1

Ministerul Educatiei al Republicii Moldova

Institutul de stat de Relatii Internationale din Republica Moldova

Facultatea de Drept

Catedra Drept International

Referat:

Cetatenia europeana

A efectuat: Potorac Mihaela 1MDI

Coordonat:conf . univ.Lazar Constantin

Chisinau 2011

2

1. Cetăţenia europeană

1.1. Cetăţenia şi cetăţenia europeană

Noţiunea de cetăţenie îşi găseşte originea în dreptul intern. Potrivit concepţiei propuse de

Aristotel, cetăţeanul se definea prin participarea la funcţiile judiciare şi la cele publice în general.

Îndreptul pozitiv, cetăţenia continuă să desemneze calitatea juridică ce permite unei

persoane să ia

parte la viaţa statului, bucurându-se de drepturi civice şi politice şi fiind supusă, în schimb,

anumitor obligaţii cum ar fi votul obligatoriu sau serviciul militar. Ca regulă, cetăţenia e

recunoscută de către stat cetăţenilor săi care, ca membri ai Cetăţii, participa la guvernarea

Cetăţii. Darexista excepţii, ca de exemplu „cetăţenia britanică de peste mări”20 sau cea a Uniunii

franceze. Dreptul internaţional recunoaşte acest statut privilegiat, condiţionat de naţionalitate,

care presupune, înprincipal, dreptul de şedere pe teritoriul naţional, participarea la viaţa politică

(dreptul de a alege şi de afi ales), accesul la funcţiile publice, dreptul la protecţia diplomatică.

Noţiunea de cetăţenie europeană ar putea să fie bazată pe aceste drepturi şi

obligaţiicorespondente. Ea implică faptul că cetăţenii Uniunii Europene beneficiază, în aceasta

calitate, deaceleaşi drepturi care sunt acordate în mod tradiţionalpropriilor cetăţeniîn ordinea

juridică internă.Aceste drepturi corespund, aproape în totalitate, cu ceea ce în anii 1975-1985

erau „drepturi speciale”,rezervate cetăţenilor statelor membre ale Comunităţii.

Trebuie reţinut încă de pe acum că structura Uniunii implică exercitarea anumitor drepturi la

nivelul Uniunii Europene şi exercitarea altora la nivelul statelor membre. 1.2. Europa cetăţenilor

şi cetăţenia europeană În special după Consiliul european de la Fontainebleau din 1984 o altă

noţiune s-a dezvoltat şi anume cea de Europă a cetăţenilor. O putem distinge cu dificultate de cea

precedentă, mai ales că se dovedeşte greu de definit21. Ideea de baza este că cetăţeanul european

trebuie plasat în centrul construcţiei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenenţa la

Uniunea Europeană. În acest sens Comitetul ad-hoc privind Europa cetăţenilor, numit şi

Comitetul ADONNINO, creat la iniţiativa Consiliului European de la Fontainebleau din 25-26

iunie 1984 a propus „măsuri în vederea întăririi şi promovăriiidentităţii şi imaginii Comunităţii

faţă de cetăţenii săi în lume”. Printre drepturile speciale recunoscute în perspectiva unei Europe a

cetăţenilor figurează, fără îndoială, drepturile speciale inerente cetăţeniei europene şi care

instituie o veritabilă cetăţenie politică. Dar putem găsi, de asemenea, drepturi care rezultă din

integrarea economică, cum ar fi liberul acces la un loc de muncă într-o ţară aleasă şi drepturi noi

care consacră lărgirea domeniului integrării, cum ar fi dreptul la cultură sau protecţia mediului.

Acestea se încadrează mai bine concepţiei celei mai largi (moderne) a cetăţeniei. Dar această

concepţie răpeşte conceptului o parte întinsă a specificităţii sale, deoarece drepturile cetăţeanului

nu se mai disting de drepturile oricărei alte fiinţe umane

Confuzia dintre cele 2 perspective, cea de cetăţenie europeană şi cea de Europă a cetăţenilor, este

des întâlnită. Astfel, în Rezoluţia asupra funcţionării TUE în perspectiva CIG din 1996, din 17

mai 1995, Parlamentul European a cerut ca cetăţenia europeană să fie întărită mai ales prin

aderarea Uniunii la Convenţia europeană a drepturilor omului, interzicerea pedepsei cu moartea,

protecţia minorităţilor, egalitatea între bărbaţi şi femei ca şi prin întărirea cetăţeniei politice. În

mod evident, aceste drepturi, deşi sunt recunoscute în dreptul Uniunii, vor fi drepturi ale fiinţei

umane în general, deci nu rezervate cetăţenilor statelor membre şi nu drepturi inerente calităţii de

cetăţean european. La ora actuală, deşi noţiunea consacrată de tratate este cea de cetăţenie

europeană, ambiguitatea nu pare să se fi risipit în întregime. 1.3. Cetăţenia europeană şi tratatele

3

constitutive Tratatul de la Maastricht introduce cetăţenia europeană în scopul întăririi relaţiei

existente între Uniunea Europeană şi cetăţenii statelor membre, dar nu defineşte această noţiune.

Tratatul se mărgineşte să declare că „este cetăţean al Uniunii orice persoană care are cetăţenia

unui stat membru” şi că „cetăţenii Uniunii se bucură de drepturi şi sunt supuşi obligaţiilor

prevăzute de prezentul tratat” (tratatul CE, art. 8, art. 17 nou). Şi paradoxal, inserează dispoziţiile

consacrate cetăţeniei Uniunii în Tratatul CE şi nu în Tratatul Uniunii europene. Această

redactare pe care unii au calificat-o drept „confuză şi hazardată”22 nu a fost ameliorată de

Tratatul de la Amsterdam. De fapt, tratatele de la Maastricht şi Amsterdam, deşi se bazează pe

cele 2 concepţii, consacră un ansamblu de drepturi care se apropie mai mult de noţiunea de

cetăţenie în sens tradiţional, decât de cea de Europă a cetăţenilor.

