REFERAT

Statutul functionarilor publici. Traditie si valori in istoria moderna romanesca in

materie

1

1. Repere generale privind funcţia publică şi funcţionarul public

În funcţie de sistemul juridic naţional de referinţă, termenul „funcţie publică” are mai

multe accepţiuni, care determină, în consecinţă, mai multe arii de cuprindere a persoanelor ce o

exercită. În majoritatea cazurilor, nu există o definiţie legală riguroasă a acestei noţiuni. În aceste

condiţii, pentru a identifica sensul său, este nevoie să se recurgă, în principal, la circumstanţierile

realizate de practica judiciară şi de doctrina de drept administrativ, în principal, dar şi de cea de

drept al muncii.1

Noţiunea de „funcţie publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de

drept public, dar şi o parte din cele supuse unui statut de drept privat. Astfel, însăşi noţiunea de

„funcţionar” este departe de a avea un înţeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze

diferite, în funcţie de soluţia reţinută în legislaţia fiecărui stat, şi care realizează activitatea fie cu

titlu permanent, fie cu titlu temporar.

În literatura de specialitate din România, din perioada interbelică, funcţia publică a fost

definită ca reprezentând „complexul de puteri şi competenţe, conferite de lege, în mod temporar,

uneia ori mai multor persoane fizice, în vederea satisfacerii unui interes general, scop în care a

fost creată funcţiunea”2.

Este interesant de remarcat că, pornindu-se de la reglementările în vigoare3 anterioare

adoptării Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici4, în doctrina românească

funcţia publică a fost definită drept „situaţia juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuţii

în realizarea competenţei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor

1 I.T. Ştefănescu, Tratat de dreptul muncii, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p.33.2 P. Negulescu, Drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol.I, p. 52.3 Art. 145 Cod penal: „Prin termenul public se înţelege tot ceea ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public”. Art. 147 Cod penal: „Prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art.145”.4 Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici - publicată în “Monitorul Oficial al României”, nr. 600 din 8 decembrie 1999, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţile publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, republicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006, publicată în “Monitorul Oficial al României” nr. 573 din 6 iulie 2006.

2

ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a

investit”5.

Într-o altă abordare, funcţia publică este definită ca acea grupare de atribuţii, puteri,

competenţe, stabilite conform legii, în cadrul unui serviciu public înfiinţat în scopul satisfacerii

în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a

intereselor generale ale societăţii.6

În acelaşi context, funcţia publică a mai fost definită şi drept complexul drepturilor şi al

obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei

autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite7.

Într-o abordare similară, funcţia publică este definită, avându-se în vedere o accepţiune

largă a noţiunii, drept o situaţie juridică predeterminată normativ, constituită dintr-un complex

unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific competenţa

unui organ de stat, exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuţiile ce revin

autorităţilor respective8 ori drept situaţia juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu

prerogative în realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică, având ca

scop realizarea în mod continuu a unui interes public9.

În ceea ce ne priveşte, considerăm, alături de alţi autori10, că sintagma de „funcţie

publică” se impune a fi analizată, având ca obiectiv definirea sa, din mai multe perspective:

a) Autorităţile şi instituţiile publice sunt învestite cu atribuţii necesare îndeplinirii

funcţiilor şi sarcinilor ce le revin, în conformitate cu care exercită competenţe determinate,

participând, în baza capacităţii juridice pe care o au, la raporturi juridice de autoritate în nume

propriu. În acest sens, într-o primă accepţiune, funcţia publică se identifică prin raportare la

conceptul de autoritate publică, ca incluzând, sub aspect subiectiv, pe toţi cei care sunt învestiţi

cu prerogative de funcţie publică în cadrul autorităţilor din sfera celor trei puteri în stat

5 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a,Editura Actami, Bucureşti, 1994, p. 313.6 V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 1996, p. 140 –158; I. Alexandru, A. Negoiţă, D. Brezoianu, I. Vida, S. Ivan, I. Popescu-Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia UNI-SAST, Braşov, 1999, p. 334-335.7 R. N. Petrescu, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 99. 8 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 85.9 V. Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, p. 31.10 V. Vedinaş, ,op. cit, p. 30-31; V. Prisăcaru, Funcţionarii publici, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 33-34; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 584-589.

