INSTITUTUL DE CERCETĂRI JURIDICE POLITICE ŞI SOCIOLOGICE

Cu titlu de manuscris

C.Z.U.:30040.134:340.137(478)(043.2)

ARNĂUT VERONICA

PROCESUL LEGISLATIV: REGLEMENTARI NAȚIONALE

ȘI ASPECTE DE DREPT COMPARAT

Specialitatea: 552.01. – Drept constituțional

Teză de doctor în drept

Conducător științific: Gheorghe Costachi, doctor habilitat

în drept, profesor universitar

Autor: Arnăut Veronica

Chișinău, 2019

2

ARNĂUT Veronica, 2019

3

CUPRINS

ADNOTARE .................................................................................................................................. 4

LISTA ABREVIERILOR ŞI ACRONIMELOR ........................................................................ 7

INTRODUCERE ........................................................................................................................... 8

1. ANALIZA SITUAȚIEI ÎN DOMENIUL CERCETĂRII REGLEMENTĂRII JURIDICE

A PROCESULUI LEGISLATIV ............................................................................................... 12

1.1. Reglementarea juridică a procesului legislativ ca subiect de cercetare doctrinară ................ 12

1.2. Determinantele interesului științific față de reglementarea juridică a procesului legislativ .. 19

1.3. Concluzii la capitolul 1 ........................................................................................................... 25

2. LEGIFERAREA ȘI PROCESUL LEGISLATIV: COMPETENȚE, PRINCIPII ȘI

PARTICULARITĂȚI ................................................................................................................. 27

2.1. Legiferarea - funcție legislativă a statului .............................................................................. 27

2.2. Competența de legiferare a Parlamentului și limitele acesteia ............................................... 34

2.3. Identificarea principiilor procesului legislativ ........................................................................ 54

2.4. Procesul legislativ și procedura legislativă: distincții și particularități .................................. 61

2.5. Concluzii la capitolul 2 ........................................................................................................... 73

3. ETAPELE PROCESULUI LEGISLATIV: REGLEMENTĂRI JURIDICE ȘI

JURISPRUDENȚĂ ..................................................................................................................... 75

3.1. Tipologia etapelor procesului legislativ ................................................................................. 75

3.2. Etapa pre-parlamentară: conținut și deficiențe ....................................................................... 83

3.3. Etapa parlamentară: trăsături și particularități ........................................................................ 94

3.4. Etapa post-parlamentară: reglementări normative și evoluții jurisprudențiale ..................... 119

3.5. Concluzii la capitolul 3 ......................................................................................................... 128

CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMANDĂRI ................................................................. 129

BIBLIOGRAFIE ....................................................................................................................... 134

ANEXĂ ....................................................................................................................................... 146

DECLARAŢIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII ................................................... 147

CURRICULUM VITAE ........................................................................................................... 148

4

ADNOTARE Arnăut Veronica. Procesul legislativ: reglementări naționale şi aspecte de drept comparat,

teză de doctor în drept, Chișinău, 2019

Structura tezei: introducere, trei capitole, concluzii generale şi recomandări, bibliografie din 256 titluri,

122 pagini de text de bază. Rezultatele obținute sunt publicate în 9 lucrări științifice.

Cuvinte-cheie: lege, legiferare, competență de legiferare, funcție legislativă, proces legislativ, procedură

legislativă, parlament, etapele procesului legislativ, inițiativă legislativă, promulgare.

Domeniul de studiu: drept constituțional.

Scopul şi obiectivele tezei. Scopul tezei rezidă în efectuarea cercetării științifice aprofundate în vederea

fundamentării științifice a reglementării juridice a procesului legislativ din Republica Moldova, identificării

particularităților, optimizării, eficientizării şi armonizării acestuia conform standardelor europene și

internaționale. Pentru realizarea acestui scop, au fost trasate următoarele obiective de cercetare: analiza

legiferării ca funcție legislativă a statului şi reliefarea rolului Parlamentului în cadrul realizării acestora;

examinarea funcției legislative şi a competenței de legiferare a Parlamentului, în vederea trasării distincției

dintre ele şi identificării limitelor acestora; definirea categoriilor de proces legislativ şi procedură legislativă

pentru reliefarea esenței lor şi a particularităților ce le delimitează; cercetarea principiilor ce domină materia

legiferării, în scopul accentuării rolului lor în asigurarea calității procesului legislativ; analiza etapizării

procesului legislativ în diferite sisteme de drept, în vederea identificării principalelor etape ale acestuia;

stabilirea conținutului şi a procedurilor pe care le implică etapa pre-parlamentară, parlamentară şi post-

parlamentară a procesului legislativ.

Noutatea științifică a rezultatelor obținute. Originalitatea științifică se datorează cercetărilor științifice

complexe consacrate expres reglementării procesului legislativ și generalizării viziunilor doctrinale,

argumentării poziției autorului asupra celor mai importante aspecte ale acestei problematici. Noutatea

științifică a rezultatelor cercetării rezidă în: delimitarea categoriilor funcție legislativă şi competenţă legislativă

a Parlamentului; demarcația clară între procesul legislativ şi procedura legislativă; elucidarea deosebirilor

procesului legislativ din Republica Moldova de bunele practici în domeniu ale altor state; identificarea etapelor

procesului legislativ, inclusiv a procedurilor legislative. Elemente inovaționale conțin recomandările autorului

privind consacrarea în Constituția Republicii Moldova și în alte legi a dispozițiilor privind: asigurarea

dreptului cetățenilor de a se implica în procesul legislativ, prin intermediul instituției inițiativei legislative,

inclusiv a inițiativei optimizate de revizuire a Constituției; notificarea de către Parlament a tuturor subiecților

cu drept de sesizare a Curții Constituționale despre disponibilitatea textului legii, semnat de Președintele

Parlamentului pentru verificarea constituționalității acesteia; promulgare prin hotărâre a Parlamentului a legii

reexaminate și adoptate de Parlament în cazul în care aceasta nu a fost promulgată repetat de Președintele

Republicii Moldova; condiționarea numărului proiectelor pentru care Guvernul își poate angaja răspunderea în

fața Parlamentului prin: caracterul lor urgent, reglementarea relațiilor din același domeniu de activitate,

stabilirea normelor juridice de aplicare imediată şi protejarea sau realizarea interesului public.

Problema științifică importantă soluționată rezidă în fundamentarea științifică a reglementării juridice

a procesului legislativ din Republica Moldova prin argumentarea competențelor în materie, a etapelor și

procedurilor pe care le implică, fapt ce a permis cunoașterea particularităților acestuia și propunerea de soluții

în vederea optimizării, eficientizării şi armonizării procesului legislativ conform standardelor europene și

internaționale.

Semnificația teoretică. Rezultatele investigației sunt benefice dezvoltării continue a teoriei dreptului

constituțional, la capitolul legiferare şi proces legislativ, pot servi drept repere teoretice în cercetarea științifică

ulterioară a procesului legislativ, precum şi în procesul didactic, ca suport teoretic suplimentar în cadrul

disciplinelor: drept constituțional și drept parlamentar.

Valoarea aplicativă a lucrării. Rezultatele cercetării pot contribui la dezvoltarea unor noi investigații

aplicative în domeniile dreptului public, în special a calității legii şi a procesului legislativ, funcției legislative

a statului şi a Parlamentului, colaborării autorităților în procesul legislativ. Valoarea aplicativă a lucrării este

determinată și de aplicabilitatea practică a propunerilor de modificare și completare a Constituției Republicii

Moldova, Legii pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, Legii privind modul de publicare şi intrare în

vigoare a actelor oficiale, precum și a altor acte normative conexe. Propunerile de lege ferenda pot fi luate în

considerare de autoritățile publice la îmbunătățirea reglementării procesului legislativ.

Implementarea rezultatelor stiinţifice. Rezultatele obținute pot fi utilizate la revizuirea legislației în

domeniu, inclusiv la nivel constituţional, la optimizarea activității de legiferare a Parlamentului, precum şi la

eficientizarea procesului legislativ. Facultatea de drept a Universității Libere Internaționale din Moldova

utilizează rezultatele stiinţifice obținute în cadrul cercetării în procesul de studii la predarea cursului „Drept

constituțional al Republicii Moldova”.

5

SUMMARY Arnaut Veronica. Legislative process: national regulations and aspects of comparative law. PhD

thesis in law; Chisinau, 2019 Structure of the thesis: introduction, three chapters, general conclusions and recommendations, bibliography

of 256 titles, 122 pages of scientific text. The scientific results are published in 9 scientific papers.

Keywords: law, legislation, legislative competence, legislative function, legislative process, legislative

procedure, parliament, stages of the legislative process, legislative initiative, promulgation.

Field of study: constitutional law.

The purpose and objectives of the thesis. The purpose of the thesis resides in carrying out the in-depth

scientific research in order to scientifically substantiate the legal regulation of the legislative process in the Republic

of Moldova, identifying its particularities, optimizing, streamlinning and harmonizing it according to European and

international standards. In order to achieve this purpose, the following research targets were drawn: to analyze the

lawmaking and legislative function of the state and to highlight the role of Parliament in their achievement; to

examine the legislative function and legislative power of Parliament in order to draw the difference between them

and identify their limits; to define the categories of legislative process and legislative procedure in order to highlight

their essence and particularity that delimits them; to investigate the principles that rule the matter of lawmaking in

order to emphasize their role in ensuring the quality of the legislative process; to analyze the stage of the legislative

process in different legal systems in order to identify the main stages of the process; to identify the content and

procedures involved in the pre-parliamentary, parliamentary and post-parliamentary stage of the legislative process.

The scientific novelty of the obtained results. Scientific originality is due to the complex scientific

researches expressly devoted to the regulation of the legislative process and to the generalization of doctrinal

visions, argumentation of the author's position on the most important aspects of this issue. The scientific novelty of

the research results lies in: delimitation of the categories of legislative function and the legislative competence of the

Parliament; the clear demarcation between the legislative process and the legislative procedure; elucidation of the

differences in the legislative process in Republic of Moldova from other countries's good practices in the field;

identification of the stages of the legislative process, including legislative procedures. The innovative elements

contain the author’s recommendations regarding the establishment in the Constitution of the Republic of Moldova

and other laws of the provisions on: ensurance for the citizens right to get involved in the legislative process through

the institution of the legislative initiative, including the optimized revision of the Constitution; notification by the

Parliament of all subjects entitled to refer the Constitutional Court to the availability of the law text, signed by the

President of Parliament in order to verify its constitutionality; promulgation, by Parliament’s decision, of the

reviewed and adopted by the Parliament law, in case if it has not been repeatedly promulgated by the President of

the Republic of Moldova; conditionality on the number of projects for which the Government can assume its

accountability in front of Parliament by: the project’s urgent nature, the regulation of relationships from the same

field of activity, the establishment of legal provisions for the immediate enforcement and protection or achievement

of the public interest.

The important scientific problem solved resides in the scientific substantiation of the legislative process in

Republic of Moldova, by the competences argumentation in the field, the stages and the procedures involved, which

allowes to know its particularities and to propose solutions in order to optimize, streamline and harmonize the

legislative process to European and international standarts.

Theoretical significance. The results of the investigations carried aut, are beneficial to the continuous

development of the theory of constitutional law regards lawmaking and legislative process, can serve as theoretical

references in the subsequent scientific research of the legislative process, as well as in the didactic process as

theoretical support within the disciplines: constitutional law and parliamentary law.

Application value of the paper. The research results can contribute to the development of new investigations

in the fields of public law, in particular to the quality of the law and the legislative process, to the state’s and

Parliament’s legislative function, to the authorities cooperation within the legislative process. The practical value of

the paper is also determined by the practical applicability of the proposals for amending and supplementing the

Constitution of the Republic of Moldova, the Law on the Adoption of the Parliament's Rules of Procedure, the Law

on Publication and Entry into Force of Official Documents, and other related normative acts. Proposals for the „lex

ferenda” might be taken in consideration by public authorities in order to improve the regulation of the legislative

process.

Implementation of scientific results. The results obtained can be used for the review of the legislation in the

field, including the one at constitutional level, to optimize Parliament's legislative work, and to streamline the

legislative process. The Law Faculty of the Free International University of Moldova uses the scientific results

obtained within the research in the teaching process of the course „Constitutional Law of the Republic of Moldova".

6

АННОТАЦИЯ

Арнэут Вероника. Законодательный процесс: национальное регулирование и

сравнительно-правовой аспект. Диссертация на соискание ученой степени кандидата

юридических наук, Кишинэу, 2019 Структура диссертации: введение, три главы, общие выводы и рекомендации, библиография из 256

названий, 122 страниц основного текста. Полученные результаты опубликованы в 9 научных работах.

Ключевые слова: закон, законотворчество, законодательная компетенция, законодательная функция,

законодательный процесс, законодательная процедура, парламент, этапы законодательного процесса,

законодательная инициатива, промульгирование.

Область исследования: конституционное право.

Цель исследования заключается в проведении углубленного научного исследования для научного

обоснования правового регулирования законодательного процесса в Республике Молдова, выявления его

особенностей, оптимизации, повышения его эффективности и его гармонизации в соответствии с европейскими и

международными стандартами. Задачи исследования: анализ законотворчества как законодательной функции

государства и повышение роли Парламента в их реализации; изучение законодательной функции и

законодательной компетенции Парламента с целью выявления различий между ними и идентификации их

пределов; определение типов законодательных процессов и законодательных процедур с целью выделения их

сущности и особенностей, которые их определяют; исследование принципов законотворчества, с целью

повышения их роли в обеспечении качества законодательного процесса; анализ этапизации законодательного

процесса в различных правовых системах с целью определения его основных этапов; определение содержания и

процедур, задействованных на предпарламентском, парламентском и постпарламентском этапах

законодательного процесса.

Научная новизна полученных результатов. Научная оригинальность обусловлена комплексными

научными исследованиями, посвященными непосредственно регламентированию законодательного процесса и

обобщении доктринальных взглядов, аргументации авторской позиции по наиболее важным аспектам этого

вопроса. Научная новизна результатов исследования заключается в: разграничении законодательных функций и

законодательной компетенции Парламента; четкой демаркации между законодательным процессом и

законодательным процедурой; выявлении отличий законодательного процесса Республики Молдова от

передового опыта других стран в этой области; определение этапов законодательного процесса, в том числе

законодательных процедур. Новаторские элементы содержат рекомендации автора относительно введения в

Конституцию Республики Молдова и в других законах положений об: обеспечении права граждан на участие в

законодательном процессе посредством института законодательной инициативы, включая оптимизированную

инициативу по пересмотру Конституции Республики Молдова; уведомление парламентом всех субъектов,

имеющих право обращения в Конституционный суд, о доступности текста закона, подписанного председателем

Парламента, для проверки его конституционности; промульгирование Парламентом пересмотренного и принятого

закона, если он не был промульгирован во второй раз Президентом Республики Молдова; зависимости количества

проектов, за которые правительство может взять на себя ответственность перед Парламентом от: их неотложного

характера, регулирования отношений в олной и той же сфере деятельности, установлении правовых норм для

немедленного осуществления и защиты или реализации общественных интересов.

Решенная важная научная проблема заключается в научном обосновании правового регулирования

законодательного процесса в Республике Молдова путем обоснования компетенций в данной области, этапов и

процедур, с ними связанных, что позволяет познать его характеристики и разработать решения для оптимизации,

повышения его эффективности и гармонизации законодательного процесса в соответствии с европейскими и

международными стандартами.

Теоретическое значение. Результаты исследования могут быть полезны для непрерывного развития

теории конституционного права в области законодательства и законодательного процесса, могут служить

теоретическим ориентиром в последующих научных исследованиях законодательного процесса, а также в

дидактическом процессе в качестве дополнительной теоретической основы для дисциплин: конституционное

право и парламентское право.

Прикладная значимость. Результаты исследования могут способствовать развитию новых прикладных

исследований в области публичного права, в частности, в отношении качества закона и законодательного

процесса, законодательной функции государства и Парламента, взаимодействия органов власти в

законодательном процессе. Практическая ценность документа определяется также практической применимостью

предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова, Закона о принятии

Регламента Парламента, Закона о публикации и вступлении в силу официальных документов и других смежных

нормативных актов. Предложения de lege ferenda могут быть рассмотрены государственными органами для

улучшения регулирования законодательного процесса.

Внедрение научных результатов. Полученные результаты могут быть использованы для пересмотра

законодательства в этой области, в том числе на конституционном уровне, для оптимизации законодательной

деятельности Парламента и оптимизации законодательного процесса. Юридический факультет Международного

Свободного Университета Молдовы использует научные результаты, полученные в ходе исследования, в процессе

преподавания курса «Конституционное право Республики Молдова».

7

LISTA ABREVIERILOR ŞI ACRONIMELOR

alin. – alineat

art. – articol

CC – Curtea Constituțională

e.n. – evidențierea/explicația noastră

etc. – etcetera

ex. – exemplu

lit. – literă

nr. – număr

pct. – punct

prof. – profesor

sec. – secol

SUA – Statele Unite ale Americii

UE – Uniunea Europeană

URSS – Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste

vol. – volum

8

INTRODUCERE

Actualitatea şi importanța problemei abordate. În perioada contemporană, legiferarea a

devenit un element central şi definitoriu al activității statului, iar problema activității de

legiferare a statului, la rândul său, s-a conturat ca una dintre cele mai actuale, mai ales, ținând

cont de promovarea tot mai insistentă a valorilor statului de drept.

În mod special, în ultimele decenii, actualitatea acestei probleme s-a accentuat pe fonul

necesității garantării principiului securității juridice, ceea ce impune cerințe distincte mai ales

față de calitatea legilor. Pornind de la faptul că calitatea acestora depinde într-o anumită măsură

de calitatea procesului legislativ, este de la sine înțeles, că pentru a avea legi de calitate, este

necesară asigurarea calității şi eficienței procesului legislativ.

Raportându-ne la situația reală, constatăm că pentru a ţine pasul cu reformele care se

impun, activitatea de legiferare s-a complicat destul de mult, ceea ce într-o anumită măsură este

de natură să reducă eficiența acestuia şi, într-un final, să afecteze calitatea legii ca produs al

activității sale.

Amploarea activității de legiferare și celeritatea cu care este determinat legislativul să

adopte legi în ultima perioadă, de multe ori sunt însoțite de grave abateri de la prevederile legale

din domeniu, ceea ce marchează destul de pronunțat principiul legalității atât la nivelul

Parlamentului, cât și la nivelul statului în ansamblu.

În context, grave deficiențe de reglementare și abateri pot fi constatate atât la capitolul

transparenței decizionale a Parlamentului, cât și în legătură cu exercitarea dreptului la inițiativă

legislativă sau, mai grav, în cazul recurgerii abuzive la procedura legislativă specială (în baza

angajării răspunderii de către Guvern), momente ce denotă încălcarea unui principiu fundamental

al statului de drept, precum este principiul separației puterilor în stat.

Paralel, constatăm că doctrina autohtonă este foarte puțin preocupată de studierea

problematicii în cauză, ceea ce explică lipsa unei fundamentări științifice a legiferării.

Actualitatea și importanța cercetării științifice a reglementării juridice a procesului

legislativ din Republica Moldova a crescut imens după transformările de esență (mai ales pe

segmentul post-parlamentar), fără a fi operate modificările corespunzătoare în textul

constituțional, doar în temeiul jurisprudenței recente a CC a Republicii Moldova [80].

Prin urmare, ținând cont de nevoia continuă de perfecționare a procesului legislativ,

precum şi de cercetarea științifică insuficientă a acestui proces în ansamblul său, considerăm că

la moment este iminentă realizarea unui studiu complex, cu caracter monografic a reglementării

9

juridice a procesului legislativ pentru a identifica noi soluții de optimizare şi eficientizare a

acestuia.

Scopul şi obiectivele tezei. Scopul tezei rezidă în efectuarea cercetării științifice

aprofundate în vederea fundamentării științifice a reglementării juridice a procesului legislativ

din Republica Moldova, identificării particularităților, optimizării, eficientizării şi armonizării

acestuia conform standardelor europene și internaționale.

Pentru realizarea acestui scop, au fost trasate următoarele obiective de cercetare:

- analiza legiferării ca funcție legislativă a statului şi reliefarea rolului Parlamentului în

cadrul realizării acesteia;

- examinarea funcției legislative şi a competenței de legiferare a Parlamentului, în vederea

trasării distincției dintre ele şi identificării limitelor acestora;

- definirea categoriilor de proces legislativ şi procedură legislativă pentru reliefarea esenței

lor şi a particularităților ce le delimitează;

- cercetarea principiilor ce domină materia legiferării, în scopul accentuării rolului lor în

asigurarea calității procesului legislativ;

- analiza etapizării procesului legislativ în diferite sisteme de drept, în vederea identificării

principalelor etape ale acestuia;

- stabilirea conținutului şi a procedurilor pe care le implică etapa pre-parlamentară,

parlamentară şi post-parlamentară a procesului legislativ.

Noutatea științifică a rezultatelor obținute. Originalitatea științifică se datorează

cercetărilor științifice complexe consacrate expres reglementării procesului legislativ și

generalizării viziunilor doctrinare, argumentării poziției autorului asupra celor mai importante

aspecte ale acestei problematici. Noutatea științifică a rezultatelor cercetării rezidă în:

delimitarea categoriilor funcție legislativă şi competenţă legislativă a Parlamentului; demarcația

clară între procesul legislativ şi procedura legislativă; elucidarea deosebirilor procesului

legislativ din Republica Moldova de bunele practici în domeniu ale altor state; identificarea

etapelor procesului legislativ, inclusiv a procedurilor legislative.

Elemente inovaționale conțin recomandările autorului privind consacrarea în Constituția

Republicii Moldova și în alte legi a dispozițiilor privind: asigurarea dreptului cetățenilor de a se

implica în procesul legislativ, prin intermediul instituției inițiativei legislative, inclusiv a

inițiativei optimizate de revizuire a Constituției; notificarea de către Parlament a tuturor

subiecților cu drept de sesizare a Curții Constituționale despre disponibilitatea textului legii,

semnat de Președintele Parlamentului pentru verificarea constituționalității acesteia; promulgare

prin hotărâre a Parlamentului a legii reexaminate și adoptate de Parlament în cazul în care

10

aceasta nu a fost promulgată repetat de Președintele Republicii Moldova; condiționarea

numărului proiectelor pentru care Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului

prin: caracterul lor urgent, reglementarea relațiilor din același domeniu de activitate, stabilirea

normelor juridice de aplicare imediată şi protejarea sau realizarea interesului public.

Problema științifică importantă soluționată rezidă în fundamentarea științifică a

reglementării juridice a procesului legislativ din Republica Moldova prin argumentarea

competențelor în materie, a etapelor și procedurilor pe care le implică, fapt ce a permis

cunoașterea particularităților acestuia și propunerea de soluții în vederea optimizării,

eficientizării şi armonizării procesului legislativ conform standardelor europene și internaționale.

Semnificația teoretică. Rezultatele investigației sunt benefice dezvoltării continue a teoriei

dreptului constituțional la capitolul legiferare şi proces legislativ, pot servi drept repere teoretice

în cercetarea științifică ulterioară a procesului legislativ, precum şi în procesul didactic, ca suport

teoretic în cadrul disciplinelor: drept constituțional și drept parlamentar.

Valoarea aplicativă a lucrării. Rezultatele cercetării pot contribui la dezvoltarea unor noi

investigații aplicative în domeniile dreptului public, în special a calității legii şi a procesului

legislativ, funcției legislative a statului şi a Parlamentului, colaborării autorităților în procesul

legislativ. Valoarea aplicativă a lucrării este determinată și de aplicabilitatea practică a

propunerilor de modificare și completare a Constituției Republicii Moldova, Legii pentru

adoptarea Regulamentului Parlamentului, Legii privind modul de publicare şi intrare în vigoare a

actelor oficiale, precum și a altor acte normative conexe. Propunerile de lege ferenda pot fi luate

în considerare de autoritățile publice la îmbunătățirea reglementării procesului legislativ.

Aprobarea rezultatelor. Rezultatele cercetării au fost examinate în ședințele Centrului

Cercetări Juridice precum şi a Seminarului Ştiinţific de profil din cadrul Institutului de Cercetări

Juridice, Politice şi Sociologice. Majoritatea concluziilor şi recomandărilor autorului pe

marginea subiectului cercetării se regăsesc în conținutul articolelor publicate în reviste științifice

de profil (Revista Națională de Drept, Legea şi Viața, Jurnalul Juridic Naţional: teorie şi

practică), au fost aprobate în cadrul unor importante forumuri stiinţifice naționale şi

internaționale, după cum urmează: „Apărarea drepturilor omului”, 26 octombrie 2017,

Universitatea de Stat din Comrat; „Mecanisme de protecție a drepturilor omului”, 5 decembrie

2017, Academia de Administrare Publică; „Teoria și practica administrării publice”, 17 mai

2018, Academia de Administrare Publică.

Sumarul compartimentelor tezei. Teza este structurată în funcție de scopul şi obiectivele

cercetării în următoarele compartimente:

11

Introducerea – inserează argumentarea alegerii şi actualitatea temei investigate, scopul şi

obiectivele lucrării, suportul metodologic, teoretico-ştiinţific şi baza normativ-juridică, noutatea

științifică, importanța teoretică şi valoarea aplicativă a lucrării, aprobarea rezultatelor şi structura

lucrării.

Capitolul 1, intitulat Analiza situației în domeniul cercetării reglementării juridice a

procesului legislativ, cuprinde o trecere în revistă a cercetătorilor preocupați de problema

procesului legislativ şi a diferitor aspecte ale acesteia. Atenția este axată în special pe arealul

științific românesc, rusesc şi autohton, cu elucidarea celor mai relevante lucrări în domeniu.

În baza studierii literaturii de specialitate, se analizează în aspect comparat situația

existentă în domeniul reglementării juridice a procesului legislativ, se formulează problema de

cercetare şi direcțiile de soluționare ale ei. În final, se argumentează scopul tezei şi obiectivele

pentru atingerea acestuia.

Capitolul 2, cu titlul Legiferarea şi procesul legislativ: competenţe, principii şi

particularități, este axat pe câteva aspecte importante în materie, precum: analiza legiferării şi a

funcției legislative a statului în vederea identificării rolului Parlamentului în cadrul acesteia,

analiza funcției legislative a Parlamentului şi a competenței sale de legiferare, urmărindu-se

scopul de a le elucida particularitățile ce le delimitează; studierea procesului legislativ şi a

procedurii legislative ca categorii distincte şi cercetarea principiilor ce domină materia

legiferării, în scopul accentuării rolului lor în asigurarea calității procesului legislativ.

Capitolul 3, cu genericul Etapele procesului legislativ: reglementări juridice și

jurisprudență, este consacrat nemijlocit etapelor procesului legislativ. După o scurtă trecere în

revistă a opiniilor expuse în literatura de specialitate, pe marginea etapizării procesului legislativ,

se argumentează necesitatea recunoașterii a următoarelor etape ale procesului legislativ: pre-

parlamentară, parlamentară şi post-parlamentară. Respectiv, paragrafele acestui capitol sunt

dedicate dezvoltării acestor etape cu precizarea procedurilor pe care le cuprind, a reglementărilor

în domeniu și a experienței altor state.

Compartimentul Concluzii generale şi recomandări, inserează ideile generalizatoare

formulate ca rezultat al cercetărilor științifice şi recomandările de rigoare pe marginea

deficiențelor constatate, inclusiv propuneri de lege ferenda. Concomitent, în acest compartiment

este consemnat aportul autorului la soluționarea problemei științifice importante.

Bibliografia cuprinde suportul documentar şi doctrinar al tezei, fiind constituită din 256 de

surse (acte normative, monografii, articole științifice, rapoarte, studii analitice etc.).

Anexa în care se probează implementarea/valorificarea rezultatelor cercetării.

12

1. ANALIZA SITUAȚIEI ÎN DOMENIUL CERCETĂRII

REGLEMENTĂRII JURIDICE A PROCESULUI LEGISLATIV

1.1. Reglementarea juridică a procesului legislativ ca subiect de cercetare doctrinară

Privită în ansamblu problematica legiferării, a regulilor ce stau la baza desfășurării

procesului legislativ etc., a constituit un subiect constant de studiu pe parcursul evoluției

civilizației umane, mai ales pornind de la rolul distinct al legii în ordonarea relațiilor sociale.

Odată cu evoluția societății a evoluat și activitatea de legiferare a statului, diversificând-se

și, mai ales specializându-se. Acest fapt a determinat și o permanentă atenție măsurilor de

optimizare a legiferării, pentru a se face față condițiilor mereu crescânde ale vieții statale.

Un impuls considerabil în acest context l-a generat tendința tot mai accentuată, din ultima

perioadă, de edificare a statului de drept, care deja a înaintat noi cerințe față de procesul de

creare a legilor, al cărui produs – legea, trebuie să asigure dincolo de toate, securitatea

raporturilor juridice în cadrul statului [93, p. 99-105].

Referindu-ne nemijlocit la interesul doctrinar contemporan manifestat față de această

problemă, ținem pentru început să precizăm arealele științifice la care ne vom referi, și anume:

doctrina românească, rusă și autohtonă. Astfel, problema legiferării și a procesului legislativ a

suscitat un viu interes în aceste areale științifice, acesta putând fi atestat la nivelul mai multor

ramuri ale științei juridice, precum: teoria generală a dreptului și statului, dreptul constituțional,

dreptul parlamentar și legistica formală/tehnica legislativă.

Practic, cele mai generale abordări ale instituției elaborării dreptului/legii se conțin în toate

lucrările de teorie generală a dreptului, semnate de cei mai distinși cercetători români: Ceterchi

I., Craiovan I. (Introducere în teoria generală a dreptului, 1993) [29]; Djuvara M. (Teoria

generală a dreptului, 1995 [61]; Teoria generală a dreptului (Enciclopedia juridică). Drept

rațional, izvoare şi drept pozitiv, 1999) [60]; Dogaru I., Dănișor D.C., Dănișor Gh. (Teoria

generală a dreptului, 1999) [62]; Drăganu T. (Introducere în teoria și practica statului de drept,

1992) [66]; Humă I. (Teoria generală a dreptului, 1995) [92]; Popa C. (Teoria generală a

dreptului, 2001) [138]; Voicu C. (Teoria generală a dreptului, 2002) [165]; Vonică R.P.

(Introducere generală în drept, 2000) [166]; ruși: Алексеев С.С. (Теория государства и права,

2001) [176]; Марченко М.Н. (Общая теория государства и права, 2002) [221]; А.С.

Пиголкин (Общая теория права, 1996) [222]; В. М. Корельский, В.Д. Перевалов (Теория

13

государства и права, 2002) [246] etc. și autohtoni: Avornic Gh. (Tratat de teoria generală a

statului și dreptului, 2010) [17]; Baltag D. (Teoria generală a dreptului și statului, 1996) [22] etc.

Principalele momente elucidate în aceste lucrări țin de: elaborarea și sistematizarea

dreptului, activitatea normativă și principiile ei, tehnica juridică și tehnica legislativă, structura

logico-juridică și tehnico-legislativă a actului normativ, tehnica modificării și completării actelor

normative, stilul și limbajul actelor normative, tehnica sistematizării actelor normative etc.

Cu mult mai profund, problema legiferării și a organismelor care o realizează este

reflectată în domeniul dreptului constituțional, accentul fiind pus, în special, pe analiza acesteia

prin prisma normelor constituționale. În acest sens, se impun în atenție manualele de drept

constituțional ale constituționaliștilor contemporani: români: Deleanu I. (Instituții şi proceduri

constituționale în dreptul comparat şi în dreptul român: tratat. Ed. rev., compl. şi actualiz., 2001

[55], Instituții şi proceduri constituționale în dreptul comparat şi în dreptul român: tratat. Ed.

rev., compl. şi actualiz., 2003 [56], Instituții și proceduri instituționale – în dreptul român și în

dreptul comparat, 2006) [57]; Drăganu T. (Drept constituțional și instituții politice. Tratat

elementar. Vol. I., 1999 [63] și Vol. II., 1998) [64]; Ionescu C. (Drept constituțional și instituții

politice. Sistemul constituțional românesc. Vol. II., 2001 [98], Principii fundamentale ale

democrației constituționale, 2001 [99], Tratat de drept constituțional contemporan, 2003) [100],

Muraru I. și Tănăsescu E.S. (Drept constituțional și instituții politice, 2001) [129], Drept

constituțional și instituții politice. Vol. II., 2009) [128], Bădescu M. (Drept constituțional și

instituții politice, 2001) [18], Iancu Gh. (Drept constituţional şi instituții politice, 2007) [95],

Muraru I., Constantinescu M. (Studii constituționale, 1995) [126] etc.; ruși: Авакьян С.А.

(Конституционное право России, 2007) [175]; Баглай М.В. (Конституционное право

Российской Федерации, 2000) [177]; Б.Л. Страшун (Конституционное (государственное)

право зарубежных стран. Общая часть, 1996) [202] etc.; autohtoni: Guceac I. (Curs elementar

de drept constituţional, 2004) [73]; Arseni A., Ivanov V., Suholitco L. (Drept constituțional

comparat, 2003) [16]; Arseni A. (Drept constituțional și instituții politice. Tratat. Vol. II.

Chișinău, 2014 [14], Arseni A. Drept parlamentar. Chişinău, 2015) [15]; Cârnaț T. (Drept

constituțional, 2010) [28] etc.

În cea mai mare parte, problema legiferării și a procesului de realizare a acesteia o regăsim

reflectată în compartimentele dedicate Parlamentului ca organism al suveranității naționale, în

cadrul cărora se pune accentul cu precădere asupra funcțiilor acestuia, printre care – funcția

legislativă, precum și asupra modalităților de exercitare a acesteia. În același timp, unele

elemente din materia legiferării sunt expuse și în capitolele dedicate Șefului de stat, Guvernului

și CC a Republicii Moldova, în special fiind vorba despre competențele acestora de a se implica

14

în procesul legislativ alături de Parlament. Evident, abordările sunt realizate prin prisma

normelor constituționale care reglementează statutul acestor autorități în sistemul statal și a

competențelor lor în domeniu.

Prezintă interes în context și culegerile de comentarii ale constituțiilor semnate de

constituționaliști consacrați, și anume: Constituția României, comentată şi adnotată de

Duculescu, V., Călinoiu C., Duculescu G., 1997 [69]; Constituția României comentată și

adnotată de Constantinescu M., Deleanu I., Iorgovan A., Muraru I., Vasilescu F., Vida I., 1992

[34]; Constituția României revizuită (comentarii şi explicații) de Constantinescu M., Iorgovan

A., Muraru I., Tănăsescu E. S., 2004 [43]; Constituția României. Comentariu pe articole de

Muraru I., Tănăsescu E., 2008 [45]; Constituţia Republicii Moldova. Comentariu, 2012 de Negru

B., Osmochescu N., Smochină A., Creangă I., Popa V., Cobăneanu S., Zaporojan V., Ţurcan S.,

Șterbeţ V., Armeanic Al., Pulbere D. [40] etc.

Acestea reprezintă lucrări fundamentale în materie de interpretare a normelor

constituționale ce reglementează puterea legislativă a statului, funcția legislativă a Parlamentului,

statutul acestuia de unică autoritate legiuitoare, competența legislativului, executivului și

jurisdicției constituționale în materia procesului legislativ. Valoarea științifică a acestora este

accentuată, pe alocuri, de faptul că autorii trasează diferite paralele cu normele constituționale,

autoritățile publice, instituțiile și procedurile din alte țări și din alte sisteme de drept.

O atenție distinctă merită în ordinea dată de idei și știința dreptului parlamentar. Cu lucrări

de referință în acest sens vin: Popa V. (Drept parlamentar, 1999) [139]; Arseni, A. (Drept

parlamentar, 2015) [15]; Duculescu V., Călinoiu C., Duculescu G. (Tratat de teorie şi practică

parlamentară. Vol. I., 2001) [68]; (Drept parlamentar, 1994) [35]; Muraru I., Constantinescu M.

(Drept parlamentar românesc, 1999) [124]; Constantinescu M., Amzulescu M. (Drept

parlamentar, 2001) [33]; Enache M. (Controlul parlamentar, 1998) [70]; Булаков О.Н.

(Двухпалатный парламент Российской Федерации, 2003 [181], Парламентское право

Российской Федерации, 2004) [182]; Современный парламент: теория, мировой опыт,

российская практика, 2005) [240]; Выстропова А.В. (Парламентское право России, 2001)

[184]; Хабриевa Т.Я. (Парламентское право России, 2003) [228]; etc.

Evident, publicațiile citate sunt axate în mod special pe statutul Parlamentului și al membrilor

acestuia, funcțiile legislativului, formele de organizare și desfășurare a activității acestuia, inclusiv a

legiferării. Ele cuprind atât o analiză a normelor constituționale în domeniu, cât și o dezvoltare pe

măsură a normelor cuprinse în diferite legi și alte acte normative parlamentare.

Aspecte particulare din activitatea de legiferare a parlamentelor atestăm și în alte publicații

relevante precum: Muraru I., Constantinescu M. (Ordonanța Guvernamentală: doctrină şi

15

jurisprudență, 2000) [125]; Oniga T. (Delegarea legislativă, 2009) [134], Valea D.C. (Controlul

constituționalității inițiativelor legislative ale cetățenilor în România, 2012) [160]; Balmuş V.,

Lungeanu N. (Delegarea: dimensiuni legale şi doctrinare, 2009) [21]; Balmuş V. (Derogarea și

excepția în doctrină și în legislația națională, 2015) [19]; Țurcan S. (Reglementarea

constituțională a participării autorităților executive la procesul legislativ, 2003) [153], (Delegarea

legislativă ca procedură excepțională de substituire, 2003 [152], Unele considerații teoretice

privind ordonanța guvernamentală. Chișinău, 2004 [154]); Costachi Gh., Hlipcă P. (Organizarea

şi funcționarea puterii în statul de drept, 2010 [51] și 2011 [52]); Postolache I.N. (Raporturile

stat-cetățean în România și Republica Moldova, 2013) [140] etc.

Fără a diminua valoarea deosebită a publicațiilor citate, atragem atenția că cele mai

aprofundate cercetări în materia legiferării și a procesului legislativ, au fost realizate în domeniul

legisticii formale, care potrivit specialiștilor români, reprezintă o veritabilă ramură de drept

formată din norme de tehnică legislativă și norme de procedură legislativă. Cei mai de vază

specialiști în materie care s-au impus cu contribuții științifice relevate sunt: Mrejeru I. (Tehnica

legislativă, 1979) [123], Zlătescu V.D. (Introducere în legistica formală. Tehnica legislativă,

1996) [167]; Vida I. (Legistică Formală. Introducere în tehnica și procedura legislativă, 2000

[164], Legistica formală. Introducere în tehnica și procedura legislativă, 2012) [163]; Grigore M.

(Tehnica normativă, 2009) [72] etc.

În opinia noastră, aceste lucrări cuprind practic studii integrate în materie de proces

legislativ, deoarece sunt axate atât pe dezvoltarea standardelor tehnico-legislative în domeniul

creării legilor, cât și pe aspectele de procedură pe care le implică inevitabil acest proces, ambele

momente fiind la fel de importante pentru realizarea eficientă de către stat a funcției sale

legislative. Sub acest aspect, precizăm că lucrările citate au format practic nucleul dur al

suportului doctrinar pe care ne-am realizat cercetarea de față.

Merită atenție în context, monografia semnată de către Varga A. (Constituționalitatea

procesului legislativ, 2007) [162], în care autorul vine cu o analiză amplă și detaliată a procesului

legislativ (chiar dacă în majoritatea doctrinei românești nu se prea operează cu sintagma de

proces legislativ, preferată fiind cea de procedură legislativă) din perspectiva prevederilor și

exigențelor constituționale. Valoarea științifică a lucrării date rezidă în mare parte în caracterul

său integrator al opiniilor și teoriilor expuse pe marginea diferitor aspecte ale procesului de

creare a legilor în spațiul românesc.

În context, autorul generalizează subliniind că specialiștii români din domeniul dreptului

constituțional, prin lucrările lor, au contribuit substanțial la fundamentarea științifică a multor

instituții de drept constituțional, printre care și în privința procesului legislativ. Prin dezbateri

16

științifice asupra diferitor aspecte ale procesului legislativ – cum ar fi caracterul bicameral al

Parlamentului, delimitarea competențelor celor două Camere ale Parlamentului, exercitarea

dreptului la inițiativă legislativă, instituția medierii textelor aflate în divergență, delegarea

legislativă sau controlul prealabil al constituționalității legilor etc. – au contribuit nu numai la

înțelegerea mai bună a reglementărilor constituționale și legale, dar au avut un impact și asupra

activității de legiferare în ansamblul său, ajutând la profesionalizarea acesteia [162, p. 5].

Evident, cercetătorul are dreptate, întrucât o bună parte din acești specialiști sunt sau au

fost înalți demnitari de stat (judecători la CC a României, membri ai Camerelor Parlamentului

etc.), care în studiile lor au reflectat și o bună parte din experiența lor practică, fapt ce sporește

considerabil valoarea lor științifică.

Pe de altă parte, semnificația lucrării semnate de A. Varga constă și în faptul că cuprinde o

expunere succintă a particularităților procesului legislativ din diferite state europene, ceea ce i-a

permis să traseze o paralelă între acestea și procesul legislativ românesc. Dincolo de aceste

momente, interesul pe care l-am manifestat față de lucrarea în cauză a fost determinat de faptul

că practic este cea mai amplă lucrare care abordează anume procesul legislativ.

În context, atragem atenția că, în doctrina rusă, poate fi atestată o atenție constantă în

ultimul timp asupra distincției dintre proces și procedură, în acest sens fiind relevante lucrările

semnate de: Ваньков А.В. (Понятие и сущность юридического процесса, 2010) [183]; Исаев

Э.Е. (Юридический процесс и юридическая процедура, 2011) [195]; Ланг И.Е. (Правовая

процедура, 2015 [210], Правовая процедура и юридический процесс (теоретико-правовой

аспект), 2015) [211]; Мельников Ю.И. (К вопросу о соотношении «юридического

процесса» и «юридической процедуры», 2001) [216]; Протасов В.Н. (Юридическая

процедура, 1991 [233], Основы общеправовой процессуальной теории, 1991) [234];

Солдатова О.Е. (Юридический процесс как категория общей теории права, 2014) [241];

Тарасова А.Г. (Юридическая процедура как правовая категория, 2011) [244] etc.

În publicațiile științifice menționate se insistă și pe cercetarea complexă distinctă a:

- procesului legislativ (Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии, 2000)

[190]; Кокотов А.Н. (Законодательная деятельность и парламентский законодательный

процесс в РФ, 2006) [200]; (Концепции развития российского законодательства, 2010)

[204]; Поленина С.В. (Законотворчество в Российской Федерации, 1996) [230];

Современный законодательный процесс: основные институты и понятия, 1995) [239];

Шульман Е.М. (Законотворчество как политический процесс, 2014) [253];

(Законотворческий процесс в ракурсе политологического анализа, 2011) [254];

17

- și a procedurilor parlamentare Игнатов Е.А. (К вопросу о понятии парламентских

процедур и их значении в работе Парламента России, 2002) [194]; Кленкина О.В.

(Соотношение функций парламента и содержания парламентской процедуры, 2003) [198];

Ковачев Д.А. (Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте

зарубежных государств, 1994) [199]; Рязанцев И.Н. (Парламентские процедуры:

классификация и виды, 2005) [235]; Сероус А.В. (Особенности парламентских процедур в

законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов

Российской Федерации, 2011) [236], (Парламентские процедуры и функции парламента:

вопросы взаимообусловленности, 2013) [237] etc.

Referindu-ne la doctrina autohtonă, menționăm că în comparație cu celelalte două areale

științifice, aceasta este prea puțin preocupată de problema procesului legislativ în afara studiilor

deja menționate. Situația este caracteristică atât materiei legisticii formale, cât și a dreptului

parlamentar și constituțional.

Referindu-ne la materia legisticii formale constatăm cu regret că preocupările stiinţifice la

acest capitol se încadrează doar în limitele teoriei generale a dreptului. Respectiv, studii în

materie sunt foarte puține, lipsind cu desăvârșire lucrările cu caracter monografic. Este o

constatare făcută și de alți cercetători cu ceva timp în urmă (bunăoară, I. Postu [141] (în 2003),

L. Buga [24, p. 26], în 2016), dar care rămâne actuală și la moment.

Dincolo de aceasta, totuși trebuie să recunoaștem semnificația unor lucrări în materie.

Bunăoară, notele de curs semnate de către B. Negru și V. Cojocaru (Tehnica legislativă, 1996)

[130] prezintă importanță datorită încercării autorilor de a dezvolta unele aspecte însemnate în

materie, precum: organizarea activității de elaborare a legii, principiile legiferării; elaborarea și

definitivarea concepției legii; procesul de elaborare a actelor normative și principalele etape ale

acestuia; activitățile prealabile redactării; redactarea actelor normative și regulile proprii acesteia

etc. Per ansamblu, lucrarea, chiar dacă a fost concepută ca material didactic, prezintă și valoare

științifică, întrucât dezvoltă într-o anumită măsură teoria tehnicii legislative, ca parte integrantă a

teoriei generale a dreptului.

O altă lucrare ce se impune în atenție, este teza de doctor în drept semnată de I. Postu -

Rolul și importanța tehnicii legislative în ascensiunea calității reglementării relațiilor sociale

[141], în care autorul își propune să argumenteze locul și rolul tehnicii legislative în

reglementarea relațiilor sociale, cât și importanța acesteia în elaborarea unor acte normative

calitative. În vederea atingerii scopului propus, autorul supune analizei o serie de aspecte ale

problematicii abordate, precum: conceptul tehnicii juridice și rolul acesteia în elaborarea

dreptului; principiile legiferării; procedeele de tehnică legislativă și regulile desfășurării acestora.

18

În capitolul final al lucrării autorul identifică unele strategii concrete de perfecționare a

procesului de elaborare a legislației (precum: crearea și organizarea cadrului juridic pentru

elaborarea proiectelor de legi; rolul expertizei în asigurarea calității reglementărilor normative;

opinia publică ca factor determinant în stabilirea necesităților reglementării normative), ceea ce a

accentuat și mai mult valoarea științifică și practică a lucrării în cauză.

O anumită contribuție la dezvoltarea teoriei tehnicii legislative este adusă de L. Buga, care

a semnat mai multe publicații în materie, printre care și teza de doctor în drept (Tehnica

legislativă penală, 2016) [24]. În contextul aspectelor pe care le dezvoltă (Cu privire la tehnica

legislativă şi activitatea de legiferare, 2014) [23]; Unele aspecte privind tehnica juridică şi

crearea dreptului, 2012 [25]; Tehnica legislativă şi rolul ei în activitatea de legiferare., 2013) [26]

etc., autoarea se impune cu o serie de concluzii și propuneri de amplificare a interesului mediului

academic față de domeniul tehnicii legislative, în caz contrar, fiind de părerea că activitatea de

legiferare a statului riscă să rămână fără fundamentul științific necesar.

Referindu-ne nemijlocit la doctrina autohtonă a dreptului constituțional și parlamentar,

implicit, constatăm că de anumite aspecte ale procesului legislativ s-au preocupat: Guceac I.

(Forme şi condiții de exercitare a democrației în statul de drept, 2003) [74]; Costachi Gh., Gagiu

E. (Principiile procesului legislativ, 2012 [49]; Reflecții asupra valorii legislației şi a calității

legii, 2013 [50]; Gagiu E. (Legiferarea şi principiile desfășurării acesteia într-un stat de drept,

2011) [71]; Balmuș V. (Preeminența dreptului și securitatea juridică în procesul amendării

Codului cu privire la știință și inovare și a Codului educației, 2017) [20]; Rusu V. (Statutul

deputatului în contextul parlamentarismului contemporan, 2016) [146]; Rîbca E. (Inițiativa

legislativă (I), 2009) [145]; Pînzaru T. (Asigurarea juridică a implicării cetăţeanului în procesul

decizional al autorităților de guvernare şi reprezentative, 2015) [136]; Butucea E. (Cetățenii ca

subiecți ai procesului legislativ, 2014) [27]; Marian O. (Drepturile și libertățile omului prin

prisma legislației și a procesului legislativ, 2017) [120]; Albu V. (Procedurile parlamentare:

concept, semnificație şi clasificare. Chişinău, 2014) [1]; Albu V., Gabureac A. (Reflecții asupra

eficienței activității parlamentare, 2014) [2] etc.

Apreciind în ansamblu studiile enunțate, cu precădere a celor realizate de către cercetătorii

autohtoni, putem constata că problematica procesului legislativ practic, până acum, nu a

constituit subiect de cercetare monografică. Lucrările publicate la acest capitol abordează destul

de sumar și fragmentar aspecte distincte ale procesului legislativ, ceea ce nu permite conturarea

unei imagini de ansamblu a acestei instituții de drept constituțional, de altfel, foarte importantă în

statul de drept. Pornind de la aceste constatări, în cele ce urmează ne propunem să expunem

19

unele considerații generale pentru argumentarea necesității cercetării aprofundate a procesului

legislativ în arealul științific autohton.

1.2. Determinantele interesului științific față de reglementarea juridică a procesului

legislativ

În perioada contemporană actele normative reprezintă, indubitabil, cea mai activ utilizată

formă de exprimare a dreptului, dată fiind capacitatea lor de reglementare centralizată,

generalizată şi în dinamică a relațiilor sociale, precum şi potențialul acestora de a transmite clar

şi accesibil regulile de drept la conștiința participanților relațiilor sociale [50, p.7].

Importanța și valoarea actelor normative ce formează sistemul legislației, rezidă în mare

parte în faptul că ele asigură realizarea optimă a regulii strictei determinări (ceea ce nu stă în

putere nici precedentului juridic, nici cutumei, nici doctrinei sau oricărei alte forme de izvor de

drept). Mai mult, din lista avantajelor pe care le prezintă legislația, mai fac parte [189, p. 20-23;

50, p. 8]: caracterul omogen şi uniform al acesteia la nivelul întregului stat; reglementarea

exhaustivă a relațiilor sociale; claritatea şi precizia dispozițiilor; posibilitatea perfecționării; lipsa

contradicțiilor (posibilitatea eliminării acestora) etc.

Principalul e că prin legislație este posibilă reglementarea exactă şi clară a conduitei

juridice permise şi a celei interzise, precum şi toate condițiile, variantele și consecințele acestora.

Deci, doar sistemul actelor normative face posibilă fixarea limitelor de conduită ce trebuie

respectate de către participanții relațiilor sociale şi a consecințelor acțiunilor lor juridice [50,

p.7].

Sub acest aspect, legea are o semnificație deosebită pentru stat și societate, reprezentând un

factor esențial de creare a climatului de ordine şi disciplină în societate, de stimulare a inițiativei

creatoare şi a sentimentului de răspundere [130, p.7].

Altfel spus, anume legea este cea care stă la baza vieții juridice şi a dezvoltării juridice a

societății contemporane [141, p. 3] (chiar dacă în unele sisteme locul acesteia, la o primă vedere,

nu este observabil).

Acest rol primar în cadrul raporturilor juridice şi condiționează importanța studierii

științifice a esenței actelor normative, dar mai ales a regulilor și modalităților de elaborare şi

sistematizare a acestora [50, p. 8].

Pentru a-și îndeplini cu succes acest rol decisiv, legea trebuie să corespundă unor cerințe.

În concret, toate avantajele legislației enunțate sunt valabile doar în condițiile în care sunt

respectate anumite reguli în procesul elaborării actelor normative (legilor), altfel spus a normelor

tehnicii legislative (reglementate în linii generale în Constituția Republicii Moldova [39] și

20

detaliate în Legea cu privire la actele normative [103]), o semnificație distinctă având-o

principiile legiferării.

În general, abaterile de la normele de tehnică legislativă admise în procesul de creare a

legislației, se dovedesc a fi în detrimentul unei reglementări juridice depline. Imperfecțiunea

sistemului legislativ, ca rezultat al încălcării normelor şi principiilor în materie, deturnează

întreaga forță regulativă a acesteia împotriva societății, în detrimentul intereselor acesteia.

Formalismul în sistemul actelor normative (ce permite a exprima obligația juridică destul de clar,

exact şi finalizat) în cazul abaterii de la cele mai principale cerințe şi reguli tehnice ale

legiferării, se transformă în necorespunderea influenței legislației cu scopurile dreptului şi, ce e

mai periculos, în imposibilitatea (sau dificultatea) de a restabili operativ situația, aducerea legii

în corespundere cu cerințele necesităților obiective ale societății [189, p. 24].

Eforturile participanților la activitatea de legiferare care uită de principiile şi regulile

tehnicii legislative, care se orientează de alte interese în afară de interesele juridice, duce la

situația în care toate calitățile regulative ale legislației ca institut social, capacitatea sa unicală de

a atinge exactitatea maximală a cerinţelor şi dispozițiilor juridice, posibilitatea acesteia de a

influența conduita oamenilor pot căpăta un caracter negativ, ce nu corespunde necesităților şi

intereselor vieții societății. În rezultat, în primul rând, influența actelor normative asupra

relațiilor sociale capătă (cel puțin parțial) un caracter antijuridic, iar în al doilea rând, toate

normele de drept reflectate în legislație se dovedesc practic incapabile de a-şi îndeplini funcția

regulativă. De facto, în această situație toate calitățile pozitive ale legislației degenerează în

negative, avantajele potențiale nu doar că nu sunt realizate, dar se şi diminuează până la

prejudicierea relațiilor sociale. În mare parte anume acest fapt determină consecințele negative

ale influenței legislației şi atitudinea indiferentă a oamenilor față de drept [189, p. 24].

