Principiul responsabilitatii si raspunderii in dreptul administrativ european

Dreptul administrativ ca ramura a dreptului si ca disciplina de studiu se limiteaza cu preponderenta la analiza aspectelor teoretice ale ordinii legale administrative interne, constituind in mare un sistem inchis, focalizat la nivel national. Raportat la Uniunea Europeana, dreptul administrativ intern nu mai sustine prezumtia potrivit careia statului ii revine competenta exclusiva in exercitarea atributiilor fata de populatie, ci se integreaza intr-un sistem de indepliniri de sarcini, fapt sustinut si de forta principiului subsidiaritatii, care impune distribuirea competentelor intre varii nivele de sarcini ale autoritatilor. Pe cale de consecinta, asa cum sustine si doctrina in materie, ne aflam in prezenta unui concept nou, cel al statului constitutional deschis.Notiunea de administratie publica europeana este susceptibila de doua sensuri: unul material si altul formal. Abordarea materiala presupune analiza activitatii de organizare a executarii si de executare in concret a legislatiei comunitare, realizata prin actiuni cu caracter de dispozitie sau actiuni cu caracter de prestatie. Abordarea formala se bazeaza pe analiza sistemului de institutii si structuri administrative europene care realizeaza aceasta activitate.Conceptul de raspundere presupune ca o persoana sau o autoritate sa isi justifice propriile actiuni, fapt care la nivel administrativ se poate traduce prin aceea ca orice organ administrativ trebuie sa raspunda pentru actele sau faptele sale inaintea unei alte autoritati administrative, legislative sau judiciare. Finalitatea raspunderii administrative consta in exercitarea unui control pentru a stabili daca administratia isi exercita functiile in mod efectiv, eficient si prompt si daca sunt respectate procedurile si principiile de functionare ale acesteia, principii intre care se numara respectarea legii, impartialitatea, transparenta si egalitatea in fata legii.Exista un bogat continut legislativ, cutumiar si jurisprudential referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie acquis-ul comunitar. Acquis-ul formalizat si neformalizat contribuie la formarea unei convergente la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele nationale, conducand treptat la crearea unui spatiu administrativ european. Atunci cand un stat membru esueaza in implementarea legislatiei comunitare, exista importante consecinte legale. Statului i se antreneaza responsabilitatea non-contractuala, prin ilegalitatea savarsita in nereusita transpunerii unei Directive a Comunitatii Europene sau in aplicarea unui Regulament al acesteia. Acest lucru creeaza o motivatie suficienta oricarei persoane individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judecatoreasca.1Administratiile europene au un dublu rol, acela de instrument prin intermediul caruia se deruleaza programe de asistenta financiara, de aplicare a acquis-ului comunitar, precum si acela de entitate autonoma dotata cu mijloace de actiune si de personal, care permite atat sporirea eficientei si acuratetei actului administrativ, cat si democratizarea functiei publice.Componenta jurisprudentiala are insa cel mai important rol in dezvoltarea dreptului administrativ european, intrucat Curtea Europeana de Justitie a elaborat majoritatea principiilor juridice generale recunoscute in prezent in dreptul comunitar si care sunt aplicabile actelor administrative la nivel european.Uniunea Europeana a fost caracterizata ca fiind un sistem de guvernare pe multiple nivele. Crearea