Mihaela Moraru Studentă – Facultatea de drept, Universitatea din Bucureşti, anul II, grupa 207/ Étudiante – Faculté de droit, Université de Bucarest/ Student – Faculty of law, University of Bucharest Profesor coordonator/ Professeur/ Professor: Prof. univ. dr. Verginia Vedinaş Adresa/ L’adresse/ Address: Splaiul Independenţei, nr.204, cămin B, camera 315, sector 6, Bucureşti e-mail: mihaelamoraru_89@yahoo.comtel.: 0735786162 Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative. Relaţia dintre ele şi

controlul oportunităţii La légalité et l’opportunité des actes administratifs. La relation entre eux et le

contrôle de l’opportunité The legality and the opportunity of administrative acts. The relationship between

them and the review of opportunity

Rezumat: În vederea înfăptuirii scopurilor sale, administraţia publică emite/ adoptă acte administrative în diverse domenii, activitatea sa subordonându-se principiului legalităţii. Legalitatea actului administrativ evocă cerinţa ca acesta să se conformeze ierarhiei normelor juridice existente într-un stat de drept, dar aceasta nu înseamnă că administraţia publică nu are un drept de apreciere a oportunităţii actelor sale. Astfel, autorităţile administrative au libertatea de a decide care este soluţia susceptibilă de a răspunde cel mai bine nevoilor colective şi interesului general dintre mai multe posibile. Aspectele de oportunitate sunt supuse unui control administrativ, dar doctrina nu are un punct de vedere unitar cu privire la faptul dacă oportunitatea este sau nu exclusă de la controlul judecătoresc. Tot doctrina, însă, a propus conceptul de legalitate a oportunităţii care este de natură să lărgească sfera de control a judecătorului. Cuvinte-cheie: act administrativ, principiul legalităţii, putere discreţionară, oportunitatea actului administrativ, legalitatea oportunităţii, control judecătoresc, control administrativ Résumé: Pour accomplir ses objectifs, l’administration publique adopte des actes administratifs dans divers domaines, son activité étant subordonnée au principe de la légalité. La légalité de l’acte administratif exprime son obligation de se conformer à la hiérarchie des normes juridiques en vigueur dans un État de droit, mais cela ne signifie pas que l’administration n’a pas le droit de vérifier l’opportunité de ses actes. Ainsi, les autorités administratives ont la liberté de décider quelle est la solution la plus probable pour répondre aux besoins collectifs de plusieurs possible. Les questions d’opportunité sont soumises à un examen administratif, mais la doctrine n’a pas un point de vue commun en ce qui concerne le fait si l’opportunité est excluse ou non du contrôle judiciaire. La doctrine, cependant, a proposé le concept de la légalité de l’opportunité qui est susceptible d’élargir le domaine du contrôl judiciaire. Mots-clés: act administratif, le principe de la légalité, pouvoir discrétionnaire, l’opportunité de l’act administratif, la légalité de l’opportunité, contrôle judiciaire, contrôle administratif

