CAPITOLUL II

REGIONALIZAREA ŞI COOPERAREA INTERREGIONALĂ ÎN

PROCESUL DE INTEGRARE EUROPEANĂ

Secţiunea 1 Clarificări

terminologice

§1. Câteva idei prealabile

România îşi caută în acest ultim deceniu al secolului XX o nouă poziţie în cadrul sistemului internaţional. Ieşirea din autarhie şi, odată cu ea, schimbarea de sistem, au necesitat în continuare mari eforturi de adaptare. Acestea stau la baza tranziţiei continue - generatoare de insatisfacţii la toate nivelurile societăţii şi a unei perpetue stări de disconfort. Aşteptarea prea îndelungată a unor rezultate pe măsura eforturilor a fost cauzată de lipsa unor răspunsuri viabile la problemele care s-au ridicat şi de aici absenţa unei voinţe continue care să urmărească aplicarea lor cu consecvenţă în căutarea atingerii obiectivelor pe care România şi le-a propus. Răspunsul României la problemele ridicate de fenomenul de globalizare - în general - şi de necesitatea integrării europene - în special - trebuie să fie caracterizat de o deschidere cât mai mare spre toate formele de cooperare cu singura grijă a păstrării identităţii naţionale. Se simte astfel necesitatea elaborării de studii complexe, interdisciplinare, care să formeze baza unui ansamblu de proiecte privind modul în care România îşi percepe locul şi îş: gândeşte evoluţia viitoare în contextul european şi mondial, aceste studii reprezentând o etapă obligatorie în procesul de adaptare a României la cerinţele integrării europene.

Aflându-se în faţa cerinţei de a dezvolta o şcoală românească de administraţie capabilă să formeze un personal administrativ calificat şi să promoveze metode de organizare ş; funcţionare moderne pentru administraţia centrală şi locală, Facultatea de Administraţie Publică din cadrul Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative din Bucureşti a iniţia: o serie de lucrări şi studii care conţin proiecte privind dezvoltarea şi modernizarea administraţiei publice din România. Plecând de la transformările prin care este chemat să treacă aparatul administrativ în condiţiile funcţionării statului de drept, administraţia publică din România trebuie, în acelaşi timp, să străbată drumul către integrare prin crearea une: necesare compatibilităţi cu normele care definesc o administraţie publică europeană.

Lucrarea „Introducere în studiul procesului de cooperare interregională" a dezvolta: practic una din temele cuprinse în cea de-a patra parte privind „Administraţia publică >: integrarea europeană" a cărţii „Structuri, mecanisme şi instituţii administrative - analiză comparată -", apărută în anul 1996, tot în Editura „Sylvi". Continuând această serie de lucrăr privind ştiinţa administraţiei, prin care se prezintă mecanisme şi instituţii ce materializează soluţii pe care ţările Uniunii Europene le-au găsit deja la probleme cu care România începe să se confrunte în aceşti ultimi ani, prin această lucrare - fapt ce trebuie bine precizat în mec limpede încă de la început - nu am încercat să impunem modele, nu propuneam copierea acestor soluţii ca fiind general valabile, ci prezentam ţările democratice cărora vrem să ne alăturăm şi pe a căror experienţă ne puteam baza în efortul de a găsi soluţii adapta;; specificului nostru naţional.

în ansamblul formelor de cooperare pe care România le poate dezvolta se înscr.e cooperarea interregională trans-frontalieră. Provocările pe care le adresează această formă de cooperare actualelor sisteme statale prin ridicarea în acelaşi timp a problemei staturu/_: regiunii în carul statelor federale şi statelor unitare, a repartiţiei puterii de luare a deciziilor pe