Așadar, doar o respectare consecventă a cerinţelor tehnico-juridice în procesul de elaborare

şi adoptare a legilor, permite „obținerea” unor legi de calitate şi, implicit, eficiente, cu un impact

pozitiv asupra relațiilor sociale din cadrul societății [50, p. 10].

În context, prezintă importanță instituția legitimității legii, care în esența sa reflectă

atitudinea pozitivă a membrilor societății față de lege, susținerea ei de către cetățeni. Şi

viceversa, atitudinea negativă a oamenilor față de lege, neacceptarea ei presupune

nelegitimitatea legii [212, p. 18].

Potrivit cercetătorilor, legitimitatea unei legi poate fi atât formală, cât şi reală. În cazul în

care legea este adoptată de către un organ special abilitat şi potrivit unei proceduri speciale

reglementate juridic, ea este considerată a fi formal legitimă, întrucât problema legitimității nu

se reduce numai la respectarea anumitor proceduri, ea nu poate fi detașată de esența legii, de

21

conținutul acesteia. Astfel, realitatea demonstrează destul de frecvent că legile imperfecte,

fiind formal legitime, adică adoptate de către organele competente potrivit procedurilor

corespunzătoare, nu sunt acceptate şi susținute de către cetățeni, fiind de fapt nelegitime [52, p.

103].

De obicei, legile sunt acceptate de cetățeni atunci când sunt pătrunse de ideea umanismului,

dreptății, echității, libertății drepturilor omului, atunci când îi ajută pe oameni să-şi realizeze

eficient drepturile, să-şi apere şi să-și restabilească legal drepturile şi interesele lezate. În acest

sens, anume activitatea de aplicare a dreptului oferă cel mai complet răspuns la întrebarea despre

legitimitatea legii, anume ea dovedește diferența dintre legitimitatea formală şi cea reală [52, p.

103].

Așadar, legitimitatea legii depinde, în cea mai mare parte, de conținutul său, întrucât acesta

determină atitudinea oamenilor față de lege. Dacă legea este percepută pozitiv, este acceptată şi

susținută de oameni, atunci ea este transpusă în viață şi devine real legitimă [212, p. 18-19]. De

aici, se poate susține că legitimitatea formală a legii în mod obligatoriu trebuie corelată cu

legitimitatea ei reală. O asemenea corespundere asigură în mare parte realizarea eficientă a legilor

şi, implicit, o realizare şi protecție eficientă a drepturilor şi libertăților omului şi cetăţeanului [120,

p. 56].

De aici devine destul de clar de ce într-un stat de drept legislația trebuie să întruchipeze

adecvat principiile dreptului, idealurile şi valorile general-umane, necesităţile şi interesele

vitale ale omului, tendințele obiective ale progresului social [188, p. 524]. Numai în asemenea

condiții legislația se poate manifesta ca un fundament stabil şi sigur al respectării drepturilor

omului [120, p. 56].

Pe de altă parte, trebuie să recunoaștem că un impact distinct asupra calității și eficienței

legii o are și respectarea standardelor ce privesc nemijlocit procesul legislativ și regulile de

desfășurare a acestuia [120, p. 56]. În opinia noastră, în perioada contemporană, calitatea

legislației (a legilor) depinde substanțial și de modul în care se desfășoară procesul legislativ, de

respectarea normelor ce reglementează parcurgerea acestuia, mai ales a principiilor în domeniu

[9, p. 24].

În cea mai mare parte, responsabilitatea în acest caz îi revine Parlamentului ca subiect

central al procesului legislativ. Strâns legat de acest moment, în doctrină s-a cristalizat în ultimul

timp problema sporirii eficienței activității parlamentare, mai ales pe fonul tendinței, inclusiv la

nivel mondial, de consolidare a puterii executive în detrimentul autorității legislative.

Din perspectiva dată, în opinia cercetătorilor, este eficient acel parlament, care „în mod

real asigură caracterul complet şi calitativ al reglementării juridice a diferitor sfere ale relațiilor

22

sociale, care creează un cadru juridic eficient pentru viața şi activitatea omului, a colectivelor de

muncă, a societății în ansamblu ...” [225, p. 164-165].

Privind în ansamblu legiferarea, în doctrină se susține că eficiența acesteia constă din

„eficiența procesului legislativ” (ca tehnologie de adoptare a legilor) şi „eficiența legii sau a

legislației” [251, p. 141], ca produs al procesului legislativ.

Referitor la eficiența procesului legislativ se impun în atenție următoarele momente [225,

p. 164]:

- din punctul de vedere al juristului-practician, aprecierea eficienței procesului legislativ

are loc în funcție de corectitudinea şi termenii în care proiectul de lege parcurge toate etapele, de

la inițiativa legislativă până la adoptarea legii. În schimb, un simplu cetățean apreciază calitatea

în funcție de măsura în care legea asigură condiții normale pentru realizarea şi protecția

intereselor şi necesităților sale.

- eficiența procesului legislativ nu poate fi apreciată cu ajutorul unor formule matematice

universale. În acest sens, are importanță practic totul: şi regimul politic, şi baza juridică a

sistemului de administrare, şi istoria, şi cultura, şi tradițiile istorice, nemaivorbind despre

structura optimă a aparatului, profesionalismul cadrelor parlamentare.

- regulile de procedură legislativă trebuie să asigure o funcționare organizată, echitabilă şi

profesională a subiecților legiferării în condiții de expunere constructivă a diferitor poziții, de

discuții libere, în limitele respectării stricte a normelor juridice şi morale.

Sub acest aspect, trebuie precizat că numărul mare de proiecte de legi nu poate fi

considerat ca un indiciu al calității activității de legiferare. Numărul exagerat de mare al

proiectelor de legi, de obicei, generează erori, lacune şi determină operarea de modificări şi

completări în scurt timp după adoptare [226, p. 75]. Din perspectiva dată, este justă ideea

conform căreia anume „calitatea legilor permite a aprecia exact eficiența activității legiuitorului”

[192, p. 102].

Pe de altă parte, chiar dacă eficiența legii, indiscutabil, constituie un indiciu important al

eficienței activității de legiferare, aceste două noțiuni trebuie totuși delimitate [213, p. 104]. În

acest sens, cercetătorii opinează că se poate crea o situație paradoxală în care activitatea de

legiferare să fie eficientă, dar în rezultat, legea adoptată să fie lipsită de valoare. Rezultatul

pozitiv sau negativ al legii este determinat de mai mulți factori. Bunăoară, în procesul de

realizare a legii sunt implicați mai mulți subiecți cum ar fi: Guvernul, care fie finanțează sau nu

realizarea normelor acesteia, alte autorități ale administrației publice, organele de ocrotire a

ordinii de drept, procuratura, instanțele judecătorești, organizațiile obștești, sursele de informare

23

în masă. Dacă una dintre aceste verigi nu funcționează, atunci nici rezultatul urmărit nu va fi

obținut” [226, p. 19].

Din această perspectivă este important că „un indiciu complex al eficienței activității

parlamentare poate fi doar starea generală a legislației, caracterul sistemic al acesteia, calitatea

reglementării juridice a relațiilor sociale, corespunderea legilor scopurilor prestabilite la

adoptarea lor, luarea în considerație a organizării statului, acțiunea mecanismelor de prevenire şi

înlăturare a coliziunilor juridice” [238, p. 54].

Un indiciu nu mai puțin important al calității procesului legislativ este profesionalismul

cadrelor din aparatul Parlamentului. Sub acest aspect, anume acțiunile profesionale, calificate,

coordonate şi sincronizate ale tuturor structurilor implicate în procesul dat constituie o garanție a

eficienței activității parlamentare.

Așadar, în prezent, Parlamentul în cadrul activității sale legislative trebuie să tindă,

inevitabil, spre o asemenea formă de reglementare care să răspundă intereselor statului şi

societății şi, în același timp, să fie suficient de receptiv la toate schimbările din societate,

pentru a reacționa corespunzător şi la momentul oportun. Aceasta este posibil doar prin

combinarea mecanismului legislativ rațional organizat cu profesionalismul și procedurile

democratice de pregătire şi luare a deciziilor. În caz contrar, este de neevitat calitatea joasă a

legilor şi impactul lor negativ asupra dezvoltării societății [71, p. 63].

În general, în cadrul dreptului constituţional contemporan problema procedurilor

parlamentare este dezvoltată insuficient. În mare parte, acest fapt este explicat prin noutatea

acestei problematici, teoria procedurilor parlamentare fiind de dată recentă, deoarece o perioadă

îndelungată de timp procedura a fost actuală şi prezenta importanță doar în acele ramuri ale

științei juridice, în cadrul cărora procesele erau general şi oficial recunoscute şi delimitate,

precum ramura dreptului penal, dreptului procesual civil, dreptului administrativ etc. [224, p. 4].

În acest context, cercetătorii români precizează că procedurile utilizate în domeniul

juridico-statal sunt cunoscute sub diferite denumiri, precum procedura civilă, procedura arbitrală,

procedura contencioasă, procedura grațioasă etc., denumiri ce evocă sfera de activitate și, mai

ales, categoria de norme juridice a căror aplicare o ordonează [124, p. 168].

Desigur, în acest context, nu trebuie neglijat faptul că şi în cadrul dreptului constituţional,

categoria de „procedură” a fost utilizată la studierea activității instanțelor jurisdicției

constituționale, la cercetarea formelor de exercitare a suveranității, a procesului electoral, a

procesului legislativ [224, p. 4].

La moment, cercetătorii consideră că instituția procedurilor parlamentare prezintă

importanță, în primul rând, văzută în accepțiunea sa tradițională, conform căreia ea

24

reglementează relațiile ce apar în procesul asigurării organizării şi funcționării Parlamentului cu

scopul exercitării funcțiilor şi competențelor sale constituționale. În același timp, tot mai mult

importanța instituției date este privită prin prisma accepțiunii largi a esenței şi menirii

procedurilor parlamentare. Principala tendință în acest sens ține de depășirea abordării acestora

doar ca un mijloc ce asigură procedural activitatea organului legislativ, ca un mijloc necesar

pentru raționalizarea acesteia. Tot mai mult procedurile parlamentare interesează specialiștii în

calitatea lor de element specific al sistemului de „frâne şi contrabalanțe”, care permite

Parlamentului să-şi exercite competența de legiferare şi controlul asupra activității puterii

executive, ca formă de realizare a intereselor publice şi de partid [224, p. 5].

Mai mult, în doctrină se susține că actualitatea cercetării instituției procedurilor

parlamentare se explică printre altele şi prin rolul său distinct de garant al realizării de către

Parlament a competențelor sale. Aceasta deoarece în lipsa asigurării procedurale

corespunzătoare, organul reprezentativ este lipsit de posibilitatea de a influența activitatea

autorităților statului şi a poporului în general [198, p. 79].

Pe de altă parte, trebuie să recunoaștem că procedurile parlamentare sunt deosebit de

importante pentru însăși Parlament, întrucât [194]: asigură ordinea în activitatea acestuia, ajută

deputații să acționeze consecutiv, succesiv, să mențină unitatea activității parlamentare, permit

exercitarea principalelor funcții ale organului legislativ, reglementează procesele ce au loc în

cadrul Parlamentului, cât şi în afara acestuia.

În context, au dreptate cercetătorii români când susțin că procedura parlamentară valorifică

nu numai dimensiunile juridico-statale, ci și cele politice ale Parlamentului. Punând în valoare

caracterul de putere deliberativă a Parlamentului, procedura trebuie să permită implicarea corectă

a opoziției, realizarea dreptului său de a se exprima prin critica procesului de guvernare, precum

și posibilitatea majorității de a decide. Prin asemenea reguli se valorifică trăsăturile statului

democratic și, mai ales, pluralismul politic, ca valoare fundamentală politico-statală. De aceea

procedura parlamentară trebuie să înlesnească dezbaterea liberă, contradictorie și publică a

problemelor de pe agenda de lucru a Parlamentului, transparența vieții parlamentare, permițând

receptarea și cunoașterea sa, precum și controlul opiniei publice. Mai mult ca alte proceduri, ea

cuprinde reguli care asigură dezbaterilor parlamentare o anumită solemnitate. Pornind de la

faptul că regulile de procedură, în afara celor stabilite chiar prin Constituție, sunt stabilite de

parlamentari, prin regulamente, se creează astfel un modus vivendi în viața parlamentară care

permite dialogul, lupta politică și de idei, dar care asigură și luarea deciziilor cu respectul

rezultatului votului [124, p. 168].

25

Natura procedurii parlamentare este influențată de sistemul politic din care adunarea

parlamentară face parte. De aceea, există o mare diversitate de proceduri și reguli, în care adesea

tradițiile au un rol important. Dincolo de această diversitate, sunt și multe asemănări ce rezultă

mai ales din procesul de generalizare a parlamentului ca instituție centrală a democrației

reprezentative [124, p. 169].

În pofida reglementării juridice a acestor categorii de proceduri parlamentare, doctrina

autohtonă a rămas considerabil în urmă cu studierea detaliată şi complexă a acestora, ignorând în

acest fel semnificația deosebită a lor pentru exercitarea funcției legislative în stat. Respectiv, la

moment, cercetarea științifică a instituției procedurilor parlamentare a devenit extrem de

necesară şi oportună [1, p. 256].

În fine, putem conchide că la moment, dat fiind rolul major al legii în societate,

complexitatea procesului de legiferare, factorii care influențează acest proces, se impune a fi

necesară o fundamentare științifică a procesului legislativ în vederea identificării condițiilor în

care acesta ar putea să se desfășoare eficient și să se soldeze cu adoptarea de legi care să se

bucure de legitimitate în societate [12, p. 14-20].

1.3. Concluzii la capitolul 1

Generalizând cele menționate, subliniem că în pofida semnificației deosebite atât teoretice,

cât și practice a problematicii procesului legislativ, la moment acesta nu cunoaște o

fundamentare științifică pe măsură în mediul academic autohton.

Puținele studii realizate în domeniu, denotă doar o abordare fragmentară și dispersată care

nu permite conturarea unui tablou integru al procesului legislativ și particularitățile desfășurării

acestuia.

Din aceste și alte considerente, în prezenta lucrare de doctorat, ne propunem ca scop

efectuarea cercetării științifice aprofundate în vederea fundamentării științifice a reglementării

juridice a procesului legislativ din Republica Moldova, identificării particularităților,

optimizării, eficientizării şi armonizării acestuia la standardele europene și internaționale.

Pentru realizarea acestui scop, au fost trasate următoarele obiective de cercetare:

- analiza legiferării ca funcție legislativă a statului şi reliefarea rolului Parlamentului în

cadrul realizării acestora;

- examinarea funcției legislative şi a competenței de legiferare a Parlamentului, în vederea

trasării distincției dintre ele şi identificării limitelor acestora;

- definirea categoriilor de proces legislativ şi procedură legislativă pentru reliefarea esenței

lor şi a particularităților ce le delimitează;

26

- cercetarea principiilor ce domină materia legiferării, în scopul accentuării rolului lor în

asigurarea calității procesului legislativ;

- analiza etapizării procesului legislativ în diferite sisteme de drept, în vederea identificării

principalelor etape ale acestuia;

- stabilirea conținutului şi a procedurilor pe care le implică etapa pre-parlamentară,

parlamentară şi post-parlamentară a procesului legislativ.

Respectiv, prin realizarea acestor obiective de cercetare ne propunem să soluționăm o

problemă științifică importantă care rezidă în fundamentarea științifică a reglementării juridice

a procesului legislativ din Republica Moldova prin argumentarea competențelor în materie, a

etapelor și procedurilor pe care le implică, fapt ce a permis cunoașterea particularităților

acestuia și propunerea de soluții în vederea optimizării, eficientizării şi armonizării procesului

legislativ conform standardele europene și internaționale.

27

2. LEGIFERAREA ȘI PROCESUL LEGISLATIV: COMPETENȚE,

PRINCIPII ȘI PARTICULARITĂȚI

2.1. Legiferarea - funcție legislativă a statului

După cum prea bine se știe, existența și perpetuarea oricărei societăți depinde în mod

decisiv de asigurarea ordinii de drept în cadrul acesteia, pornind de la „instituirea unor norme

juridice concrete de conduită pentru membrii săi” [94, p. 211]. De-a lungul timpului, activitatea

de elaborare a acestor norme a devenit una crucială pentru organizarea și funcționarea statului, în

acest scop fiind instituite structuri cu competențe concrete în domeniu, precum și elaborate

metodologii de desfășurare a acesteia.

În general „elaborarea normelor juridice (a dreptului) reprezintă un proces complex, ce se

realizează prin activitatea normativă a organelor statului materializată în adoptarea actelor normative,

cu respectarea unor proceduri, metode şi principii care corespund cerinţelor unei reglementări clare,

coerente şi precise” [139, p. 169]. Deci, activitatea normativă desemnează una din modalitățile

fundamentale prin care se realizează activitatea statală de creare a dreptului potrivit imperativelor

dictate de evoluția societății [139, p. 169].

În doctrină, principala formă de creare a normelor juridice este considerată a fi legiferarea

[71, p. 62], întrucât este orientată, în special, spre crearea legilor – acte normative aflate în

fruntea ierarhiei izvoarelor de drept. Susținem opinia cercetătorilor, mai ales că și Constituția

Republicii Moldova reglementează expres legiferarea în secțiunea a 3-a a Capitolului IV din

Titlul III (în concret, instituțiile pe care le cuprinde aceasta: categoriile de legi – art. 72, inițiativa

legislativă – art. 73, adoptarea legilor și a hotărârilor – art. 4, referendumul – art. 75, intrarea în

vigoare a legii – art. 76) [39].

Potrivit Dicționarului explicativ al limbii române [59, p. 566], a legifera presupune „a

elabora și a adopta o lege; a stabili ceva prin lege”. Respectiv, termenul legiferare desemnează

„acțiunea de a legifera și rezultatul ei”, altfel spus „activitatea de creare a legilor”. Pornind de la

aceasta, se poate spune că „crearea legilor este principalul scop al activității de legiferare”,

moment ce o distinge de alte tipuri/forme de creare a normelor juridice şi îi determină

particularitățile [212, p. 362-366; 229, p. 170-171; 204, p. 136-144].

Înainte de a aprofunda cercetarea acestui concept, vom reitera că, de obicei, legea este

privită ca act normativ ce dispune de forță juridică superioară, care reglementează cele mai

28

importante relații sociale din cadrul statului, adoptat în cadrul unui proces complex de către

organul legislativ suprem sau nemijlocit de către popor prin intermediul referendumului [205, p.

362-366; 222, p. 170-171; 197, p. 136]. Într-o altă opinie, prin lege se înțelege acel act adoptat de

organul de stat având calitatea de reprezentanță națională, prin care sunt stabilite reguli de

conduită socială generale și impersonale, obligatorii și susceptibile de a fi sancționate prin forța

de constrângere a statului [64, p. 99].

Dintr-o perspectivă filozofică, în doctrina juridică se consideră că a legifera înseamnă a

transforma o regulă, așa cum este ea concepută la un moment dat vis-à-vis de o situație de fapt

concretă, existentă în societate, într-o regulă de drept pozitiv [61, p. 315]. Deci, legiferarea

presupune operațiunea prin care regulile preexistente se transformă în reguli de drept pozitiv [60, p.

370].

Pe de altă parte, cercetătorii precizează că legiferarea reprezintă o acțiune conștientă a

legiuitorului care receptând comandamentele sociale, hotărăște soluțiile de reglementare juridică

[138, p. 170]. De aici, în sens larg, legiferarea este apreciată ca un proces de cunoaștere şi evaluare a

necesităților juridice ale societății şi statului, de elaborare şi adoptare a actelor normative de către

subiecții competenți potrivit procedurilor corespunzătoare [221, p. 157]. În concret, legiferarea este

orientată spre crearea normelor juridice, forma de exprimare a cărora este actul normativ.

La nivel de lege, expresia „activitate de legiferare” o regăsim explicată în textul Legii cu

privire la actele normative nr. 100/2017 [103], art. 2, în care sunt definite principalele noțiuni, după

cum urmează: „activitate de legiferare – principala modalitate de implementare a politicilor

publice, asigurând instrumentele necesare pentru punerea în aplicare a soluțiilor de dezvoltare

economică și socială, precum și pentru exercitarea autorității publice”. În opinia noastră, o astfel

de definiție legală nu reflectă nici în cea mai mică măsură esența conceptului (fiind doar o copiere

mot à mot din Legea-cadru românească în domeniu [108, art. 1 alin. (3)]), lucru confirmat și de

conținutul Capitolului III din aceeași lege, care cuprinde șase secțiuni, după cum urmează:

etapele legiferării, inițierea elaborării proiectelor actelor normative, procedura de fundamentare a

proiectelor actelor normative, întocmirea proiectului de act normativ, avizarea, consultarea

publică și efectuarea expertizei, definitivarea proiectului actului normativ.

Dincolo de aceste momente, privită în ansamblul său, activitatea de elaborare a actelor

normative (legiferarea) este una complexă. Sub aspectul conținutului, ea presupune cunoașterea şi

aprecierea realității sociale prin prisma reglementării juridice, sintetizarea esenței deciziei (juridice)

legislative, conceptualizarea şi transpunerea acesteia în norma juridică. Sub aspect formal, această

activitate este una organizată, implicând mai multe operațiuni și proceduri obligatorii (precum

29

inițiativa legislativă, dezbaterea proiectului de lege, adoptarea legii şi publicarea acesteia) [186, p. 6],

desfășurate într-o anumită consecutivitate.

Vorbind despre subiecții activității date, precizăm că, în prezent, este general recunoscut

faptul că legile sunt adoptate de către parlamente (în cazurile statelor federale de către

parlamentul federal şi de către parlamentele subiectelor federației), precum şi nemijlocit de către

populația ţării prin intermediul referendumurilor republicane (naționale) [71, p. 62]. Mai mult, în

condițiile democrației contemporane și a valorilor statului de drept, un accent distinct se pune pe

implicarea în procesul legiferării și a altor subiecți în vederea asigurării eficienței activității de

legiferare a statului și a echilibrului dintre puteri (problemă la care vom reveni pe parcurs).

În fine, trebuie subliniat că, scopul principal al activității de legiferare, constă nu numai în

adoptarea cu o anumită regularitate a diferitor legi, dar şi în asigurarea renovării permanente,

perfecționării întregului sistem de legi ce funcționează în cadrul statului [200, p. 9-10]. O

asemenea abordare presupune inevitabil cerința transformării activității de legiferare în o

activitate profesională, cu implicarea mai multor actori competenți în materie.

Pentru înțelegerea esenței și particularităților acestei activități se impune o scurtă reflecție

asupra teoriei funcțiilor statului, întrucât după cum se menționează în doctrină, legiferarea și

procesul legislativ pot fi explicate doar „prin prisma funcției legislative a statului și, mai cu

seamă, prin funcția legislativă a Parlamentului” [162, p. 59].

Funcția legislativă a statului. În termeni generali, în doctrina juridică se opinează că

funcția legislativă presupune:

- „activitatea statului care are ca obiect stabilirea de norme generale, de conduită umană,

obligatorii şi cu aplicare repetată” [121, p. 39];

- „edictarea de norme juridice, general obligatorii pentru întreaga societate şi pentru toate

organele statului, a căror respectare este asigurată prin forța de constrângere a statului” [75, p.

56];

- „edictarea de norme juridice, obligatorii pentru subiectele de drept la care se referă,

precum şi pentru executiv, care răspunde de asigurarea realizării legii, îndeosebi în calitate de

titular al forței de constrângere a statului, iar, în caz de litigii, şi pentru puterea judecătorească”

[125, p. 29; 128, p. 155].

Funcția legislativă se deosebește în esență de celelalte funcții ale statului (executivă și

judiciară), mai ales prin aceea că are ca obiect adoptarea normelor general-obligatorii,

impersonale și primare, precum și prin faptul că are un caracter originar, întrucât aceste norme

exprimă voința suverană a organului reprezentativ al poporului, format din membrii desemnați

de corpul electoral [65, p. 169].

30

Din aceste și alte considerente, funcția legislativă a statului este considerată cea mai

importantă și voluminoasă după semnificație și conținut, mai ales că prin intermediul ei se

formează sistemul de drept al statului, se asigură reglementarea juridică a tuturor relațiilor

sociale din societate, ce necesită consacrare legislativă [229, p. 36]. Mai mult, funcția legislativă

presupune instaurarea unei ordini juridice sigure, în care se admite doar o singură dictatură –

dictatura dreptului și a legii [229, p. 36].

Pornind de la valoarea juridică a legii, cât și de la semnificația deosebită a activității de

elaborare a ei pentru stat, legiferarea și implicit funcția legislativă a statului a fost atribuită în

competența exclusivă a parlamentelor în calitatea lor de autorități reprezentative supreme în stat.

Rolul Parlamentului în realizarea funcției legislative a statului. În prezent, este general

recunoscut că titularul dreptului de a exercita funcția legislativă a statului este Parlamentul [70,

p. 20]. De regulă, când se vorbește despre Parlament se spune că este puterea legislativă, unicul

organ legiuitor, sau pur și simplu organul legiuitor [136, p. 449]. În realitate, Parlamentul este un

organ de stat reprezentativ, al cărui funcție principală în sistemul de separație a puterilor constă

în exercitarea puterii legislative

[28, p. 387]. Ca reprezentant al suveranității naționale,

Parlamentul realizează deci funcția legislativă a statului [28, p. 387]. Mai mult, realizarea acestei

funcții este o prerogativă a Parlamentului (în sensul de „împuternicire, privilegiu acordat în

exclusivitate” [131, p. 1103] acestuia), relevant fiind că însăși apariția Parlamentului este

considerată ca exprimând cerința umană de participare la facerea legilor, participare care este de

fapt prima din legile democrației [129, p. 447].

După cum susțin cercetătorii, procesul istoric de apariție a Parlamentului și rolul său în

organizarea modernă a statelor sunt legate de cele două funcții ale sale, și anume de a îmbrăca

voința națiunii într-o haină juridică și de a controla, în numele națiunii, pe cei ce guvernează

[162, p. 60].

În ceea ce privește prima funcție, trebuie precizat că Parlamentul, este atât un produs al

voinței generale, cât și nemijlocit, forma de exprimare a acesteia. În concret, funcția legislativă

reprezintă o formă specializată a competenței Parlamentului, în temeiul căreia dezbaterile

publice generale, izvorâte din voința națiunii, se obiectivează prin edictarea unor norme juridice,

care reglementează un anumit compartiment al relațiilor sociale asupra căruia trebuie instituită o

ordine specifică, normativă, în conformitate cu interesele sociale determinate [70, p. 114]. De

aici, se poate susține că funcția legislativă a Parlamentului prezintă o importanță deosebită,

întrucât prin intermediul său sunt elaborate normele de drept, ce constituie reguli de conduită

obligatorii pentru toți cetățenii țării [162, p. 64].

31

Pornind de la aceste momente, trebuie să recunoaștem că Parlamentul are şi trebuie să aibă

un loc şi un rol deosebit în sistemul statal, deoarece are menirea de a răspunde necesității de a

crea condițiile exprimării voinței poporului care l-a ales şi pe care-l reprezintă direct și nemijlocit

[83]. În mod corespunzător, dispozițiile constituționale în vigoare (art. 60 din Constituția

Republicii Moldova [39]) consacră, pe de o parte, că Parlamentul este organul reprezentativ

suprem al poporului, iar pe de altă parte, că este unica autoritate legiuitoare. Primul aspect se

referă la locul Parlamentului în sistemul autorităților publice ale statului, cel de-al doilea aspect,

la rolul organului legiuitor în acest sistem de organe ale statului.

În toate statele lumii parlamentele exercită anumite funcții, ale căror întindere şi conținut

sunt mai largi sau mai restrânse, în funcție de diferite criterii, fie de natura regimului politic, de

mecanismul raporturilor dintre Parlament şi celelalte instituții ale statului, fie de tradițiile

democratice ale fiecărei țări şi de adeziunea la principiile statului de drept [68, p. 64]. Important

este că toate funcțiile Parlamentului, indiferent de numărul și conținutul fiecăreia, se întrepătrund

și exprimă în modalități distincte rolul său de organ reprezentativ suprem al poporului și de unica

autoritate legiuitoare a țării [98, p. 246].

Adesea, în limbajul curent, dar şi juridic, Parlamentul este desemnat prin sintagma „organ

legislativ”. Potrivit unor cercetători [122, p. 4-5], termenul nu este suficient de cuprinzător,

deoarece Parlamentul, în afara funcției legislative, are şi alte funcții, care fac dificilă definirea

organului în totalitatea sa, întreaga instituție în virtutea uneia dintre activitățile sale (chiar dacă

este cea mai importantă), cea legislativă. În temeiul acestor circumstanțe, Parlamentul este

considerat a fi un organ deliberativ întrucât fiecare acțiune este mai întâi deliberată fie în plen (în

cazul Parlamentului unicameral), fie în adunările Camerelor (în cazul Parlamentului bicameral),

fie în comisii [135, p. 148].

Unii cercetători, atunci când analizează funcția legislativă a Parlamentului se limitează la

evidențierea aptitudinii acestuia de a dezbate și adopta legi după anumite proceduri specifice,

precizate de Constituție, legi și regulamente parlamentare. În opinia lor, deliberarea, ca atribut al

Parlamentului, presupune o operațiune ce se finalizează printr-un vot, precedat de dezbateri,

confruntări publice adeseori contradictorii între opiniile membrilor acestuia. Respectiv, analiza

funcției deliberative este mult mai complexă, ea extinzându-se și asupra celorlalte acte – juridice

sau exclusiv politice, după caz – adoptate de Parlament potrivit competențelor sale

constituționale [134, p. 8].

Dincolo de aceste argumente, numeroși doctrinari totuși nu recunosc existența unei funcții

deliberative în sarcina Parlamentului (bunăoară, prof. V. Popa [40, p. 259; 139, p. 110], Gh.

Costachi și P. Hlipcă [52, p. 481] etc.), accentuând în mod deosebit importanța funcției

32

legislative a acestuia, care rezidă în faptul că „în temeiul ei dezbaterile politice generale, izvorâte

din voința națiunii, se obiectivează prin edictarea unor norme juridice, care au menirea să

reglementeze un anumit comportament în relațiile sociale asupra cărora trebuie instituită o ordine

specifică, normativă, în conformitate cu interesele sociale determinate” [69, p. 114]. În viziunea

unor cercetători, „tocmai acest aspect este de natură să consolideze statutul de autoritate

legislativă a Parlamentului, în defavoarea celui de autoritate deliberativă”. Mai mult, în opinia

acestora, argumentul forte rezidă în faptul că: „deliberarea constituie o metodă utilizată în

procesul de activitate a legiuitorului („un proces prin intermediul căruia se realizează funcția

legislativă” [139, p. 110]), așa cum este utilizată şi în activitatea instanțelor judecătorești şi chiar

în cea a Guvernului” [52, p. 481].

În ce ne privește, aderăm la poziția celor din urmă, cel puțin din câteva considerente [8, p.

32-33]:

- în primul rând, pornind de la sensul termenului „a delibera” (care potrivit Dicționarului

explicativ al limbii române presupune: „a chibzui în comun și a discuta (în secret) asupra luării

unei hotărâri; a decide, a rezolva; a examina, a chibzui, a dezbate pentru a lua o hotărâre),

suntem de părerea că deliberarea este inerentă oricărei autorități colegiale din cadrul statului, în

calitate de procedeu/metodă de luare a deciziilor;

- în al doilea rând, până la luarea unei hotărâri concrete (deliberare), este necesară

parcurgerea unor etape importante, precum ar fi: identificarea problemei, analiza acesteia,

consultarea diferitor factori, propunerea de soluții alternative, întocmirea proiectului hotărârii

etc., care în esență caracterizează și sunt parte inerentă a procesului legislativ;

- în fine, considerăm deliberarea ca fiind intrinsecă exercitării tuturor funcțiilor

Parlamentului, inclusiv legislativă.

Dincolo de aceste momente, în literatura juridică este incontestabil şi unanim recunoscut

faptul că exercitarea funcției legislative – legiferarea – rămâne împuternicirea primordială a

Parlamentului; nucleul întregii activități parlamentare [146, p. 104]; o activitate principală şi

determinantă pentru autoritatea dată [75, p. 56; 51, p. 450]; finalitatea și scopul existenței

Parlamentului [135, p. 148].

Așadar, principala și cea mai importantă [135, p. 154] funcție a Parlamentului este funcția

legislativă, întrucât sarcina principală a Parlamentului este exprimarea voinței generale prin legi

sau, altfel spus, destinația Parlamentului constă în realizarea funcției legislative, funcție proprie

și obligatorie numai lui, în virtutea delegării acestui drept direct de către popor [139, p. 109].

Pentru susținerea acestei idei, doctrinarii au sintetizat câteva trăsături caracteristice funcției

legislative a Parlamentului, şi anume: este o funcție primordială şi prioritară; are un caracter

33

permanent, desfăşurându-se pe tot parcursul legislaturii (spre deosebire de alte funcții care sunt

exercitate periodic); are un caracter complex, fiind exercitată printr-o multitudine de activități pe

parcursul a mai multor etape, cu participarea diverșilor subiecți; are un caracter politic și juridic,

datorită implicațiilor sale [68, p. 71-72].

Prin urmare, exercitarea acestei funcții este direct legată de rolul Parlamentului ca

exponent al suveranității naționale, de calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului şi

de instrument prin care se exprimă voința acestuia [52, p. 481].

În context, reiterăm că în doctrina românească se susține că funcția legislativă a

Parlamentului se concretizează în activități parlamentare distincte, precum:

- examinarea proiectelor de lege primite de la Guvern;

- examinarea propunerilor legislative care sunt formulate de cetățeni sau de către

parlamentari;

- examinarea amendamentelor formulate de către Guvern sau de către parlamentari;

- votarea proiectelor de lege, a propunerilor legislative și a amendamentelor formulate în

procesul legislativ;

- reexaminarea legii ca urmare a solicitării Președintelui Țării;

- reexaminarea legii în virtutea deciziei CC prin care se declară neconstituționalitatea unor

dispoziții ale acesteia;

- stabilirea limitelor abilitării Guvernului de a emite ordonanțe;

- exercitarea controlului asupra legislației delegate, respectiv asupra unor reglementări

juridice emise în temeiul unei legi de abilitare ori a delegării legislative constituționale;

- cenzurarea decretelor prezidențiale prin care se instituie norme juridice (instituirea stării

de urgență, a stării de asediu, declararea mobilizării parțiale sau generale a forțelor armate, luarea

măsurilor pentru respingerea unei agresiuni armate etc.) [164, p. 42-43].

Dincolo de aceste momente, care se circumscriu procesului legislativ, trebuie să precizăm

că doar strict vorbind, sensul activității de legiferare a Parlamentului rezidă în elaborarea și

adoptarea legilor, care sunt fie prevăzute expres de Constituție, fie determinate de necesitățile de

dezvoltare a societății și statului în diferite sfere ale vieții sociale, politice, economice etc. [229,

p. 36]. Privind însă mai larg, trebuie să recunoaștem că activitatea de legiferare parlamentară

constă nu doar în adoptarea cu o anumită regularitate a diferitor legi, dar şi în asigurarea

renovării permanente și perfecționarea profesională a sistemului legislativ al țării în ansamblu

[200, p. 9-10]. Pe cale de consecință, este evident că conținutul acesteia este cu mult mai

complex, cuprinzând mai multe momente decât cele enunțate [4, p. 27].

34

În acest sens, cercetătorii identifică câteva direcții permanente ale activității de legiferare

parlamentare:

- elaborarea politicii legislative, prognozarea modificărilor legislative, a consecințelor

social-economice, social-politice şi de altă natură a adoptării noilor legi;

- organizarea şi desfășurarea discuțiilor publice pe marginea problemelor de funcționare şi

de optimizare a sistemului legislativ;

- planificarea activității de elaborare a proiectelor de legi;

- coordonarea eforturilor diferiților participanți ai activității de legiferare;

- evidenţa de stat a legilor adoptate, unificarea bazei de date referitoare la legi;

- sistematizarea legislației în vigoare (codificarea, incorporarea);

- asigurarea tehnico-materială a activității de legiferare;

- perfecționarea calificării profesionale a deputaților, angajaților aparatului Parlamentului

şi a altor subiecți şi instituții implicate în activitatea de legiferare [200, p. 9-10].

Astfel, după cum se poate observa, drept obiect al activității de legiferare a Parlamentului

servesc nu numai proiectele de lege şi procedurile de legalizare a legilor adoptate, dar şi sistemul

legislației țării în ansamblu [71, p. 63]. Mai mult, activitatea de legiferare parlamentară cuprinde

nu numai acțiuni de creare a legilor, de optimizare a sistemului legislativ, dar şi acțiuni ce

asigură profesionalismul şi calitatea procesului legislativ. Toate aceste momente conturează în

ansamblul lor statutul Parlamentului de unică autoritate legislativă a statului și complexitatea

activității de legiferare desfășurate de către acesta.

2.2. Competența de legiferare a Parlamentului și limitele acesteia

Funcția legislativă versus competența de legiferare. Literatura juridică în materia

parlamentarismului abundă în diferite sintagme care desemnează activitatea parlamentelor,

precum: „funcțiile parlamentului”, „competența parlamentului”, „atribuțiile parlamentului” etc.

Cercetătorii ruși, expunându-se pe marginea sensului acestor sintagme, le apreciază ca fiind

elementele unei construcții juridice, conform căreia „competența presupune forma juridică de

exprimare a funcției, în structura căreia intră atribuțiile organului” [207, p. 45]. Dincolo de

aceasta, funcțiile Parlamentului se consideră că desemnează principalele direcții de activitate ale

acestuia [219, p. 229], iar competența Parlamentului este apreciată ca cuprinzând volumul de

atribuții, ce exprimă principalele sale funcții [177, p. 479].

În opinia noastră, analiza competenței Parlamentului prezintă o importanță distinctă,

întrucât este factorul cel mai important, care determină nu numai poziția juridică a Parlamentului

35

și rolul acestuia în viața politică a statului, dar și relațiile sale cu celelalte autorități publice ale

puterii de stat [219, p. 225]. Pornind de la faptul că principala sarcină a Parlamentului este să

adopte legi [219, p. 229], considerăm că din întregul ansamblu de competențe o atenție distinctă

merită anume competența de legiferare [70, p. 115-116]) a Parlamentului, care permite realizarea

principalei funcții a acestei autorități – funcția legislativă.

Chiar dacă lucrurile până aici par a fi clare, în doctrina românească, atestăm unele confuzii

în ceea ce privește delimitarea categoriilor de funcție legislativă și competență de legiferare.

Astfel, într-o primă ipoteză funcția legislativă a Parlamentului pare a se raporta la

examinarea și adoptarea proiectelor de legi și a propunerilor legislative. În realitate, susțin

cercetătorii, funcția legislativă a Parlamentului este extrem de complexă. Înainte de a fi o funcție

normativă, ea este o funcție politică. Înainte de a fi o funcție executivă, subordonată prevederilor

constituționale, ea este o funcție axiologică, în virtutea căreia se stabilesc valorile politice și

juridice pe baza cărora se elaborează normele juridice primare și se direcționează activitatea

întregului organism statal [163, p. 32-33].

Pe o poziție distinctă în acest sens se plasează cercetătorii M. Constantinescu și I. Muraru,

în opinia cărora „Parlamentul exercită o funcție de legiferare, care este o formă specializată a

competenței sale generale, în virtutea căreia dezbaterea problemelor politice generale ale națiunii

se finalizează prin adoptarea unei norme de drept, ca expresie a voinței generale în reglementarea

unor raporturi sociale” [124, p. 121]. Din această perspectivă, funcția de legiferare este redusă la

competența de legiferare, competență care ar rezulta din condițiile și limitele stabilite de

Constituție [124, p. 122].

Într-o manieră asemănătoare opinează și alți cercetători, care privesc funcția legislativă a

Parlamentului foarte restrâns ca fiind „aptitudinea sau împuternicirea acordată Parlamentului

prin Constituție de a vota legi” [98, p. 246-247]. Totodată, se reiterează: „dat fiind faptul că

Parlamentul nu adoptă numai legi, ci și moțiuni, hotărâri, precum și diferite acte politice, funcția

legislativă a acestuia se circumscrie exclusiv la votarea legilor, adoptarea celorlalte acte făcând

obiectul altor funcții” [100, p. 666]. În aceeași ordine de idei, I. Muraru și E.S. Tănăsescu susțin

că pentru înțelegerea corectă a funcției legislative trebuie să ne referim la sensul restrâns al

conceptului de lege, adică de act juridic normativ al Parlamentului. În această accepțiune,

adoptarea legilor aparține numai Parlamentului [135, p. 155].

În opinia prof. I. Vida, „funcția de legiferare a Parlamentului reprezintă capacitatea

forumului reprezentativ suprem al poporului de a reglementa în mod primar orice categorie de

relații sociale, pe baza regulilor stabilite de Constituție și de regulamentele parlamentare”.

Criticând poziția autorilor enunțați mai sus, prof. I. Vida este de părerea că în argumentarea lor

36

se face o confuzie între funcția legislativă și competența Parlamentului. Funcția legislativă nu se

identifică cu competența Parlamentului, întrucât aceasta nu poate fi redusă la competența de

legiferare. În general, termenul „competență” este utilizat în drept pentru a desemna o listă de

atribuții, de drepturi și obligații, care pot fi exercitate de o anumită autoritate publică. Astfel, se

poate vorbi de competența unui minister, a unui primar, a unui consiliu local, în înțelesul de

competență materială (ansamblul atribuțiilor conferite de lege) ori de competență teritorială

(limitele geografice ale exercițiului competenței materiale). O asemenea problemă nu se poate

pune în cazul Parlamentului în materie legislativă [163, p. 34]. După cum se poate observa în

acest caz, chiar dacă cercetătorul recunoaște distincția dintre funcția legislativă și competența

Parlamentului, totuși neagă existența competenței de legiferare a acestei autorități.

Din aceste și alte considerente, pare a fi mai corectă poziția prof. M. Enache, în opinia

căruia „ansamblul abilităților (împuternicirilor, atribuțiilor) generale sau speciale, conferite de

Constituție Parlamentului pentru îndeplinirea rolului său de „organ reprezentativ suprem al

poporului”, formează conținutul competenței constituționale a acestei autorități, care se exprimă

în mod material prin exercitarea unor funcții distincte, dar corelative, care asigură realizarea

scopurilor de reprezentare şi decizie legislativă, pentru care această structură democratică a fost

constituită în sistemul organelor de stat [70, p. 113].

Precizăm că pentru exercitarea funcției legislative Parlamentul este învestit la nivel

constituțional (și nu numai) cu anumite competențe (care pot fi numite competențe de legiferare)

[8, p. 34], de unde și definiția competenței de legiferare a Parlamentului – „totalitatea

împuternicirilor acestuia pentru adoptarea legilor” [16, p. 140].

Analizând textul Constituției Republicii Moldova [39] constatăm că aceasta consacră atât

funcția legislativă a Parlamentului, cât și competența de legiferare a acestuia. Funcția legislativă

o regăsim în art. 60, în care Parlamentul este recunoscut a fi „unică autoritate legislativă a

statului”. Această dispoziție constituțională este interpretată ca desemnând ideea că „numai

Parlamentul are menirea să reglementeze primar și originar relațiile sociale fundamentale și să

asigure unitatea reglementărilor legislative pe întreg teritoriul țării” [28, p. 389]; or, Parlamentul

ca organ reprezentativ suprem al poporului este pe deplin legitim să fie unica autoritate

legiuitoare a țării” [98, p. 246-247].

În continuare, Constituția stabilește concret și unele atribuții care formează conținutul

competenței de legiferare a Parlamentului. Este vorba despre art. 66, care prevede atribuțiile de

bază în materie legislativă și anume: „a) adoptă legi, hotărâri şi moțiuni; (...) c) interpretează

legile şi asigură unitatea reglementărilor legislative pe întreg teritoriul tării (...)”. Desigur, cercul

atribuțiilor legislative ale Parlamentului nu se reduce doar la cele enunțate în Constituție. Mai

37

detaliat acestea sunt consacrate în Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017 [103] și

Regulamentul Parlamentului [109] – acte normative care reglementează practic întreaga

activitate de legiferare a Parlamentului, inclusiv sub aspect procesual.

Din analiza acestora, putem deduce că competența de legiferare a Parlamentului rezultă din

prevederile constituționale și legislative şi se realizează printr-un amplu proces legislativ, ce

implică pregătirea, inițierea, elaborarea şi adoptarea actelor normative ale Parlamentului prin

intermediul unei succesiuni de activități de legiferare [4, p. 27].

Dincolo de recunoașterea unei asemenea activități de legiferare complexe în sarcina

Parlamentului, în doctrină, în ultimul timp, tot mai mult se atrage atenția la problema limitelor

competenței de legiferare a acestuia. Altfel spus, se încearcă a se aprecia dacă această autoritate

are o competență de legiferare nelimitată, fie totuși ea se încadrează în anumite limite.

Propunând-ne în continuare o abordare a acestei probleme, considerăm necesar mai întâi de a

invoca unele momente din materia dreptului constituțional comparat referitoare la clasificarea

parlamentelor în funcție de competența de legiferare a acestora.

Tipologia parlamentelor în funcție de competența de legiferare. În funcție de caracterul

competenței de legiferare consacrate constituțional, în doctrină parlamentele sunt grupate în trei

categorii: parlamente cu competență absolut nelimitată, parlamente cu competență absolut

limitată și parlamente cu competență relativ limitată [203, p. 247].

Din prima categorie (competență absolut nelimitată) fac parte parlamentele care dispun de

dreptul de a adopta legi în orice domeniu (Marea Britanie, Italia, Irlanda, Grecia, Japonia). În

asemenea state, nici Constituția, nici alte legi nu stabilesc domeniile în care parlamentele sunt

competente să adopte legi. În doctrină, această categorie mai este numită parlamente cu

competență absolut nedeterminată – parlamente care din punct de vedere juridic dispun de

atribuții nelimitate. În opinia cercetătorilor [219, p. 226] o asemenea idee este speculativă,

întrucât atribuțiile Parlamentului întotdeauna sunt limitate.

Din a doua categorie (competență absolut limitată, numită și competență absolut

determinată [219, p. 226]) fac parte, cu precădere, parlamentele statelor federative, constituțiile

cărora clar delimitează drepturile federației și a subiectelor acesteia. În ultimul timp, în această

categorie au fost incluse și parlamente ale unor state unitare. În acest sens, Constituția Franței a

limitat drastic cercul subiectelor asupra cărora Parlamentul este în drept să adopte legi [172, art.

41. Așadar, în această categorie intră parlamentele statelor constituțiile cărora stabilesc exhaustiv

domeniile în care acestea pot legifera. Aceste parlamente nu pot depăși limitele stabilite, în caz

contrar, instanțele judecătorești anulează actele acestora. Cele mai reprezentative în acest sens

sunt considerate: Congresul SUA – care partajează competența de legiferare cu subiectele

38

federației [148] și Parlamentul Franței – care partajează competența de legiferare cu Guvernul

[172].

Cea de-a treia categorie (competență relativ limitată sau relativ determinată [219, p. 225])

cuprinde parlamentele a căror competență de legiferare dispune de limite destul de flexibile. Este

vorba de parlamentele unor state federative (Germania, India, Malaysia) unde federația și

subiectele acesteia dispun de competențe de legiferare comune. În statele unitare, în care s-au

format autonomii, volumul competenței de legiferare a Parlamentului, de regulă, nu este precizat.

Pornind de la faptul că legea concretizează cercul domeniilor care intră în competența

autonomiilor (Danemarca, Spania, Finlanda), este evident că Parlamentul nu poate interveni în

acestea [203, p. 247-248].

Potrivit unei alte opinii, parlamentele pot fi grupate în: parlamente cu competențe

nelimitate – parlamente care pot legifera în orice domeniu (caracteristice statelor anglo-saxone,

dar și fostelor state socialiste totalitare); parlamente cu competențe limitate – parlamente care

legiferează exclusiv în domeniile date de lege în competența lor (caracteristice Franței și unor

state africane francofone); parlamente consultative – parlamente ce pot uneori adopta legi cu

permisiunea monarhului, fie să nu adopte deloc. Acestea se întâlnesc în unele state musulmane

(Bahrein, Qatar, Emiratele Arabe Unite, Arabia Saudită etc.) [252, p. 280-281].

Important este de precizat că chiar și în statele în care parlamentele dispun de competență

de legiferare nelimitată, aceasta în practică a devenit mai îngustă. Limitarea competențelor de

legiferare ale parlamentelor s-a produs pe asemenea segmente precum: pierderea dreptului la

inițiativă legislativă, care în mare parte s-a concentrat în competența executivului și delegarea

acestuia a dreptului de a adopta acte cu putere de lege. Cu toate acestea, Parlamentul continuă să

mențină controlul asupra legislației delegate, întrucât în majoritatea statelor, în care se practică

aceasta, executivul este obligat să prezinte actele delegate spre aprobare Parlamentului [203, p.

248].

Pe de altă parte, în perioada contemporană, limitarea competenței de legiferare a

parlamentelor are loc și în legătură cu aderarea statelor la diferite organisme internaționale/

supranaționale, cum ar fi bunăoară, Uniunea Europeană. Odată cu aderarea sau integrarea în

aceste organisme, o parte din competențele de legiferare, mai ales în domeniul reglementării

relațiilor social-economice și a unor probleme cu caracter politic, sunt delegate structurilor

corespunzătoare ale organismelor în cauză.

În baza celor expuse, putem conchide că Parlamentul Republicii Moldova face parte din

categoria parlamentelor cu competență de legiferare determinată (limitată), întrucât după cum

39

am enunțat mai sus, Constituția Republicii Moldova și Legea cu privire la actele normative nr.

100/2017) stabilesc concret atribuțiile acestuia în materia legiferării [4, p. 27].

Limitele funcției legislative a Parlamentului. În doctrină s-a apreciat că funcția legislativă

a statului este exercitată exclusiv de către Parlament doar din punct de vedere teoretic. Altfel

spus, Parlamentul dispune de dreptul suveran de a adopta legi doar teoretic [219, p. 229]. În

realitate şi în practică însă, Parlamentul împarte această funcție, respectiv unele aspecte, faze ale

procesului legislativ, cu executivul şi electoratul (referendum/cetățeni) [135, p. 150; 162, p. 63;

118, p. 47; 21, p. 7].

Alte voci susțin însă că autoritatea legiuitoare nu partajează cu nimeni exercitarea funcției

legislative, „nici chiar în cazul în care operează delegarea legislativă, Parlamentul rămânând

unicul titular al acestei funcții” [163, p. 34].

În ordinea dată de idei, prezintă importanță poziția CC a Republicii Moldova care a statuat

că: „semnificația supremă a dispoziției constituționale (potrivit căreia Parlamentul este „unica

autoritate legislativă a statului” – e.n.) constă în aceea că nici o altă autoritate publică din

Republica Moldova nu are dreptul de a reglementa, stabilind norme juridice primare în vreun

domeniu al relațiilor sociale. Parlamentul este singurul deținător al puterii legislative, care emite

norme obligatorii pentru executiv” [83]. De aici, este destul de clar că o asemenea funcție

precum este cea legislativă, Parlamentul nu o partajează cu nici un alt subiect de drept, întrucât el

este unicul titular al acesteia.

Pe de altă parte însă, atragem atenția la sintagma „adoptarea legilor” ca element component

substanțial al funcției legislative, care dispune de câteva accepțiuni. Prin adoptarea legii poate fi

înțeles nu doar votarea de către organul legiuitor a unui anumit proiect de lege, fapt după care

acesta devine lege (adoptarea legii în sens direct), dar şi întreg setul de măsuri care precedează şi

urmează după procesul votării, măsuri de creare a legii de la inițiativa legislativă până la intrarea

în vigoare a noii legi (adoptarea legii în sens larg) [200, p. 7]. Acest moment redă destul de clar

complexitatea procesului de creare a legii, cât și existența unor competențe de legiferare și în

sarcina altor subiecți de drept (cum ar fi Guvernul (ca titular al dreptului la inițiativă legislativă),

Șeful statului (ca subiect responsabil de promulgarea legilor și nu numai), electoratul etc.).

Prin urmare, complexitatea activității de legiferare determină implicarea diferitor subiecți

la diferite etape ale acesteia, prin exercitarea unor drepturi/competențe concrete, reglementate

de Constituție și de alte acte normative, care însă nu afectează nici într-un fel rolul principal

al Parlamentului în activitatea de elaborare și adoptare a legii ca organ legislativ suprem al

statului, deoarece doar acesta examinează toate proiectele de legi atribuindu-le forță juridică.

