CURS 1

CONTINUTUL FINANTELOR PUBLICE

1.1 CONCEPTUL DESPRE FINANTE

Notiunea "finante" provine de la latinescul "finare", care inseamna a termina, a incheia, in general, si - intr-un sens restrans - a aranja o afacere, a termina un diferend prin mijlocirea banului, o actiune judecatoreasca sau o hotarare a justitiei in legatura cu o plata a unei sume de bani. Franta folosea in sec. al XVI-lea notiunea de "finance", care avea intelesul unei sume de bani, a unui venit al statului, iar "les finances" insemna gospodaria publica, patrimoniul statului.

In tara noastra, inca din sec. al XIX-lea, s-a folosit notiunea de fisc, care avea intelesul de organ financiar ce incasa impozitele si taxele, amenzile etc.

Cu timpul, prin finante, in sens larg, se intelegeau veniturile si cheltuielile bugetare, creditul, operatiunile bancare si de bursa, relatiile cambiale, obligatiuni si creante banesti, etc., adica resursele, relatiile si operatiile banesti.

Trebuie mentionat, insa, ca nici conceptiile specialistilor despre finante nu sunt la unison, acestia considerand finantele , dupa caz:

a) fonduri banesti la dispozitia statului (venituri ale statului, resurse banesti prelevate la dispozitia statului in vederea indeplinirii functiilor si sarcinilor sale, mijloace de acoperire a cheltuielilor administrative centrale de stat si locale etc.);

b) mijloace de interventie ale statului in economie (impozite, imprumuturi, alocatii bugetare, subventii si alte parghii sau instrumente cu ajutorul carora statul influenteaza activitatea economica);

c) metode de gestionare a bunului public (forme si metode de administrare siutilizare ale resurselor financiare ale statului);

d) act juridic (actul de dispozitie autoritara sau contractuala prin care se preia la dispozitia statului o parte din PIB, in scopul realizarii functiilor si sarcinilor statului);e) relatii sociale(de natura economica, care apar in procesul constituirii fondurilor publice de resurse banesti si repartizarii acestora in scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii).

In aceste interpretari, accentul cade pe acea latura a finantelor pe care autorii o considera mai semnificativa sau mai importanta pentru caracterizarea acestora.

In realitate, intre resursele banesti prelevate la dispozitia statului in vederea satisfacerii nevoilor sociale, modalitatile concrete prin care se procura si se distribuie aceste resurse, instrumentele prin care statul intervine in viata economica, metodele de gestionare a resurselor financiare publice si formele juridice pe care le imbraca toate acestea exista legaturi stranse.

O anumita latura a finantelor nu exclude pe celelalte, ci ajuta la intelegerea complexitatii fenomenelor financiare.

Procurarea si distribuirea resurselor financiare ale statului se realizeaza in procesul repartizarii PIB, cu ajutorul unor metode si instrumente specifice, intr-un cadru juridic adecvat, in scopul satisfacerii nevoilor sociale si al influentarii activitatii economice.

Aceste prelevari si redistribuiri de resurse banesti au loc intre persoane fizice si juridice, prin intermediul autoritatilor publice, si afecteaza direct sau indirect, intreaga economie nationala si pe toti membrii societatii.

1

Pentru statul modern, finantele publice nu mai sunt un simplu mijloc de asigurare a acoperirii cheltuielilor sale de administratie, ci inainte de toate un mijloc de interventie in economie.

De aceea ,preocuparea principala a specialistilor devine studierea instrumentelor cu ajutorul carora statul poate sa intervina in viata economica, a modalitatilor de influentare a proceselor economice si a relatiilor sociale,obiectul cercetarii deplasandu-se spre analiza mijloacelor de interventie ale statului prin intermediul cheltuielilor si veniturilor.

In abordarea moderna a finantelor publice, la unii economisti contemporani prevaleaza conceptul economic, in timp ce la altii, accentul cade pe conceptul sociologic.

Vorbind despre finante, este necesar sa facem distinctie intre finantele publice si cele private – partea publica regasindu-se cel mai bine in bugetul public iar fluxurile financiare private reflectandu-se in cea mai mare masura in firme.

Finantele publice sunt folosite in scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii, in timp ce finantele private sunt puse in slujba realizarii de profit de catre intreprinzatorii particulari.

