Drept administrativ I

Prof. univ. dr. Vasilica Negruţ

1. Noţiunea de administraţie publică

• Analiza unitară a dreptului administrativ impune clarificarea unor noţiunişi concepte cum sunt: statul, administraţia, administraţia publică şi altele.

• Apa ri ţ ia ad minist r aţ i ei es t e l e ga tă de geneza statului .

• În opinia unui renumit profesor de drept constituţional, statul, cea mai importantă instituţie a societăţii are două accepţiuni.

• Într-o accepţiune lărgită, statul este constituit din tr e i e l em ent e : t e ri t or i u l , popu l aţ i a (naţ i unea) şi suv er a n i t at e a ( în s e nsul p u t e rii o r gani z ate s t a t a l ) . Într-o accepţiune restrânsă, prin stat

se înţelege f o r m a organ i z a t ă a p u t e rii p o p o r u lu i , mai ex a ct mecanismul sau a p aratul stata l .

• Strict j uridic, statul este un an s amblu sistemat i zat de orga n e de stat ( au t orităţ i ), ce cupri n de par l ament e , g u v e r ne şi al t e autori t ăţi exe c ut i v e , or g ane j u decă t ore ş t i , ar m ata, po liţ i e şi înch i sori .

• Articolul 1 alin. (3) din Constituţia României prevede că „România este stat de drept, demo c ra t ic şi so c ia l , încare demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţi umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme în spiritul tradiţiilor democratice alepoporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt garantate”.

• Statul de drept nu se confundăcu principiullegalităţii, el fiind mai mult decât atât.

• În statul de drept activitatea este determinată şi limitată de drept.

• El este constituit dintr-un sistem de garanţii (inclusiv juridice) care asigură reala încadrare a autorităţilor publice în coordonatele dreptului.

• Se consideră că s u ntem în pr ezenţa unui st a t de drept atunci când:

- conţinutul acestui drept valorificăla dimensiunile reale

drepturile şi libertăţile fundamentale;

- se realizează echilibrul, colaborarea şi controlul reciproc al puterilor publice (autorităţilor publice);

- se realizează accesul liber la justiţie.

• Demersul privind semnificaţia conceptului de administraţie trebuie şă ţină seama de etimologia acestui cuvânt.

• Cuvântul „administraţie” provine din limba latină, fiind compus din prepoziţia „ad”, însemnând „la”,„către” şi „minister”, traducându-seprin servitor, supus.

• Se poate aprecia că, la origini, p r in ace a stă noţiu n e s - a avut în ve dere o activitate subordonată, la coman dă , pu să în sl u j b a cuiva.

• În limbajul curent, termenul de „administraţie” este utilizat în mai multe sensuri:

- conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;

- sistemul de autorităţi publice careînfăptuiesc puterea

executivă;- conducerea unui agent economic sau

instituţii social culturale;- un compartiment (direcţie, secţie,

serviciu, birou) din unităţile direct productive sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară, nemijlocit o activitate direct productivă.

• Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică.

• Pentru a înţelege mai bine această noţiune, sunt necesare câteva precizări cu privire la faptul administrativ.

• În doctrină a fost subliniat în mod constant caracterul oricărei activităţi de natură administrativă de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ înţeles ca specie a fenomenului social.

• Având o natură complexă, social-politică şi juridică, faptul administrativ este abordat, în vederea cunoaşterii sale, atât de ştiinţele juridice, cât şi de alte ramuri ale ştiinţelor despre societate, cum sunt ştiinţele economice, sociologia, politologia.

• Faptul administrativ este un fapt social, care nu poate exista decât în cadrul unei colectivităţi sociale organizate, stabile.

• Acesta reprezintă acţiunea unor oameni în raport cu alţi oameni, acţiune care se desfăşoară în cadrul unei colectivităţi organizate şi prin care se urmăreşte atingerea unui scop care justifică şi determină organizarea colectivităţii respective.

• Caracterul grupării sociale în care serealizează faptul

administrativ determină caracterul acestuia.

• Dacă gruparea are caracter particular şi urmăreşte realizarea unor interese private, administraţia respectivă va fi o administraţie particulară.

• A d m inistraţ i a va fi pub l i că dacă gruparea se constituie după criterii politice şi urmăreşte satisfacerea unor interese generale ale societăţii.

• Pentru a stabili deosebirile dintre administraţia publică şi administraţia privată trebuie să pornim de la conceptul de „public”.

• Este „public” ceea ce priveşte comunitatea în ansamblul său.

• Ne aflăm în faţa „interesului public” atunci când acesta este o consecinţă a acţiunii organizate de a satisface o nevoie socială recunoscută tuturor.

• În timp ce raporturile particularilor se bazează pe egalitatea juridică şi pe acordul de voinţe, administraţia publică trebuie să dispună de mijloacele juridice necesare pentru a apăra interesul public.

• Datorită acestui fapt, ad m ini s traţ i a publi că îşi desf ăşo a r ă activita t ea în reg i m de putere publi că .

• Noţiunea de putere publică desemnează ansamblul prero- gativelor acordate autorităţilor publice, care le permite acestora să acţioneze pentru prevalarea interesului public, atunci când acesta se află în conflict cu interese particulare.

• Administraţia publică poate fi:- o administraţie a statului, „administraţie

de stat”, situaţie în care interesul realizat de cei ce înfăptuiesc administraţia este un interes general al statuluisau

- o administraţie a unităţiloradministrativ-teritoriale –„administraţie publică locală”.

În acest caz, interesul realizat este al uneicolectivităţi locale,recunoscută ca atare de stat.

• Specific faptului administrativ este şi modul în care acesta satisface interesele.

• Este vorba de interese care nu îi aparţin, care îi sunt superioare şi exterioare şi care sunt stabilite prin decizii emise de autorităţi care deţin puterea politică la un moment dat.

• Totodată, faptul administrativ se caracterizează prin orga- nizarea (cu ajutorul mijloacelor materiale, umane, financiare) unor acţiuni care conduc la îndeplinirea intereselor.

• Noţiunea de administraţiepublică aredouă accepţiuni:

formal-organică şi material – funcţională.

• În sens formal - organic, no ţ iunea de admi n istra ţi e pub l i că desemnează autorit ă ţi l e publice care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea intereselor publice,

• În sens funcţional- material, termenulevocă activităţile pe care

trebuie să le realizeze aceste autorităţi publice.

• Putem defini administraţia publică ca ansam b l u l act i vit ă ţ i l o r desf ăşurat e de c ă tre a u t o rit ă ţ i le pub l ice, prin c are, în re g im de putere p ubl i că se e xecută le ge a, în vede r ea sa t is f a c e rii unui interes publi c .

• Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilate autorităţilor publice şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

1. Sensurile noţiunii de administraţie publică

Noţiunea de administraţie publică are, în principal, două accepţiuni.

Prima desemnează administraţia ca „structură”, sau „organizare”, respectiv ansamblu de organe, instituţii şi autorităţi publice care, pe baza şi în executarea legii realizează o activitate cu un specific bine conturat.

Aceste structuri organizatorice se regăsesc în toate sferele puterii statului.

Autorităţile care realizează administraţia publică sunt:

Preşedintele României; Guvernul, care exercită conducerea

generală a administraţiei publice; Ministerele; celelalte organe ale administraţiei publice

centrale de specialitate; organele deconcentrate ale acestora care

funcţionează în unităţileadministrativ-teritoriale;

Prefectul; autorităţile administraţiei publice locale

(consiliile judeţene, consiliile locale, primarul,);

serviciile publice ale consiliilor judeţene şi ale consiliilor locale;

alte autorităţi publice.

Într-o altă accepţiune, noţiunea de administraţie publică desemnează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către particulari

2. Corelaţia administraţie publică-administraţie de stat

În perioada interbelică, în doctrină, legislaţie şi jurisprudenţă a fost utilizată, în principal, noţiunea de administraţie publică, la care s-a revenit după 1990.

În perioada postbelică, s-a folosi exclusiv noţiunea de administraţie de stat.

După 1990, s-a pus problema dacă sintagma „administraţie de stat” este diferită ca înţeles de sintagma „administraţie publică” sau, dimpotrivă, se identifică cu aceasta din urmă.

Din analiza regimurilor constituţionale româneşti caracteristice fiecărei epoci, se constată că, spre sfârşitul secolului al XIX-lea şi prima parte a secolului XX, noţiunea de administraţie publică acoperea atât activitatea administraţiei statale (centrale), cât şi activitatea administraţiei locale, sfera administraţiei publice fiind mai largă decât a administraţiei de stat, prin includerea şi a administraţiei publice locale.

În timpul regimului socialist, administraţia de stat reprezenta activitatea organelor centrale şi locale, între care exista o strictă subordonare.

Ca atare, noţiunea de administraţie publică era identică cu noţiunea de administraţie de stat.

După anul 1990 s-a revenit la principiile organizării şi funcţionării administraţiei publice caracteristice perioadei interbelice.

Astfel, între administraţia publică şi administraţia de stat există un raport de la întreg la parte, administraţia de stat reprezentând o componentă a administraţiei publice, alături de administraţia locală.

Noţiunea de administraţie publică este mai cuprinzătoare decât noţiunea de administraţie de stat, pentru că o cuprinde pe aceasta, dar include şi administraţia locală care priveşte comunele, oraşele şi judeţele.

