca OECD rmn multe aspecte pentru care informaiile relevante fie nu exist, fie sunt dificil de verificat sau de comparat. Suntem de acord cu expertul american Allen Schick, care scria:

Reforma managementului este de asemenea natur nct o evaluare nu se poate baza doar pe dovezile concrete ale reuitei sau eecului. Trebuie folosit judecata proprie, dar i a altora participani i observatori care au vzut cum funcioneaz reformele i s-au gndit mult la modul n care funcioneaz sistemul (Schick, 1996, p. 9).

n sfrit, urmnd opinia exprimat de Schick, am ncercat s validm generalizrile descriptive, interpretrile i explicaiile generate de aplicarea modelului la experienele din cele zece ri, discutnd cu teoreticieni i practicieni din rile respective. ntrebarea pe care le-am adresat-o a fost Este corect interpretarea / explicaia noastr referitoare ce s-a ntmplat n aceast ar, are sens prezentarea noastr? Le mulumim tuturor pentru sprijinul generos pe care ni l-au acordat n aceast ultim etap.

1.5 Concluzii: perspectiva acestei cri

Exist o tendin din ce n ce mai rspndit ca autorii textelor academice s i mrturiseasc propria perspectiv i posibilul subiectivism. n principiu considerm util aceast convenie, dei uneori d natere unei introspecii excesiv de lungi. Iat de ce vom ncerca s fim ct mai concii. Oricum, credem c cititorul atent a descoperit deja trsturile principale ale punctului nostru de vedere.

Autorii acestei cri sunt un englez i un flamand, care au absolvit studii de istorie modern, filozofie, inginerie i administraie. Avem n comun cteva valori i convingeri: sectorul public este distinct; abordarea sistemic a multor probleme sociale este preferabil / necesar / inevitabil n cele urm; partea mai puin interesant a implementrii administrative este esenial pentru efectele finale ale reformei; impactul asupra cetenilor este de obicei cel mai puternic test al succesului sau eecului reformei manageriale (dei adesea este extrem de dificil de evaluat). Admitem c limbajul este foarte bogat, dar i foarte perfid i c dimensiunea retoric a reformei managementului public este important n multe ri. Nu dorim s spunem c aceste reforme sunt n principal vorbrie, dar, din contr, nelegerea acestei retorici este esenial pentru identificarea caracterului i dinamismului reformelor. Cei care citesc Reinventing government, cartea lui Osborne i Gaebler, pornind de la premisa c este un text neutru, tiinific, vor avea mari dificulti. Limbajul reformei este adesea utilizat n scop persuasiv i multe sensuri depind de asocierile, explicite sau implicite, ntre detaliile schimbrii manageriale, pe de o parte i valorile pe care le mprtesc cititorii poteniali (echitate, eficien, promptitudine, integritate, etc.), pe de alt parte.

Considerm c nu suntem adepii unei singure teorii sau abordri. Ar fi ns absurd s pretindem c suntem complet obiectivi sau neinfluenai de teorie. Tendina general pe care am urmat-o este probabil aceea pe care anumii sociologi au numit-o modernism critic. Cu alte cuvinte, susinem importana testrii empirice a teoriilor i ipotezelor, dar acceptm c acesta este doar unul din tipurile de verificare i c vor exista mereu dubii asupra validitii condiiilor de testare. Pe scurt, suntem mai nclinai ctre perspectiva modernitii radicale dect asupra postmodernismului integral (de exemplu, preferm Giddens, 1990 dect Boje et al., 1996 sau Burrell, 1997). Realitatea este o construcie social, dar nu toate construciile sunt la fel de credibile i cu siguran exist construcii mai durabile dect altele. Un test important este corespondena cu dovezile empirice care sunt disponibile. Un altul este msura n care teoria sau ipoteza respectiv rezoneaz cu experienele articulate ale celor care au fost afectai direct de fenomenul n discuie. Un al treilea este claritatea i consecvena intern, din punct de vedere logic, a unei terorii sau a unui model. Aplicarea simultan a acestor teste nu ne va duce ctre adevrul suprem i imaculat, dar cel puin ne va ajuta s discriminm ntre descrierile i explicaiile mai mult sau mai puin adecvate.

Dei abordarea noastr teoretic este una clasic, accentul general va cdea asupra explicaiilor instituionale. Nu nseamn c negm importana politicii sau a forelor economiei globale sau chiar a factorilor locali specifici (Pollitt i Summa, 1997a, cap. 2) i nici nu suntem adepii unei anumite coli a noului instituionalism (Lowndes, 1996). Pur i simplu recunoatem c n domeniul reformei managementului public forele complexe ale economiei i politicii sunt aproape ntotdeauna mediate prin reele de instituii. Caracteristicile specifice ale acestor reele i ale instituiilor individuale care le compun au adesea un efect puternic de modelare a cursului pe care l urmeaz reformele i, deci, a rezultatelor i impactului final al procesului de schimbare. Desigur c reelele n sine se pot schimba i se schimb, ns adesea aceste schimbri sunt mult mai puin rapide dect o indic retorica reformei. Uneori regsim n imaginea ordinii constitutive i instituionale compromisuri istorice destul de vechi i, n acest sens limitat, suntem mai aproape de un instituionalism istoric cu tendine constructiviste dect de un instituionalism sociologic puternic constructivist sau raional (Premfors, 1998).

