Unitatea de nvare 6

PROCESUL BUGETAR LA NIVEL CENTRAL I LOCAL

1. Structura sistemului de bugete publice

Prin bugetul public se proiecteaz i se desfaoar activitatea privind finanele publice. Pregtit de ctre Guvern i adoptat de ctre Parlament, bugetul reprezint actul cel mai important din viaa public, deoarece el este expresia financiar a programului de aciune a statului pe perioada de un an. El poate fi abordat sub patru aspecte eseniale, respectiv din punct de vedere juridic, tehnic, economic i politic.

- Din punct de vedere juridic Din punct de vedere juridic, el reclam studierea diverselor reguli (norme) referitoare la coninutul su, la prezentarea sa, la adoptarea sa de ctre Parlament, la execuia i la controlul execuiei sale. Aceste norme sunt destinate organizrii unei gestiuni contabile clare a finanelor publice i precizrii autoritii Guvernului i Parlamentului n domeniul bugetar.

- Din punct de vedere tehnic Din punct de vedere tehnic, intereseaz ndeosebi procesele de pregtire i elaborare a

bugetului, precum i metodele de previziune i evaluare a diverselor categorii de venituri i cheltuieli cuprinse n buget.

- Din punct de vedere economic Din punct de vedere economic, se remarc faptul c fondurile care trec prin contul

bugetar reprezint o pondere semnificativ din produsul intern brut i c prin impozitele prelevate i cheltuielile efectuate statul dispune de instrumente privilegiate de intervenie n viaa economic i social. Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria economic modern bugetul este adesea considerat ca o variabil esenial n determinarea nivelului produsului intern brut i nivelului ocuprii. Interpretrile referitoare la capacitile de reglare ale politicilor bugetare sunt foarte difereniate, adesea contradictorii.

- Din punct de vedere politic Din punct de vedere politic, bugetul este considerat ca expresie a opiunilor

Guvernului n ansamblul domeniilor care relev competenele sale (politica economic, social, educativ, cultural, militar etc). Aceste opiuni sunt revelate prin evoluia i repartiia veniturilor i cheltuielilor i sunt determinate de factori multipli, legai de doctrinele partidelor politice, de atitudinea opoziiei, de fora revendicativ a diverselor grupuri de

Timp necesar: 135 minute

1. Structura sistemului de bugete publice 2. Principii bugetare 3. Etapele procesului bugetar la nivel central i local 4. Metode i tehnici de elaborare a bugetelor publice 5. Operaiuni n etapele de elaborare execuie control ncheiere 6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de trezorerie

00:00

presiune, de ponderea constrngerilor economice i politice internaionale, de influena trecutului, de fenomenele ineriale.

n economia modern, bugetul este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul este un instrument de previziune att pe termen scurt, ca urmare a dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice la nivelul unui an, ct i pe termen mediu prin elaborarea bugetelor - program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiii. n rile cu economie de pia dezvoltat, sfera de cuprindere a noiunii de buget a fost extins. Astfel, n afar de bugetul de stat n forma sa clasic, se propune ntocmirea unui instrument mai cuprinztor denumit buget al economiei naionale" (n Frana) sau buget economic"1 (n Marea Britanie i S.U.A.). Acesta reprezint un document estimativ care reflect toate resursele societii (naiunii) i destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia, consumul produsului intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat. Bugetul economiei naionale" sau bugetul economic" sunt instrumete cu ajutorul crora Guvernul se informeaz asupra situaiei economico-financiare a rii. Aceste instrumente nu au caracter de lege, ele nu se substituie bugetului de stat.

Sistemul unitar de bugete n Romnia

La nivelul unui stat se elaboreaz mai multe categorii de bugete corelate care alctuiesc un sistem, denumit sistemul bugetar.

Sistemul bugetar difer de la un stat la altul n funcie de structura organizatoric a acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Frana, Belgia, Marea Britanie, Italia etc.) i de tip federal (SUA, Canada, Elveia, Australia, Germania etc.).

Statele de tip unitar sunt organizate n uniti administrativ-teritoriale, la nivelul crora funcioneaz organe ale administraiei publice centrale i locale. Structura sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al administraiei publice centrale i bugetele locale, care corespund unitilor administrativ-teritoriale (comuna, oraul, judeul n Romnia).

Statele de tip federal au o structur organizatoric care include: federaia, statele (provincii, landuri, cantoane) membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale proprii fiecrui stat membru al federaiei, administrate autonom. n cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federaiei i bugetele locale.

n Romnia, sistemul bugetar este structurat, ca n orice alt stat cu caracter unitar, n

funcie de mprirea administrativ-teritorial, de nevoile de resurse la nivelul societii i posibilitile de acoperire a acestor nevoi care se reflect n bugetul general consolidat. n conformitate cu cadrul legislativ n vigoare, fiecare unitate administrativ-teritorial (comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude) ntocmete n condiii de autonomie, bugetul propriu aprobat de consiliul local sau judeean, dup caz.

Autonomia local, potrivit legii finanelor publice locale, este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Legea privind finanele publice2, precizeaz faptul c gestionarea resurselor financiare publice se realizeaz printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele altor instituii publice cu caracter autonom; bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; bugetele

1 Manolescu, Gheorghe Buget abordare economica si financiara, Editura Economica, Bucuresti, 1997 2 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2

instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile i bugetele locale. Acest sistem unitar corelat de fonduri formeaz bugetul general consolidat, prin care se dimensioneaz i se compar, la nivelul unui an veniturile i cheltuielile statului i ale celorlalte instituii publice.

Bugetul de stat

Bugetul de stat este documentul elaborat i administrat de Guvern i aprobat de Parlament, prin lege, cuprinznd veniturile i cheltuielile aprobate prin legea bugetar anual. n bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziia statului, repartizate n principal pentru realizarea aciunilor social-culturale, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, autoritatea public, pentru finanarea unor investiii i activiti de interes strategic, asigurarea proteciei i refacerea mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie social a populaiei i realizarea programelor de cercetare.

Rolul bugetului de stat decurge din calitatea acestuia de instrument prin care se

realizeaz alocarea i redistribuirea resurselor i care prezint utilitate n procesul reglrii activitii economice i sociale. Funcia de alocare a bugetului reiese din natura statului, care n mod tradiional i asum sarcina finanrii serviciilor publice. Funcia de redistribuire a bugetului statului este pus n eviden tocmai de natura lui specific, respectiv aceea de instrument ce reflect relaii de mobilizare a resurselor i de repartizare a acestora pentru finanarea unor activiti t aciuni determinate expres. Rolul de reglare a vieii economice decurge din importana bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflect politica economic promovat de Guvern. Prin orientrile bugetului se poate aciona asupra economiei stimulnd sau frnnd o anumit activitate. Autoritile publice pot aciona, n acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor i soldului bugetar.

Bugetul asigurrilor sociale de stat Bugetul asigurrilor sociale de stat este documentul ce se ntocmete distinct de

bugetul de stat i se aprob de Parlament prin lege separat, fiind administrat i gestionat de Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale. Bugetul asigurrilor sociale de stat este planul financiar anual care reflect constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor i membrilor de familie. Veniturile ce sunt cuprinse n acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare dect cele pentru care sunt repartizate

prin prevederile bugetului respectiv.