40

Participarea şi concurența mai multor autorități ale statului la procesul legislativ se prezintă

astfel drept limite ale exercitării funcției legislative a Parlamentului, limite ce rezultă din însăși

noțiunea de lege, din principiul democrației directe sau semidirecte [135, p. 150]. Aceste limite

sunt de diferită natură, în funcție de conținutul lor, în mod concret, fiind clasificate în limite

materiale şi limite procedurale.

Limitele materiale constituie acele prevederi constituționale care determină obiectul de

reglementare a diferitelor categorii de legi ca acte juridice normative ale Parlamentului. În acest

sens, Constituţia determină domeniile rezervate legii, respectiv stabilește lista de materii care,

prin natura lor, trebuie reglementate numai prin lege, rămânând ca restul materiilor (grupe de

relații sociale) să fie reglementate prin actele altor organe de stat.

În acest caz, este exemplificativ art. 72 din Constituția Republicii Moldova, care stabilește

în alin. (1) că: „Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice şi legi ordinare”, iar în alin.

(2), (3) și (4) concretizează domeniile ce urmează să fie reglementate prin aceste categorii de legi

(dispoziții dezvoltate în conținutul art. 10 din Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017).

Limitele procedurale se referă la acele reguli, instituții constituționale prin care însăși

Constituţia impune (sau face posibilă) „partajarea” exercitării funcției legislative a statului.

Astfel, sub aspect instituțional, în desfășurarea activității de legiferare a statului sunt implicați

asemenea subiecți, precum [75, p. 57; 51, p. 427]: șeful statului, Guvernul, electoratul (cetățenii),

CC a Republicii Moldova etc. Bunăoară, potrivit art. 73 din Constituția Republicii Moldova:

„Dreptul de inițiativă legislativă aparține deputaților în Parlament, Președintelui Republicii

Moldova, Guvernului, ...”, iar potrivit art. 93 alin. (1): „Președintele Republicii Moldova

promulgă legile” etc.

O privire distinctă asupra problemei limitelor funcției legislative a Parlamentului atestăm

la cercetătorii români, în opinia cărora, există anumite limitări care definesc întinderea

legitimității constituționale a funcției de legiferare a Parlamentului, și anume: drepturile și

libertățile fundamentale ale omului (încălcarea cărora este sancționată cu neconstituționalitatea

legii); nucleul dur al Constituției (limitele revizuirii acesteia); principiul separației puterilor (în

baza căruia Parlamentul nu se poate substitui Guvernului sau altor organe publice) [33, p. 51].

Dezvoltând aceste momente, cercetătorul M. Enache menționează că o primă limită a

competenței de legiferare a Parlamentului este dată de drepturile și libertățile fundamentale ale

omului și cetățeanului, precum și de garanțiile acestora. Această limitare comportă două

elemente: pe de o parte, respectarea drepturilor, libertăților și garanțiilor lor (art. 54 alin. (1) din

Constituția Republicii Moldova – „În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima

sau ar diminua drepturile şi libertățile fundamentale ale omului şi cetăţeanului”); iar, pe de altă

41

parte, imposibilitatea Parlamentului de a recurge la revizuirea Constituției, dacă operațiunea are

ca efect suprimarea acestor drepturi, libertăți și garanții (art. 142 alin. (2) din Constituție – „Nici

o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăților

fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora”).

O a doua limită rezidă în prevederile art. 142 din Constituție, care pe lângă interzicerea

revizuirilor constituționale, prin care s-ar suprima drepturile omului mai stabilește: „(1)

Dispozițiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele

referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin

referendum, cu votul majorității cetățenilor înscriși în listele electorale. (3) Constituţia nu poate

fi revizuită pe durata stării de urgență, de asediu şi de război”.

O a treia limită se referă la respectarea regimului de separație în exercitarea puterii de stat,

conform căreia nici o autoritate publică nu se poate substitui celorlalte în realizarea rolului și

competențelor ce le revin. Regimul separației puterilor presupune cooperarea autorităților

publice, dar exclude subordonarea față de o anumită autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar

dacă aceasta este reprezentanța națională. Astfel, Parlamentul nu se poate substitui Guvernului

sau administrației publice pentru exercitarea funcției lor executive [70, p. 115], precum nu poate

fi nici invers.

În fine, o altă limită o reprezintă procesul colaborării autorităților publice în exercitarea

competenței de legiferare a Parlamentului. Această colaborare este complexă și implică faze și

acțiuni concurente ale mai multor autorități. Unele privesc exercitarea dreptului la inițiativă

legislativă, altele se referă la informarea comisiilor parlamentare și a plenului asupra datelor și

asupra altor aspecte necesare fundamentării unor soluții legislative etc. [70, p. 115-116].

Dar ceea ce interesează pentru caracterizarea legislativă a Parlamentului, potrivit autorului

citat, sunt acele acte și fapte prin care competența unor autorități publice se inserează în

competența de legiferare a organului legiuitor. Într-o asemenea ipoteză, competența de legiferare

a Parlamentului este „partajată” cu acele autorități. Mai mult, domnia sa consideră că sub acest

aspect „puterea legislativă este încredințată unei pluralități de organe, care concură la producerea

legii și consimt la edictarea ei”; ele alcătuiesc un „organ legislativ complex”, în cadrul căruia

fiecare reprezintă un „organ legislativ parțial”. Ceea ce a condus la „instituirea unui organ

legislativ complex”, în opinia sa, este teama de supremație a unui organ unic [70, p. 116].

Explicând situația dată, alți cercetători susțin că în pofida faptului că Parlamentul este

titularul monopolului legislativ, totuși la exercitarea funcției legislative pot participa și alte

autorități publice (Guvernul, CC, Șeful statului etc.), precum și cetățenii [70, p. 20], doar că

punctul de vedere al Parlamentului este decisiv în privința definitivării și votării legii [163, p.

42

35]. Cu certitudine, anume acest moment marchează și statutul Parlamentului de unică autoritate

legiuitoare în stat.

În opinia noastră, Parlamentul este titularul exclusiv al funcției/puterii legislative în baza

principiului separației puterilor în stat, dar totodată, partajează competențele de legiferare cu

alte autorități în vederea realizării principiului separației și colaborării ramurilor puterii. Din

altă perspectivă, se mai poate susține că autoritatea legii depinde de calitatea Parlamentului de

a fi unicul titular al funcției legislative, dar calitatea, eficiența și legitimitatea acesteia depinde

de exercitarea competențelor de legiferare de către diferiți subiecți de drept.

Din cele de mai sus rezultă că, în limitele definite de regimul separației în exercitarea

puterii de stat, competența de legiferare a Parlamentului nu este nelimitată, ea fiind rațional

dimensionată. De altfel, caracterul circumscris și relativ al competenței de legiferare a

Parlamentului este caracteristic, în mod diferențiat, și celorlalte funcții ale organului legislativ.

Așadar, competența de legiferare a Parlamentului nu poate fi exercitată decât în condițiile

și limitele stabilite de Constituție. Condiționarea și limitarea puterii legiuitoare constituie o

garanție eficientă a exercițiului ei suplu și echilibrat în cadrul mecanismului funcțional al

separării puterilor în stat, evitându-se astfel, metamorfozarea acestei puteri într-una absolută și

despotică [70, p. 114]. Limitele raționale exprimate în reguli constituționale privind exercitarea

funcției de legiferare, nu înseamnă restrângeri ale competenței de legiferare a Parlamentului, ci

chiar elementele constitutive și de configurare ale domeniului de manifestare a acestei funcții

fundamentale [70, p. 115]. În opinia noastră, acest fapt marchează caracterul ordonat și legal al

procesului legislativ (moment indispensabil unui Parlament democratic dintr-un stat de drept)

și face posibilă profesionalizarea acestuia și optimizarea lui continuă.

Diminuarea activității de legiferare a Parlamentului. Potrivit doctrinei, în unele state

diminuarea rolului Parlamentului a fost consacrată constituțional (bunăoară, Franța), în timp ce

în majoritatea statelor acest fenomen nu a fost reflectat nici într-un fel la nivelul Legii Supreme.

În acest caz, elita politică, transferând centrul de greutate al conducerii statului și a societății de

la Parlament la executiv, a lăsat intact sistemul constituțional. Acest fapt a dus la crearea unui

decalaj între constituția de iure și cea de facto (dualism caracteristic întregului constituționalism)

[219, p. 229], iar procesul diminuării activității de legiferare a Parlamentului s-a desfășurat și

continuă să se desfășoare în câteva direcții [219, p. 230-231].

În primul rând, Parlamentul contemporan practic a pierdut dreptul la inițiativă legislativă.

Actele legislative pe care le adoptă sunt elaborate, în principal, de Guvern (și structurile

acestuia).

43

În plan comparat, creșterea ponderii Guvernului în uzanța dreptului la inițiativă

legislativă s-a produs în diferită măsură practic în majoritatea statelor. În statele parlamentare,

în care Guvernul răspunde în fața Parlamentului, fie acesta exercită inițiativa legislativă, fie prin

intermediul miniștrilor și a deputaților din partidele aflate la guvernare. În republicile

prezidențiale, Guvernul exercită inițiativa legislativă, chiar dacă nu atât de evident, totuși destul

de eficient.

În al doilea rând, diminuarea rolului Parlamentului în activitatea de legiferare se

exprimă și prin creșterea continuă a legislației delegate și a altor tipuri de activități normative

administrative. În acest sens, s-a știrbit nu numai caracterul suveran al legiferării parlamentare,

dar și însăși prerogativa legiferării a trecut într-o anumită măsură către aparatul administrativ.

Pornind de la aceste momente, se consideră că activitatea de legiferare într-o anumită

măsură doar formal este realizată de Parlament. În mare parte, ea este orientată și supravegheată

de Executiv [219, p. 230-231].

Într-o altă opinie „Chiar dacă în multe state principiul separației şi colaborării autorităților

legislative, executive şi judiciare nu este expres declarat în Constituție, acesta reiese din

competențele constituționale ale autorităților respective şi mecanismele de interferență dintre

acestea. În mod deosebit colaborarea autorităților legislative şi executive se manifestă la

realizarea funcției legislative a statului”[153, p. 11-12].

Constituţia Republicii Moldova stabilește, potrivit dr. S. Ţurcan, anumite mecanisme de

colaborare dintre Parlament şi autoritățile executive în realizarea funcției legislative. Dat fiind

faptul că funcția legislativă este funcția cu titlu principal a Parlamentului, accentul s-a pus pe

reglementarea mecanismelor de influenţă a Președintelui Republicii Moldova şi a Guvernului

asupra Parlamentului în procesul adoptării legilor. Colaborarea autorităților legislative şi

executive la realizarea funcției legislative a statului se manifestă şi prin procedura delegării

legislative, care constă în abilitarea Executivului de către Parlament de a adopta acte cu forța

juridică a legii [155, p. 690-691].

Potrivit jurisprudenței CC a Republicii Moldova, Legea fundamentală a statului a instituit

3 modalități de legiferare: una ordinară, firească, uzuală și care, potrivit art. 60 din Constituție,

aparține Parlamentului și două excepționale, care permit Guvernului să intre în sfera de

reglementare primară a relațiilor sociale, fie prin emiterea de ordonanțe (art. 1062

din

Constituție), fie prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului (art. 1061) [81, §46].

În pofida faptului că o dată cu creșterea complexității funcțiilor statului a crescut volumul

activității de legiferare a Parlamentului, centrul activității normative a statului a devenit

Guvernul. Acest fenomen se explică prin faptul că odată cu creșterea complexității activității

44

statului, tehnica legislativă a devenit mai complicată, legislația mai specializată, ceea ce a

determinat Parlamentul să cedeze o parte din atribuțiile sale legislative în favoarea Guvernului,

întrucât nu se mai isprăvește de unul singur [219, p. 229-230].

Acest fenomen s-a transpus în practică mai ales sub forma instituției delegării legislative.

Susținem opinia cercetătorului Ţurcan S., potrivit căreia delegarea legislativă reprezintă o

practică pozitivă, ce contribuie la rezolvarea operativă şi adecvată a diferitelor chestiuni ce nu

cer amânare în timpul unor situații de criză, îndeosebi a celor parlamentare, şi permite evitarea

unui proces legislativ destul de complex şi de lungă durată - ,,acest procedeu avantajos permite,

în principiu, Guvernului să acționeze cu o mai mare rapiditate şi liniște zădărnicind cursele şi

mașinațiile opoziției”[153, p. 115-116].

Delegarea legislativă. Considerată anterior contrară spiritului regimului reprezentativ,

instituția delegării legislative nu poate fi considerată „o veritabilă delegare, deoarece Parlamentul

transferă Guvernului anumite materii şi nu puterea legislativă propriu zisă”[153, p. 116]. Astfel

autoritatea executivă beneficiază de instituția delegării legislative în scopul asigurării unui cadru

legislativ necesar realizării programului de guvernare, aprobat de Parlament [153, p. 119].

Introducerea Guvernului în procesul legislativ este determinată de imposibilitatea

Parlamentului de a face față unor provocări sociale şi economice care reclamă urgență în

stabilirea unor soluții pe planul reglementării juridice a relațiilor sociale. În plus, implicarea

Guvernului în adoptarea unor măsuri se justifică prin apelul la normalitate în cazurile în care

legalitatea este grav încălcată. Așa cum se poate observa din prezentarea cazurilor de delegare

legislativă, această instituție este prin ea însăși una de urgență, în sensul că acțiunea Guvernului

de a reglementa în mod primar relații sociale este pusă sub semnul unor imperative de moment,

care exclud posibilitatea intervenției, în același interval de timp, a Parlamentului şi care se

constituie în măsuri de urgență pentru asigurarea ordinii sociale. Astfel, cercetătorii consideră că

prin prisma delegării legislative statele lumii pot fi divizate în cele care:

a) nu admit intervenția legislativă a Guvernului, în afara unei abilitări parlamentare;

b) este permisă delegarea legislativă în afara unei abilitări parlamentare, în baza unor

prevederi constituționale care o acceptă pentru situații excepționale;

c) este permisă delegarea legislativă în starea de urgență, reglementată juridic expres şi

necesită o intervenție legislativă imediată [21, p. 261].

Deosebirile dintre cele trei situații se explică, în principal, prin faptul că în primul caz – cel

al delegării legislative intermediate de Parlament – intervențiile legislative pentru situații

excepționale sunt reglementate prin intermediul unei instituții juridice specifice dreptului

constituţional, în virtutea căreia transferul unor atribuții specifice legislativului este opera

45

legiuitorului, a cărui voință este exprimată într-o lege de abilitare, potrivit căreia Guvernul poate

emite acte normative similare legii, într-un anumit interval de timp şi în anumite materii

predeterminate [21, p. 261-262].

Reglementarea constituțională a delegării legislative în celelalte două cazuri pornește de la

necesitatea acoperirii vidului legislativ în situații excepționale, cum ar fi starea de război, starea

de asediu ori starea de urgență. În astfel de situații, reglementarea primară a relațiilor sociale, ca

şi luarea măsurilor necesare pentru soluționarea problemelor excepționale ce apar exclud, pentru

moment Parlamentul, din rândul autorităților publice cu rolul de decizie politică majoră, sau îi

reduc acest rol, conferind Guvernului sau șefului statului atribuții de natură legislativă, pe care

acesta le exercită pe calea unor acte specifice delegării legislative [21, p. 262].

Drept consecință directă a diminuării activității de legiferare a Parlamentului, a fost

recunoașterea faptului că Parlamentele moderne nu mai dețin monopolul asupra activității de

legiferare, întrucât exercițiul acesteia poate fi transferat de către forul legislativ, în anumite

condiții, Guvernului [126, p. 102-104]. Totodată, cum s-a menționat și mai sus, în exercitarea

funcției legislative, Parlamentul colaborează cu alte autorități publice (guvernul și șeful statului),

precum și cu cetățenii, acestora fiindu-le recunoscut dreptul de inițiativă legislativă [70, p. 20],

moment apreciat ca o diminuare semnificativă a rolului Parlamentului de a fi unicul titular al

funcției legislative a statului. În opinia noastră, delegarea legislativă nu provoacă o diminuare

semnificativă a rolului Parlamentului de a fi unicul titular al funcției legislative a statului

întrucât, „punctul de vedere al Parlamentului este decisiv în privința definitivării și votării

legii”, ceea ce-i menține rolul principal în realizarea funcției legislative a statului.

Pe de altă parte, precizăm că, în principiu, Parlamentul poate legifera în orice domeniu al

vieții sociale, întrucât este unica autoritate legiuitoare și forul reprezentativ suprem al poporului,

ceea ce îi conferă prerogativa de a îmbrăca într-o formă normativă voința suverană a națiunii. Cu

toate acestea, în regimurile politice în care la nivel constituțional nu s-a stabilit un anumit

domeniu de reglementare rezervat forului legislativ (cum este bunăoară cazul Congresului SUA

și al Parlamentului Franței), practica parlamentară a conturat un echilibru între prerogativele

legislative ale Parlamentului și puterea de reglementare a Guvernului [99, p. 211].

A pretinde că Parlamentul ar putea reglementa primar toate sferele vieții sociale în cele mai

mici detalii, ar însemna practic blocarea forului legislativ. De aceea se recunoaște, în general,

competența Executivului de a emite norme de conduită primare în domenii restrânse ale vieții

sociale, desigur, cu abilitarea puterii legislative [66, p. 90-91] și sub controlul acesteia.

Așadar, Parlamentul poate renunța în anumite condiții la monopolul care îl deține asupra

activității de legiferare învestind Guvernul cu puterea de legiferare, adică de a emite norme cu

46

putere de lege. Este dreptul suveran al Parlamentului de a aprecia momentul și alte condiții în

care își deleagă funcția de legiferare altei autorități publice (cum este Guvernul). Esențial este ca

această delegare să fie motivată de anumite cerințe privind procesul de guvernare, ce nu pot fi

îndeplinite în mod corespunzător de forul legislativ (ex., Parlamentul nu se află în sesiune) [99,

p. 210].

Din punct de vedere conceptual „delegarea legislativă” sau „delegarea puterii legislative”

constă într-un transfer de prerogative de la Parlament către Guvern privind adoptarea unui act

normativ cu putere de lege [77, p. 215].

În prezent, instituția delegării legislative este cunoscută de majoritatea regimurilor

constituționale. Fiecare sistem constituțional conține reguli distincte cu privire la modalitățile

delegării legislative, precum și la domeniul și forța juridică a actelor care obiectivează abilitarea

Guvernului de a legifera.

Fundamentarea științifică a soluției legiferării delegate este aceea că Parlamentul, lucrând

în sesiuni (deci nu permanent), având o compoziție eterogenă şi funcționând în baza unei

proceduri îndelungate ca timp, nu are viteza de lucru care să permită intervenția sa operativă în

anumite situații care impun celeritate [68, p. 147]. Procedeul s-a impus şi ca remediu al

neputinței adunărilor de a edicta întreaga legislație necesară, mai ales măsurile tehnice şi

conjuncturale impuse de situația economică. Ideea ca Guvernul să suplinească Parlamentul s-a

fundamentat şi pe avantajele conferite de faptul că Guvernul asigură conducerea administrației,

deci beneficiază de specializarea acesteia şi de contactul său nemijlocit cu realitatea vieții sociale

[125, p. 20-22].

Desigur, instituția dată a suscitat diferite interpretări şi opinii referitor la măsura în care ea

corespunde principiului separației puterilor în stat, având atât „prieteni”, cât şi „adversari” (deci

fiind identificate atât avantajele sale, cât și dezavantajele pe care le prezintă [47, p. 6]).

Semnificative în acest sens, sunt argumentele care susțin că aceasta nu atentează la principiul

dat, deoarece transmiterea împuternicirilor legislative nu este altceva decât lărgirea temporară a

drepturilor puterii executive în exercitarea activității de legiferare. Este prin urmare, o

interpretare contemporană a principiului în lumina concepției colaborării ramurilor puterii de stat

[21, p. 204]. Astfel, ea se impune atât prin operativitatea reacționării Guvernului la cerințele

zilei, cât şi prin specializarea strictă a chestiunilor delegate, spre deosebire de dezbaterile

interminabile din Parlament asupra unui proiect de lege [76, p. 71].

Cercetătorul S. Țurcan susține în context, că sintagma delegarea legislativă desemnează o

atribuție constituțională a Parlamentului, care împuternicește, prin legea de abilitare, pe o

perioadă limitată de timp și în anumite condiții, Guvernul, de a emite acte cu putere de lege

47

(ordonanțe) în domeniile care nu fac obiectul legilor organice și constituționale [152, p. 51-60].

Procedura delegării legislative permite Guvernului, fie și sub rezerva încuviințării prealabile din

partea Parlamentului, să participe „în nume propriu” la exercitarea funcției legislative a statului,

deoarece „ordonanța, ca expresie a unei competenţe legislative delegate, depășește sfera

conducerii generale a administrației publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la

realizarea puterii legislative” [34, p. 238].

Referindu-ne nemijlocit la instituția delegării legislative din Republica Moldova, precizăm

pentru început, că aceasta a fost introdusă în cuprinsul Constituției în urma revizuirii din anul

2000, fiind reglementată în art. 1062, potrivit căruia Guvernul, în baza unei legi speciale de

abilitare, este împuternicit să emită ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor ordinare.

Sub aspect comparativ, atragem atenția la instituția delegării legislative din România care,

pe lângă faptul că se deosebește în anumite privințe de cea din Republica Moldova, este și foarte

solicitată.

Astfel, în România, delegarea legislativă este reglementată în art. 115 din Constituție [42],

în care se stabilește că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru

a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (alin. (1). În același timp,

Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare, a căror reglementare

nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora (art. 115 alin. (4).

Astfel, Constituţia României reglementează două metode de delegare legislativă: delegarea

directă, când Parlamentul, prin legea specială de abilitare, împuternicește direct Guvernul să

emită acte cu putere juridică de lege (ordonanțe); şi autodelegarea, prin care Guvernul, de sine

stătător, din inițiativă proprie, emite acte cu putere juridică de lege (ordonanțe de urgență),

abilitarea rezultând direct din Constituție [119, p. 13].

În baza celor două metode de delegare pot fi emise trei tipuri de ordonanțe: ordonanțe

simple (obișnuite) ce nu sunt supuse aprobării de către Parlament, ordonanțe supuse aprobării (în

cazul în care legea de abilitare stabilește această obligație) şi ordonanțe de urgență (care în mod

necesar sunt supuse aprobării de către Parlament). Natura juridică a acestora este de asemenea

distinctă, şi anume, primul tip de ordonanțe sunt acte administrativ-normative cu valoare juridică

de lege ordinară [162, p. 109]; al doilea tip de ordonanțe, fiind absorbite de legile de aprobare,

încetează de a mai avea o forță juridică proprie şi ca rezultat, reglementarea inițială instituită prin

ordonanță devine în mod automat exclusiv actul legiuitorului, expresia voinței sale; ordonanțele

de urgență sunt emise fără o abilitare specială, fiind obligatorie aprobarea ei de către Parlament,

ele având o valoare juridică de lege organică. După cum se poate observa, spre deosebire de

48

România, Guvernul Republicii Moldova nu este învestit cu dreptul de a emite ordonanțe de

urgență, deci nu se poate autodelega.

În practică, ordonanțele guvernamentale, atât simple, cât şi cele de urgență, au devenit

principala sursă normativă cu putere de lege pentru legislația în vigoare față de care şi-a exprimat

îngrijorarea şi CC a României, în opinia căreia „în practica statală, emiterea de ordonanțe de

urgență s-a transformat dintr-o excepție constituțională într-o regulă comună, care a căpătat

aspectul unei avalanșe de zăpadă scăpate de sub control”. Mai mult, practica demonstrează că

Guvernul, deseori, abuzează de acest drept, prin ordonanțe de urgență fiind modificate chiar şi

legi organice [51, p. 434]. Pe cale de consecință, cercetătorii sunt de părere că delegarea

legislativă prin amploarea sa, nu pare a fi considerată doar „o simplă modalitate de colaborare

între Parlament şi Guvern” [162, p. 109], ci o imixtiune a executivului în realizarea de către

Parlament a funcției legislative a statului [51, p. 434]. Mai mult, practica adoptării de către

autoritățile executive a actelor cu putere de lege, mai ales fără abilitarea a priori din partea

Parlamentului, este inacceptabilă şi contrară principiului suveranității naționale, principiului

legalității şi a separației puterilor în stat [144, p. 142].

În context, prezintă importanță faptul că art. 76 alin. (3) din Constituţia României prevede

că „la cererea Guvernului sau din proprie inițiativă, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau

propuneri legislative în procedură de urgență”. Respectiv, dacă Parlamentul poate şi este în drept

să urgenteze procesul legislativ, nu e clar prin ce pot fi justificate ordonanțele de urgență ale

Guvernului, odată ce necesitatea lor se fundamentează în mare parte pe criteriul temporal al

elaborării şi adoptării. Pornind de la aceasta, practic nu există deosebiri esențiale între aprobarea

de către Parlament a ordonanțelor Guvernului şi adoptarea unei legi la inițiativa legislativă a

Guvernului, odată ce în ambele cazuri proiectul actului normativ este examinat în detalii de către

legislativ. Prin urmare, pe lângă faptul că prin delegarea legislativă, Guvernul substituie

exponentul suveranității naționale în activitatea sa de legiferare, această instituție constituțională

este de natură să genereze unele conflicte ce țin de limitele competenței în discuție. De aceea, se

consideră, pe bună dreptate, că delegarea legislativă ar fi justificată doar în cazurile în care se va

aplica cu titlu de excepție [51, p. 434-435].

Generalizând, precizăm: pentru ca instituția delegării legislative să nu contravină

principiului constituţional al separației puterii în stat și nici să nu diminueze rolul

Parlamentului de unică autoritate legislativă a statului, abilitarea Guvernului de a adopta acte

normative cu forță de lege nu trebuie să fie o regulă, ci o excepție, determinată de condiții

concrete, expres reglementate de Constituție și alte acte normative ale Parlamentului.

49

Angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului. Procedura angajării

răspunderii Guvernului în fața Parlamentului este o particularitate a procesului legislativ,

conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă ordinară prevăzută de

Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept

consecință menținerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de

Parlament. În acest context, jurisprudența CC a Republicii Moldova ne oferă mai multe spețe

[81; 82; 53; 78].

Curtea a menționat că, deși legiuitorul constituant a împuternicit Guvernul cu atribuții de

legiferare, dispozițiile art. 1061 din Constituție nu pot fi interpretate în sensul în care ar permite

Guvernului substituirea Parlamentului oricând și în orice condiții [81, §52].

Curtea a reținut: „În temeiul art. 1061 alin. (1) din Constituție, Guvernul își poate angaja

răspunderea în fața Parlamentului asupra unui program, unei declarații de politică generală sau

unui proiect de lege. Aceiași normă constituțională stabilește că Guvernul este demis dacă

moțiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declarației de

politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condițiile art. 106 din Constituție. Dacă

Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consideră adoptat. (...) În sensul art. 106¹

alin. (1) din Constituție, Guvernul își poate angaja răspunderea asupra mai multor proiecte de

lege în același timp, cu condiția ca adoptarea să fie o măsură excepțională, determinată de:

urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a

angajat răspunderea; necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate; aplicarea

imediată a legii/legilor; circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare. (...)

prevederile art. 1061 din Constituție reglementează expres o excepție de la regula instituită prin

dispozițiile constituționale ale art. 60. În același timp, Curtea a subliniat că procedura angajării

răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificată și indirectă de

legiferare, trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgența în adoptarea măsurilor

conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, de necesitatea ca

reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanța domeniului

reglementat și de aplicarea imediată a legii în cauză. (...) Președintele Republicii Moldova nu-i

poate trimite Paramentului spre reexaminare, înainte de promulgare, o lege în privința căreia

Guvernul și-a angajat răspunderea, deoarece aceasta ar conduce la anularea acestui mecanism

constituțional. Totuși înainte de promulgare, Președintele poate sesiza CC a Republicii Moldova,

în cazul în care consideră că legea adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului în fața

Parlamentului este neconstituțională” [82].

50

CC a Republicii Moldova a declarat neconstituțională Legea nr. 184 din 27 august 2011

privind modificarea şi completarea unor acte legislative, ca fiind adoptată cu încălcarea

procedurii de adoptare. Argumente în acest sens au fost prezentate și de Academia de Științe a

Moldovei: „(...) Curtea acceptă argumentul Academiei de Științe a Moldovei (§ 38 supra), însă

după cum a fost relevat mai sus (§ 57 supra), termenul prevăzut de articolul 1061 din Constituție

curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia

Guvernul își angajează răspunderea, care urmează să aibă loc după intrarea în vigoare, în modul

prevăzut de lege, a hotărârii Guvernului de angajare a răspunderii sale în fața Parlamentului. În

acest mod, promulgarea şi publicarea Legii nr. 184 la 27 august 2011, la distanţa de 1 zi de la

publicarea Hotărârii Guvernului în Monitorul Oficial (26 august 2011), a avut loc cu încălcarea

termenului constituţional prevăzut pentru depunerea moțiunii de cenzură.

66. Pornind de la necesitatea de a asigura transparența în actul de guvernare, Curtea reține

că, în procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, urmează a fi

publicat obligatoriu în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu doar textul hotărârilor de

Guvern propriu-zise, dar şi textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei

proceduri.

67. În acest sens, Curtea reamintește că, pornind de la primatul Constituției şi al asigurării

conformității legilor şi a altor acte juridice cu Legea Supremă (art. 7 din Constituție), toți

participanții la procesul legislativ sunt obligați să respecte procedura instituită de Legea

Supremă. Rigorile impuse de Constituție față de adoptarea legilor au un caracter obligatoriu şi nu

pot fi modificate la discreția participanților la procesul legislativ. Or o lege are putere juridică

numai dacă la etapele de elaborare şi adoptare au fost respectate normele juridice

respective”[78].

Suplimentar, CC a Republicii Moldova a statuat că o dezbatere politică privind demiterea

Guvernului prin retragerea încrederii acordate poate avea loc în condițiile art. 106 din Constituție

numai în ședința plenară a Parlamentului. Prin urmare, depunerea la Secretariatul Parlamentului

a hotărârii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea

acestui act politic de angajare a răspunderii în ședința plenară, nu corespunde cerințelor normelor

constituționale privind angajarea răspunderii „în fața” Parlamentului [78, §56].

Deși la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă nici unei condiții,

oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului,

acest lucru nu poate fi absolut [81, §53]. Parlamentul este și rămâne unica autoritate legiuitoare,

chiar și în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Or, prevederile art. 1061 din Constituție

reglementează expres o excepție de la regula instituită prin dispozițiile constituționale ale art. 60,

51

aceasta nefiind de natură a înlătura Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura

asumării răspunderii de către Guvern se derulează în fața Parlamentului și se desfășoară sub

supravegherea și controlul forului legislativ suprem, care are la îndemână, în virtutea

prevederilor constituționale, dreptul de a demite Guvernul prin inițierea și dezbaterea unei

moțiuni de cenzură. Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul își poate angaja răspunderea asupra

unui proiect de lege în mod discreționar, oricând și în orice condiții ar echivala cu transformarea

acestei autorități în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul. Astfel, eludarea

principiilor și criteriilor enunțate de către Curte la angajarea răspunderii de către Guvern poate

determina încălcarea normelor constituționale [81, §56-58].

Totodată, atunci când angajarea răspunderii Guvernului vizează un proiect de lege, trebuie

ca acesta, prin obiectul reglementării, să conțină prevederi ce se circumscriu clar doar la un

singur domeniu [81, §55].

Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului pentru mai multe proiecte de

legi în același timp, cu condiția ca acestea să aibă un caracter stringent, necesar, să reglementeze

într-o singură sferă de importanță socială majoră și să fie puse în aplicare imediat [82, §39].

În opinia dr. Ţurcan S. „Guvernul își poate angaja răspunderea asupra propriilor proiecte

de legi ordinare şi organice şi asupra celor ce parvin de la alte entități ce dispun de dreptul de

inițiativă legislativă, atât în cazul adoptării unor legi noi, cât şi în cazul proiectelor de legi

privind modificarea sau (şi) completarea legilor în vigoare” [153, p. 56; 156, p. 20].

Considerăm că deși adoptarea proiectului de lege prin angajarea răspunderii Guvernului

în fața Parlamentului reprezintă o procedură de excepție în procesul legislativ, aceasta trebuie

să respecte atât normele constituționale referitoare la legiferare, cât și rigorile tehnicii

legislative.

În acest context, susținem, în mare parte, opinia prof. A. Arseni privind următoarele

particularități ale angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului: „este o instituție a

dreptului constituţional, fiind reglementată în exclusivitate de normele dreptului constituţional; o

formă de colaborare între puterea executivă, reprezentată prin Guvern, şi puterea legislativă –

Parlament”; (…) „acordă Guvernului, printre altele, mijloacele necesare pentru realizarea

programului de activitate asupra căruia a primit vot de încredere la învestire.

Obiect al angajării răspunderii Guvernului în fața parlamentului poate constitui doar un

singur proiect de lege cu propriul domeniu de relații sociale menite spre reglementare.

Nu pot constitui obiect al angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului: a) legile

constituționale; b) legea bugetului. Ambele categorii de legi au o reglementare imperativ-

constituțională; c) proiectul de lege care nu conţine reglementări ale relațiilor sociale primare.

52

Proiectul de lege adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului poate

fi în funcție de etapă şi situație: a) restituirii Parlamentului de către președintele Republicii, cu

motivația de rigoare; b) promulgării de către Președintele Republicii Moldova; c) la sesizarea

controlului constituționalității legilor”[13, p. 6-7].

O anumită intensificare în folosirea acestei proceduri de excepție, s-a înregistrat în anii

2014-2015, perioadă în care Guvernul și-a angajat răspunderea pentru 22 proiecte de legi [142, p.

26-29]. Acest fapt a determinat o atenție distinctă din partea CC a Republicii Moldova, care a

fost sesizată atât pentru interpretarea dispozițiilor constituționale în materie, cât și pentru a

verifica constituționalitatea legilor adoptate în baza acestei proceduri (în anul 2015 [87-90; 81]).

Paradoxal, însă Curtea a declarat constituționale hotărârile Guvernului de angajare a răspunderii,

chiar dacă, potrivit unor reprezentanți ai societății civile, membri ai Consiliului de participare de

pe lângă Guvern, acestea în majoritatea cazurilor nu s-au justificat, întrucât lipsea caracterul

iminent de urgență. Or, dacă intrarea în vigoare a legii (prevederile tranzitorii) nu se face

imediat, ci pentru o altă perioadă, folosirea procedurii de răspundere nu poate fi justificată. În

astfel de condiții, dezbaterea în procedură obișnuită în Parlament nu numai că ar fi fost mai

binevenită, dar ar fi permis și implicarea societății civile în procesul dat [142, p. 26-29].

Dincolo de aceste interpretări jurisprudențiale, trebuie precizat faptul că pentru prima dată

Guvernul Republicii Moldova și-a asumat răspunderea în septembrie 2010. Proiectele prevedeau

modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pentru anul 2010, a Legii bugetului

asigurărilor sociale de stat pe anul 2010 și a Legii privind compensațiile sociale în perioada rece

a anului 2010. Drept justificare pentru adoptarea legilor prin această procedură s-a menționat că

nu s-a dorit ca aceste proiecte de lege să fie unele de dispută, cu caracter electoral în Parlament.

În esență, o astfel de justificare nu ar corespunde cerințelor practicii internaționale [142, p. 32],

inclusiv celor identificate în jurisprudența CC a Republicii Moldova.

În concluziile formulate de organizații ale societății civile se menționează că „Instituția

angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului o găsim doar în câteva țări democratice.

Este explicabil - este o procedură de exercitare a funcției legislative de către Guvern în condițiile

în care conform principiului separației puterii în stat funcția legislativă revine Parlamentului.

Această instituție se atestă în constituția Franței din 1958, în constituția Italiei din 1948 și în final

în constituția României din 1991. Realizarea instituției angajării răspunderii Guvernului diferă în

aceste țări și pe parcursul acumulării practicii de aplicare a acesteia în timp, a evoluat prin

impunerea limitărilor substanțiale în a folosi angajarea răspunderii de către executiv având ca

argument principal tendința, prin acest procedeu, a Guvernului de a submina Parlamentul în

exercitarea funcției legislative. (…) Recurgerea frecventă și nejustificată în a folosi angajarea

53

răspunderii de către Guvern și prin urmare de către politicul aferent executivului la acest

instrument de legiferare, reprezintă nu altceva decât amenințarea asupra statului de drept -

principiul de bază a separației puterilor legislative și executive în stat” [142].

În context, atragem atenția la faptul că, sub aspect comparativ, procedura legislativă

specială prin angajarea răspunderii de către Guvern este proprie și României, doar că se distinge

prin unele particularități.

În primul rând, potrivit art. 114 alin. (3) din Constituția României [42], proiectul de lege

prezentat de Guvern prin asumarea răspunderii poate fi modificat sau completat, după caz, cu

amendamente parlamentare, care trebuie acceptate de Guvern. În Republica Moldova, nici

Constituția nu prevede, nici CC a României nu a menționat nimic în acest sens, de unde putem

deduce că la noi legea adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului are un text întocmit în

exclusivitate de către acesta, Parlamentul neavând nici un drept să intervină cu amendamente.

În al doilea rând, potrivit alin. (4) al aceluiași articol din Constituția României, Președintele

României are dreptul să ceară reexaminarea de către Parlament a legii adoptate în procedura

specială [44,p. 221-234]. În acest sens, cercetătorii români menționează că „șeful statului nu este

ținut de această procedură, el tratând legea respectivă ca pe orice altă lege” [101, p. 428-429].

Altfel spus, adoptarea unei legi în procedură legislativă specială are același regim constituțional

ca orice lege adoptată de Parlament [135, p. 452; 45, p. 1081]. Spre deosebire de teoria și

practica românească, CC a Republicii Moldova a statuat la acest aspect că „în sensul articolelor

106¹ alin. (1) și 93 alin. (2) din Constituție, Președintele Republicii Moldova nu-i poate trimite

Paramentului spre reexaminare, înainte de promulgare, o lege în privința căreia Guvernul și-a

angajat răspunderea. În cazul în care Președintele consideră că legea adoptată prin angajarea

răspunderii Guvernului este neconstituțională, acesta poate sesiza CC a Republicii Moldova”

(fapt ce nu suspendă procedura de adoptare a legii – e.n.).

În doctrina românească există mai multe opinii la acest subiect, printre care:

„(...) angajarea răspunderii Guvernului este o procedură parlamentară complexă, ce implică

raporturi de natură mixtă, întrucât prin conținutul său este un act al Guvernului, ce poate provoca

declanșarea controlului parlamentar asupra acestuia, iar prin efectul său, fie produce un act de

legiferare, fie se ajunge la demiterea Guvernului [161, p. 222].

„(...) angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate

legislativă indirectă de adoptare a unei legi, adică nu prin dezbaterea acesteia în cadrul procedurii

legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelență politice, legate de

rămânerea sau demiterea Guvernului. S-a arătat că, angajându-şi răspunderea, Guvernul încearcă

54

realizarea voinței guvernamentale printr-un vot tacit şi global în Parlament, respectiv își asumă

riscul de a fi demis [147].

CC a României a definit angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege ca

fiind „o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de

cenzură, şi de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul își angajează

răspunderea se consideră adoptat dacă o asemenea moțiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a

fost respinsă”. Curtea a mai reținut că „adoptarea unui proiect de lege pe calea angajării

răspunderii Guvernului este o procedură legislativă parlamentară. Adoptarea proiectului de lege,

elaborat de Guvern, pe calea acestei proceduri, respectă regulile specifice procedurii ordinare de

adoptare a legii, cu unele excepții (suprimarea dezbaterilor în comisii şi în plen), ceea ce nu duce

la caracterizarea exclusiv guvernamentală a mecanismului de promovare a proiectului de lege”,

observând, în una dintre decizii, că rolul acestei proceduri este acela „de a coagula o majoritate

parlamentară, dar şi de a surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor

legislative” [54; 147].

În baza doctrinei și jurisprudenței instanțelor de jurisdicție constituțională, constatăm că

procedura de excepție – angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului poate fi

aplicată doar atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură ordinară nu mai este

posibilă, ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului

de lege. Mai mult, atunci când există o majoritate parlamentară care a format Guvernul

(situația tipică a Republicii Moldova – e.n.), adoptarea sub forma asumării răspunderii

reprezintă o încălcare a competenței de legiferare a Parlamentului.

2.3. Identificarea principiilor procesului legislativ

Legiuitorul își alege procedeele tehnice de legiferare, însă el nu o poate face arbitrar. Sunt

anumite principii care stau la baza acțiunii de legiferare, principii deduse din reglementări

constituționale sau înscrise ca atare în metodologii de tehnică legislativă, adoptate de parlamente

[24, p. 31].

Pornind de la complexitatea activității de legiferare, considerăm a fi necesară şi deosebit de

importantă respectarea anumitor principii în procesul desfășurării acesteia. În viziunea

cercetătorilor, aceste principii sunt comune pentru toate tipurile de activitate de creare a dreptului

[200, p. 11-12], lucru practic confirmat și de către legiuitor, care reglementează aceleași principii

atât pentru elaborarea și adoptarea actelor legislative (de către Parlament), cât și a celor

normative (de către Guvern și organele administrației publice centrale și locale).

55

Dintre acestea, cele mai importante le considerăm a fi [9, p. 26-27]:

Fundamentarea științifică a activității de elaborare a normelor juridice. Acest principiu

decurge din cerința esențială ca norma juridică să fie expresia reflectării fundamentale a

necesităților sociale obiective şi să răspundă în mod eficient realității sociale. Obiectivul dat

impune ca elaborarea normelor juridice să aibă la bază cunoașterea aprofundată a realității,

anticiparea realistă a efectelor noilor reglementări, sesizarea neajunsurilor legislației existente,

inclusiv abordarea comparată cu legislațiile altor state.

Astfel, elaborarea actului legislativ trebuie să se facă pe baza unor investigații şi studii

prealabile economice, sociologice, psihologice, criminologice, a unei documentări științifice şi a

cercetărilor de specialitate în domeniul în care are loc reglementarea, pentru cunoașterea

aprofundată a realității şi identificarea scopurilor politicii legislative. Numai o bună cunoaștere a

ceea ce se cheamă ratio legis poate conduce le exprimarea corectă a normei juridice în conținutul

legii.

În practică, sunt, din nefericire, multe exemple care ne demonstrează că organele statului

cu competenţe normative au elaborat acte normative fără să cunoască corespunzător relațiile din

domeniul respectiv, să facă legăturile şi corelațiile necesare cu domenii adiacente sau cu

problematica de fond a societății. Au fost elaborate acte normative care au fost rapid modificate

sau abrogate, pentru că acestea nu au ținut cont de cerințele și necesitățile sociale reale. Aceste

situații generează fenomenul de respingere, acela în care faptele se revoltă împotriva dreptului.

Dincolo de raționamentele doctrinare în materie, principiul fundamentării științifice poate

fi regăsit şi în actele legislative din domeniu, fiind însă reglementat neuniform. Legea cu privire

la actele normative nr. 100/2017 [103, nu recunoaște expres fundamentarea științifică ca

principiu, dar reglementează procedura de fundamentare a proiectelor actelor normative (în

secțiunea a 3-a a Capitolului III) – art. 25 „Studiul de cercetare” și art. 26 „Etapele principale ale

analizei ex-ante”. Important e că fundamentarea proiectelor de acte normative este obligatorie,

rezultatele acesteia fiind cuprinse în Nota informativă, document ce însoțește proiectul de act

normativ până la adoptarea sa de către Parlament.

Principiul planificării legislative [92, p. 96-97; 22, p. 191]. În conformitate cu acest

principiu, întreaga activitate normativă trebuie să se desfășoare în baza unui program de

legiferare atât la nivelul Parlamentului, cât şi la nivelul inițiatorului de proiecte de legi –

Guvernul. Importanţa acestui principiu este sporită mai ales în momente sau perioade de

schimbări majore, precum schimbarea regimului politic (cazul nostru după 1989) sau

armonizarea / alinierea la legislația internațională sau comunitară (cazul procesului de integrare

în Uniunea Europeană).

56

În conținutul Legii cu privire la actele normative nr. 100/2017 nu este prevăzută

planificarea legislativă, fiind doar stabilit în art. 23 că „proiectele actelor normative sunt

elaborate de către autoritățile publice abilitate să le inițieze, conform programelor și planurilor

aprobate în modul stabilit de lege, precum și la solicitarea Parlamentului, Președintelui

Republicii Moldova, a Guvernului sau din inițiativă proprie, în modul stabilit de lege”. Prin

urmare, odată cu abrogarea Legii privind actele legislative 780/2001, Parlamentul deja nu mai

este obligat să elaboreze programe legislative, mai ales că nici Regulamentul acestuia nu

prevede nimic în acest sens. Respectiv, putem constata o desconsiderare a principiului

planificării legislative, ceea ce transformă practic activitatea de legiferare a Parlamentului din

una chibzuită, planificată în una aleatorie, imprevizibilă, moment ce afectează și transparența

activității acestuia.

Pornind de la faptul că planificarea legislativă poate fi considerată o continuare a

principiului fundamentării științifice, menit să asigure continuitatea şi caracterul complet al

legiferării în cadrul statului [9, p. 27], în opinia noastră, principiul planificării legislative

necesită o consolidare substanțială la moment, mai ales că de acesta depind și alte

caracteristici ale activității de legiferare a Parlamentului.

Principiul respectării unității sistemului dreptului [92, p. 97]. Acest principiu cere ca

fiecare act normativ nou să se integreze organic în cadrul celor deja existente în ramura de drept

respectivă şi în ansamblul sistemului de drept. Acest moment este necesar, întrucât sistemul

legislativ implică legături multiple şi formează un complex unitar în cadrul căruia există relații

de ierarhie, corelare, compatibilitate, interdependență etc.

Respectarea acestui principiu asigură: neafectarea unității și coerenței interioare a

sistemului de drept prin modificările și abrogările de norme, care de altfel, sunt necesare;

eliminarea lacunelor legislative, a normelor căzute în desuetudine, a paralelismelor,

suprapunerilor și contradicțiilor dintre diferite reglementări.

Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017 stabilește la art. 3 alin. (4): „Actul

normativ trebuie să se integreze organic în cadrul normativ în vigoare, scop în care:

a) proiectul actului normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel

superior sau de același nivel cu care se află în conexiune;

b) proiectul actului normativ întocmit în temeiul unui act normativ de nivel superior nu

poate depăși limitele competenței instituite prin actul de nivel superior şi nici nu poate

contraveni scopului, principiilor şi dispozițiilor acestuia.”

57

Principiul corelării sistemului actelor normative (principiul articulării sau al armoniei)

este strâns legat de principiul anterior enunțat, desemnând necesitatea armonizării dreptului

nostru cu dreptul comunitar și cel internațional.

Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017 stabilește la art. 3 alin. (3): „Actul

normativ trebuie să corespundă prevederilor Constituției Republicii Moldova, tratatelor

internaționale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute

ale dreptului internațional, precum și legislației Uniunii Europene.”

Principiul accesibilității şi economiei de mijloace [22, p. 194]. Acest principiu vizează în

mod direct utilizarea mijloacelor de tehnică legislativă în elaborarea normelor juridice şi a

actului normativ în ansamblul său.

În practică, înțelegerea dispozițiilor legale şi aplicarea clară şi coerentă a acestora sunt

dependente de conținutul exprimat de norma juridică, construcția logică a acesteia, claritatea şi

lipsa de echivoc a textului etc. Premisa principală de la care se pornește în formularea acestei

cerințe specifice activității normative este aceea că normele juridice se adresează unor indivizi de

cele mai multe ori neavizați în drept, cu nivele culturale şi intelectuale diferite, receptând diferit

un mesaj normativ.

Măiestria, arta legiuitorului constă în capacitatea lui de a redacta clar, concis, neechivoc,

simplu şi direct textele legilor. Redactat, concis şi riguros textul legii va fi înțeles corect de către

oricine. Și invers, redactarea în stil stufos, alambicat (excesiv de subtil, greu de înțeles), cu

propoziții întortocheate şi care utilizează termeni ce nu sunt explicați nici în dicționare, riscă să

transforme activitatea de legiferare în cu totul altceva.

În mod similar, în construcția normei juridice trebuie avută în vedere şi disponibilitatea sau

intenția unora dintre cei vizați de a eluda norma de drept sau de a-i exploata eventualele

deficiențe, inadvertențe sau neclarități ale reglementării [22, p. 194]. Astfel, aplicarea acestui

principiu trebuie să conducă la adoptarea unor reglementări riguroase, clare, neechivoce, simple,

concise şi directe, ușor de înțeles de către oricine ar fi interesat.

La nivel normativ, principiul este stipulat expres în art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea cu

privire la actele normative nr. 100/2017.

Principiul asigurării echilibrului între dinamica şi statica dreptului, între stabilitatea şi

mobilitatea dreptului [92, p. 97; 22, p. 193]. Activitatea de elaborare a actelor normative devine,

pe zi ce trece, mai complexă şi mai dinamică, întrucât legiuitorul se confruntă cu presiuni care

vizează domeniile cele mai variate ale vieții sociale (economice, politice, culturale, ideologice

etc.). Într-o frecvență evidentă se produc mutații în conținutul raporturilor sociale, modificări

instituționale, schimbări în atribuțiile şi în competențele unor organe determinate de apariția unor

58

noi structuri organizatorice în domeniul economic, al justiției, administrației publice etc.

Misiunea fundamentală a dreptului, a actului normativ în ultimă instanță, este aceea de a face

ordine în acest vast câmp de manifestare a raporturilor juridice, de a calma posibilele conflicte,

de a garanta ordinea de drept şi a asigura stabilitatea sistemului global. Dar, după cum se știe

legea odată edictată, este destinată să reglementeze domeniul respectiv pentru perioade destul de

lungi.

În elaborarea normelor juridice trebuie să se asigure echilibrul între stabilitatea şi

mobilitatea reglementărilor, între dinamica şi statica acestora. Regulile de drept adoptate trebuie

să corespundă schimbărilor în formă şi conținut ale interacțiunilor sociale şi să aibă o mare

stabilitate, condiție necesară unei ordini juridice, într-un stat de drept. În același timp,

reglementările trebuie să fie astfel concepute încât să permită realizarea adoptării, transformării

şi perfecționării lor cu rapiditate.

Sistemul dreptului este un sistem deschis, în care există un echilibru dinamic între

tendințele de conservare a valorilor permanente ale dreptului şi de schimbare a elementelor

determinate de cerințele noi ale vieții sociale. Raportul dintre dinamica şi statica dreptului este o

problemă nu numai de politică juridică, întrucât ține şi de rațiunea dreptului şi finalitatea sa

socială. Stabilitatea conservă normele juridice ce ocrotesc şi garantează valorile supreme ale

societății concrete, mobilitatea determină şi impulsionează multiplicarea conduitelor şi acțiunilor

sociale.

Dreptul nostru actual este pus în situația de a acționa, în domeniul legiferării, cu multă

maturitate şi chibzuință. Este de necontestat faptul că de multe ori activitatea de legiferare se

desfășoară sub presiunea timpului, dar mai ales sub presiunea forțelor politice. În egală măsură,

întregul nostru sistem de drept, este obligat să recepționeze mesajele care vin din zona dreptului

internațional şi, mai ales, a dreptului comunitar. Ca urmare, legislația națională trebuie

armonizată cu legislația comunitară în domenii foarte diferite: drept penal, civil, administrativ,

vamal, comercial, financiar, procesual penal, procesual civil, execuțional penal etc. Important în

acest sens, este ca aceste ajustări să fie suficient de chibzuite şi fundamentate, pentru ca astfel să

asigure şi să garanteze durabilitatea legilor în cauză şi implicit a întregului sistem de drept.

Pentru aceasta este absolut necesară respectarea strictă a principiilor de tehnică legislativă

(expuse) şi asumarea de către legiuitor a responsabilității politice pentru finalitatea legiferării.

Dincolo de principiile enunțate, doctrina mai identifică alte câteva, care de asemenea

prezintă o valoare distinctă pentru calitatea procesului legislativ și a legilor. Astfel, unii

cercetători pun accentul pe următoarele principii [246, p. 186]: principiul legalității,

59

fundamentării stiinţifice, utilizării experienței juridice, democratismul şi principiul legăturii cu

practica.

Într-o altă opinie, activitatea legislativă se bazează şi se desfășoară conform unor așa

principii constituționale precum [184, p. 30]: legalitatea, democratismul, transparența,

profesionalismul, planificarea, caracterul sistemic şi principiul etapizării.