Aadar, aceast carte se situeaz la un nivel mediu de analiz ntre marile idei politice i presiunile economice globale, pe de o parte, i micro-fluxul de interaciuni ntre indivizi, organizaii i departamente specifice care constituie cea mai mare parte a activitii curente a funcionarilor publici, pe de alt parte. Acest nivel de generalitate scoate la lumin att similariti interesante, ct i variaii majore. n capitolele urmtoare vom vorbi despre convergene i divergene n aceeai msur.

2

Probleme i rezolvri:

un model al reformei managementului public

Reforma nseamn schimbare n direcia susinut de anumite grupuri sau persoane. Nu nseamn obligatoriu mbuntire.

Rubin, 1992, p.20

2.1 De ce au avut loc attea reforme?

n ultimele dou decenii au avut loc extrem de multe reforme ale managementului public, sau cel puin aa pare. Este dificil s fim siguri, pentru c nu exist uniti de msur uor disponibile i comune pentru a inventaria i compara ce s-a ntmplat. Totui, autorii mprtesc opinia multor observatori referitoare la valul de reforme care au avut loc n multe ri. Sigur c i n perioadele anterioare statele au cunoscut reforme (ex. Hood, 1998; Knig, 1996, p. 44-5; Pollitt, 1984; Savoie, 1994), dar schimbrile aprute dup 1980 s-a distins prin caracterul internaional i prin puternica implicare politic, care le-au separat de reformele mai izolate sau mai tehnice ale sfertului de secol precedent. n unele ri s-au fcut ncercri deliberate de remodelare a statului, n cele mai multe locuri reformele au fost nsoite de discursuri politice importante n sprijinul schimbrii generale, cu mbuntiri majore ale performanelor. Mai mult dect niciodat, din ce n ce mai multe ri au fost cuprinse de febra reformei administrative.

Dac aceast impresie este mcar parial corect, ntrebarea pe care ne-o punem este de ce?. Care sunt forele care i impulsioneaz pe reformatori? Este aceasta doar o mod politic, sau exist influene mai profunde care acioneaz? De ce au participat att de multe ri la acest exerciiu de remodelare a sectorului public, pe de o parte, i de ce unele ri au fost mai precaute, pe de alt parte? Cum putem explica similitudinile, dar i diferenele ntre ce s-a ntmplat ntr-o ar i ce s-a ntmplat n alta? n continuarea acestei cri vom ncerca s rspundem acestor ntrebri. Vom ncepe ns cu elaborarea unui model general al reformei managementului public.

2.2 Un model al reformei managementului public

Modelul pe care l propunem reprezint o estimare iniial. Scopul su este de a oferi un cadru pentru discuiile ulterioare, descriind forele generale care au impulsionat dar i care au limitat schimbarea. Un asemenea model este att o hart conceptual, ct i o diagram a forelor. Pornind de aici vom dezvolta tipologiile detaliate i teoriile specifice pentru a clasifica i explica modelele i tendinele specifice dintr-o anumit ar i din grupuri de ri. Astfel, pe parcursul crii, prile modelului prezentate n continuare vor fi dezvoltate i modificate, pe msur ce vom aduce dovezi i argumente noi. Din acest motiv, modelul este un instrument euristic, un mijloc de nvare.

Figura 2.1 prezint modelul general. Acesta reprezint o sintez a descoperirilor pe care le-am fcut studiind procesul de reform din multe ri. Am ncercat s-l simplificm ct mai mult fr s ignorm complexitatea real a proceselor pe care dorim s le identificm i s le evalum. Chiar i aa este destul de complex pentru a necesita explicaii.

Fig. 2.1 Un model al reformei managementului public

2.3 Forele care acioneaz

n primul rnd, s discutm arhitectura general a modelului, care cuprinde conceptele i ipotezele noastre fundamentale. n centrul figurii se afl procesul decizional al elitelor. Acest lucru nu este ntmpltor, deoarece una din teoriile noastre implicite este aceea c majoritatea schimbrilor au avut loc de sus n jos, au fost concepute i puse n practic de politicieni i/sau funcionari publici de elit. Aa cum arat diagrama, aceste elite sunt puternic influenate de idei i presiuni venite din afar i, mai mult, planurile lor pot fi deturnate. Cu toate acestea, reforma managementului public, n special n administraia central, este un proces care tinde s porneasc de la cel mai nalt nivel. Se observ c difereniem ntre ceea ce elitele percep ca fiind reforme dezirabile i ceea ce percep ca fiind reforme fezabile (csuele I i J) n ambele cazuri este vorba despre aceleai elite. Aceast distincie reflect un fapt comun al vieii politice, acela c nu poi obine mereu ceea ce-i doreti, chiar dac eti preedinte sau prim ministru. Exist obstacole economice i ergonomice i fore conservatoare care se opun schimbrii. Adesea, reformatorii doresc mai mult dect ceea ce propun n mod concret, dar i cenzureaz propriile aspiraii pentru a oferi un pachet mai mic, care are anse mai mari de a fi acceptat. De asemenea, observm c percepiile a ceea ce este dezirabil nu se confund cu ceea ce este optim din punct de vedere tehnic. Aceste percepii au o mare ncrctur cultural, la fel de mare ca i cea tehnic, ceea ce este valabil i pentru percepiile reformelor fezabile.