3

(parlamentari, miniştri, magistraţi etc.), dar şi în cadrul altor autorităţi publice (cum ar fi, spre

exemplu, judecătorii Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului ş.a.).

b) Într-o a doua accepţiune, funcţia publică se defineşte prin raportare la autorităţile şi

instituţiile publice din sfera puterii executive. Din această perspectivă, o funcţie publică poate fi

exercitată de persoane cărora le revin prerogativele de putere publică, indiferent de tipul

învestiturii, de tipul autorităţii publice sau de nivelul la care se exercită.

c) Funcţia publică este definită de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor

publici ca „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul

realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia

publică locală şi autorităţile administrative autonome”11.

Subsecvent acestor dezvoltări, definiţia pe care o propunem este următoarea: funcţia

publică reprezintă situaţia juridică, constând dintr-un complex de drepturi şi obligaţii legal

determinate – prevăzute sau permise – prin care se realizează, de regulă, competenţa unei

autorităţi publice, în regim de putere publică şi în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii

în cauză.

Legiuitorul defineşte funcţionarul public ca fiind „persoana numită, în condiţiile legii,

într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de

rezervă al funcţionarilor publici, îşi păstrează calitatea de funcţionar public”12.

În acest sens, titularul unei funcţii publice se numeşte funcţionar public. Apreciem că

noţiunea de funcţionar public desemnează persoana fizică legal învestită prin numire într-o

funcţie publică din structura unei autorităţi publice în scopul îndeplinirii competenţelor acesteia.

Statutul funcţionarilor publici a fost legiferat recurgându-se la procedura asumării

răspunderii de către Guvern. Dincolo de modalitatea de adoptare a Statutului, trebuie subliniat că

o dată cu intrarea în vigoare a legii amintite, România a făcut un pas decisiv pe calea

democratizării funcţiei publice.

Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 îl reprezintă regimul general al

raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin

autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei

publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu1.

11 Art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici12 Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

4

Noua modificare a art. 1 alin. (1) nu acoperă ceea ce este, de fapt, obiectul de

reglementare al acestei legi. Legea nu poate să-şi propună reglementarea exclusivă a raporturilor

dintre funcţionarii publici şi stat sau colectivităţile locale. De aceea, aşa cum se susţine şi în

literatura de specialitate13, obiectul de reglementare al legii îl constituie determinarea statutului

juridic al funcţionarului public, organizarea funcţiei publice şi raporturile juridice dintre

funcţionarii publici şi stat sau colectivităţile locale prin autorităţile administrative autonome ori

prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale.

2. Evoluţia reglementărilor în materia funcţiei publice în România

Reglementările de după 1989, premergătoare adoptării Statutului funcţionarilor

publici.

Transformările radicale intervenite în România de după decembrie 1989,în planul politic,

economic şi social, au determinat în mod firesc schimbări de substanţă şi în domeniul concret al

organizării şi funcţionării administraţiei publice, atât la nivel central, cât şi la nivel local.

Este evident că, pentru construirea şi consolidarea democraţiei, apare necesară o reformă

administrativă la toate nivelurile şi, deci, implicit, o reformare şi o modernizare a serviciului

public.14 Viabilitatea unei democraţii depinde atât de respectarea valorilor democratice, cât şi, în

special, de eficienţa celor care ocupă funcţii publice, indiferent de poziţia lor în ierarhia

administrativă.

În noua viziune asupra funcţiei publice se prefigurează, pe lângă cerinţele privind

profesionalismul, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanţă,

în cadrul respectării stricte a reglementărilor constituţionale şi legale, şi o reală aplecare către

cerinţele şi nevoile fiecărui cetăţean cu care cei desemnaţi să îndeplinească funcţii în

administraţie intră în contact. Din această perspectivă, democraţia apare nu numai ca un

principiu de organizare politică, dar şi ca un principiu care guvernează relaţiile interumane.

După adoptarea Constituţiei României în 1991, în noua ordine constituţională,

imperativul devenirii ţării noastre ca stat de drept şi democratic a generat şi necesită regândirea şi

reconsiderarea vechiului sistem al administraţiei de stat (construit în baza modelului weberian,

13 V. Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 10.14 I. Alexandru, Criza administraţiei, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 173-196.

