1

Masterand: Dani Paula

An I Specializare Administraţie Publicã

GUVERNANŢĂ COMPARATĂ

LUCRARE FINALĂ NR. 3

INSTITUŢIA PRIMARULUI

În prezent, administraţia locală din România este reglementată prin Legea 215/ 2001 privind administraţia publică locală şi prin art. 119-121 din Constituţie . Potrivit acestor reglementări, administraţia locală din România are la bază trei principii fundamentale de ordin constituţional: principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor publice şi principiul eligibilităţii, la care se adaugă alte trei principii de ordin legal: principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit şi principiul colaborării între administraţia de bază şi cea judeţeană.

Din principiile enunţate, rezultă caracteristicile esenţiale ale administraţiei locale din România: comuna, oraşul şi judeţul au personalitate juridică, patrimoniu, resurse umane şi financiare pentru a-şi putea îndeplini în mod autonom misiunile conferite de lege. De asemenea, raporturile dintre administraţia publică centrală şi cea locală se întemeiază pe subsidiaritate. În relaţiile dintre administraţia publică locală organizată la nivel intermediar şi administraţia publică locală organizată la nivel de bază nu există raporturi de subordonare. O altă caracteristică esenţială, este aceea că există şi funcţionează un control de legalitate exercitat de Stat asupra actelor autorităţilor locale.

În conformitate cu Constituţia României, administraţia publică din unităţile admnistrativ teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcertării serviciilor publice. Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii.

La nivelul societăţii româneşti datorită recomandărilor Uniunii Europene, administraţia publică locală şi centrală, se află într-un proces permanent de schimbare, unde toate elementele vieţii economice, sociale şi politice se află într-o dinamică continuă, în vederea adaptării la noile cerinţe. În această transformare, sistemul administrativ nu poate să nu fie afectat, deoarece este necesară introducerea unei dimensiuni europene în conformitate cu valorile acestui spaţiu administrativ.

1

2

În perioada aderării, România şi-a consolidat administraţia naţională la cererea expresă a Uniunii.. În plus, exerciţiul autonomiei locale era îngreunat de lipsa reglementărilor oficiale privitoare la angajaţii administraţiilor locale şi de resursele financiare limitate şi, în general, structurile administrative centrale şi locale erau slab organizate, cooperarea prin schimb de informaţii între ele rămânând redusă. Sistemul judiciar nu funcţiona satusfăcător, eficacitatea funcţiei publice era limitată iar transparenţa administrativă, în general, era redusă. Cu toate acestea, sistemul administrativ trebuia să asigure aplicarea eficace a legilor eficientizarea economiei şi să permită participarea publică în promovarea politicii de protecţie a mediului.

,, Administraţa publică reprezintă totalitatea serviciilor publice prin mijlocirea cărora se înfăptuiesc sarcinilie puterii executive în vederea asigurării satisfacerii intereselor generale ale particularilor şi ale statului``1

A. Conducerea unităţii administrativ-teritoriale (instituţia primarului)

Orice autoritate publică reuneşte două segmente aflate în interdependenţa permanent, cea de conducere şi cea de execuţie a instituţiei. Structura de conducere este constituită din funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici şi funcţiile publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere. Structura de execuţie este constituită din funcţiile publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie. Astfel, sunt funcţionari publici de execuţie:

din clasa I, persoanele numite în următoarele funcţii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor.

din clasa a II-a, persoanele numite în funcţia publică de referent de specialitate. din clasa a III-a, persoanele numite în funcţia publică de referent.

Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează:

superior, ca nivel maxim;

principal;

asistent;

debutant.2

,,Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită

1 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrative roman, Bucureşti 19962

Legea Lege nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici (republicata în M.Of., Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007)

2

3

primaria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.”3

Conform Legii 215/2001 – privind administraţia publică locală, primarul indeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administratiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează.

Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii. El reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice romane sau străine, precum şi în justiţie. Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea juramântului de primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organica, în caz de război sau de catastrofă.

Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum şi însarcinarile date de consiliul local.

B. Personalul la nivelul unităţii administrativ-teritoriale (instituţia primarului)

În general se poate afirma că eficienţa şi eficacitatea unei organizaţii este determinată de calitatea factorului uman angajat.

Angajaţii de astăzi, nu mai sunt interesaţi să lucreze ore suplimentare, să fie punctuali, sunt lipsiţi de personalitate. Vechea credinţă era că daca plăteşti oamenii în mod corespunzător, ei vor fi motivaţi. Totuşi, astăzi s-a realizat că oamenii nu lucrează doar pentru bani ci pentru a fi satisfăcuţi de ceea ce fac. Motivarea este o parte importantă a procesului de management.