3. Obiectul administraţiei publice

Obiectul administraţiei publice îl reprezintă realizarea valorilor politice care exprimă interesele generale ale societăţii organizate în stat.

Valorile politice care exprimă interesele generale ale societăţii organizate în stat sunt formulate, în condiţiile statului de drept, de organele puterii legiuitoare, prin legi.

Puterii executive îirevine rolul dea pune în

executare aceste legi.

Sistemul constituţional românesc a consacrat un executiv bicefal compus din Preşedintele României, pe de o parte şi Guvern, având în frunte pe primul-ministru, pe de altă parte.

Între Preşedinte şi Guvern, reprezentat de primul- ministru, nu există raporturi de subordonare, ci doar raporturi de colaborare.

Administraţia publică este legată şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt puse în aplicare prin activităţi prestate de autorităţi ale administraţiei publice şi de funcţionari ai acesteia, recurgând, în cazuri extreme, chiar la constrângere.

4. Conţinutul administraţiei publice

Administraţia publică serealizează prin douăcategorii de

activităţi: unele cu caracter de dispoziţie, prin

care administraţia publică stabileşte conduita persoanelor fizice sau juridice, permiţându-le sau interzicându-le un anumit comportament social,

altele cu caracter de prestaţie, efectuate în cele mai variate domenii, cum sunt: protecţia ecologică, sănătatea, transportul în comun, gospodărirea comunală ş.a.

Activităţile cu caracter de dispoziţie sunt specifice realizării interesului general care vizează menţinerea ordinii publice, a liniştii publice şi a păcii sociale.

Activitatea prestatoare reprezintă o modalitate prin care se asigură calitatea vieţii în interiorul colectivităţilor umane.

Organele administraţiei publice au obligaţia legală de a satisface cerinţele cetăţenilor şi ale întregii colectivităţi prin realizarea prestaţiilor respective, care au caracterul unor servicii publice, puse la dispoziţia cetăţenilor.

Aceste prestaţii se înfăptuiesc pe baza şi în executarea legii, reprezentând o formă specifică de executare a legii.

5. lice Administraţia publică îndeplineşte

următoarele funcţii principale:

de execuţie; de informare; de pregătire şi de prevedere.

Acestora se adaugă şi altele cum ar fi cea de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii, precum şi funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se produc în evoluţia diferitelor componente ale societăţii.

De asemenea, administraţia publică îndeplineşte şi o funcţie politică, legată de existenţa statului, dar şi o funcţie cu un pronunţat caracter de ocrotire a colectivităţilor umane.

Funcţia principală a administraţiei publice este cea de executare şi este determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică şi anume de organizare a executării deciziei politice concretizată în legi şi de asigurare a executării acesteia, prin convingere, iar în caz de nevoie, folosind forţa publică, constrângerea.

Funcţia de informare a administraţiei publice are drept scop informarea ritmică a puterii politice asupra mersului în ansamblu a sistemului administraţiei publice.

Această funcţie se constituie într-un important instrument de culegere,

prelucrare şi difuzare a informaţiilor de la nivelul societăţii.

Pentru a cunoaşte cât mai bine realităţile sociale, administraţia publică reţine informaţiile rezultate din relaţiile cu cetăţenii privitoare la nevoile prezente sau viitoare ale acestora.

Administraţia publică are obligaţia, conform prevederilor art. 111 din Constituţie, de a prezenta informaţiile cerute de Parlament, care, pe baza acestora optează pentru diferite soluţii sau proiecte legislative.

Pornind de la dispoziţiile art. 31 din Constituţie, referitoare la dreptul fiecărui cetăţean de „a avea acces la orice

informaţie de interes public”, administraţia publică pune la dispoziţia societăţii informaţiile pe care le deţine.

Conform art. 78 şi 108 alin. (4) din Constituţia României, administraţia publică are sarcina de a aduce la cunoştinţa publică toate actele adoptate de autorităţi, asigurându-se cunoaşterea acestora de către cetăţeni.

O altă funcţie a administraţiei publice este cea de pregătire a proiectelor de acte normative precum şi colaborarea la adoptarea sau emiterea lor.

Pregătirea deciziilor nu constă doar în a formula propuneri de acte normative.

Administraţia trebuie să determine decizia politică oferind o singură variantă de soluţionare, care este prezentată drept optimă.

Administraţia publică are şi funcţia de prevedere a opţiunilor pe termen scurt, mediu şi lung, atât la nivelul întregii societăţi, cât şi la nivelul colectivităţilor locale.

Astfel, administraţiei publice îi revine rolul de a prezenta Parlamentului sau autorităţilor administraţiei publice locale, posibilele variante ale acestor opţiuni pentru viitorul colectivităţii.

Dreptul administrativ s-a conturat ca ramură de drept de sine stătătoare mai târziu decât celelalte ramuri ale dreptului public.

El a apărut la sfârşitul secolului al XVIII -lea, mai întâi în Statele Unite ale Americii şi apoi în Franţa.

În ţara noastră, se poate considera că această ramură a dreptului public a apărut odată cu intrarea în vigoare, în cele două principate române, a Regulamentelor Organice, Muntenia (1831) şi Moldova (1832), chiar dacă unele norme referitoare la administrarea treburilor ţării au fost elaborate cu mult timp înainte, pe vremea lui Mircea cel Bătrân, în Muntenia şi a lui Alexandru cel Bun, în Moldova.

În anul 1855, din dispoziţia domnitorului Grigore Ghica, s-a elaborat

şi un Cod administrativ, care cuprindea aproape toate reglementările denatură administrativă din perioada 1832-1855.

Jurisconsulţii romani, începând cu Ulpian, distingeau două subdiviziuni ale dreptului:

„jus publicum” şi „jus privatum”, respectiv dreptul public, care se ocupa de „res romana” - viaţa statului şi dreptul privat, care se ocupa de chestiunile privitoare la indivizi.

La baza acestei distincţii se află interesul ocrotit prin norma de drept.

Dacă acest interes vizează viaţa „cetăţii”, suntem în sfera dreptului public.

Când norma de drept se referă la individ, ne aflăm în domeniul dreptului privat.

În dezvoltarea ulterioară a dreptului administrativ un rol deosebit l-a avut ştiinţa administraţiei care a contribuit la conturarea unei individualităţi autentice a acestei ramuri de drept.

În literatura juridică, dreptul administrativ a

fost definit înmod diferit:

„totalitatea normelor juridice în conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului”;

„regulile după care statul exercită funcţia executivă, precum şi acelea care guvernează raporturile dintre stat şi individ, născute în urma unui act administrativ” sau

„acea ramură a ştiinţei juridice care cercetează normele de drept care privesc organizarea sistemului administraţiei publice, modalităţile juridice specifice prin care este realizată competenţa cu care sunt investite organele administraţiei publice, care acţionează pentru organizarea executării şi a executării legii, precum şi controlul exercitat de puterea judecătorească pentru asigurarea respectării legii în activitatea organelor administraţiei publice”.

Într-o formulare restrânsă, dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramură a sistemului de drept care cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementează raporturile sociale născute din activitatea de organizare a executării legii şi de executare a acesteia.

Dreptul administrativ are o serie de trăsături proprii cum ar fi: caracterul de disciplină relativ tânără, în

comparaţie cu dreptul civil sau penal; reglementează o diversitate de domenii,

de la economie la sănătate şi de la armată la învăţământ;

are un pronunţat caracter de mobilitate, constând în faptul că normele de drept administrativ se înlocuiesc ori se modifică destul de repede după adoptare;

raporturile de drept administrativ se fundamentează pe principiul inegalităţii părţilor, fie că aceste raporturi se stabilesc între organele administraţiei publice, fie între acestea şi particulari.

Prin izvor de drept, în general, sedesemnează formele de exprimare a normelor juridice.

Noţiunea de izvor de drept aredouă sensuri: unul material şi altul formal.

În sens material, prin izvor de dreptcondiţiile sociale care determină adoptnorme juridice.

În sens formal, prin izvor de drept se înţeleg formele juridice specifice puse la dispoziţia organelor specializate ale statului, exprimate prin acte normative, care să apere relaţiile economice şi sociale.

Prin izvoarele formale se evocă formele de concretizare a normei juridice, de exprimare propriu- zisă a dreptului sau formele juridice de exprimare a voinţei guvernanţilor.

Ştiinţa dreptului investighează izvoarele formale ale dreptului, ca forme de exprimare concretă a normelor juridice.

Varietatea de forme prin care se exprimă normele juridice de drept administrativ a dus la clasificarea izvoarelor formale în izvoare scrise şi izvoare nescrise.

În literatura de specialitate occidentală se face distincţie între izvoarele scrise (Constituţie, legi, ordonanţe etc.) şi izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina).

Normele juridice sunt cuprinse în acte juridice cu caracter normativ, care devin astfel izvoare formale ale dreptului.

Prin izvoarele dreptului administrativ înţelegem formele în care se exprimă normele dreptului administrativ, prin care se nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ.

1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

În principiu, se admite ideea ierarhizării izvoarelor scrise, ierarhizarea făcându-se după forţa juridică a actelor normative, înţeleasă ca forţa care produce efecte juridice.

Forţa juridică a unui izvor scris este dată de conţinutul şi caracterul acestuia, determinate de natura şi poziţia autorităţii publice de la care emană.

