jai - cooperare in materie penala

7/30/2019 JAI - Cooperare in Materie Penala

1/14

COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 20.9.2011

COM(2011) 573 final

COMUNICARE A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU,COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL I COMITETUL REGIUNILOR

Ctre o politic a UE n materie penal: asigurarea punerii n aplicare eficace apoliticilor UE prin intermediul dreptului penal


2/14

RO 2 RO

Ctre o politic a UE n materie penal: asigurarea punerii n aplicare eficace apoliticilor UE prin intermediul dreptului penal

Prezenta comunicare i propune s prezinte un cadru pentru dezvoltarea n continuare a uneipolitici a UE n materie penal n temeiul Tratatului de la Lisabona. UE are acum un temeijuridic explicit pentru adoptarea de directive n materie de drept penal, care s asigure punerean aplicare eficace a politicilor UE care au fcut obiectul unor msuri de armonizare.Obiectivul global al politicii UE n materie penal ar trebui s l constituie consolidareancrederii cetenilor n faptul c triesc ntr-o Europ a libertii, securitii i justiiei,

precum i n faptul c legislaia UE care le protejeaz interesele este pus n aplicare integrali este asigurat pe deplin respectarea acesteia i c, n acelai timp, UE va aciona curespectarea integral a subsidiaritii, a proporionalitii i a altor principii de baz aletratatului.

Un motiv de preocupare pentru cetenii UE

Cetenii UE consider criminalitatea drept o problem important cu care se confruntUniunea. Cnd li s-a cerut cetenilor UE s identifice aspectele asupra crora instituiileeuropene ar trebui s i axeze aciunea n anii urmtori pentru ca Uniunea European s fiemai puternic, acetia au clasat combaterea criminalitii ntre primele patru domenii deaciune.1 UE ia msuri n domeniul dreptului penal de peste un deceniu pentru a combate mai

bine criminalitatea, care a cptat un caracter tot mai internaional i a devenit tot maisofisticat. Aceste msuri au dus la obinerea unui anumit grad de apropiere a definiiilori anivelurilor sanciunilor pentru unele infraciuni deosebit de grave, cum ar fi terorismul,traficul de persoane, traficul de droguri i frauda care afecteaz interesele financiare ale UE.2Din cauz c naintea adoptrii Tratatului de la Lisabona3 nu exista un temei juridic explicit nacest domeniu, au fost luate doar cteva msuri pentru a consolida aplicarea politicilor UE.4

Prezenta comunicare se va axa pe acest aspect al dreptului penal al UE.Valoarea adugat a dreptului penal al UE

Dreptul penal este, cu siguran, un domeniu de politic sensibil, n care diferenele dintresistemele naionale rmn substaniale, de exemplu n ceea ce privete tipurile i nivelurilesanciunilor, precum i clasificarea unui anumit comportament drept infraciune

1 A se vedea Eurobarometrul 75, din primvara anului 2011. Cele patru domenii principale asupra croraar trebui s se axeze aciunea UE sunt: politica economici monetar, politica n domeniul imigraiei,

politica n domeniul sntii i combaterea criminalitii.

2 Decizia-cadru privind combaterea terorismului (2002/475/JAI), JO L 164/3 din 22.6.2002,Decizia-cadru de stabilire a dispoziiilor minime privind elementele constitutive ale infraciunilor isanciunile aplicabile n domeniul traficului ilicit de droguri (2004/757/JAI) din 11.11.2004, Directiva

privind prevenirea i combaterea traficului de persoane i protejarea victimelor acestuia, precum i denlocuire a Deciziei-cadru 2002/629/JAI a Consiliului, JO L 101/1 din 15.4.2011, Convenia privind

protecia intereselor financiare ale Comunitilor Europene, JO L 316/49 din 27.11.1995.3 A se vedea, cu toate acestea, hotrrile Curii Europene de Justiie n cauzele C-176/03 i C-440/05.4 Directiva 2008/99/CE privind protecia mediului prin intermediul dreptului penal, JO L 328/28 din

6.12.2008, Directiva 2009/123/CE de modificare a Directivei 2005/35/CE privind poluarea cauzat denave i introducerea unor sanciuni n caz de nclcare, JO L 280/52 din 27.10.2009,Directiva 2009/52/CE de stabilire a standardelor minime privind sanciunile i msurile la adresaangajatorilor de resortisani din ri tere aflai n situaie de edere ilegal, JO L 168/24 din 30.6.2009,Decizia-cadru a Consiliului din 29 mai 2000 privind consolidarea, prin sanciuni penale i de alt

natur, a proteciei mpotriva falsificrii, cu ocazia introducerii monedei euro, JO L 140/1 din14.6.2000.


3/14

RO 3 RO

administrativ sau penal. Cu toate acestea, UE poate aborda decalajele i deficienele n toatedomeniile n care aciunea UE ofer o valoare adugat. Avnd n vedere dimensiuneatransfrontalier a multor infraciuni, adoptarea unor msuri de drept penal la nivelul UE poatecontribui la asigurarea faptului c infractorii nu se pot ascunde n spatele frontierelori nu potabuza de diferenele dintre sistemele juridice naionale n vederea comiterii de infraciuni.