Gestiunea finantelor publice este supusa dreptului public, iar gestiunea financiara a intreprinderilor private urmeaza regulile dreptului comercial.

Notiunile de finante publice si,respectiv,de finante private, sunt adecvate situatiei din tarile cu economie de piata, in care cea mai mare parte a mijloacelor de productie se afla in proprietate privata, ceea ce face posibila si necesara realizarea unei demarcatii nete intre sectorul public si cel privat.

1.2 TEORIA MODERNA A FINANTELOR

Finantele generale au o puternica influenta asupra cresterii economice, redistribuirii veniturilor, starii de prosperitate a membrilor societatii (in primul rand prin consumul public).

Finantele influenteaza in mod hotarator piata de capital, constituirea si distribuirea capitalurilor disponibile. Prin fiscalitate, imprumuturi, datorie publica, gestiune financiara a firmelor si ministerelor, finantele au un rol deosebit,chiar esential in viata social – economica a unei tari.

Transferurile, fluxurile financiare reprezinta puternice instrumente de management performant – finantele directionand dezvoltarea economica si sociala a unei tari.

Organismele financiare internationale au un rol imens in dezvoltarea economiei mondiale, in dezvoltarea regionala, in punerea in aplicare a perceptelor economiei de piata. Ele “disciplineaza” utilizarea resurselor financiare ale multor tari, perfectioneaza metodologii si legislatii, standarde de eficienta si dezvoltare - avand un rol esential in stabilirea unui echilibru economic general prin parghii financiare specifice.

Reforma economica este inflentata esential prin parghii, cum ar fi:fiscalitatea, creditele, dobanda, piata primara si secundara de capital.

In acceptiunea moderna, finantele sunt legate direct de maximizarea valorii,adica maximizarea averii proprietarilor.

Teoria moderna a finantelor pune accent pe performante, fluxuri financiare si titluri financiare. Prin finante se poate ajunge la maximizarea valorii proprietatii actionarilor. Aceasta se poate realiza la nivelul firmei, iar prin insumare, la nivelul economiei nationale,deci al tarii. Se poate afirma ca finantele generale se construiesc pe baza finantelor firmelor(pe baza maximizarii profitului). Teoria moderna a finantelor a fost conceputa in S.U.A., in principal de catre economistii F. Modigliani si Miller.

2

Teoria moderna a finantelor are ca obiectiv si determinarea optimului in politica de indatorare. In determinarea acestui optim trebuie in vedere costurile capitalului si ale investitiilor, cat si preturile titlurilor financiare,determinate de piata financiara.

1.3 ROLUL SI FUNCTIILE FINANTELORPUBLICE

1.3.1 ROLUL FINANTELOR PUBLICE

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societatii este necesara constituirea unor importante fonduri banesti la dispozitia autoritatilor publice. Aceste fonduri se formeaza pe seama P.I.B. si sunt utilizate pentru finantarea nevoilor sociale atat de interes national, cat si local.

Fondurile publice se constituie pe seama transferului de putere de cumparare de la diverse persoane fizice si juridice la dispozitia organelor administratiei de stat centrale si locale. De la aceste fonduri se transfera puterea de cumparare catre diversi beneficiari-persoane fizice si juridice. Au loc, asadar, fluxuri de resurse banesti in dublu sens - catre si de la fondurile publice - ceea ce genereaza anumite relatii sociale intre participantii la acest proces. Este vorba de:

-relatiile care apar intre participantii la procesul de constituire a fondurilor de resurse financiare, si anume: agentii economici, indiferent de forma de proprietate, care desfasoara activitate cu scop lucrativ si membrii societatii luati in mod individual, ca cetateni ai statului care realizeaza venituri - pe de o parte - si colectivitatea, reprezentata prin stat, pe de alta parte;

-relatiile care apar intre colectivitatI, reprezentata prin stat, pe de o parte, si beneficiarii fondurilor banesti ce se constituie in economie: intreprinderi, institutii publice, membrii ai societatii luati in mod individual ca cetateni care incaseaza pensii, alocatii pentru copii, ajutoare, burse si alte indemnizatii, pe de alta parte. Relatiile sociale aparute in procesul constituirii si dirijarii fondurilor de resurse banesti din economie, sunt, prin natura lor, relatii economice legate de repartitia produsului social.