5

bazat pe principii de natură centralistă15), în sensul edificării unei administraţii publice moderne,

eficiente şi mobile, apropiată de cetăţeni, care să răspundă, la un nivel ridicat, cerinţelor şi

necesităţilor colectivităţilor umane pe care le deserveşte.

Ca o cerinţă fundamentală, se impunea racordarea sistemului de administraţie la

principiile şi normele europene în materie, răspunzând efectiv exigenţelor acestora. În acest sens,

elaborarea şi adoptarea Statutului funcţionarilor publici a reprezentat o etapă necesară pentru

realizarea reformei funcţiei publice, funcţionarii fiind chemaţi să asigure materializarea

reformelor administrative şi economice, fiind implicaţi totodată în organizarea şi funcţionarea

întregului sistem social.

Din modul de redactare a textului constituţional16 rezultă, în mod indubitabil, consacrarea

regimului statutar pentru funcţionarii publici. Cu ajutorul acestui text constituţional şi al alin. (3)

lit. p) al aceluiaşi articol („Prin lege organică se reglementează … p) regimul general privind

raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială”), legiuitorul constituant face

distincţia între salariaţi şi funcţionarii publici, stabilind că acestora din urmă li se aplică Statutul,

ceea ce înseamnă un regim juridic, în principal, de drept public, iar celorlalte categorii de

persoane li se aplică un regim de drept privat, de drept al muncii.

În pofida reglementărilor constituţionale din 1991, un act normativ care să reprezinte

legea cadru pentru toate categoriile de funcţionari publici nu s-a adoptat decât printr-o procedură

excepţională, în anul 1999. În schimb, au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru

diferite domenii. Amintim, în acest sens, Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală17

(în prezent abrogată), care prevedea organizarea şi funcţionarea administraţiei la nivel local. În

cuprinsul acestei legi erau menţionate diferite funcţii publice. Secretarii comunelor, oraşelor şi

judeţelor erau denumiţi ca fiind funcţionari publici, având creionat şi un anumit statut specific

acestei funcţii.

15 M. Weber, Caracteristiques de la bureaucratie, în La bureaucratie, 1976, p. 46-47. Autorul arată că organizarea birocratică este mai întâi o organizare monocratică, respectiv într-un sistem bine ordonat de relaţii de dominaţie şi de subordonare, în care se exercită un control al cadrelor inferioare de către superiori.16 Art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României.17 Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală - publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 238 din 28 noiembrie 1991, abrogată prin Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001.

6

Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului

social al funcţionarilor publici18 stabilea cine are calitatea de funcţionar public: „Persoana numită

într-o funcţie publică cu caracter de permanenţă, în serviciile autorităţilor administraţiei publice

centrale sau locale”. Prin acelaşi act normativ se stabileau şi autorităţile administraţiei publice:

ministere, agenţii guvernamentale, departamente, secretariate şi subsecretariate, alte structuri,

prefecturi şi primării, toate acestea fiind în serviciul cetăţenilor, pentru realizarea cerinţelor vieţii

sociale, prin aplicarea corectă a legilor şi a celorlalte dispoziţii legale, după caz, prin organizarea

aplicării lor, în scopul realizării politicii stabilite de Guvern potrivit Programului de guvernare.

În ceea ce priveşte statutul juridic al funcţionarului public, Hotărârea Guvernului nr. 667

din 1991 stabilea anumite îndatoriri în sarcina acestor persoane. Astfel, ei aveau obligaţia să-şi

îndeplinească cu fidelitate şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice

faptă care ar putea să aducă un prejudiciu instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea. De

asemenea, funcţionarii publici erau datori să-şi consacre activitatea profesională pentru

exercitarea atribuţiilor funcţiei în care au fost numiţi, în vederea realizării obiectivelor instituţiei

şi serviciului public.

Începerea negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană, în 15 februarie

2000, a reprezentat un moment de referinţă pentru ţara noastră, care a marcat debutul unui proces

ce a solicitat eforturi mari în următoarele direcţii: modificarea legislaţiei, modernizarea funcţiei

publice şi realizarea unui corp al funcţionarilor publici care să susţină cu competenţă şi

profesionalism marile transformări ce se conturează.

Modernizarea funcţiei publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia

Europeană în evaluarea performanţelor ţarii noastre în vederea integrării în structurile europene.