1

Abstract: In order to accomplish its purposes, the public administration adopts administrative acts in various fields, its activity being subordinated to the principle of legality. The legality of the administrative act expresses that the act complies with the hierarchy of legal norms existing in a constitutional state, but it does not mean that public administration has no right to assess the opportunity of its acts. Thus, the administrative authorities have the freedom to decide which is the solution most likely to meet the collective needs. Opportunity issues are subject to an administrative review, but the doctrine does not have a common view on whether opportunity is excluded or not from a judicial review. Doctrine, however, proposed the concept of the legality of opportunity that is likely to broaden the scope of judicial review. Keywords: administrative act, principle of legality, discretionary power, opportunity of administrative act, legality of opportunity, judicial review, administrative review În doctrina dreptului administrativ administraţia publică a primit multiple definiţii, însă ceea ce se regăseşte în mod constant în cuprinsul acestora este faptul că menirea principală a administraţiei publice este reprezentată de satisfacerea interesului general, a binelui public1. Autorii de drept administrativ au distins între diversele forme în care se concretizează activitatea administraţiei publice prin care se asigură realizarea interesului general, a nevoilor colectivităţii, respectiv acte administrative, fapte materiale juridice şi operaţiuni materiale administrative2. Cele două categorii din urmă nu reprezintă o manifestare de voinţă a administraţiei publice în sensul de a produce efecte juridice, ci ele sunt necesare în vederea emiterii/ adoptării actelor administrative sau executării concrete a legii. Prin urmare, aşa cum s-a arătat permanent în doctrina noastră, poate fi reţinut ca formă juridică principală de activitate a administraţiei publice actul administrativ. Diversitatea de definiţii care au fost date administraţiei publice a implicat, aşa cum era firesc, şi o diversitate în ceea ce priveşte definiţia noţiunii de act administrativ. O definiţie care valorifică elementele de constanţă din literatura de specialitate, după cum însăşi autoarea precizează, şi care evidenţiază totodată trăsăturile actului administrativ este următoarea: „actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative”3. Alţi autori au cuprins în definiţia lor distincţia între actul administrativ ca formă juridică principală de activitate a autorităţilor administraţiei publice şi actul administrativ ca formă juridică secundară de activitate a altor autorităţi publice4. Legea contenciosului administrativ nr. 554/20045 propune o lărgire a sferei de întindere a acestei noţiuni, arătând în art. 2, alin. (1), lit. c) că sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice şi alte contracte administrative prevăzute în legi speciale, iar potrivit art. 2, alin. (2) sunt asimilate actelor administrative unilaterale şi refuzul

1 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.9 2 Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.304 3 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.82 4 Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Editura Universitară Danubius, 2009, Galaţi, p.134 5 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (M.Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004)

2

nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen. În vederea înfăptuirii scopului său, acela de a răspunde necesităţilor de interes general ale societăţii la care se adaugă cel de a executa în concret legile şi de a asigura executarea acestora, administraţia publică se manifestă ca purtătoare a puterii publice. Regimul de putere publică presupune existenţa unor raporturi dintre administraţia publică şi cetăţeni caracterizate prin inegalitate juridică şi a unor mijloace prin care aceasta să poată asigura realizarea cu prioritate a interesului public şi punerea în executare a legilor, în sens larg. Însă, acest regim de putere publică nu poate duce la concluzia că administraţia publică nu ar avea obligaţia de a respecta dreptul sau că particularii care se consideră lezaţi în drepturile şi interesele lor legitime prin acte ale autorităţilor administrative nu ar avea nicio cale de a se apăra. Astfel, ,,puterea publică nu este absolută şi este sever limitată de rigorile normelor juridice cărora administraţia publică trebuie să se supună şi care formează ceea ce se numeşte ordinea juridică”6, iar Constituţia noastră prin art. 52 recunoaşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei pe calea contenciosului administrativ. Supunerea administraţiei publice ierarhiei normelor juridice nu semnifică altceva decât principiul legalităţii. În literatura juridică s-a spus că principiul legalităţii administraţiei publice presupune că ,,toate acţiunile care compun administraţia ca activitate şi toate formele de organizare a sistemului prin care sunt înfăptuite aceste acţiuni trebuie să se întemeieze pe lege. Din acest punct de vedere sistemul administraţiei publice este expresia legii şi instrumentul acesteia”7. Aşadar, principiul legalităţii reprezintă pilonul pe care se sprijină şi se edifică întregul sistem administrativ al unui stat de drept. Căci, într-adevăr principiul legalităţii – ,,domnia legii“ a fost analizat în literatura de specialitate ca fiind o caracteristică fundamentală a statului de drept. La rândul său, sintagma ,,stat de drept” exprimă legătura dintre două dimensiuni ale oricărei societăţi organizate politic: statul care presupune puterea şi dreptul care înseamnă supunere faţă de prescripţiile sale. Prin alăturarea celor două noţiuni se relevă ideea că şi statul trebuie să respecte regulile pe care el însuşi le creează, că legea se adresează atât guvernaţilor, cât şi guvernanţilor. Cerinţa ca statul să se supună dreptului rezultă din obligaţia acestuia de a proteja drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor şi din nevoia de a fi evitate arbitrariul şi abuzul din partea celor care deţin puterea statală, asigurându-se în felul acesta construcţia societăţii pe baze democratice. Importanţa acestor idei definitoare pentru orice stat modern – principiul statului de drept, principiul respectării legilor a făcut ca ele să fie înscrise în legile fundamentale ale ţărilor, aşa cum şi Constituţia română proclamă în art. 1, alin. (3) România ca stat de drept, iar în alin. (5) arată caracterul obligatoriu al respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor. Primatul legii rezultă şi din dispoziţiile art. 16, alin. (2): ,,Nimeni nu este mai presus de lege”, ceea ce înseamnă că relaţiile dintre particulari şi cele dintre particulari şi autorităţile publice sunt guvernate de lege. În legătură cu formularea alin. (5) al art. 1 din Constituţie s-a pus problema dacă acesta are în vedere două principii, respectiv principiul legalităţii şi principiul constituţionalităţii, sau numai un singur principiu – al legalităţii care ,,trebuie înţeles în sensul larg al obligativităţii respectării piramidei sistemului juridic în vârful căreia se situează Constituţia”8. Indiferent de 6 Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p. 76-77 7 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Atlas Lex, 1993, Bucureşti, p.27 8 Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p.44