În viziunea noastră, merită atenție următoarele principii:

1. Principiul legalității – este propriu atât procedurii de adoptare a actului normativ, cât şi

conținutului acestuia. Legalitatea este un principiu constituţional obligatoriu, ce realizează ideea

justeței sociale şi democrației sub forma regimului politico-juridic, format grație metodei

speciale de activitate a statului orientate spre respectarea şi realizarea strictă şi riguroasă a

normelor dreptului în corespundere cu principiul subordonării, care exprimă şi garantează voința

poporului, a tuturor subiecților raporturilor juridice indiferent de statutul lor social. Astfel,

activitatea de legiferare a Parlamentului trebuie să se desfășoare strict în corespundere cu

competențele acestuia. Conținutul actelor legislative trebuie să corespundă idealurilor statului de

drept şi a societăţii civile, normelor şi principiilor internaționale general recunoscute [52, p. 102-

103].

2. Principiul democratismului. O direcție importantă de dezvoltare a sistemului politic al

statului în etapa contemporană este participarea tot mai activă a cetățenilor în sfera de conducere

a statului, inclusiv în procesul de legiferare. Acest fapt permite studierea mai completă şi luarea

în considerație în conținutul legilor a necesităților şi intereselor diferitor pături sociale, grupuri

ale populației, prin aceasta sporind calitatea legilor. O cale importantă de realizare a acestui

principiu o constituie inițiativa legislativă [230, p. 115].

3. Principiul transparenței – constă din caracterul deschis al procesului legislativ,

discutarea liberă a proiectelor de legi. La examinarea proiectelor e necesar să fie luate în

considerație toate opiniile şi propunerile chiar dacă sunt contradictorii. În mare parte, acest

principiu se realizează prin intermediul ședințelor publice ale Parlamentului. Cu regret,

Regulamentul Parlamentului [109] nu dezvoltă prevederile art. 65 alin. (1) din Constituţia

Republicii Moldova, potrivit cărora ședințele Parlamentului sunt publice, nefiind clar sub ce

formă se poate concretiza caracterul public al acestora [71, p. 63].

Totodată, deficiențe pot fi atestate şi la capitolul transparenței conlucrării Parlamentului cu

societatea civilă în cadrul activității de legiferare. În acest caz, este destul de evident că doar

publicarea proiectelor de legi pe pagina web a Parlamentului nu numai că este insuficientă, dar şi

ineficientă atât timp cât se evită justificarea refuzului sau respingerii anumitor propuneri

legislative parvenite din partea societăţii civile. Evident, că la acest capitol se cere a fi pus

60

accentul pe dezvoltarea dialogului constructiv [71, p. 63] între subiecții implicați în procesul

civil (moment asupra căruia vom reveni mai jos).

4. Profesionalismul corpului de deputați. În ultimul timp devine tot mai evident faptul că

neluarea în considerație a acestui moment se răsfrânge destul de negativ asupra calității

elaborării şi adoptării legilor, precum şi a conținutului acestora.

În context, precizăm că elaborarea actelor normative necesită implicarea unor specialiști,

juriști, care cunosc metodologia legislativă, precum şi a altor specialiști, din alte domenii, care

studiază relațiile sociale pe care le reglementează actul normativ respectiv [25, p. 32]. În general,

juriști specializați în redactarea unui act normativ sunt puțini, deoarece activitatea de redactare a

legilor necesită competenţe juridice speciale, bazate atât pe o excelentă înțelegere a metodologiei

legislative, cât şi pe o mare experiență în domeniul tehnicii de redactare. În același timp, nu

trebuie ignorat faptul că preocupările de tehnică legislativă reclamă o cunoaștere aproape

perfectă a dreptului sau cel puțin a ramurii în care operează, dublată, desigur, cu o informare cât

mai completă asupra datelor culese în faza elaborării stiinţifice. Ea este o îndeletnicire a juriștilor

cu mulți ani de experiență pe tărâmul dreptului [23, p. 13].

În pofida faptului că redactarea legilor reprezintă un domeniu specializat, trebuie să

recunoaștem că un număr mare de juriști nu manifestă aptitudinile necesare sau sunt slab

pregătiți din acest punct de vedere, ceea ce se reflectă şi în reglementările normative pe care le

întocmesc şi care, ulterior, se dovedesc a fi confuze, contradictorii, greu aplicabile. În același

timp, şi teoreticieni în materie sunt extrem de puțini. Prin urmare, dacă se dorește ameliorarea

calității modului de elaborare şi redactare a legilor trebuie investit în specialiști care să dispună

de aptitudinile necesare şi să fie interesați de activitatea dată [26, p. 9; 24, p. 32].

5. Principiul etapizării – un principiu indispensabil procesului legislativ. Orice lege este

elaborată şi adoptată în mai multe etape. Important e ca în cadrul fiecărei etape proiectele de legi

să fie examinate migălos şi detaliat pentru a se ajunge la concluzii de natură să sporească

calitatea şi eficiența viitorului act legislativ [71, p. 64].

6. Principiul reglementării „la pachet” [243, p. 211]. Acest principiu presupune că

momentul adoptării legii şi cel al elaborării actelor normative inferioare care să dezvolte

prevederile acesteia sunt maximal apropiate în timp. Respectarea acestui principiu face ca legea

să funcționeze eficient practic chiar de la adoptarea sa.

Generalizând asupra celor menționate, subliniem că întru justificarea semnificației

deosebite a principiilor ce trebuie să guverneze procesul legislativ, cercetătorii accentuează

destul de just că: „rolul legislației în garantarea şi asigurarea drepturilor şi libertăților omului este

61

fundamentat de calitatea şi conținutul legii, precum şi de calitatea, profesionalismul, transparența

şi caracterul democratic al procesului legislativ” [120, p. 61].

Așadar, principiile enunțate sunt deosebit de importante pentru procesul legislativ şi doar

realizarea lor complexă şi completă va permite ridicarea calității şi eficienței legilor adoptate şi a

practicii parlamentare în ansamblu [9, p. 27].

2.4. Procesul legislativ și procedura legislativă: distincții și particularități

În o bună parte din studiile realizate în domeniul teoriei generale a dreptului, dreptului

constituțional, dreptului parlamentar, legisticii formale etc., care pun în discuție activitatea de

legiferare desfășurată de către stat (Parlament și alte autorități), noțiunile de „proces legislativ” și

„procedură legislativă” sunt utilizate practic fără a se face vreo distincție dintre acestea. În opinia

noastră, noțiunile date prezintă particularități distincte, mai ales sub aspect juridic, care nu

trebuie ignorate, ci elucidate și analizate [11, p. 24; 10, p. 31].

Pornind de la faptul că, în doctrina autohtonă, acest subiect practic a rămas în umbră, în

cele ce urmează ne propunem să abordăm noțiunile de proces legislativ și procedură legislativă

în vederea precizării esenței acestor instituții și a particularităților lor distincte.

Inițial însă, considerăm justificată și necesară o analiză succintă, cu caracter preliminar, a

însăși problemei coraportului dintre proces și procedură (proces juridic și procedură juridică),

care la fel este puțin abordată în arealul nostru științific.

Proces și procedură: delimitări conceptuale. Pentru a trasa o distincție clară între procesul

legislativ și procedura legislativă, vom apela, pentru început, la doctrina rusă în care, deja de

câteva decenii, sunt abordate în paralel asemenea categorii juridice ca proces și procedură. În

primul rând, cercetătorii atrag atenția asupra sensului filologic al acestor noțiuni. Astfel, potrivit

dicționarelor explicative a limbii ruse procesul desemnează „mersul, dezvoltarea (prin

schimbarea consecutivă a stărilor) unui fenomen” [186, p. 89], iar procedura – „ordinea stabilită

de realizare a unei activități”[179].

În linii generale, o asemenea explicație a termenilor în cauză atestăm și în Dicționarul

explicativ al limbii române. Astfel, procesul este desemnat ca: „succesiune de stări, etape, stadii

prin care trec, în desfășurarea lor temporală, în schimbarea lor, diverse obiecte, fenomene etc.”;

„mers, evoluție, dezvoltare, desfășurare (a unui fenomen, a unui eveniment etc.)”; „succesiune de

acțiuni sau de operații prin care se realizează o lucrare” [58]; iar procedura – drept „formă legală

de a proceda în cazuri determinate de lege”; „manieră de a proceda juridic”; „ansamblu de reguli

de organizare a activității, folosite în vederea atingerii unui anumit rezultat; serie de formalități

62

care trebuie executate într-un proces”; „formalitate; chip, fel, formă, manieră, metodă, mijloc,

mod, modalitate... de a acționa” [58].

Din perspectiva etimologiei sale, termenul de „procedură” a fost împrumutat din limba

franceză – „procedure”, aceasta, la rândul său, împrumutându-l din latină – „procedere”, care

semnifică promovare a ceva, sau într-un sens mai îngust, „o ordine stabilită oficial de a acţiona”

[194], „orice acţiune continuă şi succesivă” [215, p. 210]. În jurisprudență şi în alte domenii,

termenul de procedură este înțeles ca „o consecutivitate de acțiuni, o ordine de realizare a unei

activității etc.” [215, p. 210].

Din cele enunțate se poate observa o anumită asemănare dintre proces și procedură,

exprimată prin faptul că ambele presupun o oarecare etapizare, o succesiune de manifestări. Cu

toate acestea, este destul de clară și lipsa identității între aceste categorii [241, p. 156], întrucât

[249, p. 2-3; 195, p. 129]:

- dacă procesul se referă la un oarecare fenomen în ansamblul său, atunci procedura

presupune doar conduita în cadrul acestuia (acțiuni sau inacțiuni ca parte a procesului);

- procesul cuprinde în sine elementul consecutivității prin însăși natura sa, în timp ce

procedura poate fi și neconsecutivă; ea presupune doar formalitatea;

- spre deosebire de procedură, procesul nu are nici un caracter oficial „obligatoriu”.

În general, atât procesul, cât și procedura inițial au fost văzute doar ca fenomene sociale. În

această ipostază, se consideră că procedura este constituită dintr-un sistem de relații sociale

strâns legate între ele, orientate spre atingerea unui rezultat social concret, care reprezintă scopul

procedurii [244, p. 26]. Sub acest aspect, printre trăsăturile procedurii se enumeră: orice

procedură ca fenomen social reprezintă un sistem orientat spre atingerea unui anumit rezultat

social; constă din acte succesive sau trepte de activitate; creează un model consacrat normativ de

dezvoltare, de mișcare a unui fenomen; este organizată ierarhic; se află în dinamică, dezvoltare;

exprimă mijlocul de realizare a unei anumite relații sociale [233, p. 6-7].

Important e că, în cazul în care procedura se transpune în sfera juridică, ea încetează a fi un

fenomen social şi devine un fenomen juridic, deci o procedură juridică [236, p. 10; 211, p. 81],

care astfel desemnează „ordinea reglementată de lege de realizare a acțiunilor juridice, orientate

spre atingerea unui rezultat juridic” [227, p. 23].

În ceea ce privește procesul, cu câteva decenii în urmă, în doctrină s-a negat existența

procesului juridic, întrucât se susținea că nu există o asemenea ramură de drept [255, p. 174]. În

timp însă, fiind analizat conceptul în conținutul său ca o „schimbare/substituire consecutivă a

stărilor unor fenomene; cale/mod de dezvoltare a ceva”, cercetătorii au admis ca fiind reală

posibilitatea existenței proceselor juridice, alături de procesele sociale, biologice, chimice etc.

63

[178, p. 7]. Pe de altă parte, unii autori, negând ipostaza procesului juridic de a fi un fenomen,

afirmă că acesta trebuie înțeles ca un concept unificat, o abstractizare științifică, precum sunt

noțiunile de stat, răspundere juridică, capacitate juridică, persoană juridică etc. [183, p. 22].

Prin urmare, în prezent, practic este de necontestat existența unor astfel de categorii,

precum procesul juridic și procedura juridică [11, p. 24-25], doar că în doctrina juridică nu s-a

ajuns la unanimitate referitor la conținutul acestora și la distincția dintre ele.

Procesul juridic și procedura juridică. Dat fiind faptul că conținutul noțiunilor de proces

și procedură nu este stabilit normativ, adeseori aceste noțiuni sunt utilizate fie ca sinonime, fie cu

sens diferit. În consecință, se creează diferite neclarități atât în activitatea de creare, cât și de

aplicare a dreptului [211, p. 81; 229, p. 96; 210, p. 3], ceea ce afectează considerabil eficiența

acestuia în ansamblu. Iată de ce, una din preocupările doctrinarilor din ultimul timp, ține de

trasarea unei limite clare între proces și procedură în sfera juridică.

Practic majoritatea pozițiilor expuse în doctrină pe marginea coraportului dintre noțiunile

de proces și procedură, pornesc de la accepțiunile date termenului de proces, care este văzut atât

într-un sens îngust, cât și într-un sens larg. În sens îngust (tradițional), procesul juridic este privit

fie ca activitate jurisdicțională a organelor de stat, fie doar exclusiv ca proces judiciar [234, p.

14; 185, p. 32], în timp ce, privit în sens larg, procesul juridic cuprinde orice activitate, inclusiv

normativă, a subiecților de drept orientată spre crearea și realizarea (sub orice formă) a normelor

de drept [241, p. 155-156].

Din această perspectivă, procesul juridic este definit ca fiind:

„activitatea consecutivă a diferitor subiecți de drept, reglementată juridic, orientată spre

atingerea unui rezultat concret cu semnificație juridică; fie ca o dezvoltare în etape a

fenomenelor juridice” [211, p. 81];

„activitatea ordonată a organelor de stat competente, reglementată de norme procesuale,

care constă în pregătirea, adoptarea și perfectarea scrisă a deciziilor juridice cu caracter general

sau individual” [176, p. 158; 246, 241, p. 405];

„activitatea de creare și aplicare a dreptului, bazată pe normele procesuale, realizată de

organele competente ale statului și a altor subiecți, orientată spre satisfacerea și garantarea

optimă a intereselor subiecților de drept” [241, p. 156].

După cum se poate observa, o asemenea definiție largă permite de a cuprinde în sine nu

doar procesele „clasice” (precum: penal, civil sau arbitrajul), adică care privesc soluționarea unui

litigiu sau constatarea unor fapte juridice, ci și alte activități juridice, precum: procesul electoral,

procesul legislativ etc. În acest caz este vorba de așa-numita concepție extensivă a procesului

64

juridic, susținută de majoritatea cercetătorilor. De regulă, adepții acesteia privesc noțiunile de

proces și procedură ca fiind identice [183, p. 22].

Chiar dacă sunt mai puțini, oponenții concepției date consideră că procesul juridic se referă

exclusiv la activitatea judiciară a autorităților competente ale statului [234, p. 6-7]. Mai mult,

unii adepți ai acestei accepțiuni neagă categoric existența unor asemenea categorii de procese

precum: procesul legislativ, procesul bugetar, procesul electoral, procesul administrativ [242, p.

7]. Oferind unele explicații în acest sens, cercetătorul А. Potanin menționează că în mediul

juriștilor s-a acceptat deja ca prin proces să fie desemnate exclusiv activitățile de stabilire a

faptelor și de soluționare a litigiilor (procesul clasic), iar celelalte activități, precum cea de

legiferare să fie desemnate ca proceduri (procedura legislativă). Prin urmare, în opinia sa,

procesul este orientat spre obținerea unui rezultat cu caracter individual (o hotărâre

judecătorească, o sentință etc.), iar procedura – spre obținerea unui rezultat cu caracter general

(alegerea șefului de stat, adoptarea unui act normativ) [232].

La rândul său, procedura juridică se caracterizează prin următoarele trăsături [194]:

- este consacrată clar în legi sau acte normative subordonate legilor;

- reprezintă o ordine stabilită normativ de realizare a activității juridice;

- principalul scop constă în realizarea normei juridice materiale şi a raportului juridic

material bazat pe aceasta.

Așadar, menirea procedurii juridice constă în realizarea normelor de drept [208]. Iată de ce

strâns legată de procedura juridică este categoria de raport juridic, pentru care aceasta se instituie

și a cărui realizare o asigură [249, p. 2]. Pornind de la aceste idei și ținând cont de varietatea

normelor juridice și a raporturilor juridice bazate pe acestea, se poate conchide că există o largă

varietate de proceduri juridice prin intermediul cărora se realizează dreptul în societate [12, p.

15], care pot fi integrate în diferite procese juridice, în funcție de scopul urmărit.

Ținând cont de cele menționate, în opinia noastră [11, p. 25-26], pozițiile cercetătorilor

citați supra nu pot fi acceptate, întrucât sunt argumentate insuficient. Mai mult, în doctrină, la

moment, există deja criterii bine conturate (inclusiv cele enunțate mai sus), care ne permit să

delimităm clar procesul de procedură, fără a le denatura esența (care nu rezervă nici o șansă la

existență ideilor expuse supra). Cel mai simplu argument opus poziției de mai sus constă în

însăși delimitarea noțiunilor de proces și procedură în teoria dreptului procesual civil. Astfel,

potrivit cercetătorilor conceptul de proces nu este sinonim cu cel de procedură, întrucât: procesul

desemnează activitatea complexă realizată de instanță, părți și alți participanți, precum și

raporturile ce se stabilesc între aceștia în scopul restabilirii drepturilor și intereselor încălcate sau

contestate; iar procedura, la rândul său, desemnează, în general, un ansamblu de forme și reguli

65

de realizare a unei anumite activități. Din punct de vedere juridic, termenul de procedură indică

totalitatea normelor după care se soluționează un conflict ivit în viața socială [117, p. 17-18].

Așadar, dacă în cadrul dreptului procesual se delimitează clar noțiunea de proces de cea de

procedură, e de la sine înțeles că și în cadrul teoriei dreptului și a altor ramuri ale științei juridice

poate fi atestată o asemenea delimitare, în baza acelorași criterii, bine gândite. În pofida acestor

constatări, totuși atragem atenția că în doctrina juridică, pe marginea coraportului dintre noțiunile

de proces și procedură pot fi atestate câteva poziții [211, p. 82; 247, p. 23; 249, p. 3]:

Prima poziție optează pentru un sens mai larg a procedurii juridice. Potrivit acesteia,

procesul juridic este doar o variantă a procedurii cu același nume. Respectiv, procedura se

consideră a fi o noțiune mai largă în raport cu noțiunea de proces [234, p. 7-6].

A doua poziție privește cele două categorii ca sinonime/identice [216, p. 11-15],

argumentându-se lipsa necesității de a le delimita. În acest sens, V.O. Lucin menționează că

procesul este practic echivalent cu procedura, nefiind posibil de trasat o delimitare între acestea

[214, p. 25].

A treia poziție – atestă o prevalență (în raport cu procedura juridică) a volumului

conținutului și semnificației semantice a procesului juridic. Deci, potrivit acesteia, procesul este

o noțiune mai largă ca procedura, care la rândul său, este o parte componentă a procesului [249,

p. 3]. În acest sens, B.M. Lazarev subliniază destul de just că procedurile juridice determină

etapele procesului juridic, scopul acestora, consecutivitatea lor și limitele temporale, acțiunile

concrete pentru fiecare etapă, temeiurile de realizare și interacțiunea lor, modalitățile de

perfectare și fixare [209, p. 5].

În ultimul timp, în doctrină a fost expus și un alt punct de vedere asupra coraportului dintre

proces și procedură, care nu poate fi încadrat în niciuna din pozițiile enunțate supra. Potrivit

acestuia, cele două categorii – procesul și procedura se află într-un raport dintre conținut și formă

[201, p. 16; 183, p. 23; 211, p. 82]. Astfel, în lumina acestei opinii „procesul juridic reprezintă

conținutul activității juridice (totalitatea acțiunilor juridice), iar procedura juridică – modelul

acestei activități (forma procesuală)” [256, p. 6].

Prin urmare, se consideră că procesul juridic reprezintă activitatea subiecților de drept

orientată spre asigurarea reglementării juridice a relațiilor sociale, iar procedura juridică – ca

formă juridică reglementată de normele procesuale de realizare a acestei activități. Procedura

juridică stabilește astfel, ordinea de realizare de către subiecții de drept a anumitor acțiuni

juridice, totalitatea cărora formează procesul juridic [183, p. 23]. Or, într-o altă opinie,

„procedura juridică constituie un atribut indispensabil al procesului juridic, întrucât determină

forma juridică de realizare a acestuia” [201, p. 16].

66

Merită în context de reiterat că „dacă vom admite confundarea noțiunilor în cauză, atunci

vom asista la o devalorizare a noțiunii de proces în sensul său juridic special, consacrat deja

istoric în doctrină, legislație și practică. Procedura este doar o formă inițială de reglementare a

activității organelor corespunzătoare care, în condițiile existenței unei necesități obiective, poate

evolua în forma numită proces [244, p. 112-113].

Expunându-se pe marginea acestor opinii, cercetătorul P. Lang subliniază că procesul și

procedura sunt noțiuni înrudite, nefiind însă identice, întrucât procesul reprezintă o totalitate de

acțiuni consecutive, iar procedura – ordinea de desfășurare a acestor acțiuni, altfel spus forma

internă a procesului [211, p. 82]. Mai mult, în opinia sa, procedura juridică desemnează anumite

acțiuni juridice, stabilite de acte normative concrete, în cadrul procesului juridic. De aici,

noțiunile de proces juridic și procedură juridică trebuie înțelese ca fiind în raport de general și

special, formă și conținut. Mai mult, în opinia sa, procedura juridică nu poate exista în afara

procesului, care la rândul său poate fi realizat doar prin intermediul procedurilor juridice [211, p. 82].

În concluzie, generalizând asupra celor analizate, subliniem că în statul de drept sau în

statul care tinde să devină unul de drept, întreaga activitate a organelor și funcționarilor de stat

trebuie să fie organizată astfel încât să se desfășoare în anumite forme juridice, adică conform

unor norme juridice prestabilite [195, p. 127]. Pornind de la complexitatea activităților

desfășurate de către autorități și întinderea în timp a acestora, e de la sine înțeles că ele formează

veritabile procese juridice, care trebuie realizate în strictă conformitate cu procedurile juridice

stabilite de lege, ca o garanție inerentă a legalității lor [10, p. 27].

Așadar, fiecare organ al puterii de stat (legislativ, executiv (administrativ) sau judiciar) își

realizează activitatea într-o anumită formă procesuală: organul legislativ – sub forma procesului

legislativ; organul executiv/administrativ – a procesului administrativ; organul judiciar – sub

forma procesului judiciar (penal, civil etc.) [217, p. 33].

Legiferarea și procesul legislativ. Dat fiind faptul că adoptarea legilor presupune o

activitate complexă, este important de precizat că aceasta cuprinde o consecutivitate de diferite

etape, totalitatea cărora desemnează procesul legislativ [177, p. 519]. În doctrină acesta a fost

apreciat ca fiind „modalitate tehnică de elaborare a legii (ca act juridic al Parlamentului)” [162,

p. 64]. În opinia cercetătorilor, pentru a putea circumscrie conceptul procesului legislativ, ca

modalitate tehnică de elaborare a legii, este necesară o delimitare terminologică între diferite

noțiuni care, deși asemănătoare, au un conținut și o acoperire conceptuală diferite [162, p. 64].

Este vorba, în special, de asemenea termeni, precum: legiferarea și procedura legislativă.

Astfel, în cel mai larg sens, procesul de creare a legilor (numit și legiferare) în cadrul

statului nu se limitează doar la activitatea organului legislativ. Originea acestuia se află în însăși

67

societate, făcând parte din structura altor procese, mai ales, sociale și politice [204, p. 77]. Cu

toate acestea, procesul legislativ este mai întâi de toate o noțiune și instituție juridică [229, p. 95;

254, p. 111-117], moment ce determină necesitatea de a-l distinge de noțiunea de legiferare.

Pentru argumentarea naturii sale juridice, cercetătorii pornesc de la competența de

legiferare a Parlamentului care, după cum s-a precizat mai sus, rezultă din prevederile

constituționale şi se realizează printr-un amplu proces legislativ (ce implică pregătirea, inițierea,

elaborarea şi aprobarea normelor juridice prin intermediul unei succesiuni de activități

deliberative). Sub acest aspect, se susține că procesul legislativ constituie un raport juridic de

drept constituţional în privința realizării puterii de stat, respectiv un raport ce se naște în procesul

menținerii şi exercitării puterii [162, p. 62]. În opinia noastră, în cazul dat, procesul legislativ nu

poate fi echivalat doar cu un raport juridic, or, dată fiind complexitatea procesului legislativ,

acesta se poate desfășura prin realizarea consecutivă a unui sistem de raporturi juridice

reglementate de normele de drept.

Dincolo de această accepțiune largă, procesul legislativ este înțeles ca o modalitate tehnică

de elaborare a legii. În acest sens, se consideră că termenul de proces legislativ desemnează o

activitate îndelungată și deosebit de complexă, ce cuprinde o serie de acțiuni, operațiuni și

proceduri ce se desfășoară în cadrul diferitelor niveluri instituționale, prin succesiunea mai

multor etape, subetaje, faze distincte, riguros reglementate, atât de exigențele de natură

științifică, cu caracter interdisciplinar, cât și de norme juridice constituționale, legate în special

de procedură [162, p. 66].

Privit din această perspectivă, termenul de proces legislativ se consideră că poate fi utilizat

în două sensuri: în sens larg, procesul legislativ este mai cuprinzător, întrucât înglobează atât

etapele premergătoare procedurilor parlamentare propriu-zise, cât și pe cele post-parlamentare;

într-un sens restrâns, determinat de reglementările constituționale, procesul legislativ cuprinde

acele proceduri ce se desfășoară în fața Parlamentului [162, p. 66; 28 p. 406].

În sens mai îngust, din punctul de vedere al dreptului constituțional, procesul legislativ

reprezintă un șir de etape consecutive reglementate constituțional. Privit prin prisma dreptului

parlamentar, procesul legislativ desemnează o procedură strict reglementată de adoptare a

legilor, care la rândul său, cuprinde o serie de proceduri parlamentare, începând cu sesizarea

Parlamentului și finisând cu publicarea legii adoptate și intrarea sa în vigoare [229, p. 96]; or

procesul reglementat de Constituție, legi și alte acte normative de depunere spre examinare către

organul legislativ, de adoptare, publicare și intrare în vigoare a legilor [239, p. 56].

Considerăm că procesul legislativ nu are nimic comun cu activitatea de realizare a legilor.

Iată de ce, suntem de părerea că cel mai succint și relevant, procesul legislativ poate fi definit ca

68

ansamblul activităților/acțiunilor consecutive ale subiecților puterii de stat, legată de elaborarea,

examinarea, adoptarea și publicarea legilor [239, p. 254].

Așadar, în baza celor enunțate, putem susține că activitatea de legiferare se materializează

prin intermediul procesului legislativ, care cuprinde o serie de acțiuni, operațiuni şi proceduri

ce se desfășoară în cadrul diferitor nivele instituționale, prin succesiunea mai multor etape

distincte, riguros reglementate [8, p. 31]. De aici, deducem că procesul legislativ reprezintă

modalitatea tehnică de realizare a legiferării.

Procesul legislativ și procedura legislativă. Odată stabilită distincția între noțiunile de

legiferare și proces legislativ, se impune a fi necesară și realizarea unei delimitări între termenii

de proces legislativ și procedură legislativă, termeni care se află într-un raport similar relației de

la întreg la parte [162, p. 66].

Dat fiind faptul că noțiunea de proces legislativ a fost dezvoltată mai sus, în cele ce

urmează ne vom reține atenția doar asupra conceptului de procedură legislativă, care comparativ

cu primul, este un concept legal (expres prevăzut de legislația în domeniu, în mod special de

Regulamentul Parlamentului, Titlul II, Capitolul II [109]). Necesitatea studierii acestui concept

și, totodată, a instituției juridice, derivă din următoarea teză incontestabilă: „din moment ce legea

exprimă voința poporului și este edictată de către Parlament în scopul ordonării relațiilor din

societate, este firesc ca elaborarea ei să se facă potrivit unei proceduri deosebite, prestabilită prin

Constituție și lege” [128, p. 210]. În opinia specialiștilor, acest lucru rezultă chiar din definiția

legii.

Inițial, considerăm binevenit a reaminti că, în general, procedura juridică desemnează

„forma procesuală, care determină etapele procesului juridic, scopul și consecutivitatea lor,

acțiunile concrete întreprinse la fiecare etapă, temeiurile realizării și interdependența acestor

acțiuni, precum și modul de perfectare și fixare a lor” [248, p. 5].

Deci, activitatea organelor competente să adopte legile se materializează prin intermediul

procesului legislativ, iar ordinea de înaintare a proiectelor de legi în organul legislativ, ordinea

de examinare și adoptare a acestor proiecte reprezintă proceduri juridice reglementate de

normele dreptului constituțional [195, p. 128]. Sub acest aspect, procedura juridică de legiferare

(procedura legislativă) este văzută ca „un sistem de raporturi juridice în cadrul cărora există și se

realizează dreptul de legiferare” [249, p. 2].

Privit în ansamblu, trebuie să recunoaștem că procesul legislativ se realizează prin mai

multe proceduri legislative, care sub aspect juridic presupun ordinea prestabilită (de un ansamblu

de reguli/norme) de parcurgere a proiectelor de legi şi alte acte legislative până la adoptare şi

intrare în vigoare [184, p. 29; 8 p. 31].

69

Printr-o definiție sintetică, de natură enumerativă, procedura legislativă cuprinde

ansamblul regulilor privitoare la exercitarea inițiativei legislative, la sesizarea Parlamentului, la

avizarea proiectelor de legi și a propunerilor legislative, la dezbaterea și adoptarea acestora, ori

reexaminarea legii, la promulgarea legii și la publicarea acesteia [162, p. 67; 163, p. 155]. Plus la

acestea, în sistemele parlamentare bicamerale (bunăoară, din România), regulile în cauză

reglementează procedura medierii legislative, eliminării divergențelor dintre cele două Camere în

ședința comună a acestora, precum și a examinării legii în cadrul controlului a priori de

constituționalitate. Din toate acestea, potrivit cercetătorilor, rezultă că procedura legislativă

cuprinde mai multe faze și etape [162, p. 67], în legătură cu care s-au exprimat mai multe puncte

de vedere în literatura de specialitate.

Principala idee în context privește faptul că procedura legislativă este o procedură care ține

numai în parte de Parlament. Mai mult, din cele expuse supra, se poate observa că procedura

legislativă cuprinde o fază extraparlamentară și una parlamentară. În virtutea acestei divizări,

cercetătorii susțin că procedura legislativă nu este în exclusivitate o parte componentă a

procedurii parlamentare. Ea are o componentă pre-parlamentară, alta parlamentară și una post-

parlamentară [163, p. 155] (moment la care ne vom opri în capitolul următor).

Pe de altă parte, dincolo de identificarea componentelor (determinarea etapelor și

succesiunii) procedurii de elaborare a legilor, prezintă importanță faptul că procedura dată se află

în directă legătură cu clasificarea legilor. Astfel, în dreptul francez, unde se face o netă distincție

nu numai între legile constituționale și cele ordinare, ci și între legile ordinare și cele adoptate

prin referendum, legile organice și legile financiare, există substanțiale diferențieri între

procedurile de elaborare a acestora [128, p. 210]. Cât privește sistemul nostru constituțional,

procedura de elaborare cunoaște deosebiri (nuanțări) în funcție de faptul dacă legile sunt

constituționale, organice sau ordinare.

Astfel, sub aspect comparativ putem susține că în fiecare țară procedura legislativă își are

particularitățile sale, dar peste tot ea este strict reglementată normativ, în special, la nivelul

Constituției, a legilor, precum şi a instrucțiunilor şi regulamentelor prin care se stabilește ordinea

activității de creare a actelor normative. De aici, practic și concluzia logică că procedura

legislativă constă dintr-o serie de reguli elaborate şi consfințite juridic, care stabilesc ordinea

pregătirii şi adoptării actelor normative.

Importanța acestora este una decisivă, deoarece legea se consideră adoptată și intrată în

vigoare, dacă a fost depusă, examinată, adoptată de Parlament, semnată și publicată în

corespundere cu ordinea prevăzută de Constituție [177, p. 519] (adică de normele procedurii

legislative – e.n.). Încălcarea ordinii stabilite de Constituție (dar și de alte acte legislative,

70

întrucât normele de procedură legislativă nu se conțin doar în Constituție – e.n.) de parcurgere a

procesului legislativ, cel puțin la una din etapele acestuia, lipsește actul adoptat de forța juridică

legală [177, p. 519]. În acest sens, cercetătorii români precizează că în cazul în care în procesul

de elaborare a legii nu se respectă întocmai procedura legislativă, se consideră că legea nu există

[99, p. 208]. Desigur, în acest caz nu este vorba de nerespectarea tuturor normelor de procedură,

este suficientă nerespectarea unora dintre ele (bunăoară a regulilor de semnare a legii adoptate

sau de publicare a acesteia), pentru ca aceasta să fie considerată inexistentă. Nerespectarea altor

norme de procedură legislativă, desigur se va solda cu alte consecințe juridice.

Un alt aspect ce prezintă importanță este că, în general, procesul legislativ nu se poate

desfășura doar în baza normelor de procedură legislativă, problemă destul de amplu discutată în

doctrina românească. Potrivit reprezentanților acesteia, activitatea de adoptare a legilor nu poate

fi realizată doar în baza normelor de procedură legislativă, ci și în baza normelor tehnicii

legislative. Îngemănarea acestor două categorii de norme juridice este impusă de scopul comun

pe care îl urmăresc – adoptarea legii. Acest scop nu poate fi atins numai prin respectarea

normelor de tehnică legislativă sau numai a celor de procedură legislativă, întrucât procesul

legislativ este în egală măsură un proces tehnic și unul politic, iar finalizarea acestuia este supusă

atât normelor tehnice ale metodologiei legislative, cât și a celor politice ale procedurii legislative.

Dacă în procesul legislativ se ține seama doar de o latură a acestuia, neglijându-se cealaltă,

finalitatea nu poate fi atinsă, legea nu ar fi adoptată, cu toate eforturile depuse de unul sau altul

din cele două planuri [163, p. 10].

Mai mult, în opinia acelorași cercetători [163, p. 10], ambele categorii de norme juridice

formează în ansamblul lor o ramură distinctă de drept – legistica formală, normele acesteia fiind

considerate superioare în raport cu celelalte categorii de norme, întrucât sunt consacrate atât în

Constituție, cât și în legi și regulamente parlamentare. În acest sens, se susține că legiuitorul

pentru a conferi legitimitate legilor pe care le adoptă, trebuie să dea satisfacție cu prioritate

normelor care reglementează procesul de adoptare a legii.

Dincolo de cele expuse, merită enunțat că procesul de creare a legilor nu se reduce la

regulamente şi reguli de procedură și tehnică legislativă. Acesta este şi un proces de cunoaștere

cu diferite dificultăți în ceea ce privește alegerea obiectului şi a metodelor de reglementare

legislativă [206, p. 10]. În mod special, particularitățile legiferării (printre care forța juridică

superioară a legilor) o fac distinctă de alte activității de creare a dreptului (normelor juridice),

determinând necesitatea fundamentării științifice a acesteia. Parlamentul în cadrul activității de

legiferare trebuie să tindă spre o asemenea formă de reglementare care să răspundă intereselor

statului şi societății şi, în același timp, să fie suficient de receptiv la toate schimbările din

71

societate pentru a reacționa corespunzător şi la momentul oportun. Aceasta este posibil doar prin

combinarea mecanismului legislativ rațional organizat cu procedurile democratice de pregătire şi

luare a deciziilor. În caz contrar, este inevitabilă calitatea joasă a legilor şi impactul lor negativ

asupra dezvoltării societății [71, p. 62-64].

În concluzie, subliniem că activitatea de legiferare se materializează prin intermediul

procesului legislativ (deci, în formă procesuală). Acesta, la rândul său, se realizează prin mai

multe proceduri legislative, care sub aspect juridic presupun ordinea prestabilită (de un

ansamblu de norme juridice) de parcurgere a proiectelor de lege și proiectelor altor acte

juridice ale Parlamentului până la adoptare și intrare în vigoare [10, p. 34-35].

Procesul legislativ nu se poate desfășura doar în baza normelor de procedură legislativă,

ci și în baza normelor tehnicii legislative, care în ansamblul lor vin să asigure atât ordinea de

parcurgere a procesului legislativ, cât și atingerea cu succes a scopului prestabilit – legi de

calitate cu un impact pozitiv asupra dezvoltării societății.

Procedura legislativă în contextul procedurilor parlamentare. Ca orice alt domeniu al

vieții juridico-statale, și activitatea parlamentară trebuie să se desfășoare potrivit unor reguli.

Acestea sunt cuprinse, în primul rând, în Constituție, dar cele mai multe sunt cuprinse în

regulamentele parlamentare [162, p. 157]. Totalitatea acestora formează instituția procedurilor

parlamentare.

Vorbind nemijlocit despre procedura legislativă [109], vom menționa că aceasta este

văzută a fi „un sistem de raporturi juridice în cadrul cărora există și se realizează dreptul de

legiferare”. Raporturile juridice din cadrul procedurii de legiferare au și o sarcină deosebită –

elaborarea normelor juridice [249, p. 2].

Chiar dacă cadrul normativ din domeniu și doctrina operează în general cu noțiunea de

procedură legislativă, trebuie să precizăm că, în esență, aceasta presupune mai multe proceduri

juridice [12, p. 18-19]. Acest lucru poate fi dedus cu ușurință din clasificarea realizată de

doctrinarii ruși, pornind de la competența de legiferare a Parlamentului. Astfel, în baza acestui

criteriu, procedurile parlamentare sunt grupate în:

a) proceduri proprii fazelor principale ale procesului legislativ (cuprind: procedurile la

etapa de inițiere, procedurile la etapa examinării prealabile; procedurile la etapa adoptării

legilor);

b) proceduri proprii fazelor secundare ale procesului legislativ (cuprind procedurile

parlamentare la etapa revizuirii proiectului de lege respins de către Șeful statului în cadrul

procedurii de promulgare). În cazul parlamentelor bicamerale, mai există proceduri de

72

coordonare între camerele Parlamentului a proiectului de lege respins de Președintele statului

[235, p. 21].

De asemenea, și în doctrina românească, procedurile legislative au fost clasificate în câteva

categorii:

a) procedura obișnuită sau ordinară, normală, comună;

b) procedurile legislative speciale: procedura de urgență, procedura angajării răspunderii

guvernamentale, procedura de adoptare a bugetului anual de stat și a asigurărilor sociale de stat,

precum și procedura de revizuire a Constituției;

c) procedurile complementare: procedura reexaminării și conformării legii cu decizia

Curții Constituționale pronunțate în controlul prealabil al legilor, reexaminarea legii la cererea

șefului de stat, aprobarea ordonanțelor guvernului [162, p. 169].

Dincolo de aceste particularități, se poate susține că procedura legislativă parlamentară

reprezintă totalitatea regulilor pentru pregătirea, dezbaterea și votarea unui proiect de lege sau a

unei propuneri legislative în Parlament. În cazul Parlamentelor bicamerale, potrivit principiilor

bicameralismului, ea se desfășoară în fiecare Cameră în conformitate cu ordinea și procedura

stabilită de Legea Fundamentală și regulamentele Camerelor [68, p. 50] și, dacă e cazul, în

Camerele reunite în ședință comună [124, p. 222].

În încercarea de a justifica necesitatea studierii detaliate a acestei proceduri, reiterăm că

adesea calitatea joasă a legislației se datorează caracterului aleatoriu şi selectiv al legiferării. Una

dintre cauzele acestei calități, în condițiile actuale de organizare a procesului legislativ, constă în

imperfecțiunea procedurilor parlamentare, în cadrul cărora se şi realizează activitatea de creare a

dreptului de către organul legislativ al statului. Prin urmare, este indiscutabil faptul că calitatea

actelor legislative adoptate de Parlament depinde și de procedurile care reglementează procesul

adoptării lor. În acest sens, o semnificație deosebită capătă calitatea actului normativ care

consacră această ordine, şi determinarea locului lui în ierarhia actelor normative ale autorităților

statului [180, p. 117] (fiind vorba în special despre Regulamentul Parlamentului).

Pe de altă parte însă, cât de perfect nu ar fi cadrul normativ în domeniu, iresponsabilitatea

însăși a Parlamentului poate să-l denatureze practic complet. În perioada contemporană, paralel

cu asigurarea juridică a activității sale, Parlamentul trebuie să pună un accent distinct atât pe

calitatea și eficiența acesteia, cât și pe disciplina cu care trebuie să-și exercite competențele sale

de legiferare. Or, altfel spus, destinatarii legilor sunt nu numai autoritățile statului și cetățenii,

dar și însăși făuritorul lor, care la fel este obligat să le respecte și execute. În opinia noastră [12,

p. 20], anume de aici începe calitatea legilor și eficiența sistemului legislativ al statului în

ansamblul său.

73

2.5. Concluzii la capitolul 2

În rezultatul abordării complexe a problemei legiferării și procesului legislativ, pot fi

generalizate următoarele concluzii relevante:

1. Funcția legislativă a Parlamentului nu poate fi redusă la competența de legiferare,

întrucât aceasta desemnează prerogativa forului reprezentativ suprem al poporului, stabilită de

Constituție, de a reglementa în mod primar orice categorie de relații sociale, în timp ce noțiunea

de competență de legiferare cuprinde mai multe atribuții în domeniu, reglementate de Constituție

și alte legi, exercitate în cadrul amplului proces de creare a legilor [8, p. 34].

2. Obligativitatea asigurării și respectării în activitatea de legiferare a Parlamentului a

principiilor: legalității, transparenței și principiul democratismului garantează exercitarea

competenței de legiferare a Parlamentului în condițiile și limitele stabilite de Constituție și lege.

Această limitare constituie o garanție eficientă a exercițiului ei echilibrat în cadrul mecanismului

separației puterilor în stat.

3. Parlamentul este titularul exclusiv al funcției/puterii legislative în baza principiului

separației puterilor în stat, dar pentru realizarea colaborării ramurilor puterii, partajează

competențele de legiferare cu alte autorități. Din această perspectivă, se poate susține că

autoritatea legii depinde de calitatea Parlamentului de a fi unicul titular al funcției legislative, iar

calitatea, eficiența și legitimitatea acesteia depinde de exercitarea competențelor de legiferare de

către diferiți subiecți de drept.

4. Parlamentul Republicii Moldova face parte din categoria parlamentelor cu competență

de legiferare determinată (deci, și limitată), întrucât Constituția Republicii Moldova și Legea cu

privire la actele normative nr. 100/2017 stabilesc concret atribuțiile acestuia în materia legiferării

[4, p. 27].

5. Complexitatea activității de legiferare determină implicarea diferitor subiecți la

diferite etape ale acesteia, prin exercitarea unor drepturi/competențe concrete, reglementate de

lege, care însă nu afectează nici într-un fel rolul principal al Parlamentului în activitatea de

elaborare și adoptare a legii ca organ legislativ suprem al statului, deoarece doar acesta

examinează proiectele de legi atribuindu-le forța juridică de lege.

6. Limitele raționale exprimate în norme constituționale privind exercitarea funcției de

legiferare nu înseamnă restrângeri ale competenței Parlamentului, ci elementele constitutive și de

configurare ale domeniului de manifestare a acestei funcții fundamentale. Ele marchează

caracterul ordonat și legal al însăși procesului de legiferare (moment indispensabil unui

74

Parlament democratic dintr-un stat de drept) și face posibilă profesionalizarea acestuia și

optimizarea lui continuă.

7. Procesul legislativ se prezintă a fi un veritabil proces juridic, întrucât acesta:

intermediază materializarea activității de legiferare a autorităților competente, imprimându-i o

formă procesuală; desemnează o serie de acțiuni și operațiuni legislative ce se desfășoară în

cadrul diferitor nivele instituționale, prin succesiunea mai multor etape distincte, reglementate

sub formă de proceduri juridice [8, p. 31].

8. Înglobând un sistem de raporturi juridice în cadrul cărora există și se realizează dreptul

de legiferare, procedura juridică de legiferare (procedura legislativă) presupune ordinea

prestabilită (de un ansamblu de reguli/norme) de parcurgere a proiectelor de acte legislative până

la adoptare şi intrare în vigoare.

9. Activitatea de legiferare se materializează prin intermediul procesului legislativ, iar

ordinea de înaintare a proiectelor de legi în organul legislativ, ordinea de examinare și adoptare a

acestor proiecte reprezintă procedura juridică de legiferare reglementată inclusiv la nivel

constituțional.

10. Procesul legislativ reprezintă forma procesuală a activității de legiferare, ce se

realizează prin mai multe proceduri legislative, care presupun o anumită ordine, prestabilită

juridic, de parcurgere a proiectelor de acte legislative până la adoptare și intrare în vigoare.

11. Este regretabil faptul că legiuitorul prin Legea nr. 100/2017 a ignorat principiile

planificării legislative și fundamentării științifice a proiectelor actelor normative. În acest fel a

fost exclusă planificarea legislativă și lipsită etapa pre-parlamentară a procesului legislativ de

fundamentarea științifică a proiectelor de acte normative, inclusiv a legilor și a actelor normative

ale Guvernului.

12. Procesul legislativ nu se desfășoară doar în baza principiilor fundamentale și normelor

de procedură legislativă, dar și în baza normelor tehnicii legislative, care în ansamblul lor vin să

asigure atât ordinea de parcurgere a procesului legislativ, cât și atingerea scopului prestabilit –

legi de calitate cu un impact pozitiv asupra dezvoltării societății.

75

3. ETAPELE PROCESULUI LEGISLATIV: REGLEMENTĂRI

JURIDICE ȘI JURISPRUDENȚĂ

3.1. Tipologia etapelor procesului legislativ

În practica lumii contemporane se cunosc în general două modalități de adoptare a legilor –

de către organul legislativ sau prin referendum. Abordarea cea mai amplă a procesului legislativ

s-a realizat în contextul primei modalități, în care rolul principal îi revine organului legiuitor

[183, p. 324; 182, p. 336]. Iată de ce, în sens larg, procesul legislativ este privit ca ordinea de

activitate a Parlamentului privind crearea legilor, iar într-un sens mai îngust, procesul legislativ

reprezintă o serie de etape ce se succed în ordinea constituțională prestabilită [183, p. 324; 182,

p. 336].

Deci, ca și orice proces juridic, procesul legislativ implică o serie de etape, care sunt

reglementate de normele dreptului constituțional și, mai detaliat, de normele dreptului

parlamentar, ceea ce constituie o cerință obligatorie și o garanție a adoptării legilor în mod

democratic [229, p. 96].

Înțelegerea etapelor procesului legislativ de către diferiți autori decurge logic din definiția

pe care o dau acestui proces. Dacă procesul este înțeles ca o activitate formal-reglementată,

atunci etapele acestuia vor coincide procedurilor reglementate în legislația din domeniu [253, p.

63]. Dacă nu, atunci etapele identificate vor devia de la cele reglementate, mai ales sub aspect

cantitativ [7, p. 293].

În continuare, ne propunem să trecem în revistă succint ideile expuse la acest capitol în

doctrina rusă, românească și autohtonă.

La o analiză sumară a literaturii ruse în domeniu poate fi atestată o varietate de opinii

referitoare la etapele procesului legislativ.

În unele lucrări sunt identificate doar două etape: elaborarea proiectului de lege și ridicarea

oficială a voinței poporului la rangul de lege. Potrivit cercetătorilor [187, р. 157], prima etapă are

un caracter pregătitor și constă din acțiuni/activități care nu dau naștere normelor de drept.

Aceasta creează doar baza necesară pentru următoarele etape, constituind o importantă premisă

pentru adoptarea legii. În cadrul etapei date pot fi identificate câteva subetape, precum: luarea

deciziei de elaborare a proiectului, elaborarea proiectului, dezbaterea, aprobarea și perfecționarea

acestuia. Cea de-a doua etapă presupune adoptarea nemijlocită a actului normativ, rolul decisiv

76

revenindu-i organului cu competențe normative. Principalele acțiuni realizate la această etapă

constau în: sesizarea organului dat prin depunerea proiectului de act normativ, dezbaterea

acestuia, adoptarea actului normativ și publicarea acestuia.

În același context, S.V. Filatov atestă două mari etape în procesul normativ (legislativ –

e.n.) [249, p. 3]: elaborarea și pregătirea actului juridic și adoptarea actului juridic. Fiecare etapă

poate fi divizată în subetape (faze):

1) Faza pregătirii proiectului de act normativ – care nu are un caracter oficial, fiind

realizată în procesul de: luare a deciziei de pregătire a proiectului de act normativ; formare a

grupului de lucru și elaborare a concepției proiectului de act normativ; elaborare a textului

proiectului de act normativ; examinare preliminară a proiectului de act normativ; coordonare a

conținutului proiectului de act normativ cu diferite organe și organizații; aprobare preliminară a

proiectului de act normativ.

2) Faza adoptării proiectului de act normativ – care este una oficială, întrucât procedura de

examinare a proiectului de către organul cu competențe normative este strict reglementată de

lege. Adoptarea proiectului se realizează în procesul de: depunere a proiectului la organul

competent și numirea acestuia spre examinare; dezbatere a proiectului de act normativ; adoptare

și semnare a actului normativ; publicare oficială a actului normativ.

În alte lucrări sunt identificate trei etape: elaborarea proiectului de act normativ (etapa

prealabilă), dezbaterea și adoptarea actului normativ (etapa de bază) și intrarea în vigoare a

actului normativ (etapa decisivă).

Alți autori precizează șase etape: prognozarea și planificarea; propunerea elaborării

proiectului de lege; elaborarea conceptului și întocmirea proiectului; dezbaterea specială și

publică a proiectului; examinarea și adoptarea acestuia; publicarea și intrarea în vigoare a legii

[190].

După cum se poate observa, în toate aceste cazuri cercetătorii identifică etapele procesului

legislativ pornind de la înțelegerea extinctivă a conceptului, deci similar celui de legiferare ca

activitate de creare a actelor normative.

Cu toate acestea, cea mai răspândită etapizare a procesului legislativ în doctrina rusă se

consideră că cuprinde următoarele etape: inițiativa legislativă; examinarea proiectului de lege în

comitete (comisii) parlamentare; adoptarea legii; promulgarea (semnarea) de către șeful statului;

publicarea legii [202, p. 492-493;177, p. 256].

Într-o altă opinie [206, p. 10], cele cinci etape ale procesului legislativ sunt reduse la doar

patru, și anume: inițiativa legislativă, adoptarea legii, promulgarea legii și publicarea legii.

77

Potrivit cercetătorilor, chiar dacă în fiecare țară procesul legislativ dispune de diferite

particularități, anume astfel se prezintă schema generală/comună a acestuia [229, p. 96] (adică

sub forma celor cinci etape).

Identificarea acestor etape derivă direct din accepțiunea juridică a noțiunii de proces

legislativ, adică din faptul că acestea coincid reglementărilor din domeniu care privesc inițierea,

dezbaterea și adoptarea inițiativelor legislative. În context, specialiștii susțin că „o viziune mai

largă asupra procesului legislativ, care să includă și componenta social-politică, ar presupune o

extindere a numărului de etape atât sub aspect cronologic, cât și al numărului subiecților

implicați” [253, p. 64].

Vorbind despre arealul românesc, precizăm că viziunile asupra etapelor procesului

legislativ românesc pe alocuri sunt similare [7, p. 296], chiar dacă în doctrină au fost expuse mai

multe opinii în acest sens.

Atragem atenția în context că doctrinarii români, în cea mai mare parte, nu operează cu

noțiunea de proces legislativ, ci cu cea de procedură legislativă (ceea ce, după cum am stabilit

mai sus, nu presupune unul și același lucru [11, p. 24-28; 10, p. 32]).

Pe de altă parte, prezintă importanță faptul că opiniile pe marginea etapizării procesului

legislativ sunt expuse în cadrul a patru ramuri ale științei juridice: teoria generală a dreptului,

dreptul constituțional, dreptul parlamentar și legistica formală.

Așadar, în cadrul legisticii formale se susține că elaborarea legii implică două etape

principale: „elaborarea științifică” și „elaborarea tehnică” [173, p. 96-97]. În context, I. Mrejeru

precizează: „cu toate că activitatea de pregătire a legii a fost împărțită în două etape convențional

delimitate – geneza legii trebuie privită ca un proces unic și unitar, cele două etape putând fi

demarcate doar ca momente în desfășurarea procesului de elaborare a legii. Geneza legii începe

de la primele impulsuri sociale ce reclamă o intervenție legislativă, continuă apoi cu activitățile

ce au în vedere determinarea soluțiilor viitoarei reglementări, după care urmează

„materializarea” acestor soluții prin exprimarea lor într-un text scris (...)” [123, p. 26-27],

destinat desigur a fi supus forurilor legiuitoare [167, p. 32].

După cum se poate observa, în acest caz procesul elaborării legilor este privit doar sub

aspect tehnic, adică elaborarea tehnică a proiectului de lege, proces guvernat de normele de

tehnică legislativă.

În cadrul teoriei generale a dreptului pot fi atestate diferite opinii la subiectul dat.

Bunăoară, I. Dogaru, D.C. Dănișor și Gh. Dănișor, precizând inițial că adoptarea legii poate să se

facă pe cale parlamentară sau prin referendum, menționează că în cazul legilor parlamentare,

procedura de elaborare cuprinde următoarele faze: a) inițiativa legislativă; b) fazele preliminare

78

ale procedurii legislative; c) dezbaterea și votul; d) medierea și e) promulgarea. În cazul legilor

referendare, procedura cuprinde: a) inițierea consultării populare; b) consultarea populară și c)

confirmarea rezultatelor referendumului [62, p. 191].