Consolidarea ncrederii reciproce

Este esenial, de asemenea, s existe norme minime comune n anumite domenii aleinfracionalitii, pentru a consolida ncrederea reciproc ntre statele membre i autoritile

judiciare naionale. Acest nivel ridicat de ncredere este indispensabil pentru o bun cooperarentre autoritile judiciare din diferite state membre. Principiul recunoaterii reciproce amsurilor judiciare, care este piatra de temelie a cooperrii judiciare n materie penal5, poatefunciona eficace doar pe aceast baz.

Asigurarea punerii n aplicare eficace

Dreptul penal poate juca un rol important n asigurarea punerii n aplicare a politicilor UniuniiEuropene. Aceste politici depind de punerea n aplicare eficace de ctre statele membre.Uniunea nu poate garanta de una singur faptul c normele sale, de la cele privind proteciamediului i conservarea resurselor piscicole la cele referitoare la sigurana rutier,reglementarea serviciilor financiare, protecia datelor i protecia intereselor financiare aleUE, au efectul dorit pentru cetean.

Statele membre sunt obligate s se asigure c politicile Uniunii sunt puse n aplicare i, deregul, pot decide ele nsele care vor fi mijloacele de asigurare a punerii n aplicare. n aceast

privin, controalele i inspeciile au un rol crucial. n cazurile n care opiunile statelormembre n materie de asigurare a punerii n aplicare nu produc rezultatul scontat i punerea n

aplicare nu este uniform, Uniunea poate stabili norme comune privind modul de asigurare apunerii n aplicare, inclusiv, n cazul n care este necesar, poate impune cerina de a se aplicasanciuni penale pentru nclcarea legislaiei UE.

Coereni consecven

Chiar dac msurile UE n materie de drept penal pot juca un rol important n completareasistemelor naionale de drept penal, este evident c dreptul penal reflect valorile, tradiiile iopiunile de baz ale oricrei societi. Tratatul de la Lisabona accept aceast diversitate.6Din acest motiv, pentru ca legislaia UE n materie de drept penal s aib o valoare adugatreal, este deosebit de important s se garanteze consecvena i coerena acesteia.7

Un nou cadru juridic

Cadrul juridic prevzut de Tratatul de la Lisabona ofer noi posibiliti de dezvoltare alegislaiei UE n materie de drept penal. Cadrul juridic permite n special instituiilor UE i

5 A se vedea articolul 82 alineatul (1) din TFUE.6 A se vedea articolul 67 alineatul (1) din TFUE: Uniunea constituie un spaiu de libertate, securitate i

justiie, cu respectarea drepturilor fundamentale i a diferitelor sisteme de drept i tradiii juridice alestatelor membre.

7 n ceea ce privete necesitatea unei mai mari coerene n privina elaborrii dreptului penal al UE, a se

vedea, de exemplu, manifestul privind politica penal a UE din 2009, (http://www.crimpol.eu), elaboratde un grup de 14 profesori de drept penal din zece state ale Uniunii Europene.


4/14

RO 4 RO

statelor membre s conlucreze pe o baz clar n vederea instituirii unui drept penal al UEcoerent i consecvent, care, n acelai timp, protejeaz eficace drepturile persoanelorsuspectate, ale celor acuzate i ale victimelor i promoveaz calitatea justiiei. nainte deadoptarea Tratatului de la Lisabona, cadrul juridic aplicabil majoritii actelor legislative dindomeniul dreptului penal8 avea o serie de deficiene. Printre acestea se numra n specialcerina aprobrii n unanimitate de ctre toate statele membre, consultarea doar a

Parlamentului European i lipsa posibilitii de a se nainta aciuni n constatareanendeplinirii obligaiilor n faa Curii Europene de Justiie pentru a asigura punerea naplicare corect de ctre statele membre.

Noul cadru juridic ofer un rol important Parlamentului European prin procesul de codeciziei un control judiciar deplin Curii Europene de Justiie. Consiliul poate adopta o propuneredac aceasta se bucur de sprijinul unei majoriti calificate a statelor membre. n plus,Tratatul de la Lisabona consolideaz semnificativ rolul parlamentelor naionale. Acestea i

pot exprima punctele de vedere cu privire la propunerile legislative i au un cuvnt greu despus n monitorizarea respectrii principiului subsidiaritii. n domeniul dreptului penal, acestrol al parlamentelor naionale este mai puternic dect n contextul altor politici ale UE.9

Msurile din domeniul dreptului penal cuprind norme intruzive, care pot duce la privarea delibertate. Din acest motiv, Carta drepturilor fundamentale creia Tratatul de la Lisabona i-aconferit caracter juridic obligatoriu10 prevede limite importante ale aciunii UE n acestdomeniu. ntruct Carta orienteaz toate politicile UE, aceasta prevede un set de normeobligatorii fundamentale care protejeaz cetenii.