2. Cetăţenia europeană şi cetăţenia naţională Cetăţenia europeană este esenţialmente distinctă

de cea naţională, pe care, conform formulării Tratatului de la Amsterdam, o „completează … şi

n-o înlocuieşte” (Tratatul CE, art. 17 nou, alin. 1). Totuşi, prin condiţiile sale de atribuire ea

derivă, ca şi cetăţenia naţională, din naţionalitatea acordată de către statele member

. 2.1. Cetăţenia europeană, complementară cetăţeniei naţionale Departe de a aboli cetăţeniile

naţionale, cetăţenia europeană li se adaugă. Cetăţenii statelor membre ale Uniunii europene

beneficiază astfel de o dublă cetăţenie. Astfel, un cetăţean francez este în acelaşi timp cetăţean

francez şi cetăţean european. În principiu, cele 2 cetăţenii n-ar trebui să se confunde. Cetăţenia

europeană este reglementată de dreptul Uniunii, în care-şi găseşte izvoarele; cetăţenia naţională

aparţine doar dreptului naţional. Cetăţenia europeană nu suprimă nici unul dintre drepturile

inerente cetăţeniei naţionale. Pur şi simplu ea conferă drepturi suplimentare care se exercită, fie

la nivelul Uniunii (de ex. votul şi dreptul de a fi ales în Parlamentul european), fie la nivelul

statelor membre (de ex. dreptul de a alege şi de a fi ales în alegerile municipale). Dar anumite

elemente ale cetăţeniei europene pot fi uneori de natură a slabi cetăţenia naţională în măsura în

care unui resortisant dintr-un alt Stat membru i se recunosc drepturi care au fost rezervate în

trecut doar cetăţenilor. Cetăţenia europeană este, deci, percepută ca ameninţând sau concurând

cetăţenia naţională. Acest lucru este evident mai ales în ce priveşte dreptul de şedere sau dreptul

de a alege sau de a fi ales nu numai în Parlamentul European, dar şi în alegerile municipale. De

unde reticentele mai multor state faţă de dezvoltarea cetăţeniei europene. Astfel, Danemarca a

ţinut să declare că cetăţenia Uniunii nu acorda în nici un caz dreptul de a căpăta cetăţenia daneză.

2.2. Cetăţenia europeană, corolar al naţionalităţii unui stat membru Conform art. 8.1 CE (noul

art. 17), „este cetăţean al Uniunii Europene orice persoană având cetăţenia unui stat membru”.

Calitatea de cetăţean european este, deci, subordonată posesiei sau dobândirii cetăţeniei unui stat

membru. Rezultă, deci, că revine dreptului naţional al fiecărui stat să determine dacă o persoană

are sau nu cetăţenia sa. Aceasta soluţie a fost expres confirmata prin Declaraţia relativă la

cetăţenia unui stat membru anexată tratatului de la Maastricht conform căreia „de fiecare dată

când Tratatul instituind Comunitatea Europeană face referire la cetăţenii statelor membre,

problema de a şti dacă o persoană are cetăţenia unuia sau altuia dintre statele membre se rezolvă

numai prin recurs la dreptul naţional al statului vizat”. Pentru a fi conform cu dreptul

internaţional, acest principiu ridică dificultăţi în ipoteza în care o persoana are mai multe

cetăţenii dintre care una ar fi a unui stat nemembru al Uniunii. În ordinea juridică internaţională,

opozabilitatea cetăţeniei faţă de statele terţe este subordonată existentei unei „legături efective

între persoană şi stat”23. Dar CJCE a recuzat exigenţa efectivităţii în cazul MICHELETTI, din 7

4

iulie 1992, care privea libertatea de stabilire. Domnul MICHELETTI, argentinian de origine, dar

având şi cetăţenia italiană ca descendent din părinţi italieni, este titularul unei diplome de

odontologie obţinută în Argentina dar omologată în Spania în aplicarea unei convenţii bilaterale

între cele 2 ţări. Nu îi poate fi, deci, refuzat dreptul de a se instala în Spania în vederea exercitării

profesiei pe motivul ca reşedinţa sa obişnuită era în Argentina. Curtea interzice unui Stat

membru ”dreptul de a restrânge efectele atribuirii cetăţeniei unui alt stat membru cerând o

condiţie suplimentară pentru recunoaşterea acestei cetăţenii în vederea exercitării libertăţilor

fundamentale prevăzute de tratat”. Dar ceea ce este valabil cu privire la accesul la teritoriu şi

exerciţiul unei activitati profesionale poate fi aplicat şi în ceea ce priveşte exerciţiul drepturilor

civice, ca de exemplu admiterea în funcţiile publice? Mari dificultăţi pot apărea dacă statele

Uniunii au legislaţii şi practici diferite în materie de acordare şi retragere a cetăţeniei, (conflict

între jus soli şi jus sanguinus, practici diferite în ceea ce priveşte naturalizarea lucrătorilor

străini). Statele care restrâng dobândirea cetăţeniei riscă să accepte cu reticenţă deschiderea

teritoriului lor, a pieţei de muncă, a drepturilor politice pentru cetăţenii provenind din alte state

membre mai liberale. Cetăţenia europeană invită în mod logic la o anumită armonizare a

legislaţiilor privind acordarea cetăţeniei, armonizare puţin realizabilă în prezent din cauza marii

sensibilităţi politice a problemei.

3. Statutul cetăţeanului european Dispoziţiile inserate în cea de-a doua parte a Tratatului CE

sub titlul „Cetăţenia Uniunii” servesc ca ghid studiului statutului cetăţeanului european. Trebuie

să reamintim ca ele nu prezintă o coerenţă perfectă. Mai întâi, deşi art. 8.2 (noul art. 17.2)

proclamă în mod logic că cetăţenii Uniunii nu au numai drepturi, dar sunt supuşi în aceeaşi

măsură şi unor obligaţii, el se limitează în ceea ce priveşte obligaţiile să trimită „la îndatoririle

prevăzute de prezentul tratat”, fără să le precizeze conţinutul. Ar trebui, de exemplu, să socotim

drept una dintre aceste îndatoriri respectul egalităţii bărbaţi-femei în materie de remuneraţie (art.