Comisia Europeană nu numai că a examinat legislaţia elaborată de ţara noastră, compatibilitatea

acesteia cu normele comunitare,19 dar a examinat şi capacitatea statului român de a pune în

aplicare politicile comune şi de a respecta principiile şi normele dreptului comunitar european.

Pe un alt plan, al Consiliului Europei, organizaţie interguvernamentală, România a hotărât

să respecte Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1322 din 1997 şi

18 Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcţionarilor publici - publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 205 din 8 octombrie 1991.

19 I. Alexandru, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 601-642.

7

Recomandarea 1617 din 2003 privitoare la reformele funcţiei publice în Europa. Astfel, aceasta

din urmă prevede:

„având în vedere rolul deosebit al Consiliului Europei în noua arhitectură instituţională

a Europei, ca şi Declaraţia de la Laeken din decembrie 2001, care invită instituţiile europene să

fie mai democratice, mai transparente şi mai eficiente, Adunarea Parlamentară cere Convenţiei

Uniunii Europene să includă pe viitor un articol care să impună principiile fundamentale pentru

agenţii publici naţionali şi europeni, ca echitate şi universalitate în accesul la aceste funcţii,

egalitate de şanse pentru femei, integritate, loialitate, obiectivitate şi probitate – dat fiind că o

funcţie publică performantă este o condiţie prealabilă esenţială pentru o democraţie puternică şi

pentru preeminenţa dreptului.

Adunarea invită statele membre ale Consiliului Europei să consolideze reformele

pentru a moderniza şi raţionaliza administraţiile publice, în special prin introducerea

administraţiei electronice cu scopul de a uşura accesul cetăţenilor la informaţie, de a elimina

serviciile ineficiente şi de a pune în practică proceduri eficace şi clare, care definesc limitele între

comportamentele licite şi cele care nu sunt licite, şi garantează respectul principiilor etice. Astfel,

un asemenea demers va permite administraţiilor publice europene, care au nevoie să fie

reformate, să devină mai transparente, mai eficiente, mai reactive, în acelaşi timp în ceea ce

priveşte evoluţia preocupărilor utilizatorilor şi în raport cu un mediu internaţional în mişcare

caracterizat prin rapiditatea progreselor tehnologice şi o interdependenţă economică crescândă.

Adunarea, având în vedere spiritul Consiliului Europei de promovare a democraţiei

pluraliste, respectul drepturilor omului şi preeminenţa drepturilor omului, invită statele membre

să pună interesele cetăţenilor şi valorile comune europene în centrul reformei administrative

evocate mai sus. O astfel de orientare, departe de a aduce o ştirbire a calităţilor esenţiale ale

instituţiei publice, ea le întăreşte. Aceste reforme, conduse de interesul public general, ar trebui

să fie fondate pe principii etice şi metode suple de gestionare a resurselor umane.

în materie de coeziune socială şi angajare, rolul şi atribuţia administraţiilor publice sunt

fără echivalent, de aceea Adunarea încurajează statele membre ale Consiliului Europei să

studieze cu grijă toate consecinţele pe care le-ar pute antrena introducerea noilor metode de

gestionare a sectorului privat înainte de a le pune în practică.

8

statele membre ale Consiliului Europei ar trebui, atunci când ar fi posibil, să

descentralizeze competenţele administrative ale puterilor locale cu scopul de a apropia instituţiile

publice de cetăţeni şi de a raţionaliza structurile organizaţionale.

Adunarea consideră că trebuie să se stabilească o demarcaţie mai clară între sfera

politică şi administraţia publică, astfel încât să fie garantată independenţa agenţilor naţionali ai

funcţiei publice şi de a defini mai bine misiunea şi competenţa lor.

statele membre ar trebui să sporească resursele financiare consacrate formării

profesionale a agenţilor funcţiei publice la nivel naţional, european şi internaţional pentru ca

aceştia să posede cunoştinţele necesare pentru a-şi îndeplini misiunile. Funcţiile publice

naţionale ar trebui să fie cunoscute în instituţiile de învăţământ superior pentru a atrage şi recruta

persoane cu potenţial ridicat.

în sfârşit, Adunarea recomandă Comitetului de Miniştri să ceară statelor membre ale

Consiliului Europei să dea legislaţiei lor privind funcţia publică o formă proprie, care să

faciliteze schimbările între public şi privat, în special în ceea ce ţine de personalul cu un potenţial

mare şi cu experienţă internaţională”.