Având în vedere autoritatea publică de la care provin şi implicit forţa lor juridică, izvoarele scise ale dreptului administrativ sunt:

Constituţia României;

legile (constituţionale, organice sau ordinare);

ordonanţele Guvernului (simple sau de urgenţă);

hotărârile Guvernului;

actele administraţiei ministeriale şi extraministeriale, indiferent de denumirea lor (ordine, instrucţiuni, circulare, precizări);

actele autorităţilor administrative centrale autonome, indiferent de denumirea lor (circulare, precizări, hotărâri);

ordinele prefecţilor;

hotărârile consiliilor judeţene;

hotărârile consiliilor locale;

dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean;

dispoziţiile primarilor.

Constituţia României este principalulizvor de drept

administrativ pentru următoarele considerente:

este legea fundamentală a statului; consacră principiile cu caracter general

care guvernează statul român; reglementează principiile şi instituţiile

fundamentale privind administraţia publică în mod expres (Titlul III, Capitolul III intitulat „Guvernul” şi Capitolul V intitulat„Administraţia publică”).

Legile constituţionale sunt, conform art. 73 alin. (2) dinConstituţie, legile de revizuire a Constituţiei.

Acestea sunt izvoare de drept administrativ doar atunci când au ca obiect probleme din sfera acestei ramuri de drept.

Potrivit prevederilor art. 152, nu pot forma obiectul revizuirii dispoziţiile Constituţiei privind caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială [alin. (1)].

De asemenea, nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora (alin. (2)).

Totodată, Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război [alin. (3)].

Singura lege de revizuire a Constituţiei este Legea nr.

429/20

03.

Legile organice sunt cele al cărorobiect îl constituie

problemele precizate de Constituţie în art. 73 alin. (3).

Pot fi amintite ca legi organice: Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, Legea privind administraţia publică locală, Legea contenciosului administrativ.

Prin lege organică se reglementează: sistemul electoral; organizarea şi

funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente;

organizarea, funcţionarea şifinanţarea partidelorpolitice;

statutul deputaţilor şi alsenatorilor, stabilirea

indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;

organizarea şi desfăşurarea referendumului;

organizarea Guvernului şi aConsiliului

Suprem de Apărare a Ţării;

regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război;

regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;

organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;

infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;

acordarea amnistiei sau a graţierii colective; statutul funcţionarilor publici; contenciosul administrativ;

organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi;

regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;

organizarea generală a învăţământului;

regimul general privind raporturile demuncă,sindicatele, patronatele şi protecţia socială;

statutul minorităţilor naţionale din România;

regimul general al cultelor;

celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice (art. 72 alin. (3) din Constituţia României).

Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.

Pot fi adoptate în orice domeniu specific activităţii delegiferare, cu excepţia domeniilor legii organice.

Exemple: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc.

În sistemul actual legea ordinară este regula, iar legea organică excepţia.

Ordonanţele (simple sau de urgenţă) şi hotărârile Guvernului sunt în marea lor majoritate izvoare de drept administrativ.

Prin aceste acte Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării, exercită conducerea generală a

administraţiei publice şi organizează executarea legilor.

Guvernul emite ordonanţe numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta în domenii care nu fac obiectul legii organice.

Legea specială de abilitare stabileşte atât domeniul, cât şi data până la care Guvernul poate emite ordonanţe.

Pentru emiterea ordonanţelor de urgenţă, nu mai este necesară o abilitare prealabilă din partea Parlamentului.

Potrivit prevederilor art. 115 alin (4) din Constituţie, ordonanţele de urgenţă se emit numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, cu caracter normativ, sunt izvoare de drept administrativ nu numai în propriul domeniu de activitate, ci şi în alte domenii, pentru toate subiectele de drept care intră în raporturile care se nasc, se modifică sau se sting în baza normelor emise.

Actele juridice emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate în unităţile administrativ - teritoriale sunt izvoare ale dreptului administrativ când nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ.

Ordinele prefecţilor sunt izvoare de drept administrativ numai în măsura în care au caracter normativ, cum sunt cele care au ca obiect „asigurarea realizării intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice”.

Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice judeţene şi locale sunt: hotărârile consiliilor judeţene; hotărârile consiliilor locale; dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean şi cele ale primarului.

Hotărârile consiliului judeţean se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele care a condus şedinţa şi se contrasemnează de secretarul judeţului.

Hotărârile cosiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretarul unităţii administrativ- teritoriale.

Tratatele şi convenţiile internaţionale sunt izvoare de drept administrativ atunci când au devenit executorii în ordinea juridică internă, dând naştere la raporturi de drept administrativ.

Pentru a produce efecte juridicconformitate cu prevederile Consnoastre, tratatele internaţionale

trebuie să fieratificate de Parlament (art. 11 alin. (2).

Potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţie, dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.

Importanţa tratatelor internaţionale pentru România în etapa actuală este deosebită, ea aflându-se în faza în care

trebuie să se armonizeze din punct de vedere instituţional şi legislativ la valorile consacrate la nivel european.

Principiul fundamental al ordinii juridice a Uniunii Europene îl reprezintă aplicarea imediată, directă şi prioritară a dreptului Uniunii Europene.

2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Jurisprudenţa sau practica judecătorească este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţe, indiferent de grad.

În doctrina occidentală, practica judiciară este considerată izvor de drept, fiind vorba de practica instanţelor de contencios administrativ şi a celor de contencios constituţional.

În prezent, deşi jurisprudenţa nu constituie izvor de drept în România, asistăm la o contribuţie deosebită a instanţelor judecătoreşti în consolidarea statului de drept.

Se are in vedere, în acest sens, una din atribuţiile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prevăzută de art. 126 alin. (3) din Constituţie şi anume, asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.

La nivel european, jurisprudenţaconstituie izvor aldreptului Uniunii Europene.

Caracterul de izvor de drept al jurisprudenţei se datorează poziţiei ocupate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene de asigurare a respectării dreptului UE.

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene are ca atribuţii şi interpretarea dreptului UE.

Doctrina juridică este reprezentată de analizele, interpretările teoretice pe care specialiştii le emit ca urmare a studiului fenomenului juridic.

În dreptul românesc, doctrina nu este recunoscută ca izvor de drept.

Cu toate acestea, în literatura de specialitate s-a subliniat rolul pe care îl are doctrina în realizarea administraţiei active.

Aşa, de exemplu, regimul juridic al actelor administrative se sprijină, în mare măsură, pe principii de drept formulate de doctrina juridică.

După 1990, în elaborarea unor acte normative fundamentale au fost reţinute multe din propunerile formulate de doctrină (Legea contenciosului administrativ).

Doctrina serveşte ca un îndreptar pentru judecători şi pentru legiuitor, reprezentând “un semnal de alarmă” asupra reglementărilor care trebuie schimbate, modificate.

Cutuma (obiceiul juridic), ca regulă de conduită nescrisă izvorâtă dintr-o practică îndelungată, are în dreptul nostru o valoare redusă.

Poate fi întâlnită în dreptul maritim, sub formă de uzanţe portuare, precum şi în dreptul civil, în materie de servituţi şi raporturi de vecinătate, determinând limitele exercitării dreptului de proprietate.

Principiile generale ale dreptuluiadministrativ auvaloarea unor veritabile izvoare de drept.

Spre exemplu, regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate în doctrină şi aplicate în practica instanţelor de contencios administrativ care controlează legalitatea administraţiei publice.

Normele de drept administrativ

Administraţia publică, ca activitate şi ca sistem de organizare, reprezintă acţiunea unor oameni în raport cu alţi oameni, ceea ce presupune existenţa a numeroase relaţii sociale.

Multitudinea şi varietatea activităţilor şi a formelor de organizare a sistemului administraţiei publice impun reglementarea juridică a acestora.

Normele juridice constituie o modalitate importantă de introducere a ordinii în organizarea şi funcţionarea sistemului administraţiei publice.

Norma juridică este un etalon, un model de comportament, ce conţine exigenţele societăţii faţă de conduita membrilor săi în anumite categorii de relaţii.

Norma juridică reprezintă o regulă de conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este asigurată prin conştiinţa juridică, iar la nevoie, prin forţa coercitivă a acelei puteri, de obicei a statului.

Norma juridică este celula de bază a dreptului.

Dreptul nu poate exista şi nu poate fi explicat în afara realităţii sale normative.

Normele de drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecţilor care participă, într-o formă sau alta, la realizarea administraţiei publice

sau

Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor executive, între acestea şi particulari.

Normele de drept administrativ prezintăurmătoareletrăsături:

- reglementează raporturile sociale care apar între autorităţileadministraţiei publice sau între acestea şi particulari, în realizarea sarcinilor administraţiei publice;

- se caracterizează printr-o mare diversitate, întâlnindu-se în aproape toate domeniile de activitate;

- au un grad diferit de generalitate.

Sub aspectul structurii, la normelede dreptadministrativ deosebim:

- o structură internă (logico-juridică);

- o structură externă (tehnico-juridică).

Sub aspectul structurii tehnico - juridice, normele dreptului administrativ se exprimă în articole şi alineate.

Articolul cuprinde, de regulă, o singură dispoziţie normativă aplicabilă unei situaţii date.

Extras din Legea nr. 24/2000 Art. 47. - (1) Elementul structural de

bază al părţii dispozitive îl constituie articolul. Articolul cuprinde, de regulă, o singură dispoziţie normativă aplicabilă unei situaţii date.

(2) Structura articolului trebuie să fie echilibrată, abordând exclusiv aspectele juridice necesare contextului reglementării.