Din aceste motive, managerul trebuie să-şi construiască o adevărată structură a motivaţiei pozitive care să ofere fiecărui individ în parte tipul de satisfacţie la care este sensibil. Indivizii sunt unici, iar normele unui grup diferă de la o organizaţie la alta foarte mult. Ceea ce poate motiva un grup de angajaţi, poate avea efect contrar asupra altui grup. Factorii motivatori pot varia.

C. Comunicarea la nivelul unităţii administrativ-teritoriale (instituţia primarului)

Comunicarea într-o instituţie publică poate fi de două feluri: formală şi informală. Prin comunicarea formală se transmit informaţiile oficiale. Comunicarea informal se foloseşte între grupurile informale (angajaţii instituţiei).

3 Legea 215 / 2001 art (91)3

4

Comunicarea instituţională este una extraorganizaţională prin care instituţia transmite informaţii cetăţnilor. Totodată aceasta îndeplineşte şi funcţia de promovare a instituţiei.

La nivelul administraţiei publice este o necesitate comunicarea, între diferite niveluri ierarhice, pe acelaşi nivel, între administraţie şi executivul social, , între administraţie şi autoritatea politică, în mediul social. În ultimii ani este resimţită o nevoie tot mai acută a administraţiei cât şi a cetăţenilor de comunicare cu lumea afacerilor.

Principalele forme prin care se concretizează acest tip particular de comunicare sunt: publicitatea – prin mass-media sau prin propriile materiale publicitare; sponsorizările – finanţarea activităţilor culturale sau sportive; mecenatul – ajutor financiar sau logistic acordat artiştilor, organizaţiilor umanitare sau non-profit; articole care prezintă organizaţia în publicaţiile de specialitate;organizarea de standuri la târguri şi forumuri; organizarea de zile ale porţilor deschise; acţiuni de consiliere şi ajutorare a altor instituţii, similare (dar care în mod real nu sunt concurenţiale) prin detaşarea temporară de persona.

D. Parteneriate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale (instituţia primarului)

ADI – uri - Asocierea între autorităţi ale administraţiei publice locale, acestea sunt constituite conform Legii nr. 286/2006 din 06.07.2006, pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 – ca fiind: „structuri de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrative teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice”. 4

ADI sunt obligate să aibă adunare generală, consiliu director şi cenzor iar competenţele adunării generale sunt : stabilirea strategiei şi a obiectivelor generale ale asociaţiei; aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli şi a bilanţului contabil; alegerea şi revocarea membrilor consiliului director; alegerea şi revocarea cenzorului sau, după caz, a membrilor comisiei de cenzori; înfiinţarea de filiale; modificarea actului constitutiv şi a statutului; dizolvarea şi lichidarea asociaţiei, precum şi stabilirea destinaţiei bunurilor rămase după lichidare; orice alte atribuţii prevăzute în lege sau în statut.

GAL- urile -,,Grupurile de Acţiune Locală (GAL) sunt entităţi ce reprezintă  parteneriate public – private, constituite din reprezentanţi ai sectorului public, privat şi civil, desemnaţi dintr-un teritoriu rural omogen, care vor trebui să îndeplinească o serie de cerinţe privind componenţa, teritoriul acoperit şi care vor implementa o strategie integrată pentru dezvoltarea teritoriului.``5

4 Legea 215 din 2001 a administraţiei publice locale, cu modificările ulterioare defineşte la art. 1 alin 2. lit c. asociaţiile de dezvoltare intercomunitară (ADI)5 Definiţie conform http://www.apdrp.ro/content.aspx?lang=RO&item=2120; accesat la data de 24.01.2014

4

5

Parteneriatul public –privat

,,Definiţie prevazută în corpul proiectului de Lege

Parteneriatul Public Privat (PPP) are ca obiect reglementarea proiectării, finanţării, construcţiei, operării, reabilitării, dezvoltării, închirierii şi transferului oricărei lucrări publice, bun sau serviciu public care se realizează prin această procedură.

Prin parteneriatul public privat instituţiile publice (una sau mai multe în asociere) se asociază cu firme private (una sau mai multe organizate într-un consorţiu) şi formează o companie de proiect.

Descriere Ministerul Finantelor

Un PPP este în principal o tranzacţie care transferă responsabilitatea generală pentru furnizarea unui serviciu public sau pentru realizarea unei investiţii cu scop comercial către o companie privată, în timp ce autoritatea publică competentă îşi păstrează responsabilitatea politică, devenind partener la profit şi pierderi, putând fi incluse aici structuri precum contractele de asociere în participaţiune, contractele de închiriere, contractele de leasing, contractele de joint-venture, contracte de proiectare şi construcţie etc.