Se impun i alte dou observaii generale despre situarea n centru a procesului decizional. n primul rnd, planurile de reform nu sunt n general complexe, nici mcar la nivel de intenie. Reformatorii ncearc s mbunteasc funcionarea unei anumite instituii sau a unui anumit program, chiar a unui ntreg sector (sntate, educaie, etc.), dar rareori intenioneaz s remodeleze ntregul ansamblu al instituiilor din sectorul public. Goodin (1996, p. 28) surprinde aceast idee: n general nu exist un singur proiect sau un singur proiectant. Exist doar multe ncercri izolate de planificare parial care se ntretaie i orice schem raional de construcie instituional trebuie s ia n considerare acest fapt. Chiar i reformele din Noua Zeeland, care s-au remarcat prin faptul c au format un tot coerent i care au fost conduse de un singur grup mic (cel puin la nceput), au evoluat n timp i au fost afectate foarte mult de o multitudine de consideraii practice care au contrazis teoriile pure pe care s-a bazat acestea (Boston et al., 1996, p. 81-6).

A doua observaie general este c rezultatele finale ale reformelor (csua O) pot avea o relaie distant cu inteniile iniiale ale elitelor (csua M). Din nou, Goodin comenteaz: Instituiile sunt adesea produsul unor activiti intenionale care au luat-o pe o cale greit produse derivate neintenionate, produsele interaciunii dintre diverse aciuni intenionale, intenii greit direcionate sau pur i simplu greeli. Astfel, dei n centrul procesului de reform se afl deciziile elitelor i dei actele intenionale de restructurare instituional au avut un rol crucial, nu trebuie s ridicm elitele organizaionale la rangul de zei, capabili n mod obinuit s pun n aplicare planuri ndrznee i ample de schimbare a vieii oamenilor. Din contr, planurile lor sunt adesea vulnerabile n faa limitrilor cognitive, a aciunilor care se suprapun, a blocajelor politico-administrative i a unei varieti de evoluii neprevzute (March i Olsen descriu detaliat capcanele cognitive i motivaionale, 1996, capitolul 6). Cei mai importani dintre aceti factori restrictivi sunt discutai n continuare n acest capitol.

Dincolo de procesul decizional al elitelor, exist trei grupuri mari de elemente grupul factorilor economici i socio-demografici A, care include elementele B, C, D; grupul factorilor politici i intelectuali E, incluznd F, G, H; i grupul factorilor administrativi, incluznd M, N, O. Din interaciunea acestor elemente principale ia natere schimbarea managerial. Sarcinile extinse ale statului social, contrngerile financiare, crizele economice structurale i internaionalizarea afacerilor publice au pus administraiile publice sub presiunea reformei (Knig, 1996, p. 31).

Vom continua cu examinarea detaliat a fiecreia dintre aceste influene, ncepnd cu factorii socio-economici (csua A). Acetia sunt factori generali, ampli i variai. Unii dintre acetia pot fi considerai factori structurali, n sensul c sunt adnc nrdcinai i durabili. Un exemplu este structura populaiei. Alii pot fi mai efemeri, cum sunt ciclurile economice pe termen scurt. n csuele B, C i D am identificat acele elemente care au un impact definit i identificabil asupra administraiilor publice.

Csua B reprezint influena forelor economice globale. Se spune c globalizarea pieelor de capital, creterea corporaiilor multinaionale i a comerului internaional au determinat reducerea controlului pe care guvernele naionale l pot exercita asupra politicilor lor economice. De aceea nu mai este posibil ca un guvern s menin mult timp un nivel al cheltuielilor publice pe care pieele monetare globale l consider imprudent (de unde i referirea fcut de Knig la constrngerile financiare). Intensificarea concurenei internaionale a obligat guvernele s acorde o atenie mai mare ca niciodat competitivitii firmelor naionale. Societile comerciale nu pot concura cu succes dac sunt sufocate de impozite i taxe mari (pentru finanarea cheltuielilor publice mari) sau de birocraie exagerat. Mai mult, administraiile naionale i locale au de nfruntat restricii mai mari n rezolvarea unor probleme sociale costisitoare i dureroase, cum este omajul:

Ca urmare a creterii mobilitii capitalului i a concurenei fiscale, s-a redus semnificativ puterea tuturor guvernelor naionale de a impozita bunurile de capital i veniturile de capital. Din aceleai motive, politica monetar naional nu mai poate reduce ratele dobnzilor sub nivelul internaional, pentru a stimula investiiile productive, iar ratele mai mari ale impozitelor nseamn c antrenarea deficitelor fiscale pentru extinderea cererii agregate a devenit un exerciiu mai costisitor. Astfel, guvernele naionale i-au pierdut n mare msur capacitatea de a combate creterea omajului prin strategiile de management macroeconomic care au fost eficiente n anii 60 i 70. Cu ct sistemele de politici sociale vizau implicit mai mult continuarea ocuprii complete a forei de munc, cu att mai mare a fost presiunea cu care s-au confruntat. (OECD, 1997c, p. 211)

Iat deci un ansamblu de motive care au determinat reforme ample ale sectorului public restrngerea cheltuielilor publice, simplificarea procedurilor administrative i remodelarea politicilor sociale care nu mai puteau fi susinute.