Bugetul asigurrilor sociale de stat este format din bugetele pentru realizarea asigurrilor sociale de la nivelul direciilor de munc i protecie social judeene i direcia general a municipiului Bucureti i din bugetul asigurrilor sociale, elaborat de organele de resort din Ministerul Muncii i Proteciei Sociale, care cuprinde veniturile i cheltuielile cu caracter centralizat.

Bugetele celorlalte autoriti autonome de asigurri sociale se aprob de organele de conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale i al Ministerului Finanelor Publice.

Bugetele locale

Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate ju-ridic i sunt elaborate autonom, fapt ce stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale.

n Romnia, teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee, n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale. Comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public, au patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. Delimitarea teritorial a

comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege. n Romnia, nu funcioneaz regiunea, ca nivel organizatoric separat al administraiei publice.

Fiecare comun, ora, jude, respectiv municipiul Bucureti i sector al municipiului Bucureti ntocmete bugetul local care cuprinde veniturile i cheltuielile publice locale reglementate prin lege. Unitile administrativ-teritoriale i dimensioneaz cheltuielile n raport cu nevoile proprii, n corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe i celelalte venituri stabilite de legea bugetar, efectund controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Rezultatele execuiei bugetelor locale, reprezentnd excedente, rmn la dispoziia acestor uniti sub forma fondurilor de tezaur i a fondurilor de rezerv. Autonomia stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale.

Bugetele fondurilor speciale

Bugetele fondurilor speciale se ntocmesc n vederea finanrii anumitor obiective i aciuni necesare n perioada considerat, pentru care se instituie prelevri obligaorii pe baza unor legi speciale. Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie n afara

bugetului de stat, iar bugetele acestora se aprob ca anexe la Legea bugetului de stat. Veniturile i cheltuielile fondurilor speciale au destinaii clar precizate prin legi speciale.

Bugetul trezoreriei generale a statului

Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul n care sunt nscrise veniturile

i cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfurat de aceasta n scopul ndeplinirii funciilor sale.

Bugetele instituiilor publice autonome Bugetele instituiilor publice autonome includ veniturile i cheltuielile instituiilor

publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public.

Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial de la bugetul de stat, bugetul

asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale includ veniturile i cheltuielile instituiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public i care primesc subvenii de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale n completarea fondurilor proprii.

Bugetul instituiilor publice finanate integral din venituri proprii Bugetul instituiilor publice finanate integral din venituri proprii reprezint

docutmentul n care sunt prevzute i aprobate anual veniturile i cheltuielile instituiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public. Veniturile proprii provin din chirii, organizarea de manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea.

Bugetele fondurilor provenite din credite externe

Bugetele fondurilor provenite din credite externe reprezint documentul n care sunt prevzute i aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat i a cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice.

Bugetele fondurilor externe nerambursabile

Bugetele fondurilor externe nerambursabile reprezint documentul n care sunt pre-vzute i aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie rambursate.

Bugetul de stat se prezint ca un act de previziune administrativ i, n acelai timp, este un tablou comparativ al veniturilor i cheltuielilor publice aferente perioadei la care se refer. Astfel, bugetul trebuie s reflecte ct mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate i

destinaia acestora, s permit compararea la finele exerciiului bugetar a veniturilor ncasate i a cheltuielilor efectuate i s ofere posibiltatea analizarii veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe destinaii. Principiile bugetare ce corespund acestor cerine sunt pricipiile clasice, formulate nc din secolul al XlX-lea: unitatea, universalitatea, anualitatea i specializarea bugetar. Modul de aplicare n practic a acestor principii bugetare difer de la ar la alta i de la o perioad la alta n cadrul aceluiai stat

2. Principii bugetare

Principiile bugetare n statele cu economie de piata definesc: modul de reflectare a

veniturilor i cheltuielilor publice n bugetul de stat, adic sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaz Guvernul s realizeze exerciiul bugetar; relaia care trebuie s existe ntre veniturile i cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice despre sursele veniturilor i destinatia acestora.

Bugetul public trebuie sa reflecte in mod real veniturile statului posibil de realizat si

cheltuielile aferente perioadei la care se refera (an bugetar, an fiscal). El este construit tinand

seama de unele principii, care difera de la o tara la alta, in functie de gradul de dezvoltare a

economiei si de implicarea statului in viata economico-sociala, de stadiul de democratizare,

de traditiile sociale si culturale etc.

In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca i n practica financiara a statelor, sunt ntlnite urmtoarele principii ale procedurii bugetare3:

principiul universalitii;

principiul publicitii

principiul unitii

principiul anualitii

principiul specializrii bugetare

3 n conformitate cu principiile enunate n Legea finanelor publice, nr.2002/2002 i Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, aprobat prin Legea nr.108/2004.

1. Sistemul unitar de bugete

2. Bugetul de stat

3. Bugetul asigurrilor sociale de stat

4. Bugetele locale

5. Bugetele fondurilor specuiale

6. Bugetul trezoreriei generale a statului

7. Bugetul instituiei publice

8. Bugetele fondurilor externe

00:30

principiul unitii monetare

principiul echilibrului bugetar

Principiul universalitii, care cuprinde doua coordonate: - Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute. - Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia

donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.

Potrivit principiului c veniturile i cheltuielile publice trebuie s figureze n buget cu sumele lor brute, totale, fr omisiuni i fr compensri reciproce. Respectarea principiului universalitatii permite cunoaterea i controlul sumelor exacte a veniturilor i cheltuielilor publice. Bugetul ntocmit cu respectarea principiului universalitii poart denumirea de buget brut i presupune ca veniturile s fie nscrise n buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor total, iar nu cu soldul dintre acestea. Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii.

In practic, acest principiu nu este respectat n totalitate i se trece astfel la bugetul net, care cuprinde numai rezultatul final al aciunilor producatoare de venit i al celor generatoare de cheltuieli, ca apoi s se ajunga la bugetul mixt, n care la unele poziii figureaz cifre totale, iar la altele numai soldul dintre venituri i cheltuieli.

n ceea ce privete neafectarea veniturilor bugetare, atunci cnd sunt colectate n sistemul bugetar public, unor anumite destinaii, principiul stipuleaz c veniturile publice ncasate trebuie s se depersonalizeze pentru a servi la acoperirea cheltuielilor bugetare, privite n ansamblul lor. Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar s fie afectat pentru finanarea unor anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu exist un raport corespunztor ntre randamentul unui venit i necesarul de fonduri pentru finanarea unei cheltuieli publice. Astfel, dac ncasrile din venitul cu o afectare special ar depi suma necesar pentru finanarea aciunii respective, s-ar obine un excedent care ar incita la risipa fondurilor disponibile. In situaia invers, dimpotriv, aciunea respectiva nu s-ar putea realiza n bun masur, din cauza insuficienei fondurilor afectate.