119; noul art. 141) sau interzicerea oricărei discriminări bazate pe naţionalitate (art. 6; noul art.

12)? Pentru moment, recunoaşterea cetăţeniei europene pare lipsită de orice conţinut specific în

ceea ce priveşte obligaţiile. Este poate rezultatul faptului că solidaritatea dintre cetăţenii Uniunii

nu a atins încă gradul suficient pentru a constitui fundamentul obligaţiei. Sau, mai simplu, e

poate consecinţa declinului serviciului militar obligatoriu care era îndatorirea clasică a

cetăţeanului la nivel naţional, serviciu căruia încă nu i se poate substitui pentru moment unul

social la nivel european. Apoi, cu privire la drepturi, tratatul reafirmă, pe de o parte, dreptul deja

recunoscut anterior, dreptul de liberă circulaţie şi de şedere, iar pe de altă parte, consacră noi

drepturi, drepturi politice (dreptul de a alege şi de a fi ales la alegerile europene şi la cele

municipale), protecţii (protecţia diplomatică şi consulară, dreptul de petiţionare, plângerea

adresata mediatorului, dreptul de comunicare cu instituţiile). Este de necontestat că libertatea de

circulaţie şi de şedere constituie unul din fundamentele Comunităţii Europene. Legătura sa cu

cetăţenia europeană are un caracter important, mai ales pe plan simbolic. În prezent ea continuă

să constituie o ramură care se desprinde din cetăţenie din cauza rolului pe care l-a jucat în

dezvoltarea integrării comunitare. În ceea ce priveşte celelalte drepturi, ele se inspiră din 2

concepte: cel al cetăţeniei europene şi cel al Europei cetăţenilor. Dar, tratatul nu respectă în

întregime nici unul dintre cele 2 concepte. Cetăţenia, în sensul tradiţional, priveşte un statut care

este esenţialmente politic: accesul la funcţia publică prezintă pentru acest motiv unele afinităţi cu

drepturi politice cum ar fi participarea la alegerile pentru Parlamentul European şi alegerile

municipale (S1). Protecţiile (S2) prevăzute de tratat ţin de o Europă a cetăţenilor care nu se

5

limitează însă la cetăţenii statelor membre ale Uniunii. Aceste garanţii prezintă o puternică

complementaritate cu protecţia jurisdicţională şi accesul la documente pe care, de altfel, tratatele

o consacră.

3.1. Dreptul de participare la alegerile publice Alegerile publice permit desemnarea membrilor

autorităţilor chemate să reprezinte cetăţenii în conducerea afacerilor publice. Participarea la

aceste alegeri este rezervata cea mai mare măsură cetăţenilor proprii, conform dreptului naţional.

Deschiderea pentru cetăţenii altor state membre constituie, deci, un progres semnificativ către

realizarea uniunii politice, fie ca este vorba de alegerile pentru Parlamentul European, fie ca este

vorba de alegerile municipale, fapt ce depăşeşte cu mult măsurile simbolice ca drapelul Uniunii,

imnul sau paşaportul comunitar.

3.1.1. Participarea la alegerile pentru Parlamentul European Aceasta participare este de

natură să amelioreze calitatea reprezentării cetăţenilor europeni de către instituţiile Comunităţii,

deci contribuie la reducerea „deficitului democratic” de care suferă acestea. Trebuie subliniat

faptul că aportul tratatului de la Maastricht nu reprezintă decât încoronarea unei îndelungi

evoluţii.

a. Evoluţia anterioară Tratatului Uniunii Europene

Atributul major al cetăţeniei europene s-a realizat efectiv prin intrarea în vigoare a deciziei

Consiliului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanţilor Adunării prin vot universal

direct. Faptul că din 1979, membrii Parlamentului European sunt, la fiecare 5 ani, aleşi direct de

cetăţeni, a ştirbit principiul tradiţional al societăţii internaţionale, conform căruia instituţiile

asigură doar o reprezentare indirectă a cetăţenilor, deci nu sunt responsabile politic cu privire la

politica europeană în faţa acestora. Alegerea Parlamentului European merită, deci, să fie

calificată ca un progres din punct de vedere democratic, chiar dacă slăbiciunea - pe punctul de a

fi surmontată - puterilor Adunării şi numeroasele imperfecţiuni ale sistemului reprezentativ fac

ca integrarea cetăţenilor în procesul de investire a puterii comunitare să fie încă insuficientă.

Tratatul Uniunii Europene aduce tocmai o ameliorare care va fi analizata separat, devreme

ceanaliza mecanismelor de alegere a Parlamentului European revine de obicei lucrărilor

consacrate instituţiilor Uniunii. Până la Tratatul asupra Uniunii Europene cetăţenii comunitari

care îşi aveau reşedinţa în afara ţării lor de origine nu aveau posibilitatea practică de a lua parte

la alegerea parlamentarilor europeni. Într-adevăr, cu excepţia Irlandei, Olandei şi Belgiei (în

anumite condiţii), Marea Britanie în ceea ce-i priveşte pe cetăţenii irlandezi, statele nu permiteau

votul cetăţenilor altor state membre. De asemenea, dreptul de a fi ales era rezervat propriilor

cetăţeni, cu excepţia Italiei. În aceste condiţii, rămânea doar posibilitatea incomodă a votului prin

procură sau prin corespondenţă

b. Tratatul Uniunii şi Directiva din 6 decembrie 1993 Dreptul de a alege şi de a fi ales sunt

acordate prin Tratatul de la Maastricht. Tratatul CE, în art. 8B (noul art. 19.2) prevede că: „orice

cetăţean al Uniunii rezident într-un stat membru şi care nu este cetăţean al acestuia are dreptul de

a alege şi de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul Europeanîn statul membru în care-şi are

reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii acelui stat”. Directiva 93/109 din 6 decembrie

199324, adoptată de Consiliu în unanimitate aşa cum prevedea Tratatul, a definit modul de

exercitare a acestor drepturi. Principiul este că orice cetăţean al Uniunii dispune de dreptul de a

alege şi de a fi ales în statul în care îşi are reşedinţa în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii acelui Stat.