Acestea sunt argumente puternice, repetate i considerate valabile pe scar larg. Este important ns s nu exagerm puterea lor explicativ. Este clar c forele economice globale au fost un factor vital care a iniiat luarea n considerare a reformelor administrative, dar nu a determinat i forma, momentul sau amploarea reformei. Detaliile necesare pentru sprijinirea acestei afirmaii vor fi prezentate mai trziu, dar putem meniona imediat c modelul schimbrilor manageriale a suferit diferene majore de la o ar la alt, ceea ce arat c efectele pieelor globale nu sunt uniforme. Momentul exact al unei anumite reforme ntr-o anumit ar nu a fost strns corelat cu crizele economice. Trebuie s spunem i c unele dintre rile care au nregistrat cea mai mare cretere economic n anii 80 (n special Germania i Japonia) au fost cel mai puin active n domeniul reformei manageriale. n sfrit, presiunile economice n sine nu se regsesc direct ntr-un anumit tip de reform managerial. Reformatorii au nevoie de idei, de model, planuri sau viziuni ale modului n care poate fi organizat mai bine sectorul public. Pieele furnizeaz presiunea, dar nu ofer ideile.

n practic mai exist o problem n ceea ce privete prezentarea globalizrii ca influen dominant i determinant a schimbrilor instituionale, aceea c nsui conceptul este adesea utilizat ntr-o manier vag, chiar contradictorie. Pentru o analiz corect trebuie cel puin s distingem ntre diferitele mecanisme i modaliti implicate n creterea interdependenei pieelor financiare mondiale, n extinderea comerului liber, n standardizarea tehnic i internaionalizare (de ex. rspndirea global a anumitor mrci de software) dar i a ceea ce se numete globalizare cultural (McDonalds, filme, mod, evenimente sportive, etc.). Se ntmpl de multe ori ca aceste procese diferite s fie alturate ntr-o manier unic, utopic sau indezirabil.

Pe scurt, formele economice ale globalizrii nu par s aib o influen major asupra schimbrilor instituionale, ci au acionat prin alte variabile de intervenie. Aceste variabile sunt cele care au determinat forma exact i momentul reformelor n locuri specifice.Schimbrile socio-demografice (csua C) reprezint ce-a de-a doua influen important. Ne referim aici la presiunile aprute n urma schimbrilor n modul de via al milioane de ceteni din aceste ri. Sunt prea numeroase pentru a fi enumerate aici, dar cele mai semnificative includ creterea speranei de via, schimbri ale vieii de familie (n special creterea numrului divorurilor i a familiilor destrmate) i creterea nivelului mediu al omajului comparativ cu anii 50-70. Efectul fundamental al celor mai multe schimbri sociale a fost amplificarea cererii pentru servicii furnizate sau finanate de stat. De exemplu, la nceputul anilor 90, estimrile valorii medii a resurselor medicale consumate de o persoan cu vrsta peste 75 de ani din Marea Britanie sau Statele Unite erau de ase pn la zece ori mai mari dect valoarea consumat de o persoan de vrst medie. Creterea proporiei persoanelor n vrst din totalul populaiei a implicat o cretere considerabil a cheltuielilor asigurrilor sociale. n majoritatea statelor moderne, asigurrile sociale (pensii, omaj, alte beneficii) sunt cel mai mare capitol al bugetului de stat, iar asigurrile medicale sunt adesea pe locul doi. Schimbrile ample ale nivelurilor cererii pentru aceste servicii se traduc printr-o majorare important a cheltuielilor publice la fel cum presiunile economice globale se manifest n direcie opus. n unele ri, analitii au descris scenarii nspimnttoare ale finanelor publice prbuindu-se sub povara cheltuielilor sociale insuportabile, cu milioane de ceteni privai de drepturile i beneficiile ateptate (Marmor et al., 1990).

Cum afecteaz toate acestea reforma managementului public? Ca i n cazul globalizrii fluxurilor comerciale i monetare, impactul este indirect. n sine, creterea numrului pensionarilor i omerilor nu determin un anumit tip de schimbare organizaional. Ofer ns o motivaie puternic pentru politicieni i funcionari publici de a cuta moduri de reducere a presiunii asupra sistemului. Printre acestea se numr scderea ratelor de cretere a beneficiilor (de ex. prin de-indexarea acestora din salarii), reducerea categoriilor eligibile (concentrarea asupra celor mai nevoiai) sau creterea contribuiilor beneficiarilor. Au fost ns incluse i schimbri cu un efect mai evident asupra modului n care sunt organizate i gestionate serviciile. De exemplu, comasarea instituiilor poate avea scopul de a reduce cheltuielile fixe administrative, poate fi ncurajat participarea sectorului privat i non-profit n prestarea serviciilor i restructurarea complet a departamentelor sau instituiilor poate fi o ncercare de motivare mai puternic pentru creterea eficienei (ex. Harrison et al., 1992).