Principiul neafectrii veniturilor nu se aplic cu strictete n practica financiar, abaterile de la principiul unitatii bugetare constituind tot attea forme de derogare de la

principiul neafectrii veniturilor. De pild, atunci cnd se instituie un nou impozit sau se majoreaza cuantumul unuia existent, guvernul, pentru a atenua starea de nemulumire a contribuabililor, indica i scopul n care vor fi utlizate ncasarile provenite din impozitul respectiv. Mai mult, n unele ri, legea admite afectarea unor venituri chiar n cadrul bugetului ordinar.

In Romnia, existena unor fonduri cu destinaie special reflect o nclcare a acestui principiu i prezint anumite dezavantaje din punctul de vedere al bunei gestionri a fondurilor publice. Legea finanelor publice interzice constituirea de fonduri publice n afara bugetului de stat. Pentru soluionarea problemelor legate de desfiinarea veniturilor i cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat, Guvernul are sarcina ca, n decurs de trei ani, s prezinte Parlamentului propuneri de modificare a actelor normative respective.

Cu privire la principiul universalitii, Legea finanelor publice nr. 500/2002 precizeaz4 c veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute. Intruct nu toate veniturile i cheltuielile se justific a fi nscrise n buget n sume brute (globale), era util ca textul legii s fie completat cu cuvintele: "cu excepiile prevzute de lege". Printre veniturile i cheltuielile ce se pot nscrie n buget numai cu soldul, se numr: veniturile de la

4 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8

ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea; vrsmintele ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre bugetele locale i bugetul general al statului; subveniile primite n completare de unele instituii din sfera nematerial (institute de cercetare tiinific, universiti, coli, spitale etc.) ce realizeaz unele venituri pe care le rein n vederea acoperirii unei pri din cheltuielile lor. De la principiul universalitatii bugetului constituie exceptii i resursele provenind din donatii, fondurile de sprijin i reconstituirea creditelor bugetare.

Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget brut, permite analiza corelatiilor

existente intre diferitele categorii de venituri si cheltuielile corespunzatoare acestora.

In practica, acest principiu se aplica numai partial, deoarece veniturile si cheltuielile

unor institutii publice sunt inscrise in bugetul de stat cu toate veniturile si cheltuielile lor, in

timp ce altele numai cu soldul dintre acestea, ca de exemplu:

* veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea;

* varsamintele de la bugetul de stat sau subventiile primite de la bugetul de stat catre

bugetele locale;

* subventiile primite in completarea veniturilor proprii pentru acoperirea cheltuielilor

de unele institutii din sfera nemateriala (cercetare, invatamant, sanatate).

In perioada actual, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt. In contextul respectrii principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lsate la dispoziia entitii care le obine, pentru a le folosi direct n conformitate cu nevoile proprii. Dac veniturile proprii sunt suficient de mari, finanarea de la buget se realizeaz per sold", sub forma unei subvenii de completare pn la nivelul cheltuielilor proprii, n cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter ntmpltor, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fr a fi influenate de aceste venituri.

Principiul publicitii, potrivit cruia sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin:

dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora; dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii

acestora;

publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora;

mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.

Publicitatea bugetului este principiul potrivit cruia bugetul de stat este adus la cunotina opiniei publice, n scopul informarii cu privire la resursele preconizate de Guvern i la destinaia dat banilor publici. Astfel cu prilejul dezbaterilor parlamentare, cifrele proiectului de buget sunt comentate nu numai n slile de edinte ale organelor legislative, ci i n pres, la radio i televiziune, internet .a..

Principiul unitii - Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura

utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. - Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri,

se introduc n bugetul de stat sau bugetele locale, dup caz, urmnd regulile i principiile ce se aplic acestor bugete, cu excepia bugetelor care prezint ca sursa de finanare i venituri proprii, precum i a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.

- Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd regulile i principiile acestui buget.

Un buget unitar, sub aspect politic, faciliteaz controlul Parlamentar, dnd posibilitatea organului legislativ s examineze politica financiar a guvernului aflat la putere i s propun amendamente cu privire la cuantumul veniturilor i cheltuielilor bugetare sau la oportunitatea, prioritatea ori necesitatea aprobrii unor cheltuieli. Sub aspect financiar, unitatea bugetar constituie o regul de ordine i claritate, reflectnd starea reala a situaiei financiare a rii, eliminnd posibilitatea unor artificii de disimulare.

In timp a aprut necesitatea descentralizrii administrrii banilor publici la nivelul localitilor, regiunilor (provinciilor) sau al altor entiti publice, care cunoteau mai bine necesitile de satisfcut. In condiiile n care numrul tipurilor de bugete prevzute de Legea privind finanele publice i Legea privind finanele publice locale, care se ntocmesc n prezent n ara noastr, s-a marit, nu se mai poate vorbi de principiul unitii bugetare n sens clasic, asigurat prin existena unui singur document care s reflecte veniturile i cheltuielile publice. In contextul actual, caracterizat prin existena mai multor tipuri de bugete, principiul unitii bugetare se asigur prin aceea c resursele i cheltuielile bugetare sunt reglementate n mod unitar prin Legea privind finanele publice, Legea privind finanele publice locale i prin legile bugetare anuale; ele i gsesc reflectarea n bugetul general consolidat, care este un document de fundamentare a echilibrului financiar public la nivel macroeconomic.

In practica, principiul se respecta partial, caci concomitent cu bugetul de stat sunt

intocmite si alte bugete: bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe si

conturile speciale ale trezoreriei.

- bugetele autonome Bugetele autonome sunt bugete elaborate de colectivitatile locale si intreprinderile publice

cu personalitate juridica (din sfera administratiei si serviciilor publice cu caracter industrial si

comercial). acestea dispun de autonomie bugetara (in sensul ca-si dirijeaza neingradit

cheltuielile) dar, in general, nu si de autonomie financiara, pentru ca resursele lor proprii nu

acopera , de regula, cheltuielile si este necesara subventionarea de la bugetul de stat.

- bugetele extraordinare

Bugetele extraordinare se intocmesc cu ocazia unor cheltuieli publice exceptionale, in

cazuri speciale de criza economica, calamitati naturale, razboi etc.

- bugetele anexe

Bugetele anexe, care se elaboreaza distinct de bugetul de stat, se anexeaza la acesta, se

discuta si se voteaza separat de catre Parlament. Acestea se coreleaza cu bugetul de stat,

soldul lor pozitiv fiind inscris la venitul bugetului de stat, iar cel negativ la cheltuieli.

- conturile speciale de trezorerie Conturile speciale de trezorerie cuprind incasarile si platile care nu au un caracter

definitiv pentru bugetul de stat. De exemplu, sumele depuse ca garantie de functionarii publici

care gestioneaza valori publice, avansurile rambursabile acordate de stat unor intreprinderi

particulare si decontarea acestora etc.

In practica exista mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:

- conturi cu afectatie speciala care evidentiaza cheltuieli cu caracter definitiv, acoperite pe seama anumitor resurse (de exemplu, in Franta, fondul special de investitii rutiere,

alimentat din taxa pentru produsele petroliere);

- conturi de comert, care evidentiaza operatiuni cu caracter industrial sau comercial - vanzari sau cumparari de marfuri - efectuate de unele intreprinderi publice (de exemplu

incasari din vanzarea bunurilor executate in ateliere scolare etc.)