3

modul cum este privit principiul supremaţiei Constituţiei, ca fiind diferit de cel al legalităţii sau ca fiind cuprins în sfera acestuia de înţelegere, este fără îndoială că ,,respectarea Constituţiei şi a tuturor celorlalte acte normative este o obligaţie ce revine, în egală măsură, tuturor subiectelor de drept, atât autoriăţilor publice cât şi cetăţenilor”9. Totodată, în doctrină s-a mai făcut diferenţa între principiul legalităţii si principiul juridicităţii, distincţie dată de accepţiunea duală a noţiunii de lege, în sens restrâns şi în sens larg. Astfel, principiul legalităţii îşi restrânge domeniul la respectarea legii propriu-zise, ca act juridic adoptat de Parlament, iar principiul juridicităţii pune în lumină datoria administraţiei de a acţiona în conformitate cu toate actele normative, atât cu legile Parlamentului, cât şi cu actele normative adoptate/ emise de însăşi administraţia, dar pe baza şi în executarea legilor adoptate de organul legiuitor (poate fi evidenţiat aici un alt principiu al statului de drept – supremaţia legii ca act juridic al Parlamentului). Revenind la ideea că principiul legalităţii, ca principiu esenţial al administraţiei publice, semnifică supunerea acesteia ierarhiei normelor juridice, pot fi identificate drept izvoare ale legalităţii Constituţia, legile şi ordonanţele guvernamentale, ca norme care au forţa legilor, precum şi actele normative ale organelor administrative pe care un alt organ administrativ subordonat ierarhic trebuie să le respecte atunci când acţionează. În consecinţă, legalitatea devine elementul cel mai important în ceea ce priveşte activitatea administraţiei publice, în special al formei principale în care aceasta se exteriorizează – actul administrativ. Ca parte integrantă a regimului actelor administrative, legalitatea a fost privită în doctrină ca fiind problema centrală a acestui regim10. Aşadar, administraţia publică atunci când acţionează, când ia decizii trebuie să se conformeze prescripţiilor legii, să se încadreze în aceste limite. Totuşi, aceste limite nu presupun o încorsetare rigidă a administraţiei, o lipsă totală de libertate de mişcare în sensul de a nu avea independenţa să aprecieze în mod concret o situaţie dată sau de a nu avea iniţiativă. Legea nu poate fi aplicată mecanic, după cum nici nu poate să prevadă în cuprinsul său toate situaţiile care se pot ivi în viaţa societăţii şi a cetăţenilor. Astfel, legiuitorul poate să adopte norme juridice care să conţină dispoziţii precise pe care administraţia publică trebuie să le execute întocmai, dar poate adopta şi norme juridice care să descrie coordonate generale, urmând ca administraţia în executarea legii să decidă dacă un fapt concret se încadrează sau nu în acele coordonate. ,,Administraţia publică trebuie să respecte legalitatea, dar, în acelaşi timp ea are nevoie şi de o anumită libertate de acţiune, ţinând seama de faptul că unele măsuri nu pot fi apreciate pe cale generală, ci doar în contact direct cu realitatea administrativă”11. În felul acesta, administraţiei publice îi este lăsat chiar prin lege un anumit grad de libertate de a alege între mai multe soluţii posibile şi care este cunoscut în doctrină ca fiind puterea discreţionară a administraţiei. Această putere discreţionară este necesară tocmai pentru ca administraţia să îşi poată îndeplini menirea sa de a pune în aplicare legile şi de a asigura satisfacerea cât mai bine a interesului public, naţional sau local, prin posibilitatea de a adopta cea mai bună soluţie. În perioada interbelică, puterea discreţionară a administraţiei publice era motivată în modul următor: ,,a recunoaşte statului o activitate ţărmurită la cadrul strâmt al legilor, ar însemna nu numai o îndiguire a forţelor vii în desfăşurarea acţiunii lor creatoare, ci şi o înăbuşire a vieţii colective care trebuie realizată prin mecanismul statului; o primejduire a statului însuşi”12. Puterea discreţionară de care dispune administraţia publică a mai fost denumită şi drept/ competenţă de apreciere, definind cazul în care norma de drept nu dictează