Atunci cnd legifereaz cu privire la dreptul penal material sau la dreptul de procedur penal,statele membre pot trage aa-numita frn de urgen atunci cnd consider c legislaia

propus are impact asupra aspectelor fundamentale ale sistemului lor naional de justiiepenal. n acest caz, este sesizat Consiliul European cu privire la propunere.

Danemarca nu particip la msurile adoptate recent n ceea ce privete dreptul penal material,n timp ce Regatul Unit i Irlanda particip numai la adoptarea i la aplicarea unor instrumentespecifice, dup luarea unei decizii de acceptare a participrii (opt-in).11

8 n temeiul fostului Tratat CE, chiar dac instrumentul utilizat n mod obinuit pentru legislaia nmaterie de drept penal erau deciziile-cadru din cadrul aa-numitului al treilea pilier, au fost dejaadoptate unele directive care prevd msuri de drept penal: pentru a asigura punerea n aplicare anormelor privind protecia mediului, mpotriva privind protecia mediului, mpotriva polurii cauzate denave i a angajrii ilegale (Directivele 2008/99, 2009/123 i 2009/52), bazate pe jurisprudena Curii deJustiie (C-176/03). Apropierea tipurilori nivelurilor de sanciuni a fost posibil doar n decizii-cadru(C-440/5).

9 A se vedea Protocolul nr. 1 privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea Europeani protocolulnr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, n special articolul 7 alineatul (2).

10 A se vedea Comunicarea Comisiei Strategie pentru punerea n aplicare efectiv a Cartei drepturilor

fundamentale de ctre Uniunea European - COM (2010)573 din 19.10.2010.11 A se vedea protocoalele nr. 21 i 22.


5/14

RO 5 RO

Motivul pentru care UE ar trebui s acioneze - valoarea adugat a legislaiei UE nmaterie de drept penal

Tratatul de la Lisabona confer UE competene att n domeniul dreptului de procedurpenal, ct i al dreptului penal material. Chiar dac UE nu are rolul de a nlocui codurilepenale naionale, legislaia UE n materie de drept penal poate totui reprezenta, n limitelecompetenelor UE, o valoare adugat important pentru sistemele de drept penal naionaleexistente.

Dreptul penal al UE ncurajeaz cetenii s i utilizeze cu ncredere dreptul la libercirculaie i a libertii de a cumpra bunuri sau servicii de la furnizori din alte statemembre, printr-o combatere mai eficient a criminalitii i prin adoptarea unor standardeminime privind drepturile procedurale n procedurile penale, precum i privind victimeleinfraciunilor.

n prezent, multe infraciuni grave, inclusiv nclcri ale legislaiei UE armonizate, au uncaracter transfrontalier. Prin urmare, infractorii sunt ncurajai i au posibilitatea de a alegestatul membru cu cel mai indulgent sistem de sanciuni n anumite domenii aleinfracionalitii, atunci cnd nu exist un grad de apropiere a legislaiilor naionale care sfac imposibil existena unor astfel de refugii sigure.

Existena unor norme comune consolideaz ncrederea reciproc dintre autoritilejudiciare i de aplicare a legii ale statelor membre. Acest lucru faciliteaz recunoatereareciproc a msurilor judiciare, ntruct autoritile naionale se simt mai confortabil atuncicnd recunosc hotrri pronunate n alt stat membru dac definiiile infraciunilor penale

n cauz sunt compatibile i dac exist un nivel minim de apropiere a niveluluisanciunilor. Existena unor norme comune faciliteaz, de asemenea, cooperarea cu privirela folosirea unor msuri de anchet speciale n cazurile transfrontaliere.

Dreptul penal al UE contribuie la prevenirea i sancionarea nclcrilor grave alelegislaiei UE n domenii importante de politic, precum protecia mediului sau angajareailegal.

1. DOMENIUL DE APLICARE A DREPTULUI PENAL AL UE

UE poate adopta, n temeiul articolului 83 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene(TFUE), directive care s prevad norme minime privind dreptul penal al UE pentru diferiteinfraciuni.

n primul rnd, pot fi adoptate msuri n temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE cuprivire la o list de zece infraciuni enumerate explicit (aa-numitele euroinfraciuni), carese refer la terorism, la traficul de persoane i exploatarea sexual a femeilori a copiilor, latraficul ilicit de droguri, la traficul ilicit de arme, la splarea banilor, la corupie, lacontrafacerea mijloacelor de plat, la criminalitatea informatic i la criminalitatea


6/14

RO 6 RO

organizat.12 Aceste infraciuni merit, prin definiie, s fie abordate la nivelul UE, ca urmarea gravitii lor deosebite i a dimensiunii transfrontaliere, astfel cum se prevede n tratat.Majoritatea domeniilor infracionalitii fac deja obiectul unor acte legislative adoptate naintede Tratatul de la Lisabona, care au fost actualizate sau sunt n curs de actualizare.Euroinfraciuni suplimentare pot fi definite doar de ctre Consiliu, hotrnd n unanimitate,dup aprobarea Parlamentului European.