(3) Articolul se exprimă în textul legii prin abrevierea "art.". Articolele se numerotează în continuare, în ordinea din text, de la începutul până la sfârşitul actului normativ, cu cifre arabe. Dacă actul normativ cuprinde un singur articol, acesta se va defini prin expresia "Articol unic".

(4) În cazul actelor normative care au ca obiect modificări sau completări ale altor acte normative, articolele se numerotează cu cifre romane, păstrându-se numerotarea cu cifre arabe pentru textele modificate sau completate.

(5) La coduri şi la legi de mare întindere, articolele vor fi prevăzute cu denumiri marginale, exprimând sintetic obiectul lor; acestea nu au semnificaţie proprie în conţinutul reglementării.

Alineatul, ca subdiviziune a articolului, este constituit, de regulă,dintr-o singură propoziţie sau frază, prin care se reglementează o ipoteză juridică specifică ansamblului articolului.

Art. 48. - (1) În cazul în care din dispoziţia normativă primară a unui articol decurg, în mod organic, mai multe ipoteze juridice, acestea vor fi prezentate în alineate distincte, asigurându-se articolului o succesiune logică a ideilor şi o coerenţă a reglementării.

(2) Alineatul, ca subdiviziune a articolului, este constituit, de regulă, dintr-o singură propoziţie sau frază, prin care se reglementează o ipoteză juridică specifică ansamblului articolului; dacă dispoziţia nu poate fiexprimată într-o singură propoziţie sau frază, se pot adăuga noi propoziţii sau fraze, separate prin punct şi virgulă. Alineatul se evidenţiază printr-o uşoară retragere de la alinierea textului pe verticală.

(3) Dacă în cuprinsul unui articol se utilizează un termen sau o expresie care

are în contextul actului normativ un alt înţeles decât cel obişnuit, înţelesul specific al acesteia trebuie definit în cadrul unui alineat subsecvent. În cazul în care frecvenţa unor astfel de termeni şi expresii este mare, actul normativ trebuie să cuprindă în structura sa un grupaj de definiţii sau o anexă cu un index de termeni.

Sub aspectul structurii logico-juridice, adică al formei interne şi conţinutului său, norma de drept administrativ conţine trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

Ipoteza normei de drept administrativ prevede împrejurările, condiţiile în care se aplică şi subiectele la care se referă dispoziţia.

Aceasta poate conţine:

- definiţii;

- principii;

- scopul unei anumite autorităţipublice sau al unei anumite

activităţi;

- explicarea semnificaţiei unor termeni.

Ipoteza normei de drept administrativ este de obiceimai dezvoltată, pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice suficiente elemente pentru identificarea cadrului legal al acţiunii lor.

După modul de determinare, ipoteza poate fi

absolut determinată şi relativ determinată. Ipoteza este absolut determinată când

sunt conturate cu exactitate împrejurările în care se va aplica dispoziţia, făcându-se trimitere la

competenţa legată, când autoritatea publică este ţinută de norma juridică, fiind obligată să respecte întru-totul conţinutul normei juridice.

În situaţia în care ipoteza nu este precis conturată, lăsând posibilitatea administraţiei să aprecieze împrejurările în care se aplică norma, ne aflăm în prezenţa ipotezei relative.

Această libertate de apreciere constituie ceea cese cheamă „puterea discreţionară” a administraţiei publice sau competenţa de apreciere.

Competenţa legată există atunci când, „în prezenţa unei situaţii date, autoritatea administrativă nu beneficiază de nicio marjă de libertate, fiind obligată să acţioneze de o manieră determinată”. Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Editura All Beck, Bucureşti, 1999, p.65.

În doctrina franceză, competenţalegată este definită ca fiind

„situaţia când administraţia este ţinută, pe de o parte să acţioneze, iar pe de altă parte, este obligată să acţioneze într-un sens determinat, fără posibilitatea de a alege”. Jacqueline Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, ediţia a 6-a, 1999, p.277.

„Există putere discreţionară ori de câte ori o autoritate acţionează liber, fără ca să-i fie dictată dinainte conduita sa, printr-o regulă de drept” – Michoud, Etude sur le pouvoir discretionnaire, Revue génerale d’administration, 1914, p.9, preluat din Dana Apostol Tofan, op.cit., 1999, p.14.

Dispoziţia normei juridice cuprinde fondul, conţinutul reglementării, reprezentând „miezul normei juridice, indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele de drept, ce trebuie să facă sau să nu facă acestea.

Dispoziţia normei de drept administrativ este, îngeneral, categorică, imperativă, întrucât, administraţia publică se desfăşoară în regim de putere publică.

În cadrul normei de dreptadministrativ se

întâlnesc trei categorii de dispoziţii: a) dispoziţii imperative, prin care se

impune o anumită conduită subiectului de drept;

b) dispoziţii prohibitive, prin care se interziceo anumită conduită subiectului de drept;

c) dispoziţii permisive, atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsându-se la aprecierea subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, însă, nu-l obligă.

Sancţiunea normei de drept administrativ reprezintă consecinţele care intervin în cazul nerespectării normei juridice.

Ca şi în cazul altor ramuri de drept (dreptul constituţional, de exemplu), sancţiunea normei de dreptadministrativ nu apare întotdeauna în mod expres, ea urmând a se deduce din conţinutul normei juridice.

Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele maidiferite acte normative, putând să îmbrace cele mai variate forme.

Normele de drept administrativ nuconfundate cu actele administrative cu caracternormativ, care sunt acte juridice ce cuprind norme deconduită şi sunt emise numai de

către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale.

Clasificarea normelor de drept administrativ

Un prim criteriu de clasificare îl constituie obiectul de reglementare, după care pot fi identificate următoarele categorii de norme:

- norme organice, cele care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea structurilor administrative;

- norme de drept material, care vizează drepturile şi obligaţiile autorităţilor publice;

- norme de drept procesual, care au ca obiect procedura de concretizare a activităţii autorităţilor publice.

După caracterul normelor identificăm:

- norme imperative, care impun subiectelor de drept o

anumită conduită;

- norme prohibitive, care interzic o anumită conduită;

- norme permisive, care îngăduie oconduită

determinată.

Având în vedere întinderea sferei deaplicare, se

identifică:

- norme cu caracter general,aplicabile tuturor autorităţilor

publice;

- norme speciale, care se referăla un organ determinat.

Raporturile de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate de normele dreptului administrativ care se formează în legătură cu

organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

Raporturile de drept administrativ se nasc,se modifică sau se sting în cprevăzute de normeleadministrativ.

Pentru ca norma juridică să acţioneze, să dea naştere, să modifice sau să stingă un raport de drept administrativ, este necesar să intervină ceva din exteriorul

ei, un fapt de care norma juridică leagă aplicarea sa.

Este vorba de fapte juridice administrative, ce pot fi independente de voinţa omului (evenimente) sau de acţiuni ori inacţiuni ale omului.

Dacă evenimentele sunt independente de voinţa omului (fapte naturale) şi de care legea leagă naşterea, modificarea ori stingerea de raporturi juridice administrative, acţiunile sunt fapte voluntare de care legea leagă naşterea, modificarea ori stingerea de raporturi juridice administrative.

Şi inacţiunile pot constitui izvorul unor raporturi juridice administrative (de exemplu, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri).

Raportul de drept administrativ are trei elemente componente: subiecte, obiect, conţinut.

Fiecare din cele trei elemente componente are trăsături specifice care îl deosebesc de alte raporturi juridice.

În ceea ce priveşte subiectele raporturilor de drept administrativ, se cuvine a menţiona că unul dintre ele este fie o autoritate a administraţiei publice, fie un funcţionar public.

Celălalt subiect de drept administrativ poate fi o autoritate a administraţiei publice sau un funcţionar public, o autoritate publică din sfera altei puteri sau un particular, persoană fizică sau juridică.

În anumite raporturi, unul dintre subiecte este titular de drepturi, iar celălalt este titular de obligaţii, în timp ce în alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi titulare atât de drepturi, cât şi de obligaţii.

Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ, iar subiectul titular de obligaţii se numeşte subiect pasiv.

Obiectul raporturilor de drept administrativ îl constituie acele acţiuni sau fapte materiale care se realizează în cadrul administraţiei publice şi care, prin natura lor sunt extrem de numeroase şi variate.

Astfel, pot constitui obiect al raportului juridic administrativ anumite activităţi, precum: executarea actelor juridice, executarea unor lucrări publice, prestarea unor servicii publice, controlul administrativ etc.

Conţinutul raporturilor de dreptadministrativ este

format din drepturile şi obligaţiile părţilor.

Raporturile de drept administrativ se grupează în două categorii:

raporturi care se formează în cadrul sistemului administraţiei publice;

raporturi care se formează între un subiect ce aparţine administraţiei publice şi unul din afara acestui sistem.

Raporturile ce se constituie în cadrul sistemului administraţiei publice se referă, în principal, la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

Ele se împart în raporturi de subordonare ierarhică şi de colaborare.

În cadrul raporturilor de subordonare ierarhică, subiectele participante se află în cadrul unei ierarhii administrative.

Cel care acţionează ca autoritate ierarhic superioară are dreptul de a conduce, îndruma şi controla subiectul subordonat.

Este cazul raporturilor dintre Guvern şi prefecţi sau acela al raporturilor dintre ministru şi conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor în judeţe.