Conceptul de parteneriat public-privat exprimă o modalitate de cooperare între autoritatea publică şi sectorul privat, respectiv organizaţii neguvernamentale, asociaţii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru furnizarea unor servicii publice de calitate. În mod fundamental, parteneriatul public-privat asigură serviciul public în totalitate sau parţial, în funcţie de fondurile private atrase şi face apel la know-how-ul sectorului privat. Cooperarea dintre sectorul public şi cel privat poate lua forme diverse, de la simpla relaţie dintre cumpărătorul şi vânzătorul unui bun la companii mixte cu structură complexă. Este de semnalat şi faptul că interdependenţe complexe guvernează şi relaţiile din interiorul sectorului public, conectate la dezvoltările serviciilor publice.

Definitie/descriere Comisia Europeana ("PPP Green Paper")

PPP sunt întreprinderi deţinute în comun de parteneri publici şi privaţi şi sunt constituite pentru a furniza servicii pentru public, în special la nivel local.

Comisia Europeană înţelege PPP ca fiind o cooperare între sectorul public şi cel privat implicând crearea unei entităţi cu capital mixt ce îndeplineşte contracte publice sau concesiuni. Aportul privat la PPP constă – pe lângă contribuţia cu capital sau alte bunuri – în participarea

5

6

activă la operarea contractelor deţinute de entitatea public-privată ş/sau managementul entităţii public-private.

În general, termenul se referă la forme de cooperare între autorităţile publice şi sectorul privat având ca scop asigurarea finanţării, construcţiei, renovării, managementul sau mentenanţa unei infrastructuri sau asigurarea unui serviciu.

Parteneriatele Publice-Private (PPP) sunt forme de cooperare între autorităţile publice şi sectorul privat care au ca scop derularea unor proiecte de infrastructură sau oferirea de servicii publice. Aceste acorduri, ce implică de obicei, aranjamente complexe juridice şi financiare care implică operatori privaţi şi autorităţile publice au fost dezvoltate in mai multe domenii ale sectorului public si sunt folosite in mod curent in UE, in special in transport, sanatate publica, siguranta publica, gestionarea deşeurilor şi distribuţia apei.``6

E. Acesarea fondurilor europene la nivelul Unitaţilor administrative teritoriale (instituţia primarului)

Odată cu intrarea în Uniunea Europeană, a venit şi o principală sursă de finanţare, programele de dezvoltare. Printre principalii beneficiari ai acestor fonduri se numără autorităţile locale. Aderarea României la Uniunea Europeană a generat o serie de fonduri distincte, autorităţi de management şi legislaţie specifică. Acestea pot fi structurate pe două mari categorii: Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală şi Fondurile Structurale.

1.Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală7

,,FEADR a oferit şi oferă fonduri importante pentru dezvoltarea infrastructurii primare, cum ar fi de exemplu drumuri, canalizare, reţele de apă şi iluminat, drumuri agricole şi forestiere etc. A existat din partea primăriilor un mare interes pentru Măsura 322 „Renovarea satelor”, pentru care ultima licitaţie a fost lansată în toamna anului 2009. În prezent, pentru această măsură, au fost licitate toate fondurile aferente perioadei 2007-2013. Concurenţa a fost acerbă, înregistrân-du-se circa 4-5 proiecte pentru 1 loc de finanţare. În 2010 se vor lansa alte 2 măsuri pentru care se pot depune proiecte de către Administraţiile Publice Locale (APL-uri): Măsura 125 „Îmbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii agricole şi silvice” şi Măsura 313 „Încurajarea activităţilor turistice”. În general, a existat un mai mare interes din partea APL-urilor din mediul rural pentru FEADR decât pentru fondurile structurale. ``

6 http://www.parteneriatpublicprivat.com/en/about/3-definitii-parteneriat-public-privat.html, accesat la data de 24.01.20147

6

7

2. Fondurile structurale 8

,,Fondurile structurale se accesează prin intermediul programelor operaţionale, ele fiind create în funcţie de sectorul de activitate. România beneficiazăde 7 programe operaţionale (excluzând aici pescuitul şi asistena tehnică). Programele operaţionale cuprind un număr mare de axe prioritare (AP), în cadrul cărora există mai multe domenii majore de intervenţie (DMI). Există foarte multă informaţie despre ele atât în cadrul site-urilor autorităţilor de management competente, cât şi din alte surse. În continuare, va fi realizată o prezentare succintă a acestor fonduri, precizându-se acele axe şi domenii majore de intervenţie pe care pot aplica Autorităţile Publice Locale``