- conturi de operatii monetare, care inregistreaza beneficiile sau pierderile din operatiuni ocazionate de relatiile cu organismele internationale.

- conturile de avans, care evidentiaza avansul acordat de Ministerul Finantelor bugetelor locale pana la obtinerea de catre acestea a veniturilor proprii. Cand avansurile nu se pot

rambursa, sunt transformate in subventii acordate de bugetelor locale si se inscriu ca atare

in bugetul de stat.

Principiul tradiional al unitii bugetare, riguros respectat n trecut, a fost adaptat cerinelor finanelor publice moderne prin intermediul unor derogri ce faciliteaz operaiunea de debugetizare. Debugetizarea presupune dou accepiuni: pe de o parte, trecerea de la finanarea public la cea privat, iar pe de alt parte, semnific un proces de dezangajare a statului prin trecerea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe i conturi speciale de trezorerie5.

Debugetizarea const, aadar, n scoaterea unor cheltuieli n afara bugetului general al statului i acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare n condiiile n care veniturile ordinare sunt insuficiente. Operatiunea de debugetizare este folosita de Guvern i pentru a evita controlul parlamentar, tocmai prin scoterea unor venituri i cheltuieli publice in afara bugetului de stat.

Principiul anualitii - Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de un an, care

corespunde exerciiului bugetar. - Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui

buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Anualitatea bugetara este principiul bugetar potrivit cruia perioada de timp pentru

care se ntocmeste i n care se executa bugetul de stat este de un an. In practica statelor, anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Inceputul

anului bugetar n rile n care acesta nu coincide cu anul calendaristic este determinat de factori de natur economic, de tradiie, de regimul de lucru al Parlamentului. In ri ca Austria, Belgia, Brazilia, Frana, Germania, anul bugetar coincide cu anul calendaristic; n alte ri ca Anglia, Danemarca, Japonia, anul bugetar se desfaoara n intervalul 1 aprilie a.c. - 31 martie, anul urmtor; n Italia i Suedia, anul bugetar este cuprins ntre 1 iulie - 30 iunie; n S.U.A., anul bugetar se desfaoara de la 1 octombrie - 30 septembrie.

In practica financiar a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetar. In Frana, de pild, se aplic formula legilor program pentru cheltuielile ealonate pe o perioad mai ndelungat de timp. Legea program nu are caracter obligaoriu, ci numai valoarea unei declaraii de intenii.

Romnia a cunoscut o experien interesant cu privire la principiul anualitii. Practica romn a mbriat de la nceput principiul anualitii impozitelor directe, fiind influenat de practica francez i belgian. In practica bugetar din ara noastr, anul bugetar a nceput la diferite date. Astfel, pn n anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul calendaristic. Dupa anul 1880, anul bugetar a nceput la 1 aprilie. Din anul 1923, s-a trecut

din nou la 1 ianuarie ca dat a nceperii anului bugetar. Legea privind finanele publice precizeaz6 c veniturile i cheltuielile bugetare sunt

aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde cu anul calendaristic i cu exerciiul bugetar, adic ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie. Legea valideaz principiul anualitii i n ceea ce privete perioada de timp n care se execut autorizaia parlamentar. Prevederea potrivit creia toate operaiunile de ncasri i pli, efectuate n

5 Vcrel, Iulian & colectiv Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2000 6 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2 i art. 11

cursul unui an bugetar, n contul unui buget, aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv, demonstreaz c, n executarea bugetului, legiuitorul a optat ferm pentru sistemul de gestiune. Veniturile i cheltuielile aferente exerciiului bugetar ncheiat, realizate dup 31 decembrie, se reflect n execuia bugetului aferent anului n care veniturile s-au ncasat, iar cheltuielile s-au efectuat. Aadar, nici o perioad complementar, orict de scurt ar fi ea, nu se admite pentru decontarea veniturilor i cheltuielilor aferente exerciiului ncheiat.

Acest principiu se refera la obligatia Guvernului de a intocmi si prezenta

Parlamentului proiectul de buget anual, precum si la efectuarea prelevarilor veniturilor

statului si realizarea cheltuielilor bugetare in perioada de timp de un an. In acest mod se poate

exercita eficient controlul Parlamentar. Anul bugetar nu corespunde intotdeauna anului

calendaristic (Anglia: 1 aprilie-31 martie, Italia: 1 iulie-30 iunie, SUA: 1 octombrie-30

septembrie etc.).

Executia prevederilor inscrise in buget, atat la cheltuieli, cat si al venituri, nu se

incheie intotdeauna la data expirarii anului bugetar. In aceasta situatie, tarile au adoptat doua

feluri de sisteme:

- sistem de gestiune, care presupune inchiderea automata a bugetului la data expirarii, veniturile si cheltuielile angajate, dar neefectuate inscriindu-se in contul anului bugetar

urmator. Sistemul prezinta dezavantajul ca nu permite cunoasterea exacta a realizarilor

din anul bugetar ce s-a incheiat;

- - sistemul de exercitiu, care permite desfasurarea veniturilor si cheltuielilor aferente unui an bugetar pe o anumita perioada dupa ce acesta s-a incheiat (3-6 luni). Intervalul din

momentul inceperii desfasurarii anului bugetar si momentul pina in care sunt luate in

considerare operatiunile bugetare poarta denumirea de exercitiu bugetar (poate fi de 15-18

luni). Sistemul de exercitiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile corespunzatoare

anului respectiv sa fie reflectate in intregime in bugetul corespunzator acestui an.

Dezavantajul acestui sistem consta in functionarea in paralel a operatiunilor apartinand de

doua bugete, cel care s-a incheiat si cel care a inceput, nou, timp de 3-6 luni, dar acest

procedeu are avantajul ca permite cunoasterea tuturor realizarilor aferente anului bugetar

si, implicit, posibilitatea analizarii judicioase a acestora.

Principiul specializrii bugetare Principiul specializrii bugetare, potrivit cruia veniturile i cheltuielile bugetare se

nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.

Specializarea bugetar este principiul bugetar potrivit cruia, veniturile bugetare trebuie s fie aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare pe categorii de destinaii i obiective. In scopul realizrii acestei cerine i pentru a se oferi Parlamentului o imagine ct mai clara asupra bugetului de stat, veniturile i cheltuielile au fost grupate dup o anumita schem, lund astfel natere clasificaia bugetar. Veniturile i cheltuielile care se nscriu n bugetul administratiei centrale de stat se grupeaz n: venituri i cheltuieli ordinare i extraordinare, cheltuieli curente i de capital, cu specificitatea naturii veniturilor i cheltuielilor i detalierea acestora pe baza clasificaiei bugetare.

Clasificaia bugetar este un document tehnic, conceput i realizat de Ministerul Finanelor pe baze tiinifice, grupnd veniturile i cheltuielile ntr-o anumita ordine i dupa anumite criterii, i care arat: sursele veniturilor bugetare, repartiia cheltuielilor bugetare, instituiile publice prin care se realizeaz veniturile i se efectueaz cheltuielile prevzute n buget. Clasificaia bugetar trebuie s fie ct mai simpl i ct mai clar, pentru a putea fi neleas i de cei care nu au pregtire de specialitate.