TRATAT DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ 897

ralierul local-regional-central (şi implicit a descentralizării administrative) şi a problemei rentierelor statale, a rolului şi funcţiilor lor, recomandă aceste tipuri de cooperare ca pe un aborator al celor mai avansate procese ale integrării europene în care se experimentează noi tipuri de colaborare pentru a se găsi formule optime, capabile a fi aplicate ulterior la o scară mai largă. Datorită complexităţii acestor tipuri de cooperare, problematica regionalizării a necesitat o abordare interdisciplinară. Lipsa unor evoluţii controlate a acestor fenomene, inexistenţa unor definiţii ale conceptelor unanim acceptate necesită anumite lămuriri pentru fixarea cadrului în care cooperarea interregională transfrontalieră este studiată aici.a) Termenul de regiune folosit în această lucrare caracterizează o unitate administrativ-îeritorială substatală şi nu o zonă geografică suprastatală.b) In cadrul procesului de cooperare transfrontalieră, termenul de regiune nu este indispensabil. în primul rând, acest tip de cooperare se dezvoltă pe o traiectorie etapizată de :ip personal - comunal - departamental (judeţean, etc.) - regional, fără a fi obligată să parcurgă întreaga scară, ci putând să rămână la oricare dintre aceste nivele. în al doilea rând, dimensiunea teritoriului pe care se poate dezvolta acest tip de cooperare nu este caracterizată

priori, mult mai important fiind gradul de compatibilitate economică şi socială a teritoriilor vecine peste frontieră.

c) Denumirea Uniunii Europene, derivând în timp din cea a Comunităţilor Europene şitrecând prin cea a Comunităţii Europene, a fost folosită în funcţie de momentul în care au fostemise documentele sau elaborate studiile citate în această lucrare.

§2. Regiune. Regionalism. Regionalizare

Creşterea importanţei regiunilor în Europa, oricare ar fi definiţia pe care am folosi-o pentru regiune - o definiţie instituţională sau una politică, reprezintă un fenomen marcant al ultimelor decenii. Denis de Rougemont nu numai că îl presimţise, ci îl şi inserare ca element fundamental al procesului de construcţie europeană al secolului XXI. Pentru el, federalismul şi regionalismul erau inseparabile'.

Realizarea unei analize a fenomenului de afirmare regională care se manifestă în Europa ne conduce, la nivel instituţional, către un dublu dialog, vertical şi orizontal. Primul corespunde relaţiilor pe care le dezvoltă sau pe care încearcă să le dezvolte regiunile cu instituţiile europene, Uniunea Europeană sau Consiliul Europei, al doilea reiese din importanţa pe care regiunile o acordă relaţiilor directe pe care le stabilesc între ele. Anul 1975 marchează momentul de instituţionalizare, din această perspectivă, atât a relaţiilor cu instituţiile europene, cât şi, mai ales, a relaţiilor directe dintre regiunile frontaliere.

De trei sau patru decenii asistăm, în toate ţările europene occidentale, la o veritabilă mutaţie a mentalităţilor în ceea ce priveşte rolul regiunilor în sistemele statale şi continentale, începând cu sfârşitul anilor '80, sistemul european (şi prin aceasta înţelegem întregul complex de probleme ce s-a manifestat la toate nivelurile pe palierul individ-organism suprastatal) s-a modificat sub impactul a două procese în parte contradictorii, în parte care s-au sprijinit reciproc. Aceste procese care au pus în discuţie poziţia statelor ca unici actori relevanţi pe plan internaţional sunt procesele de integrare şi de fragmentare. Prin schimbările pe care le-au generat, aceste procese au făcut să crească importanţa regiunilor odată cu importanţa pe care au dobândit-o organismele societăţii civile în detrimentul statelor pe plan internaţional. Se vorbea de o „Europă a regiunilor" şi era perceput faptul că regiunea nu ar fi doar un nivel intermediar între autorităţile centrale şi cele locale ci ar deveni un al treilea punct (alături de

1 DENIS DE ROUGEMONT, L 'avenir est notre affaire. Ed. Seuil, Paris, 1978.

898 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI INTEGRAREA EUROPEANĂ

state şi localităţi) ce defineşte triunghiul în care se dezvoltă procesul de integrare europeană. Fiecare ţară, în felul său şi în funcţie de tradiţia ei istorică, încearcă şi acum să răspundă problemei regionale, curentelor regionaliste care o traversează, orientându-le, diminuându-le. ignorându-le sau respingându-le. Dar, oricare a fost răspunsul politic dat problemei regionale, este important pentru toţi cei care vor să o descrie, să o analizeze, să o explice şi chiar să o orienteze, să stăpânească concepte care să le permită o cât mai bună evaluare a acestui fenomen. Este util de aceea să decantăm într-o oarecare măsură abundenta literatură care a apărut deja în legătură cu acest subiect, încercând să reţinem noţiunile empirice care definesc regiunea şi să studiem diferenţa care există între termenii de regionalizare şi regionalism.

