104

- instanŃa competentă să soluŃioneze cererea de suspendare şi termenul de formulare a cererii de suspendare.

- condiŃiile de admisibilitate a suspendării actului administrativ atacat.

- actul prin care se dispune suspendarea judecătorească a executării actului administrativ atacat este: fie o sentinŃă, fie o încheiere, ambele reprezintă hotărâri ale instanŃei care pot fi atacate în recurs în termenul legal, respectiv de 5 zile de la pronunŃare.

- durata suspendării executării actului administrativ atacat, este de regulă până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a acŃiunii pe fond.

- calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de suspendare este recursul.

PROCEDURA DE SOLUłIONARE A CERERII ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII 554/2004. SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV ATACAT

Formularea acŃiunii în contencios administrativ După îndeplinirea procedurii prealabile se poate formula acŃiunea în

justiŃie în 30 de zile de la primirea răspunsului autoritatii emitente a actului administrativ, urmare promovarii recursului gratios,sau de la expirarea celor 30 de zile in care autoritatea trebuie sa dea raspunsul. Acest termen este untermen de prescriptie susceptibil de suspendare,intrerupere,repunere in termen,insa actiunea trebuie formulate la instanta in termenul maxim de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere. Acest termen de un an a fost considerat termen limita de prescriptie sau termen de decadere.Indiferent cum l-am denumi,literature juridical este unanima in a aprecia ca termenul de un an este termen limita. Cat priveste Legea nr.1/1967,aceasta prevedea un termen mai scurt,de 6 luni,iar Legea contenciosului administrative din 1925 nu prevedea nici un termen,aratand ca aceste actiuni pot fi intentate oricand.

105

Referitor la competenta teritoriala a instantelor care solutioneaza actiunile in contencios administrativ,in lege se prevede ca aceasta apartine instantei in circumscriptiacareia domiciliaza reclamantul. În literatura juridica s-a aratat că această prevedere legală este în favoarea reclamantului, care însa poate sa renunte la favoarea prevazuta de Legea 29/1990 si sa introduca actiunea la instanta de domiciliu a paratului,in conformitate cu dispozitia din dreptul comun(art.5 din Codul de procedura civila). În acŃiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului administrativ,recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei suferite prin incalcarea dreptului pe care legea i-l recunoaste sip e care autoritatea administrativa l-a incalcat. Nu este obligatoriu ca prin aceeasi actiune reclamantul sa ceara atat anularea actului,cat si repararea pagubei,deoarece este posibil ca la data introducerii actiunii in aularea actului administrativ reclamantul san u cunoasca paguba si intinderea acesteia. Iata de ce el poate formula si separat actiune in repararea pagubei.In acest caz termenul de prescriptie incepe sa curga de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuie sa cunoasca intinderea pagubei. In sprijinul actiunii sale reclamantul are obligatia de a depune actul pe care il ataca sau,dupa caz,raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul pretentiei sale juridice. În cazul in care nu a primit nici un raspuns la cerere va depune la dosar copia cererii sale adresate autoritatii publice cu mentiunea ca este conforma cu originalul. În cazul in care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat in forma orala se pune problema daca impotriva acestor acte se poate formula actiune in contencios administrativ. În partea consacrata actelor administrative am aratat ca acestea din punct de vedere al formei pot fi: scrise,orale si implicite. Mentiunea din Legea nr.29/1990 referitoare la obligatia de a depune instantei o copie a actului administrativ contestat se refera la actul administrative scris,ceea ce nu inseamna ca impotriva actelor administrative orale nu s-ar putea introduce actiune in contencios administrativ.

Obiectul acŃiunii judiciare în contencios administrativ Cu ocazia formulării acŃiunii judiciare în contencios administrativ,

reclamantul poate cere următoarele: anularea actului administrativ unilateral, vătămător, în tot sau în parte, repararea pagubei suferite, ca urmare a actului

106

administrativ vătămător, daune morale, obligarea autorităŃii pârâte să emită un anumit act în condiŃiile şi cu respectarea legii; se poate cere, în condiŃiile legii, amendarea conducătorului, persoanei vinovate (a funcŃionarului public) de emitere a actului ilegal sau vinovate de refuzul eliberării actului în condiŃiile legii.

În toate situaŃiile, instanŃa se pronunŃă asupra tuturor capetelor de cereri formulate prin acŃiunea introdusă în contencios administrativ.

Reclamantul mai poate cere, în termenul legal, anularea, aplicarea, executarea contractului administrativ încheiat de părŃi sau poate formula orice alte cereri legate de contracte sau de executarea lor.

În toate cazurile, la soluŃionarea acŃiunilor în contencios administrativ se vor respecta cu stricteŃe principiile următoare: principiul priorităŃii interesului public; principiul celerităŃii soluŃionării cererilor şi principiul oficialităŃii executării hotărârilor pronunŃate în contencios administrativ; de asemenea, se va Ńine cont şi de principiul disponibilităŃii părŃii, precum şi de principiul libertăŃii contractuale părŃilor (în acŃiunile ce privesc contractele administrative).

InstanŃa competentă să soluŃioneze acŃiunea în contencios

În primă instanŃă, acŃiunea poate fi judecată în complet format dintr-un

singur judecător, la tribunal, sau la Curtea de Apel, după caz, la secŃia contencios administrativ şi fiscal potrivit noii legi judiciare de organizare a instanŃelor (Legea nr.304/2004).

Când un act este considerat vătămător şi este emis de o autoritate publică locală, cererea poate fi soluŃionată de tribunale, iar când actul este emis de o autoritate publică centrală, cererea se soluŃionează de CurŃile de Apel, secŃia sus-menŃionată.

De asemenea, când este vorba de atacarea unor acte cu valoare de sub 5.000.000.000 lei, cererile se vor ataca şi se vor soluŃiona de tribunale secŃia contencios administrativ şi fiscal, iar când valoarea depăşeşte 5.000.000.000 lei, cererile vor fi soluŃionate de către CurŃile de Apel în primă instanŃă.

Sub aspectul competenŃei materiale, aceasta revine deci tribunalelor sau CurŃilor de Apel, pe fond, secŃiilor specializate, dar sub aspectul competenŃei teritoriale, acŃiunea în contencios este una alternativă, adică poate fi competentă instanŃa de la domiciliul reclamantului sau pârâtului.

Nu se poate invoca, în condiŃiile contenciosului administrativ, excepŃia de incompetenŃă teritorială, instanŃa sesizată trebuind să soluŃioneze cererea formulată de parte.

107

AcŃiunile formulate împotriva OrdonanŃelor Guvernului Spre deosebire de Legea 29/1990, abrogată, prin Legea 554/2004, se

poate ataca, aşa cum am arătat, pe calea acŃiunii în contencios, atât o OrdonanŃă de Guvern sau o dispoziŃie din OrdonanŃa de Guvern, când aceasta este vătămătoare pentru cel ce reclamă, cât şi Hotărârile de Guvern sau dispoziŃii cuprinse în acestea.