Relatiile economice, exprimate valoric, care apar in procesul repartitiei P.I.B. in legatura cu satisfacerea nevoilor colective ale societatii, constituie relatii financiare, sau, pe scurt, finante.

Finantele constituie o categorie economica, ele sunt relatii social-economice, exprimata in forma baneasca, prin care se formeaza, se repartizeaza si se gestioneaza fondurile banesti la dispozitia agentilor economici si fondurile banesti la dispozitia statului necesare realizarii actiunilor social-culturale, activitatii economice si rezolvarii celorlalte sarcini comune ale societatii si ale membrilor sai.

O trasatura caracteristica a finantelor consta in aceea ca resursele banesti nu presupun, din partea statului, acordarea unei contraprestatii directe, imediate sau individualizate. Astfel, sumele platite ca impozite, contributii etc. nu sunt rambursabile in mod direct, adica nu presupun un contraserviciu direct si imediat din partea statului. Impozitele incasate de la populatie au insa un caracter reversibil, revenind intregii populatii (insa nu direct si individualizat in raport cu impozitele platite). De asemenea, sumele primite de catre persoanele fizice de la bugetul de stat, de la bugetele locale sau de la bugetul asigurarilor sociale sub forma de :burse, pensii, diferite indemnizatii si ajutoare etc. sunt definitive, nerambursabile.

In general, relatiile financiare se caracterizeaza prin nerambursabilitate, ceea ce inseamna ca, de regula, transferurile respective, sub forma baneasca catre stat si de la fondul bugetar al statului se fac in mod definitiv. Ca o exceptie de la acesta trasatura mentionam transferul de valoare la si de la fondurile statului care se realizeaza in anumite cazuri in conditii de rambursabilitate. Este vorba de subscrierile la

3

imprumuturile de stat, depunerile de garantii efectuate de persoanele care gestioneaza bani sau alte valori publice etc.Relatiile banesti existente in interiorul unitatilor economice, intre stat pe de o parte si regiile autonome si societatile comerciale cu capital de stat, private, mixte si populatie pe de alta parte, in procesul repartitiei P.N.B. si in cadrul caruia se constituie, se repartizeaza si se utilizeaza fondurile banesti ale unitatilor economice si fondurile statului necesare satisfacerii cerintelor generale ale societatii si rezolvarii unor cerinte materiale si sociale ale cetatenilor reprezinta continutul economic al finantelor.

In acelasi timp exista si alte relatii banesti care nu sunt relatii financiare ca de exemplu: organizarea circulatiei banesti din tara, formarea preturilor, operatiunile de vanzare cumparare de marfuri, prestarile de servicii, retribuirea personalului, relatiile banesti dintre cetateni.

Finantele sunt o parte a relatiilor social economice, exprimate in forma baneasca, care se nasc si se folosesc in procesul repartitiei P.N.B. si cu ajutorul carora se formeaza, se repartizeaza si se gestioneza fondurile banesti ale statului si ale agentilor economici necesare realizarii reproductiei sociale, a actiunilor social-culturale, satisfacerii celorlalte cerinte comune ale societatii si ale cetatenilor tarii. Finantele cuprind si relatiile banesti prin mijlocirea carora se exercita controlul sistematic asupra constituirii, repartizarii si gestionarii cu eficienta ridicata a fondurilor banesti.

1.3.2 FUNCTIA DE REPARTITIE A FINANTELOR PUBLICE Finantele publice isi indeplinesc misiunea lor sociala prin functiile pe care le exercita, si anume prin functia de repartitie si functia de control. Functia de repartitie a finantelor publice cunoaste doua faze distincte, insa organic legate intre ele: constituirea fondurilor si distribuirea acestora. Prima faza consta in formarea fondurilor publice de resurse banesti. La constituirea acestora participa:

a) regiile autonome si societatile comerciale cu capital de stat;b) societatile comerciale cu capital privat si mixt;c) organizatiile cooperatiste;d) institutiile publice;e) populatia;f) persoanele juridice si fizice rezidente in strainatate.

Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare imbraca forme diferite, si anume: impozite, taxe,contributii, amenzi, penalitati, varsaminte din profitul regiilor publice, varsaminte din veniturile institutiilor publice, redeventa si chirii din concesiuni si inchirieri de terenuri si alte bunuri proprietate de stat, venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat si a bunurilor fara stapan, imprumuturi de stat primite de la persoane fizice sau juridice, donatii, dobanzi aferente imprumuturilor acordate, ajutoare si alte transferuri primite, alte venituri.