politicilor este divizata intre nivelele de guvernare subnational, national si supranational, fenomen cunoscut in doctrina sub numele de model de multi-guvernare. Prin noile forme de guvernare, statele membre utilizeaza o varietate de instrumente si de institutii in vederea atingerii scopurilor politice. Chiar daca Uniunea Europeana nu reprezinta o formatiune statala in adevaratul sens al cuvantului, aceasta nu exclude guvernarea ei pe principii constitutionale. In acest sens, in literatura de specialitate au existat discutii relative la principiile unei bune guvernari reglementate de Comisia Europeana in cadrul Cartei Albe, intrucat nu este suficient ca aceste principii de buna guvernare sa fie reglementate ca valori abstracte intr-un document oarecare, ci ar trebui modelate intr-un cadru constitutional bine gandit, astfel incat structura ( reglementarea la nivel constitutional2) sa preceada valorile, si nu invers.Intrucat Tratatul privind Uniunea Europeana arata ca principiile care stau la baza fondarii Uniunii sunt aplicabile la nivelul tuturor statelor membre, rezulta ca interpretarea acestor

1 Curtea Europeana de Justitie, in cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 A. Francovich et. Al. V. Italia, 19912 In Tratatul privind o Constitutie pentru Europa, conceptul de buna guvernare este prezentat ca fiind un obiectiv care trebuie atins prin promovarea principiului transparentei, facandu-se referire doar la o buna guvernare globala.principii se face in concordanta cu normele constitutionale comune statelor membre.3In cadrul Cartei au fost enuntate cinci principii care stau la baza unei bune guvernari: deschiderea, participarea, eficienta, coerenta si responsabilitatea. Finalitatea a constat in determinarea cetatenilor si a organizatiilor acestora sa aiba un rol activ in procesul de elaborare si punere in practica a politicilor Uniunii, astfel incat acestia sa aiba posibilitatea de a avea o viziune mai clara asupra manierei in care statele membre, prin colaborarea lor in cadrul Uniunii, sunt in masura sa raspunda mai eficient la preocuparile lor.In prezent, dreptul la o buna guvernare se reflecta in obligatia institutiilor, organelor, oficiilor si agentiilor Uniunii de a actiona in vederea respectarii indatoririlor si sarcinilor ce le revin, atribuind principiului transparentei cel mai inalt grad in vederea atingerii obiectivelor acestora.La nivel comunitar, Curtea Europeana de Justitie si dreptul derivat fac eforturi considerabile pentru ca guvernarea institutiilor Uniunii sa se faca prin transparenta si responsabilitate. Concomitent, atat institutiile Uniunii Europene, cat si cele de la nivelul statelor membre sunt tinute sa isi asume responsabilitatea pentru indeplinirea atributiilor care le revin, fapt ce impune o delimitare clara a acestor responsabilitati, care vizeaza si sistemul social.Curtea Europeana de Justitie are cel mai important rol in formarea principiilor administrative comune in Uniunea Europeana. In timp ce legislatia secundara indeplineste mai mult o functie sectoriala, deciziile Curtii Europene de Justitie duc la conturarea si dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar daca ele sunt stabilite pornind de la cazuri particulare.Incalcarea drepturilor si libertatilor garantate de lege sunt de natura sa angajeze responsabilitatea Uniunii, un interes distinct prezentand responsabilitatea publica, in conditiile in care se urmareste eficientizarea aplicarii mecanismelor de angajare a acesteia, atat la nivelul institutiilor Uniunii, cat si al statelor membre.