Tot în cadrul aceleiași teorii generale ale dreptului, alți autori identifică următoarele etape

ale legiferării (indiferent de calificarea actului juridic) [29, p. 86; 166, p. 376]: a) inițierea

proiectului de act normativ; b) dezbaterea proiectului de act normativ; c) votarea și adoptarea

actului normativ; d) promulgarea; e) publicarea actului normativ. Într-o altă opinie, procesul de

elaborare a legilor de către organul legislativ parcurge cinci etape [165, p. 208-211]: a) inițierea

proiectului de lege; b) dezbaterea proiectului de lege; c) adoptarea proiectului de lege; d)

promulgarea legii; e) publicarea legii.

Din cele menționate, putem constata că opinia dominantă din doctrina românească coincide

cu cea dominantă în doctrina rusă. Prin urmare, se poate confirma că există o schemă generală a

procesului legislativ, comună majorității sistemelor de drept.

În cadrul dreptului parlamentar românesc, se consideră că procedura legislativă cuprinde:

ansamblul regulilor de la „conturarea ideii” până la elaborarea proiectului de lege; etapa

prealabilă cu caracter administrativ; faza parlamentară; promulgarea și publicarea în Monitorul

Oficial [33, p. 70].

În același timp, se atrage atenția că procedura de legiferare (faza parlamentară a procedurii

legislative) – reprezintă totalitatea regulilor pentru pregătirea dezbaterilor, dezbaterea și votarea

unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative. De aici, se susține că procedura legislativă

parlamentară cuprinde succesiv etapa de pregătire a lucrărilor și etapa deliberării [33, p. 70].

În cadrul dreptului constituțional românesc, de asemenea, nu poate fi atestată doar o

singură viziune asupra subiectului. Bunăoară, prof. I. Deleanu consideră că adoptarea legii

comportă două faze distincte [57, p. 672]: una preliminară, constând în elaborarea proiectului,

depunerea lui și dezbaterea acestuia în una sau mai multe comisii; alta – de dezbatere și decizie,

exclusiv în Camerele Parlamentului.

Alte voci susțin că procedura legislativă are următoarele etape:

- „a) inițiativa legislativă; b) avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative;

c) dezbaterea și votarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative în Camerele

Parlamentului; d) verificarea constituționalității legii; e) promulgarea legii și f) publicarea legii”

[64, p. 109].

- „a) inițiativa legislativă, b) examinarea și avizarea proiectelor de lege de către comisiile

parlamentare, c) includerea proiectelor de lege pe ordinea de zi a Camerelor; d) dezbaterea

79

proiectului de lege în plenul fiecărei Camere; e) medierea; f) semnarea legii de către președinții

Camerelor; g) promulgarea și publicarea legii” [18, p. 292].

În context, prof. I. Muraru precizează că elaborarea unei legi cuprinde operațiuni care se

situează cu mult înainte de operațiunea pe care constituționaliștii o numesc inițiativă legislativă.

Cu toate acestea, în opinia sa, în procedura de elaborare a legii sunt cuprinse numai acele etape

care implică sesizarea, participarea, sau relații juridice directe cu autoritatea legiuitoare (sau cu

structurile sale interne). Respectiv, din această procedură fac parte numai operațiunile de care

Parlamentul ia cunoștință direct, urmând a se pronunța prin votul său, altfel spus numai acelea

prevăzute de Constituție și regulamentul Parlamentului [128, p. 210], și anume: 1) inițiativa

legislativă; 2) sesizarea Camerei competente; 3) examinarea și avizarea proiectului de lege de

către comisiile parlamentare; 4) includerea proiectului de lege pe ordinea de zi a ședințelor

camerelor; 5) dezbaterea proiectului de lege în plenul fiecărei camere; 6) votarea proiectului de

lege în plenul fiecărei camere; 7) medierea (doar pentru legile constituționale); 8) semnarea legii

de către președintele Camerelor; 9) promulgarea și publicarea legii; 10) aprobarea legii prin

referendum (doar pentru legile constituționale).

Într-o altă lucrare, dl. profesor expune doar opt etape [124, p. 221]: 1) inițiativa legislativă;

2) examinarea și avizarea proiectului de lege de către comisiile parlamentare; 3) includerea

proiectului de lege pe ordinea de zi a ședințelor camerelor; 4) dezbaterea proiectului de lege în

plenul fiecărei camere; 5) votarea proiectului de lege în plenul fiecărei camere; 6) medierea (doar

pentru legile constituționale); 7) semnarea legii de către președintele Camerelor; 8) promulgarea

și publicarea legii.

Totodată, domnia sa concretizează că în ceea ce privește avizarea proiectelor de legi, din

multitudinea de avize necesare, numai avizarea de către comisiile parlamentare formează o etapă

distinctă în procedura de elaborare a legii. Toate celelalte avize sunt incluse de fapt în inițiativa

legislativă, deoarece ele sunt anterioare sesizării Parlamentului [128, p. 210-211].

O altă etapizare a procesului legislativ propune prof. T. Drăganu, în opinia căruia, acesta

cuprinde următoarele etape [66, p. 20-28]:

- anterioară adoptării legii (inițiativa legislativă, avizarea proiectului de lege de către

organele prevăzute de lege, examinarea și avizarea proiectelor de legi de către comisiile

competente ale Parlamentului, dezbaterea proiectului de lege în Parlament);

- concomitentă adoptării legilor (votarea legii);

- posterioară adoptării legilor (subscrierea legii, semnarea legii de către șeful statului,

publicarea legii).

80

Pornind de la această opinie, cercetătorul A. Varga identifică următoarele etape ale

procedurii legislative [162, p. 168]:

- etapa premergătoare procedurii ce se desfășoară în fața Parlamentului (elaborarea

inițiativei legislative, dezbaterea publică a inițiativei legislative, sesizarea Camerei competente,

avizarea proiectului de lege sau a propunerii legislative de către organele prevăzute de lege);

- etapa adoptării (dezbaterii și votării) proiectelor de lege și a propunerilor legislative,

etapa parlamentară propriu-zisă (distribuirea de către Biroul permanent a proiectelor de lege de

către comisia sesizată în fond și către comisiile sesizate pentru aviz, examinarea și avizarea

proiectului de lege de către comisiile parlamentare, includerea proiectului de lege pe ordinea de

zi a ședințelor Camerelor, dezbaterea proiectului de lege în plenul fiecărei Camere, votarea

proiectului în fiecare Cameră, semnarea legii de către președinții Camerelor);

- etapa ulterioară adoptării legii (sesizarea CC a României, trimiterea legii adoptate spre

promulgare, promulgarea și publicarea legii, aprobarea legii prin referendum).

Una din ultimele viziuni în materie, a fost expusă de prof. I. Vida, în opinia căruia

procedura legislativă cuprinde trei componente [163, p. 155-156]: pre-parlamentară,

parlamentară și post-parlamentară.

În cadrul procedurii pre-parlamentare intră activitatea guvernamentală de elaborare a

proiectelor de lege, cea de elaborare a propunerilor legislative, precum și activitatea de avizare a

proiectelor de lege și a propunerilor legislative desfășurată de Consiliul Legislativ, de Consiliul

Economic și Social, de Consiliul Suprem de Apărare a Țării, de Curtea de Conturi sau de către

Guvern.

Faza parlamentară a procedurii legislative include sesizarea Parlamentului, prima lectură,

examinarea și dezbaterea proiectelor de lege și a propunerilor legislative în comisiile

permanente, a doua lectură în plenul Camerelor și votarea proiectelor de lege.

În faza post-parlamentară, legile sunt supuse controlului de constituționalitate și pot fi

retrimise Parlamentului spre reexaminare, fie ca urmare a declarării neconstituționalității

acestora, fie în urma cererii Președintelui României. În sfârșit, ultima etapă a procedurii

legislative, și ea extraparlamentară, o constituie promulgarea legii și publicarea acesteia în

Monitorul Oficial [163, p. 155-156].

Vorbind în continuare despre arealul științific autohton, evaluând gradul de cercetare a

subiectului în literatura de specialitate de la noi, trebuie să recunoaștem că acesta nu s-a bucurat

de atenție suficientă din partea cercetătorilor. Cu unele excepții, subiectul este abordat în

exclusivitate în manualele de teoria generală a dreptului, la capitolul elaborării dreptului, precum

81

și în manualele de drept constituțional și cele de drept parlamentar în cadrul modulului dedicat

competențelor autorității legiuitoare.

La nivelul teoriei generale a dreptului se susține că procesul de elaborare a actelor

normative se compune dintr-un șir întreg de operații numite etape ale elaborării actelor

normative (fazele procesului de elaborare). Acest proces, în opinia prof. Gh. Avornic, este

format din două etape principale și mai multe subetape: inițierea proiectului de act normativ (cu

5 subetape) și adoptarea actului normativ (cu 4 subetape) [17, p. 55-56].

Chiar dacă autorul insistă pe conceptul de „act normativ”, este de observat că ultima

subetapă a celei de-a doua faze privește promulgarea, operațiune proprie doar procesului de

adoptare a legilor. Prin urmare, este de presupus că în cazul dat se vorbește despre procesul

legislativ, în sens restrâns. Cu toate acestea, anumite dubii ridică primele două subetape ale

aceleiași faze, în care se menționează „organul de elaborare a actului normativ”. Respectiv,

ținem să precizăm că în procesul legislativ, organul care dezbate proiectul de lege și adoptă

legea poate să nu coincidă cu organul care a elaborat proiectul propriu-zis [7, p. 300].

În materie constituțională, cercetătorii recunosc că elaborarea actului legislativ presupune

parcurgerea următoarelor etape: inițierea proiectului de act legislativ; dezbaterea proiectului;

adoptarea proiectului (în acest caz se are în vedere adoptarea legii deja – e.n.); promulgarea;

publicarea actului legislativ [28, p. 406].

Important este că fiecare dintre aceste etape, au o procedură anumită ce se stabilește în

dependență de mai mulți factori, cum ar fi tipul actului legislativ inițiat spre adoptare, sfera de

reglementare a relațiilor de către viitorul act [28, p. 406] etc.

Într-o altă opinie se susține, că crearea legilor în cadrul activității parlamentare, de regulă,

include o serie de acțiuni consecutive: elaborarea proiectelor de legi; pregătirea proiectelor către

examinare; examinarea proiectelor de legi de către organul legislativ şi adoptarea de legi;

legalizarea legilor adoptate prin semnare, publicarea lor, determinarea ordinii de intrare în

vigoare [71, p. 62; 49, p. 9].

Dincolo de aceste opinii, destul de răspândite de altfel, alte voci realizează şi o grupare a

etapelor procesului legislativ. Bunăoară, prof. A. Arseni [14, p. 295] și prof. V. Popa [139,

p. 138-139], analizând viziunile mai multor cercetători, conchid că procedura legislativă se

divizează în două faze: extraparlamentară şi parlamentară. Prima fază cuprinde următoarele

etape: inițiativa legislativă; promulgarea legii; publicarea legii. Faza a doua cuprinde:

înregistrarea proiectului de lege; examinarea şi avizarea proiectului de lege în comisiile

parlamentare; includerea proiectului de lege în ordinea de zi; dezbaterea proiectului de lege în

82

plenul Parlamentului; votarea [139, p. 138-139]/adoptarea [14, p. 296] proiectului de lege;

semnarea proiectului de lege şi trimiterea spre promulgare.

Într-o monografie recentă prof. A. Arseni subliniază: „Procedura legislativă în Parlamentul

monocameral al Republicii Moldova cuprinde următoarele etape: inițiativa legislativă,

examinarea şi avizarea proiectelor de legi de către comisiile permanente, includerea proiectelor

în ordinea de zi a ședințelor în plen, dezbaterile acestora în plen, adoptarea (după trei lecturi) şi

semnarea legii de către Președintele Parlamentului, promulgarea şi publicarea legii” [15, p. 198-

199].

Mai mult, în aceiași lucrare monografică autorul susține opinia doctrinarilor potrivit căreia

„faza parlamentară cuprinde următoarele etape: înregistrarea proiectului de lege; examinarea şi

avizarea proiectului de lege în comisiile parlamentare; includerea proiectului de lege în ordinea

de zi; dezbaterea proiectului de lege în plenul Parlamentului; adoptarea proiectului de lege;

semnarea legii şi trimiterea ei spre promulgare” [15, p. 283].

Generalizând asupra etapizării procesului legislativ, considerăm important a face unele

precizări. În primul rând, etapizarea procesului de elaborare a legilor şi succesiunea ordonată a

acestora este binevenită şi deosebit de importantă, mai ales pentru ordonarea şi eficientizarea

acestuia. În al doilea rând, diviziunea acestui proces este obiectivă, deoarece fiecare etapă are

un anumit scop, un obiectiv bine determinat, de calitatea căruia în mare parte depinde eficiența

actelor legislative adoptate în final. În al treilea rând, atingerea scopului/obiectivului prestabilit

pentru fiecare etapă, practic face posibilă trecerea la următoarea etapă. Din acest punct de

vedere, în doctrină se accentuează că prin etape ale procesului legislativ, de regulă, se înțelege

etapele relativ finisate, conținutul cărora este reglementat în așa mod încât doar realizarea tuturor

elementelor componente oferă posibilitatea trecerii la următoarea etapă de creare a legii [190, p.

53].

Suntem de părerea că procesul legislativ se desfășoară în trei faze/etape majore

consecutive: pre-parlamentară, parlamentară şi post-parlamentară. Fiecare dintre acestea

dispune de un statut şi trăsături distincte [206, p. 10], de un rol unic, decisiv pentru atingerea

obiectivelor generale ale procesului legislativ [6, p. 506]. În schimb, împreună ele formează un

proces legislativ unic, ce reflectă logica devenirii legii de la elaborarea proiectului până la

adoptare şi publicare.

Dincolo de această, procesul legislativ și practica statelor lumii cunoaște o modalitate

legiferare indirectă printr-o procedură specială care se deosebește substanțial de procesul

legislativ ordinar.

83

3.2. Etapa pre-parlamentară: conținut și deficiențe

În general, elaborarea unei legi cuprinde operațiuni, care se situează cu mult înainte de

operațiunea de debut a legiferării [162, p. 169], numită de constituționaliștii inițiativă legislativă

[128, p. 213].

Susținem opinia prof. A. Arseni, care precizează că deoarece „există trei categorii de legi,

în Republica Moldova, evidențiem: inițiativa de adoptare a legilor organice şi ordinare; inițiativa

de adoptare a legilor constituționale[15, p. 199].

Elaborarea unei legi, ca act juridic al Parlamentului, începe astfel cu mult înaintea „etapei

parlamentare”, continuând şi după epuizarea acesteia. Elaborarea unei legi începe cu „ideea”

lansată în diferite medii sociale, unde ea se naște sau se impune în atenția autorităților statale, iar

atunci când este agreată, începe o vastă muncă de documentare şi de fundamentare științifică,

politică, socială şi economică. Deci, practic, până la inițiativa legislativă stipulată de Constituție,

există şi trebuie să existe o etapă prealabilă [124, p. 219-220].

În concret, elaborarea unui proiect de lege începe cu documentarea prealabilă şi

fundamentarea proiectului sau a propunerii legislative, cu o serie de operațiuni anterioare

declanșării procedurilor legislative parlamentare, necesare şi de o reală importanță, dar care,

potrivit cercetătorilor [162, p. 169], nu pot fi încadrate în categoria constituțională a procedurii

de elaborare şi adoptare a legii, întrucât ele nu implică vreun efect juridic în raport cu

Parlamentul [128, p. 210].

Respectiv, potrivit constituționaliștilor, în sfera procedurii legislative intră doar acele

operațiuni care sunt prevăzute de Constituție şi de regulamentele parlamentare, indiferent dacă

acestea se desfășoară ca proceduri premergătoare etapei parlamentare, proceduri în fața

Parlamentului sau proceduri ulterioare dezbaterilor parlamentare şi exprimării votului de

adoptare [128, p. 210]. Deci, procedura de elaborare a legilor cuprinde doar operațiunile de care

Parlamentul ia cunoștință direct, asupra cărora se pronunță prin votul său.

În opinia noastră, acest lucru vine să confirme o dată în plus ideea pe care o susținem

potrivit căreia, cel puțin din punct de vedere constituţional, procesul legislativ nu poate fi redus

la noțiunea de procedură legislativă, acesta fiind cu mult mai amplu şi complex. Pe de altă parte,

este curios faptul că prin prisma poziției enunțate mai sus trebuie să facem o deosebire netă între

inițierea procesului legislativ de către parlamentari şi inițierea acestuia de către alți subiecți din

afara legislativului, întrucât doar în primul caz suntem în prezenta unei proceduri legislative (dat

fiind faptul că elaborarea proiectului de lege se dispune prin hotărârea Parlamentului). Pentru a

84

evita eventualele confuzii şi interpretări eronate în acest sens, suntem de părerea că procedura

parlamentară (sau etapa parlamentară a procesului legislativ) se inițiază odată cu depunerea

proiectului de lege la structura competentă a legislativului şi se finalizează cu adoptarea legii de

către Parlament, iar toate acțiunile premergătoare depunerii proiectului desemnează etapa pre-

parlamentară a procesului legislativ (numită şi etapă guvernamentală [158, p. 15]).

Indiferent dacă intră sau nu în sfera procedurii legislative parlamentare, operațiunile ce

preced faza parlamentară a procesului legislativ trebuie să fie riguros reglementate, pentru a se

asigura o parcurgere ordonată. Legea-cadru în domeniu este Legea nr. 100/2017 cu privire la

actele normative [103], care potrivit art. 1 alin. (1): „stabilește categoriile şi ierarhia actelor

normative, principiile şi etapele legiferării, etapele şi regulile elaborării proiectelor actelor

normative, cerințele de bază față de structura şi conținutul actului normativ, reguli privind

intrarea în vigoare şi abrogarea actului normativ, privind evidenta şi sistematizarea actelor

normative, procedeele tehnice aplicabile actelor normative, precum şi reguli privind

interpretarea, monitorizarea implementării prevederilor şi reexaminarea actului normativ”.

Mai mult, Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative stipulează că elaborarea

actelor normative este guvernată de următoarele principii: „a) constituționalitatea; b) respectarea

drepturilor şi libertăților fundamentale; c) legalitatea şi echilibrul între reglementările

concurente; d) oportunitatea, coerența, consecutivitatea, stabilitatea şi predictibilitatea normelor

juridice; e) asigurarea transparenței, publicității şi accesibilității; f) respectarea ierarhiei actelor

normative” [103].

Proiectul unui act normativ se elaborează în următoarele etape:

a) desemnarea persoanei responsabile sau, după caz, formarea grupului de lucru care va

elabora proiectul, precum şi asigurarea suportului tehnic, organizatoric şi financiar al procesului

de elaborare;

b) determinarea categoriei, conceptului şi stabilirea structurii actului normativ;

c) elaborarea versiunii inițiale a proiectului şi întocmirea notei informative;

d) întocmirea tabelului de concordanță, în cazul în care prin proiectul actului normativ se

urmărește armonizarea legislației naționale cu legislația Uniunii Europene;

e) consultarea publică, avizarea proiectului actului normativ de către autoritățile a căror

competentă are tangență directă sau indirectă cu obiectul de reglementare a proiectului actului

normativ, efectuarea expertizelor, inclusiv expertiza anticorupție, expertiza juridică şi, după caz,

expertiza de compatibilitate cu legislația Uniunii Europene şi expertiza grupului de lucru al

Comisiei de stat pentru reglementarea activității de întreprinzător;

85

f) întocmirea sintezei obiecțiilor şi propunerilor autorităților publice şi, după caz, a sintezei

recomandărilor reprezentanților societăţii civile;

g) elaborarea versiunii finale a proiectului de act normativ [103, art. 21 alin. (1)]

Inițierea elaborării proiectelor actelor normative. Potrivit Legii cu privire la actele

normative nr. 100/2017 „Proiectele actelor normative sînt elaborate de către autoritățile publice

abilitate să le inițieze, conform programelor şi planurilor aprobate în modul stabilit de lege,

precum şi la solicitarea Parlamentului, a Președintelui Republicii Moldova, a Guvernului sau din

inițiativă proprie, în modul stabilit de lege” [103, art. 23 alin. (1)].

Legea-cadru stabilește subiecții care pot iniția elaborarea proiectelor de acte normative, în

limitele competenței şi în conformitate cu atribuțiile şi domeniul de activitate ale acestora:

deputații în Parlament; Președintele Republicii Moldova; Guvernul, inclusiv prin intermediul

ministerelor şi altor autorități administrative centrale; autoritățile administrative din subordinea

ministerelor, prin intermediul acestora; autoritățile publice autonome; autoritățile unităților

teritoriale autonome cu statut juridic special; autoritățile administrației publice locale de nivelul

întâi şi al doilea; alți subiecți, în cazurile prevăzute de legislație [103, art. 23 alin. (2)].

Împreună cu prof. Balmuș V. achiesăm la opinia cercetătoarei Margarita Zanina, care

consideră că „(...) eschivarea de la responsabilitate pentru starea dezvoltării doctrinare a temei şi

punerea ei în sarcina organelor legislative şi a organelor de aplicare a dreptului nu este un mod

constructiv de soluționare a acestei probleme. Nici legiuitorul, nici organele de aplicare a

dreptului nu pot rezolva în mod corespunzător această problemă, în absența unor baze științifice

adecvate” [191].

În acest context, prof. Balmuș V. sublinia că este „iminentă optimizarea procesului de

elaborare a actelor normative și achiesăm la inițiativa elaborării proiectului de Lege privind

actele normative, dar îngrijorează atitudinea autorităților abilitate cu dreptul de elaborare a

proiectelor de acte legislative față de prevederile Legii privind actele legislative nr. 780 din

27.12.2001. Este extrem de important ca anume în procesul elaborării normelor noi de tehnică

normativă să fie respectate cu cea mai mare rigurozitate normele de tehnică legislativă în

vigoare. În primul rând, subliniem importanța următoarelor dispoziții: „Inițierea procedurii de

elaborare a unui act legislativ este precedată de analiza științifică a consecințelor politice,

sociale, economice, financiare, juridice, culturale, sanitare şi psihologice ale reglementărilor în

materie de analiza comparativă a acestora cu reglementările în materia respectivă ale legislației

comunitare, de constatarea incompatibilității reglementărilor în vigoare cu cerințele sociale

existente şi cu reglementările în materia respectivă ale legislației comunitare sau a inexistenței de

acte legislative în domeniul respectiv. Investigația științifică finalizează cu determinarea

86

obiectivelor şi domeniului de intervenţie juridică, stabilind mijloacele necesare atingerii acestor

obiective” [110, art. 13 alin. (1), (4)]. În cel de al doilea rând, potrivit legislației, grupul de lucru

pentru elaborarea proiectului de lege trebuie să includă, în afară de „experți şi specialiști în

materie din cadrul autorităților publice”, „savanți de la instituțiile stiinţifice şi de învățământ

superior de profil, din practicieni în domeniu şi din alți specialiști, precum şi din reprezentanți ai

pârților interesate”. Mai mult, legea stipulează expres că proiectul inițial al actului legislativ se

întocmește „pe baza propunerilor inițiale, a rezultatelor investigațiilor stiinţifice şi ale studiului

comparat, a consultării pârților interesate, a altor materiale”[110, art. 16 alin. (1), art. 17, art. 18

alin. (1)]. Cu toate acestea, autorii proiectului, pe de o parte menționează în Nota informativă la

proiectul de Lege privind actele normative că acesta „a fost avizat de către toate instituțiile

interesate, a căror propunerile şi obiecțiile judicioase au fost luate în considerație”, iar pe de altă

parte proiectul în cauză nu a fost expediat pentru avizare Academiei de Ştiinţe a Moldovei, iar

Institutul de Cercetări Juridice şi Politice, instituțiile de învățământ superior, care au facultăți de

drept nu au participat la investigațiile stiinţifice (dacă acestea s-au efectuat), la elaborarea

proiectului în cauză. Autorii mai arată că proiectul dat reglementează „o practică deja existentă –

antrenarea de către subiecții inițiativei de elaborare a actului normativ a altor autorități ale

administrației publice centrale sau locale, organizațiilor neguvernamentale, altor părți interesate

în vederea efectuării investigațiilor stiinţifice (studii, rapoarte, cercetări etc.)”. Conținutul acestei

fraze şi concretizarea dintre paranteze demonstrează că autorii nu cunosc esența cercetării

stiinţifice. Poate din această cauză carențele de ordin teoretic şi legistic se conțin practic aproape

în fiecare articol al proiectului de lege” [19, p. 128-129]

Printre soluții autorul a propus și elaborarea „proiectului de lege cu privire la Consiliul

Legislativ – organ consultativ al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în

vederea sistematizării, unificării şi coordonării legislației” [19, p. 131].

Procedura de fundamentare a proiectelor actelor normative. În pofida argumentelor

pertinente, legiuitorul, în schimbul investigațiilor științifice prevăzute de art. 13 din Legea cu

privire la actele legislative (abrogată), a stabilit prin Legea nr. 100/2017, procedura de

fundamentare a proiectelor actelor normative care prevede: „Elaborarea proiectelor actelor

normative este precedată, în funcție de importanta şi complexitatea proiectelor respective, de

efectuarea studiilor de cercetare în scopul fundamentării necesității sau lipsei acesteia privind

inițierea elaborării unui act normativ”, care „se efectuează pentru cunoașterea temeinică a

realităților social-economice ce urmează a fi reglementate, a cadrului normativ relevant, a

reglementărilor similare în legislația altor state, inclusiv a țârilor Uniunii Europene”.

87

Este evident că deoarece studiile de cercetare se efectuează „de către subiecții din partea

cărora vine propunerea inițierii elaborării actului normativ”, cu „asistența altor autorități ale

administrației publice, în limitele competențelor legale ale acestora” [103, art. 25 alin. (3)] nu

poate fi vorba de cercetări științifice. Deși legea în cauză menționează despre posibilitatea

realizării „unor studii de cercetare complexe, (...) în baza unui contract de prestări servicii, de

către instituții stiinţifice, universități, societăți comerciale, asociații obștești sau alte entități în

conformitate cu prevederile legale referitoare la achizițiile publice” [103, art. 25 alin. (4)], în

istoria legiferării din Republica Moldova nu se prea întâlnesc astfel de contracte.

Întocmirea proiectului de act normativ. Legea cadru prevede că la „elaborarea unui

proiect de act normativ, autorul proiectului sau autoritatea responsabilă de elaborarea proiectului

poate să formeze un grup de lucru, alcătuit din specialiști în domeniu, precum şi din

reprezentanți ai societăţii civile” [103, art. 27 alin. (1)]. Este regretabilă intenția guvernării de

legifera calitativ și eficient cu condiția că „În grupul de lucru este inclusă cel puțin o persoană

care deține diplomă de studii superioare în drept” [103, art. 27 alin. (1)].

Concomitent cu elaborarea proiectului actului normativ se întocmește nota informativă la

proiect, care include informaţiile şi recomandările obținute în urma efectuării studiilor de

cercetare, concluziile expertizelor și cuprinde cel puțin următoarele compartimentele prevăzute

de Legea nr. 100/2017 [103, art. 30 alin. (1)].

Pentru proiectele actelor normative care au ca scop armonizarea legislației naționale cu

legislația Uniunii Europene, autorul proiectului întocmește tabelul de concordanță în care se

analizează comparativ gradul de transpunere a legislației Uniunii Europene în legislația națională

[103, art. 31 alin. (3)].

Avizarea, consultarea publică şi efectuarea expertizei. Proiectul actului normativ, însoțit

de nota informativă, se transmite spre avizare autorităților publice responsabile de

implementarea prevederilor conținute în proiect, instituțiilor interesate, precum şi

reprezentanților societăţii civile, care întocmesc şi prezintă autorului proiectului avizele la

proiect [103, art. 32 alin. (1)]. Concomitent sau înainte de transmiterea spre avizare, proiectul

actului normativ este supus consultării publice în modul stabilit de Legea nr.239/2008 privind

transparența în procesul decizional [103, art. 32 alin. (3)].

În perioada avizării şi consultării publice autorul proiectului asigură efectuarea expertizelor

obligatorii: economice, financiare, stiinţifice, anticorupție, juridice și după caz, expertizelor

ecologice, de compatibilitate cu legislația Uniunii Europene sau a altei expertize prevăzute de

legislație, în funcție de tipul raporturilor sociale reglementate de actul normativ [103, art. 34

alin. (1)].

88

Definitivarea proiectului actului normative. Autorul proiectului studiază obiecțiile şi

propunerile prezentate în cadrul avizării şi al expertizelor, recomandările recepţionate în urma

consultării publice şi, după caz, obiecțiile şi propunerile expertizei de compatibilitate cu

legislația Uniunii Europene şi decide asupra acceptării sau respingerii motivate a acestora [103,

art. 39 alin. (1)].

În contextul dat, considerăm că prezintă importantă experiența României (care poate fi

atestată şi în alte state), în ce privește autoritățile implicate în procesul de avizare a proiectelor de

acte normative, fiind vorba, în special, de Consiliul Economic şi Social şi de Consiliul

Legislativ. Ambele aceste autorități, au un statut constituţional şi dispun de atribuții concrete în

materie legislativă.

Potrivit Constituției României [42, art. 141], Consiliul Economic şi Social este un

organism consultativ al Parlamentului şi al Guvernului, având elemente comune cu Comitetul

Economic şi Social European. Dezvoltând dispozițiile constituționale, Legea nr. 248/2013

privind organizarea şi funcționarea Consiliului Economic şi Social stipulează: Consiliul

Economic şi Social este o instituție publică de interes național, tripartită, autonomă, constituită în

scopul realizării dialogului tripartit la nivel național dintre organizațiile patronale, organizațiile

sindicale şi reprezentanții asociațiilor şi fundațiilor neguvernamentale, societății civile. Important

este că acesta trebuie consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de

Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor, rezultatul concretizându-se

în avize la proiectele de acte normative (art. 2). Printre altele, Consiliul exercită următoarele

atribuții: a) avizează proiectele de acte normative din domeniile de specialitate, inițiate de

Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaților şi senatorilor, invitând inițiatorii la

dezbaterea actelor normative; b) elaborează, la solicitarea Guvernului, a Parlamentului sau din

propria inițiativă, analize şi studii privind realitățile economice şi sociale; c) semnalează

Guvernului sau Parlamentului apariția unor fenomene economice şi sociale care impun

elaborarea unor noi acte normative etc. [118, art. 1 alin. (1)].

La nivelul Republicii Moldova, existența unei astfel de instituții/autorități, nu poate fi

atestată, cu toate că unele elemente de parteneriat dintre autorități şi societatea civilă totuși

există. Este vorba de Consiliul Naţional de Participare, înființat în baza Hotărârii Guvernului cu

privire la crearea Consiliului Naţional pentru Participare [85], în calitate de organ consultativ,

fără statut de persoană juridică, ca expresie a voinței de recunoaștere a valorii competențelor şi

de asigurare a participării societății civile şi sectorului privat la procesul de elaborare, de

implementare, de monitorizare, de evaluare şi revizuire a politicilor. Dincolo de multitudinea

atribuțiilor cu care a fost învestit Consiliul, precizăm că, în pofida calității sale de organ

89

consultativ, el nu este implicat în procesul legislativ. Pornind de la aceasta, în doctrină au fost

lansate propuneri (pe care le susținem) de înființare a unui Consiliu Economic şi Social, care să

reprezinte societatea civilă în relațiile de colaborare şi parteneriat cu cele mai importante

autorități publice ale statului: Parlamentul şi Guvernul [159, p. 158], inclusiv, în procesul

legislativ.

O altă autoritate, cu un rol major în derularea procesului legislativ românesc (şi nu numai)

este Consiliului Legislativ [42, art. 79]. Potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica

legislativa pentru elaborarea actelor normative, după elaborarea proiectelor de acte normative şi

încheierea procedurii de avizare a acestuia de către organele de specialitate, acestea se supun în

mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ [108, art. 9 alin. (2)].

În general, avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate şi are caracter

consultativ (putând fi: favorabil, favorabil cu obiecții sau propuneri, ori negativ, important e că

acestea trebuie să fie motivate). Cu toate acestea, observațiile şi propunerile Consiliului

Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă, trebuie avute în vedere la

definitivarea proiectului de act normativ, iar neacceptarea acestora urmează a fi motivată.

Referindu-ne în general la rolul şi semnificația Consiliului Legislativ în procesul legislativ,

atragem atenția, că autorități similare funcționează în numeroase state, mai ales europene, variind

în mod corespunzător şi competența acestora. Fenomenul este explicat prin faptul că în perioada

contemporană, este destul de accentuată necesitatea ca Parlamentul să fie ajutat, în opera sa de

legiferare, de organisme alcătuite din specialiști calificați în domeniul tehnicii legislative. Aceste

organisme au ca principală atribuție, fie întocmirea proiectelor de legi, fie revederea acestora

înainte de a fi prezentate Parlamentului. Un astfel de organ poartă în mod obișnuit, denumirea de

Consiliu de Stat (Franţa, Grecia, Olanda, Belgia etc.), dar şi de Consiliu Legislativ (România) şi

Consiliu Naţional [127, p. 745].

Revenind la Consiliul Legislativ din România, precizăm că este un organ consultativ de

specialitate al Parlamentului, cu autonomie organizatorică şi funcțională, care prin activitatea sa,

constituie un filtru de calitate în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative. Acestuia

îi revine sarcina de a analiza, în faza de concepție şi anterior adoptării, concordanţa proiectelor

de acte normative şi a normelor juridice prevăzute în acestea, cu principiile Constituției şi cele

ale statului de drept. Scopul principal al Consiliului, constă în avizarea proiectelor de acte

normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislații [42, art. 79].

Important este că prin emiterea de avize consultative, Consiliul contribuie la securitatea

juridică, la sistematizarea şi coerența edificiului legislativ, acestea referindu-se la chestiuni

precum respectarea competențelor, armonia textului cu dreptul pozitiv existent, unitatea internă a

90

actului normativ. Prin urmare, Consiliului în revine misiunea importantă de a veghea asupra

calității redacționale a legilor, contribuind astfel la o înțelegere mai bună a acestora şi, pe cale de

consecință, la o aplicare corectă.

Pornind de la cele menţionate şi de la stare reală a sistemului legislativ actual al Republicii

Moldova, considerăm că necesitatea unui astfel de organism pentru procesul legislativ autohton,

este indubitabilă şi actuală.

Deficiențele fazei pre-parlamentare şi eventuale soluții. Dincolo de aceste subetape

distincte ale fazei pre-parlamentare a procesului legislativ, se impune în atenție, importanța

deosebită a implicării cetățenilor şi societății civile în procesul legislativ.

În general, asigurarea participării cetățenilor la procesul legislativ este apreciată ca având o

semnificație deosebită atât pentru dezvoltarea societății civile şi edificarea statului de drept, cât

şi pentru atingerea scopurilor reale ale democrației. Participarea cetățenilor şi a asociațiilor

acestora la procesul legislativ asigură stabilirea echilibrului necesar între interesele publice şi

cele obștești, fapt ce constituie o condiție obligatorie pentru funcționarea stabilă a oricărui

organism statal [196, p. 247].

Sub aspect istoric, mulți ani la rând în fosta URSS, s-a acordat o atenție deosebită

democratizării procesului de creare a legilor (chiar dacă doar formal) [136, p. 138]. Publicarea

planurilor activității de legiferare, evidența propunerilor cetățenilor şi sistematizarea acestora,

dezbaterile publice generale, sondajul opiniei publice pe marginea proiectelor de legi, au fost

măsuri destul de caracteristice acelor vremuri [221, p. 269-270]. Cel mai relevant exemplu, în

acest sens, servește dezbaterea publică a proiectului Constituției URSS, care a avut loc în

perioada 5 iunie–sfârșitul lunii septembrie anul 1977. Potrivit datelor oficiale, la acestea au

participat mai mult de 140 milioane de persoane, au fost desfășurate în jur de 1,5 milioane de

adunări ale colectivelor de muncă la întreprinderi şi colhozuri, la unitățile militare şi la

domiciliul cetățenilor. În total au parvenit 400 mii de propuneri de amendare a textului

Constituției [175, p. 214].

Desigur, acesta nu este un exemplu unic. Diferiți specialiști din Republica Moldova, au

fost antrenați direct la acea perioadă, în acțiuni de consultare şi dezbatere publică a proiectelor de

acte normative, precum şi a altor probleme de pe agenda autorităților statului. Sunt relevante în

acest sens şi afirmațiile prof. Gh. Costachi, care se expune destul de nostalgic, dar ferm asupra

necesității „de a reveni la practica organizării unor structuri la nivel central şi local, responsabile

de educația juridică interactivă a cetățenilor, de informarea corectă a acestora, de organizarea

dezbaterilor pe marginea actelor normative şi a acțiunilor întreprinse de autorități în cadrul unor

lecții publice (cu implicarea politicienilor şi a funcționarilor publici), aspect de natură să

91

sporească atât transparența activității statului, cât şi să consolideze încrederea cetățenilor în

autoritățile publice, momente indispensabile unei societăți democratice [48, p. 612-613].

În prezent, problema implicării cetățenilor şi a asociațiilor acestora în procesul legislativ a

devenit una deosebit de actuală. Tot mai mult se susține, că edificarea statului de drept şi

asigurarea supremației legii, sunt imposibile fără implicarea activă a cetățenilor şi a structurilor

societății civile. Un accent deosebit se pune pe necesitatea implicării cetățenilor în procesul de

creare a legilor, pe oferirea posibilității de a iniția şi a elabora proiecte de legi şi acte normative,

ce corespund priorităților celor mai largi grupuri sociale [136, p. 139].

Avantajele unei asemenea implicări sunt mai mult decât relevante, întrucât aceasta permite

instituirea unor proceduri transparente de elaborare a proiectelor de acte legislative, sporirea

responsabilității autorităților (în special a deputaților, a membrilor de guvern) pentru rezultatele

activității lor normative, stăvilirea tendințelor negative de a conferi procesului legislativ un

caracter corporativ, altfel spus supunerea acestuia unor interese de grup sau partid în detrimentul

intereselor generale ale societății, grupurilor sociale şi ale statului [218, p. 64].

Dat fiind faptul că elaborarea proiectelor de acte legislative, este efectuată la inițiativa şi de

către instituțiile şi autoritățile publice ale statului (Guvernul, Președintele Republicii sau

deputați, care dispun de dreptul la inițiativă legislativă), este foarte important ca acestea să fie

justificate şi ajustate la nevoile generale ale societății, altfel spus, ideea elaborării acestora

trebuie să rezulte din înseși necesităţile societății [136, p. 140]. Acest fapt nu poate fi realizat,

dacă nu este asigurată implicarea cetățenilor în procesul legislativ şi transparența procesului

decizional în ansamblu.

Revenind la problema consultării publice a proiectelor de legi, considerăm necesar a

preciza că aceasta este o etapă obligatorie, atât pentru procedura guvernamentală de elaborare a

proiectelor de legi, cât şi pentru cea parlamentară. În ambele cazuri, mecanismul de organizare şi

desfășurare a consultării publice, este reglementat în diferite acte legislative. Cu toate acestea,

calitatea acestor reglementări şi eficiența lor practică a fost pusă la îndoială.

În acest sens, expunându-se asupra normelor juridice ce reglementează organizarea şi

desfășurarea consultărilor publice de către Parlament, specialiștii subliniază că acestea, în

ansamblul lor, sunt prea generale pentru a fi explicite şi aplicabile (procedurile rămânând pentru

public neclare şi confuze) şi, ca urmare, prevederile nu sunt puse în aplicare sau se aplică

neuniform şi ineficient. Aceeași constatare este reținută şi pentru prevederile ce țin de cadrul

instituțional menit să asigure transparența decizională parlamentară [150]. Într-o formulă

sintetică, experții susțin că cadrul juridic în materie comportă următoarele caracteristici [149, p.

7]: caracter dispersat al normelor de drept; lacune de drept; responsabilitate şi sancțiuni

92

necorespunzătoare; lipsă/insuficiență a mecanismelor de control; formulări lingvistice ambigue;

discreții excesive; norme în alb (norme de blanchetă neacoperite prin reglementări subordonate)

etc.

Dincolo de calitatea precară a reglementării procesului de asigurare a transparenței

decizionale a Parlamentului, o altă problemă la fel de importantă tine de modul în care această

reglementare este aplicată şi respectată în practică [136, p. 145].

Astfel, în rezultatul monitorizării activității Parlamentului (în perioada 27 septembrie 2012

– 30 iunie 2013) pe segmentul asigurarea transparenței decizionale şi consultarea publică în

procesul decizional, specialiștii au reținut o serie de carențe ce vizează nerespectarea cadrului

juridic în materie. În special, se atrage atenția asupra indisponibilității frecvente pentru public a

unor acte, care în mod obligatoriu trebuie să însoțească proiectele de acte legislative (de ex.,

avizele comisiilor, avizele Guvernului, raportul comisiei permanente sesizate în fond, nota

informativă, raportul de expertiză anticorupție, sintezele propunerilor şi amendamentelor etc.),

precum şi versiunile finale ale proiectelor [150, p. 19-21]. Totodată, rămân indisponibile web

procesele-verbale privind contribuția părților interesate, Parlamentul nefurnizând nici rapoarte

privind transparența în procesul decizional.

Merită atenție şi faptul că în cadrul procesului decizional al Parlamentului s-au constatat

încălcări vădite ale termenului de consultare a proiectelor (15 zile lucrătoare). De exemplu, în

sesiunea primăvară 2013, din cele 119 proiecte adoptate, termenul de consultare permanentă a

fost încălcat în cazul a 83 de proiecte, dintre care 17 proiecte au fost dezbătute şi adoptate în ziua

înregistrării, iar 12 proiecte – în ziua următoare înregistrării [150, p. 21]. În perioada următoare,

se constată chiar o creștere a numărului de proiecte examinate cu încălcarea termenului de

consultare permanentă [149].

Cu regret, acest fapt nu numai descurajează publicul, dar şi devastează întregul proces

legislativ [136, p. 145]. Mai mult, nu numai publicul, dar şi deputații, comisiile permanente,

Secretariatul Parlamentului (Direcţia generală juridică), Guvernul, sunt privați de posibilitatea de

a se expune în prealabil asupra proiectelor. Din acest punct de vedere, se poate spune că

celeritatea procedurii legislative semnalează probleme majore în administrarea procesului

legislativ. Încălcarea flagrantă, gravă şi repetată a procedurilor legislative erodează încrederea

publicului în buna intenție a legiuitorului, care pare să se ghideze de alte interese decât cele

publice. Or, interesul public rezidă într-un proces legislativ legitim, echilibrat, coerent,

consecvent şi transparent. Legile trebuie să fie bine şi fundamental elaborate, cu cheltuieli

calculate şi acoperite, cu impact estimat în prealabil, axate asupra necesităților reale şi

93

realizabile, consultate public şi benefice publicului, examinate minuțios de Parlament, dezbătute

calitativ şi votate conștient [150, p. 35].

Concomitent, este de remarcat că web site-ul Parlamentului, nu conţine informaţii privind

crearea de către comisiile permanente a consiliilor de experți (după cum este prevăzut în

Concepția privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă din 29.12.2005 [91]), şi nici

procesele-verbale privind contribuția pârților interesate. Au fost plasate prea puține anunțuri,

pentru organizarea de consultări publice asupra unor proiecte de lege, uneori chiar întârziat,

reducând astfel din posibilitatea publicului de a participa la procesul legislativ. Pe de altă parte,

comisiile permanente nu valorifică contribuțiile publicului, în rapoartele pe care le întocmesc

asupra proiectelor de acte legislative. După cum se știe, aceste rapoarte, în mod obligatoriu, ar

trebui să conțină mențiuni în partea ce tine de transparența decizională. În cazul în care proiectul

nu a fost supus consultărilor publice, ar trebui de menționat şi motivat acest fapt. Dacă nu au

parvenit anumite contribuții, această mențiune este necesară. În cazul în care propunerile

parvenite din partea publicului nu au fost susținute, urmează să fie argumentată neacceptarea

[150, p. 35]. Sunt momente practic ignorate şi trecute cu vederea, în pofida semnificației lor

substanțiale pentru transparența decizională a Parlamentului şi calitatea procesului legislativ.

Prin urmare, pe lângă carențele cadrului juridic ce trebuie să asigure transparența

decizională a legislativului, o problemă deosebită prezintă respectarea acestuia în activitatea

practică a autorității, fapt ce nu doar descurajează, ci într-o anumită măsură chiar îngrijorează,

întrucât dacă legiuitorul evită a se conforma regulilor stabilite de el însuși, respectiv, ce se poate

spune de celelalte autorități care trebuie, la rândul lor, să le execute şi realizeze [136, p. 146].

Pornind de la problemele constatate, cercetătorii vin cu câteva recomandări importante

pentru consolidarea capacității şi a responsabilității Parlamentului, pe segmentul transparenței

sale decizionale, pe care le susținem în totalitate [136, p. 146-147]:

- îmbunătățirea cadrului legal (reglementarea mai explicită şi cuprinzătoare a momentelor

ce țin de: formele şi procedurile consultărilor publice; recepționarea, analiza şi sinteza

recomandărilor; întocmirea şi publicarea rapoartelor cu privire la transparența în procesul

decizional; responsabilitățile actorilor-cheie; lista exhaustivă a documentelor obligatorii pentru

plasare web; termene exprese; mecanisme de control etc.);

– sporirea transparenței lucrărilor Parlamentului şi a structurilor acestuia (asigurarea

disponibilității web a tuturor stenogramelor ședințelor în plen, a hotărârilor Biroului permanent şi

a proceselor-verbale ale ședințelor publice ale comisiilor parlamentare permanente; plasarea

tuturor proiectelor de acte legislative pe web site-ul Parlamentului; asigurarea disponibilității

tuturor materialelor conexe proiectelor etc.);

94

– asigurarea respectării exigențelor procedurii legislative, prin instituirea unor rigori şi

măsuri de penalizare;

– sporirea nivelului de valorificare de către Parlament a mecanismelor de cooperare cu

societatea civilă (respectarea termenului de consultare permanentă; urmărirea contribuțiilor

publicului; argumentarea şi motivarea neacceptării recomandărilor parvenite de la cetățeni;

întocmirea şi publicarea rapoartelor privind transparența în procesul decizional parlamentar, care

ar oferi publicului convingerea că contribuțiile furnizate Parlamentului, chiar dacă nu au fost

acceptate, au fost examinate etc.).

Generalizând asupra etapei pre-parlamentare a procesului legislativ subliniem că aceasta

este o etapă în care accentul este pus în special pe fundamentarea viitorului act legislativ, pe

întocmirea textului acestuia şi pe coordonarea lui atât cu o serie de autorități competente în

materie, cât şi cu cetățenii/societatea civilă. În pofida faptului, că majoritatea specialiștilor nu

recunosc caracterul oficial al acestei etape, considerăm că rolul acesteia nu poate fi contestat,

întrucât în cadrul ei se fundamentează conținutul viitoarei reglementări şi se asigură calitatea şi

legitimitatea acesteia.

3.3. Etapa parlamentară: trăsături și particularități

Etapa parlamentară este una esențială şi decisivă pentru procesul legislativ, deoarece are ca

obiect nemijlocit adoptarea legii [124, p. 222]. Important este însă de a contura limitele acesteia:

începutul şi sfârșitul. Continuând logica ideilor expuse mai sus, în opinia noastră, această etapă a

procesului legislativ începe cu sesizarea legislativului prin depunerea unei inițiative legislative

şi, evident, se încheie în momentul trimiterii spre promulgare a legii, ea reluându-se, cu anumite

nuanțări în cazul reexaminării solicitate fie de către șeful de stat, fie ca urmare a deciziei CC a

României (momente la care ne vom referi ceva mai jos).

O idee în esență similară, atestăm şi în doctrina românească, în care se susține că adoptarea

legii este încadrată, în amonte, de inițiativa legislativă şi, în aval, de promulgarea legi, ambele

etape interesând dreptul constituţional, în general, întrucât importanța lor este una deosebită

[124, p. 221].

Pornind de la aceste idei şi de la constatările făcute în compartimentele anterioare ale

lucrării, constatăm că toate operațiunile juridice desfășurate în acest interval, în aceste limite,

formează conținutul procedurii legislative (parlamentare). Dată fiind semnificația deosebită a

acestei proceduri, în doctrină au fost conturate şi câteva trăsături ce o caracterizează, pe care

ținem să le invocăm în cele ce urmează, cu scopul de a-i înțelege mai bine esența şi specificul.

95

Caracterele generale ale procedurii legislative

1. Contradictorialitatea procedurii legislative. În contextul acestui caracter juridic, se

impune în atenție faptul, că deliberarea constituie o metodă inerentă activității de legiferare a

legiuitorului [52, p. 481] (ea fiind intrinsecă exercitării tuturor funcțiilor Parlamentului, nu doar a

celei legislative [8, p. 31-32]). Pornind de la faptul că deliberarea se realizează prin confruntarea

diferitelor idei, programe politice, respectiv, opțiuni dintre diferite soluții, deopotrivă posibile, în

doctrină se susține că, într-o democrație autentică, ce funcționează printre altele pe principiul

reprezentativității, activitatea de legiferare, procesul legislativ, este de neconceput fără această

confruntare/contradictorialitate [162, p. 158]. În concret, contradictorialitatea este determinată

instituțional, prin dihotomia de natură politică a majorității parlamentare şi a opoziției.

Important este că lipsa contradictorialității şi prezența unei unanimități artificiale, sau chiar

impuse, ar însemna denaturarea principiului reprezentativității şi, implicit, al suveranității [124,

p. 278-279].

Particularități distincte în context prezintă sistemul bicameral, în care pe parcursul

procesului legislativ, poate apărea şi un alt gen de contradictorialitate, şi anume una de natură

instituțională (sau de competentă) între cele două Camere. Potrivit cercetătorilor, această

contradictorialitate este potenţională, nu şi inevitabilă, indispensabilă procedurii legislative [162,

p. 159]. Drept exemplu, poate servi în acest caz Constituţia României din 1991 [42], instituind

practic o simetrie perfectă între competența de legiferare a celor două Camere, a condiționat

adoptarea frecventă de texte diferite în Camera Deputaților şi Senat, or, aceste divergențe se

soluționau prin procedura medierii. Prin revizuirea constituțională din anul 2003, a fost eliminată

această procedură, introducându-se o nouă procedură legislativă, astfel încât s-a redus substanțial

posibilitatea de confruntare, de contradictorialitate între cele două Camere. Conform noilor

reglementări constituționale, pot apărea cel mult eventuale conflicte de competentă între cele

două structuri legiuitoare, fapt până ce neconfirmat de practica CC a României.

2. Oficialitatea desfășurării procedurii legislative. Aceasta înseamnă că procedura

parlamentară, odată declanșată, se desfășoară în temeiul obligațiilor constituționale şi

regulamentare ce revin organelor de conducere şi de lucru ale Parlamentului. Oficialitatea

desfășurării procedurii legislative, este asigurată în cea mai mare parte de caracterul

constituţional al obligativități lor cei revin Parlamentului, în contextul activității de legiferare.

Consecința directă a acestui caracter rezidă în faptul că, odată înscris pe ordinea de zi,

proiectul de lege nu mai este al inițiatorului, nu depinde de voința acestuia, ci urmărește regulile

procedurale constituționale şi regulamentare, chiar şi după încheierea legislaturii şi începerea

unei noi legislaturi [162, p. 161].

96

În acest sens, Constituţia Republicii Moldova stabilește [39, art. 62 alin. (4)]: „Proiectele

de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent, își

continuă procedura în noul Parlament.” – o dispoziție constituțională identică celei expuse în

Constituţia României [42, art. 63 alin. (5)]. În același timp, Regulamentul Parlamentului dezvoltă

prevederile constituționale: „Proiectele de acte legislative incluse în ordinea de zi a ședințelor în

plen ale Parlamentului, care, la expirarea legislaturii în cazul alegerilor ordinare sau anticipate,

au fost lăsate fără examinare, precum şi proiectele de legi aprobate în prima lectură, sau cele care

urmează a fi votate în lectura finală, sunt trecute pe ordinea de zi a Parlamentului de următoarea

legislatură” [109, art. 48 alin. (13)].

3. Caracterul public al procedurii legislative. Este o consecință firească a oficialității

desfășurării procedurii legislative şi a interesului public, ce se exprimă pe tot parcursul activității de

legiferare. În altă ordine de idei, pornind de la faptul că Parlamentul este expresia voinței generale a

națiunii, fiind o reprezentanță națională prin care se realizează suveranitatea națională, caracterul

public al procedurii legislative se impune ca un imperativ politico-juridic [162, p. 158].

4. Procedura legislativă se desfășoară în baza exercitării de drepturi de către subiecții

implicați în procesul legislativ. Procedura legislativă cuprinde o serie de drepturi pentru diferite

categorii de subiecți de drept, stabilite în vederea realizării funcției legislative a Parlamentului.