6

El poate, deci, exercita acest drept dacă îndeplineşte „condiţiile impuse de legislaţia statului

membru de reşedinţa pentru exercitarea dreptului de a alege şi de a fi ales pentru proprii cetăţeni,

în special condiţia de reşedinţă (art. 6). În consecinţă, cetăţeanul comunitar dispune de alegerea

statului – de origine sau de reşedinţă – în care votează sau candidează. Dar, nu poate să exercite

acest drept decât într-un singur stat (art. 4); pentru a evita votul sau candidaturile multiple sunt

prevăzute măsuri de siguranţă, cum ar fi cooperarea între statele membre. Decăderea din dreptul

de a alege în statul de origine poate fi luată în considerare şi de cătrestatul de reşedinţă împotriva

cetăţeanului comunitar, în timp ce decăderea din dreptul de a fi ales în statul de origine atrage

interdicţia de a fi ales şi în statul de reşedinţa (art. 6). Scopul acestor dispoziţii este de a

împiedica cetăţeanul european să-şi recapete drepturile civile prin deplasarea dintr- un stat în

altul. Exerciţiul dreptului de vot este posibil prin înscrierea cetăţeanului comunitar pe lista

electorală a statului de reşedinţă care e însoţită de renunţarea la vot în orice alt stat. Votul devine

chiar obligatoriu dacă legislaţia în vigoare în acel stat de reşedinţă este în acest sens. Posibilitatea

unui regim derogator a fost prevăzută în cazul în care, într-un stat membru, „procentul

cetăţenilor Uniunii care îşi au aici reşedinţa acolo fără a avea cetăţenia respectivă şi care au

vârsta cerută pentru vot depăşeşte 20% din totalul cetăţenilor Uniunii cu vârsta de vot şi rezidenţi

acolo”. Statul în cauza, Luxemburg, are dreptul să condiţioneze exercitarea dreptului de a alege

la 5 ani de rezidenţă şi dreptului de a fi ales la 10 ani, maximum. Comisia, care are îndatorirea să

verifice persistenţa motivelor care au justificat aceasta derogare a prelungit-o şi pentru alegerile

din 1999.

3.2. Participarea la alegerile municipale În general se acordă o mare importanţă acestei

participări, considerându-se că accelerează integrarea cetăţenilor comunitari care s-au instalat

într-un alt stat membru.

3.2.1. Principiul constituie un progres însemnat al cetăţeniei europene Importanţa participării la

alegerile municipale o depăşeşte pe cea a participării la alegerile europene în statul de reşedinţă.

Pe de o parte, dreptul comunitar pare să prefigureze ceea ce ar putea fi condiţia acordată

cetăţenilor străini de Uniunea Europeană. Pe de altă parte, alegerile municipale diferă

fundamental de alegerile pentru Parlamentul European. Acestea din urmă privesc o instituţie care

aparţine ordinii juridice comunitare, deci exterioară statului, în timp ce primele aparţin unei

instituţii care constituie un element al puterii statale. Fără îndoială, partizanii participării

străinilor la alegerile municipale argumentează că aceste alegeri locale au o natura esenţialmente

administrativă şi mai puţin politică, lucru în măsură să atenueze opoziţia faţă de participarea

străinilor. Experienţa integrării europene nu permite însă subscrierea fără rezerve la acest punct

de vedere. Vom aminti ca înainte de Tratatul de la Maastricht, doar Danemarca, Irlanda şi

Olanda acordau, după un anumit interval de rezidenţă, dreptul de participare străinilor în condiţii

care să faciliteze accesul cetăţenilor comunitari. În marea majoritate a statelor, Constituţia

rezerva cetăţenilor proprii participarea la alegerile municipale, fapt care a determinat, de

exemplu, modificarea Constituţiei franceze prealabil ratificării Tratatului de la Maastricht.

Participarea cetăţenilor altor state membre ale Uniunii pe care o consacră art. 8B.1 (noul art. 19.1

TCE) marchează, deci, un important progres al cetăţeniei europene. Reversul este reprezentat nu

numai de îngreunarea metodelor de a pune în aplicare aceasta participare (Tratatul prevăzuse în

pluso durată suplimentară de 1 an), dar şi de dificultăţile de transpunere ale Directivei 94/80 din

19 decembrie 199425 (modificată prin Directiva 96/30 din 13 mai 1996 menită să adauge

indicarea colectivităţilor locale de bază ale celor 3 noi state membre). Belgia, Spania, Franţa,

7

Grecia, Suedia au întârziat transpunerea, Austria şi Finlanda nu au transpus-o decât parţial. Şi

totuşi Directiva conţine ample dispoziţii derogatorii.

3.2.2. Modalităţi de exercitare a participării După ce prevede căror colectivităţi le corespund

alegerile municipale (în cazul Franţei, comunele), Directiva 94/80 din 19 decembrie 1994 reia

schema generală reţinută pentru alegerea Parlamentului European. Ea oferă cetăţenilor europeni

posibilitatea de a vota în statul membru de reşedinţa dacă îşi manifestă voinţa în acest sens (art.

7), precum şi posibilitatea de a candida (art. 9) în aceleaşi condiţii ca şi naţionalii, inclusiv în

ceea ce priveşte durata de reşedinţă în colectivitatea locală. Spre deosebire de prevederile privind

alegerile pentru Parlamentul European, exercitarea dreptului de vot în Statul membru de

reşedinţă nu antrenează pierderea dreptului de vot şi de a fi ales în statul membru de origine

decât dacă acesta din urma a decis în acest sens.