n al doilea rnd, articolul 83 alineatul (2) din TFUE permite Parlamentului European iConsiliului s stabileasc, pe baza unei propuneri a Comisiei: norme minime referitoare ladefinirea infraciunilori a sanciunilor n cazul n care apropierea actelor cu putere de lege ia normelor administrative ale statelor membre n materie penal se dovedete indispensabil

pentru a asigura punerea n aplicare eficient a unei politici a Uniunii ntr-un domeniu care afcut obiectul unor msuri de armonizare. Aceast clauz nu enumer infraciuni specifice,dar prevede c ndeplinirea unor criterii de natur juridic este o condiie prealabil pentruadoptarea de msuri de drept penal la nivelul UE. Prin urmare, instituirea unei politici UE nmaterie penal se justific n special n lumina articolului 83 alineatul (2) din TFUE, iar

prezenta comunicare intenioneaz s prevad orientri specifice cu privire la acelai articol.n primul rnd, tocmai n acest domeniu instituiile UE trebuie s ia decizii de politic dac srecurg sau nu la msuri de drept penal (n locul altor msuri, precum sanciunileadministrative) ca instrument de asigurare a punerii n aplicare i trebuie s stabileasc ce

politici UE necesit utilizarea dreptului penal ca instrument suplimentar de asigurare a puneriin aplicare.

Exemplu: Normele UE privind comportamentul pieei financiare reprezint un caz n caredreptul penal ar putea fi un instrument suplimentar util de asigurare a unei puneri n aplicareeficace. Dup cum a artat criza financiar, normele privind piaa financiar nu suntntotdeauna respectate i aplicate suficient. Acest lucru poate submina grav ncrederea nsectorul financiar. O mai mare convergen ntre sistemele juridice ale statelor membre,inclusiv n ceea ce privete dreptul penal, poate ajuta la prevenirea riscului unei funcionrinecorespunztoare a pieelor financiare i poate contribui la crearea unor condiii deconcuren echitabile pe piaa intern.13

n plus, articolul 325 alineatul (4) din tratat prevede posibilitatea specific de a se lua msurin domeniul prevenirii fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii i alcombaterii acestei fraude, domeniu n care exist deja unele acte legislative, adoptate naintede Tratatul de la Lisabona.14 Este un domeniu de o importan major pentru contribuabiliidin UE, care finaneaz bugetul UE i care ateapt, pe bun dreptate, s se adopte msuri

12 A se vedea deciziile-cadru i directiva menionate mai sus, la nota de subsol 3. Unele dintre acestedecizii-cadru vor fi reevaluate n lumina Tratatului de la Lisabona n anii urmtori, inclusivDecizia-cadru 2000/383, astfel cum a fost modificat de Decizia-cadru 2001/888, n 2012.

13 A se vedea Comunicarea Consolidarea regimurilor de sanciuni n sectorul serviciilor financiare,COM (2010) 716 din 8.12.2010.

14 A se vedea Convenia din 1995 privind protejarea intereselor financiare ale UE i protocoalele laaceasta i Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 2988/95 din 18.12.1995 privind protec ia

intereselor financiare ale Comunitilor Europene privind sanciunile administrative, JO L 312/1 din23.12.1995.


7/14

RO 7 RO

eficace de combatere a activitilor ilegale care vizeaz fondurile publice ale UE, de exemplun contextul fondurilor agricole i regionale ale UE sau al ajutorului pentru dezvoltare.15

2. CARE AR TREBUI S FIE PRINCIPIILE DIRECTOARE ALE LEGISLAIEI UE N MATERIEDE DREPT PENAL?

La fel ca n cazul dreptului naional, i legislaia UE n materie de drept penal are nevoie de oanaliz atent. Dreptul penal, fie c este naional sau european, const n norme ce au unimpact semnificativ asupra persoanelor. Din acest motiv i pentru c dreptul penal trebuie srmn ntotdeauna o msur de ultim instan, noua legislaie prevede respectarea unor

principii juridice fundamentale.

2.1. Principii generale care trebuie respectaten ceea ce privete dreptul penal, trebuie acordat o atenie special cerinei generale calegislaia UE s respecte principiul subsidiaritii. Aceasta nseamn c UE poate legifera

doar dac obiectivul respectiv nu poate fi atins mai eficace prin msuri la nivel naional sauregional i local, putnd fi realizat mai bine la nivelul Uniunii datorit amplorii sau a efecteloraciunii propuse.

.

n plus, drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate de Carta drepturilorfundamentale a UE i de Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i alibertilor fundamentale, trebuie respectate n orice domeniu de politic al Uniunii. Msurilede drept penal sunt sensibile din punctul de vedere al respectrii drepturilor fundamentale.Aceste msuri interfereaz n mod inevitabil cu drepturile individuale, indiferent dac este

vorba de cele ale suspectului, ale victimei sau ale martorilor. n ultim instan, acestea potduce la privarea de libertate, astfel c necesit o atenie deosebit din partea legiuitorului.

2.2. O abordare n dou etape a legislaiei n materie de drept penalLegiuitorul UE ar trebui s urmeze dou etape la luarea deciziei privind msurile de drept

penal menite s asigure punerea n aplicare eficace a politicilor UE care fac obiectul unormsuri de armonizare.