Unele ri (Frana7) utilizeaz, pe lng clasificaia economic, i o clasificaie funcional, n care cheltuielile sunt grupate dup obiectivele urmrite de stat, bugetul funcional avnd urmtoarea structur: funcii economice (industrie, energie, transporturi, construcii); funcii sociale (educaie, nvamnt, asisten social); funcii regaliene (poliie, justiie, aprare, relaii externe); funcii tutelare (locuine, urbanism, gospodrie comunal).

In Romnia, clasificaia bugetar tip, elaborat de Ministerul Finanelor i publicat n Monitorul Oficial, grupeaz veniturile i cheltuielile ntr-o anumit ordine, pe titluri, capitole, subcapitole, articole i paragrafe, dar i aliniate, atunci cnd este necesar o i mai mare detaliere.

Potrivit acestui principiu, veniturile si cheltuielile bugetare au surse si destinatii precise atunci

cand sunt aprobate de Parlament:

- veniturile sunt inscrise pe surse de provenienta;

- cheltuielile sunt inscrise pe categorii de cheltuieli.

Gruparea venituriler si cheltuielilor bugetare se realizeaza pe baza clasificatiei

bugetare. Clasificatia bugetara trebuie sa fie simpla, concisa si clara si sa permita analizarea

modului de repartizare a resurselor statului in scopuri de consum si scopuri de acumulare, cu

evidentierea distincta a sumelor alocate pentru acoperirea datoriei publice si a dobanzilor

aferente acesteia. Clasificatia se realizeaza pe diferite criterii cum sunt criteriul administrativ,

cel economic si cel functional:

- criteriul administrativ, sau departamental, presupune gruparea veniturilor si

cheltuielilor guvernamentale dupa institutiile care le produc sau le consuma. In cadrul

acestora, sunt evidentiate veniturile si/sau cheltuielile dupa alte criterii.

De exemplu, al doilea criteriu de clasificare este cel economic:

Total cheltuieli ale bugetului de stat

din care:

- Ministerul Economiei i Comerului - cheltuieli de personal

- cheltuieli materiale

- subventii

- transferuri etc.

- cheltuieli de capital.

- Ministerul....

- criteriul economic, care pune in evidenta veniturile si cheltuielile ocazionate de

operatiunile curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subventii, transferuri

etc.) si cele de capital, defalcate pe ordonatorii de credite, respectiv pe ministere

coordonatoare de activitati;

- criteriul functional presupune precizarea sectoarelor vietii economico-sociale care

beneficiaza de alocari bugetare, fiind considerate de catre autoritati ca fiind de

importanta nationala. De exemplu:

Total cheltuieli.

din care:

- cheltuieli social-culturale

- cheltuieli cu ordinea publica

- cheltuieli cu apararea nationala

7 Manolescu, Gheorghe Buget abordare economica i financiar, Editura Economica, Bucuresti, 1997

- actiuni economice

- transferuri din bugetul de stat

- dobanzi aferente datoriei publice

- fond de rezerva etc.

Clasificatia economica si cea functionala prezinta avantajul ca permit analiza

impactului pe care prelevarea si alocarea unor fonduri publice o are sau se previzioneaza ca o

va avea asupra dezvoltarii activitatii unor sectoare ale vietii economico-sociale. Astfel,

resursele si destinatiile fondurilor publice devin instrumente ale politicii bugetare si, implicit,

economico-sociale, promovate de stat

Principiul unitii monetare Principiul unitii monetare, potrivit cruia toate operaiunile bugetare se exprim n

moned naional

Principiul echilibrului bugetar

Echilibrul bugetar presupune nu numai ntocmirea unui buget ale crui cheltuieli s fie acoperite integral din veniturile bugetare, ci i respectarea acestui echilibru pe parcursul ntregului exercitiu bugetar. Urmarea fireasc a politicii de militarizare a economiei nationale, a majorrii cheltuielilor pentru funcionarea aparatului de stat, a creterii datoriei publice este nregistrarea unui dezechilibru bugetar sub forma deficitului bugetar. Pentru acoperirea

deficitului bugetar se recurge, de regula, la venituri extraordinare care provin n principal din

mprumuturi de stat.

Echilibrul bugetar, respectiv egalitatea dintre veniturile si cheltuielile publice,

constituie o cerinta de baza la proiectarea bugetului public national. Daca in trecut acest

echilibru constituia o cerinta majora, in prezent majoritatea statelor proiecteaza bugete

dezechilibrate, incluzand in proiect si sursele de acoperire a deficitului bugetar. Aceste surse

sunt, cel mai adesea: veniturile extraordinare ale bugetului public national, care provin din

imprumuturi de stat, interne sau externe si emisiunea de moneda fiduciara (moneda hartie).

Emisiunea de moneda fiduciara peste posibilitatea de sporire a output-ului economic

are efecte negative asupra evolutiei preturilor de consum si de productie, amplificand oferta

de bani pe piata, fara ca puterea de absorbtie a cestora sa creasca corespunzator. Totodata,

puterea de cumparare scade si se amplifica rata inflatiei, ceea ce conduce la un dezechilibru la

nivel macroeconomic. Exista tari in care echilibrul bugetar este obligatoriu (de exemplu in

Germania). Cand se produc dezechilibre, se alcatuieste un alt buget, dezechilibrat, diferit de

bugetul initial.

Un alt procedeu de mentinere a echilibrului bugetar este scoaterea unor cheltuieli in

afara acestuia si dirijarea lor catre institutii specializate. Procedeul se numeste debugetizare

si reprezinta un alt mod de finantare a cheltuielilor publice. Un exemplu in acest sens il

reprezinta Franta, unde se practica transferarea unor cheltuieli pentru investitii catre Casele de

Economii.

Acoperirea cheltuielilor bugetare suplimentare se realizeaza prin diferite metode, cum

sunt:

- sporirea cotelor de impozit sau introducerea de impozite noi;

- emisiunea de moneda hartie;

- imprumuturile contractate pe piata interna sau externa.

In unele tari se intocmesc bugete plurianuale, urmarindu-se echilibrarea cheltuielilor

ce depasesc veniturile in perioadele de recesiune cu veniturile ce raman disponibile in

perioadele de prosperitate. Tehnicile de echilibrare folosite sunt:

- crearea unor fonduri de rezerva din veniturile ramase disponibile;

- crearea fondului de egalizare, constituit din excedente bugetare inregistrate in

periodele favorabile ale exercitiului bugetar. Deficitul bugetar se va acoperi prin imprumuturi

sau emisiune de hartie moneda; rambursare imprumuturilor se va realiza din fondul de rezerva

creat;

- amortizarea alternativa presupune colectarea de impozite suplimentare in perioda de

avant economic, care sa fie utilizate pentru acoperirea deficitelor ce apar in perioadele de

depresiune.

Tehnicile expuse prezinta dezavantaje, deoarece evolutia mediului economic face ca

economiile nefructificate sa se deprecieze si, in plus, promoveaza ridicarea sarcinii fiscale in

perioadele de avant, ceea ce poate sa conduca la descurajarea cresterii economice.