Aceste presiuni se reflect n politicile socio-economice care pot oscila destul de repede n timp (csua D). De exemplu, pentru a reduce cheltuielile pentru asigurri sociale, unele administraii europene au majorat vrsta minim pentru pensionare. n domeniul economic, n anii 90, statele membre UE au ncercat s ndeplineasc criteriile de convergen stabilite prin tratatul de la Maastricht pentru trecerea la moneda european unic. Acest lucru a creat presiune asupra cheltuielilor publice i datoriei publice, determinnd creterea omajului, cel puin pe termen scurt. Aadar, aceast politic a avut efecte semnificative i diferite asupra aparatelor administrative ale rilor respective i a fost important mai ales datorit caracterului su supra-naional. Se vorbete tot mai mult de nevoia unei iniiative internaionale mai ample (care s se extind dincolo de limitele UE) pentru stabilizarea pieelor monetare globale. Dac guvernele naionale sunt capabile s colaboreze pentru stabilirea unor politici credibile, ne putem da seama c o parte a controlului asupra politicilor economice, pe care statele individuale l-au pierdut, poate fi redobndit la nivel internaional, dar acesta este un alt subiect.

Cel de-al doilea grup al factorilor de influen este sistemul politic. Trebuie s lum n considerare caracteristicile generale structurale ale acestui sistem, reprezentate n csua E, care determin ct de direct este abordat reforma managerial. De exemplu, n Germania, restructurarea major la nivel federal este dificil, dac nu chiar imposibil, datorit legii constituionale stricte, pe cnd n Marea Britanie, procesul de schimbare a aparatului guvernamental a fost surprinztor de facil. n state ca Finlanda, caracterizate de sisteme politice consensuale i guverne de coaliie, procesul de reform este mult mai puin dur i combativ dect n ri ca Australia, Noua Zeeland sau chiar Marea Britanie, unde sistemele politice sunt mai concureniale. Un ultim exemplu este gradul ridicat de protecie acordat administraiei regionale, locale sau municipale prin constituiile rilor nordice sau Germaniei. Acest lucru nseamn c este relativ dificil pentru administraia central din aceste state s extind procesul de reform la nivel local, cu excepia cazului n care exist un sprijin politic substanial pentru reform la acest nivel. La polul opus se afl capacitatea primului ministru britanic, doamna Thatcher, care n anii 80 a desfiinat pur i simplu Consiliul General al Londrei i cele ase autoriti locale metropolitane, deoarece nu era de acord cu politica i politicile lor.

Structurile profunde ale sistemelor politice conin constrngeri i fore de rezisten, dar i elemente dinamice. Un asemenea element de o importan deosebit pentru tema noastr este influxul de noi idei manageriale n sectorul public (csua F). n ultimele dou decenii acesta a generat un bogat rezervor de idei despre cum s gestionm aproape orice. Noile idei s-au dezvoltat n jurul colilor de management, consiliilor de administraie ale marilor corporaii, seminariilor guvernamentale i chiar standurilor de cri. Schimbul de idei ntre ri a luat amploare, fiind facilitat de organisme internaionale ca PUMA/OECD i Banca Mondial. n lucrarea sa din 1994 Savoie detaliaz transferul reciproc de idei dintre regimurile conservatoare ale primului ministru Thatcher n Marea Britanie (1979-90), preedintelui Reagan n SUA (1980-88) i primului ministru Mulroney n Canada (1984-93). Nu ncape nici o ndoial c vnzarea ideilor manageriale a fost o industrie nfloritoare n anii 80 i 90. De asemenea, este clar c scrierile specialitilor i prezentrile consultanilor de management au influenat liderii politici i funcionarii publici din rile pe care le studiem n aceast carte.

ns orict de la mod ar fi, foarte rar se ntmpl ca ideile manageriale s se reflecte direct, n form pur, n reformele specifice. Elitele politice i administrative au la dispoziie influene variate, derivate dintr-o multitudine de surse (csuele I, J). Dar mai ales n rile anglo-saxone, ideile managementului general au avut un impact decisiv asupra reformelor sectorului public. Metodele i tehnicile din sectorul privat Managementul prin Obiective, Managementul Calitii Totale (TQM), indicatorii comparativi i progresivi (benchmarking) i Reproiectarea Proceselor de Afaceri (BPR) au fost adoptate pe scar larg n sectorul public. Pe lng aceste idei manageriale i n combinaie cu ele, au fost folosite extensiv principiile proiectrii organizaionale bazate pe teoriile microeconomice. De exemplu, n Noua Zeeland, regsim teoria alegerii publice, teoria ageniei i principiile economice ale costului de tranzacie (Boston et al., 1996, capitolul 2).

n citatul de la nceputul acestui subcapitol, Knig se referea la internaionalizarea afacerilor publice. Acest lucru este valabil i pentru ideile manageriale, att cele generate de specialiti i colile de management, ct i cele derivate din teoria microeconomic. Instituiile i departamentele responsabile pentru reformele administrative au propriile reele internaionale, bilaterale i multilaterale. Serviciul pentru Management Public al OECD (PUMA) a reprezentat un punct nodal al acestor reele nc din anii 80.