În cazul raporturilor de colaborare, subiectele participante sunt pe picior de egalitate şi acţionează împreună pentru realizarea unui anumit scop.

Cum ar fi, de exemplu, două ministere care emit împreună norme juridice de interes comun.

Raporturile care se formează între un subiect ce aparţine administraţiei publice şi unul din afara acestui sistem sunt extrem de variate.

Ele pot fi raporturi de subordonare, în care organele administraţiei publice, pe baza competenţei pe care o au conform legii, pot stabili în mod unilateral drepturi şi obligaţii, pentru persoanele fizice sau juridice.

În cadrul raporturilor care se formează între un subiect ce aparţine administraţiei publice şi unul din afara acestui sistem se întâlnesc şi raporturi de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la realizarea sarcinilor ce revin administraţiei publice.

Pot fi amintite acele raporturi juridice în care anumite organizaţii nestatale realizează activităţi de interes public prin prestaţii specifice organizaţiei statale.

Teoria generală a administraţiei

Organizarea administraţiei a constituit dintotdeauna obiect de cercetare pentru dreptul administrativ şi ştiinţa

administraţiei, doctrina occidentală având o poziţie diferită în funcţie de: tradiţii; natura regimului politic; de optica cu privire la raportul dintre dreptul constituţional şi dreptul administrativ, pe de o parte, dintre dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei, pe de altă parte.

În doctrina franceză domină teza potrivit căreia autorităţile care formează puterea executivă sunt studiate la drept constituţional sub aspectul rolului lor

politic şi la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ.

În realitate, o delimitare strictă a laturii politice de latura administrativă a funcţiei (la nivelul funcţiilor de conducere sau al demnităţilor publice) este foarte greu de realizat.

Dacă în Constituţia din 1923 se utiliza noţiunea de putere, Constituţiile din 1948, 1952, 1965 au folosit noţiunea de organ al administraţiei publice.

Actuala Constituţie utilizează cu predilecţie sintagma autoritate publică, alături de alte expresii, precum organ, instituţie, instituţie publică.

În perioada interbelică, în doctrină s-a impus conceptul de persoană morală de drept public.

Statul, judeţul, comuna erau calificate ca persoane morale de drept public, fiind destinate să realizeze activitate de administrare, să răspundă interesului public.

Persoanele morale de drept publicaveau dreptul

de a folosi puterea publică.

În perioada postbelică, în doctrină s-a utilizat în exclusivitate noţiunea de organ al administraţiei de stat.

În legislaţia românească actuală se utilizează, în mod special, noţiunea de autoritate publică, privită ca organ

public, colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală.

O altă definiţie – autoritatea publică sau organul de stat reprezintă componenta structurală de bază şi forma organizatorică distinctă, de constituire şi manifestare a puterii publice

alc ă tu ită din una sau mai m u lte persoane şi care este

înzestrată cu capacitatea juridică de a participa în nume propriu la

înfăptuirea sarcinilor ce revin în mod specific puterii publice.

În doctrina actuală se fac referiri şi laaccepţiunilenoţiunii de organ al administraţiei publice.

Într-un prim sens, conceptul de organ al administraţiei publice este legat de exerciţiul competenţei de organizare a executării legii în regim de drept administrativ.

Din acest punct de vedere, există organe colegiale şi organe unipersonale, care exercită competenţa de adoptare, respectiv, de emitere a actelor administrative.

Într-un sens mai larg, în noţiunea de organ al administraţiei publice sunt cuprinse, pe lângă competenţăşi alte noţiuni, cum ar fi personalul administrativ, mijloacele materiale şi financiare, personalitatea juridică a acestora.

După criteriul modului de formare, organele administraţiei publice se clasifică în organe ale administraţiei publice alese şi organe ale administraţiei publice numite.

După criteriul naturii lor, organele admipublice se clasifică în organe ale adminpublice colegiale şi organe ale adminpublice individuale.

După criteriul competenţei teritoriale, organele administraţiei publice se clasifică în organe ale administraţiei publice centrale şi organe ale administraţiei publice locale.

După criteriul competenţei materiale, organele administraţiei publice se clasifică în organe ale administraţiei publice cu competenţă generală şi organe ale administraţiei publice cu competenţă specială.

În regimul constituţional alRomâniei, sistemulautorităţilor administraţiei publice se compune din:

- administraţia centrală: Preşedinte, Guvern; ministere, celelalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate;

- administraţia de stat în teritoriu:prefect, servicii

deconcentrate subordonate ministerelor;

- administraţia locală: consiliul local şi primarul (administraţia locală de bază) şi consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean (administraţia locală intermediară).

Autorităţile administraţiei publiceprezintă o serie detrăsături specifice:

- sunt înfiinţate prin lege sau pe baza legii; - sunt autorităţi publice ale statului şi

pot recurge la forţa publică în vederea îndeplinirii sarcinilor proprii;

- îşi desfăşoară activitatea pe bazaşi în vederea executării

legii; - actele juridice adoptate de aceste

autorităţi sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege.

Autorităţile administraţiei publice (în sensul de organe ale administraţiei publice) pot fi definite ca fiind colectivităţi umane constituite pe baza şi în executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale şi financiare, precum şi cu personalitate juridică şi competenţa necesară pentru a putea acţiona în vederea organizării executării şi a executării legii şi care se încadrează în sistemul organelor administraţiei publice.

Competenţa, capacitatea şi atribuţiile autorităţilor

administraţiei publice

În literatura de specialitate se facedistincţie între

noţiunile de capacitate, competenţă, atribuţie.

Capacitatea reprezintă aptitudinea de a fi titular de drepturi şi obligaţii.

Pe planul dreptului administrativ, capacitatea înseamnă posibilitatea de a participa ca subiect distinct în raporturi de drept administrativ sau„aptitudinea organelor administraţiei publice de a fi subiecte în raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competenţei lor”.

Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, defineşte capacitatea administrativă ca fiind „ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege”

Cât priveşte competenţa, cele mai multe dintre opiniile exprimate în literatura noastră de specialitate reţin că, în esenţă, aceasta se exprimă fie ca „un ansamblu de atribuţii prevăzute de Constituţie şi lege”

ori reprezintă „dreptul şitotodată obligaţia

prevăzută de lege de a duce o anumită activitate” sau „ansamblul atribuţiilor unor organe

administrative”, fie „o capacitate atribuită unui organ

în vedereaîndeplinirii unei sarcini legale”.

Potrivit legislaţiei în vigoare,competenţa reprezintă„ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legile care conferă autorităţilor administrative drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice şi sub propria responsabilitate, o activitate de naturăadministrativă” (Legea nr. 195/2006).

Caracteristici ale competenţei:

- competenţa are un caracter legal;

- competenţa are un caracter obligatoriu;

- Competenţa are un caracter autonom

Competenţa se clasifică în:

- competenţă materială;

- competenţă teritorială;

- competenţa teritorială.

Competen ţa mat erială desemneazăsfera şi natura

atribuţiilor unei autorităţi publice.

După gradul de întindere, o autoritate publică dispune de:

- o co m petenţă materi ală ge n er ală (în toate domeniile şi sectoarele de activitate, cum este cazul Guvernului sau al consiliilor locale);

o co m p etenţă m ate ria lă specia lă ( într-un anumit domeniu de activitate, cum este cazul unui minister, de exemplu).

Competenţa teritorială desemnează limitele teritoriale în care pot acţiona autorităţile administraţiei publice.

După gradul de întindere, competenţa teritorială poate fi centrală sau naţională (la nivelul întregii ţări),

cum este cazul Guvernului sau al ministerelor sau locală (la nivelul unei unităţi administrativ- teritoriale), cum este cazul unui consiliu local sau al unui primar.

Competenţa temporală desemnează limitele de timp în care o autoritate a administraţiei publice îşi poate exercita atribuţiile, conform legii.

În principiu, autorităţile administraţiei publice sunt înfiinţate şi funcţionează pe durată nedeterminată.

Persoanele care intră în compunerea acestor organe exercită atribuţiile acestora pe o perioadă limitată de timp.

Organizarea Guvernului

Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţia republicată, Guvernul este alcătuit din prim- ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.

Conform art. 3 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.

Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul- ministru, aceştia fiind prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

Guvernul este un organ colegial, caracter ce rezultă din componenţa sa, din modul de lucru (doar în şedinţe), precum şi din modul de adoptare a actelor juridice date în competenţa sa.

Ministrul este persoana desemnată potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001 să conducă un minister (adică acea totalitate de servicii publice grupate într-un minister).

În cadrul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice funcţionează ministrul delegat pentru ape, păduri şi piscicultură, care coordonează activităţile din domeniile ape, păduri şi piscicultură.

În cadrul Ministerului Economiei funcţionează ministrul delegat pentru energie, care coordonează activităţile din domeniul energiei.

Potrivit Hotărârii nr. 1/2014 a Parlamentului României, miniştrii delegaţi menţionaţi fac parte din structura Guvernului.

Învestirea Guvernului este definită în doctrină ca reprezentând complexul de acte şi fapte juridice, precum şi procedurile corespunzătoare, cerute de Constituţie, pentru a ne afla în prezenţa unei echipe guvernamentale legale şi legitime (A. Iorgovan, 2005).

Votul de învestitură are valoare de fapt juridic şi semnifică “încheierea contractului de guvernare”, legitimând echipa guvernamentală.