2.2.1. Etapa 1: Decizia de a adopta sau nu msuri de drept penal Necesitate

i propor

ionalitate - dreptul penal ca m

sur

de ultim

instan

(ultima ratio)

Anchetele i sanciunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetenilori au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie s rmn ntotdeauna o msurla care se recurge n ultim instan. Acest lucru este reflectat n principiul general al

proporionalitii (astfel cum este enunat n Tratatul privind Uniunea European16i, n mod

15 A se vedea Comunicarea privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin msuri dedrept penal i investigaii administrative - o politic integrat pentru a proteja banii contribuabililor,

COM (2011) 293 din 26.5.2011.16 Articolul 5 alineatul (4) din TUE.


8/14

RO 8 RO

specific pentru sanciunile penale, n Carta drepturilor fundamentale a UE17). Pentru msurilede drept penal care sprijin punerea n aplicare a politicilor UE18, tratatul prevede, n modexplicit, efectuarea unui test pentru a se verifica dac msurile de drept penal sunt eseniale

pentru atingerea obiectivului aplicrii eficace a politicii respective.

Prin urmare, legiuitorul trebuie s analizeze dac alte msuri dect cele de drept penal, de

exemplu regimuri de sanciuni de natur administrativ sau civil, nu ar putea asigura n modsuficient aplicarea politicii i dac dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace.Acest lucru va necesita efectuarea unei analize detaliate n evalurile de impact care precedorice propunere legislativ, inclusiv, de exemplu i n funcie de particularitile domeniuluide politic n cauz, s se analizeze dac regimurile de sanciuni ale statelor membre obinrezultatul scontat, precum i dificultile cu care se confrunt autoritile naionale care pun naplicare legislaia UE la faa locului.

2.2.2. Etapa 2: Principiile care stau la baza deciziei privind tipul msurilor de drept penalcare trebuie adoptate

n cazul n care etapa 1 demonstreaz necesitatea recurgerii la dreptul penal, urmtoareantrebare care se pune este: ce tip de msuri concrete trebuie adoptate?

Norme minimeLegislaia UE privind definiia infraciunilor i sanciunilor penale este limitat lanorme minime n temeiul articolului 83 din tratat.Aceast limitare exclude o armonizarecomplet. n acelai timp, principiul securitii juridice impune definirea clar acomportamentului care trebuie considerat a intra sub incidena sanciunilor penale.

Cu toate acestea, o directiv UE privind dreptul penal nu are niciun efect direct asupra

cetenilor, fiind necesar ca aceasta s fie transpus n legislaia naional. Prin urmare,cerinele de asigurare a securitii juridice nu sunt aceleai ca i n cazul dreptului penalnaional. Este esenial ca legiuitorului naional s i fie clar ce rezultate trebuie obinute prin

punerea n aplicare a legislaiei UE.

n ceea ce privete sanciunile, normele minime pot fi cerine privind aplicarea anumitortipuri de sanciuni (de exemplu, amenzi, ncarcerare sau interzicerea unor drepturi), aanumitor niveluri de sanciuni sau a unei definiii la nivelul ntregii UE a ceea ce se considera fi circumstane agravante sau atenuante. n fiecare caz, instrumentul UE poate doar sstabileasc ce sanciuni trebuie s reprezinte nivelul mimim de sanciuni aflat la dispoziia

judectorilor din fiecare stat membru.

Necesitate i proporionalitateCondiia necesitii stabilit mai sus se aplic i la nivelul deciziei privind alegereamsurilor de drept penal care trebuie incluse ntr-un instrument legislativ anume. Testulnecesitii devine cu att mai important cu ct sunt mai detaliate normele avute n vedere nceea ce privete tipul i nivelul sanciunilor care urmeaz a fi solicitate statelor membre. Se

17 Articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale a UE.18 Articolul 83 alineatul (2) din TFUE.


9/14

RO 9 RO

aplic cerina explicit din Carta drepturilor fundamentale19 ca severitatea sanciunii s nu fiedisproporionat fa de infraciune".

Dovezi factuale clarePentru a stabili necesitatea adoptrii de norme minime privind dreptul penal, instituiile UE

trebuie s se poat baza pe dovezi factuale clare cu privire la natura sau efectele infraciunii ncauzi cu privire la existena unei situaii juridice divergente din toate statele membre, carear putea pericilita asigurarea punerii n aplicare eficace a unei politici UE care face obiectularmonizrii. Din acest motiv, autoritile naionale trebuie s pun la dispoziia UE datestatistice care s i permit s analizeze situaia de fapt. Ca parte a aciunii sale demonitorizare, Comisia va elabora planuri de colectare a unor date statistice i a unor dovezisuplimentare pentru a aborda domeniile care fac obiectul articolului 325 alineatul (4) i alarticolului 83 alineatul (2).