9 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Dana Apostol Tofan, Flavius Baias etc., Constituţia României: comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, Bucureşti, p.18 10 Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustăţea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, 1985, Bucureşti, p.44 11 Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.125 12 Ion V.Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, Pandectele Săptămânale, 1934, p.541

4

administraţiei un anume comportament, în opoziţie fiind pusă competenţa legată care îngrădeşte total orice posibilitate de intervenţie a administraţiei pentru a hotarî în ce sens trebuie aplicate prevederile legii13. În acest ultim caz, administraţia nu este decât un simplu instrument de executare a legii. Însă, aceasta trebuie să fie mai mult decât atât pentru că legea este destinată oamenilor, reglemetează relaţii sociale, adică relaţii care apar între oameni, iar acestea nu pot fi încadrate în tipare fixe, pot varia; în consecinţă, este nevoie de un organism care să vină în contact direct cu această realitate şi să aprecieze felul în care o normă trebuie aplicată, să determine în concret voinţa legiuitorului ca acea normă să se aplice sau nu unei situaţii apărute în realitate. Prin aceasta administraţia publică îşi justifică rolul său de intermediar între decidentul politic şi cetăţeni şi asigură în modul acesta o coerenţă între ceea ce preconizează legea şi ceea ce este în practică. Dreptul de apreciere semnifică posibilitatea de a decide asupra oportunităţii unei atitudini sau acţiuni concretizată ulterior în emiterea/ adoptarea unui act administrativ care prin efectele produse va intereveni asupra realităţii înconjurătoare în sensul modificării acesteia, modificare ce ar trebui să fie întotdeauna în conformitate cu interesul general şi cu respectarea drepturilor cetăţenilor, deci spre binele societăţii. Activitatea administraţiei pendulează între anumite limite, ca limită minimă fiind identificată competenţa legată, iar ca limită maximă puterea discreţionară, activitatea organelor administraţiei publice pornind deci de la o libertate absolută – crearea dreptului şi oprindu-se la îndatorirea de a se conforma, servil, legii14. S-a evidenţiat şi faptul că puterea discreţionară poate fi concepută numai ca o facultate atribuită administraţiei de către legiuitor în vederea unei mai bune şi mai adecvate aplicări a legii, fiind mai mică sau mai mare, după cum aceasta prescrie mai multe sau mai puţine detalii cu privire la executarea legii15. Doctrina franceză a arătat că puterea discreţionară în aprecierea oportunităţii actului se manifestă în trei grade: aceasta este cea mai întinsă atunci când emiterea actului nu este obligatorie pentru autoritatea administrativă, este restrânsă în situaţia în care legea impune condiţii de fond, însă aprecierea acţiunii sau inacţiunii rămâne în continuare la latitudinea autorităţii emitente, şi dispare în momentul când autoritatea este obligată să acţioneze, în caz contrar fiindu-i angajată răspunderea16. Din menţiunile făcute se poate deduce faptul că libertatea de apreciere rezervată organelor administrative nu este în contradicţie cu principul legalităţii. Tocmai faptul că această libertate este lăsată administraţiei de către legiuitor, care nu îi impune o îngrădire expresă de a acţiona în concret sau respectarea unei dispoziţii precise, susţine afirmaţia de mai sus, astfel că atunci când acţionează discreţionar autorităţile administrative nu acţionează împotriva legalităţii. De asemenea, tot legea este aceea care determină proporţia în care administraţia poate avea iniţiativă: ,,în cadrul aceluiaşi act, puterea discreţionară poate fi diferită, după cum legea lasă mai multe sau mai puţine elemente ale deciziei la libera apreciere a administraţiei”17 şi în acelaşi timp s-a observat o gradare a acestei puteri în funcţie de ierarhia organelor administrative: ,,organele administrative cărora le-a încredinţat legea cea mai largă libertate de apreciere se află plasate în vârful administraţiei şi nu se subordonează unor şefi