In prezent, statele dezvoltate ale lumii soluioneaz problema deficitului bugetar recurgnd la mprumuturi sau emisiuni monetare, la bonuri de tezaur sau operaiuni de stat sau la vnzri de aur din rezerve de stat. Noua lege privind finanele publice nu proclam respectarea principiului echilibrrii bugetului de stat i a celorlalte bugete care se aprob de Parlament ca o obligaie a autoritilor publice abilitate nici la ntocmire i nici n execuie, aa cum fceau legile similare anterioare. In ciuda obligaiilor expres prevzute de lege cu privire la asigurarea echilibrului bugetar, bugetul general consolidat al Romniei a nregistrat

an de an dezechilibre ncepnd din 1992 i pn n prezent. In aceste condiii, nu este surprinztor faptul n Legea privind finanele publice din 2002 nu mai apare prevederea privind obligaia respectrii principiului echilibrrii bugetului.

Nenscrierea n aceast din urm lege a principiului echilibrrii bugetare, alturi de celelalte principii, nu nseamn c legiuitorul nu i-a acordat importana cuvenit, ci c acesta a apreciat n mod realist faptul c n condiiile actuale sunt puine anse ca veniturile publice s acopere integral cheltuielile publice indispensabile. S-a lsat n competena Parlamentului aprobarea anual a veniturilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru a fiecrui buget care se aprob prin lege, precum i nivelul eventualului deficit i sursele de finanare a acestuia n fiecare an bugetar.

In execuie, Guvernul, Ministerul Finanelor Publice i ordonatorii de credite sunt chemai s ia msurile ce se impun pentru asigurarea i chiar mbuntirea echilibrului aprobat:

Referindu-se la rolul Guvernului, n lege8 se precizeaz c acesta asigur, ntre altele, exercitarea conducerii generale a activitii executive n domeniul finanelor publice, n care scop examineaz periodic execuia bugetar i stabilete msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz.

Intre atribuiile Ministerului Finanelor Publice figureaz i aceea de a asigura monitorizarea execuiei bugetare9, iar n cazul n care se constat abateri ale veniturilor i cheltuielilor de la nivelurile autorizate, de a propune msuri pentru reglementarea situaiei. Din necesitatea de a menine sau de a mbunti echilibrul bugetar, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s blocheze sau s reduc utilizarea unor credite bugetare constatate ca fr temei legal sau fr justificare n bugetele ordonatorilor de credite.

Pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite sunt mputernicii s repartizeze creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate acestora10. Sunt exceptate de la aceast reinere cheltuielile de personal i cele care decurg din obligaii internaionale.

8 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 18 9 Idem, art. 19 10 Idem, art. 21

3. Etapele procesului bugetar la nivel central i local

Procesul bugetar parcurge urmatoarele faze:

- elaborarea proiectului de buget;

- aprobarea bugetului;

- executia bugetului;

- incheierea si aprobarea contului de executie bugetara;

- controlul bugetar.

Caracteristicile si desfasurarea procesului bugetar depind de stadiul de dezvoltare

economica, politica, sociala a tarii respective, dar prezinta si trasaturi. Astfel, orice proces

bugetar este un proces:

- de decizie, deoarece organele competente hotarasc cum sa imparta resursele de care

dispun autoritatile in stat;

- politic, deciziile de alocare a resurselor fiind determinate de formatiunile politice

care conduc statul;

- complex, in care sunt angrenati mii de participanti, cu probleme foarte diverse;

- ciclic, desfasurandu-se intr-o perioada calendaristica bine determinata (in general

anul bugetar), dupa care procesul se reia.

4. Metode i tehnici de elaborare a bugetelor publice

Pentru dimensionarea veniturilor si cheltuielilor ce se programeaza in bugetul public

national (inclusiv in fondurile extrabugetare din bugetul general consolidat) se utilizeaza mai

multe feluri de metode:

Metode clasice, cum sunt

- metoda automata sau a penultimei, care presupune realizarea proiectului de buget luand ca baza executia bugetara din penultimul an bugetar (ultimul an bugetar, nefiind incheiat,

ofera numai informatii preliminare, care ar putea distorsiona analiza). Metoda este simpla,

1. Etapele procesului bugetar .........................................................................................................

2. Caracteristicile procesului bugetar

.........................................................................................................

1. Principiul universalitii; . 2.Principiul publicitii . 3.Principiul unitii . 4. Principiul anualitii . 5. Principiul specializrii bugetare

. 6. Principiul unitii monetare . 7. Principiul echilibrului bugetar

01:00

01:15

dar intr-un mediu economic ce se afla in plin proces de transformare extrapolarea

rezultatelor obtinute cu doi ani in urma introduce multe erori.

- metoda majorarii (diminuarii) presupune determinarea ritmului mediu de variatie a indicatorilor bugetari avand ca baza de referinta ultimii cinci (sau mai multi) ani de

executie bugetara, proiectul urmarind trendul observat. Metoda prezinta dezavantajul ca

nu tine seama de impulsurile nou aparute.

- metoda evaluarii directe se realizeaza pe baza analizei evolutiei veniturilor si cheltuielilor din diversele sectoare economico-sociale, precum si din estimarea impactului probabil al

modificarii legislatiei (de exemplu introducerea unui nou tip de impozit, cum a fost TVA;

alocarea unor fonduri publice pentru realizarea unor obictive de investitii de importanta

nationala, cum este Centrala Atomo-Electrica de la Cernavoda etc.).

Metode moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, bazate pe

analiza cost-avantaje si pe studii de eficienta. Aceste metode se utilizeaza cand exista

mai multe variante si se urmareste optimizarea rezultatelor potrivit cu anumite criterii (costuri

minime, realizari maxime s.a.), astfel:

- metoda de planificare, programare si bugetizare, utilizata in anii trecuti in SUA, presupunea identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmau sa fie finantate de la buget

pe termen lung, analiza costurilor pe care le implicau; se realizau programe alternative pe

termen mediu si se alegea solutia ce raspundea cel mai bine obiectivului propus. Pentru

aplicarea metodei se intocmesc: nomenclatorul programelor avute in vedere (cate un

program pentru fiecare obiectiv), analiza economica a obiectivelor, analiza financiara.

Metoda este precisa, dar este laborioasa si presupune existenta unei baze de date

referitoare la fiecare obiectiv in parte, care sunt greu de determinat sau prognozat cu un

grad ridicat de precizie pe termen lung;

- metoda numita baza bugetara zero, care a fost practicata de asemenea in SUA , dupa anii 1980. Metoda consta in examinarea critica a fiecarui tip de cheltuiala bugetara,

inclusiv a celor din anii anteriori, apreciindu-se utilitatea si eficienta lor. Aplicarea

metodei presupune existenta unei multitudini de programe alternative, intre care se face

optiunea pentru unul sau altul dintre programe;

- metoda rationalizarii optiunilor bugetare este practicata in Franta si cuprinde patru faze interdependente:

studiul obiectivelor propuse a se realiza pe termen mediu, compararea solutiilor

alternative, determinarea costului total si posibilitati de procurare a resurselor;

luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficienta sau multicriteriala;

executia programelor aprobate; in care scop se intocmesc bugete de program si se

prevad in bugetul statului creditele bugetare necesare finantarii programului;

controlul bugetar, care compara rezultatele cu prevederile programului.

iale i PIB (maximum 3%).