Dar numărul excepţiilor faţă de regula generală creste treptat, aşa cum lasă să se întrevadă

propunerea de directivă elaborată în iunie 1988 de către Comisia care facilitase acordul în timpul

negocierii Tratatului de la Maastricht. Pe de o parte, derogării „luxemburgheze” i s-a adăugat o

derogare vizând Belgia, care permitea acestui stat să impună condiţii particulare de durată a

rezidenţei în anumite comune. Pe de altă parte, se adaugă o derogare franceză permanentă în

măsura în care consacra 2 limite aduse eligibilităţii cetăţenilor comunitariîn momentul revizuirii

Constituţiei din 25 iunie 1992 necesară datorită ratificării TUE . Statele pot să rezerve propriilor

cetăţeni funcţiile de conducător, de adjunct sau de supleant sau de membru al Consiliului director

al executivului comunal, fapt ce se justifică datorită funcţiilor de autoritate publică pe care

tratatul le permite a fi rezervate naţionalilor (TCE art. 48 şi 55, noile art. 39 şi 45). Ele pot

dispune de asemenea ca aleşii cetăţeni ai unui alt Stat membru „să nu poată participa la

desemnarea electorilor unei adunări parlamentare sau la desemnarea membrilor acestei adunări”.

Este vorba, în primul rând, de alegerile pentru Senat „marele consiliu al comunelor franceze”,

conform formulei lui Gambetta. Tot astfel, legea organică din 25 mai 1998 interzice consilierului

municipal care nu are cetăţenia franceză să fie ales primar sau adjunct sau să exercite chiar şi

temporar aceste funcţii, precum şi să participela colegiul electoral al senatorilor . 4. Protecţiile

cetăţeniei europene Tratatul asupra Uniunii Europene introduce 4 modalităţi de protejare a

cetăţeniei europene. Trei erau prevăzute în Tratatul de la Maastricht: protecţia acordată de către

autorităţile diplomatice şi consulare ale statelor membre, dreptul de petiţionare şi dreptul de a se

adresa mediatorului. Tratatul de la Amsterdam a adăugat dreptul de comunicare cu instituţiile şi

anumite organe ale Comunităţilor (TCE art. 21, noul alin. 3). Aceste protecţii sunt de natură

foarte diferită. Prima este pusă în aplicare de către statele membre faţă de statele terţe sau pe

teritoriul acestora. Celelalte trei implică o acţiune a instituţiilor şi organelor Uniunii.

4.1. Protecţia asigurată de autorităţile diplomatice şi consulare ale statelor membre 4.1.1.

Principiul Art. 8C (noul art. 20) al Tratatului CE prevede că : „orice cetăţean al Uniunii

beneficiază de protecţie din partea autorităţilor diplomatice şi consulare ale oricărui Stat

membru, pe teritoriul unui stat terţ în care statul membru căruia îi aparţine ca membru nu este

reprezentat, în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii acelui stat”. Aceste dispoziţii au o largă

aplicabilitate, ţinând cont de faptul că totalitatea Statelor membre nu este reprezentată decât în 5

ţări (China, Statele Unite, Japonia, Rusia şi Elveţia) şi de numărul mare de cetăţeni comunitari

care se deplasează în afara Uniunii. Protecţia prevăzută de tratat nu poate fi exercitată decât de

autorităţile unui stat membru. Ea nu se poate, deci, confunda cu aceea cerută de un cetăţean

8

comunitar unei instituţii comunitare. Şi, dacă în cazul ODIGITRIA, nici TPI, nici Curtea nu au

exclus în mod expres eventualitatea unor demersuri făcute de Comisie pe care în speţa aceasta a

refuzat să le îndeplinească26, tratatul manifestă în mod indubitabil intenţia statelor de a nu se

dezinvesti de o competenţă atât regaliană cât şi tradiţională.

Este vorba de protecţie diplomatică şi consulară sau doar de protecţie consulară? Problema a fost

evocată dar nu şi rezolvată cu prilejul CIG. În ceea ce priveşte protecţia intereselor şi drepturilor

cetăţenilor, dreptul internaţional nu pare să facă vreo distincţie între cele două tipuri de protecţie,

decât în privinţa naturii autorităţii care intervine: cele două protecţii au acelaşi obiect, protecţia

consulară fiind pusă în practică de către consul şi nu de către alţi reprezentanţi ai statului.

Convenţiile de la Viena din 18 aprilie 1961 privind relaţiile diplomatice (art. 3, b) şi din 24

aprilie 1963 privind relaţiile consulare (art. 5, a ) fac referire la funcţia ce constă în protejarea

intereselor cetăţenilor (Statului acreditar sau Statului de trimitere) în limitele admise de dreptul

internaţional. Decizia reprezentanţilor guvernelor statelor membre reunite în Consiliul din 19

decembrie 199527 califică protecţia reprezentanţei diplomatice sau consulare drept „protecţie

consulară” (art. 1). O protecţie de acest tip este conforma principiilor dreptului internaţional,

Convenţia de la Viena prevăzând ca un stat poate să exercite funcţiile consulare pentru un stat

terţ (art. 8). Dar statul faţă de care protecţia este exercitată nu este legat de această decizie şi i se

poate opune. Tot astfel art. 8 TCE (noul art. 20) dispune că statele membre vor iniţia negocierile

internaţionale necesare pentru asigurarea acestei protecţii.