Aceste acŃiuni pot fi formulate oricând, dar trebuie subliniat faptul că pentru atacarea OrdonanŃelor de Guvern este obligatoriu ca acŃiunea să fie însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate. Acest lucru corespunde prevederilor din art.126 alin.6, deoarece este vorba despre o excepŃie de neconstituŃionalitate a dispoziŃiilor cuprinse în actul atacat. InstanŃa de contencios verifică dacă se îndeplinesc condiŃiile prevăzute de Legea 47/1992 art.29 alin 2, 3, republicată şi modificată, în sensul că instanŃa va face o analiză a textelor, prin care se vor arăta dispoziŃiile ce nu corespund legilor, ConstituŃiei şi va sesiza Curtea ConstituŃională printr-o Încheiere, care, la rândul ei, se va pronunŃa printr-o Decizie asupra excepŃiei invocate.

Termenul de formulare a acŃiunii în contencios Art.11 din Legea 554/2004 prevede ca acest termen este de 6 luni de la

emiterea actului respectiv, iar în situaŃiile de respingere a plângerii prealabile, de 6 luni de la data respingerii plângerii, spre deosebire de Legea 29/1990, când termenul era de 30 zile de la comunicarea actului atacat. După ce a expirat termenul de soluŃionare de 30 de zile, respectiv de 6 luni, se poate formula acŃiunea în instanŃa de contencios. De asemenea, în termen de 6 luni de la încheierea unui contract administrativ. Există situaŃii în care cererile împotriva actelor administrative vătămătoare se pot introduce şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an.

Termenul de 6 luni este un termen de prescripŃie, iar termenul de 1 an de la emiterea actului este un termen de decădere.

În situaŃia în care acŃiunea este formulată de prefect, de AgenŃia FuncŃionarilor Publici, de Ministerul Public, sau de o autoritate publică, termenul de 6 luni sau de 1 an curge de la data la care s-a luat cunoştinŃă de actul nelegal. Argumentul ce stă la baza acestei prevederi este că termenul curge de la data comunicării sau luării la cunoştinŃă, deoarece nu în toate cazurile actul administrativ se comunică părŃii, ci doar organului interesat, iar partea ia cunoştinŃă de el în urma unei plângeri către acest organ.

108

În concluzie, în ce priveşte termenul de introducere a unei astfel de acŃiuni se impune respectarea cu stricteŃe a prevederilor cuprinse în art.11 pct.1-5 din lege, deoarece termenul reprezintă o condiŃie obligatorie şi esenŃială pentru admisibilitatea acŃiunii în contencios administrativ. a atare, termenul de a formula plangere prealabila si actiune in Contencios curge pentru reclamanta de la data luarii efective la cunostinta de catre aceasta si nu de la data comunicarii lui (care reprezinta regula).

Actele impuse de lege ce se anexează la cererea în contencios administrativ

AcŃiunea în contencios trebuie scrisă de partea ce o face, semnată şi

datată de aceasta, adresată instanŃei de judecată; în mod obligatoriu, la acŃiune trebuie să se ataşeze actul de autoritate considerat vătămător; de asemenea, se anexează copie de pe plângerea prealabilă, cererea de probe, care pot fi: acte, martori, avize, expertize, interogatorii şi orice alte acte ce pot fi depuse în apărare şi în susŃinerea acŃiunii formulate (art.12 din Legea 554/2004).

Cu privire la probele ce se efectuează în contencios adminis-trativ, este evident că se aplică prevederile Codului de procedură civilă, dar la fel de evidentă este şi obligativitatea persoanei care se consideră vătămată de a depune toate înscrisurile necesare, în dovedirea cererii formulate (conform art.1169 Cod civ.).

Citarea părŃilor în instanŃa de contencios şi relaŃiile solicitate de instanŃă

Preşedintele instanŃei, când primeşte cererea-acŃiunea în contencios, o

înregistrează şi verifică timbrajul, stabileşte un termen de judecată de urgenŃă, cu menŃiunea ca reclamantul să timbreze cu suma (precizată pe citaŃie), iar pârâtul, cu menŃiunea să depună întâmpinare. Se mai pot cere relaŃii de la organele emitente ale actului atacat sau de la alte organe de autoritate, implicate în emiterea acelui act. În cazul în care se atacă un act emis de o autoritate administrativă, iar reclamantul are calitatea de terŃ a actului, se citează părŃile şi trebuie să se citeze cu menŃiunea depunerii tuturor actelor necesare soluŃionării cauzei.

Tot în acŃiunea în contencios, instanŃa competentă poate solicita, de la un alt organ de autoritate care nu este parte în contencios, o serie de relaŃii pentru a veni în sprijinul soluŃionării legale a cauzei.

109

Judecarea acŃiunii în contencios administrativ Potrivit art.17 din lege acŃiunea în contencios administrativ se

soluŃionează cu precădere şi celeritate, de către completul stabilit de lege, aspect prevăzut de Codul de procedură civilă şi legea specială.

Completul competent să soluŃioneze cauza în Contencios este acela prevăzut de legea 303/2004 de organizare judiciară şi de Codul de procedură civilă care arată că la judecata pe fond este un judecător, iar la judecata în recurs completul este format din 3 judecători şi evident grefierul de sedinŃa.

La fiecare cerere trebuie să se verifice timbrajul acesteia. Timbrajul acŃiunii în Contencios Administrativ se face în baza legii 146/1997 – privind taxele de timbru, modificată prin Hotărârea Guvernului 783/2004 de ajustare a taxelor şi actualizarea lor pe baza ratei inflaŃiei publicată în Monitorul Oficial nr. 482/28.05.2004.

AcŃiunea în Contencios să timbrează la Trezorerie cu suma de 40.000 lei când se cere anularea unui act, iar când este vorba de o cerere neevaluabilă în bani cu suma de 90000 lei, iar cererea de suspendare se timbrează cu suma de 100000 lei, şi timbrul judiciar de 3.000 lei, iar când acŃiunea are ca obiect plata despăgubirilor, taxa de timbru este de 400.000 lei, iar in cazul contractelor timbrajul se face la valoare, dar nu mai mult de 10% din valoarea lor.