1. Metode clasice de elaborare a bugetului .........................................................................................................

2. Metode moderne de elaborare a bugetului

.........................................................................................................

5. Operaiuni n etapele de elaborare execuie control ncheiere

5.1. Elaborarea proiectului de buget.

Autoritatile executive ale statului intocmesc proiectul de buget. Aceasta atributie revine,

de regula, guvernului (exceptie face SUA, in care proiectul de buget este alcatuit de o

institutie de specialitate subordonata Presedintelui). Responsabilitatea pentru elaborarea

proiectului ii revine ministrului finantelor sau ministrului bugetului.

Proiectul de buget contine, in general, urmatoarele documente:

- expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Aceste documente contin, pe langa prevederile referitoare la veniturile si cheltuielile bugetare, si propuneri

de modificare a legislatiei aferenta acestora (modificarea unor cote de impozite etc.). In

unele tari, ca si in tara noastra, seful executivului prezinta Parlamentului proiectul de lege:

- o lucrare privind starea economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmator;

- anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinzand prevederile de venituri si cheltuieli; - materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ si laborios; se realizeaza pe baza

propunerilor de cheltuieli aferente sectoarelor bugetare. Aceste propuneri sunt analizate mai

intai de specialisti, apoi la nivel de ministri de resort si, la sfarsit, sunt discutate la nivelul

guvernului si primului-ministru. Proiectul de buget care se inainteaza Parlamentului spre a fi

dezbatut si aprobat urmeaza a fi sustinut de catre membrii Guvernului.

Proiectul de buget inaintat la Parlament:

- este analizat de catre comisiile parlamentare de specialitate; - primul-ministru sau ministrul finantelor il prezinta in plenul Parlamentului; - se realizeaza concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget; - este aprobat proiectul (in ambele camere, daca Parlamentul este bicameral); - Presedintele republicii ratifica proiectul aprobat de Parlament, care, din acest

moment, devine lege.

Daca noul buget nu este aprobat pana la inceperea noului an bugetar, legislatia

bugetara din fiecare tara prevede:

- fie aprobarea si trecerea la executia bugetului asa cum a fost propus de Guvern; - fie inceperea executiei noului buget si continuarea dezbaterilor in Parlament. - fie luarea in considerare pentru primul trimestru al noului an a prevederilor bugetului

pentru anul anterior, asa cum este reglementat in Romania.

1. Executia bugetului Executia bugetului se desfasoara pe durata unui an si urmareste realizarea veniturilor

prevazute in proiectul de buget si executarea cheltuielilor aprobate, prin actiunea agentilor

fiscali, aparatului bugetar, institutiilor financiare s.a. Guvernului ii revine responsabilitatea

pentru executia bugetului in conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament.

Prevederile privind veniturile sunt considerate sarcini minime, iar cele privind

cheltuielile sarcini maxime.

Fiecare cheltuiala publica trebuie sa parcurga mai multe faze:

- angajarea cheltuielii publice reprezinta actul care genereaza obligatia unei institutii publice de a plati o suma de bani unui tert (contract, decizie ministeriala, hotarare

judecatoreasca sau alt act legal). Angajarea se produce in urma unei decizii a unui organ

al administratiei de stat; exista cazuri in care actul rezulta in urma unei decizii a

Parlamentului sau din cauze fortuite. De etapa angajarii depinde incadrarea in limitele

aprobate prin buget si este, in general, de competenta conducatorilor institutiilor publice;

01:45

- lichidarea este operatiunea prin care se constata serviciul facut in favoarea institutiei publice si se determina suma de plata. Lichidarea se bazeaza pe acte justificative si

reprezinta efectuarea reala a livrarilor de marfuri si a serviciilor pentru institutiile publice.

- ordonantarea este operatiunea prin care se emite dispozitia de plata a unei sume de bani de la buget in favoarea unui tert.

Cele trei operatiuni sunt executate de conducatorii institutiilor publice sau de catre

imputernicitii acestora, care se numesc ordonatori de credite bugetare;

- plata reprezinta actiunea de achitare propriu-zisa a sumei datorata de institutia publica. Aceasta operatiune se efectueaza de catre gestionarii de bani publici (casieri sau contabili

platitori).

2. Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape: - asezarea impozitului reprezinta identi-ficarea materiei impozabile si determinarea

marimii acesteia;

- lichidarea este operatiunea de stabilire a cuantumului impozitului aferent materiei impozabile, pe baza prevederilor legale. Cu acest prilej, se deschide rolul pentru persoana

fizica sau juridica si se inscrie impozitul ca debit;

- emiterea titlului de percepere reprezinta intocmirea unui act care autorizeaza perceperea impozitului in contul statului. Actul poate fi:

- un titlu de incasare, cand contribuabilul isi achita pe loc datoria; - un ordin de incasare, pentru executarea silita a debitorilor care nu si-au achitat obligatiile

in ce priveste impozitele.

Cele trei operatiuni sunt indeplinite de catre organe fiscale specializate, in caz de

litigiu statul fiind reprezentat de aparatul de specialitate al Ministerului Finantelor.

- perceperea impozitului reprezinta incasarea efectiva a impozitului. In aceasta etapa se face si urmarirea contribuabililor care nu si-au achitat datoriile. Operatiunea este

executata de contabili-incasatori, care apartin, de regula, serviciilor de trezorerie.

3. Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara In contul de executie bugetara sunt inscrise toate operatiunile de incasare a veniturilor

si efectuare a cheltuielilor bugetare, ceea ce permite determinarea soldului de incheiere a

anului bugetar, fie acesta excadent sau deficit.

In sistemul de exercitiu exista doua conturi de executie bugetara, unul pentru anul

bugetar precedent, altul pentru anul in curs.

In sistemul de gestiune, operatiunile prevazute in bugetul anului precedent si neefectuate la

incheierea acestuia se reflecta in contul de incheiere a executiei bugetare pentru anul in curs.

Contul de executie bugetara este prezentat Parlamentului de catre Guvern spre

dezbatere si aprobare, odata cu proiectul de buget pentru anul viitor.

4. Controlul bugetar In domeniul indeplinirii prevederilor proiectului de buget aprobat se realizeaza mai

multe forme de control:

Forme de control

- politic, exercitat de Parlament, care examineaza si aproba proiectul de buget si urmareste executarea acestuia, Guvernul fiind obligat sa-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului

de executie a bugetului;

- jurisdictional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaza toate actele justificative de executie a prevederilor bugetare si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile

contabile si raporteaza neajunsurile constatate Parlamentului;

- administrativ, exercitat de organele de control interne ale institutiilor statului, prin care se desfasoara realizarea prevederilor bugetare (minister sau agentie guvernamentala,

organe ale Ministerului Finantelor).

Controlul bugetar se efectueaza:

- preventiv, respectiv cel care se exercita inainte de efectuarea operatiunilor de incasare a veniturilor si de plata a sumelor de la buget, fiind cea mai eficienta forma a controlului;

- concomitent, cand se limiteaza la controlul legalitatii platii; - ulterior (postoperativ), cand se constata incalcarea legalitatii si se trece la recuperarea

prejudiciilor aduse statului.