Astfel de drepturi sunt: dreptul de inițiativă legislativă (care în diferite sisteme de drept aparține

diferitor subiecți), dreptul la amendamente, dreptul de a participa la dezbateri (în comisiile

parlamentare, în plen etc.), dreptul de a exprima opțiunea prin vot, dreptul de a cere remiterea

proiectului comisiei sesizate în fond, dreptul de a cere reexaminarea legii etc. În ansamblul lor,

recunoașterea şi exercitarea acestor drepturi, vin să accentueze caracterul juridic al procesului

legislativ, în detrimentul caracterului politic al acestuia care, de altfel, este destul de accentuat.

4. Structurarea procedurii parlamentare în mai multe faze succesive. Este o trăsătură ce

denotă în general caracterul ordonat al activității de legiferare a Parlamentului. Dat fiind faptul

că procedura legislativă este o activitate complexă, ce durează în timp şi la a cărei realizare,

concură mai multe autorități, organe interne ale Parlamentului, în diferite momente ale acestei

proceduri, este firească şi obligatorie delimitarea diferitelor faze, etape din ansamblul procedurii

legislative [162, p. 158]. Prin urmare, desfășurarea ordonată a etapei parlamentare a procesului

legislativ, implică inevitabil necesitatea etapizării acesteia.

5. Caracterul imperativ şi de decădere al termenelor în cadrul procedurii legislative.

Această trăsătură este strâns legată de cea anterioară, contribuind de asemenea la ordonarea

activității de legiferare şi la încadrarea acesteia în anumite limite temporale.

97

6. Caracterul public al ședințelor în plen. Activitatea Parlamentului, în calitate de

reprezentanță națională, trebuie să fie cunoscută membrilor societății. Accesul publicului la

activitatea Parlamentului, nu poate fi totuși nelimitat, întrucât acesta ar afecta calitatea şi chiar

scopul autorității legiuitoare. În consecință, ședințele în plen sunt publice, accesibile publicului şi

organelor mass-media, cu respectarea prevederilor regulamentare în acest sens. Prin aceasta se

realizează transparența activității Parlamentului. Activitatea comisiilor parlamentare, în schimb,

care sunt ateliere de lucru ale Parlamentului, de regulă se desfășoară cu ușile închise, şi doar cu

acceptul expres al membrilor comisiei, se poate admite accesul reprezentanților mass-media.

7. Caracterul scris al procedurii parlamentare. Întreaga procedură legislativă este

consemnată în scris, ceea ce constituie o expresie a caracterului oficial al acesteia. Astfel,

întocmirea inițiativei legislative, formularea amendamentelor, comunicarea între diferite structuri

parlamentare, între acestea şi organele din afara autorității legiuitoare, elaborarea tuturor

actelor/documentelor în cadrul procedurii legislative se desfășoară în scris. Constituie excepții de

la această regulă dezbaterea, precum şi votul (în afară de cazul votului exprimat pe buletinele de

vot), proceduri ce au un caracter oral. Totodată, este de menționat că şi în cazul acestor

proceduri, tot ceea ce se exprimă în cursul dezbaterilor, sau cu ocazia votului, se consemnează în

procese-verbale [124, p. 278-281].

Generalizând, precizăm că etapa parlamentară cuprinde practic cele mai importante

operațiuni juridice, care în ansamblul lor duc la adoptarea legii. Una din principalele condiții

pentru atingerea acestui scop, privește gruparea acestor operațiuni şi desfășurarea lor în

subetape distincte, consecutivitatea cărora fiind decisivă pentru atingerea scopului final al

procedurii legislative. Pornind de la aceasta, în cele ce urmează, ne propunem să ne axăm pe

cele mai importate subetape ale procedurii legislative parlamentare, care au o valoare distinctă

nu doar juridică, ci şi constituțională.

Inițiativa legislativă. În doctrina constituțională, este dominantă ideea potrivit căreia,

prima etapă a procesului legislativ o constituie inițiativa legislativă [127, p. 697]. După cum s-a

putut observa, lucrurile nu stau tocmai așa, de aceea ne permitem să precizăm în context, că

inițiativa legislativă este prima etapă nu a procesului legislativ, ci a procedurii legislative.

Așadar, potrivit cercetătorilor, declanșarea procedurii parlamentare legislative se face prin

sesizarea Parlamentului, principala modalitate constând în exercitarea dreptului la inițiativă

legislativă [72, p. 56]. În opinia noastră, aceasta nu este doar principala, ci şi unica modalitate de

sesizare a forului legislativ [6, p. 506].

Inițiativa legislativă: noțiune şi esență. În studiile de specialitate, inițiativa legislativă este

definită neuniform. Din analiza mai multor opinii, se poate constata că noțiunii date îi sunt

98

recunoscute cel puțin două accepțiuni: în primul rând, prin inițiativă legislativă este numită una

din etapele procesului legislativ; în al doilea rând, inițiativa legislativă este privită ca un drept

personal al subiecților competenți de a propune proiecte de legi (propuneri legislative) organului

legislativ [102, p. 203].

Bunăoară, I. Vida şi D.C. Valea definesc inițiativa legislativă, ca fiind „dreptul de a sesiza

Parlamentul cu examinarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative, drept căruia îi

corespunde obligația corelativă a autorităților legiuitoare, de a se pronunța asupra proiectului de

lege sau a propunerii legislative” [164, p. 150; 160, p. 35].

În același context, cercetătorii I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Gh. Iancu şi A. Varga sunt de

părerea că noțiunea de inițiativă legislativă, desemnează „posibilitatea de a propune proiecte de

legi sau propuneri de legi (legislative), corelată cu obligația Parlamentului de a le examina,

dezbate şi a se pronunța asupra lor” [128, p. 203; 95, p. 540; 162, p. 170].

În cadrul doctrinei dreptului parlamentar, inițiativa legislativă este văzută ca „prima

procedură parlamentară a procesului legislativ, care presupune depunerea oficială la organul

Parlamentului a proiectului de lege sau a propunerii legislative de către subiecții competenți

[228, p. 203].

Așadar, se poate susține, că semnificația practică a inițiativei legislative rezidă în faptul, că

constituie momentul de debut al legiferării, fiind astfel actul constituţional prin care se pune în

mișcare procedura legislativă parlamentară [137, p. 334] (în acest sens, în opinia noastră,

noțiunea de inițiativă legislativă este practic sinonimă cu proiectul de lege sau propunerea

legislativă prin care este sesizat Parlamentul, idee sugerată de însăși cadrul legislativ în

vigoare, mai ales de Regulamentul Parlamentului [6, p. 508]); este prima etapă a procedurii

legislative care, de fapt, declanșează toate celelalte etape [139, p. 140].

O viziune distinctă atestăm în acest context la cercetătorul E. Rîbca [145, p. 311], care

abordează inițiativa legislativă dintr-o dublă perspectivă: a procesului legislativ şi a procedurii

legislative. Astfel, din punctul de vedere al procedurii legislative, inițiativa legislativă este o

etapă distinctă şi indispensabilă a acesteia, ce nu constituie parte integrantă a deciziei legislative

propriu-zise. Văzută din perspectiva procesului legislativ, inițiativa legislativă reprezintă

rezultatul inițial al promovării unor interese sub forma propunerilor legislative şi a proiectelor de

lege, manifestându-se şi în calitate de acţiune de mediere la nivel general-social cu multiple

efecte politice şi juridice.

În opinia noastră, această dublă abordare a inițiativei legislative, este deosebit de

importantă pentru analiza de ansamblu a procesului legislativ [6, p. 510]. Cu toate acestea,

pentru prezentul demers științific, interes prezintă doar inițiativa legislativă privită din

99

perspectiva procedurii legislative, în calitatea sa de drept şi act constituţional prin care se pune

în mișcare procedura legislativă parlamentară.

Dreptul la inițiativa legislativă: obiectul şi titularii acestuia. Abordând inițiativa

legislativă ca drept constituţional, trebuie să precizăm că, în esență, acesta desemnează

posibilitatea de a sesiza Parlamentul în legătură cu un proiect de lege sau o propunere legislativă.

La nivel constituţional şi legislativ, sunt stabilite anumite exigențe referitoare la exercitarea

dreptului dat. Una dintre acestea se referă la categoriile de subiecți care îl pot exercita. Din

punctul de vedere al constituționalității procesului legislativ, este foarte important ca dreptul de

sesizare a Parlamentului să fie exercitat doar de către subiecții de drept prevăzuți în Legea

Fundamentală a statului [162, p. 170].

În acest sens, Constituţia Republicii Moldova [39 art. 73] şi Regulamentul Parlamentului

[109, art. 47 alin. (1)], utilizează expres noțiunea „inițiativă legislativă” și stipulează că dreptul la

inițiativă legislativă aparține deputaților, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului şi

Adunării Populare a unității teritoriale autonome Găgăuzia, care sunt considerați autori ai

proiectelor de acte legislative sau ai propunerilor legislative.

Important este de specificat, că exercitarea dreptului la inițiativă legislativă, cunoaște unele

nuanțări în funcție de subiectul care îl exercită. Astfel, potrivit Regulamentului Parlamentului, în

exercițiul acestui drept, „deputații şi Președintele Republicii Moldova prezintă Parlamentului

proiecte de acte legislative şi propuneri legislative, iar Guvernul şi Adunarea Populară a unității

teritoriale autonome Găgăuzia – proiecte de legi şi de hotărâri” [109, art. 47 alin. (2)].

Din dispozițiile enunțate se poate observa, că inițiativa legislativă poate avea ca obiect:

- propunerea legislativă, care „reprezintă intenția de a se iniția elaborarea unui sau mai

multor acte legislative, care vizează o anumită problemă sau un grup de probleme şi care au

menirea de a reglementa anumite domenii ale raporturilor sociale” [109, art. 47 alin. (5)] (asupra

acceptării propunerii legislative, Parlamentul adoptă o hotărâre, prin care stabilește termenul de

elaborare a proiectului de act legislativ, formează un grup pentru elaborarea acestuia sau dispune

altor organe elaborarea proiectului în cauză, stabilește modul de asigurare a activității acestui

grup). În mod aproape similar, propunerea legislativă este definită în Instrucțiunea privind

circulația proiectelor de acte legislative în Parlament [97, pct. 2.1.9.], conform căreia, aceasta

reprezintă „propunerea înaintată de Președintele Republicii Moldova sau de deputații în

Parlament, privind inițierea elaborării unuia sau mai multor acte legislative care, vizează o

anumită problemă ori un grup de probleme şi care are/au menirea de a reglementa anumite

domenii ale raporturilor sociale, sau de a armoniza legislația națională cu legislația comunitară”.

Important este că propunerile legislative pot fi înaintate doar de către deputați şi șeful statului.

100

- proiect de act legislativ, care potrivit Instrucțiunii privind circulația proiectelor de acte

legislative în Parlament semnifică „proiectul înaintat de subiecții cu drept de inițiativă

legislativă, care este înregistrat, examinat, adoptat în Parlament şi devine lege constituțională,

organică sau ordinară, hotărâre ori moțiune” [97, pct. 1.3.]. Potrivit Regulamentului

Parlamentului, proiectele de acte legislative pot fi înaintate de către deputați şi șeful statului.

- proiecte de legi şi de hotărâri, care pot fi înaintate de către Guvern şi Adunarea Populară

a unității teritoriale autonome Găgăuzia.

Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative precizează: „Proiectele actelor normative

sunt elaborate de către autoritățile publice abilitate să le inițieze, conform programelor şi

planurilor aprobate în modul stabilit de lege, precum şi la solicitarea Parlamentului, a

Președintelui Republicii Moldova, a Guvernului sau din inițiativă proprie, în modul stabilit de

lege. Subiecții care pot iniția elaborarea proiectelor de acte normative, în limitele competenței şi

în conformitate cu atribuțiile şi domeniul de activitate ale acestora, sînt: a) deputații în

Parlament; b) Președintele Republicii Moldova; c) Guvernul, inclusiv prin intermediul

ministerelor şi altor autorități administrative centrale; d) autoritățile administrative din

subordinea ministerelor, prin intermediul acestora; e) autoritățile publice autonome; f)

autoritățile unităților teritoriale autonome cu statut juridic special; g) autoritățile administrației

publice locale de nivelul întâi şi al doilea; h) alți subiecți, în cazurile prevăzute de legislație”

[103, art. 23].

Dacă la o primă vedere, pare a fi totul clar, interpretând art. 47 alin. (2) din Regulamentul

Parlamentului în coroborare cu alte dispoziții legislative şi constituționale, chiar, apar unele

semne de întrebare.

Astfel, Regulamentul Parlamentului subliniază că în cadrul acestuia „prin act legislativ se

înțeleg legile constituționale, legile organice şi ordinare, hotărârile şi moțiunile Parlamentului”

[109, art. 47 alin. (4)]. Deci, am putea deduce, că deputații şi șeful statului dispun de dreptul de a

sesiza Parlamentul cu proiecte de legi constituționale, legi organice şi ordinare, hotărâri şi

moțiuni.

În pofida acestui fapt, referitor la proiectele de legi constituționale, Constituţia Republicii

Moldova, expres stabilește subiecții care au dreptul de a iniția revizuirea Legii Fundamentale a

Statului (altfel spus, subiecții cu drept de inițiativă constituțională), fiind vorba despre: un număr

de cel puțin 200 000 de cetățeni cu drept de vot; un număr de cel puțin o treime de deputați în

Parlament şi Guvernul [39, art. 141 alin. (1)].

Prin urmare, chiar dacă Regulamentul Parlamentului prevede că deputații şi șeful statului,

au dreptul să prezinte Parlamentului proiecte de acte legislative (adică proiecte pentru cele cinci

101

categorii de acte), observăm că șeful statului, în principiu, este lipsit de dreptul de a propune

proiecte de acte constituționale. Mai mult, potrivit Constituției, asemenea proiecte pot fi propuse

de către Guvern şi de către un grup de deputați (dreptul la inițiativă constituțională fiind în acest

caz un drept colectiv).

În al doilea rând, anumite semne de întrebare ridică şi prerogativa înaintării proiectelor de

moțiuni care, de asemenea, este cuprinsă de sensul sintagmei „proiecte de acte legislative” care

pot fi înaintate de deputați şi șeful statului [109, art. 47 alin. (1)]. Potrivit dispozițiilor

Regulamentului în cauză, dreptul de a iniția cele două tipuri de moțiuni (simplă şi de cenzură)

revine în exclusivitate deputaților: în primul caz prerogativa revenindu-i la un număr de cel puțin

15 deputați [109, art. 112 alin. (2)], în cel de-al doilea caz – la cel puțin 1/4 din numărul

deputaților aleși [109, art. 116 alin. (2)]. Pe cale de consecință, constatăm că doar deputații

dispun de prerogativa de a iniția proiecte de legi constituționale, legi organice şi ordinare, de

hotărâri şi moțiuni, în timp ce șeful statului are dreptul doar de a sesiza Parlamentul cu proiecte

de legi organice şi ordinare, precum şi cu proiecte de hotărâri.

Legea nr. 344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) stabilește că

de competența Adunării Populare tine „examinarea chestiunii şi înaintarea în Parlamentul

Republicii Moldova a inițiativei privind decretarea stării excepționale pe teritoriul Găgăuziei şi

instituirea formei speciale de administrare, în acest caz, în interesul securității şi protecției

locuitorilor Găgăuziei” [115, art. 12 alin. (3) lit. h)]. Deci, în pofida faptului că Regulamentul

Parlamentul recunoaște Adunării Populare dreptul de a înainta proiecte de legi și de hotărâri, în

legea citată asemenea momente nu sunt dezvoltate corespunzător [6, p. 513].

Articolul 17. Actele normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut

juridic special

(1) Autoritățile unităților teritoriale autonome cu statut juridic special, în limitele

competenței stabilite de Constituţia Republicii Moldova, de Legea nr.136/2017 cu privire la

Guvern, de Legea nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), de

Legea nr.173/2005 cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităților

din stângă Nistrului (Transnistria), precum şi de alte acte normative, adoptă legi locale şi alte

acte normative care se aplică doar în raza teritoriului administrat de către acestea.

Articolul 32. Avizarea şi consultarea publică a proiectului actului normativ

(4) Proiectele actelor normative înaintate de Președintele Republicii Moldova, de deputații

în Parlament şi de Adunarea Populară a unității teritoriale autonome Găgăuzia se remit spre

avizare Guvernului. Proiectele actelor normative elaborate de către deputații în Parlament se

transmit spre avizare Guvernului în modul prevăzut de Regulamentul Parlamentului.

102

(5) Proiectele actelor normative elaborate de autoritățile administrației publice centrale de

specialitate, autoritățile publice autonome sau autoritățile administrației publice locale sînt

avizate şi consultate public în condițiile alin.(1)–(3), cu excepțiile stabilite de Legea nr.239/2008

privind transparența în procesul decizional.

Pe de altă parte, trebuie să recunoaștem că inițiativa legislativă are, în esență, un caracter

formal [171, p. 632], deoarece ea este numai o inițiativă, până la urmă Parlamentul este cel ce

modifică substanțial proiectul de lege, ne mai ținând cont de opiniile autorilor acestuia. În

principiu, exercitarea dreptului la inițiativă legislativă, este la latitudinea titularului său. Deci,

prin natura sa acest drept este unul discreționar, în sensul că exercitarea lui nu poate fi impusă de

vreo autoritate publică, deoarece dintr-un drept s-ar transforma într-o obligație [35, p. 212].

Desigur, există şi o excepție în acest sens, fiind vorba despre posibilitatea Parlamentului de a

cere Guvernului, elaborarea unui proiect de lege în scopul realizării programului său de

activitate, aprobat de el în procesul învestiturii [139, p. 141].

Dezvoltând în continuare problema titularilor dreptului la inițiativă legislativă, vom nota că

prerogativa exercitării acestui drept, evident, că le revine deputaților, ca exponenți ai puterii

legislative. În mod paradoxal, dar explicabil şi firesc, inițiativa parlamentarilor apare mai rar.

Potrivit prof. român I. Deleanu, șansele de reușită ale inițiativei deputaților, sunt mult diminuate

dată fiind diversitatea politică accentuată în interiorul Parlamentului. Practica parlamentară

confirmă acest lucru, precum şi faptul că parlamentarii dispun de un instrument mult mai eficace

decât inițiativa legislativă, pentru a se impune în procesul legislativ, şi anume amendamentele

[56, p. 586].

În baza celor de mai sus, este clar că majoritatea inițiativelor legislative aparțin

Guvernului. După cum se susține în doctrina românească [162, p. 170-171], din moment ce

Guvernul a fost învestit de Parlament pentru guvernare şi își asumă responsabilitatea guvernării,

este firesc ca el să aibă instrumentul constituţional de exercitare a dreptului de inițiativă

legislativă, în vederea realizării acelui program. În același timp, se subliniază faptul că

Guvernului îi aparține întâietatea inițiativei legislative [56, p. 586], fapt ce nu are semnificația

unei superiorități a Guvernului față de Parlament, ci mai mult este o preeminență bazată pe unele

considerente de ordin tehnic şi politic. Din punct de vedere tehnic, proiectul de lege trebuie

elaborat conform exigențelor de tehnică legislativă. Este adevărat că aceste exigențe sunt valabile

şi trebuie întrunite şi de propunerile legislative elaborate de parlamentari, dar Guvernul îl

realizează mai ușor, dispunând de date şi informaţiile necesare fundamentării inițiativei

legislative, precum şi de specialiști în acest domeniu. În privința considerentelor politice,

menționăm că Guvernul transmite proiectele de legi pentru realizarea programului de guvernare,

103

acceptat de Parlament cu ocazia învestiturii, angajându-şi chiar răspunderea politică [162, p.

171]. Astfel, inițiativa legislativă este unul dintre principalele mecanisme prin intermediul căruia

Guvernul, în calitatea sa de putere executivă influențează legislația şi întregul sistem de drept din

cadrul statului [220, p. 8], asigurându-şi astfel cadrul juridic necesar pentru transpunerea în

practică a programului său de guvernare.

Ceea ce creează nedumerire însă în acest sens este că, până nu demult, Legea cu privire la

Guvern [106] nu conținea o reglementare adecvată a competențelor Guvernului de exercitare a

inițiativei legislative, precum şi de avizare a inițiativelor legislative ale altor subiecți de drept.

Acest moment a fost accentuat de către cercetătorii Gh. Costachi şi P. Hlipcă [51, p. 429], care în

urma unui studiu comparativ asupra legilor organice care reglementează dreptul Guvernului la

inițiativă legislativă, au constatat că Legea României privind organizarea şi funcționarea

Guvernului [114, art. 11 lit. (b)] prevede, atribuția Guvernului de a iniția proiecte de lege şi de a

le prezenta Parlamentului spre adoptare, în timp ce Legea Republicii Moldova cu privire la

Guvern (abrogată) nu conținea prevederi clare, stipulând în art. 25, doar că în cadrul ședințelor,

Guvernul examinează proiectele de legi şi avizele asupra inițiativelor legislative. Prin urmare, s-a

conchis asupra unei vădite omisiuni legislative la acest capitol, fapt ce a justificat necesitatea

reglementării juridice mai detaliate a competențelor în domeniu ale Guvernului.

În schimb, Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern prevede expres că în realizarea

funcțiilor sale, Guvernul are o serie de atribuții printre care: „(…) e) înaintează Parlamentului

inițiative legislative; f) aprobă, prin hotărâre, şi înaintează Președintelui Republicii Moldova

proiecte de decrete în condițiile legii; g) avizează inițiative legislative, inclusiv proiecte de legi,

şi examinează propuneri legislative (…)” [105, art. 6].

În pofida progresului înregistrat totuși, suntem de părerea că legea, trebuie să prevadă

expres ce fel de inițiative legislative poate înainta Guvernul, ținând cont mai ales de analiza de

mai sus şi constatările făcute. Unica întrebare neclarificată, a rămas cea legată de prerogativa

Guvernului de a înainta Parlamentului proiecte de hotărâri. În opinia noastră, la acest capitol,

legiuitorul trebuie să se expună destul de tranșant, pentru a exclude caracterul declarativ al

normelor cuprinse în Regulamentul Parlamentului [6, p. 514-515].

Pe de altă parte, atragem atenția că anumite deficiențe pot fi constatate și în practica

exercitării de către Guvern a dreptului la inițiativă legislativă, care nu pot fi ignorate. Este vorba

despre delegarea Centrului de Implementare a Reformelor de către Guvern a responsabilității de

prezentare în Parlament a proiectului de lege pentru modificarea și completarea unor acte

legislative, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 533 din 10 iulie 2017 (prin care s-au propus

104

modificări și completări la Codul cu privire la știință și inovare a Republicii Moldova și Codul

educației al Republicii Moldova).

Pentru a stabili dacă în acest caz un astfel de subiect poate fi legislativul, vom invoca

prevederile Regulamentului Parlamentului, care reglementează exercitarea dreptului la inițiativă

legislativă. Astfel, în acest act normativ, este prevăzut printre altele că „proiectele de legi

înaintate de (…) Guvern se prezintă în plenul Parlamentului de unul dintre membrii Guvernului

(…)” [109, art. 47 alin. (2)]. De aici, se poate deduce că dreptul la inițiativă legislativă (care este

un drept constituțional) poate fi exercitat în practică doar de către un membru al Guvernului,

adică de un ministru, ca reprezentant al acestuia. Prin urmare, pornind de la faptul că Centrul de

Implementare a Reformelor, în persoana Directorului, nu este membru al Guvernului, constatăm

că acesta nu are dreptul să exercite prin reprezentare dreptul la inițiativă legislativă a Guvernului,

iar ultimul nu este în drept să delege această prerogativă unui astfel de subiect.

Pornind de la aceste momente, în opinia noastră, în speță s-a admis o gravă încălcare a

normelor constituționale, inițiativa legislativă fiind exercitată de către un subiect ce nu dispune

de un astfel de drept.

În încercarea de apreciere a legalității acestei delegări, vom porni de la statutul Centrului și

competențele acestuia. Astfel, potrivit Hotărârii Guvernului cu privire la Centrul de

Implementare a Reformelor [84]: „Centrul de Implementare a Reformelor este o instituție

publică, fondată de Guvern, care deleagă exercitarea funcției de fondator Cancelariei de Stat, în

scopul acordării Guvernului a asistenței în implementarea reformelor la nivel guvernamental,

pentru crearea unui sistem modern şi eficient de administrare”.

La acest subiect menționăm opinia prof. Balmuș V: „Proiectul hotărârii Guvernului cu

privire la aprobarea proiectului legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative

elaborat de Centrului de Implementare a Reformelor a apărut pe pagina web particip.gov.md la

07.07.2017, care nu era accesibilă, de aceea se descărca doar de pe pagina web a Guvernului.

Proiectul nu a fost remis pentru avizare şi expertiză Academiei de Științe a Moldovei, iar avizele

autorităților administrației publice fie că nu existau (Ministerului Finanțelor), fie că au fost

expediate Centrului de Implementare a Reformelor după adoptarea de către Guvern a Hotărârii

Guvernului nr. 533 și 10.07.2017. Sinteza obiecțiilor şi propunerilor la proiectul de lege a fost

elaborată după adoptarea hotărârii în cauză (12.07.2017), în Avizul Ministerului Justiției,

expediat în adresa Guvernului după adoptarea hotărârii în cauză (11.07.2017) se constată

multiple carențe de ordin juridic, legistic și gramatical, Raportul de expertiză al Centrului

Naţional Anticorupție a fost expediat în adresa Guvernului după adoptarea hotărârii în cauză

(12.07.2017), concluziile din raport nu au fost incluse în Sinteza obiecțiilor şi propunerilor la

105

proiectul de lege și nu au fost luate în considerație de autor, deși acestea prezumă reluarea

procesului de examinare a proiectului de lege: „Autorul nu a respectat etapele şi rigorile

transparenței decizionale stabilite de Legea nr.239/2008 privind transparența în procesul

decizional…”. Acest lucru și evident, deoarece proiectul hotărârii de Guvern menționat supra,

fiind plasat pe pagina web la 07.07.2017 nu putea fi avizat și supus consultării publice în trei

zile, dintre care doar una lucrătoare. Cu atât mai mult cu cât pe pagina web particip.gov.md era

anunțată „data limită pentru comentarii: 21.07.2017” [20, p. 24].

Autorul publicației menţionate consideră „inacceptabilă cumularea de către Centru a

funcțiilor „implementarea reformelor” și „elaborarea propunerilor de politici publice şi proiecte

de acte normative”, atunci când Statutul instituției prevede că „Centrul își desfășoară activitatea

în baza principiilor legalității, transparenței, integrității profesionale şi autoadministrării. …

Centrul va evita apariția conflictelor de interese”. Pentru evitarea discordanței între normele

Statutului instituției propunem abrogarea pct. 7 subpunct 2) sau, cel puțin, completarea acestuia

cu cuvintele „necesare implementării reformelor” ”[20, p. 29].

Revenind la subiect, ținem să precizăm că, sub aspect comparat, în Franţa, România şi alte

țări, constituțiile conferă dreptul la inițiativă legislativă numai deputaților în Parlament şi

Guvernului, ceea ce se explică prin necesitatea realizării programului național de guvernare

acceptat de către Parlament, responsabil fiind Guvernul. În Republica Moldova s-a mers pe altă

cale, dreptul la inițiativă legislativă fiindu-i oferit şi Președintelui Republicii. În opinia prof. V.

Popa [139, p. 140], aceasta nu este o cale greșită, doar că în numărul subiecților cu dreptul la

inițiativă legislativă, nu pot intra cei care nu poartă răspundere politică pentru guvernare. Dat

fiind faptul, că Guvernul este cel care poartă răspunderea politică în fața Parlamentului, el

trebuie să dispună de prioritate în acest sens, fiind cel puțin imorală, situația în care Guvernul nu

va putea realiza programul de guvernare din cauza impunerii unui cadrul legislativ inadecvat.

În viziunea altor cercetători, în situația în care Președintele Republicii Moldova este ales

indirect, de către Parlament (dispunând astfel şi de o susţinere majoritară în forul legislativ al

statului), acesta promovează politica majorității parlamentare, fapt ce exclude din start

posibilitatea propunerii unor proiecte de legi sau propuneri legislative necorespunzătoare,

programului național de guvernare al Guvernului [137, p. 340]. Evident, o formulă inversă, ar

genera un alt efect. Astfel, dat fiind faptul că la moment, situația enunțată s-a schimbat

(Președintele Republicii Moldova fiind ales direct de popor), intuim că divergențele generate de

culoarea politică a majorității parlamentare şi a șefului de stat, pot influența substanțial (prin

intermediul exercitării dreptului la inițiativă legislativă) posibilitatea Guvernului de a-şi

realiza programul său de guvernare.

106

Dincolo de cele menţionate, ținem să precizăm, că exercitarea inițiativei legislative este o

activitate complexă, deoarece pentru a putea fi depus şi a produce efectul juridic de sesizare a

Parlamentului, un proiect de lege trebuie să îndeplinească o serie de condiții de conținut şi de

formă, răspundă unei multitudini de cerințe şi comenzi economice, sociale, politice şi,

bineînțeles, juridice. Elaborarea unui proiect de lege este o muncă migăloasă şi de mare

răspundere. De altfel, în literatura juridică s-a subliniat, că mecanismul activității de legiferare

trebuie configurat într-un mod care să poată asigura receptarea şi justa traducere în norme

juridice, a impulsiunilor şi semnalelor emanate din sfera existenței sociale a unei perioade

istorice, a unei formații social-economice şi politice determinate. De aceea, există preocuparea

de a asigura legiuitorului posibilitatea de a cunoaște voința reală a poporului, de a tine cont de ea

şi de a-i da o expresie adecvată la nivelul reglementărilor juridice, limitând pe cât posibil şi chiar

eliminând o eventuală deformare a acestei voințe în procesul „oficializării” ei [128, p. 205].

Prin urmare, e logic ca dreptul la inițiativă legislativă să fie acordat numai anumitor

organisme statale sau politice şi anume celora care, prin poziția şi competența lor, au în cea mai

mare măsură posibilitatea cunoașterii realităților economice, sociale, culturale şi de dezvoltare

ale societății [95, p. 540]. Pe de altă parte, nu trebuie uitat, că cercul subiectelor inițiativei

legislative are un mare rol în caracterizarea unui sistem constituţional ca democratic sau

nedemocratic [137, p. 336]. În acest context, un interes distinct, prezintă posibilitatea cetățenilor

de a se implica în procesul legislativ, prin intermediul instituției inițiativei legislative (subiect, de

altfel foarte frecvent polemizat în doctrină).

La acest capitol, în studiile de specialitate poate fi atestată noțiunea de „inițiativă

legislativă” (definită ca procedură prin care populația unui stat dă impulsul (inițiază) un proces

decizional care se poate finaliza tot cu intervenția poporului (referendum) sau printr-o decizie

adoptată de autoritățile legal desemnate de acesta (lege adoptată de Parlament) [128, p. 134]) sau

„inițiativă legislativă populară” (înțeleasă ca: propunerea de către electorat a proiectelor de legi

pentru adoptarea lor ulterioară de către Parlament sau aprobarea prin intermediul referendumului

[p. 207]; instituție complexă, care presupune că un anumit număr de cetățeni pot să propună

operarea de modificări în Constituție sau în alte acte legislative prin intermediul înaintării de

proiecte de acte normative în cadrul referendumului sau propunerii acestora autorităților publice

reprezentative ale statului [169, p. 784]). Este o instituție destul de răspândită astăzi în lume

(fiind recunoscută în SUA, Germania, Suedia, Italia, Spania, România, Polonia, Slovenia,

Lituania, Letonia etc. [223, p. 119-120]).

Din 2012, cetățenii UE pot solicita direct noi proiecte de lege. Inițiativa cetățenească

europeană este un instrument al democrației participative care le permite cetățenilor să propună

107

modificări legislative concrete în orice domeniu în care Comisia Europeană are competența de a

propune legislație, cum ar fi mediul, agricultura, energia, transportul sau comerțul. Pentru a lansa

o inițiativă cetățenească, este nevoie de un „comitet al cetățenilor”, compus din 7 cetățeni ai UE

(care au împlinit 18 ani, cu excepția cetățenilor austrieci, care pot vota începând de la 16 ani),

care trăiesc în cel puțin 7 state membre diferite și care au împlinit vârsta de vot. Odată ce o

inițiativă a strâns 1 milion de semnături atingând pragurile minime în cel puțin 7 țări, Comisia

Europeană trebuie să decidă dacă ia sau nu măsuri [96].

Normele și procedurile care reglementează inițiativa cetățenească sunt prevăzute în

Regulamentul (UE) nr 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie

2011 privind inițiativa cetățenească, adoptat de Parlamentul European și de Consiliul Uniunii

Europene în februarie 2011[143].

Constituţia Republicii Moldova (în comparație cu cea a României, Federației Ruse şi multe

altele) nu consacră expres printre titularii dreptului la inițiativă legislativă cetățenii, chiar dacă,

după cum susține E. Rîbca [145, p. 312], acest drept este consacrat într-o formă lipsită de

precizie în prevederile art. 75 alin. (1) şi își găsește statuare în Capitolul 13 (Referendumul

republican) din Codul Electoral [31]. În viziunea sa, prin aceste dispoziții legale, legiuitorul

recunoaște cetățenilor dreptul de a iniția referendumul legislativ. Acest fapt poate fi interpretat ca

o recunoaștere indirectă a dreptului cetățenilor la inițiativă legislativă (ceea ce, potrivit unor voci,

nu este unul şi același lucru, pornind de la conținutul dreptului în cauză [137, p. 337; 136, p.

171]).

În realitate, cetățenii Republicii Moldova sunt lipsiți de dreptul la inițiativă legislativă. În

legătură cu acest fapt, numeroși cercetători autohtoni susțin pe bună dreptate că cetățenii merită

acest drept pornind de la teoria democrației populare [74, p. 46], respectiv fiind necesară

constituţionalizarea formelor de intervenţie directă a poporului în procesul legislativ (prin

reglementarea dreptului la inițiativă legislativă [52, p. 495], fie adoptarea unei legi cu privire la

inițiativa legislativă a cetățenilor [140, p. 146]).

Pe de altă parte, reiterăm, că cetățenilor Republicii Moldova le este recunoscută inițiativa

legislativă constituțională, astfel că, în baza art. 141 din Legea Fundamentală, cel puțin 200000

de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de vot pot iniția revizuirea Constituției. Mai mult,

aceste norme constituționale sunt dezvoltate în Legea cu privire la inițiativa populară de

revizuire a Constituției [107], care reglementează şi procedura de realizare a acestei inițiative.

La o analiză atentă a prevederilor cuprinse în cele două legi, unii cercetători identifică mai

multe momente ce restrâng considerabil exercitarea dreptului la inițiativa legislativă

constituțională, precum [250, p. 209-210]:

108

- Luând în considerație faptul că potrivit Legii cu privire la organizarea administrativ-

teritorială a Republicii Moldova [112], statul este împărțit în 32 de raioane, mun. Chișinău și

mun. Bălți, deci, cel puțin, din jumătate din acestea urmează să fie colectate cel puțin 20000 de

semnături, care în total (340000), depășește numărul minim de cetățeni ce trebuie să susțină

inițiativa (200000).

- Potrivit Legii cu privire la inițiativa populară de revizuire a Constituției, art. 8 alin. (1):

„Colectarea semnăturilor nu poate începe decât la o lună după publicarea proiectului de lege

privind modificarea Constituției şi a listei autorilor acestuia în Monitorul Oficial al Republicii

Moldova şi nu poate dura mai mult de 3 luni după publicare”. Deci, pentru colectarea

semnăturilor este dat un termen doar de două luni, perioadă considerată prea mică pentru o

asemenea activitate, fiind necesare cel puțin șase luni.

- În același timp, este confuz faptul că legiuitorul a stabilit numărul minim şi maxim atât a

grupului de inițiativă (de la 7 la 27 de cetățeni), cât a grupului ce urmează să colecteze

semnăturile (de la 27 la 200).

- Potrivit art. 143 din Constituție: (1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire

la modificarea Constituției după cel puțin 6 luni de la data prezentării inițiativei corespunzătoare.

Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputați. (2) Dacă, de la prezentarea inițiativei cu

privire la modificarea Constituției, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituțională

corespunzătoare, propunerea se consideră nulă. Prin urmare, Parlamentul este în drept să ignore,

să nu examineze inițiativa legislativă, fără o oarecare motivare.

Din câte se poate observa, toate momentele enunțate, sunt de natură atât să restrângă

nejustificat dreptul la inițiativă constituțională al cetățenilor, cât şi să complexeze procedura de

exercitare a acestuia, pentru ca în final doar Parlamentul să rămână cel ce decide definitiv [27, p.

360-361]. În acest caz trebuie reamintit faptul că, titularul suveranității şi unica sursă a puterii în

Republica Moldova, potrivit art. 1 alin. (2) din Constituție, este poporul, dar această prevedere

constituțională nu se realizează automat. Edificarea unui stat de drept democratic presupune o

luptă permanentă a cetățenilor pentru drepturile lor, pentru o putere de stat eficientă şi

responsabilă [250, p. 207].

Depășirea înstrăinări puterii față de populație, sporirea încrederii cetățenilor față de

activitatea organelor puterii, este posibilă prin intermediul luării unor măsuri orientate spre

consolidarea unei reale suveranități. Un mijloc important de consolidare a acesteia (prin

depășirea înstrăinări puterii față de populație şi sporirea încrederii cetățenilor față de activitatea

organelor puterii) constă în extinderea formelor juridico-organizaționale ale inițiativei civice şi,

în primul rând, implementarea în practica constituțională a Republicii Moldova a unei asemenea

109

instituții a democrației directe, cum este inițiativa legislativă. Oportunitatea acesteia pentru

Republica Moldova, derivă din faptul că, în condițiile unui evident decalaj dintre calitatea

activității de legiferare şi nivelul așteptărilor cetățenilor, inițiativa legislativă populară ar putea

deveni un mijloc eficient de influenta a societății, cetățenilor asupra legiuitorului [250, p. 208].

Fără a atenta la dreptul suveran al fiecărui stat de legifera, totuși, argumentul decisiv în

favoarea inițiativei populare (cetățenești) ar fi indispensabilitatea armonizării legislației

Republicii Moldova, ca țară asociată, la standardele Uniunii Europene, inclusiv prin

implementarea soluțiilor în acest sens, adoptate de statele membre. Evident că, în primul rând ne

referim la România și țările baltice.

Parlamentul European și Consiliul, în temeiul Tratatului privind funcționarea Uniunii

Europene [151, art. 24 § 1, art. 225 și 241], „prevăzând, printre altele, că fiecare cetățean trebuie

să aibă dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii prin intermediul unei inițiative

cetățenești europene. Această procedură conferă cetățenilor posibilitatea de a contacta direct

Comisia prezentându-i o cerere prin care aceasta este invitată să prezinte o propunere de act

legislativ al Uniunii în vederea punerii în aplicare a tratatelor, această procedură fiind similară cu

dreptul conferit Parlamentului European și cu dreptul conferit Consiliului”, au adoptat

Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului privind inițiativa cetățenească [143].

Regulamentul în cauză stabilește în preambul:

- „(2) Procedurile și condițiile necesare pentru o inițiativă cetățenească:

ar trebui să fie clare, simple, accesibile și proporționale cu natura inițiativei cetățenești,

astfel încât să încurajeze participarea cetățenilor și să mărească accesibilitatea Uniunii.

(3) (...) să garanteze că cetățenii Uniunii sunt supuși unor condiții similare atunci când

sprijină o inițiativă cetățenească, indiferent de statul membru din care provin. (...)

- (5) Este necesar să se stabilească numărul minim de state membre din care trebuie să

provină cetățenii. Pentru a se asigura că o inițiativă cetățenească este reprezentativă pentru un

interes al Uniunii, asigurând totodată faptul că instrumentul în cauză rămâne ușor de utilizat,

acest număr ar trebui stabilit la un sfert din statele membre.

(6) (...) Pentru a se asigura condiții similare pentru cetățenii care sprijină o inițiativă

cetățenească, aceste numere minime ar trebui să fie degresiv proporționale. Din motive de

claritate, aceste numere minime ar trebui stabilite pentru fiecare stat membru într-o anexă la

prezentul regulament. Numărul minim al semnatarilor necesar în fiecare stat membru ar trebui să

corespundă numărului membrilor Parlamentului European aleși în fiecare stat membru, înmulțit

cu 750. Comisia ar trebui împuternicită să modifice respectiva anexă pentru a reflecta eventuale

modificări intervenite în componența Parlamentului European” [143].

110

Conform Anexei la Regulamentul în cauză, numărul minim de semnatari ai inițiativei

cetățenești pentru fiecare stat membru este stabilit astfel: Estonia - 4 500; Letonia - 6 000;

Lituania - 9 000; România - 24 750 [143, Anexa 1].

Conform Constituției României: „Revizuirea Constituției poate fi iniţiată de Președintele

Romaniei la propunerea Guvernului, de cel puțin o pătrime din numărul deputaților sau al

senatorilor, precum și de cel puțin 500.000 de cetățeni cu drept de vot”, „Cetățenii care inițiază

revizuirea Constituției trebuie să provină din cel puțin jumătate din județele tării, iar in fiecare

din aceste județe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puțin 20.000 de

semnături in sprijinul acestei inițiative” [42, art. 150 alin. (1), (2)].

Constituţia României consacră inițiativa cetățenească prin stabilirea unui „(...) număr de

cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot”, iar aceștia „(...) trebuie să provină din cel puțin

un sfert din județele tării, iar in fiecare din aceste județe, respectiv in municipiul Bucureşti,

trebuie să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături in sprijinul acestei inițiative”[42, art.74

alin. (1)].

Adaptată la rigorile europene, inclusiv cele ale României, prin „numere minime ar trebui să

fie degresiv proporționale” ale semnatarilor, inițiativa legislativă (cetățenească) în Republica

Moldova ar putea fi inițiată de un număr de cel puțin 85000 de cetățeni cu drept de vot, care

trebuie să provină din cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar

în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puțin 5000 de semnături în sprijinul acestei

inițiative.

Mai mult, considerăm că proporționalitatea stabilită de Uniunea Europeană în privința

numărului minim pentru inițiativa cetățenească ar putea fi aplicate la normele privind revizuirea

Constituției României și a Republicii Moldova. Astfel, dacă pentru propunerea inițierii revizuirii

Constituției României este necesar votul a 500000 de cetățeni români, aplicând principiul

proporționalității și coraportul între numărul cetățenilor cu drept de vot la 31.03.2018 în

România (18907422 [133]) și în Republica Moldova (3259025 [132]), considerăm exagerat

numărul de cel puțin 200000 de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de vot, necesar

inițiativei de revizuire a Constituției Republicii Moldova.

În opinia noastră, numărul de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de vot, necesar

inițiativei de revizuire a Constituției Republicii Moldova ar trebui să constituie cel puțin cel

puțin 170000 de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de vot, acești cetățeni trebuie să

provină din cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare

din ele trebuie să fie înregistrate cel puțin 10000 de semnături în sprijinul acestei inițiative.

111

Constituția Letoniei stipulează: „Proiectele de lege pot fi depuse în Parlament de către

Președintele Republicii, de Guvern sau de comisiile Parlamentului, de cel puțin cinci membri ai

Parlamentului ori, potrivit procedurilor și în cazurile prevăzute în prezenta Constituție, de o

zecime din electorat” [36, art. 65].

Conform procedurilor prevăzute în Constituția Letoniei nu există o diferență în stabilirea

numărului alegătorilor pentru prezentarea unui proiect de modificare a Constituției sau a unei

legi „Alegătorii, reprezentând cel puțin o zecime din electorat, au dreptul să prezinte

Președintelui Republicii un proiect de modificare a Constituției sau a unei legi, complet elaborat,

proiect pe care Președintele îl va prezenta Parlamentului. În cazul în care Parlamentul nu adoptă

proiectul fără a-i modifica conținutul, acesta va fi supus unui referendum național” [36, art. 78].

Implementarea experiența de aproape un secol a Letoniei, țară cu numărul populației

similar țării noastre, poate simplifica și eficientiza procedură inițiativei de revizuire a Constituției

Republicii Moldova și inițiativei legislative(cetățenești). În acest caz atât pentru inițiativa de

revizuire a Constituției, cât și pentru inițiativa legislativă (cetățenească), ar fi neseser sprijinul a

cel puțin o zecime din cetățenii înscriși în Registrul de Stat al Alegătorilor (325902,5).

Generalizând, ne expunem în favoarea implicării cetățenilor în procesul legislativ atât la

etapa inițiativei legislative populare (cetățenești), cât şi la cea de adoptare a legilor (în cele

mai importante domenii ale organizării statului şi a societății). În sfera revizuirii

constituționale, optăm pentru exercitarea inițiativei populare (cetățenești) în condiții ce

corespund realității societății noastre, fiind absolut necesară neadmiterea restrângerii ilegale

a acestui drept constituţional.

Înregistrarea inițiativei legislative şi introducerea ei în procedura legislativă. După

exercitarea dreptului la inițiativă legislativă, ca operațiune juridică de declanșare a procedurii

legislative parlamentare, urmează o serie de alte operațiuni cu caracter prealabil, care au drept

scop pregătirea proiectului de lege pentru etapa decisivă – dezbaterea şi adoptarea legii.

Așadar, potrivit Regulamentul Parlamentului, proiectele de acte legislative, precum şi

propunerile legislative se depun împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepției

viitorului act, a locului acestuia în legislația în vigoare, precum şi a efectelor sale social-

economice şi de altă natură. De asemenea, se indică persoanele care au luat parte la elaborarea

proiectului şi se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării,

precum şi rezultatele consultării publice a proiectului. În cazul în care realizarea noilor

reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea

economico-financiară. Dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă, este necesară

112

elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi

proiectele lor [109, art. 47 alin. (6)].

În cazul în care se constată că inițiativele legislative nu sunt perfectate conform cerinţelor

tehnice stabilite de Regulament şi de alte acte legislative, Biroul permanent poate propune

autorilor acestora să le aducă în concordanță cu prevederile legale respective. Important este că,

după înregistrare în Parlament, dacă proiectul de act legislativ nu a fost examinat în decursul

legislaturii în care a fost înregistrat, inițiativa legislativă devine nulă.

În baza Regulamentului Parlamentului, proiectele de acte legislative şi propunerile

legislative se înregistrează la Direcţia documentare parlamentară a Secretariatului Parlamentului

în ordinea prezentării. Prin dispoziția Președintelui Parlamentului, proiectele de acte legislative

care corespund cerinţelor art. 47, se introduc în procedura legislativă şi se distribuie spre avizare

comisiilor permanente, Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului şi, după caz,

Guvernului, instituțiilor interesate. În cel mult 5 zile lucrătoare de la data includerii în procedura

legislativă, proiectele de acte legislative, propunerile legislative, precum şi documentele ce le

însoțesc se plasează pe web site-ul Parlamentului [109, art. 48].

În același timp, proiectul actului legislativ este înaintat de către Președintele Parlamentului

spre examinare comisiei permanente sesizate în fond, de competența căreia tine aceasta. Comisia

urmează să dezbată proiectul actului legislativ, asigurând consultarea publică a acestuia, în

decurs de cel mult 60 de zile lucrătoare, dacă Biroul permanent nu stabilește un alt termen.

La rândul lor, comisiile permanente care au primit spre avizare proiecte de acte legislative

le supun dezbaterilor şi prezintă comisiei sesizate în fond avize asupra lor în termen de cel mult

30 de zile lucrătoare. În caz de nerespectare a acestui termen, comisia permanentă sesizată în

fond, va redacta raportul său fără avizul sau avizele celorlalte comisii.

Proiectele de acte legislative înaintate de Președintele Republicii Moldova, de deputați, sau

de Adunarea Populară a unității teritoriale autonome Găgăuzia, se remit Guvernului spre avizare.

Neprezentarea avizului în termen de cel mult 30 de zile sau într-un termen mai restrâns, stabilit

de Președintele Parlamentului, nu împiedică examinarea proiectului de către Parlament, dacă

legea nu prevede altfel. Conform prevederilor art. 131 din Constituție, avizul Guvernului este

obligatoriu la proiectele de acte legislative şi la propunerile legislative sau la amendamentele

care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi

majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare.

Într-un final, proiectul de act legislativ se transmite spre avizare complexă Direcției

juridice a Secretariatului Parlamentului care, în termen de cel mult 30 de zile lucrătoare, prezintă

comisiei permanente sesizate în fond şi Direcției documentare parlamentară a Secretariatului

113

Parlamentului avizul referitor la concordanţa proiectului: cu prevederile Constituției; cu tratatele

internaționale la care Republica Moldova este parte; cu cerințele de procedură şi de tehnică

legislativă prevăzute de Regulamentul Parlamentului.

Din câte se poate observa, în Republica Moldova, avizarea finală a proiectelor de legi este

dată în competența Direcției documentare parlamentară a Secretariatului Parlamentului (deci o

structură a legislativului), în timp ce, în România, această sarcină este realizată de un organ

specializat în materie – Consiliul Legislativ.

După dezbaterea proiectului de lege, comisia permanentă sesizată în fond redactează un

raport, care în mod obligatoriu trebuie să cuprindă în principal:

a) actualitatea reglementării legislative a problemei abordate în proiectul de lege;

b) plenitudinea reglementării prin proiect a sferei respective de raporturi sociale;

c) oportunitatea dezbaterii proiectului de lege (pornind de la posibilitățile economico-

financiare ale republicii, situația social-politică, consecutivitatea reglementării legislative a

proceselor etc.);

d) posibilitatea dezbaterii proiectului de lege în cadrul ședințelor Parlamentului etc.

Ulterior, raportul comisiei permanente sesizate în fond, însoțit de avizele celorlalte comisii

care au dezbătut proiectul de act legislativ, rezultatele consultării publice, precum şi avizul

Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului, se transmit de către Direcţia documentare

parlamentară a Secretariatului Parlamentului deputaților şi autorilor proiectului de act legislativ.

Deputații, comisiile permanente şi fracțiunile parlamentare au dreptul să prezinte în scris

propuneri conceptuale şi amendamente motivate la proiectul de act legislativ, care se transmit

comisiei permanente sesizate în fond în termen de cel mult 30 de zile după primirea proiectului.

Amendamentele se prezintă sub formă de modificare motivată a cuprinsului punctelor,

alineatelor, articolelor, sub formă de completare a proiectului cu articole noi, sau de propuneri de

excludere a unor cuvinte, puncte, alineate sau articole din proiect. Amendamentele propuse sunt

examinate de comisia permanentă sesizată în fond şi, numai dacă aceasta consideră necesar, şi de

o altă comisie.

Chestiunea privind înscrierea pe ordinea de zi a proiectului de act legislativ este examinată

la ședința Biroului permanent, în cadrul căreia comisia permanentă sesizată în fond prezintă:

a) scopurile, sarcinile şi concepția proiectului, prognoza efectelor social-economice şi de

altă natură ale acestuia, precum şi categoria legii;

b) lista autorilor care au participat la elaborarea proiectului;

c) lista persoanelor sau organizațiilor care au efectuat expertiza proiectului;

d) fundamentarea economico-financiară a proiectului;

114

e) avizul comisiei (comisiilor) permanente pe marginea proiectului;

f) rezultatele consultării publice a proiectului;

g) avizul Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului;

h) lista şi/sau, după caz, proiectele de acte legislative sau normative necesare executării

actului legislativ care se adoptă.

Proiectele de acte legislative se înscriu în proiectul ordinii de zi a ședințelor Parlamentului,

în cel mult 10 zile de la primirea raportului comisiei permanente sesizate în fond. Ordinea de zi

este supusă spre aprobare Parlamentului cu votul majorității deputaților prezenți, după care se

plasează pe web site-ul acestuia şi se înmânează deputaților. Chestiunile care nu au fost acceptate

de către plenul Parlamentului, pentru a fi incluse în ordinea de zi, pot fi înaintate repetat nu mai

devreme de 30 de zile calendaristice.

În fine, proiectele de acte legislative înregistrate, care nu au fost incluse în ordinea de zi a

Parlamentului devin nule după 2 ani de la înregistrarea lor. În ceea ce privește proiectele de acte

legislative care şi-au pierdut actualitatea, precum şi cele rămase fără autori, acestea pot fi

respinse de Parlament în baza unei liste comune, în temeiul rapoartelor comisiilor de profil.

Proiectele de acte legislative care au fost incluse în ordinea de zi aprobată de către Parlament,

trec în cealaltă subetapă a fazei parlamentare – dezbaterea şi adoptarea legii.

Dezbaterea proiectului de lege şi adoptarea legii. Proiectele de legi avizate în modul

stabilit de lege se supun dezbaterii în plenul Parlamentului [14, p. 306].

Inițial, vom preciza, că etapa dezbaterilor cunoaște anumite subetape de desfășurare cu

denumirea legală de lecturi. În acest sens, în doctrină se menționează că etapele procesului

legislativ, în care proiectele de legi sunt examinate în ședințele Parlamentului se numesc

„lecturi” [229, p. 96].