13 Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Editura Universitară Danubius, 2009, Galaţi, p.146 14 Ion V.Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, Pandectele Săptămânale, 1934, p.511 15 Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936, p.166 16 Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999, Bucureşti, p.59 17 Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999, Bucureşti, p.43-44

5

ierarhici”18. În legătură cu elementele pe care legiuitorul le lasă la libera apreciere a administraţiei publice, mai precis cu elementele actului administrativ (motivele, obiectul, forma, scopul) ,,administraţia exercită puterea sa discreţionară (apreciază oportunitatea actului ei) prin faptul că, apreciind valoarea motivelor actului administrativ în vedrea scopului impus de lege, decide dacă, când şi cum să facă actul, care putere poate să fie mărită sau micşorată”19. ,,În consecinţă puterea discreţionară a administraţiei constă în dreptul de a aprecia motivele actelor adminsitrative. Administraţia (…) poate să decidă dacă este oportun să facă actul, care să fie conţinutul actului şi când să săvârşească actul respectiv”20. Oportunitatea actelor administrative este o consecinţă a dreptului de apreciere al organelor administrative. Prin oportunitate se înţelege ,,realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termenul optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale şi spirituale, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”21. Aşa cum s-a arătat mai sus, libertatea de apreciere de către autorităţile administrative a oportunităţii actelor administrative nu contravine principiului legalităţii, ,,căci puterea discreţionară nu înseamnă o libertate în afara legii, ci una permisă de lege”22. Dar, dacă acest lucru nu a fost contestat, nu tot astfel s-a întâmplat şi cu raportul dintre legalitatea şi oportunitatea actului administrativ asupra căruia există opinii divergente. În literatura de specialitate s-au conturat două curente de gândire corespunzătoare celor două mari şcoli de drept public – Şcoala de la Cluj şi Şcoala de la Bucureşti. Şcola de la Cluj concepe legalitatea şi oportunitatea ca fiind două condiţii distincte de valabilitate a actelor administrative, în timp ce Şcoala de la Bucureşti consideră că oportunitatea este un element al legalităţii şi nu o condiţie distinctă de aceasta. Astfel, reprezentanţii Şcolii de la Cluj enumeră printre condiţiile de validitate emiterea actului administrativ de către organul competent şi în limitele competenţei sale, respectarea formelor şi procedurii prevăzute de lege şi de alte acte normative în vigoare pentru emiterea actului, conţinutul actului trebuie să fie în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, actul să corespundă scopului urmărit de legiutor/ interesului public23. Reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti consideră legalitatea ca fiind suma tuturor condiţiilor de validitate a unui act administrativ şi reţin drept condiţii generale de legalitate cerinţa ca actul să fie emis în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de parlament, cu toate actele normative cu forţă juridică superioară, actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale, precum şi în forma şi cu procedura prevăzute de lege24. Despre condiţiile de valabilitate ale actelor administrative s-a exprimat opinia că ele nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care se exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare25. Consecinţa practică a acestor controverse este de a şti dacă este posibilă anularea de către instanţa de contencios administrativ a unui act administrativ pentru considerente de oportunitate, nu pentru

18 Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999, Bucureşti, p.30 19 Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936, p.182 20 Erast Diti Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şi francez, Revista de Drept Public, 1929, p.569 21 Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, 1977, Bucureşti, p.240 22 Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p.165 23 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, 1959, Bucureşti, p.107; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti 24 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, vol.II, C.H.Beck, 2009, Bucureşti, p.27; Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.88-89 25 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, 1959, Bucureşti, p.107