Judecarea actiunii in contencios administrativ se face de urgenta,in sedinta publica,iar completul de judecata se constituie dintr-un judecator. Termenele de judecata sunt scurte,asa incat actiunile sa fie rezolvate intr-un timp rezonabil,fiindca altfel,in multe imprejurari,solutionarea cu intarziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apararea drepturilor celor vatamati. Asa se explica si mentiunea din art.6 alin.3 din Lege in sensul ca sentintele vor fi redactate in cel mult 5 zile de la pronuntare. In solutionarea actiunilor in contencios administrativ instantele au in vedere nu numai dispozitiile Legii nr.29/1990,ci si pe cele ale Codului de procedura civila cu care se completeaza (art.18 din Legea nr.29/1990). Actiunile in justitie pot fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat (corect,cel care a emis-s.n.) actul administrativ atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii

110

cererii,doar in cazul in care solicita plata unor despagubirii pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere (art.13 alin.1). In cazul in care actiunea se admite,functionarul respectivva putea fi obligat in solidar cu autoritatea publica la plata daunelor. In baza dispozitiilor Codului de procedura civila,in cauzele de contencios administrativ mai pot participa in calitate de intervenienti si alte persoane care dovedesc un interes in judecarea cauzelor respective,interesul putand fi propriu,sau persoana respectiva intervine in interesul altor persoane care sunt parti in proces.

Procedura de soluŃionare a cererilor în contenciosul administrativ

potrivit Legii 554/2004 După realizarea procedurii administrative prealabile, în termenul

corespunzător, soldată cu nerezolvarea favorabilă a reclamaŃiei, cel în cauză (reclamantul) se poate adresa insatanŃei de judecată cu o cerere de chemere în judecată privind anularea ( totală sau parŃială) a actului administrativ;

Cererea de chemare în judecată va fi însoŃită de înscris constatator al actului administrativ atacat, şi de acte doveditoare privind introducerea reclamaŃiei administrative prealabile ( copie după ea, dovada depunerii sau expedierii ei în termen) eventual răspunsul negativ al executivului, dacă acesta există;

AcŃiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial, cu excepŃia acŃiunilor vizând contractele administrative; în cazul admiterii acŃiunii taxa se restituie plătitorului în temeiul hotărârii judecătoreşti rămase definitive;

Cererea de chemere în judecată are ca obiect anularea (totală sau parŃială) sau modificarea actulzi administrativ ori (şi) acordarea de despăgubiri pentru vătămarea produsă în ipoteza în care se cere numai anularea actului fără acordarea de despăgubiri, termenul de prerscripŃie pentru cererea de despăgubiri curge de la data în care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască intinderea pagubei;

Termenul de sesizare a instanŃei cu acŃiunea de anulare este de 6 luni de al data comunicării soluŃiei (nefavorabile) dată reclamaŃiei sau de al data până la care ar fi trebuit comunicat răspunsul de către autoritatea emitentă; dacă petentul s-a adresat şi autoreităŃii superioare, termenul judiciar procesual curge de la comunicarea soluŃiei acelui organ, în toate cazurile introducerea cererii la instanŃaă nu se poate face mai târziu de un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere;

111

CompetenŃa teritorială a instanŃei de judecată este determinată de domiciliul reclamantului şi nu al părâtului – ca în drept comun;

Tribunalele îşi au competenŃea în primă instanŃă în privinŃa acŃiunilor (proceselor şi ererilor) în materie de contencios administrativ în afara celor date în competenŃe curŃilor de apel;

CurŃile de apel au atribuŃie în prima instanŃă, în privinŃa proceselor şi cererilor în materie de contencios administrati, dar nimai privitor la actele autorităŃilor şi instituŃiilor administraŃiei publice centrale, mai puŃin ale autorităŃilor deconcentrate şi a celor publice judeŃene şi a municipiului Bucureşti;

Conform legii competenŃa în primă instanŃă revine secŃiei de contencios administrativ şi fiscal, de la tribunale şi de la CurŃile de Apel, iar recursurile se judecă după caz de CurŃile de Apel, respectiv ICCJ.

1. În litigiile care privesc actele emise de autorităŃile publice locale sau datorii, creanŃe la bugetul statului până la valoarea de 5 miliarde lei, competenăa de soluŃionare a acŃiunii revine în prima instanŃă tribunalului secŃia de contencios administrativ. Recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunŃate de tribunal se soluŃioneaze de către Curtea de Apel teritorială.

2. În litigiile care privesc actele administrative emise sau încheiate de autorităŃi publice centrale; taxele şi impozitele, contribuŃii, datorii vamale şi accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dacă prin legea specială nu se prevede altfel;

3. Atunci când o acŃiune se judecă pe fond pe primă instanŃă la Curtea de Apel la contencios administrativ, recursul împotriva hotărârii acestuia se judecă la ICCJ.

În toate cazurile deduse spre soluŃionare înstanŃei de contencios administrativ părâtul este o ,,autoritate publică”;

Curtea de Apel judecă recursurile, împotriva hotărârilor date în prima instanŃă şi , respectiv , în al doilea caz ICCJ judecă recursurile împotriva hotărârilor date de CurŃile de Apel în primăinstanŃă;

AcŃiunea de justiŃie se introduce împotriva autorităŃii administrative emitente a aactului atacat indiferent de faptul că reclamaŃia administrativă a fost inrodusă şi la organul superior acestuia;

AcŃiunea în justiŃie poate fi formulată şi personal împotriva funcŃionarului autorităŃii părâte care a elaborat, emis sau a încheiat actul , dacă se solicită şi plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, îmn scopul de a-I face opozabilă hotărârea de admitere a acŃiuni9I în temeiul căreia va putea fi obligat solidar la plata daunelor împreună cu autoritatea executivă din care face parte;

112

Primind cererea de chemare instanŃa fixează de urgenŃă termenul pentru soluŃionarea ei în sedinŃă publică;

InstanŃa va dispune citarea părŃilor şi va putea cere autorităŃii a cărui act a fost atacat să-l comunice de urganŃă (dacă reclamantul nu l-a depus) împreună cu întreaga documentaŃie care a stat la baza emiterii lui precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluŃionare cauzei (pe care instanŃa la socoteşte utile);

Înscrisul constatator ala actului administrativ în discuŃie precum şi lucrările prevăzute se cvor depune în termenul stabilit de instanŃă sub sancŃiunea plăŃii de către conducătorul autorităŃii excutive a unei amenzi reprezentând 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată încasată în beneficiul statului;

În cazuri bine justificate şi pentru a prevene producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instanŃei să suspende executarea actului administrativ până la soluŃionare acŃiunii; instanŃa va soluŃiona de urganŃă cererea de ssupendare, cu citarea părŃilor, iar hotărârea pronunŃată în acest caz este executorie de drept, putându-se ataca cu recurs în termen de 5 zile de la pronunŃare, ceea ce nu suspendă executarea hotărârii în cauză;

În temeiul legii contenciosului administrativ suspendarea actului administrativ atacat nu operează de drept, în temeiul legii, pe parcursul întregii durate a judecăŃii, prin simplul fapt al declanşării procesului, ci ea se poate dispune numai de instanŃă print-un act al ei şi numai la cererea reclamantului când în cauză există un interes public major; Cu privire la modalitatea verbala de existenta a actului administrativ,in practica judecatoreasca interbelica s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic,prin care o autoritate administrativa interzicea organizarea unui bal. Este preferabil insa ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonica sa staruie la autoritatea respectiva pentru a transmite ulterior si nota telefonica scrisa. In cazul acestor acte verbale,ca si atunci cand reclamantul nu mai are actul administrativ pe care il contesta, instanta va cere administratiei parate sa-i comunice de urgenta actul atacat si orice alte lucrari si nelamuriri necesare pentru solutionarea cauzei peintre care si referirea la modalitatea orala a existentei actului administrativ contestat. Acelasi lucru se va cere de catre instanta si in cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept pe care reclamantul il are potrivit legii.