4.1.2. Punerea în aplicare a principiului Punerea în aplicare a acestor dispoziţii nu este facilă.

Pentru moment nici o negociere internaţională de anvergură nu a fost întreprinsă. Statele membre

au decis că orice cetăţean al Uniunii va putea beneficia de protecţia consulară, adică de asistenţă

în caz de deces, accident sau boală gravă, arestare, detenţie sau violenţă, sau de ajutor şi de

repatriere în caz de dificultate. În schimb, beneficiarul se angajează să ramburseze propriului său

stat cheltuielile pe care acesta trebuie să le achite la rândul său statului care a prestat asistenţa

(Decizia precitată a reprezentanţilor guvernelor statelor membre reuniţi în interiorul Consiliului

din 19 decembrie 1995). În aceeaşi ordine de idei se înscrie Decizia 96/409/PESC28 a

reprezentanţilor statelor membre reuniţi în Consiliul din 25 iunie 1996, care permite cetăţeanului

european care şi-a pierdut paşaportul să obţină de la autorităţile unui alt stat membru, dacă statul

sau nu este reprezentat, un titlu de călătorie provizorie, stabilit conform unui model uniform.

Acest document este eliberat doar cu autorizarea autorităţilor statului membru de origine şi doar

pentru durata minimală a voiajului pe care îl efectuează cel interesat. Rămân însă unele probleme

privind coordonarea acţiunilor statelor membre. Acordarea protecţiei consulare este subordonată

acordului statului de origine? Ce este de făcut dacă un cetăţean european se adresează simultan

sau succesiv mai multor state membre? În sfârşit, ne putem întreba dacă nu era de preferat

lărgirea protecţiei şi pentru persoanele juridice după modelul admis pentru alte protecţii. 4.2.

Dreptul de petiţionare Petiţia este o cerere prezentată unei instituţii politice de către una sau mai

multe persoane în scopul preîntâmpinării unei presupuse injustiţii sau a unei situaţii

nesatisfăcătoare sau pentru a obţine încetarea unei astfel de situaţii.

4.2.1. Originea şi sediul materiei

9

Dreptul de a prezenta petiţii Parlamentului este în general recunoscut în statele membre, dar nu

este folosit în aceeaşi măsură. În schimb, dreptul de petiţionare s-a afirmat ca o modalitate foarte

utilă de protejare a drepturilor omului în ordinea internaţională29. În lipsa oricărei dispoziţii din

Tratate, acest drept a fost introdus de către Parlamentul European (la acea vreme Adunarea

generală a CECA) prin Regulamentul său din 1953 dar a fost consacrat de celelalte instituţii abia

în 198930. Tratatul asupra Uniunii Europene nu face decât să acorde o bază „constituţională”

acestei practici: Tratatul CE art. 8D (noul art. 21) şi 138 D (noul art. 194). El întăreşte poziţia

Parlamentului European autorizat să ceară concursul, atât celorlaltor instituţii comunitare, cât şi

statelor membre. Dar, dreptul de petiţionare păstrează caracteristicile conferite anterior de

Parlament iar baza reglementării este determinată de regulamentul Adunării. Comisia de petiţii a

Parlamentului, creată la 21 ianuarie 1987, joacă un rol major, atât în ce priveşte examinarea

admisibilităţii, cât şi examinarea în fond a petiţiei. 4.2.2. Admisibilitatea petiţiei a. Condiţiile de

formă şi de procedură nu sunt foarteriguroase. Astfel, sunt admisibile atât petiţiile care parvin

unui deputat, unei Comisii, cât şi cele adresate Preşedintelui Adunării. În schimb, petiţia trebuie

scrisă, redactată în una din limbile oficiale ale Uniunii, semnată de petiţionari şi trebuie să

identifice în mod clar pe fiecare dintre ei. Persoanele fizice trebuie să menţioneze numele lor,

calitatea, cetăţenia şi domiciliul; persoanele juridice denumirea, domeniul de activitate, sediul

statutar şi adresa. Petiţia poate fi individuală sau colectivă. Chiar dacă în practică petiţiile

individuale sunt majoritare, există şi un număr deloc neglijabil de petiţii colective. Astfel, în

cursul anului parlamentar 1997-1998, 6 petiţii au fost semnate de un număr de cel puţin 10.000

de persoane. Recordul rămâne deţinut de petiţia 150/91, privitoare la relele tratamente aplicate

animalelor, cu peste 1.000.000 de semnături!

Parlamentul European şi-a manifestat dorinţa ca petiţiile să-i fie adresate prin Internet

. b. Calitatea de a prezenta o petiţie este recunoscută ”oricărui cetăţean al Uniunii şi oricărei persoane

fizice sau juridice, cu reşedinţa sau sediul statutar într-un stat membru”(art. 138D, noul art. 194 din

Tratatul CE). Cercul petiţionarilor nu se limitează la cetăţenii Uniunii Europene. Dreptul de petiţionare

nu este, deci, un atribut al cetăţeniei europene. Aceasta soluţie este preferabilă, totuşi, restricţiei care a

existat pentruo vreme, anterior Tratatului de la Maastricht. Parlamentul European şi-a rezervat

posibilitatea de a examina petiţiile adresate de persoane străine Uniunii europene şi care nu-şi au

reşedinţa într-un stat membru (Regulamentul, art. 156.9), atunci când consideră oportun, de exemplu

atunci când se referă la libera circulaţie a persoanelor sau la protecţia drepturilor străinilor. Din faptul că

dreptul de petiţionare este deschis tuturor cetăţenilor Comunităţii, Parlamentul a dedus că acest drept îi

revine şi unui parlamentar european. Şi, fiind vorba de persoane juridice, acelaşi drept pare a fi

recunoscut colectivităţilor teritoriale dar nu şi statelor. c. Conform tratatului, subiectul petiţiei trebuie să

facă parte din „domeniile de activitate ale Comunităţii” (TCE, art. 138 D, noul art. 194). Parlamentul a

lărgit această formulă, referindu-se în regulamentul său interior (art. 156.5) la ”domeniile de activitate

ale Uniunii europene”, formulă ce include şi problemele legate de al doilea şi al treilea pilon. Iar Comisia

petiţiilor continuă săinterpreteze într-o manieră largă, declarând admisibile nu numai petiţiile al căror

subiect priveşte tratatele şi dreptul derivat, dar şi pe cele care poartă asupra unor subiecte pertinente