RegiuneaPrimele imagini care ne vin în minte evocând cuvântul regiune, sunt acelea de spaţiu - de un anumit

spaţiu cu limite mai mult sau mai puţin suple - apoi aceea de grup uman, de colectivitate umană cu caracteristici specifice şi mai ales cu o anumită unitate sau identitate. Deci spaţiu şi grup uman, primele elemente de bază ale definiţiei regionale poziţionează regiunea ca un intermediar între colectivitatea locală (cu un teritoriu şi o colectivitate clar delimitate), şi stat (delimitat teritorial, în care trăieşte o naţiune). Dar aceste două concepte de spaţiu şi de grup pot fi imediat „reutilizate" în două direcţii diferite care duc, una spre regionalizare, alta spre regionalism, prima insistând asupra spaţiului: organizarea şi cadrul său, cea de-a doua asupra grupului, a comunităţii: identitatea şi acţiunea sa.

în încercarea de a defini noţiunea de regiune (un spaţiu în care trăieşte o colectivitate cu caracteristici specifice) se poate pune în anumite cazuri întrebarea dacă nu cumva nu se creează „obiectul" tocmai prin încercarea de a-1 descoperi. Pentru că trebuie să avem tot timpul în minte fluiditatea termenului şi nu trebuie să-1 simplificăm peste măsură, dându-i o alură de mit.

Ideea de regiune este destul de ambiguă. Consiliul Europei a considerat regiunea ca fiind „un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic şi care estt considerat ca omogen ".

Dacă se admite că noţiunea de „dimensiune medie" este total subiectivă, nu se poate atribui regiunii o scară tip. în schimb, legătura între teritoriu şi elementul uman care i! populează, element care apare ca o conştientizare a caracterului omogen al regiunii, este prezentă totdeauna când este vorba de definirea acesteia.

în ceea ce priveşte Uniunea Europeană, aceasta a dat o definiţie cu un caracter ma: degrabă administrativ pentru regiune: „eşalonul imediat inferior celui al statului', eşalon care. în funcţie de competenţele care i-au fost acordate (în cazul sistemelor centralizate) sau pe care şi le-a acordat (în cazul sistemelor federaliste), gestionează pe plan administrativ şi politic o comunitate teritorială a cărei dimensiune variază în limite foarte largi. în acest sens, Cartea Comunitară a Regionalizării' afirmă la art. 1:

„1. In cadrul acestei Carte, prin regiune se înţelege un teritoriu care formează, d;>: punct de vedere geografic, o unitate netă, sau un ansamblu similar de teritorii în care exişti continuitate, în care populaţia posedă anumite elemente comune şi care doreşte să-şi păstrezi specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, soci^'. şi economic.

2. Prin elementele comune ale unei populaţii concrete se înţelege o specificitate comw.l în materie de limbă, cultură, tradiţie istorică şi interese legate de economie şi transportw: Nu este neapărat necesar ca toate aceste elemente să fie reunite în toate cazurile.

Document elaborat de Parlamentul European în 18 noiembrie 1988 şi adoptat ca document oficia! a. Comunităţilor Europene la 19 decembrie 1988.

TRATAT DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ 899

3. Diferitele denumiri şi natura juridico-politică pe care aceste entităţi le pot primi în si feritele state - comunităţi autonome, landuri, naţionalităţi etc. - nu le exclud din consideraţiile stabilite în prezenta Cartă ".

