Contencios Administrativ.CursNoua lege a contenciosului administrativ a fost adoptat i publicat n Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n vigoare dup 30 de zile, la 6 ianuarie 2005. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definete contenciosul administrativ ca "activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim" (art.2 alin.1 lit.e). Putem aadar observa c definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurat pe mai multe paliere: a. este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti publice sau private; b. activitatea este realizat de instane de contencios administrativ; c. conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri (2), fie, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3). Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn. Contenciosul administrativ romn i are sediul materiei n Constituie, n legea general a contenciosului administrativ, precum i n legi speciale. Astfel, art.52 alin.1 al Constituiei din 1991 revizuite n 2003, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ", descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei". n alineatul 2 al aceluiai text constituional, se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Textului menionat i se adaug cel al art.123 alin.5, care consacr faza jurisdicionalizat a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritilor locale. Legea nr.29/1990 reinterpretat n lumina Constituiei din 1991, a constituit pn recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. n urma criticilor exprimate de doctrin i de practicieni legate de faptul c, dei Constituia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lsat ateptat mai mult de 12 ani, la sfritul anului 2004, a fost adoptat Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prima lege organic a contenciosului administrativ romn, i care constituie n prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege general. Art.31 al noii legi abrog n mod expres legea general a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu i legile speciale care conin soluii derogatorii sub aspectul competenei, termenelor, etc., de la legea general. Tipuri de contencios administrativ. Pentru nceput, este util distingem ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces "contra actului administrativ", raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ.

De asemenea, amintim faptul c doctrina francez face distincie ntre contenciosul n anulare, care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat, i contenciosul de plin jurisdicie, care autorizeaz Consiliul de Stat s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul administrativ anulat. n doctrina romn interbelic, ns, dac noiunea contenciosului n anulare este identic, din punct de vedere al coninutului, cu cea folosit de doctrina francez, contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi, i decizia lui nu se limiteaz la anularea actului, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi recunoaterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile judectorului sunt ct mai depline. De asemenea, se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n anulare. Prima calificare, are, ntotdeauna n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a doua decizia acesteia. 2.1 Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 Aceast nou lege a contenciosului administrativ pstreaz n bun parte trsturile legii anterioare, nscriindu-se, prin esena sa, n tradiia romneasc din perioada interbelic a contenciosului administrativ. Astfel putem remarca serie de trsturi ce s-au pstrat relativ nemodificate: Controlul de plin jurisdicie: conform art. 18, potrivit cruia instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, putnd hotr i asupra daunelor materiale i morale cauzate, rezult c prin Legea nr. 544/2004 se pstreaz contenciosul de plin jurisdicie instituit n ara noastr prin Legea nr. 29/1990. n temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ romn, instana de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale precum i seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel), soluionnd aciunea n contencios, va putea, n cazul n care o gsete ntemeiat, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, s oblige autoritatea administrativ s emit actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cnd, prin actul emis ori prin refuzul administraiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, s oblige autoritatea administrativ la acoperirea daunelor materiale i morale cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vtmat n drepturile sale. Controlul direct, pe cale de aciune judiciar, att fa de actul administrativ propriu-zis (manifestare de voin n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii), ct i fat de actul administrativ asimilat (tcerea sau tardivitatea organului administraiei publice); Aciunea prealabil (recursul administrativ graios sau ierarhic): nainte de a introduce aciunea n instan, trebuie oferit posibilitatea autoritii administrative emitente sau autoritii ierarhic superioare de a nltura actul ilegal i a repara eventuala pagub; Daunele cominatorii (amenda judiciar) instana poate obliga autoritatea administrativ care nu trimite lucrrile cerute n termen sau nu pune n executarea hotrrea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat (art. 3 alin. 4 i art. 24 alin. 2); Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul, ambele date n competena seciilor de contencios administrativ i fiscal. Aciunea n justiie poate fi formulat i personal mpotriva funcionarului, care poate fi obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea administrativ (art. 16); La aceste trsturi se adaug i urmtoarele, cu caracter de noutate:

Se lrgete materia reglementat prin lege (practic se cuprinde ntreaga sfer a materiei de contencios administrativ): tutela administrativ exercitat de prefect cu privire la actele emise de autoritile administraiei publice locale (art. 3); excepia de ilegalitate (art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-jurisdicionale (art. 6); ordonanele Guvernului (art. 9), etc. Avocatul Poporului i Ministerul Public sunt subiecte de sezin au capacitatea de a introduce aciuni la instana de contencios administrativ n locul persoanelor vtmate, acestea din urm cptnd de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 i 4); Autoritatea public nsi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulitii acestuia (art. 1 alin. 6). Deznvestirea instanei de contencios administrativ (renunarea voluntar la aciune) nu mai este posibil n anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 (aciunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative). 2.2 Prile n litigiul de contencios administrativ

2.2.1 Calitatea de reclamant (subiecte de sezin) - Legitimarea procesual activ n contenciosul administrativ Titularul aciunii n contenciosul administrativ poate fi orice persoan care se consider vtmat att ntr-un drept personal ct i ntr-un interes legitim personal, sau, dup caz, de natur public. Ca element de noutate, legea include n aceast categorie, n mod explicit, i tera persoan, vtmat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Textul legii nu precizeaz despre ce fel de persoan este vorba, folosind formularea cu caracter general orice persoan, de unde tragem concluzia c sunt avute n vedere, n egal msur, att persoanele fizice ct i persoanele juridice. n definiia legal dat noiunii de "persoan vtmat" n art.2 alin.1 se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat este n primul rnd o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit n alt seciune ca fiind "orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ". Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n drepturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. Dou observaii se impun n legtur cu acest text: textul legal este neconstituional n raport cu art.52 din legea fundamental, care se refer exclusiv la "persoane" (1), iar dac l interpretm n sensul c aciunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dubleaz, n mod inutil, dispoziiileart.47 C.pr. civ. - "mai multe persoane pot fi mpreun reclamante sau prte dac obiectul pricinii este un drept sau o obligaiune

comun ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz" (2). Formarea unui "grup" de persoane fizice n vederea introducerii aciunii are, prin urmare, importan doar organizatoric, informal, fr a avea consecine juridice n plan procesual. n aceast ordine de idei, i persoanele juridice pot introduce aciune separat, urmnd a fi apoi obligate prin decizia judectorului s-i desemneze un mandatar. Din aceast perspectiv, nu vedem raiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, i nici preferina artat fa de persoanele fizice. Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat. n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat n ceea ce privete celelalte aspecte n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, la fel procedura prealabil administrativ. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale, ea este definit n art.2 alin.1 lit.r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. Legea prevede expres posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: "orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa []", ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3). n ce privete anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacr reglementri speciale, detaliind condiiile i obiectul aciunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de: 1. Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobndete, de drept, calitatea de reclamant; 2. Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c prin acte administrative unilaterale individuale s-au nclcat drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente;

3. Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice; 4. Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici pot introduce aciunile reglementate la art. 3 tutela administrativ; 5. orice persoan de drept public, pentru aprarea unui drept propriu nclcat (contencios subiectiv) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim public (contencios obiectiv). Introducerea unor subiecte de sezin precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, etc. i reglementarea unui nou mecanism de promovare a aciunilor de contencios administrativ, aa cum s-a artat mai sus, prin intermediul Avocatului Poporului i a Ministerului Public, dublate de unele imperfeciuni de redactare ale unor texte legale, au dat natere chiar de la nceput unor controverse cu privire la corecta interpretare a legii, mai mult, au determinat sesizarea Curii Constituionale cu privire la excepia de neconstituionalitate a unor prevederi ale Legii 554/2004, ns prin Decizia nr. 507/17.11.2004 Curtea Constituional a respins excepia de neconstituionalitate. Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal "s-a vtmat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public (2). Persoanele de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul finanelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridic), ministerele, judeul, oraul i comuna, precum i alte entiti declarate ca atare prin legi sau hotrri de Guvern (Fondul romn de Dezvoltare Social, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, etc.). Aciunea Prefectului i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Tutela administrativ. Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii administraiei locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai "dur", d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ. Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale6. n prezent, exist dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: a) Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul

exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie ("prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"), ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul ncepe s curg este acela al efectivei luri la cunotin de ctre prefect a actului administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugernd i faptul c ntrzierea n luarea la cunotin constituie motiv temeinic pentru introducerea aciunii cu depirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situaii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 oblig secretarul unitii administrativ teritoriale s comunice ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judeean i preedintele acestuia, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel (art.85 lit.h). (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral - tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere "legat" a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru icanarea autoritilor locale conduse de demintari de alt orientare politic, prin urmare considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului atacat. n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea

actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplic ns i refuzului nejustificat sau tcerii administrative. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Din datele statistice, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet - o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine s reitereze, ntr-o alt formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funciei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru de 37000 lei, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat: (1) n cazul actelor individuale, 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luri la cunotin a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice,

aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de "drept obiectiv", neleas ca o regul, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective. Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei "drept obiectiv". Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice locale. 2.2.2 Calitatea de prt - Legitimarea procesual pasiv n contenciosul administrativ n litigiile de contencios administrativ, calitatea de prt o poate avea, aa cum rezult din prevederile art. 2, orice autoritate public, nelegnd prin aceasta: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Fa de vechea reglementare, care folosea expresia autoritate administrativ pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor aciuni de contencios, Legea nr. 554/2004 folosete expresia autoritate public, lrgind aadar cmpul de aplicare al legii. Acest lucru l reprezint o evoluie fireasc a sistemului nostru de drept administrativ, n tendina general de a asigura ct mai eficient protecia drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor, a societii, mpotriva oricrui abuz, att din partea autoritilor statului sau ale administraiei locale ct i din partea organismelor autorizate s presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate public. De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), aciunea mai poate fi formulat i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul, ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea. Aceast posibilitate este condiionat ns de solicitarea de despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. Observm c legiuitorul coreleaz lrgirea sferei autoritilor ale cror acte pot fi cenzurate n contenciosul administrativ cu generalizarea concomitent a categoriilor de persoane ce poart o rspundere personal. Astfel perechii autoritate administrativ funcionar din vechea reglementare i corespunde acum perechea autoritate public persoan fizic. Utilizarea noiunii de persoan fizic n cuprinsul reglementrii invocate d posibilitatea persoanei vtmate s solicite despgubiri de la orice persoan, indiferent de

statutul su n cadrul autoritii, (funcionar obinuit contractual, funcionar public, demnitar ales sau numit, membru al unei asociaii, fundaii sau organizaii, chiar i o persoan ce acioneaz pe baz de voluntariat ntr-un organism ce presteaz un serviciu public). Criteriul dup care se pot determina persoanele avute n vedere de lege este existena unui raport juridic de munc, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de munc, relaie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) ntre autoritatea public pe de o parte i persoana fizic pe de alt parte. O alt chestiune este aceea dac persoana fizic la care se refer art. 16 din Legea nr. 544/2004 poate fi chemat n judecat prin aceeai aciune formulat mpotriva autoritii publice n care aceasta funcioneaz, sau printr-o aciune separat. Din moment ce legea nu dispune, considerm ca pot fi folosite ambele situaii, dei finalitatea s-ar realiza mai bine dac, prin aceeai aciune ar fi chemai n judecat, att serviciul public, ct i persoana n cauz. La rndul su, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana (funcionarul), acionat astfel n justiie, poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau dup caz s nu elibereze actul a crui legalitate total sau parial este supus judecii. Determinarea calitii de prt n aceste litigii prezint importan pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i a competenei instanelor de contencios administrativ, astfel nct, persoanele fizice i juridice s fie aprate, prin aceast lege, numai mpotriva abuzurilor autoritilor publice i a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscnd faptul ca pentru celelalte litigii se aplic normele de drept material i procesual de drept comun. 2.3 Condiiile aciunii n contencios administrativ Sintetiznd reglementrile cuprinse n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem reine urmtoarele condiii pentru aciunea n contencios administrativ: 1. actul atacat sa fie un act administrativ; 2. actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim; 3. actul atacat s emane de la o autoritate public (inclusiv de la o structur neguvernamental de utilitate public); 4. procedura administrativ prealabil; 5. introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege 2.3.1 Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ Legea nr. 554/2004 d o definiie extensiv noiunii de act administrativ, introducnd n sfera acestei noiuni, alturi de manifestarea unilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice). Actul administrativ tipic este, conform definiiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Actele administrative atipice sunt prevzute la alineatul 2 din acelai articol: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Mai mult, legea asimileaz, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative i anumite contracte ncheiate de administraie, expres nominalizate: sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public;

- executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice; n felul acesta n legislaia romneasc se impune instituia contractelor administrative. Dac dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privit ca un scop n sine, n cazul dreptului administrativ, obinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionrii unor bunuri aparinnd domeniului public, nu reprezint scopul n sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare ntemeiat opiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic difereniat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avnd n vedere cauza de fond a contractului, una de esena dreptului public, i nu manifestarea formal a acestuia, care, ntr-adevr, ne conduce spre ramura dreptului comercial. Identificarea concret a actului administrativ, ncadrarea sa ntr-una din categoriile amintite, este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii administrative" emitente, de cercetare a formei pe care o mbrac (antet, tampile, semnturi etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicional pe calea contenciosului administrativ. Delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c simplele ordine de serviciu" nu sunt acte administrative i, n consecin, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, n considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curii de Apel Bucureti, Secia a IV-a, se reine c actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanelor judectoreti, trebuie s constea dintr-o declaraiune de voin formal exprimat a autoritii publice, lucrnd n calitate de organ al administraiei i care s constituie o deciziune unilateral de prompt execuiune din partea administraiunii; cu alte vorbe, s fie productoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situaie juridic subiectiv sau obiectiv". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhic ori n form de simpl coresponden ntre autoriti", aducnd la cunotin o hotrre luat de organele abilitate de lege spre a fi executat, care nu contribuie prin ele nsele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate i nici nu-i sporesc fora executiv, nu au valoarea nici mcar a unor acte de preparare i, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac n contencios niciodat cu actul svrit i mai puin separat". De asemenea, Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a susinut c adresa unei primrii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dac eman de la o autoritate administrativ, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea nsi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile fcute n vederea soluionrii cererii sale. n consecin, controlul legalitii acestei adrese nu revine instanei de contencios administrativ. Delimitarea actului administrativ de actele pregtitoare Legislaia actual ca de altfel i cea anterioar, prevede, n mod expres, c: instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii" (art. 18, alin. 2). Este problema actelor preparatorii", care nc din perioada interbelic s-a admis c "puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor". ntreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dar i pentru ncheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicionale, se bazeaz pe ntocmirea unor acte pregtitoare, care, dei nu produc prin ele nsele efecte juridice, fr efectuarea lor nu este posibil adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.

Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vrst pentru cstoria femeii minore ntre 15 i 16 ani este condiionat de efectuarea n prealabil a unei anchete sociale precum i de existena avizului medical. Eliberarea autorizaiei de construire nu se poate face dect dup obinerea avizelor i acordurilor prevzute de legi i regulamente. Adoptarea hotrrilor cu caracter normativ de ctre consiliile locale este condiionat de elaborarea n prealabil a unor acte pregtitoare (proiectul de hotrre cu o expunere de motive a iniiatorului, rapoarte de specialitate i rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar i de efectuarea unor operaiuni tehnico-materiale (afiare, dezbatere public, etc.). Prof. C.G. Rarincescu susinea c actele pregtitoare nu sunt manifestri de voin svrite n vederea producerii unui efect juridic i nici nu produc, prin ele nsele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinei autoritii, creia i revine sarcina de a lua msura sau deciziunea definitiv i numai aceasta din urm este act productor de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instanelor de contencios. Deci oricine se consider vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ori prin refuzul administraiei de a emite un act administrativ este ndreptit s se ndrepte mpotriva organului emitent al actului de autoritate i nu a organului care trebuie s ntocmeasc actul pregtitor ce st la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune n discuie i problema ne-ntocmirii actului pregtitor. Uneori ns este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregtitor, astfel c practica instanelor nu a fost ntotdeauna unitar. Astfel, ntr-o spe, instana a admis aciunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerndu-se deci c acest certificat reprezint un act administrativ n accepiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotriv, Procurorul general al Romniei a declarat recurs n anulare mpotriva hotrrii judectoreti, susinnd, n esen, c instana de contencios administrativ "a dispus n mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicnd n mod greit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ". A argumentat c "certificatul de urbanism este un act pregtitor, necesar eliberrii autorizaiei de construire, care este actul administrativ, mpreun cu care poate fi atacat i certificatul de urbanism, iar nu separat, ca n cauza de fa". Ulterior, procurorul general i-a retras recursul n anulare, motivnd c, "n realitate, certificatul de urbanism d natere unui raport juridic de drept administrativ, ntre autoritatea administrativ emitent i cel cruia i este adresat, putnd fi, deci, atacat n mod separat n condiiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ". ntr-o alt spe, reclamanta, persoan fizic, ceruse consiliului local naintarea unei propuneri ctre prefectur cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un rspuns. Adresndu-se instanei de contencios administrativ, n cauz s-a pus n discuie problema dac poate constitui obiectul unei aciuni n contencios administrativ obligarea organului administraiei publice s nainteze o propunere ctre un alt organ, acesta din urm fiind i cel competent potrivit legii s emit o decizie final. Soluionnd acest capt de cerere, instana de fond a reinut c acea propunere pe care consiliului local o nainteaz prefecturii are caracterul unui act pregtitor, care precede decizia final emis de prefect n baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Avnd acest caracter, propunerea nu poate fi atacat n justiie dect odat cu actul administrativ final ce concretizeaz manifestarea de voin a prefectului. n soluionarea recursului ce a fost declarat, instana superioar a reinut, din contr, c propunerea se emite la cererea persoanei interesate n vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilateral de voin productoare prin ea nsi de efecte juridice", statund n continuare c dei precede decizia prefecturii, propunerea de restituire ntrunete toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care condiioneaz nsi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; n lipsa acestui act, orice