6

încălcarea expresă a unui text legal26. Şcoala de la Cluj consideră că instanţele judecătoreşti pot controla numai legalitatea actului administrativ, nu şi oportunitatea acestuia27, astfel încât ,,instanţa judecătorească va respinge acţiunea ori excepţia ca inadmisibilă ori de câte ori reclamantul pune în discuţie oportunitatea unui act administrativ”28. De cealaltă parte, Şcoala de la Bucureşti a apreciat că ,,indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat”29. Cu toate acestea, în cadrul controlului judecătoresc a putut fi identificat un risc: tentaţia judecătorului de a da dreptate intereselor particulare faţă de cele ale administraţiei publice, generale, dat fiind faptul că acesta este exterior administraţiei, lucru de natură să ducă la o inerţie a administraţiei, la o lipsă de iniţiativă din dorinţa de a evita problemele30. Cele două şcoli de drept public, pe de o parte, opun viziuni care par că se exclud reciproc, iar pe de altă parte, fiecare dintre acestea aplicate în realitate ar manifesta anumite insuficienţe. În acest sens, lipsa unui control judecătoresc al oportunităţii actului administrativ, aşa cum susţin reprezentanţii Şcolii de la Cluj, ar putea lăsa nesancţionat abuzul din partea autorităţilor administrative; în schimb, în cazul Şcolii de la Bucureşti care susţine acest tip de control al oportunităţii, o cenzură strictă a libertăţii de decizie a administraţiei ar putea duce la o intimidare a acesteia şi ar putea echivala cu o ingerinţă a puterii judecătoreşti în cea executivă, deci cu o încălcare a principiului constituţional al separării şi echilibrului celor trei puteri în stat. Din aceste motive, o orientare mult mai rezonabilă ar fi ca instanţa de judecată să îşi limiteze controlul referitor la puterea discreţionară de care se bucură administraţia în acţiunile sale, deci în aprecierea oportunităţii actelor sale, la cazurile în care legea însăşi prevede un control pentru exces de putere sau ,,fixează cadrul şi criteriile pe baza cărora se efectuează aprecierea”31. În acest mod, s-a conturat în doctrină conceptul de ,,legalitate a oportunităţii” care reuneşte toate acele situaţii în care ,,oportunitatea intersectează în mod necesar legalitatea” şi care se localizează între competenţa legată şi puterea discreţionară a administraţiei publice, ca urmare fiind extinsă şi sfera de control judecătoresc32. Sau, cum s-a exprimat un alt autor, ,,aspectul oportunităţii devine parte a legalităţii, cerinţă de valabilitate a actului administrativ”33. Un exemplu de consacrare legală a controlului judecătoresc al actelor administrative pentru exces de putere îl oferă Legea contenciosului administrativ care defineşte această noţiune în art. 2, alin. (1), lit. n) ca semnificând exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Totodată, prin art. 2, alin. (2) se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Acest refuz nejustificat al autorităţilor publice de a satisface o

26 Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, ediţia a III-a, vol.II, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.46 27 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti, p.337 28 Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, 1977, Bucureşti, p.290-291 29 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureşti, p.48 30 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.133 31 Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996, p.42 32 Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996, p.40 33 Dacian Cosmin Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, Revista Dreptul n°8/2004, p.110