Programul Operaţional Regional (POR)9

,,Programul Operaţional Regional (POR) este documentul strategic care implementeazăelemente ale Strategiei Naţionale de Dezvoltare Regională din cadrul Planului Naţional de Dezvoltare (PND) şi contribuie, alături de celelalte programe operaţionale (e.g. Programul Operaţional Sectorial Infrastructura de Transport, Programul Operaţional Sectorial Creşterea competitivităţii economice), la realizarea obiectivului Strategiei Naţionale de Dezvoltare Regionalăşi al Cadrului Naţional Strategic de Referinţă, respectiv diminuarea disparităţilor de dezvoltare economic şi socialădintre România şi media dezvoltării statelor membre ale UE (sursa: GhidulSolicitantului POR). Acest program operaţional este cel mai important pentru autorităţile publice locale, incluzând numeroase axe, domenii majore de intervenţie şi operaţiuni dedicate diverselor autorităţi publice locale.``

Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice (POS CCE),,Acest program are în vedere creşterea competitivităţii economice a diferitelor sectoare

de activitate. Este destinat în principal sectorului privat, punând la dispoziţie fonduri pentru investiţii în producţie, cercetare şi dezvoltare.``10

8,, Autorităţile locale faţă în faţă cu fondurile europene`` Fundaţia Soroş România Bucureşti 2010 Coordonatori Alexandru Toth, Cătălin Dărășteanu, Daniela Tarnovschi.

9 Op. cit. 8

10 Op. cit. 87

8

Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POS DRU)

,,Programul este destinat creşterii competenţelor profesionale, având ca obiectiv reducerea şomajului şi creşterea calităţii forţei de muncădin România. Are numeroase axe și domenii majore de intervenţie. Pentru multe dintre acestea, APL-urile nu pot fi beneficiar direct, dar pot intra în parteneriat cu posibilii beneficiari, realizarea de parteneriate fiind extrem de importantăîn cadrul obiectivelor programului``11

Programul Operaţional Sectorial de Mediu (POS Mediu)

,,Obiectivul general al POS Mediu constăîn reducerea decalajului existent între Uniunea Europeanăşi România cu privire la infrastructura de mediu atât din punct de vedere cantitativ cât și calitativ. Este clădit în jurul principiului „poluatorul plăteşte”. Pot aplica autorităţi atât din rural, cât şi din urban. În unele cazuri însă, este necesar ca respectivele APL-uri săse organizeze sub forma Asociaţiilor de Dezvoltare Intercomunitară(ADI) pentru a deveni eligibile.``12

Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative (PODCA)

,,Programul are în vedere creşterea competenţelor angajaţilor din domeniul administraţiei publice şi implicit creşterea calităţii serviciilor furnizate de aceasta. Aplicanţii pot fi autorităţi din rural şi urban, inclusiv ADI-uri. Ca o observaţie, în cadrul Axei 2, DMI 2.1, sunt încurajate în special Consiliile Judeţene.``13

F. Bugetul la nivelul unitaţilor administrative teritoriale (instituţia primarului)

Bugetele locale se elaborează,se adopta şi se execută de către organele locale ale puterii şi administraţiei de stat (Consiliile Judeţene şi Consiliile Municipiului Bucureşti ,Consiile Locale şi primăriile localităţilor).

Asigurarea autonomiei administrative potrivit principiului descentralizarii şi autonomiei locale nu se poate realiza fără existenţa unui cadru juridic legislativ şi a mecanismelor adecvate, respectiv a instrumentelor necesare autorităţilor locale pentru îndeplinirea atribuţiilor care le revin. Cadrul legislativ este asigurat de către Legea privind finanţele publice nr. 72/ 1996, Legea privind finanţele publice locale nr. 118/ 1998 şi Legea administraţiei publice locale nr. 215 / 2001, precum şi o serie de reglementări anuale aduse o data cu Legea bugetului de stat.11 Op, cit. 812 Op. cit. 813 Op. cit. 8

8

9

Între cele mai importante instrumente la îndemana autorităţilor locale necesare în vederea îndeplinirii atribuţiilor ce le revin, un loc prioritar îl ocupă bugetul local.Potrivit legii finanţelor publice locale, prin bugete locale se înteleg bugetele de venituri şi cheltuieli ale unităţilor administrativ teritoriale. Fiecare comună, oraş, municipiu, sector al capitalei, judeţ, respectiv municipiul Bucureşti întocmeste bugetul local, în condiţii de autonomie.