113

In cazul in care autoritatea publica nu raspunde de indata cererii instantei,va fi obligata sa plateasca statului o amenda,intr-un anumit cuantum,pentru ficare zi de intarziere. Aceasta suma se va imputa persoanei vinovate de netrimiterea relatiilor solicitate. Actiunea in contencios administrativ se timbreaza potrivit legii,cu taxa prevazuta pentru actiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun,fara a se putea depasi o anumita suma. Introducerea actiunii nu suspenda executarea actului administrativ contestat. In temeiul art.9 din Legea nr.29/1990 instanta de judecata,sesizata la cererea reclamantului,poate dispune suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii,in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente. Cererea de suspendare se solutioneaza de urgenta chiar si fara citarea partilor,iar hotararea pronuntata este executorie de drept. Cererea de suspendare a executarii poate fi formulata prin actiunea in care se solicita anularea actului administrativ,recunoasterea dreptului pretins si despagubiri,insa poate fi introdusa si separat,cu conditia ca actiunea de baza,in anularea actului sa se afle pe rolul instantei. In masura in care se renunta de catre reclamant la capatul de cerere privind anularea actului administrativ nu se mai justifica admiterea capatului de cerere privind suspendarea executarii actului administrativ,o hotarare contrara ar fi nelegala si netemeinica. Actiunea in contencios administrativ trebuie motivata in fapt si in drept. Motivarea in fapt cuprinde imprejurarile pe care isi intemeiaza reclamantul actiunea,iar motivarea in drept a actiunii reprezinta invocarea temeiului legal al actiunii,facandu-se,in primul rand,referire la Legea nr.29/1990. In actiune se mentioneaza si dovezile (probele) de care intelege sa se foloseasca reclamantul in sustinerea actiunii sale.

SoluŃionarea acŃiunii în contencios administrativ

Problema centrala a solutionarii cauzelor de contencios administrativ graviteaza in jurul legalitatii actelor administrative. Sarcina reclamantului este de a demonstra in fata instantei ilegalitatea actului administrativ si incalcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de lege.

114

Drept urmare,instanta isi va intemeia hotararea pe constatarea ilegalitatii actului contestat si va lua masurile care se impun pentru reabilitarea legalitatii incalcate. Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu prilejul solutionarii unor actiuni in contencios administrativ amintim: a) încălcarea regulilor si a principiilor de drept de catre autoritatea publica ce a emis actul contestat. Examinand legalitatea actelor administrative,instanta verifica daca actul administrativ contestat este conform cu legea,in sensul strict al cuvantului,ca act care emana de la puterea legiuitoare. Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusa si din constatarea ilegalitatii actului normativ pe care se intemeiaza. Ilegalitatea poate avea ca sursa si incalcarea principiilor de drept care sunt inscrise in Constitutie,in legea ordinara si care sunt consacrate deja de doctrina si jurisprudenta. Reamintim,in acest context,principiul revocabilitatii actului administrativ sau cel al intrarii in vigoare a actelor administrative; b) încălcarea regulilor de competenta in emiterea actelor administrative. Emiterea actelor administrative trebuie sa aiba loc cu respectarea unor reguli de competenta a autoritatii emitente,reguli care asigura legalitatea actelor administrative.Incalcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei actiuni in contencios administrativ. Întemaindu-se pe rehulile de drept si pe principiilede drept,autoritatile publice trebuie sa le respecte intocmai atunci cand este vorba de o competenta legata,cand sunt prescrise in amanunt felul si conditiile in care trebuie sa actioneze autoritatile. Se va avea in vedere ca in materie de competenta autoritatile trebuie sa respecte anumite reguli de subordonare,ceea ce se realizeaza prin avizele conforme,precum si anumite reguli de procedura cu ocazia emiterii actelor. Încălcarea normelor de competenta in emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulitatii absolute a actului administrativ (incalcarea regulilor de fond si forma prevazute de lege),sau la o nulitate relativa cand s-au incalcat unele norme prin care se lezeaza interesele unor anumite persoane (exemplu,anuntarea temei de concurs doar cu 24 ore inainte de tinerea concursului).

115

Hotărârea judecătorească în acŃiunea din contencios administrativ

Odata investita cu actiunea in contencios administrativ,instanta are a cerceta existenta dreptului subiectiv al reclamantului si ilegalitatea ctului administrativ prin care i se incalca acest drept. De aceea si solutiile pe care le adopta instantele de judecata rezolva,in principiu,cele doua aspecte: anularea totala sau partiala a actului administrativ si recunoasterea dreptului pretins. De fapt,din ilegalitatea actului a carui anulare se cere si din incalacarea dreptului subiectiv al reclamantului rezulta si paguba materiala sau morala de care este tinuta sa raspunda autoritatea parata. In afara de anularea totala sau partiala a actului administrativ,instanta poate obliga autoritatea publica parata sa emita un act administrativ,sa inlocuiasca sau sa modifice un act administrativ,ori sa elibereze un certificat,o adeverinta sau un act inscris pentru realizarea dreptului pretinsde reclamant. Cat timp in Legea nr.9/1990 nu s-a facut vreo diferentiere intre actele administrative individuale si cele normative s-a considerat ca se poate introduce actiune impotriva actului administrativ normativ pe care se intemeiaza actul administrativ individual. In cazul actiunii in contencios administrativ impotriva unui act administrativ normativ,niciodata nu se va preceda la anularea intregului act normativ,ci doar a dispozitiei din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat. Si in temeiul Legii nr.1/1967 se permitea cenzurarea actului administrativ normativ,insa doar pe calea exceptiei de ilegalitate,lucru care de altfel se intampla,cel mai frecvent,si in practica actuala,sub imperiul Legii nr.29/1990. Aceasta situatie se prezinta astfel: se introduce actiunea in contencios administrativ impotriva unui act administrativ individual,pentru ca acesta lezeaza direct dreptul unei persoane,si,constatandu-se ca acest act individual se bazeaza pe un act administrativ normativ ilegal,se anuleaza actul administrativ individual ilegal si se retine in considerentele hotararii (nu in dispozitiv) nelegalitatea dispozitiei din actul administrativ normativ. De precizat ca in temeiul Legii nr. 1/1967 instanta era obligata sa trimita la organul administratiei de stat care emisese actul normativ ce prevedea dispozitiile nelegale,copie dupa hotararea judecatoreasca prin care,pe calea exceptiei de ilegalitate,constata nelegalitatea acelor