demers din partea solicitantului rmne fr finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput." n ndrumarea dat instanei de fond, care va rejudeca litigiul, instana suprem dispune: n cazul n care instana va ajunge la concluzia c refuzul prtului de a da curs cererii reclamantei nu se justific, ea nu se va limita doar la aceast constatare, ci va trebui s fac aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, n sensul ca va obliga autoritatea administrativ sa emit actul solicitat". Dei la momentul respectiv o asemenea soluie a fost criticat de unii autori (de ex. prof. V.I. Priscaru), considerm c n prezent ea se justific n totalitate n lumina noilor reglementri coninute n Legea nr. 554/2004. De asemenea considerm c teza potrivit creia actele pregtitoare nu pot fi atacate dect odat cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea judectorului de a stabili n ce msur un astfel de act premergtor vatm un drept sau interes legitim al reclamantului i astfel s asigure protecie drepturilor acestuia nc din primele momente n care se face simit un abuz i nu abia dup ce, printr-o procedur administrativ care de obicei este de durat, se ajunge la emiterea actului administrativ final. 2.3.2 Condiia ca actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim Introducerea aciunii de contencios administrativ este rezervat acelei persoane care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, public sau privat. Aceast prescripie legal este una ce ine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului unde nu exist interes nu exist aciune. Condiia ca actul administrativ s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impus apriori, adic reclamantul nu trebuie s fac o astfel de dovad nainte de introducerea aciunii (judecata n fond urmeaz a stabili existena sau inexistena vtmrii); trebuie doar ca reclamantul s invoce nclcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar c o aciune ce ar invoca o atingere adus unui drept nchipuit, neprevzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor legitime, va fi privit ca o exercitare abuziv a dreptului la aciune i sancionat prin respingerea acesteia ca inadmisibil. Ca atare, condiia dreptului vtmat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanarea contenciosului administrativ ca instituie de garantare a drepturilor ceteanului, ci pentru tragerea la rspundere a autoritii administrative prte. n ipoteza c, n urma judecrii fondului, instana ajunge la concluzia c nu s-a vtmat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, aciunea va fi respins ca nefondat. O discuie aparte se impune cu privire la noiunea de interes legitim. Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin aciunea de contencios administrativ se protejeaz nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar i interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, prelund astfel modificarea adus art. 52 (fost art. 48) din Constituia Romniei. Dac n ce privete noiunea de drept subiectiv doctrina juridic este destul de bogat, n ce privete noiunea de interes legitim, ea este nc ntr-un stadiu al cutrilor doctrinare, cu toate c, nc din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituie (preluat fr modificri n actuala form) interesul legitim apare ca o alternativ la dreptul subiectiv, ca temei al unei aciuni n justiie de sine stttoare i nu ca temei al aciunii care are ca obiect dreptul subiectiv nsui: orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Conform definiiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaie juridic anterioar naterii dreptului subiectiv, cea care pregtete terenul dreptului subiectiv care apare ca o virtualitate cu

probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pn la materializarea sa efectiv (de exemplu: pn se va emite o autorizaie, se va ncheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentul constituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la ndatoririle fundamentale ale ceteanului romn. Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoate un important pas nainte, lrgind posibilitile persoanelor de a pretinde administraiei recunoaterea i protecia nu numai a drepturilor subiective dar i ale intereselor legitime ale acestora. 2.3.3 Condiia ca actul s emane de la o autoritate public ntruct este de esena actului administrativ ca acesta s emane de la o autoritate public, este de la sine neles c nu pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau ncheiate de alte entiti juridice dect autoritile publice. Altfel spus, o condiie necesar pentru ca un act s poat fi atacat la instana de contencios administrativ este ca acel act s provin de la o autoritate public. Condiia nu este ns i suficient: dup cum am artat mai devreme, nu orice act al unei autoriti publice este act administrativ n nelesul legii. Pentru a putea identifica entitile ce pot fi ncadrate n categoria autoritilor publice, vom porni de la definiiei dat acestei noiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ: autoritatea public este orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Aceast formulare ngduie s fie cenzurate de ctre instanele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritilor, organelor, instituiilor, societilor, etc., ce pot fi grupate n urmtoarele categorii: 1. organe ale administraiei de stat (Parlament, Preedintele Romniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenii, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora; 2. organe ale administraiei publice locale (Consiliul judeean, Consiliul local, Primar) i structuri subordonate acestora; 3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti, fundaii, etc.), care au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public (stabilimente de utilitate public). Chiar dac varietatea autoritilor ale cror acte pot face obiectul aciunilor de contencios administrativ este extrem de larg, trebuie sa facem o distincie categoric ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (de exemplu legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului; sentine, decizii, n cazul instanelor judectoreti; decizii i hotrri, n cazul Curii Constituionale; rapoarte, n cazul Avocatului Poporului etc.) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate de natur administrativ. Prin urmare, una este hotrrea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituional, i altceva nseamn o decizie administrativ a Biroului Permanent, a Preedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urm pot face obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ. 2.3.4 Procedura administrativ prealabil Procedura prealabil introducerii aciunii la instana de contencios administrativ este reglementat n cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Din analiza textului de lege tragem urmtoarele concluzii:

a) Procedura prealabil const ntr-o cerere pe care persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dup caz, este ndreptit s o adreseze autoritii emitente; cerere prin care s solicite revocarea, n tot sau n parte, a actului respectiv. b) Cererea poate fi adresat autoritii emitente (recurs administrativ graios) i/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dac acesta exist (recursul administrativ ierarhic). c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicrii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avnd posibilitatea s o depun i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiia existenei unor motive temeinice care s fi mpiedicat depunerea n termenul prescris. n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plngerea prealabil se poate introduce ntr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cnd partea ce se consider vtmat a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, n mod expres, c este un termen de prescripie. d) Procedura prealabil este obligatorie doar n cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabil nu este obligatorie n celelalte situaii, unele prevzute n mod expres de lege, altele rezultnd din coroborarea i interpretarea unitar a prevederilor legale: - n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici; - n cazul aciunilor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane; - n cazul soluionrii excepiilor de nelegalitate; - n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7 alin. (3) folosete formularea este ndreptit s introduc plngere prealabil deci o dispoziie permisiv nu una imperativ); - n cazul nesoluionrii n termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia art. 8 alin. (1), teza a doua. e) n cazul contractelor administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Originea instituiei plngerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numit, se regsete n sistemul francez de contencios administrativ i i are justificarea n concepia potrivit creia ceteanului trebuie s i se ofere mijloace legale mai variate i mai rapide pentru aprarea drepturilor i intereselor sale legitime i deci nu trebuie perceput ca o limitare a accesului la justiie. Totodat, prin aceeai instituie se ofer i administraiei rgazul de a proceda la o nou examinare a actului considerat vtmtor i de a-l revoca, nainte de a atrage eventuale sanciuni: plata de despgubiri materiale i/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instana de contencios administrativ sau, n alte cazuri, sanciuni prevzute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale sancioneaz adoptarea, n mod repetat, de hotrri ale consiliului local sau dispoziii ale primarului, constatate ilegale de ctre instanele de contencios administrativ, cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului). Este de remarcat c prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lsnd mai mult libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceast aciune administrativ. n ce privete termenul prevzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridic, unii autori considerndu-l termen de prescripie, alii termen de decdere (procesual sau substanial), iar alii un termen de recomandare. Aceast