Structura bugetelor locale este următoarea:

bugetele proprii ale judeţelor şi ale municipiului Bucuresti, administrate de consiliile judeţene, respectiv municipiul Bucuresti;

bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor capitalei, ce sunt administrate de primari, în calitate de ordonatori principali de credite.

Bugetele locale conţin urmatoarele:

veniturile care alimentează bugetele locale cu resurse finaciare;

cheltuieli care se repartizează din bugetele locale cu defalcarea aferentă pe destinaţii;

fondul de rezervă, excedentul (daca este cazul).

Sarcina întocmirii proiectului bugetului local revine primarului fiecărei unitaţi administrativ-teritoriale, respectiv primarului general al capitalei şi preşedintelui Consiliului Judeţean.

1.Venituri proprii, la rândul lor grupate în :

venituri curente- venituri fiscale (impozite şi taxe directe precum şi impozite şi taxe indirecte percepute de la populaţie dar şi de la persoane juridice de importanţă locală, având caracter obligatoriu şi nerestituibil.) şi venituri nefiscale (provin de la regiile autonome şi instituţiile publice şi care iau forma varsămintelor)

venituri de capital; (rezultatul utilizării unei părţi din resursele bugetare ale perioadelor trecute. Din acest motiv, veniturile nu sunt curente, ci de capital.)

venituri cu destinaţie specială; (sumele acordate de persoanele fizice şi juridice pentru finanţarea acţiunilor de interes public, taxe speciale, donaţii şi sponsorizări şi venituri din fondurile pentru drumurile publice .)

2. Prelevările repartizate de la bugetul de stat

9

10

Sunt reprezentate de sumele şi cotele defalcate din impozite şi taxe în scopul atenuării dezechilibrelor bugetare ce se înregistrează la nivelul unitaţilor administrativ-teritoriale.

cotele sau sumele defalcate din unele impozite ale bugetului de stat,cu scopul echilibrării bugetelor locale în cazul în care unităţile administrativ-teritoriale nu îşi pot acoperii cheltuielile din venituri proprii. Indiferent de varianta îin care procesul respectiv se aplică cote sau sume defalcate, acestea sunt stabilite prin legi bugetare anuale, diferit pentru fiecare judeţ şi municipiul Bucureşti;

transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale,care înseamnă trecerea unor sume de bani prevazute prin legea bugetară anuală ,catre bugetele judeţelor şi municipiului Bucureşti;

cote adiţionale la anumite impozite directe, constituind procente ce se adaugă la cele nominalizate prin legea bugetară şi care se încasează în folosul bugetelor locale. Mărimea procentului adăugat este până la un nivel - plafon care poate fi depaşit pentru a nu spori exagerat constrangerea fiscală la cuantumul total al impozitului care să lovească în randamentul acestuia.

3. Subvenţiile primite de la bugetul de stat

Atunci când resursele sunt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor, se acordă subvenţii atât de la bugetul administraţiei de stat cât şi de la alte bugete în scopuri bine precizate cum ar fi: finanţarea parţială a unor investitii din împrumuturi externe, susţinerea persoanelor cu handicap, etc.

Concluzii

Analiza SWOT, prezentată în lucrările precedente şi detaliată în această lucrare a scos în evidenţă punctele tari şi punctele slabe din organizarea şi funcţionarea instituţiei,oportunităţile momentului precum şi ameninţările la adresa instituţiei astfel încât să adaptăm punctele tari la oportunităţi, să reducem la minimum ameninţările şi să eliminăm punctele slabe. În lucrarea de mai sus am încercat să analizez fiecare punct în parte detaliându-l.

În concluzie, dacă comunicarea este eficienta atât între cetăţeni cât şi între instituţii problemele vor fi rezolvate cu promptitudine. Deciziile luate la nivel local nu mai necesită aprobarea de la nivel central pentru că acest lucru îngreunează întreaga activitate.

Chiar daca vorbim de un deficit de personal, dintr-un anumit punct de vedere este o oportunitate pentru angajaţi în a învăţa lucruri din alte domenii, bineînţeles dacă aceştia sunt şi motivaţi corespunzător.

10

11

Bugetele locale sunt mici şi nu pot susţine investiţii consistente, dar prin prisma fondurilor europene putem pregăti proiecte cu bugete mari. Acest lucru în putem face şi prin prisma diferitelor forme de asociaţie după cum am menţionat, ADI – uri, GAL-uri, diverse parteneriate. Existenţa unor cadre legale bine puse la punct nu ar mai îngreuna activităţile care urmează a fi derulate sau în derulare.

Aceasta ar fi analiza instituţiei primarului şi a instituţiilor de la nivel local din punctul meu de vedere.

11