De asemenea, art. 2 al Cartei afirmă expres că „statele membre ale Comunităţii Europene sunt invitate, având în vedere voinţa populară, tradiţia istorică şi necesitatea unei sdministrări eficiente şi adecvate a funcţiilor ce le revin - în special în materie de planificare s dezvoltării economice, să instituţionalizeze în teritoriile lor (sau să menţină acolo unde există) regiuni în sensul art. 1 al acestei Cartă ".

în momentul actual, Uniunea Europeană consideră nivelul regional ca fiind un nivel administrativ care îşi are locul în ierarhia administrativă a statelor membre pe o poziţie imediat inferioară nivelului central. Conform „Nomenclatorului Unităţilor Teritoriale Statistice". NUTS - fiecare stat membru are în structura sa trei tipuri de unităţi teritoriale ce sunt poziţionate pe nivele ierarhice din punctul de vedere al dimensiunii teritoriului: nivelul localităţii, nivelul departamental (judeţean) şi nivelul regional.

Şi Adunarea Regiunilor (ARE) a definit regiunile ca fiind acele „entităţi politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competenţe exercitate de un guvern, care, la rândul lui, este răspunzător în faţa unei adunări alese in mod democratic".

Concretizând aceste aspecte, în procesul de constituire a unei noi Uniuni Europene putem semnala trei direcţii decisive care definesc ascendenţa realităţii regionale1:

- în primul rând, regiunile contribuie la dezvoltarea economică şi la realizarea obiectivului de coeziune economică şi socială;

- în al doilea rând, regiunile contribuie la apropierea necesară a cetăţenilor de realitatea Uniunii Europene, făcând posibilă o mai mare democratizare instituţională;

- în al treilea rând, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste în care convieţuiesc realităţi culturale, lingvistice şi sociale foarte diverse. însuşi Parlamentul European, în Rezoluţia sa asupra politicii comunitare în domeniul culturii, din 1 decembrie 1993, a afirmat că „drumul către Uniunea Europeană trece prin manifestarea şi promovarea identităţii culturale europene, care este rezultatul unei interacţiuni a civilizaţiilor şi a unei pluralităţi de culturi naţionale, regionale şi locale".

Cu toate acestea, curentul regional îşi are şi criticii săi acerbi, ale căror argumente nu sunt de neglijat. Ralf Dahrendorf este unul dintre aceştia, el considerând că acest curent nu este un proces pe care îl putem caracteriza drept înnoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi şi foarte problematic, care a reapărut odată cu discutarea statutului actual în perspectiva integrării şi a delegării de competenţe la nivel supra-statal. Ralf Dahrendorf vede astfel în curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos şi creşterea insecurităţii prin distrugerea echilibrelor actuale.

Problema ridicată de curentul regional este o problemă a spaţiului european remodelat de noul echilibru intern al statelor care revendică din ce în ce mai greu monopolul politicului, într-adevăr, se pune întrebarea dacă administraţiile „s-au adaptat la aria europeană" pentru că „tendinţa generală se pare că este, la nivel naţional, descentralizarea şi integrarea în structurile europene". Dar dacă tendinţele nu sunt foarte greu de decelat, semnele de întrebare asupra modelului de regiune sunt de o mare actualitate: regiunea - o reformă sau revoluţie sau regiunea - un nou model politic al Europei. Şi aici, Denis de Rougement încearcă să schiţeze o definiţie, regiunea reprezentând înainte de toate un „spaţiu de participare civică", o „comunitate de bază".

1 ROCA 1. JUNYERT. MIGUEL, Europa regională, articol apărut în Situation, Banco Bilbao Vizcaya. nr. 1/1995 şi reluat în Polis nr. 3/1995.