Procedura de învestitură a Guvernului este prevăzută în art. 85 alin. (1) din Constituţie, coroborat cu art. 103 şi 104.

Procedura de învestitură presupunepatru etape

procedurale:

- desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru;

- solicitarea votului de învestitură;

- acordarea votului de încredere de către Parlament;

- numirea Guvernului, finalizatăprin depunereajurământului de credinţă.

Procedura de constituire şi învestire a Guvernului începe prin desemnarea, de către Preşedintele României a candidatului pentru funcţia de prim- ministru, în urma consultării partidului care deţine majoritatea absolută în Parlament, ori dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament (art. 103 alin. 1 din Constituţie).

Conform textului menţionat, partidele parlamentare au calitatea de subiecte în raporturile de drept public (de drept

constituţional şi, după caz, de drept administrativ), având dreptul de a pretinde Preşedintelui României să le consulte.

Rostul consultărilor rezultă din necesitatea asigurării sprijinului parlamentar pentru acordarea votului de încredere noului Guvern.

Candidatul la funcţia de prim-ministru poate fi un om politic, dar poate fi şi un tehnocrat (specialist), neexistând obligaţia constituţională de apartenenţă politică sau parlamentară a candidatului.

Desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru “are semnificaţia unui mandat acordat de Preşedintele României personalităţii însărcinate cu formarea listei noului Guvern, elaborarea programului de guvernare şi

prezentarea cererii pentru acordarea votului de încredere către Parlament”.

Persoana desemnată drept candidat pentru funcţia de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului (art. 103 alin. 2 din Constituţie).

Termenul de 10 zile nu este unul de decădere, ci reprezintă „limita de la care Preşedintele României poate retrage candidatului mandatul acordat, spre a începe noi negocieri”.

Programul şi lista Guvernului sedezbat de către

Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună.

Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor (art. 103 alin. 3 din Constituţie).

Candidaţi la funcţiile de miniştri urmează să fie audiaţi în comisiile de specialitate ale celor două camere, în vederea obţinerii unui aviz consultativ.

Prin lista Guvernului seînţelege întreaga

componenţă a acestuia, inclusiv prim-ministrul.

Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, respectiv, jumătate plus unu din numărul total al parlamentarilor din cele două Camere.

Acordarea votului de încredere areurmătoareleefecte:

- programul se transformă în program politic oficial de guvernare;

- lista de propuneri privind viitoarea echipă guvernamentală, nominalizată în hotărârea Parlamentului de acordare a votului de învestitură devine obligatorie pentru Preşedinte.

Hotărârea Parlamentului prin care s-a acordat votul de încredere se comunică Preşedintelui României, care va emite decretul de numire a noului Guvern, acesta fiind publicat în Monitorul Oficial al României, partea I.

Numirea Guvernului de către PreşeRomâniei, pe baza votului de încredere acordatParlament, reprezintă manifestarea unei competenţelegate, în sensul că Preşedintele nu ar putearefuze numirea, fiind obligat să o facă,

deoarece nudispune de o libertate de apreciere în acest sens, se arată în doctrină.

Încheierea procedurii de învestitură, prin numirea Guvernului de către Preşedinte şi depunerea jurământului de către noul Guvern are drept consecinţă naşterea raporturilor juridice între Guvern şi Parlament şi între Guvern şi Preşedintele României.

Din acest moment, Guvernul dobândeşte dreptul de iniţiativă legislativă, precum şi dreptul de a participa la lucrările Parlamentului.

La rândul său,Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului şi-i poate retrage, în condiţiile legii, încrederea acordată.

Conform art. 104 alin. (2) din Constituţie, Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul începând de la data depunerii jurământului.

Din prevederile constituţionale reiese că Guvernul îşi exercită mandatul până la validarea alegerilor parlamentare

generale (articolul 110 alin. (1) din Constituţie).

Mandatul Guvernului încetează, potrivit prevederilor constituţionale, înainte de termen, în următoarele cazuri:

a) retragerea încrederii de către Parlament printr-o moţiune de cenzură (art. 113 din Constituţie).

Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor şi al senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii.

Moţiunea de cenzură se dezbate după trei zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere;

b) în cazul angajării răspunderii Guvernului, potrivitart. 114 din Constituţie.

Angajarea răspunderii Guvernului constituie o procedură parlamentară prin care, pentru a face faţă unor împrejurări deosebite, care reclamă stabilirea de măsuri urgente, ce sunt de competenţa Parlamentului, Guvernulurmăreşte adoptarea unui program, a

unei declaraţii de politică generală ori a unui proiect de lege.

Prin angajarea răspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulării şi adoptării unei moţiuni de cenzură.

c) primul-ministru demisionează, decedează, pierde drepturile electorale, se află într-o stare de incompatibilitate, este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile (art. 106).

În aceste situaţii, Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, urmărindu-se apoi aceeaşi procedură de alcătuire a Guvernului.

Guvernul al cărui mandat a încetat îndeplineşte numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a iniţia politici noi, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern (art. 110 alin. (4) din Constituţie).

În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanţe şi nu poate iniţia proiecte de lege (art. 26 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 90/2001).

Statutul membrilor Guvernului

Pot fi membri ai Guvernului persoanele care:

- au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară;

- se bucură de exerciţiul drepturilor electorale;

- nu au suferit condamnări penale;

- nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 90/2001.

Funcţia de membru alGuvernului este

incompatibilă cu: a) exercitarea altei funcţii publice de

autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator;

b) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial;

c) exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare;

d) exercitarea funcţiei de administrator ori de cenzor la societăţile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăţi ori de membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor naţionale şi societăţilor naţionale;

e) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.

Prin lege organică, s-a lărgit sfera incompatibilităţilor, fiind vorba de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Membrii Guvernului pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.

Încetarea funcţiei de membru al Guvernului

Conform art. 5 din Legea nr.90/2001, funcţia de

membru al guvernului încetează în urma:

demisiei;

a revocării;

a pierderii drepturilor electorale;

a stării de incompatibilitate;

a decesului ş;

a demiterii în condiţiile prevăzute de art. 8 alin (2) dinLegea nr. 90/2001.

Conform art. 6 din Legea nr. 90/2001, demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţă public, se

prezintă în scris primului-ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.

Revocarea din funcţia de membru al guvernului se face de către Preşedintele României, prin decret, la propunerea primului-ministru.

Revocarea are loc în caz de remaniere guvernamentală (art. 6 din Legea nr. 90/2001).

Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru (art.10).

Demiterea unui membru alguvernului estefundamentată pe vinovăţia acestuia.

În cazul în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, el este demis de Preşedintele României, la propunerea primului- ministru (art. 8 alin. (2) din Legea nr.90/2001).

Funcţionarea Guvernului

·Potrivit legii, Guvernul se întruneşte săptămânal în şedinţe sauori de câte ori este nevoie, la convocarea primului-ministru.

·Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional ce privesc politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, precum şi în alte situaţii, la cererea primului-ministru. Şedinţele la care participă preşedintele României sunt prezidate de acesta (art.24 din Legea nr.90/2001).

· Dezbaterile din cadrul şedinţelor Guvernului şi modul deadoptare a actelor, precum şi a oricăror alte măsuri stabilite se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în stenograma şedinţei, certificată de ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului şi păstrată, conform legii, în cadrul Secretariatului General al Guvernului. (art. 25 alin.(4) din Legea nr.90/2001).

Actele Guvernului

· În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă două categorii de acte: hotărâri pentru organizarea executării legilor şi ordonanţe, care se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de

aceasta sau, în cazuri excepţionale, ordonanţe de urgenţă, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.

·Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a acestuia.

·În cazul încetării mandatului său, în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi.

· În aceas tă peri oadă G u vernul nu poate emi t e ordonanţe şi nu poate ini ţi a p r oiecte de leg e .

·Potrivit Legii nr. 90/2001, hotărârile şi ordonanţele se adoptă în

prezenţa majorităţii membrilor Guvernului, prin consens.

·Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul - ministru.

·Atât hotărârile cât şi ordonanţele Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, Partea I.

·Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

Atribuţiile Guvernului

· A. Atribuţiile generale

· - exercită conducerea generală a administraţiei publice;

· - asigură executarea de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora;

· - conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa.

· B. Atribuţii de specialitate:· a) atribuţii în domeniul normativ:

· - iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului;

· - elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare Parlamentului.

· b) atribuţii în domeniul economic şi social:

· - aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economico-socială a ţării pe ramuri şi domenii de activitate;

· - asigură realizarea politiciiîn domeniul social potrivit

Programului de guvernare;

· - asigură administrareaproprietăţii publice şiprivate a

statului;

· c) atribuţii în domeniul legalităţii şi apărării ţării:

· asigurăapărarea ordinii

de drept, a liniştiisiguranţei cetăţeanului, precum şi a dreptlibertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege;

· - aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele armate.

· d) atribuţii în domeniul relaţiilor externe:

· - asigură realizarea politicii externe a ţării şi în acest cadru, integrarea României în structurile europene şi euroatlantice;

· - negociază tratatele, acordurile şi convenţiile interna- ţionale care angajează statul român; negociază şi încheie în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental.

Răspunderea Guvernului

· Pentru modul în care îşi desfăşoară activitatea, Guvernulpoartă atât o răspundere politică, cât şi una juridică.

· Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, iar fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia (art. 109 alin. (1) din Constituţie).