Cele mai multe resurse financiare sunt mobilizate la fondurie publice cu titlu definitiv si fara contraprestatie. Un loc secundar in constituirea fondurilor publice il ocupa resursele primite cu titlu rambursabil.

Cea de a doua faza a functiei de repartitie a finantelor publice consta in distribuirea fondurilor financiare pe beneficiari- persoane fizice si juridice. Repartitia propriu-zisa este precedata de inventarierea nevoilor sociale existente in anul de referinta, cuantificarea acestora in expresie baneasca si ierarhizarea lor in functie de necesitate si importanta pe care o prezinta unele in raport cu celelalte.

4

Distribuirea resurselor financiare reprezinta, de fapt, stabilirea cheltuielilor publice pe destinatii, si anume:a) invatamant, sanatate si cultura;b) asigurari sociale si protectie sociala;c) gospodarie comunala si locuinte;d) apararea nationala;e) ordine publica;f) actiuni economice;g) alte actiuni;h) datoria publica. In cadrul fiecarei destinatii, resursele se defalca pe beneficiari, obiective si actiuni.

Dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice catre diversi beneficiari se realizeaza tot in procesul distribuirii si redistribuirii venitului national care are loc intre stat si diverse persoane juridice si fizice.

Constituirea si dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar si neintrerupt care se realizeaza cu ajutorul functiei de repartitie a finantelor si joaca un rol important in infaptuirea reproductiei sociale largite.

Transferurile de resurse de la fondurile publice catre diversi beneficiari majoreaza disponibilitatile banesti ale acestora, amplificandu-le posibilitatile de dezvoltare si consum. Minusul de resurse inregistrat de platitorii de impozite, taxe, contributii, varsaminte de venituri, devine plus de resurse pentru beneficiarii de alocatii bugetare, pentru investitii, intretinerea si functionarea institutiilor, subventii pentru intreprinderi, pensii, burse, ajutoare etc., pentru populatie.

Prin transferuri de resurse financiare de la fondurile publice centralizate catre unitatile administrativ teritoriale, diferentiate in functie de potentialul economic al celor din urma, se urmareste lichidarea treptata a ramanerii in urma, sub raport economic si social, a unor zone geografice sau localitati.

Prelevari mai mari de la persoanele cu capacitate de plata ridicata asigura satisfacerea nevoilor de invatamant, ocrotire medicala, protectie sociala, locuinte etc. ale persoanelor cu venituri insuficinete sau fara venituri.

Aceasta inseamna ca prin intermediul finantelor publice se realizeaza o larga redistribuire a veniturilor intre membrii societatii, in scopul corectarii inegalitatilor flagrante existente intre indivizi, asigurarii unor conditii demne de viata pentru toti cetatenii tarii.

Redistribuirea de resurse financiare, mijlocita de functia de repartitie a finantelor publice, produce modificari importante in structura fondului de acumulare, cu efecte deloc neglijabile asupra venitului national.

Importanta functiei de repartitie a finantelor trebuie apreciata si prin prisma mutatiilor care se produc in economie in urma transferurilor de resurse financiare, a efectelor economice sociale, demografice, ecologice sau de alta natura produse de acestea.

Cele aratate mai sus se refera la redistribuirea resurselor financiare publice pe plan intern. Deosebit de acestea, adesea se produce o redistribuire a resurselor financiare pe plan international. Este vorba de:

a) primirea de imprumuturi externe care, pe de o parte, completeaza resursele financiare ale tarii, iar pe de alta parte, antreneaza cheltuielile cu rambursarea ratelor scadente si plata dobanzilor aferente;

b) acordarea de imprumuturi externe care, pe de o parte, antreneaza plati din resursele financiare ale tarii, iar pe de alta parte, genereaza incasari de resurse la rambursarea ratelor scadente si plata dobanzilor aferente de catre debitori.

c) achitarea cotizatiilor si contributiilor datorate organismelor internationale de catre stat;

5

d) primirea sau acordarea, dupa caz, de ajutoare externe de catre stat, pentru inlaturarea consecintelor grave provocate de calamitati naturale, accidente, razboaie, revolutii, etc.