7

cerere a unei persoane fizice sau juridice reprezintă o manifestare a puterii discreţionare a administraţiei publice care trece dincolo de limitele legalităţii şi pe care legiuitorul doreşte să o sancţioneze. Prin art. 5, alin. (3) din aceeaşi lege se stabileşte că actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Limitele acestui exces de putere trebuie să fie determinate în raport cu art. 53 din Constituţia României din prevederile căruia rezultă că restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor trebuie să respecte principiile nediscriminării şi al proporţionalităţii între măsura dispusă şi situaţia care a determinat-o şi să fie necesară într-o societate democratică pentru a înlătura consecinţele unor situaţii excepţionale. Acestea sunt criteriile pe care instanţele de judecată le vor avea în vedere pentru a determina dacă autorităţile publice au acţionat sau nu cu exces de putere. În legătură cu principiul proporţionalităţii s-a afirmat că el ,,conotează aceeaşi noţiune de legalitate a oportunităţii”34, în virtutea lui judecătorul având dreptul de cerceta dacă actul emis cu vădită disproporţie a încălcat astfel scopul legii care reprezintă, după cum s-a văzut, o limită legală a puterii discreţionare. De asemenea, Legea organică a contenciosului administrativ prin art. 1, alin. (4)-(5) atribuie Ministerului Public calitatea de subiect de sesizare a instanţei atunci când apreciază că s-a produs o încălcare a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor sau s-a vătămat un interes public prin emiterea unor acte administrative cu exces de putere. Competenţa judecătorului de a examina legalitatea oportunităţii unei decizii administrative apare poate mult mai evident în materie contravenţională, criteriile pentru individualizarea sancţiunii fiind stabilite prin lege. Un exemplu este art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor35 conform căruia instanţa competentă să soluţioneze plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Din precizările făcute anterior rezultă că puterea discreţionară a administraţiei publice se exercită în cadrul unor limite legale, abuzul plasându-se în sfera comportamentului ilegal, însă criteriile de stabilire şi evaluare a abuzului de putere ar trebui să fie menţionate tot prin lege pentru ca acesta să poată fi sancţionat de către judecător. Având această perspectivă asupra lucrurilor, pe de o parte, relaţia dintre legalitate şi oportunitate privite ca două condiţii diferite de validitate ale actului administrativ ar deveni mai flexibilă prin aceea că oportunitatea devine un aspect al legalităţii care poate fi supus controlului de către judecător, iar pe de altă parte, în conformitate cu cealaltă doctrină care susţine controlul judecătoresc al oportunităţii, acesta ar fi limitat la situaţiile prevăzute de lege, conceptul de legalitate a oportunităţii prevenind astfel subiectivitatea şi intervenţia discreţionară a judecătorului în actvitatea administraţiei publice şi asigurându-i acestuia o bază obiectivă pe care să examineze oportunitatea. Prin urmare, atunci când legea îi acordă competenţa, judecătorul trebuie să se substituie administraţiei şi pe baza criteriilor stabilite în lege să decidă care ar fi fost măsura oportună pe care aceasta trebuia să o adopte, adică aceea care este de natură să satisfacă cel mai bine scopul legii sau, în alte cuvinte, să răspundă imperativului adresat administraţiei publice: ,,Întocmeşte-ţi fiecare din actele tale aşa cum corespunde mai bine interesului 34 Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996, p.41 35 O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M.Of. nr. 410 din 25 iulie 2001)