Csua G cuprinde ideile politice de partid care au influenat la rndul lor schimbrile managementului public. Partidele politice au propria viziune asupra modului n care vor s guverneze, din punct de vedere al structurilor, proceselor i stilului. De exemplu, partidul care se afl la putere, decide c dorete s reduc birocraia sau s descentralizeze i s apropie administraia de cetean. Sau poate adopta propuneri mai concrete, cum ar fi crearea unui minister sau a unei agenii speciale pentru mediu, pentru regiuni, pentru familie, sau orice alt domeniu care este prioritar. Ideile politice au o anumit ncrctur ideologic. O doctrin foarte influent n anii 80 i 90 a fost privatizarea. Conceput ca o preferin consecvent pentru prestarea serviciilor de ctre sectorul privat, aceast doctrin a avut un impact imediat i evident asupra sectorului public reducerea dimensiunii acestuia. n Australia, Noua Zeeland i Marea Britanie au fost implementate programe ample de privatizare de acest tip, dar doctrina a fost aplicat i n Canada, Frana, Olanda sau SUA, dei ntr-o msur mai mic.

Ideile politice de partid sunt uneori generate intern i derivate din agenda politic specific pe care o dezvolt activitii partidului. n unele cazuri, ideile pot fi preluate din exterior, din micri populare n rndul electoratului (csua H) sau din mediul academic i comercial (csua F). De exemplu, este clar c ideile guvernelor conservatoare britanice din anii 80 i ale guvernelor laburiste neo-zeelandeze din anii 84-90, referitoare la problemele de management public, au fost puternic influenate de teoriile economice ale alegerii publice. n acelai fel, administraia republican a preedintelui Reagan a fost compus dintr-un numr mare de consultani de afaceri, iar succesorii si democrai au folosit deliberat leciile nvate de la cele mai bune companii americane (Gore, 1997).

Sintetiznd jocul ideilor, un autor spunea recent:

Reforma sectorului public este la mod i nici un guvern care se respect nu i poate permite s o ignore. Cum se creeaz o mod este una dintre cele mai intrigante ntrebri ale politicilor publice. O parte a rspunsului se afl n diseminarea politicilor, stimulat de activitatea oficialilor internaionali (al cror zel pentru reforma administrativ dispare n mod misterios cnd este vorba despre propria lor organizaie), de ntlnirile funcionarilor publici, ale mediului academic sau ale grupurilor de analiz (Wright, 1997, p. 8).

Csua H din figura 2.1 reprezint presiunile din partea cetenilor. Trebuie s spunem din capul locului c reforma managerial nu este una dintre prioritile populaiei, nu este un subiect despre care majoritatea oamenilor de pe strad pot s fac sugestii concrete. Cu toate acestea cetenii pot exercita presiunea pentru schimbare. De exemplu, dac oamenii se obinuiesc cu servicii foarte rapide i amabile din partea bncilor, a societilor imobiliare sau a centrelor comerciale, vor fi din ce n ce mai nemulumii de serviciile potale sau de modul n care le sunt pltite beneficiile sociale lent, inflexibil i neprietenos. Aceast nemulumire pentru standardele serviciilor prestate de instituiile publice va fi exprimat n faa reprezentanilor politici (ocupanii csuelor I i J) sau n faa presei. Mai mult, dac percepia general este c funcionarii publici sunt corupi sau c un anumit serviciu este prestat n mod complet inechitabil, opinia public se poate mobiliza crend presiune pentru reform. Aadar, dei rareori se ntmpl ca opiniile cetenilor s determine forma unei reforme specifice, ei pot constitui o influen puternic asupra deciziei de a reforma.

Exist o for care acioneaz n afara grupurilor principale de influen socio-economic, politic sau administrativ. Csua K reprezint efectele evenimentele ntmpltoare, cum sunt scandalurile, dezastrele naturale sau umane, accidentele sau tragediile imprevizibile (ex. epidemii, asasinate, etc.). Caracteristicile principale ale acestor evenimente sunt noutatea i imprevizibilitatea, chiar dac pot fi determinate de factori socio-economici sau politici (un accident feroviar grav cauzat de lipsa investiiilor publice n infrastructur sau echipamente de semnalizare; gestul disperat i necugetat al unui cetean nemulumit de activitatea guvernului). n general efectele acestor evenimente asupra programelor de reform nu sunt evidente, dar n anumite cazuri sunt semnificative. De exemplu, dezastrul de la Cave Creek din Noua Zeeland (cnd o platform de observare s-a prbuit ntr-o rezervaie natural) a adus n atenia presei problema rspunderii publice n sistemul recent descentralizat. Eecul programelor de prevenire a cancerului la sn lansate de Serviciul Naional de Sntate din Marea Britanie a fost interpretat de guvernul laburist instalat n 1997 ca o dovad a incapacitii guvernului conservator anterior i a nevoii de reform. n Statele Unite, dezastrul care a dus la prbuirea navetei Challenger a determinat o restructurare major a Ageniei Naionale pentru Aeronautic i Spaiu (NASA), una dintre cele mai mari agenii federale. La nivel personal, minitrii se confrunt cu o varietate de accidente i uneori, persoane cu puternice idei reformatoare apar i dispar din motive care nu au legtur cu prioritile reformei. n anii 80, doi minitrii reformatori Nielsen n Canada i Heseltine n Marea Britanie au disprut brusc de pe scena politic.