Redistribuirea de resurse financiare care are loc intre state se efectueazan pe baza unor acorduri si conventii bi si/sau multilaterale ori a unor decizii unilaterale, in conditii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu sau fara contraprestatie directa.

Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispozitia statului in vederea indeplinirii functiilor si sarcinilor sale se resimte in toate tarile, ceea ce demonstreaza ca functia de repartitie are un caracter obiectiv.

In schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finante are un caracter subiectiv; el depinde de capacitatea factorilor de raspundere de a percepe si determina nevoia sociala a tarii, de orientare a fortelor politice aflate la putere.

Procesul de constituire si dirijare a fondurilor publice financiare da nastere la multiple fluxuri, dintre care unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare catre cele in care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la acestea din urma catre beneficiarii resurselor respective.

Fondurile publice financiare sunt in continua modificare ca dimensiune, provenienta si destinatie. Astfel, marimea fondului public este influentata de volumul P.I.B., de rata formarii brute de capital si, respectiv, a consumului, de raportul dintre consumul individual si de cel social, de regimul amortizarii mijloacelor fixe, ca si de alti factori.

1.3.3.FUNCTIA DE CONTROL A FINANTELOR PUBLICE

Necesitatea functiei de control a finantelor publice rezulta din faptul ca fondurile de resurese financiare constitiuite la dispozitia statului apartin intregii societati. Aceasta este interesata in:

- asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerilor obstesti;- dirijarea resurselor respective cu luarea in considerare a prioritatilor stabilite de organele competente;- utilizarera resurselor financiare in conditii de maxima eficacitate economica, sociala si de alta natura;- armonizarea intereselor imediate ale societatii cu cele de perspectiva la dimensionarea resurselor

financiare puse la dispozitia statului si la orientarea acestora catre diferite destinatii.Controlul impiedica irosirea avutului obstesc previne efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune, sau

ineficiente, contribuie la repararea prejudiciului adus avutului public, la instaurarea ordinei si disciplinei in gestionarea banilor si altor valori publice.

Organele specializate de control au sarcina de a verifica intergritatea avutului obstesc, eficienta folosirii fondurilor de productie si de circulatie aflate la dispozitia unitatilor economice cu capital de stat, legalitatea, necesitatea si oportunitatea cheltulielilor efectuate de institutiile publice, respectarea obligatiilor contractuale, a obligatiilor fata de buget, de creditori, furnizori etc.

Controlul statului se manifesta in toate domeniile vietii sociale, care tin de sectorul public, si anume: -activ-economic, cultural-educativa, de ocrotire medicala si protectie sociala, de asigurari sociale de stat, de mentinere ordinii publice, de aparare a tarii, de promovare a relatiilor cu celelalte state ale lumii.

Controlul financiar constituie o manifestare a functiei de control a finantelor publice. Ea se refera la modul de constituire a fondurilor in economie, la repartizarea acestora pe beneficiari si la eficienta cu care unitatile economice cu capital de stat si institutiile publice utilizeaza resursele de care dispun, indiferent daca acestea sunt proprii sau imprumutate.

Functia de control a finantelor publice este strans legata de functia de repartitie, dar are o sfera de manifestare mai larga decat aceasta, deoarece vizeaza, pe langa constituirea si repartizarea fondurilor din economie, si modul de utilizare a resurselor.

6

Controlul financiar in faza repartitiei urmareste provenienta resurselor care alimenteaza fondurile publice de resurse financiare si destinatia pe care acestea o capata, nivelul la care ele se constituie, titlul cu care ele se mobilizeaza si cel cu care se repartizeaza catre diversi beneficiar, dimensiunile fondurilor in raport cu P.I.B., gradul de redistribuire a fondurilor intre sferele de activitate, sectoarele sociale, membrii societatii si intre diverse regiuni si zone geografice; modul de asigurare a echilibrului intre necesarul de resurse financiare si posibilitatile de procurare. Controlul financiar nu se limiteaza la baza repartitiei, ci se extinde asupra productiei, schimbului si consumului. In tara noastra, controlul financiar se exercita de:

- organe ale Ministerului Finantelor, ale bancilor si alte institutii fianciare care participa la executarea de casa a bugetului;

- organe specializate ale ministerelor, departamentelor, unitatilor de stat si institutiilor publice;- directiile de finante publice locale. Atributii de control in domeniul finantelor au si Parlamentul si

Guvernul tarii, precum si alte organe.

7