3L.Verhey, Good governance: lessons from constitutional law, Ed. Intersentia nv, 2005, p.52Este evident ca respectarea principiului responsabilitatii nu este posibila fara aplicarea altor principii precum legalitatea, integritatea, eficienta, care conduc si la cresterea gradului de incredere al cetatenilor relativ la rolul si activitatea autoritatilor administrative.Responsabilitatea este esentiala pentru activitatea functionarilor, iar nerespectarea dreptului secundar atrage rigorile controlului jurisdictional, moment de la care principiul raspunderii pentru faptele savarsite devine corolarul activitatii judecatorilor.La nivel unional, principiul angajarii raspunderii este privit ca o masura aplicabila in ultima instanta, prin care abuzurile grave si evidente de putere trebuie deferite justitiei comunitare. Fiind privita ca masura extrema, raspunderea este mai putin considerata ca un instrument de control al activitatii de rutina a institutiilor Uniunii.4In cuprinsul tratatelor primare s-a stipulat in mod expres ca orice incalcare a prevederilor tratatului, nerespectarea legislatiei comunitare, neexecutarea hotararilor Curtii Europene de Justitie sau incalcarea conditiilor unui acord incheiat de Uniunea Europeana cu un stat tert atrag sanctiuni severe pentru statele membre, pentru institutiile comunitare si pentru persoanele fizice sau juridice care se fac vinovate de astfel de abateri. Aceste sanctiuni au in vedere atat faptele savarsite prin comisiune (actiune), cat si pe cele savarsite prin omisiune (inactiune).Tot Curtea Europeana de Justitie, de la care emana toate principiile enuntate mai sus, a clarificat semnificatia notiunii de nerespectare a obligatiilor prevazute in tratate de catre un stat membru, aratand ca dispozitiile tratatului au caracter de ordine juridica de drept international, in beneficiul careia statele si-au limitat drepturile suverane, iar efectul direct vine sa duca la bun sfarsit ambitiosul program economic si politic definit in tratate. In consecinta, Curtea statueaza metode riguroase de aplicare a legislatiei comunitare de catre statele membre.5

4N. Reich, Understanding EU Law: objectives, principles and methods of Community law, Ed. a II-a, Ed. Intersentia nv, 2005, p. 3215P. Craig, G.de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurisprudenta si doctrina, editia a IV-a, Ed. Hamagiu, Buc., 2009, p. 339-342Din analiza legislatiei comunitare reiese ca principiul raspunderii statului pentru incalcarea dreptului Uniunii a dobandit forta juridica totala. Respectarea tratatelor este imperativa pentru statele membre, cu atat mai mult cu cat ele sunt parte integranta a dreptului intern de la data ratificarii lor.Aceasta obligatie ii incumba si statului roman, care, in urma semnarii Tratatului de aderare la Uniunea Europeana, este tinut sa garanteze, prin mijloace procedurale specifice, indeplinirea obligatiilor care rezulta din tratate si care, ca orice alt stat membru, ia toate masurile de drept intern necesare in vederea punerii in aplicare a actelor juridice obligatorii ale Uniunii.Factorul comun atat conceptului de responsabilitate, cat si celui de raspundere in dreptul administrativ European il constituie necesitatea convietuirii sociale armonioase a indivizilor umani. Desi sunt doua notiuni tratate distinct in literatura si practica de specialitate, responsabilitatea si raspunderea juridica impartasesc si caracteristici commune, interactionand si determinandu-se reciproc, pentru ca, asa cum am aratat si in paragrafele anterioare, responsabilitatea persoanelor de a se conforma sau nu legii sta la baza raspunderii juridice. Astfel, responsabilitatea constituie regula, fiind o conduita care de principiu insoteste persoana in activitatea zilnica, in timp ce problema antrenarii raspunderii juridice se pune in mod exceptional, ca si coercitie in urma incalcarii exigentelor normative.Orice persoana de drept public, deci inclusiv parte a administratiei publice europene, este responsabila pentru faptele si actele sale, din perspectiva administrativa, civila, penala, insa raspunderea nu este antrenata pentru toate acestea. Responsabilitatea se manifesta la nivel ipotetic, in timp ce raspunderea juridica este obligatoriu a fi stabilita in concret, de catre o autoritate competenta in acest sens (de exemplu, instantele judecatoresti).Pentru intelegerea interdependentei celor doua notiuni, responsabilitatea este anterioara unei abateri savarsite si, pe cale de