ţinând cont de evoluţia previzibilă a dreptului comunitar sau asupra unor subiecte având legătura cu

acţiunea unei instituţii sau organ al Uniunii. Petiţiile privind protecţia drepturilor omului în interiorul

statelor membre- de exemplu, condiţia persoanelor -sunt considerate admisibile în general, dar în astfel

de cazuri petiţionarul va fi informat de poziţia Parlamentului European şi va primi sfatul de a se adresa

organelor CEDO. Petiţiile care poartă asupra unor probleme referitoare la dreptul intern al Statelor

10

membre sunt declarate inadmisibile; litigiul între un angajat şi angajator, condamnarea pentru

ascunderea de bunuri furate … Libera circulaţie a persoanelor, a mărfurilor, a serviciilor şi a capitalurilor,

problemele sociale, discriminarea bărbaţi-femei, protecţia mediului şi a animalelor, armonizarea fiscală

sunt subiectele cel mai des abordate de petiţionari. Subiectul petiţiei trebuie să privească direct pe

petiţionar. Această condiţie, creaţie a tratatului de la Maastricht, dă prilejul unei interpretări largi, în

linia practicii anterioare şi nu impune petiţionarului stabilirea existenţei unui interes individual şi

personal ca urmare a succesului demersului său, ci pur şi simplu faptul că problema supusă atenţiei este

obiectul uneipreocupări efective.

4.2.3. Examinarea în fond şi posibile soluţii date petiţiei

Comisia petiţiilor are sarcina de a stabili faptele menţionate în petiţie. Ea poate proceda la

audieri, la anchete la faţa locului. Poate transmite petiţiapentru informare, aviz sau atribuire altor

Comisii ale Parlamentului. Dar cea mai mare parte a petiţiilor sunt transmise Comisiei Europene

care joacă un rol crucial în rezolvarea problemelor. În schimb, cooperarea se dovedeşte mult mai

puţin satisfăcătoare la nivelul Consiliului şi a statelor membre. Soluţia dată petiţiei, dacă aceasta

este considerată întemeiată, depindede natura cererii prezentate. Dacă petiţia relevă o violare a

dreptului comunitar de către unul dintre state, Parlamentul poate determina Comisia să intenteze

un recurs în constatare a neîndeplinirii obligaţiilor (de exemplu discriminarea între proprii

cetăţeni şi cetăţenii comunitari cu privire la nivelul taxei de intrare în muzeele greceşti). Dacă

lipsa este imputabilă Comisiei sau Consiliului, Parlamentul poate utiliza puterile recunoscute de

tratate faţă de aceste instituţii, cum ar fi interpelări, vot de rezoluţie. El poate încerca şi o

rezolvare politică a problemei (numirea unui mediator în problema răpirii unor copii de către

tatăl lor algerian).

4.3. ”Plângerea” către mediator Introdus prin TUE – art. 8D TCE (noul art. 21) şi art. 138E

(noul art. 195), acest recurs nejurisdicţional a implicat crearea unei noi instituţii,mediatorul.

4.3.1. Instituţia mediatorului Deşi instituţia este foarte răspândită în statele membre (sub diverse

denumiri), ea nu cunoaşte decât aplicaţii limitate la nivel comunitar (de exemplu, mediatorul

instituit de Comisie pentru a examina plângerile funcţionarilor). De altfel, Parlamentul European

consideră că recursul la mediator repetă inutil dreptul de petiţionare; cu toate acestea Parlamentul

European a adoptat în 1979 o rezoluţie favorabilă desemnării unui ombudsman.

Profilul acestei instituţii aminteşte mai mult de ombudsman decât de mediatorul francez,

deoarece mediatorul european apare într-o anumită măsura ca auxiliar al Parlamentului.

Parlamentul numeşte mediatorul pentru durata legislaturii şi îi poate reînnoi mandatul. El poate

cere Curţii de Justiţie să îl declare demis pe mediator, dar numai în situaţia în care acesta nu mai

îndeplineşte condiţiile necesare exerciţiului funcţiunii sau se află în culpă gravă. El stabileşte

statutul (cu aprobarea majorităţii calificate a Consiliului şi cu avizul Comisiei) şi condiţiile

generale de exerciţiu a funcţiilor mediatorului. Mediatorul prezintă în fiecare an un raport de

activitate Parlamentului, iar bugetul sau este anexat celui al Adunării. Totuşi, „mediatorul îşi

exercită atribuţiile în deplină independenţă, în interesul general al Comunităţilor şi al cetăţenilor

Uniunii. El nu solicită şi nici nu acceptă instrucţiuni din partea vreunui guvern sau ale altui

organism” (Statutul mediatorului, art. 9.1). Aşa cum prevede tratatul (art. 138E.1, noul art.

195.1), în lupta sa contra „administrării defectuoase ”, mediatorul dispune de puterea de a

acţiona din proprie iniţiativă. El a folosit această putere, de exemplu, pentru a începe o anchetă,

urmată de proiecte de recomandare, asupra accesului public privind documentele deţinute de

11

instituţiile şi organele comunitare31 sau asupra atitudinii Comisiei faţă de plângerile privind

încălcarea dreptului comunitar. Esenţa atribuţiilor mediatorului rămâne, totuşi, examinarea

plângerilor care îi sunt adresate. 4.3.2. Admisibilitatea plângerilor a. Persoanele care au calitatea

necesară pentru a adresa o plângere mediatorului sunt aceleaşi care pot adresa o plângere

Parlamentului: „orice cetăţean al Uniunii sau … orice persoană fizică sau juridică având

reşedinţa sau sediul statutar într-unul din Statele membre”. Identitatea celui care face plângerea

trebuie clar precizată. b. Regulile de formă nu sunt mai riguroase decât cele din materia petiţiilor.