· Sancţiunea corespunzătoare răspunderii politice a Guvernului, în cazuri bine întemeiate, constă în demiterea sa, ca urmare a retragerii încrederii acordate de Parlament, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, în condiţiile prevederilor art.113 şi 114 din Constituţia României.

· Răspunderea politică include şi alte modalităţi de control parlamentar a activităţii guvernamentale, cum ar fi întrebări, interpelări, anchete parlamentare, dezbaterea unor moţiuni simple.

· În ceea ce priveşte răspunderea penală a membrilor Guvernului, prin Constituţie (art.109, alin.(3)) s-a stabilit că atât cazurile de răspundere cât şi pedepsele aplicabile sunt stabilite printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.

· Este vorba de Legea nr. 115/1999 care vizează o reglementare specială, derogatorie de la dreptul comun.

· Legea prind responsabilitatea ministerială consacră principiul conform căruia răspunderea penală, în cazul membrilor Guvernului este personală şi priveşte pe fiecare membru al Guvernului în parte, pen t ru f a p t ele comise în exe r cita r ea fu ncţiei s a le.

· Intră sub incidenţa Legii nr. 115/1999 f aptele săvâ r ş i te de m e mbrii Gu v e r n u l u i în exe r c i ţiul funcţiei lor şi c a r e, p o tr i vit l e gii pen a l e , consti t uie infrac ţ iuni .

· Membrii Guvernului răspund penal pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, de la data depunerii jurământului şi până la încetarea funcţiei, în condiţiile prevăzute de Constituţie.

· Pentru săvârşirea altor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

·C o nsti t uie i nfracţiu n i şi se pede p s e sc cu închi s oa r e de la un an la 5 a ni următ o a r ele fapte săvârş it e de membrii Guvernului în exe r ci ţi ul funcţ ie i lo r :

·a) împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean;

·b) prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului (art. 8 din Legea nr. 115/1999).

·Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.

·Astfel, sesizările se vor depune, în vederea începerii urmăririi penale la comisiile de specialitate ale Camerei Deputaţilor ori Senatului sau la Comisia specială instituită în acest scop prin decret al Preşedintelui României.

· După începerea urmăririi penale membrul Guvernului care este şi deputat sau senator poate fi percheziţionat, reţinut ori arestat numai cu încuviinţarea Camerei din care

face parte, după ascultarea sa, cu respectarea prevederilor art. 72 alin. (2) din Constituţia României, republicată, şi a regulilor de procedură cuprinse în regulamentul Camerei din care face parte.

· Dacă una dintre cele două Camere ale Parlamentului sau Preşedintele României a cerut urmărirea penală, dosarul cauzei se trimite, de îndată, ministrului justiţiei sau, după caz, primului-ministru pentru a proceda potrivit legii.

· Urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor se efectuează, după caz, de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau de către Direcţia Naţională Anticorupţie, iar judec a r ea aces t o r a, de căt r e Î n a l ta C u r t e de C asaţie şi Ju s t iţ i e , potrivit legii.

· În cazul în care s-a cerut urmărirea penală împotriva unui membru al Guvernului, Preşedintele României poate dispune suspendarea acestuia din funcţie.

· Pe tot timpul procesului penal, membrii Guvernului beneficiază de prezumţia de nevinovăţie.

· Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, va fi demis din funcţie de Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.

Primul-ministru. Statut juridic şi atribuţii

· Aşa cum reiese din prevederile Constituţiei (art.107) şi ale Legii nr. 90/2001 (art.13 şi 14), primul ministru are o poziţie juridică deosebită, determinată de modul de desemnare, înlocuire, precum şi de atribuţiile ce-i revin.

· Primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor legale care le revin.

· Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu

Parlamentul, Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.

· Primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din această calitate.

Potrivit Legii nr. 90/1991 privind fuGuvernului şi a ministerelor, primul-ministru

înde

următoarele atribuţii:

a) numeşt e şi el ibe r ează din func ţi e : ·- conducătorii organelor de specialitate

din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform legii;

·- secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;

·- secretarii de stat şi consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului.

· b) p r e z intă Cam e r ei D e pu t aţi l or şi Senatului ra p oa r te şi decla r aţii cu priv i r e la pol i t i ca G uver n ul u i şi răspunde la înt r ebă r i le sau inte r p e lări l e ca r e îi sunt a d r e sate de c ăt r e dep uta ţi sau s e n a tor i .

· Întrebarea este o cerere prin care se solicită o informaţiedin partea celui căruia i-a fost adresată.

· Interpelarea este o cerere adresată în scris care se referă la chestiuni de o mai mare importanţă la care trebuie să răspundă cel interpelat.

· c) primul-ministru contrasemnează decretele emise de Preşedintele României, în cazurile în care Constituţia prevede obligativitatea contrasemnării acestora;

· d) poate constitui, prin decizie, în scopul rezolvării unor probleme operative, consilii, comisii şi comitete interministeriale;

· e) primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute în Constituţie şi de lege ori care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.

· În vederea îndeplinirii atribuţiilor,primul-ministruemite decizii, în condiţiile legii.

· Deciziile primului-ministru se publică înMonitorul Oficial al României, Partea I.

· Nepublicarea atrage inexistenţa deciziilor.

· Primul-ministru interimar este acel membru al Guvernului desemnat de Preşedintele României în condiţiile prevăzute de art. 107 alin. (3) din Constituţie.

· Preşedintele României va desemna un membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru până la constituirea noului Guvern, dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de articolul 106 din Constituţie, sau se află în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile.

· Funcţia de prim-ministru încetează în urma demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege.

· Interimatul, pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern.

Ministerele. Consideraţii generale

· Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.

· Ministerele au personalitate juridică şi sediul în municipiul Bucureşti.

· Acestea se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi ale legii (Legea nr. 90/2001).

· Ministerele sau alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului sunt conduse de miniştri, ca

urmare a acordării votului de încredere de către Parlament.

· Aceştia răspund de întreaga activitate a ministerului în faţa Guvernului, iar în calitate de membri ai Guvernului, în faţa Parlamentului.

·Numărul ministerelor şi miniştrii se aprobă de Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la investitură.

·Structura Guvernului poate fi modificată, prin înfiinţarea, desfiinţarea, divizarea ori comasarea unor ministere, ca urmare a cererii primului-ministru adresată Parlamentului.

· În conformitate cu prevederile art. 40 alin.(1) din Legea nr. 90/1991, rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi

specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

· Fiecare minister îşi organizează cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii privind statutul funcţionarului public.

· Unele ministere pot avea, în funcţie de natura atribuţiilor, compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.

· Potrivit legii, ministerele pot înfiinţa, în subordinea lor, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate.

· Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice deconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale.

· Înfiinţarea ori desfiinţarea acestor servicii, precum şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşoară activitatea aceste organe ori servicii.

Atribuţiile generale ale miniştrilor

· În domeniul lor de activitate,miniştrii îndeplinescurmătoarele atribuţii generale:

· - organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise conform legii, respectând limitele de autoritate şi ale principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a operatorilor economici;

· - elaborează şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;

· - acţionează în vederea aplicării strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico- socială a Guvernului;

· - fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului;

· - iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente;

· - colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor.

Autorităţile autonome ale administraţiei publice centrale

·Conform dispoziţiilor articolelor 116 şi 117 din Constituţie, administraţia centrală de specialitate se realizează nu numai prin intermediul ministerelor şi altor organe de specialitate, ci şi de către autorităţi administrative autonome.

·Constituţia nominalizează o parte din aceste autorităţi: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art.119), Consiliul Legislativ (art.79), Serviciile de Informaţii (art. 65 lit. h), Serviciile publice de radio şi de televiziune (art. 31 alin. 5).

· Potrivit prevederilor art. 117 alin. (3) din Constituţie, alte autorităţi autonome se înfiinţează prin lege, fără a le nominaliza.

· Este cazul Băncii Naţionale, Centrului Naţional al Cinematografiei, Consiliului Naţional al Audiovizualului ş.a.

· Atât autorităţile autonome nominalizate, cât şi cele nenominalizate sunt organizate şi funcţionează potrivit prevederilor unei legi organice.

Administraţia publică locală Caracteristici

· Analiza dispoziţiilor constituţionale referitoare la administraţia publică locală, a prevederilor legii administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001), ale legii alegerilor locale (Legea nr. 67/2004 ) pune în evidenţă principalele caracteristici ale administraţiei publice locale:

· -administraţia

publică locală se organizeazăfuncţionează în temeiul principiilor desceautonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice,eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor

locale de interes deosebit;

· - administraţia publică locală cuprinde în sfera sa: consiliile locale şi primarii, consiliile judeţene şi preşedinţii acestora;

· - raporturile dintre administraţia locală organizată la nivelul comunelor şi oraşelor şi cea de la nivelul judeţului au la bază principiul autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.

Principiile administraţiei publice locale

· Principiile administraţiei publice locale sunt:

· - principiul descentralizării;

· - principiul autonomiei locale;

· - principiul deconcentrării serviciilor publice;

· - principiul eligibilităţiiautorităţiloradministraţiei publice;

· - principiul legalităţii;

· - principiul consultăriicetăţenilor în soluţionarea

problemelor locale de interes deosebit.

Principiul descentralizării

· Principiul descentralizării a fost consacrat în mod expres în art. 120 alin. (1) din Constituţia României, în urma revizuirii acesteia.