Sanciuni pe msura infraciuniiElaborarea legislaiei n materie de drept penal, n special pentru a sprijini eficacitatea

politicilor UE, necesit, de asemenea, o atenie deosebit, de exemplu n ceea ce priveteurmtoarele aspecte:

dac s se includ sau nu alte tipuri de sanciuni dect ncarcerarea i amenzile pentrua se asigura un nivel maxim de eficacitate, proporionalitate i disuasiune, precum idac sunt necesare msuri suplimentare, ca de exemplu confiscarea; i

dac s se impun sau nu rspunderea penal sau nepenal persoanelor juridice, nspecial n ceea ce privete domeniile infracionalitii n care entitile juridice au unrol deosebit de important ca autori de infraciuni.

.

19 Articolul 49 din Carta drepturilor fundamentale a UE.


10/14

RO 10 RO

Care poate fi coninutul normelor minime ale UE n materie de drept penal?

Definiia infraciunilor, i anume descrierea comportamentului considerat infracional,acoper ntotdeauna comportamentul principalului autor al infraciunii, dari, n majoritatea

cazurilor, comportamentul auxiliar, precum instigarea i complicitatea. n unele cazuri, esteinclusi tentativa de a comite infraciunea.

Toate instrumentele de drept penal ale UE includ n definiie comportamentul deliberat, dar,n unele cazuri, i comportamentul care denot neglijen grav. Unele instrumente definescmai n detaliu circumstanele care ar trebui considerate agravante sau atenuante pentru astabili sanciunea ntr-un anumit caz.

n general, legislaia UE se refer att la infraciunile svrite de persoane fizice, ct i lacele svrite de persoane juridice, cum ar fi societi sau asociaii.Acestea din urm pot fiimportante n multe domenii, de exemplu n ceea ce privete rspunderea pentru deversrile

de petrol. Cu toate acestea, n legislaia existent, statele membre au avut ntotdeaunaposibilitatea de a alege tipul de rspundere al persoanelor juridice n ceea ce privetecomiterea infraciunilor penale, ntruct conceptul rspunderii penale a persoanelor juridice nuexist n toate ordinile juridice naionale.

Mai mult, legislaia UE poate acoperi normele privind competena, precum i alte aspectecare se consider c fac parte din definiie ca elemente necesare pentru aplicarea eficace adispoziiei juridice.

n ceea ce privete sanciunile, prin dreptul penal al UE se poate solicita statelor membre sadopte sanciuni penale eficace, proporionale i disuasive pentru un anumit comportament.

Eficacitatea impune ca sanciunea s fie adecvat pentru realizarea obiectivului dorit,respectiv respectarea normelor;proporionalitatea impune ca sanciunea s fie proporionalcu gravitatea comportamentului i ca efectele sale s nu depeasc ceea ce este necesar

pentru atingerea obiectivului, iar disuasiunea impune ca sanciunile s constituie o msuradecvat de descurajare pentru potenialii autori de infraciuni.

Uneori, dreptul penal al UE stabilete mai exact ce tipuri i/sau niveluri de sanciuni trebuie sfie aplicabile. Pot fi, de asemenea, incluse dispoziii privind confiscarea. Obiectivul principalal apropierii legislaiei la nivelul ntregii UE nu este acela de a majora nivelul sanciunilorcorespunztoare aplicabile n statele membre, ci mai degrab de a reduce gradul de variaiedintre sistemele naionale i de a garanta faptul c cerinele de aplicare a unor sanciuni

eficace, proporionale i disuasive sunt efectiv ndeplinite n toate statele membre.

3. N CE DOMENII DE POLITIC ALE UE AR PUTEA FI NECESARE DISPOZIII DE DREPTPENAL ALE UE?

Msurile de drept penal pot fi considerate un element de asigurare a punerii n aplicare eficacea politicilor UE, recunoscut de Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. Politicile UEacoper o mare varietate de subiecte, cu privire la care, n ultimele dou decenii, au fostelaborate norme comune pentru bunstarea cetenilor. Aceste domenii de politic variaz dela norme privind uniunea vamali piaa intern la protecia mediului.


11/14

RO 11 RO

n toate aceste domenii de politic, statele membre au obligaia de a se asigura c nclcarealegislaiei UE este sancionat n mod eficace, proporional i disuasiv. n general, statelemembre pot alege natura sanciunii, care nu trebuie s fie de natur penal, putnd fi iadministrativ.

Atunci cnd, lsndu-se la latitudinea statelor membre modalitatea de punere n aplicare a

legislaiei UE, nu se reuete aplicarea eficace a acesteia, poate fi necesar s se reglementezela nivelul UE, prin norme minime, sanciunile pe care statele membre trebuie s le prevad nlegislaia lor naional. Apropierea nivelurilor sanciunilor va fi avut n vedere n special ncazul n care, n urma unei analize a legislaiei actuale n materie de sanciuni de naturadministrativ sau penal, rezult c exist diferene semnificative ntre statele membre i ncazul n care diferenele respective duc la aplicarea incoerent a normelor UE.

Dac sunt necesare aciuni la nivel UE, legiuitorul UE trebuie s decid dac sunt necesaresanciuni penale sau dac sunt suficiente sanciuni administrative comune. Aceasta va depindede o evaluare de la caz la caz a problemelor specifice privind punerea n aplicare ntr-undomeniu de politic n conformitate cu principiile directoare prevzute mai sus.