Modernizarea funcţiei publice reprezintă un pilon important al reformei administraţiei

publice din România, de reuşita acestei reforme fiind legate şi performanţele ţării noastre în

înfăptuirea şi întărirea realităţii integrării europeane.

Un moment important al reformei funcţiei publice din ţara noastră, l-a reprezentat

adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea

demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea

corupţiei, lege adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului.

Legea a fost atacată la Curtea Constituţională, iar aceasta s-a pronunţat în sensul

respingerii excepţiei. Instanţa Constituţională a reţinut că „legiuitorul poate să reglementeze

printr-o lege un grup complex de relaţii sociale, în vederea obţinerii unui rezultat dezirabil la

nivelul întregii societăţi”. Curtea mai invocă şi faptul că o asemenea metodă a mai fost utilizată

şi la adoptarea Legii nr. 95/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice

prin care au fost aduse modificări şi reglementări în domeniul a cinci acte normative.

9

Ne alăturăm punctului de vedere exprimat în doctrină20, potrivit căruia „existenţa unor

precedente de neconstituţionalitate şi nelegalitate nu legitimează perpetuarea lor. Pot fi avute în

vedere alte argumente care să justifice o anumită situaţie juridică, nu neapărat faptul că şi înainte

s-a procedat la fel, dacă modul în care s-a făcut acest lucru nu a fost unul corect”.

Modificările aduse de Legea nr. 161/2003 au fost substanţiale şi ele au urmărit

compatibilizarea legislaţiei funcţiei publice şi funcţionarului public din România cu principiile şi

practicile din spaţiul Uniunii Europene.

3. Elemente esenţiale de drept comparat privind funcţia publică şi funcţionarul public

Tradiţional, aşa cum am arătat, conceptul de funcţie publică constituie o instituţie

fundamentală a dreptului administrativ, ea fiind strâns legată de noţiunea de activitate, autoritate,

organ.

Autorităţile publice, inclusiv cele administrative, sunt înzestrate cu atribuţii necesare

îndeplinirii sarcinilor ce le revin în conformitate cu care exercită competenţe determinate,

participând în baza capacităţii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate în nume

propriu21. Dar, nu toate atribuţiile unei autorităţi publice implică şi exerciţiul puterii publice22,

întrucât există şi atribuţii necesare doar asigurării bunei funcţionări a instituţiei respective,

reprezentând structuri funcţionale cum ar fi secretariat, relaţii cu publicul, contabilitate, arhivă.

Capacitatea juridică a unei autorităţi publice se materializează şi se concretizează în

serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcţiei concrete exercitate de o persoană fizică

în mod individual. Altfel spus, puterea publică este reglementată şi organizată sub aspectul

exercitării ei de lege, în scopul satisfacerii intereselor generale, formând serviciile publice.

În acest sens, serviciul public23, ca şi statul, este o instituţie ce are la bază ideea de interes

general, pe care caută să o realizeze, însă nu poate să acţioneze decât prin persoanele fizice care-l

compun.

Funcţia publică face parte dintr-un serviciu public, iar acesta, ca organ de stat sau

autoritate publică, structural, cuprinde, în general, trei elemente:20 V. Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia a III-a, p. 9.21 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p. 121.22 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a., p. 585.23 I. Alexandru, L. Matei, Serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 37.

10

1. competenţa;

2. mijloacele materiale;

3. personalul.

Funcţia publică apare ca o grupare de atribuţii şi de competenţe în scopul de a satisface

interese generale, întrucât orice putere socială se legitimează numai prin finalitatea sa de interes

public, neputându-se admite ca ea să fie utilizată în scopuri personale.