Privind n ansamblu, amploarea reformelor din ultimii douzeci de ani poate fi atribuit intensificrii mai multor factori, dar poate cei mai importani sunt forele economice globale, schimbrile socio-economice i apariia noilor idei manageriale (B, C i F). Totui, aceste presiuni nu se manifest liber ntr-un mediu stabil. Dimpotriv, interacioneaz imediat cu fore opuse, cu rezistena acelor grupuri care au un interes evident n meninerea strii actuale, dar i cu alte fore contrare mai puin animate. Situaia existent este adesea nrdcinat n legi i reglementri pentru schimbarea crora este nevoie de timp sau de asentimentul majoritii politice (sau chiar de ambele). n situaii extreme, reforma administrativ necesit modificarea constituiei rii sau, n cazul UE, a tratatelor constitutive. i chiar dac majoritatea este de acord c structurile i procedurile administrative existente au devenit inadecvate, cel mai dificil este s hotrm cu ce le nlocuim pentru c adesea reforma ntr-un domeniu creeaz riscuri n alt domeniu. De asemenea, este nevoie de investiii importante n noi tehnologii informatice, noi sisteme de contabilitate i/sau programe de formare profesional pentru cei care le vor utiliza. Toi aceti factori reprezint costurile schimbrii. Reformatorii subestimeaz amploarea acestor costuri pn n momentul n care ncep implementarea (csua N).

O parte important a costurilor schimbrii sunt asociate ndeprtrii sistemelor administrative i politice existente pentru a face loc celor noi. Peste tot n lume sistemele existente conin mult tradiie i multe compromisuri politice. Ele reprezint hri arheologice ale conflictelor i acordurilor din trecut. Reforma managerial nseamn c oamenii trebuie s renune la lucruri familiare i s nvee lucruri noi. Reelele obinuite de informaii i influene sunt nlocuite cu unele noi, incerte. Politicienii, obinuii cu o anumit configuraie a autoritii n organizaiile publice cu care lucreaz, trebuie s se obinuiasc cu o structur nou pe care le va fi mai greu s o influeneze. Exemplele pot continua. Am discutat deja despre efectele restrictive ale structurilor politice (csua E) i vom continua cu structurile corespondente ale sistemelor administrative. Cele dou acioneaz mpreun pentru a tempera elanul reformatorilor, punndu-le n cale dificultile concrete ale oricrei schimbri. Astfel, cele dou sisteme ncadreaz presiunile dinamice ale momentului.

Sistemele administrative (csua L) sunt extrem de dificil de schimbat n mod radical. De exemplu, funcia public britanic s-a dezvoltat n jurul unui corp de generaliti, pe cnd sistemele continentale, inclusiv cel francez i cel german, sunt dominate de specialiti n drept. O diferen cultural i tematic de acest tip nu poate fi eliminat dintr-o dat, pentru c influeneaz modul n care sunt concepute i abordate problemele publice. Exist de asemenea diferene structurale fundamentale. n Suedia i Finlanda administraia central a fost format n mod tradiional dintr-un grup de ministere reduse ca dimensiune, nconjurate de agenii administrative relativ independente, responsabile pentru majoritatea activitilor operaionale. Acest sistem a fost mult mai descentralizat dect cele existente pn de curnd n Frana i Marea Britanie. Cea mai mare parte a problemelor pentru care autoritile locale din Marea Britanie se adresau direct unui minister, erau rezolvate de agenii n Finlanda sau Suedia. (Trebuie menionat totui c la nceputul anilor 90 finlandezii au lansat un program de reducere a sistemului ageniilor.) Schimbrile din rile nordice au implicat elaborarea unei noii legislaii i redefinirea relaiilor dintre administraia central i municipaliti care constituie un subiect politic dificil. Schimbarea a fost posibil, dar nu s-a putut face repede sau uor. Al treilea exemplu se refer la reglementarea resurselor umane, care sunt absolut necesare pentru a asigura un comportament corect i consecvent al angajailor din sectorul public. Oricum, aceste reglementri tind s-i dezvolte o dinamic proprie. De-a lungul anilor au fost elaborate foarte multe proceduri i de fiecare dat cnd aprea un caz neobinuit erau adugate i mai multe paragrafe sau pagini la magnum opus. Este extrem de dificil de redus sau de modificat acest hi de reguli i reglementri interdependente. n 1993, cnd vicepreedintele american a lansat Analiza Naional a Performanelor, manualul federal de proceduri pentru personal a fost ars simbolic pe peluza din faa Casei Albe. Realitatea a fost ns mai puin impresionant dect gestul publicitar un corp att de mare de funcionari publici nu poate renuna att de uor la regulile interne i majoritatea organizaiilor au continuat s aplice regulile ca i nainte. Dup cum s-a exprimat un coleg american, exemplarul care a fost ars nu era singurul. Procedurile pentru gestiunea personalului au devenit constrngeri importante n procesul de reform din multe ri (n special Frana), dar i din Uniunea European.

Chiar i la un nivel inferior, sistemele administrative pot fi greu de schimbat. S lum exemplul unui sistem de ncasare direct a beneficiilor. Clienii vin la biroul de asigurri sociale i completeaz un formular. Formularul este verificat de funcionarii de la ghieu i, dac este completat corect, fac plata respectiv. S presupunem c s-a luat decizia reformrii sistemului, prin introducerea tehnologiei informatice. Teoretic, noile proceduri vor fi mai rapide i mai facile pentru angajai, activitatea va deveni mai eficient. n practic ns, chiar i o reform care pare att de simpl se complic foarte mult. Sute sau chiar mii de angajai au nevoie de pregtire pentru a folosi noua tehnologie. Datorit creterii eficienei, va fi nevoie de personal mai puin, iar sindicatele vor fi ngrijorate de aceste schimbri sau vor ncerca chiar s se mpotriveasc. Achiziionarea programelor software necesare va implica cheltuieli imediate mari. Mai mult, vor aprea ntrebri despre corelarea informaiilor introduse n noul sistem cu alte baze de date electronice din administraia public i despre protecia datelor personale, ceea ce poate determina implicaii legale suplimentare. i aa mai departe. Managementul schimbrii implic o planificare riguroas i mult timp. Este foarte uor s anunm reformele, dar pentru a le implementa este nevoie de rbdare i perseveren.