Exist o serie de domenii de politic care au fost armonizate i n care s-a stabilit c suntnecesare msuri de drept penal la nivelul UE. Este vorba n special de msuri de combatere a

practicilor duntoare grave i a profiturilor ilegale n unele sectoare economice pentru aproteja activitile ntreprinderilor legitime i interesul contribuabililor:

sectorul financiar, de exemplu privind manipularea pieei sau utilizarea abuziv atranzaciilor pe baz de informaii privilegiate;20

combaterea fraudei care afecteaz interesele financiare ale Uniunii Europene, pentru a seasigura faptul c banii contribuabililor sunt protejai ntr-un grad echivalent pe ntreg

teritoriul Uniunii.ntr-o comunicare recent, Comisia a stabilit o serie de instrumente carear trebui avute n vedere pentru consolidarea acestei protecii,21 inclusiv procedura penal,definiii comune ale infraciunilori norme n materie de jurisdicie;

protecia euro mpotriva contrafacerii prin dispoziii de drept penal, pentru aconsolida ncrederea opiniei publice n securitatea mijloacelor de plat.

Comisia va continua s reflecteze asupra modalitilor prin care dreptul penal ar puteaajuta la redresarea economic, contribuind la abordarea economiei ilegale i ainfracionalitii financiare.

n alte domenii de politic armonizate, rolul potenial al dreptului penal ca instrument necesar

pentru asigurarea punerii n aplicarea eficace ar putea fi, de asemenea, analizat n continuare.Iat cteva exemple cu titlu indicativ:

20 A se vedea Comunicarea privind consolidarea regimurilor de sanciuni n sectorul serviciilor financiare,COM (2010) 716 final din 8.12.2010, p.14.

21 A se vedea Comunicarea privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin msuri de

drept penal i investigaii administrative - o politic integrat pentru a proteja banii contribuabililor,COM (2011) 293 din 26.5.2011, p. 10.


12/14

RO 12 RO

transporturile rutiere, n ceea ce privete, de exemplu, cazurile de nclcare grav anormelor sociale, tehnice, de siguran i de pia ale UE pentru transporturile

profesionale;22

protecia datelor,pentru cazurile de nclcare grav a normelor UE existente;23 normele vamale, n ceea ce privete apropierea infraciunilor vamale i a sanciunilor n

acest domeniu; 24

protecia mediului, dac legislaia existent n materie de drept penal n acest domeniu25necesit o consolidare suplimentar n viitor pentru a preveni i sanciona daunele adusemediului;

politica n domeniul pescuitului, n cadrul creia UE a adoptat o campanie de toleranzero mpotriva pescuitului ilegal, nedeclarat i nereglementat;

politici privind piaa intern de combatere a practicilor ilegale grave, cum ar ficontrafacerea i corupia sau conflictul de interese nedeclarat n contextul achiziiilor

publice.

Aceste domenii vor necesita o analiz suplimentar pentru a se stabili daci n care dintreacestea instituirea unor norme minime privind definiia infraciunilori sanciunilor penale se

poate dovedi esenial pentru asigurarea punerii n aplicare eficace a legislaiei UE.

Aceast analiz ar trebui s ia n considerare urmtoarele aspecte:

Gravitatea i caracterul nclcrii legislaiei. n cazul anumitor acte ilegale consideratedeosebit de grave, este posibil ca o sanciune administrativ s nu fie un rspuns suficient de

puternic. Tot astfel, se poate opta pentru recurgerea la sanciuni penale atunci cnd seconsider important s se sublinieze dezacordul puternic, pentru a se garanta efectuldisuasiv. nscrierea condamnrilor n cazierele judiciare poate avea un caracter disuasivdeosebit. n acelai timp, procedurile penale ofer adesea o protecie mai mare a drepturiloracuzatului, reflectnd gravitatea acuzaiei. Trebuie avut n vedere i eficiena sistemului desanciuni, precum i msura n care i motivele pentru care prin sanciunile existente nu seobine nivelul de respectare dorit. Ar trebui ales tipul de sanciune considerat cel mai adecvat

pentru atingerea obiectivului global de eficacitate, proporionalitate i disuasiune. O sanciuneadministrativ poate fi adesea decis i executat fr ntrziere, putnd fi astfel evitate

procedurile ndelungate i care necesit resurse. Din acest motiv, pot fi avute n vederesanciuni administrative n domeniile n care, de exemplu, infraciunea nu este deosebit de

grav sau este comis de multe ori, precum i n domeniile n care sanciunile i procedurile

22 Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 391 din 28.3.2011, care nsoete Cartea albFoaie de parcurs pentru un spaiu european unic al transporturilor Ctre un sistem de transportcompetitiv i eficient din punct de vedere al resurselor, COM (2011) 144 din 28.3.2011, punctul 176.

23 A se vedea comunicarea O abordare global a proteciei datelor cu caracter personal n UniuneaEuropean , COM (2010) 609 din 4.11.2010, p. 9.