900 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI INTEGRAREA EUROPEANĂ TRATAT DE ADMIN

Regionalizare şi regionalismîn încercarea de clarificare a termenilor de regionalizare şi de regionalism vom apela la o metodă

simplă, recurgând la fenomene care au marcat aceşti termeni şi la dinamici Ie pe care ei le antrenează. în căutarea unei realităţi regionale vom enumera patru astfel de fenomene:

- dezechilibrele regionale reprezintă una din problemele a căror existenţă nu necesită lungi demonstraţii; aproape toate statele europene prezintă diferenţe de dezvoltare în teritoriu;

- alienările etno-culturale au fost conştientizate la nivel regional de către colectivităţile care consideră nejustificate dependenţele lingvistice şi culturale în raport cu alte regiuni. în acelaşi timp ele nu sunt de acord cu afirmarea incapacităţii lor de a-şi administra propriile probleme;

- centralismul, având o strânsă legătură cu fenomenul precedent, este caracterizat de procesul prin care orice decizie, indiferent de domeniul ei, este luată la nivelul central al statului;

- „socializarea" politicii europene1 are o incidenţă directă asupra fenomenului regional, reprezentând creşterea importanţei statului în toate sectoarele vieţii sociale şi chiar individuale.

Fără nici o îndoială, aceste patru fenomene regionale, în grade diferite şi în amestecuri variabile sunt cauzele principale ale dinamicilor regionale care se fac simţite astăzi în Europa. Aceste dinamici regionale cunosc trei mari faze în dezvoltarea lor, faze care se pot suprapune, interpenetra şi chiar opune în timp, în cadrul evoluţiei acestui „proces regional":

- apariţia conştiinţei regionale;- mişcările regionale sau acţiunilor regionaliste;- dezvoltarea instituţiilor regionale sau puterilor regionaleRegionalismul este o mişcare care vine de jos în sus în raport cu cele trei faze ale procesului regional.

EI reprezintă conştientizarea intereselor comune (regiunea fiind percepută ca un teritoriu considerat omogen de către oamenii ce îl locuiesc) şi, în acelaşi timp, aspiraţia lor de a participa la gestiunea acestor interese. Conştiinţa regională este foarte aproape, pe o scară mai vastă, de conştiinţa „afacerilor locale" care există la nivelul local. De aici se degajă o noţiune de comunitate care aspiră în mod natural să-şi gestioneze afacerile pentru că estimează a fi cea mai aptă a le cunoaşte, a le înţelege, a le dirija şi a apăra astfel interesul local. în particular, această comunitate regională se consideră mai capabilă de a rezolva aceste lucruri în comparaţie cu statul, considerat ca fiind prea îndepărtat şi prea mare, acuzat de a vrea să impună un model unitar particularismelor, şi în orice caz de a nu avea o dimensiune adecvată pentru a rezolva într-o manieră eficace problemele lor.

Regionalismul corespunde deci unei dorinţe profunde a colectivităţilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc în mod direct. De unde naşterea, în toate regiunile europene, a mişcărilor ireversibile (mai mult sau mai puţin autonomiste, unele chiar independentiste), care, bazate pe revendicările de valori economice, sociale sau culturale locale, încearcă să ajungă la obţinerea unei anumite puteri regionale prin înfiinţarea de instituţii regionale demne de acest nume şi având la bază necesitatea satisfacerii nevoii lor de afirmare a identităţii. în sfârşit, mai mult decât o dorinţă de egalitate economică cu alte regiuni, ea este animată mai degrabă de o dorinţă de a fi ea însăşi. Regionalismul nu apare numai din conştientizarea dezechilibrelor regionale, din subdezvoltare economică regională, ci mai ales din conştientizarea nedezvoltării socio-culturală, din centralismul statului naţional si din socializare.

ALAIN TOURRAINE, Sociologie de l'action, Ed. Seuil, Paris, 1965.

Regionalizareascopuri, propunând Aceasta este difer" „procesului regiona

Ca răspuns la (regiunea fiind pere poate lua măsurile n

De fapt, punctu degrabă conştientiz aparat statal sau s planifice, să descei regrupate în unele context chiar de ..tra

Ultima etapă obţinerea puterii de împreună - care nu i sus în jos.

Există o intera regionalizarea - ven printr-o politică de reacţii ale regiunii.