116

dispozitii,pentru ca organul respectiv sa hotarasca daca mai mentine sau nu acele dispozitii. In prezent,in art. 11 din Legea nr. 29/1990 se mentioneaza ca instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. Din moment ce se face referire la competenta instantei de a se pronunta asupra legalitatii actelor care au stata la baza emiterii actului supus judecatii,se intelege ca un astfel de act poate fi actul administrativ normativ. Constatarea ilegalitatii actelor administrative normative sau individuale supuse judecatii echivaleaza in fapt cu anularea lor. In acelasi mod se analizeaza si legalitatea unor operatiuni administrative care,asa cum am mai aratat,nu sunt acte administrative pentru ca nu produc efecte juridice prin ele insele (este vorba de procese-verbale,referate etc.). Aceste operatiuni administrative care pot fi nelegale,in cazul in care au influentat nelegalitatea actelor administrative supuse judecatii ,vor fi si ele desfiintate. Alte modalitati de restabilire a legalitatii in domeniul administratiei publice prin hotararea pronuntata de instanta pot fi,asa cum prevad dispozitiile art.11 din Legea nr.29/1990,obligarea autoritatii administrative la emiterea unui certificat,unei adeverinte,inscrierea la concurs si (sau) obligarea la plata daunelor materiale si morale cerute. Toate aceste masuri se iau pentru ca Legea nr.29/1990 a prevazut calitatea de control de plina jurisdictie a contenciosului administrativ (restabilirea intregii situatii a persoanei vatamate). De aceea,in conformitate cu dispozitiile art.11 alin. 2 din Legea nr. 29/1990,in cazul admiterii cererii instanta va hotari si asupra daunelor materiale si morale. Sub acest aspect dispozitiile Legii nr. 29/1990 sunt deosebite de cele ale Legii nr.1/1967 intrucat reclamantul are dreptul sa fie despagubit nu numai pentru daune materiale, cum prevedea si Legea nr.1/1967, ci si pentru daune morale cauzate ca urmare a incalcarii dreptului prin actul administrativ,ori in caz de refuz manifest sau implicit de a satisface reclamantului pretentia juridica privitoare la un drept recunoscut de lege. Sub un alt aspect,in temeiul dispozitiilor Legii nr.1/1967 actiunea in daune nu putea fi formulata decat impotriva autoritatii administrative parate. In conformitate cu dispozitiile art. 13 din Legea nr. 29/1990 actiunile in justitie prevazute in aceasta lege pot fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat actul sau care se face vinovat

117

de refuzul rezolvarii cererii,daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata daunelor solidar cu autoritatea publica. La randul sau, persoana actionata astfel in justitie poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic,de la care a primit ordin scris sa semneze actul,a carui legalitate totala sau partiala este supusa judecatii. Expresia “ persoana care a elaborat actul “ nu este clar formulata si apreciem ca sensul ei este de persoana care a emis actul. De altfel, din interpretarea dispozitiilor art. 13 alin.2 din Legea nr. 29/1990, care se refera la eventualitatea chemarii in garantie a superiorului ierarhic de la care a primit ordinul scris sa semneze actul, rezulta ca intentia legiuitorului a fost de a se referi la raspunderea functionarului care a emis actul administrativ ilegal si nu cel care l-a elaborat, care l-a intocmit. Semnatura functionarului pe actul administrativ este o operatiune care conditioneaza valoarea juridica a actului administrativ si prin ea se manifesta de fapt, vointa juridica exprimata de functionarul care a emis actul. Cat priveste expresia “ elaborare a actului juridic” , in literatura juridica de specialitate s-a aratat ca aceasta implica diferite forme de participare a functionarului administratiei publice la pregatirea, emiterea si executarea actelor administrative prin operatiuni administrative care nu produc efecte juridice si nu pot justifica actiunea in daune a reclamantului contra functionarilor administratiei parate.

Cât priveşte acŃiunea în daune care se poate formula şi împotriva funcŃionarului administraŃiei pârâte, atunci când se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, o condiŃie a răspunderii este ca refuzul să provină de la un funcŃionar care are în competenŃa sa atribuŃii privitoare la realizarea dreptului solicitat de reclamant.

AcŃiunea în daune se poate folosi şi separat de acŃiunea în anularea actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscută reclamantului la data judecării acŃiunii în anulare (art. 12).

Termenul de prescripŃie în acest caz curge, conform disp. art. 12 din Legea nr. 29/1990, de la data la care cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

Temeiul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea reclamantului constă în culpa administraŃiei pârâte, exprimată în ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenŃia juridică a reclamantului, în legătură cu dreptul acestuia, iar în legătură cu funcŃionarul public vinovat, temeiul îl constituie vinovăŃia acestuia cu privire la emiterea

118

actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretenŃiei juridice a reclamantului.

Prin obligarea, în solidar, a autorităŃii administrative cu funcŃionarul vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii faŃă de oricare dintre cei doi pârâŃi.

In practică s-a constatat că reclamantul preferă să-şi recupereze paguba de la autoritatea publică, pentru că este solvabilă şi el intră mai repede în posesia sumelor pretinse.

Autoritatea pârâtă care a fost obligată să plătească daune reclamantului prin acŃiunea în contencios administrativ are acŃiune în regres contra funcŃionarului care se face vinovat de emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface pretenŃiile juridice ale reclamantului.

Conform disp. art. 14 din Legea nr. 29/1990, hotărârile instanŃelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare .

Împotriva hotărârii pronunŃate de tribunal ca primă instanŃă de contencios administrativ recursul se introduce la Curtea de Apel, iar împotriva hotărârii pronunŃate în primă instanŃă de Curtea de Apel recursul se introduce la SecŃia de contencios administrativ a CurŃii Supreme de JustiŃie.

Recursul este suspensiv de executare şi se judecă de urgenŃă. In cadrul admiterii recursului, instanŃa de recurs casează sentinŃa primei instanŃe şi rejudecă litigiul în fond pronunŃând o hotărâre definitivă cu privire la soluŃionarea cauzei. Ca o derogare de la dreptul procesual comun, chiar şi Curtea Supremă de JustiŃie când casează sentinŃa va rejudecă litigiul în fond (nu este vorba de cazurile în care se impune casarea cu trimitere).

SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV ATACAT

Potrivit art.14 din noua lege, orice parte interesată poate să ceara la instanŃa în contencios administrativ competentă – pe calea unei simple cereri separate de acŃiune, în condiŃiile legii – suspendarea actelor de autoritate individuale considerate de parte ca vătămătoare. Partea mai poate cere suspendarea actului de autoritate atacat şi în cadrul acŃiunii în contencios.