8

general.”36 În cadrul unui studiu de specialitate a fost remarcat faptul că examinarea oportunităţii ca parte a legalităţii reprezintă ,,o înfrângere a principiului separaţiei puterilor în stat realizată cu caracter excepţional, prin dispoziţii exprese ale legii.”37 Dacă în legătură cu existenţa unui control judecătoresc al oportunităţii orientările din doctrină sunt diferite, nimeni nu contestă faptul că asupra modului în care un organ administrativ şi-a exercitat dreptul său de apreciere se practică un control administrativ. Prin această formă de control, administraţia publică îşi reglează propria activitate, inclusiv cu privire la oportunitatea actelor sale, nu numai la legalitate. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat din considerente ce ţin de inoportunitatea actului chiar în cazul în care nu a fost adusă o atingere stării de legalitate. Legalitatea actului administrativ este supusă atât unui control judiciar, cât şi unui control administrativ. ,,Legalitatea şi oportunitatea actului administrativ sunt controlate de autorităţile administraţiei publice emitente şi cele ierarhic superioare, care au dreptul de revocare, respectiv de anulare a actelor adminstrative ilegale şi inoportune”38. Controlul de oportunitate poate fi un control extern, ierarhic, atunci când este înfăptuit de către autoritatea administrativă superioară ierarhic celei care este supusă controlului, dar şi un control intern39. În doctrina actuală se consideră că principalele aspecte care vor fi avute în vedere de către autoritatea ierarhică ce efectuează un control de oportunitate sunt următoarele: ,,actualitatea actului administrativ, prin intermediul factorului temporal (momentul emiterii, durata de aplicabilitate), mijloacele antrenate de administraţie în atingerea scopului, utilitatea pe care o prezintă în economia procesului de organizare a executării şi executării în concret a legii.”40 Doctrina interbelică a identificat drept criterii de apreciere a oportunităţii actelor administrative: momentul în care este adoptat actul administrativ, locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ, mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează măsura administrativă, precum şi durata în timp pe care o reclamă aplicarea ei, conformitatea actelor administrative cu nivelul condiţiilor generale de viaţă şi cultură, conformitatea cu scopul legii41. Aceste criterii au mai fost identificate în doctrină drept condiţii de legalitate pe considerente de oportunitate ale actelor administrative42. Admiţând că puterea discreţionară a autorităţilor administrative presupune dreptul lor de apreciere asupra situaţiilor concrete, rezultă că şi realizarea controlului de oportunitate reflectă această libertate de apreciere a activităţii organului controlat. Pe cale de consecinţă, se poate spune că subiectivitatea sau puterea discreţionară a autorităţii care a emis/ adoptat actul administrativ în cauză vine în conflict cu subiectivitatea sau puterea discreţionară a autorităţii ierarhice. În acest fel, sancţionarea inoportunităţii acţiunii unei autorităţi care se află situată pe o treaptă inferioară în ierarhia administrativă devine un element al puterii discreţionare de care dispune autoritatea superioară. În acelaşi timp, acestă subiectivitate manifestată în cadrul activităţii de control poate fi mai accentuată în cazul unui control intern. Aceasta, aşa cum s-a mai observat în literatura de specialitate43, poate duce la relativizarea activităţii de control sub aspectul oportunităţii obiectului supus verificărilor. În această situaţie, controlul administrativ de

36 Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936, p.186 37 Dacian Cosmin Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, Revista Dreptul n°8/2004, p.112 38 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti, p.337 39 Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustăţea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, 1985, Bucureşti, p.99-101 40 Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.136-137 41 Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, 1977, Bucureşti, p.240-242 42 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureşti, p.51 43 Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.137

9

oportunitate dovedeşte că are ca limită însuşi dreptul de apreciere al administraţiei publice. În condiţiile acestea, poate fi afirmat faptul că atât în procesul de determinare a oportunităţii unui act administrativ, cât şi în cel al controlului de oportunitate un rol însemnat îl au profesionalismul, etica şi simţul responsabilităţii autorităţilor administrative şi funcţionarilor publici cărora le revin aceste sarcini. Relaţia dintre legalitatea şi oportunitatea actelor administrative este una complexă, ,,deşi nu se exclud şi nu se subsumează reciproc, interferenţa dintre acestea duce însă la asigurarea celor mai bune condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil adecvat situaţiei date”44. Este posibil ca un act administrativ care a fost emis cu respectarea principiului legalităţii să fie inoportun pentru interesele comunităţii faţă de care va produce efecte sau, în situaţia inversă, un act oportun, care prin măsurile preconizate să îndeplinească o nevoie a societăţii, să fie nelegal (de exemplu, a fost emis cu nerespectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege). Soluţia cea mai bună este în mod evident aceea în care actul administrativ este legal şi oportun; legaliatatea sa evocă faptul că actul corespunde literei legii, iar oportunitatea reprezintă conformitatea sa cu spiritul legii45. 44 Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p.166 45 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.89

10

Bibliografie:

Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Atlas Lex, 1993, Bucureşti

Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, ediţia a III-a, vol.II, Universul Juridic, 2008

Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustăţea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, 1985, Bucureşti

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureşti

Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti

Dacian Cosmin Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, Revista Dreptul n°8/2004

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, vol.II, C.H.Beck, 2009, Bucureşti

Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999, Bucureşti

Erast Diti Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şi francez, Revista de Drept Public, 1929

Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936

Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, 1977, Bucureşti

Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a Universul Juridic, 2009, Bucureşti

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Dana Apostol Tofan, Flavius Baias etc., Constituţia României: comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, Bucureşti

Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Editura Universitară Danubius, 2009, Galaţi

Ion V.Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, Pandectele Săptămânale, 1934

Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, 1959, Bucureşti Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti

11