· Principiul a fost definit ulterior prin Legea descentralizării nr. 339/2004, abrogată de Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006.

· Actuala lege a descentralizării prevede că descentralizarea reprezintă „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.

Principiul autonomiei locale

· Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administraţia publică locală, constând în „dreptul unităţilor administrativ- teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia”

· Conţinutul, precum şi regimul juridic al autonomiei locale rezultă din prevederile Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, respectiv art. 4 alin. (1) şi (2).

· Conform acestor dispoziţii, autonomia locală este numai administrativă şi financiară şi se exercită pe baza şi în limitele prevăzute de lege.

· Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz.

· Potrivit art. 3 alin. (1), autonomia locală reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.

· Din analiza dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 rezultă că:

· - autonomia locală reprezintă nu numai un drept, ci şio obligaţie, pentru autorităţile publice locale, reprezentante ale colectivităţilor locale;

· - fiind desemnate de colectivităţile locale, autorităţile locale (consilii locale, primari, consilii judeţene, preşedinţi ai consiliilor judeţene) exercită autonomia locală în numele şi în interesul acestor colectivităţi;

· - competenţele autorităţiloradministraţiei publicelocale se stabilesc numai prin lege;

· - competenţele autorităţilor locale sunt depline şi exclusive,

excepţie făcând anumite cazuri prevăzute de lege;

· - în virtutea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice;

· - dreptul de a soluţiona şi gestiona al autorităţilor locale priveşte toate problemele din unitatea administrativ- teritorială, stabilite de lege atunci când reglementează atribuţiile autorităţilor locale (şi nu doar o parte importantă a acestor treburi, aşa cum se menţiona în vechea lege a administraţiei publice locale nr. 69/1991).

· Autonomia locală presupune existenţa unor condiţii şi

îndeplinirea unor exigenţe cum sunt:

· existenţa unei colectivităţi locale în cadrul unei unităţi teritorial-administrative care să aibă interese şi nevoi specifice, diferite de interesele colectivităţii naţionale;

· existenţa unor mijloace materiale şi financiare a căror gestionare se realizează sub responsabilitatea acestor colectivităţi;

· autorităţile care conduc colectivitatea locală trebuiesă fie alese dintre cetăţenii care o compun;

· aceste autorităţi trebuie să dispună de oautonomie faţă de organele centradministraţiei publice;

· controlul exercitat de organele puterii executive asupra autorităţilor administraţiei publice locale (controlul de tutelă administrativă).

· Autonomia locală se manifestă organizatoric prin alegerea auto rită ţ ilo r ad m in ist r a ţiei publ i ce l o c a le de către populaţia cu drept de vot care domiciliază în unitatea

administrativteritorială,o r gan i z a rea ser v ic i il o r p u blice

l ocale, în fii nţ a rea unor per s o a ne j u ridice de d r ept p u bli c , dar şi

prinposibilitatea recunoscutăconsiliilor locale de aadopta st a tutul

localităţii, o r gani g ra m a şi nu m ărul de pers o nal.

· Funcţional, autonomia locală presupune consacrarea principiului plenitudinii de competenţă în soluţionarea problemelor de interes local, fără intervenţia altor autorităţi.

· Din punct de vedere gestionar, autonomia locală vizează competenţa autorităţilor locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale care gestionează patrimoniul local.

· Un aspect important al autonomiei locale priveşte dreptul colectivităţilor locale de a se asocia cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun în condiţiile legii.

· Potrivit prevederilor art. 11alin. (1) şi (2) dinLegea nr.

215/2001, unităţile administrativ-teritoriale au dreptulca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive să coopereze şi să se asocieze, în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de drept privat şi de utilitatepublică, în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în

comun a unor servicii publice.

· Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară reprezintă structurile de cooperare cu personalitate juridică, de

drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice.

· Unităţile administrativ-teritoriale au dreptul, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze şi cu unităţi administrativ - teritoriale din străinătate (art. 11 alin. 3).

· Consacrarea legislativă a principiului autonomiei locale ca fundament al organizării şi funcţionării administraţiei publice locale ridică şi problema limitelor autonomiei locale.

· Legea administraţiei publice locale, prin art. 2 alin. (2) stabileşte limitele autonomiei locale, în sensul că aplicarea principiilor prevăzute în acest act normativ nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României.

Principiul deconcentrării serviciilor publice

Potrivit Legii nr. 195/2006 privind descentralizarea, deconcentrarea se realizează prin redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Deconcentrarea serviciilor publice nu vizează în mod obligatoriu transferarea tuturor activităţilor de la nivel central, la nivel judeţean sau local.

Cum ar fi de exemplu, ministerul afacerilor externe.

La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale sunt organizate servicii publice ale organelor centrale care au, de regulă, dublă subordonare:

pe verticală - organului central; pe orizontală – prefectului; Astfel de servicii sunt cele prestate de direcţ

sănătate publică, inspectorateleinspectoratele teritoriale de muncă ş.a.

Principiul eligibilităţii

Potrivit acestui principiu, consiliile locale şi primarii, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, autorităţi ale administraţiei publice locale, sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Potrivit actelor normative în vigoare,electorale sunt recunoscute tuturorromâni care au cel puţin 18 ani sau vor împliniaceastă vârstă cel mai târziu în ziua alegerilor, fără deosebire de naţionalitate, rasă, limbă, religie, sex, convingeri politice sau profesie.

Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, modificată şi completată, stabileşte dreptul de a alege şi de a fi aleşi în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii români, pentru cetăţenii Uniunii Europene care au domicilul sau reşedinţa în România.

Aceştia au dreptul de a fi aleşi numai în funcţia de consilier local şi consilier judeţean.

Candidaturile pentru consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi cele pentru primari şi preşedinţi ai consiliilor judeţene se propun de partidele politice sau de alianţele politice constituite potrivit Legii partidelor politice nr.14/2003.

Se pot depune candidaturi şi de către alianţele electorale constituite în condiţiile legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, de către organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, precum şi candidaturi independente (art.6 alin. (1) din Legea nr. 67/2004).

Data alegerilor se stabileşte prinhotărâre a

Guvernului, cu cel puţin 75 de zile înaintea votării.

În vederea alegerii consiliilor locale şi a primarilorfiecare unitate administrativ-teritorială (cooraş, municipiu şi subdivizune administrativ-teritorialăa municipului) constituie câte o circumscripţieelectorală, iar în cadrul acesteia se organizează secţii de votare, în funcţie de numărul locuitorilor, astfel încât, la o secţie de votare să nu fie arondaţi mai mult de 2000 de locuitori.

Pentru alegerea consiliilor judeţene, a preşedintelui consiliului judeţean şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv municipiul Bucureşti, constituie o circumscripţie electorală, iar numerotarea circumscripţiilor electorale judeţene şi a municipiului Bucureşti se face prin hotărâre a Guvernului.

După încheierea votării, se stabilesc şi se constată rezultatele alegerilor.

Potrivit prevederilor art. 95 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri, pentru primari şi pentru preşedinţii consiliilor judeţene sunt valabile, indiferent de numărul de alegători care au participat la vot.

Principiul legalităţii

Principiul legalităţii reprezintă principiul fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice în orice stat democratic şi de drept.

Principiul legalităţii constă, în esenţă, în necesitatea ca întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice să se desfăşoare pe baza legilor şi în conformitate cu acestea, urmărindu-se punerea lor în executare.

Introdus în legislaţia noastră pentru prima dată prin Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală (abrogată), principiul legalităţii priveşte organizarea şi funcţionarea tuturor autorităţilor administraţiei publice locale.

Legea este o bază de referinţă în aprecierea administraţiei publice

Principiul legalităţii se aplică înadministraţia

publică locală privită în toată complexitatea sa.

Aspectele constituirii, componenţa, atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale, competenţele şi modul lor de funcţionare, actele pe care le adoptă, dar şi raporturile acestora cu alte autorităţi publice, trebuie să fie conforme cu legea.

Principiul legalităţii administraţiei publice trebuie interpretat, de asemenea, dinamic, în sensul obligaţiei autorităţilor administraţiei publice locale de a acţiona punând în executare legea, folosind chiar măsurile de constrângere în vederea restabilirii ordinii juridice încălcate.

Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor de interes deosebit

După definirea autonomiei locale,Legea nr.

215/2001 precizează, prin dispoziţiile art. 3 alin. (3), că dreptul autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona treburile publice nu aduce atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice, în condiţiile legii.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeţene după caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean sau a unei treimi din numărul consilierilor locali, respectiv a consilierilor judeţeni.

Potrivit aceleiaşi legi (art.13 alin. (2)), referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile componente ale comunei sau oraşului ori numai în unele dintre acestea.

În cazul referendumului la nivel judeţean, acesta se poate desfăşura în toate comunele şi oraşele din judeţ ori

numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate.

Organizarea referendumului este obligatorie atunci când se urmăreşte modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor sau judeţelor.

Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale localităţilor sau judeţelor se înaintează Parlamentului spre adoptare numai după consultarea cetăţenilor din unităţile administrativ - teritoriale respective (art.13 alin.(3)).

Acţiunea de organizare şi desfăşurare a referendumului local este supravegheată de prefect care are obligaţia de a informa Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în termen de 24 de ore de la primirea hotărârii consiliului local sau judeţean prin care se stabileşte organizarea referendumului (art. 46 din Legea nr. 3/2000).