Există – din perspectivă teoretică – şi a planului dreptului comparat, la fel ca în România,

două accepţiuni ale conceptului de funcţie publică:

- într-o primă accepţiune, funcţia publică se identifică prin raportare la conceptul de

autoritate publică, incluzându-i pe toţi aceia care sunt învestiţi cu prerogative de putere publică,

în cadrul autorităţilor din sfera celor trei clasice puteri în stat (parlamentari, magistraţi, miniştri),

dar şi din cadrul unor autorităţi publice care exced celor trei funcţii fundamentale ale statului;

- în cea de-a doua accepţiune, funcţia publică se defineşte prin raportare la instituţiile

publice din sfera puterii executive, ea evocând statutul oricărei persoane care exercită

prerogativele unei funcţii sau demnităţi în stat, indiferent de tipul învestiturii, de categoria

organului executiv în care îşi exercită activitatea sau de nivelul la care se exercită.24

Analiza comparativă a funcţiei publice şi a funcţionarului public din administraţiile

publice ale statelor din Uniunea Europeană, inclusiv din ţările de curând integrate sau în curs de

aderare, permite conturarea a două mari categorii de sisteme25, şi anume:

- Sistemul de tip „post”26, construit dintr-un ansamblu de funcţii sau profesii, definite prin

nivelul şi caracteristicile lor, sistem în care funcţionarii publici sunt numiţi în una dintre funcţii

putând fi apoi, în funcţie de necesităţile instituţiei, numiţi în altă (alte) funcţie (funcţii), fără a fi,

deci, consideraţi învestiţi cu un drept în sensul exercitării continue a primei funcţii în care au fost

numiţi.

Avantajul acestui sistem este dat de mobilitatea funcţionarilor publici de la o autoritate

publică la alta sau chiar între sistemul public şi sistemul privat.

24 V. Vedinaş, op. cit. p. 30-31.25 I. Alexandru, Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 467-468; I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 308-309.26 A. Iorgovan, op. cit., p. 629-630.

11

În ţările în care prevalează, ca tendinţă generală, funcţia publică ce are la bază postul, a

fost promovată o funcţie publică orientată spre rezultate şi spre management cu scopuri specifice.

Cele mai ilustrative exemple în acest sens sunt: Marea Britanie, Olanda, Suedia, Danemarca.

- Sistemul de tip „carieră”27, ce este bazat pe conceptul de stabilitate şi de continuitate în

carieră, fie în interiorul aceluiaşi corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcţii, fie

trecând de la un corp la altul.

Serviciul public este astfel împărţit într-un anumit număr de corpuri care sunt accesate, în

general, prin concurs şi în care funcţionarul public poate rămâne pe toată durata vieţii sale

active28.

În ţările care au adoptat sistemul de tip carieră, majoritatea categoriilor de personal sunt

protejate împotriva efectelor generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de

personal. În aceste state, cheltuielile publice au fost reduse mai ales prin „îngheţarea” numărului

de funcţii şi menţinerea aceluiaşi nivel al salariilor. Astfel s-a procedat spre exemplu în Austria,

Belgia, Germania, Grecia, Franţa, Spania şi Portugalia. Reducerea de personal s-a manifestat, în

termeni obiectivi, numai ca efect al pensionărilor şi demisiilor.

În practică, cele două sisteme nu sunt implementate în nici un stat în forma lor „pură”, de

aceea se impune, atunci când se analizează funcţia publică dintr-un anumit stat, să se marcheze

exact nivelul de convieţuire a celor două sisteme29.

Necesitatea de a identifica şi a menţine ca atare principalele funcţii publice indispensabile

funcţionării înseşi a administraţiei publice s-a manifestat în general în contextul nevoii reducerii

cheltuielilor publice. Principalul scop al acestui efort nu a fost să se identifice un nou rol pentru

stat sau să se redefinească, cel puţin, dimensiunea funcţiei publice în consecinţă, ci de a reduce

mărimea şi costurile acesteia. Se poate de asemenea explica de ce definiţiile legale ale funcţiei

publice au rămas neschimbate, în general, în majoritatea ţărilor membre ale Uniunii Europene.

27 A. Iorgovan, op. cit., p. 630. Autorul apreciază că în acest sistem „funcţia publică nu apare ca o meserie oarecare, izolată, ea este prinsă într-un tablou, într-un sistem ierarhizat pe orizontală sau verticală”, iar în cadrul său „funcţionarul public face o carieră din funcţia publică, aceasta devine raţiunea profesională a carierei sale”.28 I. Alexandru, op. cit., p. 467.29 A. Iorgovan, op. cit., p. 630.

12

În Uniunea Europeană, Tratatul privind Constituţia Europeană30, art. III-427 dispune:

„Legea europeană stabileşte statutul funcţionarilor Uniunii şi regimul aplicabil celorlalţi agenţi ai

Uniunii”.

Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene defineşte, în art. 1,funcţionarul public

astfel: „este funcţionar al Comunităţilor în sensul prezentului statut orice persoană care a fost

numită în condiţiile prevăzute în acest statut într-o funcţie permanentă într-una din instituţiile

Comunităţilor printr-un act scris al autorităţii investită cu putere de numire din această instituţie”.

Reglementare funcţiei publice şi a funcţionarului public în România în contextul

integrării României în Uniunea Europeană

În toate statele membre ale Uniunii Europene, funcţia publică este sectorul cel mai marcat

de tradiţie şi istorie naţională din cadrul sistemului politico-administrativ şi cel mai puţin afectat

direct de integrarea europeană. Uniunea Europeană nu are competenţa de a reglementa funcţia

publică sau de a reforma şi reorganiza structurile administrative ale statelor membre, deoarece

nici unul din tratatele europene iniţiale sau ulterioare nu a prevăzut competenţe comunitare

pentru organizarea funcţiei publice.

Civilizaţia europeană este caracterizată de câteva trăsături care o disting net de toate

celelalte – dreptate, legalitate, spaţiu public şi libertate31.

Spaţiul public european este în construcţie sub aspectul descoperirii legitimităţilor şi

resorturilor interne care sa-l guverneze. În literatura de specialitate se apreciază că „spaţiul public

european, încă neconturat teoretic în terminologia specifică integrării europene, va îngloba şi

descrie într-o manieră sistematică, mecanismele, procesele şi fenomenele complexe ce

guvernează dezvoltarea sectoarelor publice şi ale administraţiilor europene, evidenţiind

conexiunile şi determinările de natură administrativă, economică, socială sau politică”32.

Ultimele evoluţii ale Uniunii Europene subliniază dorinţa creării unui spaţiu public

transnaţional, care să permită legitimarea instituţiilor europene şi fondarea unei identităţi

colective europene.30 Tratatul privind Constituţia Europeană - publicat în „Jurnalul Oficial al Uniunii Europene”, C310 din 16 decembrie 2004. 31 F. Guizat, Istoria civilizaţiei în Europa. De la căderea Imperiului roman până la Revoluţia franceză, Editura Humanitas, Bucureşti, 2000, p. 38.32 I. Alexandru, I. Gorjan, I.V. Ivanoff, C.C. Manda, A.L. Nicu, C.S. Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 96.

13

În acest sens, serviciile publice naţionale sunt din ce în ce mai mult influenţate de

procesul de unificare prin europenizarea administraţiilor publice. Europenizarea administraţiilor

publice se efectuează prin transferul de dosare politice în sfera competenţelor Uniunii şi

Comunităţii Europene. Grupurile şi Comitetele de la Bruxelles au drept consecinţă europenizarea

progresivă indirectă a administraţiilor naţionale33.

La rândul lor, structurile statale au un impact considerabil asupra organizării serviciilor

publice, iar marea varietate a structurilor statale este unul din aspectele caracteristice ale

administraţiei publice europene.

Sistemele juridice şi administrative ale statelor membre sunt supuse unui proces de

adaptare constantă pentru a putea răspunde exigenţelor transparenţei şi aplicării dreptului

comunitar.

Deschiderea serviciilor publice faţă de funcţionarii publici şi angajaţii serviciului public

ai altor state membre antrenează efecte în lanţ, şi anume:

• obligaţia de a clasifica locurile de muncă şi profesiile pentru a stabili dacă acestea

trebuie să fie sau nu accesibile cetăţenilor străini;

• luarea măsurilor pentru asigurarea recunoaşterii reciproce a calificărilor şi experienţelor

profesionale în serviciile publice, cu consecinţe asupra sistemelor existente de formare şi

mobilitate;

• asigurarea posibilităţilor de mobilitate internaţională a funcţionarilor publici pe

cuprinsul Uniunii Europene, cu impact asupra organizării sistemelor de detaşări, de securitate

socială şi de pensionări34.

Deşi au structuri administrative marcate de tradiţii, administraţiile publice din statele

membre ale Uniunii Europene, s-au adaptat continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea la

Uniunea Europeană.

Necesitatea de a dezvolta şi pune în aplicare aquis-ul comunitar la niveluri de fiabilitate

echivalente în toată Uniunea Europeană, valorile şi principiile fundamentale comune

administraţiei publice sunt factori care reliefează o tendinţă spre convergenţă între administraţiile

naţionale, ducând astfel la apariţia unui „spaţiu administrativ european”.