Prin urmare, există două situaŃii, două posibilităŃi de a cere suspendarea actului vătămător, şi anume: în prima situaŃie, când se cere suspendarea actului, judecarea acestei cereri se face de urgenŃă cu citarea părŃilor; iar instanŃa dă o încheiere care este executorie de drept şi care are

119

cale de atac, recursul în termen de 5 zile de la pronunŃare. Dacă s-a atacat cu recurs, recursul nu conduce la suspendarea acestei încheieri, adică a executării în cazul în care s-a admis suspendarea executării actului atacat. În acest prim caz, instanŃa dispune suspendarea actului atacat până la soluŃionarea pe fond a cauzei.

În cea de a doua situaŃie, instanŃa pronunŃă suspendarea actului atacat până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii. Pentru a solicita executarea suspendării actului administrativ individual vătămător, se impune ca partea care o cere să facă dovada că cererea ei se justifică şi că în aceste condiŃii se previne o pagubă iminentă ce s-ar produce prin punerea în executare a actului administrativ. Suspendarea actului administrativ unilateral pe cale separată se face prin încheiere executorie de drept, iar introducerea recursului nu suspendă executarea (art.15 alin.3 din lege).

Suspendarea executarii actului atacat 1. Aspecte generale

Potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ, rezultă că, orice parte interesată poate să ceară:

- la instanŃa de Contencios Administrativ competentă – pe calea unei simple cereri separate de acŃiune, în condiŃiile legii, suspendarea actelor de autoritate individuale considerate de parte ca vătămătoare.

- partea mai poate cere suspendarea actului de autoritate atacat şi în cadrul acŃiunii în contencios. Prin urmare există două situaŃii, două posibilităŃi de a cere suspendarea actului vătămător, şi anume:

- în prima situaŃie când se cere suspendarea actului, judecarea acestei cereri se face de urgentă cu citarea părŃilor. În acest caz, instanŃa dă o incheiere care este executorie de drept, şi care are cale de atac recursul în termen de 5 zile de la pronunŃare. Dacă s-a atacat cu recurs, recursul nu conduce la suspendarea acestei încheieri, adică a executării în cazul în care s-a admis suspendarea executării actului atacat.

În acest prim caz, instanŃa dispune suspendarea actului atacat până la soluŃionarea pe fond a cauzei.. În condiŃia celei de a doua situaŃii, instanŃa pronunŃă suspendarea actului atacat până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii.

Pentru a solicita executarea suspendării actului administrativ individual vătămător, se impune ca partea care o cere, sa facă dovada că

120

cererea ei se justifică şi că în aceste condiŃii se previne o pagubă iminentă, ce s-ar produce prin punerea în executarea actului administrativ.

Suspendarea actului administrativ unilateral pe cale separată se face prin incheiere executorie de drept, iar introducerea recursului nu suspendă executarea (art. 15 alin. 3 din lege).

2.Justificarea suspendării actului administrativ. SoluŃii posibile. 1.Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele

însele,adică nu necesită intervenŃia unui alt organ pentru a le investi cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităŃii şi când prin executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituŃia contenciosului administrativ.

2.În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la

suspendarea actelor administrative contestate: - suspendarea de drept, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a acŃiunii în justiŃie; - suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri; - suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, o dată cu aceasta sau după pornirea procesului.

3.Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ Este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluŃionarea cauzei fond. Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicŃionale, reglementate prin legi speciale, apreciez că dispoziŃiile art.14şi art.15 se aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicŃionale, aducând ca argument, în acest sens, şi practica instanŃei noastre supreme întemeiate pe vechea lege.

SoluŃia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei acŃiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obŃină o „păsuire” de la executarea actului administrativ, solicită, după introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai intentează acŃiunea în faŃa instanŃei de contencios administrativ. ObŃine,astfel, un răgaz de 30 de zile, cât durează soluŃionarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acŃiunii.

121

Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit termen, mai scurt ( de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluŃionarea (explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a „desluşi” intenŃiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul cunoscând faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în intentarea acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrativ. În situaŃia dată, prin urmare, un rol decisiv au instanŃele de contencios administrativ, care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenŃa de ilegalitate a actului administrativ şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenŃie şi numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidenŃă. Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluŃionarea cauzei pe fond, adică în primă instanŃă, nu şi pe parcursul soluŃionării recursului. Hotărârea instanŃei va fi o sentinŃă ( art.14 alin.41 1), deoarece este vorba de o acŃiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.

4. Suspendarea, ca acesoriu al acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrariv.

O dată cu acŃiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ. Legătura indisolubilă dintre acŃiunea principală în anulare şi cea accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanŃei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunŃării reclamantului la acŃiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea instanŃei asupra cererii de suspendare va fi o încheiere, nu o sentinŃă.

Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent: motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială asupra legalităŃii actului contestat şi să fie cuprinse în considerentele hotărârii.

Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanŃă „până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”. Adică până la expirarea termenului de recurs sau soluŃionarea recursului. Această soluŃie vine să acopere, într-o anumită măsură, golul lăsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluŃionarea fondului; astfel, titularul autorizaŃiei de construcŃie aşteaptă să taie copacii de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluŃia de respingere a acŃiunii în anulare justifică o anumită încredere în

122

soluŃionarea similară a recursului, ce-l poate determina să „treacă la fapte”, în condiŃiile în care păstrarea spaŃiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităŃii locale. În această situaŃie, dacă acŃiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluŃie legală pe care o considerăm deosebit de criticabilă.

IniŃiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaŃii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din lege, recursul în situaŃii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepŃia termenului de intentare şi a motivaŃiei intentării şi,în plus, el nu descrie o situaŃie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică, după cum recunoaşte şi iniŃiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă, impunându-se chiar abrogarea.

5. Celeritatea judecării cererii de susupendare. Legea prevede anumite măsuri, menite a facilita judecarea cu celeritate a cererii de suspendare: soluŃionarea de urgenŃă, în camera de consiliu, însă întotdeauna cu citarea părŃilor, iar hotărârea este executorie de drept.

6. Calea de atac contra hotărârii de suspendare În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheierea sau sentinŃă. Curtea Supremă de JustiŃie s-a pronunŃat la început în sensul că încheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând aplicarea regulilor din codul de procedură civilă ( art.282 şiart.316), doar odată cu hotărârea asupra fondului. Ulterior, practica instanŃei noastre supreme a luat o altă turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că „este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se soluŃionează cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată în cadrul acŃiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este soluŃionată separat, aceasta fiind practica ulterioară. Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în prezenŃa fie a unei încheieri, fie a unei sentinŃe, după caz. ExplicaŃia iniŃiatorului este, însă, aceea că este vorba de sentinŃă atunci când cererea de suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci când cererea este accesoriu acŃiunii în anulare ( art.15). Atât sentinŃa,cât şi încheierea, cu privire la cererea de suspendare, vor putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunŃare, recursul fiind

123

nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice şi pe parcursul soluŃionării recursului.