24 A se vedea comunicarea Crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie pentru cetenii Europei -plan de aciune pentru punerea n aplicare a Programului de la Stockholm , COM (2010) 171 din20.4.2010, p. 22.

25 A se vedea Directiva 2008/99/CE privind protecia mediului prin intermediul dreptului penal,

JO L 328/28 din 6.12.2008, i Directiva 2009/123/CE privind poluarea cauzat de nave i introducereaunor sanciuni n caz de nclcare, JO L 280/52 din 27.10.2009.


13/14

RO 13 RO

administrative sunt adecvate i eficace din alte motive (de exemplu, evaluri economicecomplexe). n multe cazuri, dreptul administrativ prevede o gam mai larg de posibilesanciuni, de la amenzi la suspendarea licenelori la anularea dreptului la beneficii publice,care pot fi adaptate n funcie de situaia respectiv. Astfel, n multe cazuri, sanciunileadministrative pot fi suficiente sau chiar mai eficace dect sanciunile penale.

4. CONCLUZIE

Dei noul cadru juridic instituit prin Tratatul de la Lisabona nu modific n mod fundamentaldomeniul de aplicare posibil al dreptului penal al UE, acesta consolideaz semnificativ

posibilitatea de a se realiza progrese n ceea ce privete elaborarea unei politici coerente a UEn materie penal, bazat att pe preocuparea pentru o asigurare a punerii n aplicare eficace,ct i pe o protecie solid a drepturilor fundamentale. Prezenta comunicare reprezint un

prim pas n cadrul eforturilor Comisiei de a institui o politic a UE n materie penal coerenti consecvent, prin stabilirea modului n care UE ar trebui s utilizeze dreptul penal pentru aasigura punerea n aplicare eficace a politicilor sale. Aceast politic trebuie astfel elaborat

nct s pun accentul pe nevoile cetenilor UE i pe cerinele unui spaiu de libertate,securitate i justiie al UE, respectnd totodat pe deplin subsidiaritatea i principiul conformcruia la dreptul penal se apeleaz doar n ultim instan.n acest sens, Comisia va elabora, n strns cooperare cu Parlamentul i Consiliul, un limbaj-tip, care s l orienteze pe legiuitorul UE ori de cte ori elaboreaz dispoziii n materie dedrept penal care prevd norme minime privind infraciunile i sanciunile. S-ar contribui astfella asigurarea consecvenei, la consolidarea securitii juridice i la facilitarea punerii naplicare a legislaiei UE. De asemenea, Comisia va institui un grup de experi care s o ajuten ceea ce privete colectarea de dovezi factuale i lansarea unor discuii suplimentare cu

privire la aspecte juridice importante, pentru a se asigura punerea n aplicare eficient alegislaiei UE n sistemele naionale de drept penal ale statelor membre. Acest lucru include,

de exemplu:- relaia dintre sistemele de sanciuni penale i nepenale; i

- interpretarea noiunilor de drept penal utilizate regulat n legislaia UE, precum:sanciuni eficace, proporionale i disuasive, cazuri minore sau complicitate.

Pe baza unei evaluri aprofundate a msurilor existente n materie de drept penal i aconsultrii continue a statelor membre i a experilor independeni, Comisia va continua sdezvolte politica UE n materie penal n anii urmtori.


14/14

RO 14 RO

Viziunea noastr privind o politic a UE coerenti consecvent n materie penal pnn 2020:

- dreptul penal al UE poate fi un instrument important pentru mbuntirea combateriicriminalitii ca rspuns la preocuprile cetenilor UE i pentru punerea n aplicare eficace a

politicilor UE;

- n domeniile de politic ale UE n care a fost identificat un deficit n materie de asigurare apunerii n aplicare, Comisia va analiza necesitatea adoptrii unor msuri de drept penal, pebaza unei evaluri a practicii n materie de asigurare a punerii n aplicare i respectnd pedeplin principiile fundamentale prevzute n tratat, precum subsidiaritatea i

proporionalitatea. Acest lucru este valabil n special n ceea ce privete protecia funcionriipieelor financiare, protecia intereselor financiare ale UE, protecia monedei euro mpotrivacontrafacerii, nclcrile grave ale normelor n materie de transport rutier, nclcrile grave alenormelor n materie de protecie a datelor, infraciunile vamale, protecia mediului, politica ndomeniul pescuitului i politicile privind piaa internde combatere a practicilor ilegale grave,cum ar fi contrafacerea i corupia sau conflictul de interese nedeclarat n contextul

achiziiilor publice;

- ar trebui ca la nivelul UE s existe o nelegere comun a principiilor directoare care stau labaza legislaiei UE n materie de drept penal, cum ar fi interpretarea conceptelor juridice debaz utilizate n dreptul penal al UE i modul n care sanciunile de natur penal pot oferi ovaloare adugat ct mai mare la nivelul UE;

- msurile de drept penal ar trebui s fie ferm ancorate n standarde solide aplicate la nivelulUE pentru drepturile procedurale i ale victimelor, n conformitate cu Carta drepturilorfundamentale a UE.

jai - cooperare in materie penala

Documents