Potrivit Regulamentului Parlamentului [109, art. 60 alin. (1)], proiectele de legi, înscrise pe

ordinea de zi a ședinței Parlamentului, se dezbat, de regulă, în două lecturi. Dacă proiectele de

legi ordinare, la decizia Parlamentului, pot fi adoptate într-o singură lectură, atunci proiectele de

legi organice se adoptă numai după dezbaterea lor în a două lectură. Practic, aceasta este o

cerință constituțională, fiind prevăzută şi în Constituţia Republicii Moldova [39, art. 74 alin. (1)].

O condiție specială se cere a fi respectată pentru dezbaterea proiectelor de lege

constituțională. Potrivit art. 143 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova şi art. 77 alin. (1)

din Regulamentul Parlamentului dezbaterea în acest caz poate începe după expirarea termenului

de 6 luni din momentul prezentării proiectului. În opinia specialiștilor, această perioadă este

necesară pentru ca fiecare membru al adunării constituante să chibzuiască asupra proiectului

supus dezbaterilor publice, dar mai ales este necesară poporului pentru a analiza şi discuta

115

proiectul [40, p. 572]. Pe de altă parte, Constituţia impune pentru adoptarea proiectului legii de

revizuire a Constituției un termen rigid – un an de la înregistrarea inițiativei în Parlament sau 6

luni de la data dezbaterii în ședința legislativului. În caz contrar, inițiativa de revizuire a

Constituției şi proiectul respectiv se consideră nule (art. 143 alin. (2).

Proiectele de legi constituționale se dezbat în cel puțin două lecturi. Pentru examinarea

proiectului de lege constituțională, Președintele Parlamentului îl remite Comisiei juridice, pentru

numiri şi imunități. În cazul în care Comisia juridică, pentru numiri şi imunități consideră că la

examinarea proiectului de lege constituțională este necesar de a fi atrași deputați din alte comisii

permanente, aceasta propune Parlamentului crearea unei comisii speciale [109, art. 77 alin. (2), (3)].

Pentru dezbaterea proiectelor de legi constituționale, se cer, în mod obligatoriu, avizele tuturor

comisiilor permanente, avizul Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului, precum şi cel al

Guvernului în cazul când inițiativa nu-i aparține. În baza avizelor menţionate supra, „comisia

specială sau comisia permanentă sesizată în fond întocmește un raport asupra proiectului de lege

constituțională şi îl prezintă Biroului permanent în decurs de 15 zile de la expirarea termenului

indicat la art.77 alin.(1). Raportul va conţine o apreciere a oportunității modificărilor preconizate,

precum şi a eventualelor consecințe ale acestora” [109 art. 78 alin. (1), (2)].

În conformitate cu Regulamentul Parlamentului, dezbaterea proiectului de lege în prima

lectură constă în: a) prezentarea de către autor a proiectului; b) audierea raportului comisiei

permanente sesizate în fond; c) luările de cuvânt ale deputaților [109, art. 61 alin. (1)].

Autorul inițiativei legislative are dreptul să ia cuvântul înainte de închiderea dezbaterii. În

urma dezbaterii proiectului de lege în primă lectură, potrivit art. Parlamentul poate adopta una

din următoarele decizii: adoptarea legii (în cazul unei legi ordinare); remiterea proiectului de

lege spre definitivare comisiei permanente sesizate în fond sau unei alte comisii competente;

aprobarea proiectului de lege în prima lectură şi pregătirea lui pentru a fi dezbătut în a doua

lectură; respingerea proiectului de lege.

Dacă a fost adoptată din prima lectură, legea ordinară urmează procedurile şi etapele de

circulație a unui act legislativ după adoptarea lui, în conformitate cu Instrucțiunea privind

circulația proiectelor de acte legislative în Parlament [97].

Important este că proiectul actului legislativ poate fi supus dezbaterii şi votării în lectura a

doua (sau finală, după caz) în aceeași ședință, după votarea în prima lectură, dacă nu au parvenit

amendamente care necesită examinare suplimentară. „Propunerea pentru dezbaterea proiectului

actului legislativ în lectura a doua sau/şi în cea finală, se face la solicitarea comisiei permanente

sesizate în fond, a unei fracțiuni parlamentare sau a președintelui ședinței” [109, art. 63 alin. (3)].

116

După dezbaterea proiectului de lege în primă lectură, acesta se transmite comisiei sesizate

în fond, sau unei alte comisii competente pentru examinarea amendamentelor deputaților, a

obiecțiilor şi propunerilor fracțiunilor parlamentare, comisiilor permanente, a avizelor

Guvernului, Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului, precum şi a propunerilor

reprezentanților societății civile, şi pentru prezentarea raportului respectiv.

În cadrul pregătirii proiectului de lege pentru dezbatere în a doua lectură, deputații,

comisiile permanente şi fracțiunile parlamentare pot prezenta amendamente comisiei sesizate în

fond în termen de 10 zile de la data aprobării proiectului în primă lectură. Dezbaterea proiectului

în lectura a doua are loc în cel mult 45 de zile de la data aprobării în primă lectură.

În cazul proiectelor de legi constituționale, după dezbaterea în prima lectură (în care nu pot

fi făcute amendamente) Parlamentul poate fie să aprobe proiectul de lege, fie să-l remită comisiei

speciale sau comisiei permanente sesizate în fond [109, art. 79 alin. (2)].

După aprobarea în primă lectură a proiectului de lege constituțională, Președintele

Parlamentului cere opinia deputaților privind punerea de îndată la vot a proiectului în a doua

lectură, sau transmiterea acestuia comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond

pentru examinarea amendamentelor şi pregătirea proiectului pentru dezbatere în a doua lectură.

În cazul în care cel puțin 25 de deputați vor cere transmiterea proiectului de lege constituțională

comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond, Președintele dispune aceasta. În caz

contrar, proiectul se pune la vot în lectura a doua şi definitivă.

În cazul în care proiectul de lege constituțională este transmis comisiei speciale sau

comisiei permanente sesizate în fond, în termen de 15 zile după adoptarea proiectului în primă

lectură, deputații pregătesc şi transmit amendamentele comisiei respective.

Dezbaterea proiectului de lege în a doua lectură constă în: a) audierea raportului comisiei

sesizate în fond; b) dezbaterea proiectului pe articole; c) votarea proiectului pe articole şi, după

caz, în ansamblu, dacă Parlamentul nu va hotărî altfel [109, art. 66].

La discutarea fiecărui articol deputații pot expune punctul de vedere personal sau al

fracțiunii parlamentare din care fac parte. De asemenea, la această etapă poate lua cuvântul şi

reprezentantul Guvernului. În cadrul luărilor de cuvânt, pot fi făcute amendamente orale

referitoare la tehnica legislativă şi la limbajul proiectului.

Dezbaterea articolelor începe cu amendamentele propuse. De regulă, amendamentul se

referă la conținutul unui articol separat. În cadrul dezbaterilor pe articole, autorii

amendamentelor pot să argumenteze propunerile făcute de ei şi respinse de comisie.

Dezbaterea amendamentelor începe cu cele prin care se propune excluderea unora dintre

textele cuprinse în articolul supus dezbaterii şi continuă cu cele privind modificarea sau completarea

117

acestuia. Parlamentul se pronunță prin vot asupra fiecărui amendament (după caz, a sintezei

amendamentelor), cu excepția cazurilor în care adoptarea unuia exclude acceptarea celorlalte.

Dezbaterea proiectului de lege în a treia lectură. Regulamentul Parlamentului, nu numai

că stabilește ca excepție că „Proiectele de legi constituționale, proiectele de legi organice în

problemele bugetului, finanțelor, economiei care necesită considerabile cheltuieli financiare,

proiectele de legi complexe, precum şi proiectele de legi în alte probleme importante, la decizia

Parlamentului, pot fi supuse dezbaterii şi în a treia lectură”, dar o aplică „(...) şi în cazurile cînd

în cursul dezbaterilor proiectului în a doua lectură au fost propuse amendamente esențiale ce

conduc la majorarea considerabilă a cheltuielilor financiare în procesul de realizare a legii” [109,

art. 60 alin. (4), art. 70 alin. (1)].

A treia lectură constă în:

a) transmiterea amendamentelor comisiei permanente sesizate în fond sau altei comisii

competente şi Guvernului spre examinare şi prezentarea raportului şi avizului, în termen de 3

săptămîni;

b) efectuarea a expertizei economico-financiare imparțiale asupra amendamentelor în

cauză;

c) discutarea raportului comisiei permanente sesizate în fond, a avizului Guvernului şi a

rezultatelor expertizei.

În cadrul acestei lecturi, dezbaterea se desfășoară doar pe marginea articolelor la care au fost

prezentate amendamente. În cazul în care, la dezbaterea proiectului de act legislativ în ultima lectură,

au fost acceptate multiple amendamente, propuneri şi obiecții care modifică esențial textul

proiectului, Parlamentul poate decide transmiterea acestuia pentru redactare în comisia sesizată în

fond şi prezentare spre adoptare în lectura finală. Pentru proiectele de legi complexe şi de coduri,

lectura finală este obligatorie. Termenul de redactare nu poate depăși 30 de zile lucrătoare, cu

excepția legilor complexe şi a codurilor, care vor fi redactate în cel mult 3 luni.

Înainte de a fi semnate de Președintele Parlamentului, actele legislative menţionate supra

se supun adoptării în lectura finală, în cadrul căreia nu pot fi făcute modificări sau prezentate

amendamente, însă pot fi invocate excepții vizând neconcordanțele dintre textul examinat în

ultima lectură de către Parlament şi textul prezentat pentru lectura finală.

Adoptarea actului legislativ în lectura finală exprimă intenția şi acordul autorității

legislative de a se aplica actul anume în redacția prezentată, pornindu-se de la sensul şi logica

internă a prevederilor respective.

Într-o altă opinie aceasta presupune o activitate finală a deputaților, care prin intermediul

votării îi conferă proiectului calitatea de lege [14, p. 310]. Semnificația votului are nu doar o

118

conotație juridică, dar şi una politică, întrucât, este expresia atitudinii grupurilor parlamentare şi

a fiecărui deputat în parte față de proiectul sau propunerea legislativă supusă votului, în forma în

care a rezultat în urma dezbaterii [35, p. 220].

Deci, adoptarea actelor legislative implică una din cele mai importante proceduri

legislative şi anume procedura votului. Potrivit Regulamentului Parlamentului legile, hotărârile

şi alte acte se adoptă de către Parlament cu votul majorității după cum urmează: a) legile

constituționale – cu votul a 2/3 din numărul deputaților aleși; legile organice – cu votul

majorității deputaților aleși, ce constituie votul a cel puțin 51 de deputați; legile ordinare,

hotărârile şi alte acte – cu votul majorității deputaților prezenți [109, art. 87].

O altă majoritate de voturi este aplicabilă doar în cazurile expres prevăzute în Constituție.

În context, Constituţia Republicii Moldova prevede că legile organice se adoptă cu votul

majorității deputaților aleși, iar legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorității

deputaților prezenți [39, art. 74].

După votare, dacă s-a întrunit numărul necesar de voturi stabilit de Constituție, proiectul de

lege se consideră adoptat, obținând calitatea de lege [139, p. 148]. În cazul în care, la votarea în

ansamblu, nu s-a obținut majoritatea respectivă de voturi arătată în art.87 alin.(1), proiectele de legi

se consideră respinse şi, în consecință, nu pot fi examinate de Parlament în decursul aceleiași sesiuni.

În ce privește procedura de votare a proiectelor de legi constituționale, Regulamentul

Parlamentului stabilește că după examinarea şi votarea fiecărui articol în parte, Președintele

Parlamentului supune votului proiectul de lege constituțională în întregime, care se adoptă cu

votul a două treimi din deputații aleși. Dacă proiectul de lege constituțională nu obține numărul

de voturi necesar, el se consideră nul [109, art. 84].

Actele legislative adoptate (în lectură finală) de Parlament se semnează de Președintele

Parlamentului, iar în condițiile art.14 alin.(2) și art.15 alin.(2) din Regulamentul Parlamentului,

de către unul dintre vicepreședinții Parlamentului în termen de cel mult 20 de zile lucrătoare de

la data adoptării. Semnătura Președintelui Parlamentului confirmă finalizarea procedurii

parlamentare de adoptare a actului legislativ şi conferă actului respectiv calitate oficială. În cele

din urmă, legea este transmisă Președintelui Republicii Moldova spre promulgare.

Dacă pentru legile organice şi ordinare aici se finalizează procedura legislativă

parlamentară, atunci pentru legile constituționale aceasta continuă în condițiile expres prevăzute

de Constituție. Astfel, în cazul în care sunt supuse revizuirii dispozițiile prevăzute la art.142

alin.(1) din Constituție (şi anume: dispozițiile Constituției privind caracterul suveran,

independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului),

119

Parlamentul, după adoptarea proiectului de lege constituțională, declară referendumul

constituţional republican pentru aprobarea noilor prevederi.

Sub aspect comparativ, reiterăm că la acest capitol Constituţia României este mai rigidă,

deoarece stipulează că dispozițiile privind caracterul național, independent, unitar şi indivizibil al

statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independentă

justiției, pluralismul politic şi limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii [42, art. 152 alin.

(1)]. Pe de altă parte, referendumul constituţional în România, potrivit art. 151 din Constituție, se

organizează ulterior adoptării legii constituționale de către adunarea reprezentativă, având

semnificația unei confirmări populare a modificărilor realizate, cu rol de condiție suspensivă

pentru producerea efectelor juridice ale revizuirii [43, p. 340-341]. Această formă de referendum

este cea mai des întâlnită în dreptul comparat, fiind un referendum de tip obligatoriu, decizional,

normativ şi la nivel constituţional [128, p. 142].

Sub aspect comparativ, etapa parlamentară se deosebește de la stat la stat în funcție de

modul de organizare a Parlamentului, în legislativele bicamerale aceasta fiind mai îndelungată

şi mai complexă sub aspectul procedurilor parlamentare derulate. Pe de altă parte, etapa dată

se caracterizează prin aceea că este cea mai detaliat reglementată, mai ales la nivelul

regulamentelor parlamentare.

3.4. Etapa post-parlamentară: reglementări normative și evoluții jurisprudențiale

Această fază a procesului legislativ marchează ultima etapă a procesului legislativ care,

potrivit cercetătorilor, cuprinde, în principal, procedurile de care depinde intrarea în vigoare a

legii [124, p. 222]. În opinia noastră, această fază finală a procesului legislativ include în sine

mai multe operațiuni juridice necesare pentru definitivarea acestuia. Printre acestea

menționăm: promulgarea legii, verificarea constituționalității legii, reexaminarea legii de

către Parlament şi publicarea legii.

Promulgarea legii. Potrivit Constituției Republicii Moldova legile se trimit spre

promulgare Președintelui Republicii Moldova [39, art. 74 alin. (4)]. Suplimentar, Constituția

stabilește: „Președintele Republicii Moldova promulgă legile” [39, art. 93 alin. (1)].

În concret, potrivit Regulamentului Parlamentului și Instrucțiunii privind circulația

proiectelor de acte legislative în Parlament, legea adoptată de Parlament se trimite spre

promulgare Președintelui Republicii Moldova cel târziu în ziua lucrătoare următoare zilei de

semnare a acesteia. Legile sunt recepţionate şi înregistrate de Aparatul Președintelui Republicii

Moldova [109, art. 74 alin. (1); 97, pct. 5.2.1.].

120

Referitor la categoriile de legi ce urmează a fi supuse promulgării, potrivit reglementărilor

în vigoare, este vorba de toate categoriile, inclusiv constituționale [109, art. 85]. Sub aspect

comparativ, atragem atenția că în România, promulgarea se face doar în cazul legilor organice şi

ordinare, nu şi în cazul legilor de revizuire a Constituției [127, p. 724].

În pofida faptului că promulgarea legii practic marchează finalizarea procesului legislativ,

totuși, operațiunea dată nu are o definiție constituțională, fiind doar circumscrisă atribuțiilor

șefului de stat [39, art. 93].

Pornind de la aceasta, se consideră că promulgarea legii reprezintă actul prin care șeful

statului constată dacă procesul legislativ este finalizat, fiind astfel epuizate toate etapele

procedurii legislative. Or, altfel spus, promulgarea este operațiunea prin care șeful statului își

exercită prerogativele constituționale privitoare la adoptarea legii şi se materializează într-un

decret care consacră finalizarea procesului legislativ [127, p. 721]. Promulgarea devine astfel

actul șefului de stat prin care se ia cunoștință despre finisarea procesului legislativ şi posibilitatea

de a dispune publicarea legii adoptate.

În contextul analizei naturii juridice a promulgării se poate atesta o dilemă referitoare la

faptul dacă aceasta are sau nu semnificația înzestrării legii cu formulă obligatorie. În viziunea

judecătorului constituţional N. Osmochescu (exprimată în conținutul unei Opinii separate la

Hotărîrea Curții Constituționale [79] „promulgarea legii ca operațiune finală a procedurii

legislative, permite șefului statului să învestească legea cu formulă executorie, obligând

autoritățile publice să procedeze la executarea prevederilor acesteia”. În pofida acestui fapt,

constituționaliștii români [127, p. 722] consideră că promulgarea legii nu are nimic de-a face cu

sancționarea legii care, în virtutea apartenenței anterioare a șefului de stat la puterea legiuitoare,

permitea acestuia să se opună unei legi votate de Parlament sau să o înzestreze cu forță juridică,

instituind puterea sa executorie. La moment însă, în virtutea prevederilor constituționale în

vigoare, șeful statului nu dispune de posibilitatea sancționării legii, puterile sale fiind limitate la

promulgarea legii în termenele prevăzute de Constituție.

În opinia noastră [5, p. 357-358], au dreptate constituționaliștii români, cel puțin din două

considerente. În primul rând, potrivit textului constituţional, promulgarea legii şi publicarea

acesteia sunt două operațiuni distincte cu efecte juridice diferite. Astfel, chiar dacă legea a fost

promulgată, potrivit art. 76 din Constituţia RM, „nepublicarea atrage inexistența acesteia”. Or, în

acest sens, însăși CC a Republicii Moldova stabilește: „legea nepublicată nu este opozabilă

persoanelor pentru executare, respectiv, ea nu își produce efectele” [80]. Deci, în acest caz,

practic nu se mai poate vorbi despre faptul că prin promulgare legea este învestită cu formulă

executorie şi devine obligatorie. În al doilea rând, un astfel de efect se poate obține doar prin

121

recunoașterea expresă în textul legii. Relevant în cazul dat este Constituţia Republicii Lituania

[38, art. 70 alin. (1)], care stipulează: „Legile adoptate de Parlament intră în vigoare în momentul

semnării şi promulgării lor de către Președintele Republicii, cu excepția situațiilor în care legile

prevăd o dată ulterioară de intrare în vigoare”.

În continuare, potrivit Constituției Republicii Moldova: „Președintele Republicii Moldova

este în drept, în cazul în care are obiecții asupra unei legi, să o trimită, în termen de cel mult două

săptămâni, spre reexaminare, Parlamentului. În cazul în care Parlamentul își menține hotărârea

adoptată anterior, Președintele promulgă legea” [39, art. 93 alin. (2)].

Din aceste prevederi constituționale se poate deduce că drumul legii spre promulgare poate

fi obstrucționat de exercitarea de către șeful statului a dreptului său de veto, care în esență

presupune că în cazul în care are obiecții asupra unei legi, șeful statului este în drept să o trimită

Parlamentului spre reexaminare.

Având în vedere complexitatea procesului legislativ, se consideră că este natural ca

Președintele să aibă unele rezerve, obiecții şi propuneri concrete întru îmbunătățirea calitativă a

unui articol sau a unei părți din articol. La acest capitol, Regulamentul Parlamentului precizează

că Președintele Republicii Moldova poate cere Parlamentului reexaminarea legii, pentru orice

motive ce fac legea în ansamblu sau o parte a ei inacceptabilă, fără a oferi careva detalii în acest

sens [109, art. 74 alin. (3)]. Dincolo de această incertitudine, sigur este că în cazul dat în procesul

legislativ intervine o nouă fază – reexaminarea.

Controlul exercitat asupra legii înainte de promulgarea sa. Reiterăm în context, că din

examinarea prevederilor din Constituţia României [42, art. 77] şi nu numai, constituționaliștii

români constată că șeful statului, în cadrul procedurii de promulgare, este dator să examineze

textul legii şi să observe dacă acesta se află în conformitate cu textele constituționale, cu

procedurile parlamentare şi cu imperativele politice ale momentului. În cazul în care constată că

legea derogă de la prevederile constituționale, el poate apela la justiția constituțională pentru a se

îndepărta viciile de neconstituționalitate. În cazul în care constată alte deficiențe ale legii, fie că

ele sunt legate de procedura de adoptare, fie de conținutul legii, în special, prin observarea unor

derogări de la tratatele internaționale la care România este parte, sau chiar pentru motive de

oportunitate, el poate sesiza Parlamentul, o singură dată, pentru reexaminarea legii [127, p. 724].

Deci, în cazul statului român, șeful statului, la etapa dată a procesului legislativ, este în

drept fie să invoce propriile obiecții față de lege şi să ceară reexaminarea ei de către Parlament,

fie să sesizeze justiția constituțională spre a se expune asupra constituționalității legii în cauză

care, de asemenea, implică o reexaminare a legii de către legislativ. Important este de subliniat

că, la această etapă, un subiect distinct al procesului legislativ românesc este CC a României,

122

moment expres confirmat în Constituţia României [42, art. 46] şi Legea privind organizarea şi

funcționarea CC a României [113, art. 17 alin. (1)] în care este stipulată atribuția acestei autorități

de a se pronunța asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea lor.

Trasând o paralelă între dispozițiile constituționale citate şi Legea fundamentală a

Republicii Moldova, constatăm că ultima nu prevede expres în competența șefului de stat,

prerogativa de a sesiza CC a Republicii Moldova în vederea exercitării controlului de

constituționalitate a legii ce urmează să o promulge. Acest fapt practic a determinat numeroși

cercetători autohtoni [3, p. 31-32; 168, p. 125-126; 51, p. 452; 52, p. 498-499] să intervină cu

propuneri concrete de învestire a șefului de stat cu astfel de prerogative, iar CC a Republicii

Moldova – cu competența exercitării controlului de constituționalitate a priori.

Argumentele invocate în acest sens indubitabil sunt convingătoare. Bunăoară, în opinia lui

V. Zubco necesitatea unui asemenea control este justificată prin avantajele pe care le prezintă,

cum ar fi: - înlăturarea conflictelor constituționale pînă la intrarea legii în vigoare; - reducerea

termenului de sesizare şi examinare; - asigurarea stabilității legislative şi înlăturarea urmărilor

negative ce pot apărea în urma controlului ulterior în cazurile cînd legile sunt recunoscute

neconstituționale [168, p. 125-126].

Asupra importanței instituției controlului preventiv al constituționalității legii înainte de

promulgare, s-au expus destul de relevant şi cercetătorii români. În opinia acestora, caracteristic

pentru subiecții procedurii parlamentare este faptul că, întotdeauna ei acționează în conformitate

cu o concepție politică, urmărind o soluție politică şi participând la o dezbatere al cărei conținut

esențial este o confruntare politică de idei şi argumente. Legea astfel este politica ce a învins.

Numai astfel ea poate exprima voința generală care, în substanța sa, este politică, întrucât

privește binele comun şi interesul național. Intervenția, însă, a judecătorului constituţional, este

în aplicarea Constituției, nu de pe poziția unei anumite opțiuni politice. Ca orice judecător, el

aplică legea şi singurul său scop este asigurarea supremației normei fundamentale, nu

oportunitatea politică a unei măsuri sau alteia. Prin urmare, putința de a legifera totul nu

înseamnă şi dreptul de a legifera orice [124, p. 222].

Expunându-se pe marginea acestui subiect, dna prof. E. Aramă subliniază că controlul

constituționalității legilor în Republica Moldova a fost conceput şi realizat numai ca un control

posterior, ceea ce înseamnă că CC a Republicii Moldova nu este implicată în procesul legislativ.

Preocupări pentru introducerea controlului prealabil (a priori) au existat, fiind prezentate atât în

publicațiile științifice, cât şi în inițiative de revizuire a Constituției. În acest ultim caz, CC a Republicii

Moldova a dat aviz negativ, arătând că inițiativa contravine Constituției, deoarece potrivit acesteia CC a

Republicii Moldova controlează doar actele normative în vigoare, dar nu şi legi care nu există, pentru

123

că dacă nu este promulgată, publicată, legea respectivă nu există. O asemenea opinie a fost criticată,

invocând-se faptul că dacă controlul prealabil nu este prevăzut de Constituție, aceasta încă nu înseamnă

că el contravine Constituției, altfel nici o revizuire a Constituției nu va fi posibilă [3, p. 31-32].

Sub acest aspect, constatăm că, relativ recent, CC a Republicii Moldova şi-a revizuit

radical poziția atât în ceea ce privește competența sa de a exercita controlul constituționalității a

priori, cât şi în privința dreptului șefului de stat de a cere exercitarea acestui control înainte de

promulgarea legii [5, p. 360].

Referitor la argumentarea competenței sale de a exercita controlul constituționalității a

priori, Curtea pornește de la câteva considerente [80]:

- Din conținutul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituție rezultă că CC a Republicii Moldova

„exercită, la sesizare, controlul constituționalității legilor […]”, fără a limita în mod expres

exercitarea acestei competente la legile „în vigoare”.

- Din conținutul art. 74 alin. (4) din Constituție rezultă cu claritate că, în momentul

trimiterii spre promulgare Președintelui, actul adoptat de Parlament are deja statutul de „lege”,

chiar dacă încă nu a intrat în vigoare. Or, potrivit Regulamentului Parlamentului, atele adoptate

în lectură finală sunt deja desemnate cu termenul de „lege”.

- Legea cu privire la CC a Republicii Moldova [104, art. 31 alin. (2)] şi Codul jurisdicției

constituționale [32, art. 4 alin. (2)], referindu-se la competența Curții de examinare a

constituționalității legilor, operează cu termenul de acte normative „adoptate”.

- În același sens, în Opinia Amicus Curiae a CC a României la acest subiect, furnizată la

solicitarea CC a Republicii Moldova, se menționează: „(...) noțiunea de lege, ca act juridic al

Parlamentului, prevăzută de art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, circumscrie ipoteza legii,

înainte de promulgarea de către Președintele Republicii şi de publicarea în Monitorul Oficial al

Republicii Moldova (…)” şi „ (…) dispozițiile art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituție permit

interpretarea, conform căreia instanța constituțională are competenta de a efectua atât un control

înainte de promulgarea legii de către Președinte, cât şi un control exercitat după intrarea în

vigoare a legii.” [80].

Pornind de la aceste considerente şi urmând raționamentele exprimate în practica sa

anterioară, Curtea reține că exercitarea controlului constituționalității unei legi, în sensul art. 135

alin. (1) lit. a) din Constituție, poate interveni atât înainte de promulgare, cât şi după intrarea

în vigoare prin îndeplinirea procedurilor cerute de lege. Deci, practic, instanța constituțională

își recunoaște competenta de a exercita controlul constituționalității legii a priori.

Referitor la prerogativa șefului de stat de a solicita exercitarea unui astfel de control înainte

de a promulga legile, CC a Republicii Moldova reține [80]:

124

- „promulgarea legii reprezintă un element ce finalizează procesul legislativ şi, în același

timp, reprezintă un control prealabil al legii”.

- „controlul legii exercitat de Președinte în cadrul procedurii de promulgare are la bază trei

componente (direcții): de procedură, de oportunitate şi de constituționalitate”.

- situația în care „Președintele Republicii Moldova este obligat să promulge legea şi după

revotarea ei în Parlament, chiar şi în eventualitatea unor dubii asupra constituționalității acesteia,

este susceptibilă să genereze un impas constituţional, pentru că, pe de o parte, Președintele

Republicii Moldova ar fi obligat să promulge o lege contrară Constituției, încălcând astfel

Constituţia, iar, pe de alta, ar încălca Constituţia şi dacă nu ar promulga legea, atentând asupra

exercitării puterii legislative”.

Pornind de la aceste considerente, Curtea consideră că Președintele Republicii Moldova, în

cazul trimiterii legii spre reexaminare Parlamentului pentru motive de neconstituționalitate, poate

sesiza concomitent CC a Republicii Moldova, în calitate de unică autoritate de jurisdicție

constituțională, în vederea controlului constituționalității legii adoptate.

Dincolo de aceste momente, atragem atenția asupra faptului că CC a Republicii Moldova

intervine şi cu alte momente absolut inovaționale, şi anume [80]:

- „ (...) sesizarea în vederea controlului constituționalității legii înainte de publicare nu are

incidență directă asupra procedurilor de promulgare, astfel încât, în eventualitatea promulgării

legii contestate până la pronunțarea hotărârii CC a Republicii Moldova, controlul a priori al

constituționalității legii își continuă procedura în cadrul controlului a posteriori”.

- „(…) tine de esența principiului loialității constituționale ca, în cazul contestării legii

trimise de către Președintele Republicii Moldova spre reexaminare Parlamentului pentru motive

de neconstituționalitate, Parlamentul să revoteze legea numai după pronunțarea hotărârii CC a

Republicii Moldova prin care s-a confirmat constituționalitatea.”

Sub aspect comparativ, o altă situație atestăm în România. Potrivit art. 147 alin. (2) din

Constituţia României, în cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de

promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru

punerea lor în conformitate cu decizia CC a României. În aceste situații, legea poate fi trimisă la

promulgare numai după punerea de acord a dispozițiilor sale declarate neconstituționale cu

decizia CC a României. În cazul în care legea este declarată în întregime neconstituțională,

promulgarea acesteia nu mai este posibilă. Pentru a se reglementa respectiva materie este nevoie

de reluarea procedurii legislative [127, p. 723].

Legile declarate constituționale prin decizia CC a României, se trimit spre promulgare

Președintelui, precum şi cele declarate parțial neconstituționale, după punerea lor de acord cu

125

Constituţia. De această dată, după primirea deciziei CC a României, prin care se declară

constituționalitatea legii, ori după primirea legii de la Parlament, șeful statului este obligat să o

promulge în termen de 10 zile [42, art. 77 alin. (3)].

O altă inovație adusă de CC a Republicii Moldova în materie, se referă la ceilalți subiecți

ce dispun de dreptul de a o sesiza. Respectiv, CC a Republicii Moldova consideră că „oricare

dintre subiecții cu drept de sesizare, poate contesta la CC a Republicii Moldova o lege

nepublicată în Monitorul Oficial, în condițiile legii, la fel ca în cazul contestării unei legi

publicate în Monitorul Oficial”. Având în vedere această constatare, CC a Republicii Moldova

consideră „necesară reglementarea mecanismului de notificare de către Parlament a tuturor

subiecților cu drept de sesizare despre disponibilitatea textului legii, semnat de Președintele sau,

după caz, de vicepreședintele Parlamentului”.

Reexaminarea legii de către Parlament. În opinia CC a Republicii Moldova,

reexaminarea este o fază complementară şi obligatorie pentru Parlament [79]. În acest sens,

Constituţia Republicii Moldova nu face nici o precizare. Sub aspect comparat însă, menționăm

că Constituţia Republicii Franceze prevede expres că „redeschiderea dezbaterilor nu poate fi

refuzată” [37, art. 10 alin. (2)].

În practică, s-a pus problema procedurii de desfășurare a acestei faze, dacă este

asemănătoare sau deosebită de cea inițială – examinarea.

Pe marginea acestei probleme, CC a Republicii Moldova [79] susține că „este natural ca

reexaminarea, fiind o fază complementară, dar calitativ nouă şi distinctă, să aibă propria

procedură, deosebită de cea inițială – examinarea”.

La nivel normativ însă, este prevăzut că: „Obiecțiile Președintelui Republicii Moldova sunt

examinate conform procedurii stabilite pentru examinarea amendamentelor, (...), în baza

raportului comisiei permanente responsabile de legea reexaminată şi, după caz, a avizului

Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului” [109, art. 74 alin. (3); 97, pct. 5.2.8.]

Suplimentar, Regulamentul Parlamentului, prevede că procedura de vot menționată la

alin.(1) din art. 87, este aplicabilă şi în cazul reexaminării legilor la care Președintele Republicii

Moldova are obiecții. O altă majoritate de voturi este aplicabilă doar în cazurile expres prevăzute

în Constituție [109, art. 87 alin. (2)].

Prin urmare, dacă potrivit Constituției Republicii Moldova procedura reexaminării legii

este similară cu cea inițială, apoi în Constituţia Republicii Polone, în acest sens constatăm o altă

situație [41]:

- art. 120: „Dieta adoptă legile cu votul majorității simple a cel puțin jumătate din numărul

de deputați, cu excepția cazului în care Constituţia prevede o altă majoritate.”

126

- art. 122 alin. (5): „(...) În caz de reexaminare, Președintele Republicii promulgă legea, în

termen de șapte zile de la revotarea ei de către Dietă cu votul a trei cincimi dintre membri şi în

prezenta a cel puțin jumătate din numărul de deputați, trimițând-o ulterior la publicare în

Monitorul Oficial al Republicii Polone (Dziennik Ustaw). (...)”.

Procedura reexaminării se poate finaliza în două modalități. În cazul în care, după

reexaminarea legii, Parlamentul, prin vot, nu își menține hotărârea, legea se consideră respinsă şi

nu poate fi readusă în discuția Parlamentului în cursul aceleiași sesiuni.

În cazul în care, după reexaminarea legii, Parlamentul își menține hotărârea asupra textului

legii adoptat anterior, sau face modificări care răspund obiecțiilor Președintelui Republicii

Moldova, legea urmează procedurile şi etapele de circulație a actului legislativ după adoptarea

lui de către Parlament, prevăzute de Instrucțiune. Pe cale de consecință, Președintele Republicii

Moldova este obligat deja să promulge legea.

Curios este că în practica altor state, promulgarea dispune de anumite particularități.

Bunăoară, Constituţia Republicii Lituania [38]

în art. 71 prevede

: „1. În termen de zece zile de la

primirea unei legi adoptate de Parlament, Președintele Republicii fie semnează şi promulgă

legea, fie o retrimite motivat în Parlament, pentru reexaminare. 2. În cazul în care legea adoptată

de Parlament nu este retrimisă şi nu este semnată de Președintele Republicii în termenul

prevăzut, aceasta va intra în vigoare după semnarea şi promulgarea ei oficială de către

Președintele Parlamentului. 3. O lege sau un alt act adoptat prin referendum este semnat(ă) şi

promulgat(ă) în termen de cinci zile de Președintele Republicii. 4. În cazul în care Președintele

Republicii nu semnează şi nu promulgă o astfel de lege în termenul prevăzut, aceasta va intra în

vigoare după semnarea şi promulgarea ei de către Președintele Parlamentului.” [38]. Mai mult,

potrivit art. 149, în cazul în care Președintele Republicii nu semnează şi nu promulgă o lege de

modificare a Constituției în termenul de 5 zile, legea respectivă va intra în vigoare la momentul

semnării şi promulgării acesteia de către Președintele Parlamentului.

Deci, după cum se poate observa, în cazul în care legea nu este promulgată de către șeful

statului, ea intră în vigoare prin semnare şi promulgare de către Parlament. În opinia noastră,

acesta este un mijloc eficient de evitare a blocajelor constituționale.

Publicarea legii şi intrarea acesteia în vigoare. Potrivit Constituției Republicii Moldova:

„Legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data

publicării sau la data prevăzută în textul ei” [39, art. 76].

Deci, după promulgarea legii, Președintele Republicii Moldova o trimite spre publicare în

Monitorul Oficial al Republicii Moldova. În acest sens, Legea privind modul de publicare şi

intrare în vigoare a actelor oficiale prevede: „legile promulgate de Președintele Republicii

127

Moldova şi decretele pentru promulgarea acestora se remit de către Președinte, în termen de 3

zile de la data semnării, Agenției Informaționale de Stat „Moldopress” pentru publicarea lor în

Monitorul Oficial şi Centrului de Informaţii Juridice pentru publicarea lor în Registrul de stat al

actelor juridice al Republicii Moldova. Actele oficiale se publică în Monitorul Oficial în termen

de cel mult 10 zile de la data primirii lor de către Agenția Informațională de Stat „Moldopress”,

iar în Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova - în termen de 3 zile de la data

publicării lor în Monitorul Oficial” [111, art. 1 alin. (4)].

În principiu, publicarea legii denotă intrarea acesteia în vigoare. În situația în care, în

cuprinsul legii, se prevede o dată diferită de cea a publicării pentru intrarea în vigoare, lato sensu,

norma juridică din acest act normativ intră în vigoare la acea dată. Intrarea în vigoare a normei

juridice semnifică faptul că norma în cauză este validă şi dobândește forță juridică, este

obligatorie pentru toți cei cărora li se adresează, adică începe să producă efecte juridice şi poate

fi dusă la îndeplinire cu sprijinul forței de constrângere a puterii publice [127, p. 725].

Din acest punct de vedere, există state, în care intrarea în vigoare a legii are loc la data

publicării acesteia în actul oficial al statului, sau la o dată ulterioară, valabilă pentru toate actele

normative sau numai pentru anumite tipuri de asemenea acte, ori la o dată prevăzută expres în

actul normativ, care nu poate fi decât posterioară acestuia. Un exemplu în această materie îl

constituie Franţa, stat în care legea intră în vigoare după o zi efectivă înțeleasă ca termen ce

curge între orele 0 şi 24 în cazul Parisului, termen ce se mărește în funcție de destinația la care

urmează să ajungă publicația oficială. De exemplu, în provincie, legea intră în vigoare după o zi

efectivă de la primirea Jurnalului Oficial la sediul arondismentului [174, p. 201].

Vorbind despre România, în contextul dat, observăm că după revizuirea din anul 2003 a

Constituției, legile în această țâră se publică în Monitorul Oficial şi intră în vigoare la 3 zile de la

data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei [42, art. 78].

Intrarea în vigoare a legii cunoaște în practică şi alte moduri de manifestare. Bunăoară, există

legi care stabilesc intrarea progresivă a acestora în vigoare. Un exemplu îl constituie Codul de

executare, care fiind adoptat la data de 24 decembrie 2004, prevede expres intrarea sa în vigoare la

data de 1 iulie 2005, cu excepția anumitor dispoziții, care fie vor intra progresiv pînă cel târziu la 1

ianuarie 2013, fie în funcție de momentul abrogării unor alte legi [30, art. 342].

În cazul normelor juridice a căror validitate se află într-un alt izvor de drept, aceasta intră

în vigoare în condiții specifice. De exemplu, norma juridică prin care se declară neconstituțional

un text de lege, cuprinsă într-o decizie a CC a Republicii Moldova, intră în vigoare la data

adoptării acesteia. În acest sens, Legea cu privire la CC a Republicii Moldova stabilește: „Actele

128

normative sau unele părți ale acestora, declarate neconstituționale, devin nule şi nu se aplică din

momentul adoptării hotărârii respective a CC a Republicii Moldova” [104, art. 28 alin. (2)].

3.5. Concluzii la capitolul 3

Sinteza tipologiei procesului legislativ permite de a face unele precizări.

1. Etapizarea procesului legislativ şi succesiunea ordonată a legilor este binevenită şi

deosebit de importantă, mai ales pentru ordonarea şi eficientizarea acestuia.

2. Diviziunea în etape a acestui proces este efectuată după criterii obiective deoarece

fiecare etapă are un anumit scop, un obiectiv bine determinat, de calitatea căruia, în mare parte

depinde eficiența actelor legislative adoptate. În al treilea rând, atingerea scopului/obiectivului

fiecărei etape, practic face posibilă trecerea la următoarea etapă.

3. Susținem divizarea procesului legislativ în trei faze/etape majore consecutive: pre-

parlamentară, parlamentară şi post-parlamentară. Fiecare dintre acestea dispune de trăsături

distincte, de un rol unic, decisiv pentru atingerea obiectivelor generale ale procesului legislativ

[6, p. 506]. Împreună ele formează un proces legislativ unic, ce reflectă logica devenirii legii de

la elaborarea proiectului pînă la adoptare, promulgare şi publicare.

4. Etapa pre-parlamentară a procesului legislativ este o etapă în care accentul este pus în

special pe fundamentarea viitorului act legislativ, pe întocmirea textului proiectului actului

legislativ şi pe coordonarea lui atât cu o serie de autorități competente în materie, cât şi cu

cetățenii/societatea civilă.

5. Etapa parlamentară reprezintă o etapă decisivă a procesului legislativ, deoarece: se

desfășoară exclusiv în fața Parlamentului, implică o serie de proceduri legislative, realizarea

cărora conferă procesului legislativ un caracter ordonat, în cadrul ei sunt realizate competențele

constituționale ale subiecților implicați în proces şi cel mai important, după adoptare proiectul de

lege, obține statutul de lege.

6. În opinia noastră, etapa post-parlamentară este faza finală a procesului legislativ care

cuprinde, în principal, procedurile de care depinde intrarea în vigoare a legii și include în sine

mai multe operațiuni juridice necesare pentru definitivarea acestuia, şi anume: promulgarea legii,

verificarea constituționalității legii, reexaminarea legii de către Parlament şi publicarea legii.

129

CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMANDĂRI

În rezultatul cercetării aprofundate şi complexe a reglementării juridice a procesului

legislativ, venim cu următoarele concluzii generale:

1. Termenul funcție legislativă raportată la Parlament trebuie interpretat ca prerogativa

forumului reprezentativ suprem al poporului, stabilită de Constituție, de a reglementa în mod

primar orice categorie de relații sociale, în timp ce noțiunea de competență de legiferare

cuprinde mai multe atribuții în domeniu, printre care examinarea și adoptarea proiectelor de legi

etc. [8, p. 34].

2. Spre deosebire de funcția legislativă a Parlamentului noțiunea de competenţă de

legiferare, cuprinde mai multe atribuții în domeniu, reglementate de Constituție şi alte legi și

exercitate în cadrul amplului proces de creare a legilor [8, p. 34].

3. Parlamentul Republicii Moldova face parte din categoria parlamentelor cu competență

de legiferare determinată (deci, şi limitată), întrucât Constituţia Republicii Moldova şi Legea-

cadru în domeniu stabilesc concret atribuțiile acestuia în materia legiferării [4, p. 25].

4. Activitatea de legiferare se materializează în cadrul procesului legislativ, care cuprinde

o serie de acțiuni, operațiuni şi proceduri ce se desfășoară în cadrul diferitor nivele instituționale,

prin succesiunea mai multor etape distincte, riguros reglementate [8, p. 31]. Astfel spus, procesul

legislativ reprezintă modalitatea tehnică de realizare a legiferării.

5. Procesul legislativ: reprezintă un veritabil proces juridic, întrucât intermediază

materializarea activității de legiferare a autorităților competente, imprimându-i o formă

procesuală; desemnează o serie de acțiuni şi operațiuni legislative ce se desfășoară în cadrul

diferitor nivele instituționale, prin succesiunea mai multor etape distincte, reglementate sub

formă de proceduri juridice [8, p. 31].

6. Procesul legislativ ca instituție juridică reprezintă forma procesuală a activității de

legiferare, ce se realizează prin mai multe proceduri legislative, care presupun o anumită ordine,

prestabilită juridic, de parcurgere a proiectelor de acte legislative, de la inițiere până la adoptare

şi intrare în vigoare [10, p. 34-35].

7. Procesul legislativ se desfășoară nu doar în baza normelor de procedură legislativă, ci

şi în baza normelor tehnicii legislative (legisticii formale), care în ansamblul lor, vin să asigure

atât ordinea de parcurgere a etapelor procesului legislativ, cât şi atingerea scopului prestabilit –

130

legii de calitate cu un impact pozitiv asupra dezvoltării societăţii. Un rol distinct în acest sens

revine principiilor fundamentale ale procesului legislativ, scopul cărora este de a asigura

eficiența procesului legislativ şi calitatea actelor legislative [10, p. 35].

8. Obligativitatea respectării principiilor: legalității, transparenței, democratismului,

profesionalismului corpului de deputați, etapizării și reglementării „la pachet” în procesul

legislativ, asigură exercitarea competenței de legiferare a Parlamentului în condițiile și limitele

stabilite de Constituție și alte legi [9, p. 29].

9. Divizarea (etapizarea) și succesiunea ordonată a etapelor este obiectiv necesară și

deosebit de importantă pentru ordonarea și eficientizarea procesului legislativ, deoarece fiecare

etapă are un anumit scop, un obiectiv bine determinat, de atingerea cărora, în mare parte, depinde

calitatea și eficiența actelor legislative adoptate [7, p. 302].

10. Achiesăm la opinia doctrinară privind divizarea procesului legislativ în trei faze/etape

majore consecutive (pre-parlamentară, parlamentară şi post-parlamentară), care dispun de

trăsături distincte, de un rol unic, decisiv pentru atingerea obiectivelor generale ale procesului

legislativ. Considerăm că împreună aceste etape formează un proces legislativ unic, care reflectă

logica devenirii legii de la elaborarea proiectului până la adoptare, promulgare şi publicare [7, p.

302-303; 6, p. 505].

Considerăm că prin rezultatele științifice obținute a fost soluționată problema științifică

importantă care rezidă în fundamentarea științifică a reglementării juridice a procesului

legislativ din Republica Moldova prin argumentarea competențelor în materie, a etapelor și

procedurilor pe care le implică, fapt ce a permis cunoașterea particularităților acestuia și

propunerea de soluții în vederea optimizării, eficientizării şi armonizării procesului legislativ

conform standardelor europene și internaționale.

Soluționarea problemei științifice importante, precum și elucidarea jurisprudenței Curții

Constituționale a Republicii Moldova și României, a cadrului normativ și bunelor practici

europene (ale țărilor baltice, Poloniei, dar și a Uniunii Europene în ansamblu) au permis

formularea:

A. anumitor recomandări:

1. Aducerea în concordanță a dispozițiilor privind competența subiecților care pot iniția

elaborarea proiectelor de acte normative din Legea pentru adoptarea Regulamentului

Parlamentului nr. 797/1996 cu prevederile Constituției Republicii Moldova, Legii nr. 100/2017

cu privire la actele normative, Legii nr. 136/2017 cu privire la Guvern, Legii nr. 344/1994

privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), Legii nr. 173/2005 cu privire la

prevederile de bază ale statutului juridic special al localităților din stingă Nistrului (Transnistria),

131

ale altor acte normative, precum şi eventuala republicare a Regulamentului Parlamentului,

condiționată de modificarea și completarea substanțială a acestuia.

2. Armonizarea procesului legislativ din Republica Moldova la rigorile europene prin

stabilirea în norme constituționale a unor „numere minime, degresiv proporționale” ale

semnatarilor care susțin inițiativa legislativă (cetățenească), ar permite cetățenilor din Republica

Moldova să utilizeze un instrument al democrației participative și să propună modificări

legislative concrete în domeniile reglementate prin legi organice și ordinare. Mai mult,

considerăm că proporționalitatea stabilită de Uniunea Europeană în privința numărului minim de

semnături în susținerea inițiativei cetățenești ar putea fi aplicată normelor constituționale privind

inițiativa de revizuire a Constituției Republicii Moldova.

B. propuneri de lege ferenda, în vederea consolidării și perfecționării reglementării

procesului legislativ în Republica Moldova:

1. Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994, republicată (Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr.78/140 din 29.03.2016) se completează după cum urmează:

a) articolul 73 se completează după cuvintele „Dreptul de inițiativă legislativă aparține

deputaților în Parlament, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a

unității teritoriale autonome Găgăuzia” cu sintagma „și unui număr de cel puțin 85000 de

cetățeni cu drept de vot, care trebuie să provină din cel puțin jumătate din unitățile administrativ-

teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puțin 5000 de

semnături în sprijinul acestei inițiative”;

b) articolul 74 se completează:

cu alineatul (31) cu următorul cuprins:

„(31) Odată cu semnarea legii adoptate Președintele Parlamentului notifică toți subiecții cu

drept de sesizare a Curții Constituționale despre disponibilitatea textului legii pentru exercitarea

dreptului în cauză, înainte ca legea să fie publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova”;

cu alineatul (5) cu următorul cuprins:

„(5) În cazul în care Președintele Republicii Moldova nu promulgă legea reexaminată și

adoptată de Parlament în termen de cel mult 2 săptămâni de la data înregistrării legii în Aparatul

Președintelui, aceasta se promulgă prin hotărârea Parlamentului.”;

c) articolul 1061 se completează cu alineatul (1

1) cu următorul cuprins:

„(11) Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului pentru un proiect sau mai

multe proiecte de legi în același timp, dacă acestea au un caracter urgent, reglementează relații

din același domeniu de activitate şi stabilesc norme juridice de aplicare imediată, pentru a

asigura protejarea sau realizarea interesului public”;

132

d) articolul 141 alineatul (1):

- litera a) se modifică și va avea următorul cuprins:

„a) un număr de cel puțin cel puțin 170000 de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de

vot, dacă aceștia provin din cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul

doi, iar în fiecare din ele au fost înregistrate cel puțin 10000 de semnături în sprijinul acestei

inițiative”;

- se completează cu litera a1) cu următorul cuprins:

„a1) cel puțin o zecime din numărul cetățenilor Republicii Moldova cu drept de vot, dacă

aceștia provin din peste jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în unele

din ele au fost înregistrate mai puțin de 10000 de semnături în sprijinul acestei inițiative”;

e) articolul 143 alineatul (2) se completează după cuvintele „propunerea se consideră

nulă” cu următoarele cuvinte: „, cu excepția cazurilor când inițiativa a fost înaintată conform

articolului 141 alineatul (1) litera a) și litera a1) din Constituție. În aceste cazuri proiectul de lege

cu privire la modificarea Constituției se supune unui referendum republican”.

2. Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, nr. 797 din 02.04.1996

(Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 50 din 07.04.2007), cu modificările și completările

ulterioare;

a) articolul 14 se completează cu litera f1) cu următorul cuprins:

„f1) semnează hotărârile adoptate de Parlament cu privire la promulgarea legilor

nepromulgate de Președintele Republicii Moldova după reexaminarea de către Parlament;”;

b) articolul 73 se completează cu alineatul (2) cu următorul cuprins:

„(2) Odată cu semnarea legii adoptate, Președintele Parlamentului notifică toți subiecții cu

drept de sesizare despre disponibilitatea textului legii pentru a sesiza Curtea Constituțională

înainte ca aceasta să fie publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.”;

c) articolul 74 se completează cu alineatul (5) cu următorul cuprins:

„(5) În cazul în care Președintele Republicii Moldova nu promulgă legea adoptată și

reexaminată de Parlament, în termenul prevăzut de alineatul (4) din prezentul articol, aceasta se

promulgă prin hotărârea Parlamentului.”;

d) articolul 119:

alineatul (2) se modifică și se completează și va avea următorul cuprins:

„(2) Angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului se declară prin hotărîre a

Guvernului, care se prezintă Parlamentului după publicarea în Monitorul Oficial al Republicii

Moldova atât a textului hotărârii de Guvern, cât și a textului integral anexat al programului, al

declarației de politică generală sau al proiectului de lege.”;

133

se completează cu alineatul (21) cu următorul cuprins:

„(21) Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului pentru un proiect sau mai

multe proiecte de legi în același timp, dacă acestea au un caracter urgent, reglementează relații

din același domeniu de activitate şi stabilesc norme juridice de aplicare imediată, pentru a

asigura protejarea sau realizarea interesului public.”;

3. Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale nr. 173 din

06.07.94 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.183-185/653 din 10.10.2008), cu

modificările și completările ulterioare, articolul 1:

în alineatul (1), după cuvintele „Legile, promulgate de Președintele Republicii Moldova”,

se completează cu cuvintele „ sau de Parlament”;

la alineatul (2) sintagma „Legile promulgate de Președintele Republicii Moldova şi

decretele pentru promulgarea acestora se remit de către Președinte” se substituie cu sintagma

„Legile promulgate de Președintele Republicii Moldova sau de Parlament şi decretele sau

hotărârile Parlamentului pentru promulgarea acestora se remit de către Președintele Republicii

Moldova sau Președintele Parlamentului”.

134

BIBLIOGRAFIE

Surse în limba română

1. ALBU V. Procedurile parlamentare: concept, semnificație şi clasificare. În: Mecanisme

naționale şi internaționale de protecție a drepturilor omului, Masă rotundă cu participare

internațională din 11 decembrie 2013. Chişinău: AAP, 2014, p. 245-258.

2. ALBU V., Gabureac A. Reflecții asupra eficienței activității parlamentare. În: Teoria şi

practica administrării publice, materialele conferinței ştiinţifico-practice cu participare

internațională, din 23 mai 2014. Chişinău: AAP, 2014, p. 274-277.

3. ARAMĂ E. Controlul constituționalității legilor: istorie şi actualitate. Chişinău: Museum,

2000, 79 p.

4. ARNĂUT V. Competența legislativă a Parlamentului și limitele acesteia. În: Legea și

Viața, 2017, nr. 9, p. 22-28.

5. ARNĂUT V. Controlul exercitat asupra legii înainte de promulgare. În: Teoria și practica

administrării, Materiale ale conferinței științifice internaționale din 17 mai 2018, desfășurată în

cadrul Academiei de Administrare Publică. Chișinău: AAP, 2018, p. 357-363.