consecinta, este anterioara si raspunderii juridice, care intervine ulterior savarsirii faptei si care este cel mai frecvent insotita si de coercitia administrative, daca reparatia prejudiciului cauzat nu se executa de bunavoie.Delimitarea intre responsabilitate si raspundere juridica opereaza si la nivelul efectelor juridice, sociale si economice pe care le produc. Responsabilitatea, care se manifesta cu precadere la nivel volitional si de constiinta a agentului, nu are forta juridica pentru a reglementa relatiile sociale. Ea are caracter preventive si produce efecte juridice numai cand se materializeaza in raspundere concreta, moment in care functiile sale nu mai sunt strict preventive, ci si coercitive, reparatorii si educative.Raspunderea juridica este o institutie in continua evolutie si poate avea ca subiecte atat autoritatile publice, cat si membrii societatii civile. Din aceasta perspectiva, subiectele raspunderii sunt delimitate in doua categorii: individuale si colective. Asa cum am subliniat anterior, in prezent se pune accent pe raspunderea in fata legii nu numai a persoanei, cat mai ales a statului , a organelor si institutiilor sale si a functionarilor.Tragerea la raspundere se poate face prin diverse mecanisme: curti de justitie, apelul la autoritati administrative superioare, sondarea opiniei publice, controlul exercitat de anumite comisii parlamentare, presa etc.In conflictele legate de reparatiile pentru daunele rezultate din obligatiile extracontractuale ale Comunitatii, competeneta de solutionare revine Curtii Europene de Justitie. In cazul obligatiilor necontractuale, Comunitatea este obligata sa repare, conform principiilor generale comune statelor member, orice dauna cauzata de catre institutiile sale sau de catre agentii sai in procesul de indeplinire a sarcinilor ce le revin.Conditiile cumulative si obligatorii pentru angajarea raspunderii extracontractuale a Comunitatii sunt dovedrirea de catre reclamant a ilegalitatii conduitei institutiei respective, existenta prejudiciului si a legaturii de cauzalitate intre aceasta conduita si dauna cauzata. Omisiunile institutiilor comunitare nu sunt susceptibile a angaja raspunderea extracontractuala a Comunitatii decat in masura in care institutiile au incalcat o obligatie legala emanand dintr-o dispozitie comunitara. De asemenea, nu va fi antrenata raspunderea Comunitatii in cazul in care o institutie sau organ comunitar a adoptat sau a omis sa adopte un act normativ in limitele puterii sale discretionare, exceptie facand situatia in care abaterea are un caracter evident si grav, incalcand limitele exercitarii puterilor proprii.In situatia in care persoanele fizice si juridice sunt vatamate prin acte emise de statele membre in baza unei legi comunitare, se pot distinge doua ipoteze. In primul rand, daca solicitarea de reparatii vizeaza neconformitatea masurilor nationale de punere in aplicare cu reglementarea comunitara, Curtea Europeana de Justitie nu are competenta de solutionare. In acest caz statele membre pot fi chemate in judecata in fata instantelor nationale pentru aplicarea gresita a dreptului comunitar. In al doilea rand, daca daunele cauzate de masurile nationale de punere in aplicare isi au originea in reglementarea comunitara, raspunderea Comunitatii poate fi stabilita de Curtea Europeana de Justitie in baza dreptului comunitar.

BIBLIOGRAFIE: Alexandru, I., Drept administrativ European, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008; Craig,P., De Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurisprudenta si doctrina, editia a IV-a, Ed. Hamagiu, Buc., 2009; Mazilu, D., Integrarea Europeana. Drept comunitar si institutii europene, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004; Nedelcu, I., The Directions of Public Administration Reform Due to Romanias Integration in the European Union, Conferinta Internationala Integrarea Europeana Realitati si perspective, Universitatea Danubius din Galati, 2009; Profiroiu, M., Andrei, T., Dinca, D., Carp, R., Reforma administratiei publice in contextual integrarii europene, Institutul European din Romania, Studii de impact III, Bucuresti, 2005; Reich,N., Understanding EU law: objectives, principles, and methods of community law, Editia a II-a, Ed. Intersentia nv, Antwerpen-Oxford, 2005; Verhey, L., Good governance: lessons from constitutional law in Curtin, D., Wessel, R.A., Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Ed. Intersentia nv, 2005.7