33 D.Bossaert, C.Demmke, K.Nomden, R. Polet, Funcţia publică în Europa celor Cincisprezece, Institutul European de Administraţie Publică, p. 3.34 J. Ziller, La relation entre intégration européenne et reforme administrative, Documente SIGMA (OCDE) Préparation des administrations publiques à l’espace administratif européene, nr.23, 1998, p.141.

14

Spaţiul administrativ european poate fi înţeles ca spaţiu al administraţiei publice europene

şi poate forma obiectul ştiinţei administraţiei.

Unii autori apreciază că „noţiunea de spaţiu administrativ european poate fi gândită după

modelul spaţiului economic şi social european35, fiind în legătură cu vastul sistem al cooperării

juridice”.

Observăm că sistemele legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene se află într-

un proces constant de apropiere, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Uniunii,

prin activitatea legislativă a instituţiilor acesteia şi prin jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie

a Comunităţii Economice Europene şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului. Reglementările

Consiliului Europei şi ale Uniunii Europene sunt introduse în sistemele naţionale prin

regulamente direct aplicabile sau prin directive care determină compatibilizarea legislaţiei

naţionale la specificul Uniunii Europene.

Pornind de la aceste realităţi, în doctrina europeană, un autor apreciază că „deşi, nu există

un aquis comunitar care să reglementeze administraţia publică europeană (tratatele nu prescriu

un model administrativ european), a apărut un aquis neformalizat”36. Astfel, statele membre, în

ciuda faptului că au diferite tradiţii legale şi diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp

comun de doctrină şi împărtăşesc aceleaşi principii de drept administrativ şi standarde de bună

practică, precum şi nevoia de implementare unitară şi eficientă a dreptului Uniunii Europene.

România, în procesul aderării sale la Uniunea Europeană, a făcut eforturi de

compatibilizare a legislaţiei naţionale, inclusiv cea privitoare la funcţia publică şi funcţionarul

public, la normele juridice, principiile şi valorile proprii Uniunii Europene.

Pe lângă tendinţele prezentate care pot fi reperate la nivel european, dezvoltarea

sistemelor de administraţie publică este influenţată şi de alţi factori, naţionali sau internaţionali,

câteodată contradictorii, care le afectează organizarea viitoare:

- restrângerile bugetare tot mai mari care afectează administraţiile publice determină

implementarea unor măsuri economice în domeniul pensiilor, costurilor de infrastructură;

- aşteptările tot mai ridicate ale beneficiarilor (cetăţeni şi oameni de afaceri) care

stimulează tendinţele de orientare spre public şi de impunere a unor standarde de calitate;

35 A. Popescu, N. Voiculescu, Dreptul social european, Editura Fundaţiei România de Mâine,Bucureşti, 2003, p. 209-213.36 J.P. Olsen, Twoards a european administrative space? On line ARENA working papers, wp02/26; Centre for European Studies; University of Oslo; www.arena.uio.no/.

15

- în perioadele de descreştere a ratei şomajului, competiţia pe piaţa muncii pentru

recrutarea şi păstrarea personalului se intensifică.

În acest context, în domeniul funcţiei publice pot fi remarcate câteva tendinţe:

- evoluţia spre un sistem de salarizare mai flexibil şi mai descentralizat şi introducerea

unor criterii de performanţă;

- modernizarea sistemului de recrutare şi introducerea unor măsuri pentru a face faţă mai

bine competiţiei cu sectorul privat;

- descentralizarea managementului;

- intensificarea pregătirii profesionale în domeniul european internaţional;

- îmbunătăţirea metodelor de evaluare, care se concentrează spre criterii cum ar fi

motivarea profesională şi performanţa individuală;

- creşterea importanţei contractelor colective şi/sau a dialogului social în stabilirea

salariilor;

- evoluţia spre un program de lucru zilnic, săptămânal sau chiar anual mai flexibil;

- reducerea numărului celor angajaţi în cadrul serviciului public (nu în

toate statele membre ale Uniunii Europene);

- egalitate între femei şi bărbaţi;

- reforma sistemului de pensii, cuantumul contribuţiei funcţionarilor publici, introducerea

fondurilor de pensii.

16