Plângerea poate fi adresată mediatorului fiedirect, fie prin intermediul unui membru al

Parlamentului European. Ea trebuie să specifice obiectul. c. În schimb, competenţa ratione

materiae a mediatorului are reguli cu totul specifice. Conform tratatului, mediatorul este

competent a statua „asupra plângerilor … relative la cazuri de administrare defectuoasă în

activitatea instituţiilor şi organelor comunitare, cu excepţia Curţii de justiţie şi a Tribunalului de

prima instanţă în exerciţiul atribuţiilor jurisdicţionale” (TCE art. 138 E, alin. 1, noul art. 195,

alin. 1). Câmpul de intervenţie este, deci, mai îngust decât cel al Parlamentului cu privire la

dreptul de petiţionare, devreme ce exclude implicarea statelor membre, a persoanelor private sau

a statelor terţe. De aceea un mare număr de plângeri sunt declarate inadmisibile pentru că

vizează proasta aplicare a dreptului comunitar de către statele membre. Noţiunea de

„administrare defectuoasă”, nefiind definită nici de tratat, nici de statut, a revenit mediatorului

această sarcina. Ideea generală este că „este administrare defectuoasă atunci când un organism

public nu acţionează în conformitate cu un principiu având pentru el forţa obligatorie”32.

Mediatorul arată ca exemple: o neregularitate administrativă, o omisiune, un abuz de putere, o

neglijenţă, o procedură ilegală, o injustiţie, o disfuncţionalitate, o lipsa de competenţă, o

discriminare, o întârziere, o insuficienţă sau un refuz de a acorda informaţii. Ilegalităţi şi

comportamente inoportune se îmbină în această listă. Noţiunea de proastă administrare se

dovedeşte, ca şi în dreptul intern, dificil de definit. Este exclusă, în orice caz, admisibilitatea

plângerilor contra deciziilor politice, cum ar fi poziţia luată de Parlamentul European faţă de

problema testelor nucleare franceze în Pacific.

Mediatorul nu poate să intervină într-o procedură jurisdicţională, nici să pună în discuţie justeţea

unei decizii de justiţie. El nu intervine nici în cazul în care Comisia de petiţii examinează sau a

rezolvat o petiţie având acelaşi subiect ca şi plângerea. Dar se întâmplă şi ca această Comisie de

petiţii să-i trimită o petiţie cu care a fost sesizată.

d. Cel ce face plângerea trebuie sa o introducă în termen de 2 ani de când a luat cunoştinţă de

faptele incriminate. În prealabil, acesta trebuie să fi întreprins demersuri administrative pe lângă

instituţiile şi organele în cauză. Contrar soluţiei reţinute în dreptul francez, agenţii Comunităţilor

Europene pot sesiza mediatorul cu plângeri privind relaţiile lor de muncă doar după epuizarea

posibilităţilor de reclamaţii administrative interne.

4.3.3. Rolul mediatorului În cazul în care consideră plângerea admisibilă, mediatorul începe

studiul problemei. El dispune de o putere de anchetă pe lângă instituţiile şi organele comunitare

ca şi pe lângă agenţii care sunt obligaţi să depună mărturie la cererea sa (Statut, art. 3.2). Statele

membre sunt obligate să-i furnizeze informaţiile solicitate cu privire la administrarea

defectuoasăa instituţiilor sau organelor comunitare; aceasta reflectă frecventa suprapunere între

acţiunea autorităţilor comunitare şi cea a autorităţilor naţionale însărcinate cu aplicarea regulilor

comunitare. Statutul de mediator prevede şi cooperarea cu mediatorii naţionali, tradusă deja în

12

realitate. În cazul în care constată o administrare defectuoasă, mediatorul are mai întâi scopul de

a căuta o soluţie amiabilă care să elimine administrarea defectuoasă şi să dea satisfacţie autorului

plângerii. În caz contrar, el sesizează instituţia sau organul în cauză, formulând un proiect de

recomandare pentru soluţionarea problemei. Instituţia sau organul trebuie să răspundă în

următoarele 3 luni printr-un „aviz circumstanţiat”. După ce mediatorul îşi stabileşte raportul, cu

eventualele recomandări, îl transmite instituţiei vizate cât şi Parlamentului European. Acestuia

din urma îi revine obligaţia de a întreprinde în caz de eşec orice acţiune pe care o consideră

oportună pentru a stopa persistenţa administraţiei defectuoase. Bineînţeles, autorul plângerii este

informat despre derularea şi rezultatul intervenţiei mediatorului

4.4. Dreptul de a comunica cu instituţiile şi organele comunitare Unica inovaţie a Tratatului de

la Amsterdam estedispoziţia art. 21,alin. 3 nou TCE, conform căreia orice cetăţean al Uniunii

poate scrie oricărui organ sau instituţii vizate de prezentul articol sau de articolul 7 „într-una din

cele 2 limbi oficiale ale Comunităţii” şi să primească un răspuns „redactat în aceeaşi limbă”.

Corespondenţii sunt cele 5 instituţii, Comitetul economic şi social şi Comitetul regiunilor;

judecătorul este inclus dar majoritatea organelor Uniunii sunt excluse. Este vorba nu numai de un

simplu drept de a scrie, libertate care de altfel nu are nevoie de autorizare pentru a fi exercitată,

dar de un drept la răspuns, aşadar de un drept la comunicare cu instituţiile comunitare. Această

comunicare poate să se refere la diverse probleme: cerere de informaţii, comunicare de

informaţii ca urmare a unei cereri – de exemplu semnalând o infracţiune adusa dreptului

comunitar, reclamaţii. Ar fi fost binevenită stabilirea unei legături cu dreptul de acces la

documentele Parlamentului European, ale Consiliului şi ale Comisiei pe care îl consacră noul art.

255 TCE. Şi poate ar fi fost oportună instituţionalizarea practicii ”plângerilor sau cererilor

adresate Comisiei” privind nerespectarea dreptului comunitar care joacă un rol important în

domeniul concurenţei, dar nu se mărgineşte la acest domeniu.

Este, deci, de dorit organizarea progresivă a dreptului persoanelor private la recursuri

nejurisdicţionale (sau extrajudiciare).