Dei exist obstacole majore n calea schimbrii radicale sau rapide, programele de reform sunt lansate i adesea au impact. n figura 2.1, csuele M, N i O reprezint acest aspect mai dinamic al sistemului administrativ. Aceste activiti lansarea pachetelor de reform, implementarea schimbrilor i obinerea rezultatelor vor fi subiectul principal al capitolelor ulterioare, de aceea nu vom insista foarte mult asupra lor n aceast parte.

Coninutul pachetelor de reform (M) este produsul interaciunii dintre ceea ce este considerat dezirabil i ceea ce este considerat fezabil, aa cum am artat mai devreme. Cnd sunt anunate, aceste pachete conin o dimensiune retoric considerabil, fiind puternic influenate de stilurile i ideile momentului. Reformele ncearc s lanseze sau s ntreasc discursurile care sprijin schimbrile instituionale respective. Iat un exemplu din State Unite:

Dac n 1993 cineva a fi spus c dup 10 ani guvernul federal va fi mai mic, orientat ctre client, sensibil la nevoile angajailor i va funciona ca cele mai bune companii americane, probabil c ar fi fost ironizat.

Dar aceasta a fost provocarea pe care Preedintele Clinton a acceptat-o acum patru ani cnd mi-a cerut s reinventm guvernul federal s-l facem s funcioneze mai bine. Am hotrt chiar atunci c trebuie s provocm o revoluie n administraia federal: noi i spunem reinventarea guvernului (Vicepreedintele Gore, 1997, p. 1).

ntr-un mod mai general:

Un discurs este un cadru pentru nelegerea mesajului cuprins n limbaj, permind susintorilor si s uneasc diverse informaii senzoriale ntr-un tot coerent. De aceea, aceti susintori mprtesc ipoteze i capaciti, pe care de obicei le consider de la sine nelese ... Nici o instituie nu poate funciona fr un discurs (sau mai multe discursuri) asociat i de susinere (Dryzek, 1996, p. 103-4).

Anunurile reformelor sunt deci att texte care trebuie interpretate, ct i modele pentru aciunea administrativ. Unele anunuri de reform sunt destul de inconsistente, aa c este ntotdeauna indicat s verificm n ce msur au fost ndeplinite promisiunile iniiale, pe termen mediu. Din acest punct de vedere, nu se deosebesc cu nimic de alte declaraii politice. March i Olsen (1995, p. 195) spuneau c:

Majoritatea statelor democratice iniiaz periodic reforme complexe ale administraiei. Sunt create comisii speciale sau comitete parlamentare pentru restructurarea fundamental a aparatului administrativ. De obicei, nceputul acestor eforturi este salutat, aspiraiile lor sunt ludate i recomandrile lor sunt ignorate.

Aceast declaraie este ns exagerat. Reformele complexe sunt destul de rare i de cele mai multe ori cel puin o parte din recomandri sunt implementate. Cu toate acestea, cei doi analiti sugereaz o idee important, aceea c anunarea reformelor i elaborarea recomandrilor pot deveni activiti de sine stttoare, fr a fi neaprat urmate de un rezultat concret. Politicienii, consultanii i profesorii pot s-i asigure un trai linitit doar din elaborarea strategiilor i rapoartelor, chiar dac ulterior nu se ntmpl nimic. De exemplu, analiza retrospectiv arat c majoritatea iniiativelor de reform ale primului ministru canadian Mulroney nu au avut prea multe rezultate. n aproape toate rile exist cel puin cteva exemple de retoric politic care a depit cu mult realizrile obinute.

Implementarea este o etap deosebit de important a procesului de reform. Administraia nu este o tiin exact. Cele mai multe lucruri se nva n timpul ncercrilor de punere n practic a ideilor de reform i o parte a acestor nvminte se concretizeaz n devieri de la inteniile iniiale. n anii 70, lucrrile academice anglo-americane exprimau pesimism despre ansele ca pachetele de reform s fie implementate n conformitate cu planul. O carte deosebit de influent avea subtitlul Cum sunt zdrobite la Oakland marile sperane de la Washington (Pressman i Wildavsky, 1973). Lucrarea explica cum erau implementate reformele de sus n jos trecnd prin lungi lanuri decizionale i multe niveluri administrative, iar ansele de succes erau egale cu puterea celei mai slabe verigi. Dei ulterior teoreticienii au artat c acest model liniar al procesului de implementare este prea simplu, rmne valabil observaia de baz referitoare la complexitatea reformei.

Complexitatea procesului de implementare devine din ce n ce mai mare. Tot mai multe programe sunt puse n aplicare prin intermediul unor reele complexe de organizaii, nu de ctre o singur instituie. Aceste reele pot include niveluri administrative diferite, autoriti publice independe