6. Arnăut V. Dreptul cetățenilor la inițiativă legislativă. În: Защита прав человека,

Materialele conferinței științifice din 26.10.2017, desfășurată în cadrul Universității de Stat

din Comrat. Comrat, 2017, p. 505-519.

7. ARNĂUT V. Etapele procesului legislativ. În: Mecanisme de protecție a drepturilor

omului, Materiale ale mesei rotunde cu participare internațională din 05.12.2017,

Academia de Administrare Publică. Chișinău: AAP, 2017, p. 293-303.

8. ARNĂUT V. Legiferarea și funcția legislativă a Parlamentului. În: Supremația Dreptului,

2017, nr. 4, p. 29-35.

9. ARNĂUT V. Principiile legiferării – factor de asigurare a calității legislației. În: Jurnalul

Juridic Național: teorie și practică, 2017, nr. 2, p. 24-49.

10. ARNĂUT V. Procesul legislativ și procedura legislativă (Partea a II-a). În: Revista

Națională de Drept, 2017, nr. 12, p. 31-35.

11. ARNĂUT V. Procesul legislativ și procedura legislativă (Partea I). În: Legea și Viața,

2017, nr. 11, p. 24-28.

12. ARNĂUT V., Costachi Gh. Procedura legislativă în contextul procedurilor parlamentare.

În: Supremația Dreptului, 2017, nr. 5, p. 14-20

13. ARSENI A. Angajarea răspunderii guvernului - metodă de „intervenţie în funcția

legislativă a statului. În: Revista Națională de Drept, 2016. nr. 5. p. 2-7

14. ARSENI A. Drept constituțional și instituții politice. Tratat. Vol. II. Chișinău: CEP USM,

2014. 468 p.

15. ARSENI A. Drept parlamentar. Chişinău: CEP USM, 2015, 324 p.

16. ARSENI A., IVANOV V., SUHOLITCO L. Drept constituțional comparat. Chișinău: CEP

USM, 2003. 295 p.

17. AVORNIC Gh. Tratat de teoria generală a statului și dreptului. Vol. II. Chișinău: S.n.,

2010. 580 p.

18. BĂDESCU M. Drept constituțional și instituții politice. București: Lumina Lex, 2001.

336 p.

19. BALMUŞ V. Derogarea și excepția în doctrină și în legislația națională. În: Akademos,

2015, nr. 1, p. 124-132.

20. BALMUŞ V. Preeminența dreptului și securitatea juridică în procesul amendării Codului

cu privire la știință și inovare și a Codului educației. În: Akademos, 2017, nr. 3, p. 23-30.

135

21. BALMUŞ V., LUNGEANU N. Delegarea: dimensiuni legale şi doctrinare. Chişinău:

Tipografia A.Ş.M., 2009, 376 p.

22. BALTAG D. Teoria generală a dreptului și statului. Cimișlia: TIPCIM, 1996, 329 p.

23. BUGA L. Cu privire la tehnica legislativă şi activitatea de legiferare. În: Правовые

реформы в постсоветских странах: достижения и проблемы, Международная научно-

практическая конференция, 28-29 марта 2014 г. Кишинев: Iulian, 2014 (Tipogr.

Cetatea de Sus), p. 13-15.

24. BUGA L. Tehnica legislativă penală. Teză de doctor în drept, specialitatea 554.01 – Drept

penal şi execuţional penal. Chişinău, 2016. 181 p.

25. BUGA L. Unele aspecte privind tehnica juridică şi crearea dreptului. În: Legea şi Viața,

2012, nr. 5, p. 29-32.

26. BUJOR V., BUGA L. Tehnica legislativă şi rolul ei în activitatea de legiferare. În: Jurnalul

Juridic Naţional: teorie şi practică, 2013, nr. 3, p. 4-10.

27. BUTUCEA E. Cetățenii ca subiecți ai procesului legislativ. În: Mecanisme naționale şi

internaționale de protecție a drepturilor omului: Materiale ale mesei rotunde cu participare

internațională consacrată aniversării a 65-a de la adoptarea Declarației Universale a

Drepturilor Omului, 11 decembrie 2013. Chişinău: Academia de Administrare Publică,

2014, p. 360-361.

28. CÂRNAȚ T. Drept constituțional. Ed. a II-a. Chișinău: Print-Caro, 2010. 514 p.

29. CETERCHI I., Craiovan I. Introducere în teoria generală a dreptului. București: ALL,

1998, 186 p.

30. Codul de executare al Republicii Moldova nr. 443 din 24.12.2004. În: Monitorul Oficial nr.

34-35 din 03.03.2005.

31. Codul electoral, nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997. Republicat. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, nr.451-463/768 din 29.12.2017.

32. Codul jurisdicției constituționale, nr. 502-XIII din 16.06.1995. În: Monitorul Oficial, nr.

53-54, din 28.09.1995.

33. CONSTANTINESCU M., Amzulescu M. Drept parlamentar. Sinteză. București: Editura

Fundației România de mâine, 2001. 256 p.

34. CONSTANTINESCU M., DELEANU I., IORGOVAN A., MURARU I., VASILESCU F.,

VIDA I. Constituţia României comentată și adnotată. București: Regia Autonomă

Monitorul Oficial, 1992, 320 p.

35. CONSTANTINESCU M., MURARU I. Drept parlamentar. București: Gramar, 1994,

276 p.

36. Constituția Letoniei din 15 februarie 1922 și repusă în vigoare de către Parlament în anul

1993, republicată. În: Monitorul Oficial al Republicii Letone din 19 iunie 2014.

37. Constituţia Republicii Franceze adoptată la 4 octombrie 1958 prin referendum, publicat în

Journal Officiel (J.O.) din 5 octombrie 1958 (cu modificări și completări ulterioare pînă în 23

iulie 2008). În: Codex Constituțional: Constituțiile statelor membre ale Uniunii Europene/ prof.

univ. dr. Şt. Deaconu, prof. univ. dr. I. Muraru, prof. univ. dr. E.S. Tănăsescu, conf. univ. dr.

S.G. Barbu. Bucureşti: Monitorul Oficial R.A., 2015, p. 629-274.

38. Constituția Republicii Lituania, adoptată de către cetățenii Republicii Lituania prin

referendum national la data de 25 octombrie 1992 şi intrată în vigoare la 2 noiembrie 1992,

republicată cu modificările intervenite în anii 1996, 2003, 2004 şi 2006 în Monitorul

Oficial al Republicii Lituania, nr. 48-1701 din 29.04.2006.

39. Constituţia Republicii Moldova din 29 iulie 1994 republicată: În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr.78/140 din 29.03.2016.

40. Constituţia Republicii Moldova. Comentariu. Chişinău: Arc, 2012. 576 p.

41. Constituția Republicii Polone, adoptată la data de 2 aprilie 1997, publicată în Monitorul

Oficial al Republicii Polonia nr. 78/1997. În: Codex Constituţional: Constituțiile statelor

136

membre ale Uniunii Europene/ Şt. Deaconu, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, S.G. Barbu.

Bucureşti: Monitorul Oficial R.A., 2015, p.309-362.

42. Constituţia României din 21 noiembrie 1991. În: Monitorul Oficial al României din

21.11.1991. Revizuită şi republicată în Monitorul Oficial, nr. 767 din 31.10.2003.

43. Constituţia României revizuită: comentarii şi explicații. Constantinescu M., Iorgovan A.,

Muraru I., Tănăsescu E. S. Bucureşti: All Beck, 2004, 362 p.

44. Constituția României. Angajarea răspunderii Guvernului, o procedură parlamentară

specială de legiferare și control. În: Despre constituție și constituționalism – Liber

amicorum Ioan Muraru. București: Hamangiu, 2006, p. 221-234.

45. Constituţia României: comentariu pe articole, coord.: Muraru I., Tănăsescu E. S. Bucureşti:

All Beck, 2008, 1508 p.

46. CORJ M. Corelația dintre doctrină, legislație şi practica republicării actelor oficiale şi a

rectificărilor operate în acestea. În: Legea şi viața, 2010, nr.3, p. 27-42.

47. CORJ M., BALMUŞ V., LUNGEANU N. Aspecte ale delegării legislative în Republica

Moldova, Legea şi viața, nr. 9, 2006, p. 4-8.

48. COSTACHI Gh. Cultura şi educația juridică – condiții necesare pentru edificarea statului de

drept. Chişinău: S.n., 2014 (Î.S. F.E.-P Tipografia Centrală). 672 p.

49. COSTACHI Gh., GAGIU E. Principiile procesului legislativ. În: Legea și Viața, 2012, nr. 9,

p. 23-29.

50. COSTACHI Gh., GAGIU E. Reflecții asupra valorii legislației şi a calității legii. În: Legea

şi viața, 2013, nr. 10, p. 7-11.

51. COSTACHI Gh., HLIPCĂ P. Organizarea şi funcționarea puterii în statul de drept.

Monografie. red. şt. I. Guceac, C. Murzea Chişinău: Institutul de Istorie, Stat şi Drept,

2010 (Tipografia Universităţii Transilvania din Braşov). 624 p.

52. COSTACHI Gh., HLIPCĂ P. Organizarea şi funcționarea puterii în statul de drept. Ediția a

II-a, revăzută. Chişinău: S.n., 2011 (Î.S. F.E.-P. Tipografia Centrală). 664 p.

53. Decizia Curții Constituționale a Republicii Moldova nr.77 din 12.10.2016 de

inadmisibilitate a sesizării nr.119a/2016 privind controlul constituționalității unor hotărâri

de Guvern privind angajarea răspunderii asupra unor proiecte de legi. În: Monitorul Oficial

al Republicii Moldova nr.399-404/97, 18.11.2016.

54. Decizia Curții Constituționale a României nr. 34/1998. În: Monitorul Oficial al României,

Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998; Decizia Curții Constituționale a României nr.

1.415/2009. În: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009.

55. DELEANU I. Instituții şi proceduri constituționale în dreptul comparat şi în dreptul român:

tratat. Ed. rev., compl. şi actualiz. Arad: Servo-Sat, 2001. 439 p.

56. DELEANU I. Instituții şi proceduri constituționale în dreptul comparat şi în dreptul român:

tratat. Ed. rev., compl. şi actualiz. Arad: Servo-Sat, 2003. 750 p.

57. DELEANU I. Instituții și proceduri instituționale – în dreptul român și în dreptul comparat.

București: C.H. Beck, 2006, 936 p.

58. Dicționarul explicativ al limbii române. [online] https://dexonline.ro/definitie/proces

(accesat la 15.09.2017)

59. Dicționarul explicativ al limbii române. Ed. a II-a. București: Univers enciclopedic, 1998,

1192 p.

60. DJUVARA M. Teoria generală a dreptului (Enciclopedia juridică). Drept rațional, izvoare

şi drept pozitiv. Bucureşti: All Beck, 1999, 606 p.

61. DJUVARA M. Teoria generală a dreptului. București: All Beck, 1995. 516 p.

62. DOGARU I., DĂNIȘOR D.C., DĂNIȘOR Gh. Teoria generală a dreptului. București:

Editura Științifică, 1999. 466 p.

63. DRĂGANU T. Drept constituţional și instituții politice. Tratat elementar. Vol. I. Bucureşti:

Lumina Lex, 1999, 416 p.

137

64. DRĂGANU T. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Vol. II.

București: Lumina Lex, 1998. 368 p.

65. DRĂGANU T. Drept constituțional și instituții politice. Vol. I. Târgu Mureș: Universitatea

Ecologică Dimitrie Cantemir, 1993, 342 p.

66. DRĂGANU T. Introducere în teoria și practica statului de drept. Cluj-Napoca: Dacia,

1992. 222 p.

67. DRĂGANU T. Supremația legii în dreptul R.S. România. Cluj-Napoca: Dacia, 1982, 236p.

68. DUCULESCU V., CĂLINOIU C., DUCULESCU G. Tratat de teorie şi practică

parlamentară. Vol. I. Bucureşti: Lumina Lex, 2001, 797 p.

69. DUCULESCU V., CĂLINOIU C., DUCULESCU G. Constituţia României, comentată şi

adnotată. Bucureşti: Lumina Lex, 1997, 479 p.

70. ENACHE M. Controlul parlamentar. Iași: Polirom, 1998, 260 p.

71. GAGIU E. Legiferarea şi principiile desfășurării acesteia într-un stat de drept. În: Revista

Națională de Drept, 2011, nr. 9, p. 62-64

72. GRIGORE M. Tehnica normativă. Bucureşti: C.H. Beck, 2009, 472 p.

73. GUCEAC I. Curs elementar de drept constituţional. Vol. II. Chişinău: S.n., 2004. 494 p.

74. GUCEAC I. Forme şi condiții de exercitare a democrației în statul de drept. În: Revista

Națională de Drept, 2003, nr. 10. p. 45-48.

75. HLIPCĂ P. Activitatea legislativă a statului: esență şi particularități. În: Legea şi viața, 2008,

nr. 9, p. 56-58.

76. HLIPCĂ P. Mecanismul puterii în stat: istorie şi actualitate. În: Revista Națională de Drept,

2009, nr. 1, p. 70-72.

77. HLIPCĂ P. Ordonanțele de urgenta ale Guvernului: pot sau nu afecta drepturile şi libertățile

cetățenești. În: Гражданское образование и права человека, Национальная научно-

практическая конференция (16 сентября 2008). Chişinău: Polititcom, 2008, p. 213-218.

78. Hotărârea Curții Constituționale a Republicii Moldova nr. 28 din 22.12.2011 privind

controlul constituționalității Legii nr. 184 din 27 august 2011 pentru modificarea şi

completarea unor acte legislative (Sesizarea nr. 28a/2011). În: Monitorul Oficial Nr. 7-12,

art. nr. 3 din 13.01.2012.

79. Hotărârea Curții Constituționale a Republicii Moldova nr. 3 din 28.02.1996 Cu privire la

interpretarea art. 74 alin. (1) şi (2), art. 93 alin. (2) şi art. 143 alin. (1) din Constituţia

Republicii Moldova. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 16/184 din

14.03.1996.

80. Hotărârea Curții Constituționale a Republicii Moldova nr. 9 din 14.02.2014 pentru

interpretarea articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţia Republicii Moldova (Sesizarea

nr. 52b/2013). În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 78-79/9 din 01.04.2014.

81. Hotărârea Curții Constituționale a Republicii Moldova nr.11 din 13.05.2015 pentru controlul

constituționalității unor hotărâri ale Guvernului privind angajarea răspunderii asupra unor

proiecte de legi şi a legilor adoptate prin angajarea răspunderii (Sesizările nr.16a/2015 şi

17a/2015). În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 224-233/14, 21.08.2015.

82. Hotărârea Curții Constituționale a Republicii Moldova nr.5 din 02.03.2016 pentru

interpretarea articolului 106/1 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova (angajarea

răspunderii Guvernului) (Sesizarea nr.24b/2015). În: Monitorul Oficial al Republicii

Moldova nr. 134-139/40, 20.05.2016.

83. Hotărârea Curţii Constituționale a Republicii Moldova nr.31 din 10.11.97 cu privire la

interpretarea art. 61 alin. (2) şi (3), art. 63 alin. (1), (2) şi (3), art. III din Titlul VII

„Dispoziții finale şi tranzitorii” din Constituţia Republicii Moldova. În: Monitorul Oficial

al Republicii Moldova nr.77-78/33 din 27.11.1997.

84. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Centrul de Implementare a

Reformelor nr. 11 din 18.01.2017. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 19-23

din 20.01.2017.

138

85. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la crearea Consiliului Naţional pentru

Participare, nr. 11 din 19.01.2010. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.8-10/42

din 22.01.2010.

86. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la mecanismul de consultare publică

cu societatea civilă în procesul decizional nr. 967 din 09.08.2016. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 265-276 art. 1050, 19.08.2016.

87. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 155 din 8 aprilie 2015 privind angajarea

răspunderii asupra proiectului legii pentru modificarea unor acte legislative. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova nr. 85-88/160, 08.04.2015.

88. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 156 din 8 aprilie 2015 privind angajarea

răspunderii asupra proiectului legii bugetului de stat pe anul 2015. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 85-88/161, 08.04.2015.

89. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 157 din 8 aprilie 2015 privind angajarea

răspunderii asupra proiectului legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015. În:

Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 85-88/162, 08.04.2015.

90. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 158 din 8 aprilie 2015 privind angajarea

răspunderii asupra proiectului legii fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală

pe anul 2015 . În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 85-88/163, 08.04.2015.

91. Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova pentru aprobarea Concepției privind

cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, nr. 373-XVI din 29.12.2005. În: Monitorul

Oficial, nr. 5-8/55 din 13.01.2006.

92. HUMĂ I. Teoria generală a dreptului. Focșani: Neuron, 1995, 170 p.

93. IACUB I. Securitatea juridică – principiu fundamental în statul de drept. În: Supremația

Dreptului, 2016, nr. 3, p. 99-105.

94. IACUB I., Pascal A. Ordinea de drept şi ordinea publică în statul de drept: concept şi

valoare. În: Обучение в области прав человека. Сборник статей. Chişinău: Institutul

pentru democrație, (MITRA-GRUP S.A.), 2017, p. 211-217.

95. IANCU Gh. Drept constituţional şi instituții politice. Ediția a III-a. Bucureşti: Lumina Lex,

2007, 568 p.

96. Inițiativa cetățenească europeană [online] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/

public/basic-facts (accesat la 10.11.2017).

97. Instrucțiunea privind circulația proiectelor de acte legislative în Parlament, adoptată prin

Hotărîrea Biroului permanent al Parlamentului nr. 30 din 7 noiembrie 2012 [online]

http://parlament.md/CadrulLegal/Instruc%C5%A3iuneprivindcircula%C5%A3iaproiectelo

rdeact/ tabid/197/language/ro-RO/Default.aspx. (accesat la 10.11.2017).

98. IONESCU C. Drept constituțional și instituții politice. Sistemul constituțional românesc.

Vol. II. București: Lumina Lex, 2001. 408 p.

99. IONESCU C. Principii fundamentale ale democrației constituționale. București: Lumina

Lex, 2001. 248 p.

100. IONESCU C. Tratat de drept constituțional contemporan. București: All Beck, 2003. 816p.

101. IORGOVAN A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Ed. a 4-a. București: All Beck, 2005,

1348 p.

102. LEBEDEVA N.V., OGURTSOV A.Yu. Legislative initiative: concept features. In:

European researcher, 2011, nr. 2 (4), p. 203-206.

103. Legea cu privire la actele normative nr. 100 din 22.12.2017. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 7-17/34, 12.01.2018.

104. Legea cu privire la Curtea Constituțională nr. 317 din 13.12.1994. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 8 din 07.02.1995.

105. Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 07.07.2017. În: Monitorul Oficial al Republicii

Moldova nr. 252 din 19.07.2017.

139

106. Legea cu privire la Guvern. nr. 64-XII din 31.05.1990. Republicată în: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 26.09.2002, nr. 13 (abrogată).

107. Legea cu privire la inițiativa populară de revizuire a Constituției, nr. 387 din 19.07.2001.

În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.97-99/783 din 17.08.2001.

108. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, din 27 martie 2000. Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.

215 din 6 aprilie 2010. [online] http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/21698.

109. Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797 din 02.04.96. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova nr. 81-82/765, 19.12.1996.

110. Legea privind actele legislative nr. 780 din 27.12.2001. În: Monitorul Oficial al Republicii

Moldova nr. 36-38/210, 14.03.2002 (abrogată).

111. Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale nr. 173 din

06.07.1994. republicată. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 183-185 din

10.10.2008 (cu modificări și completări pînă în 31.07.2015).

112. Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, nr. 764 din

27.12.2001. În: Monitorul Oficial, nr. 16 din 29.01.2002.

113. Legea privind organizarea şi funcționarea Curţii Constituționale. nr. 47 din 18.05.1992. În:

Monitorul Oficial al României, 22.05.1992, nr. 101.

114. Legea privind organizarea şi funcționarea Guvernului României şi a ministerelor, nr. 90

din 26.03.2001. În: Monitorul Oficial al României, 02.04.2001, nr. 164.

115. Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), nr. 344 din 23.12.1994.

În: Monitorul Oficial nr. 3-4 din 14.01.1995.

116. Legea României nr. 248/2013 privind organizarea şi funcționarea Consiliului Economic şi

Social. În: Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 456 din 24 iulie 2013.

117. LEȘ I. Principii și instituții de drept procesual civil. Vol. I. București: Lumina Lex, 1998, 591p.

118. LUNGEANU N. Conceptul delegării legislative. În: Legea şi Viaţa, 2008, nr. 6, p.47-51.

119. LUNGEANU N., BALMUŞ V. Metodele delegării legislative. În: Legea şi Viaţa, 2008, nr.

9, p. 10-14.

120. MARIAN O. Drepturile și libertățile omului prin prisma legislației și a procesului

legislativ. În: Statutul juridic al persoanei: conținut și garanții: studii științifice. Chișinău:

S.n., 2017, p. 51-62.

121. MONAC C. Parlamentul şi securitatea națională. Bucureşti: Regia Autonomă Monitorul

Oficial, 2006, 472 p.

122. MOROIANU ZLĂTESCU I. Rolul Parlamentului în sistemul conducerii statului. În:

Dreptul, 1992, nr. 8, p. 3 – 10.

123. MREJERU I. Tehnica legislativă. București: Editura Academiei, 1979. 223 p.

124. MURARU I., CONSTANTINESCU M. Drept parlamentar românesc. București: Actami,

1999, 448 p.

125. MURARU I., CONSTANTINESCU M. Ordonanța Guvernamentală: doctrină şi

jurisprudență. Bucureşti: Lumina Lex, 2000. 176 p.

126. MURARU I., CONSTANTINESCU M. Studii constituționale. București: Actami, 1995,

208 p.

127. MURARU I., TĂNĂSESCU E. Constituția României. Comentariu pe articole. București:

C.H. Beck, 2008. 1508 p.

128. MURARU I., TĂNĂSESCU E. S. Drept constituțional și instituții politice. Ed. a 13-a. Vol.

II. București: C.H. Beck, 2009. 304 p.

129. MURARU I., TĂNĂSESCU E.S. Drept constituțional și instituții politice. Ed. a IX-a.

București: Lumina Lex, 2001. 704 p.

130. NEGRU B., COJOCARU V. Tehnica legislativă. Chişinău, 1996. 112 p.

131. Noul Dicționar universal al limbii române. Ed. a II-a. București-Chișinău: Litera

Internațional, 2007, 1676 p.

140

132. Numărul total de cetățeni cu drept de vot înscriși în Registrul de Stat al Alegătorilor

[online] http://cec.md/index.php?pag=news&id=1042&rid=21770&l=ro

133. Numărul total de cetățeni cu drept de vot înscriși în Registrul electoral [online]

https://www.capital.ro/romania-are-in-prezent-18907422-de-cetateni-cu-drept-de-vot.html

134. ONIGA T. Delegarea legislativă. București: Universul juridic, 2009. 382 p.

135. OROVEANU M. Tratat de drept administrativ. Ed. a 2-a. București: Cerma, 1998, 544 p.

136. PÎNZARU T. Asigurarea juridică a implicării cetăţeanului în procesul decizional al

autorităților de guvernare şi reprezentative. Teză de doctor în drept. Specialitatea: 552.01 –

Drept public (drept constituţional). Chişinău, 2015. 190 p.

137. PÎNZARU T., GAGIU E. Inițiativa legislativă: subiecți de drept şi condiții de

admisibilitate. În: Contribuții stiinţifice la edificarea şi consolidarea statului de drept,

conferință științifică internațională consacrată jubileului de 70 de ani al prof. Gh. Costachi

(3 mai 2011, mun. Chişinău). Chişinău: S.n., 2011, p. 334-342.

138. POPA C. Teoria generală a dreptului. Bucureşti: Lumina Lex, 2001, 319 p.

139. POPA V. Drept parlamentar. Chișinău: ULIM, 1999, 232 p.

140. POSTOLACHE I. N. Raporturile stat-cetățean în România și Republica Moldova. Teză de

doctor în drept. Chișinău, 2013, 166 p.

141. POSTU I. Rolul şi importanța tehnicii legislative în ascensiunea calității reglementării

relațiilor sociale. Teză de doctor în drept. Chişinău, 2003. 158 p.

142. Practica angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului contravine principiului

separației puterilor în stat și subminează statul de drept. [online]

https://www.credo.md/site-doc/CReDO_AngRaspGuv_draft_29.04.2015(2).pdf (accesat la

31.05.2017).

143. Regulamentul (UE) nr 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16

februarie 2011 privind inițiativa cetățenească. În: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L

65, 11.03.2011.

144. Reintegrarea Moldovei. Soluții şi modele. I. Creangă, V. Popa. Chişinău: TISH (F.E.-P.

Tipografia Centrală), 2005. 360 p.

145. RÎBCA E. Inițiativa legislativă (I). În: Dimensiunea științifică şi praxiologică a dreptului.

Materialele conferinței stiinţifice internaționale Contribuții la dezvoltarea doctrinară a

dreptului In honorem Elena Aramă, doctor habilitat în drept, profesor universitar. Om

emerit. (Chişinău, 14-15 martie 2009). Chişinău: Bons Offices, 2009, p. 310-327.

146. RUSU V. Statutul deputatului în contextul parlamentarismului contemporan. Monografie.

Chișinău: CE USEM, 2016. 221 p.

147. SAFTA M. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege. Jurisprudența

Curţii Constituționale în materie. [online]

https://www.ccr.ro/uploads/Publicatii%20si%20statistici/Buletin%202010/safta.pdf

(accesat la 10.11.2017).

148. TĂNĂSESCU S. E., PAVEL N. Constituția Statelor Unite ale Americii, București: All

Beck, 2002, 89 p.

149. Transparența decizională în activitatea Parlamentului: aplicabilitate şi progrese. ADEPT.

Chişinău, ianuarie 2014. [resurs electronic]: http://www.e-democracy.md/files/td/transparenta-

decizionala-parlament-2014.pdf. (accesat la 10.11.2017).

150. Transparența decizională în activitatea Parlamentului: prevederi legale, aplicabilitate şi

aplicare. Studiu de M. Kalughin. Chişinău: Asociația ADEPT, 2013. [resurs electronic]:

http://www.e-democracy.md/files/td/transparenta-decizionala-parlament-2013.pdf. (accesat la

10.11.2017).

151. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (versiunea consolidată). În: Jurnalul Oficial

al Uniunii Europene C 202/49, 30.3.2010.

152. ȚURCAN S. Delegarea legislativă ca procedură excepțională de substituire. În: Revista

Națională de Drept, nr. 3, 2003, p. 51-60.

141

153. ȚURCAN S. Reglementarea constituțională a participării autorităților executive la procesul

legislativ. Teză de doctor în drept, Chişinău, 2003, 193 p.

154. ȚURCAN S. Unele considerații teoretice privind ordonanța guvernamentală. În:

Administrația publică: aspecte practico-știinţifice, probleme și perspective, Materialele

conferinței internaționale ştiinţifico-practice. Chișinău: CEP USM, 2004, p. 86-92.

155. ȚURCAN S., FRUNZĂ I. Respectarea principiului separației şi colaborării ramurilor

puterii de stat în procesul realizării funcției legislative în Republica Moldova. În:

Materialele conferinței internaționale ştiinţifico-practice, Dezvoltarea constituţională a

Republicii Moldova la etapa actuală, 23-24.09.2004, Chişinău: Tipogr. Centrală, 2004, p.

688-696.

156. ȚURCAN S. Adoptarea legilor în condiţiile angajării răspunderii Guvernului. În:

Administrarea Publică, 2004, nr.1-2, p. 45-56.

157. ȚURCAN S. Reglementarea constituţională a participării autorităţilor executive la procesul

legislativ, autoreferatul tezei de doctor în drept, Chişinău, 2003, 22 p.

158. ULICI O. Vademecum juridic. Cluj-Napoca, 2011, p. 15. [online] www.ulici.ro (accesat la

10.11.2017).

159. UNGUREANU C. G. Statutul juridic al organizaţiilor nonguvernamentale în democraţiile

constituţionale. Teză de doctor în drept. Specialitatea: 552.01. – Drept constituţional.

Chişinău, 2015, 196 p.

160. VALEA D. C. Controlul constituţionalităţii inițiativelor legislative ale cetățenilor în

România. În: Curentul Juridic, 2012, Anul X, nr. 1 (48). р. 35-41.

161. VARGA A. Angajarea răspunderii Guvernului, o procedură parlamentară specială de

legiferare și control. În: Despre constituție și constituționalism – Liber amicorum Ioan

Muraru. București: Hamangiu, 2006, p. 221-234.

162. VARGA A. Constituționalitatea procesului legislativ. Monografie. Bucureşti: Hamangiu,

2007, 351 p.

163. VIDA I. Legistica formală. Introducere în tehnica și procedura legislativă. Ed. a 5-a.

București: Universul Juridic, 2012, 224 p.

164. VIDA I. Legistică Formală. Introducere în tehnica și procedura legislativă. București:

Lumina Lex, 2000. 324 p.

165. VOICU C. Teoria generală a dreptului. București: Lumina Lex, 2002. 408 p.

166. VONICĂ R.P. Introducere generală în drept. București: Lumina Lex, 2000. 600 p.

167. ZLĂTESCU V.D. Introducere în legistica formală. Tehnica legislativă. București: Oscar

Print, 1996. 161 p.

168. ZUBCO V. Curtea Constituţională – unica autoritate publică politico-jurisdicțională.

Chişinău: F. E.-P. Tipografia Centrală, 2000, 248 р.

Surse în limba engleză:

169. Black's Law Dictionary. With Pronunciations. St. Paul, Minn. West Publishing Co, 1990

[online] https://archive.org/stream/BlacksLawDictionary-Editions1-

9/Black%27s%20Law%20 Dictionary%20-%20Editions%201-9/7th%20Edition_djvu.txt,

p. 784 (accesat la 15.09.2017).

Surse în limba franceză:

170. Article 34 Modifié par Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de moderni-

sation des institutions de la Ve République (1) [online] https://www.legifrance.gouv.fr/

affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019237256 (accesat la 15.09.2017).

171. BURDEAU G., HAMMON F., TROPER M. Droit constitutionnel. Paris: L.G.D.J., 1993,

832 p.

142

172. La Constitution, Dernière mise à jour : 6 mars 2017 https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-

francais/Constitution.

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006071194

173. GÉNY F. Science et tehnique en droit privé positif. Première Partie. Paris: Recueil Sirey,

1922, 212 p.

174. ROLAND H., BOYER L. Introduction au droit. Paris: Litec, 2002, 664 p.

Surse în limba rusă:

175. АВАКЬЯН С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. 2-е изд.

Москва: Юристъ, 2007. Т. 1 – 864 с., Т. 2 – 912 с.

176. АЛЕКСЕЕВ С.С. Теория государства и права: учебник для вузов. Москва: Норма,

2001, 283 c.

177. БАГЛАЙ М.В. Конституционное право Российской Федерации. Москва: Норма-

Инфра, 2000. 760 c.

178. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. B:

Журнале российского права, 2000, № 9, c. 6-17.

179. Большой Энциклопедический Словарь. [resurs electronic]: http://slovari.299.ru/

word.php?id=34661 (accesat la 15.09.2017).

180. БУДАРИНА С.В. Роль регламента в правовом регулировании парламентских

процедур. B: Ученые Записки Казанского Государственного Университета, Том 149,

кн. 6, 2007, c. 117-121.

181. БУЛАКОВ О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.:

Юридический центр Пресс, 2003. 753 c.

182. БУЛАКОВ О.Н. Парламентское право Российской Федерации. Ростов на Дону:

Феникс, 2004, 736 c.

183. ВАНЬКОВ А.В. Понятие и сущность юридического процесса. B: Вестник

Восточносибирского Института Министерства Внутренних Дел России, 2010, №4

(55), c. 20-24.

184. ВЫСТРОПОВА А. В. Парламентское право России. Учебное пособие. Волгоград,

2001. 92 c.

185. ГРЕШНОВА Н. А. Принцип состязательности в юридическом процессе России

(проблемы теории и практики). Диссертация на соискание ученой степени кандидата

юридических наук. Саратов, 2014, 228 c.

186. ДАЛЬ В. Толковый словарь живого великорусского языка. Москва: Эксмо-Пресс,

2001. Т. 3, 576 c.

187. ДЮРЯГИН И.Л., ПИГОЛКИН А.С. Правотворчество в советском государстве

Москва: Юрид. лит., 1974. 267 с.

188. Законность: понятие, защита и обеспечение. B:Общая теория права. Курс лекций.

Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. ВШ МВД РФ, 1993. c. 513-539.

189. Законодательная техника: учебное пособие. Ашхабад: Центр ОБСЕ в Ашхабадe,

2011. 316 c.

190. Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Науч. практ. пособие / Отв.

ред. Р.Ф. Васильев. Москва: Юриспруденция, 2000. 320 c.

191. ЗАНИНА М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины,

виды). 2-е изд., перераб. и дополн. Москва: Волтерс Клувер, 2010, 144 c.

Консультант Плюс, 19.01.2014 (accesat 23.11.2014).

192. ЗАХАРОВ Д. О. Эффективность деятельности законодательного органа: критерии

оценки. B: Государственная служба. 2012, № 5, с. 102-104.

193. ИВАНЧИН А.В. Внутренняя и внешняя законодательная техника в структуре

уголовного правотворчества: монография. Рязань: Коцепция, 2014, 184 c.

143

194. ИГНАТОВ Е.А. К вопросу о понятии парламентских процедур и их значении в

работе Парламента России. B: Право: Теория и Практика, 2002, №11. [электронный

ресурс]: http://www.yurclub.ru/docs/pravo/1102 /011102.html.

195. ИСАЕВ Э.Е. Юридический процесс и юридическая процедура. B: Вестник

Московского университета МВД России, 2011, № 9, c. 127-130.

196. КАРАСЕВ Д.В. Формы участия общественности в правотворческом процессе

России. В: Вестник СамГУ, 2012, №8/1 (99), c. 247-252.

197. КЕРИМОВ А. Д. Парламентское право Франции. Москва, 1998, 171 c.

198. КЛЕНКИНА О.В. Соотношение функций парламента и содержания парламентской

процедуры. В: Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт:

Материалы научной конференции (Москва, 21-23 марта 2002 г.), под ред. С.А.

Авакьяна. Москва, 2003, с. 79-82.

199. КОВАЧЕВ Д.А. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте

зарубежных государств). B: Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. СПб. 1994,

с. 188-197.

200. КОКОТОВ А. Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный

процесс в РФ. В: Российский Юридический Журнал, 2006, № 3, c. 7-19.

201. КОНОНОВ П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и

структуры. B: Государство и право, 2001, № 6, с. 16-24.

202. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. Б.Л.

Страшун. Общая часть. Москва, 1996, 784 с.

203. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. Под общ. ред. М.В.

Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. Москва: Норма, 2004, 832 с.

204. Концепции развития российского законодательства. Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.П.

Орловского, Ю.А. Тихомирова. Москва: Городец, 2010, 736 с.

205. КОРКУНОВ Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003, 430 с.

206. КОТЕЛЕВСКАЯ И. В. Информация и законодательный процесс. В: Советское

государство и право, 1990, №9. с. 8-15.

207. КУТАФИН О.Е., ШЕРЕМЕТ К.Ф. Компетенция местных Советов. Москва:

Юридическая литература, 1982, 232 c.

208. КУЧЕРЯВЕНКО Н.П. Правовая природа налоговых процедур. В: Юридическая

наука и образование: вып. 3/2010. Юридический факультет Белорусского

государственного университета. Минск: Право и экономика, 2010. (301р.) [online].

http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/41385/1/4_%D0%BA%D1%83%D1%87%D0%B5

%D1%80%D1%8F%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0%BE.pdf

209. ЛАЗАРЕВ Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме

государственного управления. B: Управленческие процедуры. Под ред. Б.М.

Лазарева. Москва, 1988, 272 с.

210. ЛАНГ И.Е. Правовая процедура. B: Теория и практика современной науки, 2015,

№4(4), c. 1-8.

211. ЛАНГ П.П. Правовая процедура и юридический процесс (теоретико-правовой

аспект). B: Современные проблемы права и управления. 5-я Международная

научная конференция (Тула, 18-19 сентября 2015 г): сборник докладов. Институт

законоведения и управления Всероссийской полицейской ассоциации. Тула:

Папирус, 2015, c. 80-85

212. ЛИВШИЦ Р. З. О легитимности закона. B: Теория права: новые идеи (выпуск

четвертый). Москва: ИГиП РАН, 1995, с. 18-26.

213. ЛИТВИНОВА О.С. Понятие «эффективность» и его критерии в парламентской

деятельности. B: Исторические, философские, политические и юридические науки,

культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота,

2013, № 5 (31): в 2-х ч. Ч. II, с. 101-107.

144

214. ЛУЧИН В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. Москва:

Юрид. лит., 1976, 168 c.

215. МАЙФАТ А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования: монография.

Москва: Волтерс Клувер, 2007, 397 с.

216. МЕЛЬНИКОВ Ю.И. К вопросу о соотношении «юридического процесса» и

«юридической процедуры». B: Актуальные проблемы теории правовой системы

общества: сб. науч. тр. / отв. ред. В.Н. Карташов. Ярославль: Яросл. гос. ун-т, 2001.

Вып. 1, c. 11-15

217. МИНГЕЛА С.В. Административное судопроизводство, административная юстиция и

административный процесс: аспекты соотношения. B: Вестник Евразийской

академии административных наук, 2013, № 4 (25), c. 31-37.

218. МИХАЙЛОВ И.П. Общественное участие в региональном законотворческом

процессе. В: Известия РГПУ им. А.И. Герцена, 2006, № 23, c. 63-67.

219. МИШИН А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

Издание 10-е. Москва: Юстицинформ, 2003, 512 c.

220. МИШИН В. Отношение Парламента с Правительством в контексте реализации

принципа разделения властей. B: Закон и Жизнь, 2003, nr. 5, с. 7-10.

221. Общая теория государства и права: академический курс: в 3 т. Т. 2, отв. ред. проф.

М.Н. Марченко. 3-е изд. Москва: Зерцало-М, 2002. 895 с.

222. Общая теория права: Учебное пособие. Под ред. А. С. Пиголкина. 2-е издание.

Москва, 1996, 384 с.

223. ОГНЕВА Е.А. Правовое регулирование правотворческой инициативы граждан как

гарантия реализации прав человека: зарубежные практики. В: Научные Ведомости,

Серия Философия. Социология. Право, 2013, № 23 (166). Выпуск 26, c. 119-120.

224. ОКУЛИЧ И.П., Сероус А.В. Возможности выражения публично-партийных

интересов при реализации парламентских процедур в российском парламенте. B:

Известия высших учебных заведений, 2009, №4, с. 4-9

225. ОХОТСКИЙ Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и

зарубежный опыт. Москва: Весь мир, 2002, c. 164-165.

226. Оценка законов и эффективности их принятия: материалы международного

семинара (г. Рязань, 16-17 декабря 2002 года), отв. ред. Г. П. Ивлиев, Я. В. Ильина.

М.: Издание Государственной Думы, 2003, 152 с.

227. ПАНОВА И. В. Курс административно-процессуального права России. Саратов:

Науч. кн., 2003, 912 с.

228. Парламентское право России. Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп.

Москва: Юристъ, 2003, 655 с.

229. Парламентское право России: Учебное пособие. Под ред. И. М. Степанова и Т.Я.

Хабриевой. Москва: Юристъ, 2000, 392 c.

230. ПОЛЕНИНА С. В. Законотворчество в Российской Федерации. Москва: Институт

государства и права РАН, 1996. 146 с.

231. Политология: Учеб. Пособие. Под общ. ред. В.С. Комаровского. Москва: РАГС,

2006, 598 c.

232. ПОТАНИН А. Процесс и процедура в юриспруденции. [resurs electronic]:

http://devjatkin.ru/perspektiva-nashi-proekty/ceremonialnyj-kodeks/644-2011-07-21-10-

42-07 (accesat la 12.09.2017).

233. ПРОТАСОВ В. Н. Юридическая процедура. Москва: Юрид. лит., 1991. 79 c.

234. ПРОТАСОВ В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. Москва, 1991,

144 с.

235. РЯЗАНЦЕВ И.Н. Парламентские процедуры: классификация и виды. B:

Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы,

2005, Выпуск № 2 (62), с. 20-22.

145

236. СЕРОУС А.В. Особенности парламентских процедур в законодательных (предста-

вительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В:

Известия высших учебных заведений. Уральский регион, 2011, №1. c. 8-13.

237. СЕРОУС А.В. Парламентские процедуры и функции парламента: вопросы

взаимообусловленности. В: Вестник Челябинского государственного университета,

2013, № 5 (296), Право. Вып. 35, с. 26-31.

238. СИВКОВ А. Л. Государственная Дума: время перемен. B: Представительная власть –

XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2012, № 2-3, c. 54-57.

239. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Гузнов А.

Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Смоленск: Траст-Имаком, 1995. 92 c.

240. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред.

О.Н. Булакова. Москва: Эксмо, 2005, 320 с.

241. СОЛДАТОВА О. Е. Юридический процесс как категория общей теории права. B:

Известия Алтайского Государственного Университета, 2014, №2(82). c. 152-156.

242. СТАРИЛОВ Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных

представлений об административной юстиции. B: Государство и право, 2004, № 6,

с. 5-13.

243. ТАЛЯНИН В. В. Качество закона как фактор повышения «социальной престижности»

правовой законности. Вестник Нижегородского Университета им. Н. И. Лобачевского,

Серия Право. Государство и Право: итоги ХХ века, 2001, №1. c. 209-212.

244. ТАРАСОВА А. Г. Юридическая процедура как правовая категория. B: Вестник

Евразийской Академии административных наук № 3 (16), 2011, c. 25-31.

245. ТАРАСОВА В. А. Процедурная форма деятельности органов социального

обеспечения. B: Советское государство и право, 1973, №11, c. 112-113.

246. Теория государства и права: Учебник для вузов, под ред. проф. В. М. Корельского и

проф.В. Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. Москва: НОРМА, НОРМА—ИНФРА М,

2002, 616 с.

247. УВАРОВ П. В. Исполнительное производство как разновидность юридического

процесса: Дис… к.ю.н. Тaмбов, 2009, 172 с.

248. Управленческие процедуры / под ред. Б. М. Лазарева. Москва: Наука, 1988, 272 с.

249. ФИЛАТОВ C. B. Антикоррупционные процедуры в правотворчестве: понятие,

классификация. B: Вестник ТГУ, выпуск 11 (127), 2013, c. 1-5.

250. ФРУНЗЭ Ю., ГАЖИУ E., СУЛТАНОВ Р. Институт народной законодательной

инициативы в современном демократическом государстве (теоретико-правовые

аспекты). În: Contribuţii ştiinţifice la edificarea şi consolidarea statului de drept.

Materialele conferinţei ştiinifice internationale consacrată jubileului de 70 de ani al prof.

Gh. Costachi (din 3 mai 2011). Chişinău: S.n., 2011, с. 207-210.

251. ЧЕПУНОВ О. И. К вопросу об эффективности парламентской деятельности. В:

Право и государство: теория и практика, 2009, № 7 (55), с. 139-144.

252. ЧИРКИН В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 3-е изд.

Москва: Юристъ, 2003, 622 c.

253. ШУЛЬМАН Е. Законотворчество как политический процесс. Москва: Московская

школа гражданского просвещения, 2014. 184 с.

254. ШУЛЬМАН Е. М. Законотворческий процесс в ракурсе политологического анализа.

B: Вестник Университета (Государственный университет управления), 2011, № 11, c.

111-117.

255. Юридическая процессуальная форма: теория и практика, под ред. П.Е. Недбайло,

В.М. Горшенева. Москва, 1976, 280 с.

256. ЯКИМОВ А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-

юрисдикционное производство. B: Государство и право, 1999, № 3, с. 5-10.

146

ANEXĂ

147

DECLARAŢIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII

Subsemnata, Arnăut Veronica, declar pe răspundere personală că materialele prezentate în

teza de doctorat sunt rezultatul propriilor cercetări şi realizări ştiinţifice. Conştientizez că, în caz

contrar, urmează să suport consecinţele în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Arnăut Veronica

______________

22.03.2019

148

CURRICULUM VITAE

Veronica Arnăut

03.10.1988

Cetăţenie: Republica Moldova

Adresa dom.: 18, str. Cucorilor, mun. Chişinău, Republica Moldova

Adresa de serviciu:

Inspecţia Financiară din subordinea Ministerului Finanţelor

Str. Alexandru cel Bun 48, Chisinău, MD-2012

Tel. (022) 22 26 70, fax. (022) 22 07 75, mob. 060 466 930

E-mail: arnaut.veronica7@gmail.com /veronica.arnaut.@if.gov.md

Funcţia prezentă:

Inspector principal în cadrul Inspecţiei Financiare din subordinea Ministerului Finanţelor

Formatul academic:

2016 – 2018– Studii de doctorat, Institutul de Cercetări Juridice şi Politice al Academiei de

Ştiinţe a Moldovei (Şcoala doctorală Ştiinţe Juridice, Politice şi Sociologice). Teza „Procesul

legislativ: reglementări naţionale şi aspecte de drept comparat” (prin transfer).

2014 – 2016 – Studii de doctorat, Şcoala doctorală a Universităţii de Studii Europene din

Moldova.

2011 – 2013 – Studii postuniversitare de masterat, facultatea drept, Universitatea de Studii

Europene din Moldova.

2007 – 2011 – Studii universitare de licenţă, facultatea drept, Universitatea de Stat din

Moldova

2001 – 2007 – Studii liceale, liceul teoretic „George Călinescu”.

2001 – 2005 – Şcoala de limbi străine "Linguata"

1997 – 2002 – Şcoala de Arte "V. Poleacov", specialitatea pian;

1995 – 2001 – Studii liceale, liceul romîn-german “Mihail Kogălniceanu”.

Stagii, seminare, cursuri de instruire, conferinţe ştiinţifice, mese rotunde:

11.11.2018- 28.11.2018 – Curs de instruire ,,Financial regulation and supervision” în

cadrul Centrului Internaţional JICA, Tokyo, Japonia.

149

05.06.2018 - 15.06.2018 – Curs de instruire "Managementul finanțelor publice" în cadrul

programului de training şi formare “Matra Rule of Law” oferit de către Netherlands Helsinki

Committee, Leiden Law School și The Hague Academy for Local Governance, Haga, Olanda.

05.12.2017 – Masa rotundă cu participare internaţională „Mecanisme de protecţie a

drepturilor omului”, Academia de Administrare Publică, Chişinău.

26.10.2017 – Conferinţa Internaţională „Apărarea Drepturilor Omului” Universitatea de

Stat din Comrat, R. Moldova.

21.08.2017 – 01.09.2017 – Seminarul „Financial Soundness Indicators” în cadrul

Institiutului de Dezvoltare a Capacităţilor al Fondului Monetar Internaţional, Washington,

Statele Unite ale Americii.

10.04.2017 – 14.04.2017 – Seminarul „Systemic Macro Financial Risk Analysis” oferit de

Fondul Monetar Internaţional, în cadrul Institutului „Joint Vienna Institute”, Vienna, Austria.

09.02.2017 – 10.03.2017 – Program de instruire“Al 32-lea Program de Training

Internaţional în Tehnica Legislativă” oferit de Biroul Parlamentar de Studii şi Training-uri din

cadrul Parlamentului Indiei, New Delhi, India.

17.05.2016 – 06.06.2016 – Seminarul avansat „Cooperarea în Justiţia Criminală

Internaţională pentru Ţările Dezvoltate” oferit de Centrul Educaţional şi de Instruire din cadrul

Ministerului Comerţului din Shanghai, Republica Populară Chineză.

10.03.2016 – Masă rotundă cu participarea autorităţilor din Republica Moldova

„Implimentarea mecanismului de desemnare procentuală în Moldova” organizat de Centrul de

Resurse Juridice din Moldova în parteneriat cu Centrul European pentru Drept Necomercial în

cadrul Programului Parteneriate pentru o Societate Civilă Durabilă în Moldova, Chişinău,

Moldova.

26.09.2015 – 08.09.2015 – Seminarul „Administraţia Publică pentru Funcţionarii Publici

din Ţările din Europa de Est şi Centrală” în cadrul Academiei de Administrare Publică, Beijing,

Republica Populară Chineză.

09.03.2015 – 20.03.2015 – Cursuri de dezvoltare profesională privind “Integrarea

profesională în funcţia publică” organizat de Academia de Administrare Publică din Moldova.

19.07.2013 – Seminarul „Realizarea dreptului la succesiune în procedura notarială”,

Clubul Avocaţilor; Asociaţia Barourilor Americane Iniţiativa pentru Supremaţia Legii ; Amnesty

International, Chişinău, R. Moldova.

25-26 februarie 2013 – Seminarul „Procedura la Curtea Europeană a Drepturilor Omului”,

Asociaţia Barourilor Americane Iniţiativa pentru Supremaţia Legii, Chişinău, R. Moldova.

150

Martie 2009 – Trening „Consolidarea grupurilor de iniţiativă de tineret din regiunea

transnistreană”, Asociaţia Promo-LEX.

Septembrie 2008 – Forumul Organizaţiilor Neguvernamentale din RM, ediţia a V-a

Domeniul de interes ştiinţific:

1. Legiferarea şi competenţa legislativă a Parlamentului.

2. Procesul legislativ şi procedura legislativă a Republicii Moldova.

3. Tehnica legislativă naţională şi internaţională.

Experienţă profesională:

31.12.2015 – prezent – Inspector principal al Direcției Sinteză, asistență juridică și

control, Inspecția Financiară din subordinea Ministerului Finanțelor.

Activităţi şi responsabilităţi principale:

1. Asigurarea asistenţei juridice şi respectarea uniformă a legislaţiei în cadrul activităţii

Inspecţiei Financiare;

2. Elaborarea proiectelor de documente privind modificarea actelor normative şi

legislative, identificarea în practica altor state a oportunităţilor de modernizare şi perfecţionare a

cadrului normativ naţional;

3. Reprezentarea intereselor Inspecției Financiare şi direcțiilor teritoriale în instanţele de

judecată şi alte instituţii publice/private.

4. Participarea, în dependenţă de caz, la activitatea de inspectare pentru executarea

indicaţiilor, parvenite de la organele ierarhic superioare, altor solicitări de importanţă majoră,

etc., întru executarea calitativă a inspectărilor financiare pe aspecte ce ţin de aplicarea legislaţiei.

01.12.2014 – 31.12.2015 – Specialist principal al Direcției Sinteză, asistență juridică și

control, Inspecția Financiară din subordinea Ministerului Finanțelor.

02.03.2009 – 01.02.2011 – Manager, Administrator al Societăţii cu Răspundere Limitată

„Vetanisio”.

Publicaţii:

Articole în reviste de specialitate:

1. Arnăut V. Principiile legiferării – factor de asigurare a calităţii legislaţiei. În: Jurnalul

Juridic Naţional: teorie şi practică, 2017, nr. 2, p. 24-49 (0,84 c.a.)

2. Arnăut V. Legiferarea şi funcţia legislativă a Parlamentului. În: Supremaţia Dreptului,

2017, nr. 4, p. 29-35 (0,74 c.a.)

151

3. Arnăut V. Competenţa legislativă a Parlamentului şi limitele acesteia. În: Legea şi

Viaţa, 2017, nr. 9, p. 22-28 (0,94 c.a.)

4. Arnăut V. Procesul legislativ şi procedura legislativă (Partea I). În: Legea şi Viaţa,

2017, nr. 11, p. 24-28 (0,51c.a.)

5. Arnăut V. Procesul legislativ şi procedura legislativă (Partea a II-a). În: Revista

Naţională de Drept, 2017, nr. 12, p. 31-35 (0,64 c.a.)

6. Arnăut V., Costachi Gh. Procedura legislativă în contextul procedurilor parlamentare.

În: Supremaţia Dreptului, 2017, nr. 5, p. 14-20 (0,68 c.a.)

Comunicări şi rapoarte în materiale ale conferinţelor ştiinţifice:

7. Arnăut V. Dreptul cetățenilor la inițiativă legislativă. În: Защита прав человека,

materialele conferinţei ştiinţifice din 26.10.2017, desfăşurată în cadrul Universităţii de Stat din

Comrat. Comrat: 2018, p. 506-520 (1,15 c.a.)

8. Arnăut V. Etapele procesului legislativ. În: Mecanisme de protecţie a drepturilor

omului, Materiale ale mesei rotunde cu participare internaţională din 5 decembrie 2017,

Academia de Administrare Publică. Chişinău: AAP, 2018, p. 293-303 (0,71 c.a.)

9. Arnăut V. Controlul exercitat asupra legii înainte de promulgare. În: Teoria și practica

administrării, Materiale ale conferinței științifice internaționale din 17 mai 2018, desfășurată în

cadrul Academiei de Administrare Publică. Chișinău: AAP, 2018, p. 357-363 (0,67 c.a.)

Cunoaşterea limbilor:

Română-maternă;

Rusă-avansat;

Engleză-avansat;

Germană-mediu;

Spaniolă-începător.

Competenţe şi aptitudini de utilizare a calculatorului:

Utilizare MS Office (World, Excel, Power Point), Windows, Internet Explorer