Pentru a concl ajunge, pentru o ţar încercarea de a ridic regulă de aur ajung identităţii sale sub a

Aceste scurte r a spaţiului sau a c ~ participare, permit care se stabileşte d dublă relaţie se însc în funcţie de fiecare

Rolul stî

§1. Consider

Integrarea euro fac parte din recoir după cum am mai guvernare -adesea ..Leviathan" din con mai este acum singu Apărut după cel de ales pentru distribui discuţie datorită cn asupra veniturilor p

TRATAT DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ 901

Regionalizarea, spre deosebire de regionalism, are o traiectorie descendentă şi are alte scopuri, propunându-şi alte mijloace de punere în aplicare decât cele ale regionalismului. Aceasta este diferenţa fundamentală, care nu face decât să reapară în fiecare fază a ..procesului regional".

Ca răspuns la mişcarea regionalistă, statul poate astfel recunoaşte o identitate regională regiunea fiind percepută de data aceasta ca un teritoriu considerat omogen de către stat) şi poate lua măsurile necesare pentru ca regiunile să participe la gestionarea afacerilor proprii.

De fapt, punctul de plecare al regionalizării îl constituie dezechilibrele regionale sau mai degrabă conştientizarea acestora. Această conştientizare este urmată de o strategie a unui aparat statal sau supra-statal (UE) care, plecând de la tehnici savant dozate, încearcă să planifice, să descentralizeze, să deconcentreze la nivel regional activităţile economice prea regrupate în unele puncte-forte din spaţiul naţional sau european, putându-se vorbi în acest context chiar de „tranşe regionale ale planului".

Ultima etapă a „procesului regional", cea a instituţiei regionale, este marcată de obţinerea puterii decizionale - analiza decizională şi analiza instituţională merg totdeauna împreună - care nu face decât să confirme, şi în cazul regionalizării, orice astfel de mişcare de sus în jos.

Există o interacţiune inevitabilă între cele două mişcări: regionalismul - venit de jos şi regionalizarea - venită de sus. Printr-un proces dinamic, nevoilor regiunilor li se răspunde printr-o politică de stat, care are repercursiuni asupra sentimentului regional şi antrenează reacţii ale regiunii.

Pentru a concluziona, putem spune că regionalizarea are, de regulă, importanta grijă de a ajunge, pentru o ţară sau pentru Europa, la un mai bun echilibru în repartiţia bogăţiilor prin încercarea de a ridica nivelul zonelor mai puţin dezvoltate. La rândul său, regionalismul are ca regulă de aur ajungerea regiunii la puterea de decizie în toate componentele sale, afirmarea identităţii sale sub aspectele sale de identitate-memorie şi identitate-acţiune.

Aceste scurte reflexii asupra a ce poate fi o regiune, asupra proceselor de (re)descoperire a spaţiului sau a colectivităţii regionale autentice, a faptelor de identitate, de dialog şi de participare, permit o mai bună înţelegere a dublei relaţii, din ce în ce mai instituţionalizată, care se stabileşte direct între regiuni, ca şi cea dintre regiuni şi instituţii europene. Această dublă relaţie se înscrie în dialectica regionalizare-regionalism, mai mult sau mai puţin intensă, în funcţie de fiecare stat.

Secţiunea 2

Rolul statului-naţiune în procesul de integrare europeană §1.

Consideraţii generale

Integrarea europeană şi impulsul către regionalizare nu sunt fenomene contradictorii, ci fac parte din reconsiderarea generală a rolului statului în condiţiile Europei de astăzi. Aşa după cum am mai arătat în capitolele precedente, statul conceput ca principal nivel de guvernare -adesea unicul - traversează o perioadă de criză, el nemaifiind acel puternic „Leviathan" din concepţia clasică a lui Hobbes şi fiind obligat să-şi reconsidere funcţia. El nu mai este acum singurul cadru pentru rezolvarea diferitelor probleme care afectează societatea. Apărut după cel de-al doilea război mondial pentru a asigura redemarajul economic şi mai ales pentru distribuirea unei „prosperităţi generalizate", Statul-Providenţă este pus astăzi în discuţie datorită crizei economice, extinderii şomajului şi creşterii continue a impozitelor asupra veniturilor particularilor şi întreprinderilor. în plus, acestora li s-au adăugat anonimatul