6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de trezorerie

Executia de casa a bugetului reprezinta totalitatea operatiunilor banesti (incasarea

veniturilor, plati, mobilizarea surselor de finantare a deficitului bugetar) efectuate prin casierii

si prin viramente intre conturi.

Executia de casa prin sistemul bancar, practicata in SUA si Marea Britanie, presupune

ca institutiile publice sa-si deschida conturi la diferite banci, fluxurile banesti cu bugetul

desfasurandu-se prin intermediul bancii centrale.

Avantajul derularii executiei de casa prin sistemul bancilor comerciale consta in

posibilitatea de a utiliza reteaua de casierii si conturi ale bancilor, dar metoda are si

dezavantaje, printre care cele mai importante constau in:

- necesitatea ca Ministerul Finantelor sa-si organizeze un sistem separat de control al

incasarilor si platilor;

- disponibilitatile institutiilor publice la banci reprezinta imobilizari, bugetul trebuind sa

apeleze la imprumuturi mai mari pe piata de capital pentru finantarea deficitului;

- analiza executiei bugetare este dependenta de executia de casa a sistemului bancar.

In alte tari (Franta, Belgia s.a), inclusiv in Romania, executia de casa a bugetului de stat se

realizeaza prin sistemul de trezorerie.

Trezoreria are doua functiuni de baza:

- Functia de casier public, prin care se efectueaza: - operatiunile de incasare a veniturilor si plata a cheltuielilor bugetare in numerar si prin

decontari fara numerar;

- controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si asigurarea informatiilor

pentru intocmirea conturilor de executie si a rapoartelor asupra executiei bugetare;

- realizeaza gestiunea zilnica de casa a bugetului de stat, elaboreaza prognoze privind

cerintele de plati, sincronizarea incasarilor cu platile, inclusiv finantarea deficitului si

plata serviciului datoriei publice.

- Functia de bancher, trezoreria realiznd urmtoarele operaiuni : - deschide conturi pentru incasarile si platile institutiilor publice, realizand gestionarea

disponibilitatilor banesti ale sectorului public;

1. Operaiuni n faza de execuie bugetar .........................................................................................................

2. Operaiuni de ncheiere a bugetului anual .........................................................................................................

3. Operaiuni de control bugetar .........................................................................................................

02:15

- gestioneaza datoria publica, in sensul ca asigura finantarea deficitului bugetar si plata

serviciului datoriei publice, refinantarea datoriei publice, urmarind sa se incadreze in

prevederile incluse in proiectul de buget privind nivelul imprumuturilor fata de ceilalti

indicatori macroeconomici si minimizarea costului datoriei publice;

- garanteaza sau participa la garantarea imprumuturilor efectuate de agentii

guvernamentale care acorda credite pentru efectuarea diferitelor activitati economice (in

special investitii productive, in domeniul energetic si infrastructura, constructii de

locuinte etc.).

Sistemul trezoreriei este format din:

- un nucleu central format dintr-o directie specializata in cadrul Ministerului Finantelor, care conduce intreg sistemul de trezorerie si executa politica de

trezorerie a Guvernului;

- unitati de trezorerie in teritoriu, cu personal specializat pentru executarea operatiunilor de casierie, control de trezorerie, evidenta a incasarilor si

cheltuielilor bugetare, pregatire a rapoartelor de executie bugetara.

Sistemul de trezorerie intra in relatii directe cu sistemul bancar, dispunand de un cont

de corespondent la banca centrala, prin intermediul caruia introduce in circulatia monetara ,

deci in circuitul economic, disponibilitatile banesti ale sectorului public.

In fluxul resurselor publice dintre trezorerie si sistemul bancar, un loc special il ocupa

gestiunea datoriei publice. Aceasta presupune atat plasarea imprumuturilor publice pentru

finantarea deficitului bugetar, cat si refinantarea datoriei publice, ceea ce se realizeaza cu

participarea directa a bancii centrale, in conformitate cu politica monetara promovata de

autoritati. In conditiile functionarii Trezoreriei publice, refinantarea datoriei publice este o

actiune continua.

REZUMAT

Bugetul public poate fi abordat sub patru aspecte eseniale, respectiv din punct de vedere juridic, tehnic, economic i politic.

- din punct de vedere juridic

- din punct de vedere tehnic

- din punct de vedere economic.

- din punct de vedere politic Sistemul bugetar difer de la un stat la altul n funcie de structura organizatoric a acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Frana, Belgia, Marea Britanie, Italia etc.) i de tip federal (SUA, Canada, Elveia, Australia, Germania etc.).

Statele de tip unitar sunt organizate n uniti administrativ-teritoriale, la nivelul crora funcioneaz organe ale administraiei publice centrale i locale. Structura sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al administraiei publice centrale i bugetele locale, care corespund unitilor administrativ-teritoriale (comuna, oraul, judeul n Romnia). Sistemul unitar de bugete este compus din : bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale

de stat, bugete locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei publice, bugetele

instituiilor publice, buegetele fondurilor externe rambursabile si nerambursabile.

Principiile bugetare generale i specifice bugetelor locale Operaiunile din fiecare etap a procesului bugetar. Execuia de cas prin sistemul trezorerie publice i funciile trezoreriei n ara noastr.

Intrebri pentru fixarea cunotinelor

1. Cui revine, n conformitate cu Legea 500/2002 privind finanele publice, responsabilitatea elaborrii strategiei n domeniul investiiilor publice. 2. Care sunt cele mai cunoscute tipuri de clasificri ale cheltuielilor

publice.

3. Cine rspunde n faa Parlamentului Romniei pentru executarea legii bugetului de stat?

4. Care este diferena ntre sistemul bugetar de gestiune i sistemul bugetar de exerciiu. 5. Ce semnific, n conformitate cu legea nr.500/2002 a finanelor publice, apelativul credit bugetar. 6. Ce responsabiliti n domeniul finanelor publice revin autoritilor publice locale, n conformitate cu prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.45/2003 a finanelor publice locale, arobat cu modificri de legea nr.108/2004. 7. Care sunt etapele procesului bugetar:

8. Ce cuprinde structura fondurilor de resurse financiare la nivel naional, potrivit titlului cu care sunt formate aceste fonduri.

9. Exist mai multe metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, clasice i moderne. Dintre cele moderne, care sunt cele mai cunoscute:

10. Care sunt fazele procesulului bugetar.

Teme 1. Bugetele componente ale sistemului bugetar n Romnia 2. Principii i reguli bugetare, n conformitate cu prevederile Legii

finanelor publice, nr.500/2002 3. Principiul universalitii 4. Principiul unitii bugetare 5. Principiul anualitii 6. Principiul echilibrului bugetar

7. Clasificarea cheltuielilor bugetare 8. Etapele procesului bugetar 9. Metode i tehnici de elaborare i execuie a bugetelor publice 10. Operaiuni privind execuia cheltuielilor publice 11. Operaiuni privind execuia veniturilor publice 12. Controlul bugetar