7. Durata suspendării. Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita şi acordarea suspendarii până la soluŃionarea fondului, pe când în cazul acŃiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Judecătorul poate acorda doar suspendarea până la soluŃionarea definitivă a cauzei,deoarece: a)formularea textului legal este foarte clară – „până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”; b)suspendarea actului administrativ trebuie judecată în raport cu motivele invocate în susŃinerea ei, fără a fi nevoie de aprecieri asupra fondului acŃiunii în anulare.

8. CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare.

CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare aparŃine instanŃei competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanŃe competente teritorial atunci când acŃiunile sunt introduse separat În practică se întâlnesc situaŃii când, două persoane diferite atacă acelaşi act administrativ, una alegând instanŃa de la domiciliul său, alta instanŃa de la sediul autorităŃii publice. În acest caz, dacă este vorba de un act individual, suspendarea se judecă în funcŃie de motivele invocate de fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parŃial. Trebuie precizat că, în cazul în care prin legea specială se prevede o altă instanŃă competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziŃiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de suspendare.

9. Suspendarea de drept. Se întâlnesc situaŃii în care nu trebuie să intervină judecătorul pentru a dispune suspendarea efectelor actului administrativ atacat. Astfel de situaŃii reprezintă opera legiuitorului, tinând cont de necesitatea apărării legalităŃii obiective şi de buna desfăşurare a administraŃiei publice.

În unele legi speciale, sunt cuprinse dispoziŃii exprese privind suspendarea de drept a actului administrativ atacat, în situaŃia în care s-a

124

introdus o acŃiune în contenciosul administrativ prin care s-a solicitat anularea acelui act. Spre exemplu: - în cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniŃiativa prefectului, sau a AgenŃiei NaŃionale a FuncŃionarilor Publici ( art.123 din ConstituŃie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004). - de asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinului de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate de drept în momentul intentării acŃiunii de către consilierii interesaŃi( art.57 alin.3 şi art.58 alin.3). în cazul prevăzut de O.U.G.nr 194/2002 modifictă prin Legea nr 482/2004, privind Regimul străinilor în România, suspendarea de drept a executării dispoziŃiei de părăsirea teritoriului României, atunci când persoana a formulat acŃiune în contencios administrativ, solicitând anularea acesteia (art 82 alin1). NECORECTAT LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Cadrul legal al suspendării. Potrivit legii contenciosului administrativ, suspendarea executării

actului administrativ are loc numai în anumite cazuri bine justificate şi în condiŃiile legii respectiv art. 14 şi 15 din legea nr. 554/2004, după cum urmează:

ART. 14 - Suspendarea executării actului (1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiŃiile art. 7, a autorităŃii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanŃei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunŃarea instanŃei de fond. (2) InstanŃa va rezolva cererea de suspendare, de urgenŃă, cu citarea părŃilor. (3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcŃionarea unui serviciu public administrativ de importanŃă naŃională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător.

125

(4) Încheierea sau, după caz, sentinŃa prin care se pronunŃă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunŃare. ART. 15 - Solicitarea suspendării prin acŃiunea principală (1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanŃei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanŃa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acŃiunea principală sau printr-o acŃiune separată, până la soluŃionarea acŃiunii în fond. (2) DispoziŃiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător. (3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea. Pentru a înŃelege dispoziŃiile legale sus citate se impune a face câteva precizări privind justificarea suspendării actului administrativ.

1.Justificarea suspendării actului administrativ. SoluŃii posibile. a.Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele,

adică nu necesită intervenŃia unui alt organ pentru a le investi cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităŃii şi când prin executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituŃia contenciosului administrativ. b. În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a acŃiunii în justiŃie, suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri, suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, o dată cu aceasta sau după pornirea procesului. c.Astfel, în principiu, în FranŃa introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuŃiei actului atacat . ExcepŃiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în mod expres. Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea executării actelor care impun obligaŃii, precum şi a celor care restrâng drepturi. ExcepŃiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de

126

administraŃie, care poarte ordona, dacă un interes public sau privat o cere, executarea imediată a actului administrativ atacat.

De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raŃiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia şi Norvegia recursul nu paralizează execuŃia actului decât dacă organul de recurs decide în acest sens, la fel se întâmplă şi în ElveŃia, cu excepŃia actelor ce obligă la prestaŃii pecuniare, întotdeauna suspendate. Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept încurajează pe aceia care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenŃiona cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanŃei, are dezavantaje născute tocmai din această putere discreŃionară a instanŃei, care poate refuza suspendarea, deşi se impune acordarea ei ( pe de altă parte, o hotărâre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanŃa superioară, deci există modalităŃi de reformare a ei). Unii autori consideră că acest din urmă sistem, de suspendare judecătorească, este cel mai puŃin defavorabil dacă avem în vedere ambele părŃi – administraŃia şi particularii, cu condiŃia ca suspendarea să poată fi cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acŃiunii, odată cu ea sau în cursul procesului.

2.Comentariul textelor legale

Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea

judecătorească, la cerere, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrativ.

A.Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ. Este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluŃionarea cauzei fond. Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicŃionale, reglementare prin legi speciale, considerăm că dispoziŃiile art.14şi art.15 se aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicŃionale, aducând ca argument, în acest sens, şi practica instanŃei noastre supreme întemeiate pe vechea lege.

SoluŃia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei acŃiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obŃină

127

o „păsuire” de la executarea actului administrativ, solicită, după introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai intentează acŃiunea în faŃa instanŃei de contencios administrativ. ObŃine,astfel, un răgaz de 30 de zile, cât durează soluŃionarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acŃiunii.

Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit termen, mai scurt ( de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluŃionarea (explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a „desluşi” intenŃiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul cunoscând faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în intentarea acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrativ. În situaŃia dată, prin urmare, un rol decisiv au instanŃele de contencios administrativ, care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenŃa de ilegalitate a actului administrativ şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenŃie şi numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidenŃă. Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluŃionarea cauzei pe fond, adică în primă instanŃă, nu şi pe parcursul soluŃionării recursului. Hotărârea instanŃei va fi o sentinŃă ( art.14 alin.41 1), deoarece este vorba de o acŃiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare. B.Suspendarea, ca acesoriu al acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrariv.

O dată cu acŃiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării

fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ. Legătura indisolubilă dintre acŃiunea principală în anulare şi cea

accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanŃei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunŃării reclamantului la acŃiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea instanŃei asupra cererii de suspendare a fu o încheiere, nu o sentinŃă.

Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent: motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială asupra legalităŃii actului contestat şi să fie cuprinse în considerentele hotărârii.

Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanŃă „până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”. Adică până la expirarea termenului de recurs sau soluŃionarea recursului.

128

Această soluŃie vine să acopere, într-o anumită măsură, golul lăsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluŃionarea fondului; astfel, titularul autorizaŃiei de construcŃie aşteaptă să taie copacii de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluŃia de respingere a acŃiunii în anulare justifică o anumită încredere în soluŃionarea similară a recursului, ce-l poate determina să „treacă la fapte”, în condiŃiile în care păstrarea spaŃiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităŃii locale. În această situaŃie, dacă acŃiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluŃie legală pe care o considerăm deosebit de criticabilă.

IniŃiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaŃii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din lege, recursul în situaŃii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepŃia termenului de intentare şi a motivaŃiei intentării şi,în plus, el nu descrie o situaŃie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică, după cum recunoaşte şi iniŃiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă, impunându-se chiar abrogarea. C.Celeritatea judecării cererii

Legea prevede anumite măsuri, menite a facilita judecarea cu

celeritate a cererii de suspendare: soluŃionarea de urgenŃă, în camera de consiliu, însă întotdeauna cu citarea părŃilor, iar hotărârea este executorie de drept.

D.Calea de atac contra hotărârii de suspendare În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în

problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheierea sau sentinŃă. Curtea Supremă de JustiŃie s-a pronunŃat la început în sensul că încheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând aplicarea regulilor din codul de procedură civilă ( art.282 şiart.316), doar odată cu hotărârea asupra fondului.

Ulterior, practica instanŃei noastre supreme a luat o altă turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că „este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se soluŃionează cererea de suspendare a

129

executării actului administrativ formulată în cadrul acŃiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este soluŃionată separat, aceasta fiind practica ulterioară. Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în prezenŃa fie a unei încheieri, fie a unei sentinŃe, după caz. ExplicaŃia iniŃiatorului este, însă, aceea că este vorba de sentinŃă atunci când cererea de suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci când cererea este accesoriu acŃiunii în anulare ( art.15). Atât sentinŃa,cât şi încheierea, vor putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunŃare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice şi pe parcursul soluŃionării recursului.

E.Durata suspendării Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita

şi acordarea suspendarea până la soluŃionarea fondului, pe când în cazul acŃiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. În acest context, nu putem fi de acord cu susŃinerea conform căreia judecătorul poate acorda doar suspendarea până la soluŃionarea definitivă a cauzei, pentru a evita o „situaŃie delicată sub aspect profesional”, în cazul respingerii acŃiunii în anulare, argumentele pentru opinia noastră fiind următoarele:

a)formularea textului legal este foarte clară – „până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”

b)suspendarea actului administrativ trebuie judecată în raport cu motivele invocate în susŃinerea ei, fără a fi nevoie de aprecieri asupra fondului acŃiunii în anulare.

F.CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare aparŃine instanŃei

competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanŃe competente teritorial atunci când acŃiunile sunt introduse separat (prima,cererea de suspendare şi, ulterior, acŃiunea în anulare). Prin urmare, opŃiunea realizată de reclamant la intentarea acŃiunii în suspendare este obligatorie şi pentru acŃiunea în anulare.

O altă situaŃie este aceea când două persoane diferite atacată acelaşi act administrativ, una alegând instanŃa de la domiciliul său, alta instanŃa de

130

la sediul autorităŃii publice. În acest caz, dacă este vorba de un act individual, suspendarea se judecă în funcŃie de motivele invocate de fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parŃial.

În fine, o precizare foarte importantă este aceea că, dacă prin lege specială se prevede o altă instanŃă competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziŃiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de suspendare.

G.Suspendarea la solicitarea Ministerului Public Suspendarea la solicitarea Ministerului Public este supusă unor

anumite condiŃii: a)poate viza doar acte normative; b) este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă

grav activitatea unui serviciu public „administrativ” de importanŃă naŃională ( inexplicabil, nu şi locală);

c) este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vătămat, fiind, prin urmare, „obiectivă”;

d) este independentă de acŃiunea în anularea actului administrativ normativ. În primul rând, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atâta vreme cât persoana juridică de drept public sau privat care administrează acel serviciu public de importanŃă naŃională are posibilitatea şi interesul de a acŃiona ea însăşi pentru anularea actului administrativ normativ şi, o dată cu recursul administrativ sau cu intentarea acŃiunii în anulare , poate solicita suspendarea actului administrativ; în acest caz, există atât un interes public pentru menŃinerea serviciului public, cât şi un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele două se suprapun, fiecare parte justificând acŃiunea în anulare şi cea pentru suspendare. În al doilea rând, ne întrebăm ce sens are suspendarea actului administrativ dacă nu se solicită totodată anularea actului administrativ, ştiut fiind faptul că Ministerul Public poate intenta acŃiunea în anulare fără a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezultă nicidecum „legătura” cererii de suspendare cu acŃiunea în anulare, aşa cum susŃine iniŃiatorul legii. De asemenea, atunci când Ministerul Public acŃionează în numele unei persoane fizice sau juridice vătămate, acŃiunea în anulare este una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de suspendare

131

reglementată de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al „interesului public major”; în consecinŃă nu este admisibilă introducerea de către Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aşa cum susŃine iniŃiatorul legii.

H.Suspendarea de drept În temeiul unor dispoziŃii ale legii contenciosului administrativ, dar şi

a unor legi speciale, introducerea acŃiunii în contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniŃiativa prefectului sau a AgenŃiei NaŃionale a FuncŃionarilor Publici ( art.123 din ConstituŃie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).

De asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinului de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate de drept în momentul intentării acŃiunii de către consilierii interesaŃi( art.57 alin.3 şi art.58 alin.3).

Justificarea acestei operaŃiuni a legiuitorului, ce are în vedere faptul că prin astfel de acŃiuni se apără legalitatea obiectivă şi buna desfăşurare a administraŃiei publice, nu scapă criticilor, deoarece se creează o situaŃie favorizată, în care reclamantul nu trebuie să motiveze în nici un fel necesitatea suspendării, iar aplicarea în practică a acestor dispoziŃii poate duce la abuzuri – cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, în mod şicanator, introduce acŃiuni în contencios administrativ, blocând astfel activitatea autorităŃilor administraŃiei publice locale în care activează demnitari de altă orientare politică.

Din păcate, în cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluŃii diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin ConstituŃie – situaŃie în aceeaşi măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcŃionare, nu de a intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituŃii de drept.

În cazul AgenŃiei NaŃionale a FuncŃionarilor Publici, însă, considerăm necesară şi posibilă modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să fie obligată să-şi justifice cererea de suspendare adresată instanŃei de contencios administrativ.