din urm interpretare ni se pare i cea mai potrivit, cu att mai mult cu ct, fa de reglementrile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat n mod expres ca fiind un termen de prescripie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum s fie tot un termen de prescripie, cu att mai puin unul de decdere din drept. Dac n privina termenului de depunere a plngerii prealabile sunt mai multe preri, n ce privete caracterul obligatoriu al acestei proceduri, n mod consecvent instanele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile aciunile promovate fr a se face dovada c reclamantul s-a adresat mai nti organului emitent, pentru aprarea dreptului su. n jurispruden s-a mai conturat un aspect, i anume c aciunea prealabil nu este necesar a fi fcut n form scris, fiind considerate ca atare i susinerile fcute n mod verbal, cu prilejul audienelor acordate de conductorul organului prt. 2.3.5 Introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea aciunii de contencios administrativ este determinat de necesitatea de a nu lsa actele i operaiunile administrative ntr-o stare nedefinit de nesiguran i la discreia particularilor, fapt ce ar avea consecine vtmtoare pentru ordinea social i public. n jurul unui act administrativ se pot nchega diverse raporturi juridice, interese i fore economice i sociale nsemnate, care nu pot fi rsturnate oricnd cu uurin i fr pericolul unor perturbri sociale. Pe de alt parte, nsui interesul legalitii cere ca un act administrativ ilegal s fie anulat ct mai de timpuriu, nainte de a-i fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilena cetenilor i a-i face s intenteze aciunea cu un moment mai devreme. Ca i n alte reglementri ale sale i n privina termenelor de sesizare a instanei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i manifest tendina de a relaxa constrngerile procedurale asupra persoanelor vtmate prin acte administrative, n ideea unui acces la justiie mai facil pentru cetean. Astfel termenul de introducere a aciunii este mrit considerabil, de la 30 de zile conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 la 6 luni conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceast extindere a termenului mai mic, de prescripie, cellalt termen, mai mare, de 1 an, termen de decdere numai aparent este pstrat i n noua reglementare, n realitate acesta cunoate o restrngere prin faptul c ncepe s curg de la data emiterii actului administrativ i nu de la data comunicrii sale conform vechii reglementri. Astfel, fa de reglementarea anterioar, termenul de decdere se va micora cu timpul scurs ntre emiterea actului i comunicarea sa efectiv ctre persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezint o problem major, pentru cel cruia i se comunic actul, dar poate afecta n mod substanial dreptul la aciune al celui care este vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Pn acum, n jurispruden s-a conturat regula potrivit creia o aciune n contencios administrativ este admisibil n contra unor acte administrative de la a cror emitere sau aducere la cunotin public prin afiare sau publicare a trecut mai mult de un an, datorit faptului c termenul de decdere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie neleas ca momentul n care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existena i coninutul acestui act, i nu momentul n care ar fi putut afla, ntruct actul devenise cunoscut publicului. n ce privete actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricnd, la fel i ordonanele sau dispoziiile din ordonane considerate neconstituionale. n acest din urm caz, dac Curtea Constituional s-a pronunat deja asupra neconstituionalitii ca urmare a unei excepii invocate ntr-o alt cauz, opereaz termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial.

Pentru a nelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom nelege att refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate. Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz: a) actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac s-a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor. b)actul administrativ asimilat sau "atipic": n cazul n care petiia primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului. c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicrii ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d)aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz c termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr rspuns favorabil din partea autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale. e) actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni - prescripie, respectiv cel de 1 an - decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripie, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere2. Importana practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului nr.167/1958; n timp ce termenul de decdere se

ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie. Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele prevzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii - fora major i cazul fortuit. g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu. Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii 1, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i 1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia. i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen prin reglementri speciale2. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonana Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai - art.58 alin.4), sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare - art.72 alin.5), a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotrrii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n "Monitorul oficial" - art.57 alin.3), etc. n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n mod implicit procedura prealabil - legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid. Dac interpretm textul art.31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (aa cum susine iniiatorul legii, prof. Iorgovan3), ar nsemna ca ntrega argumentaie a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general.

2.4 Actele administrative exceptate Constituia Romniei adoptat n anul 2003, precizeaz, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate n justiie: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar, iar alineatul 2 al art. 52 : Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic (ce se refer la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public), ofer temeiul constituional pentru limitarea, n anumite cazuri, prevzute de legea organic, a controlului instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrative. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constituional, stabilete la art. 5 excepiile i limitele controlului: Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i 21. n primul rnd, din economia textului de lege observm distincia pe care legiuitorul o face ntre excepiile cu caracter absolut (prevzute la alin. (1), lit a) i b)) i excepiile relative, prevzute generic la alineatul al doilea. Totodat alineatul (3) instituie regimul limitelor controlului jurisdicional asupra unor acte administrative exceptate. S analizm pe rnd aceste excepii . 2.4.1 Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul Este remarcabil ct de dens este coninutul acestui simplu enun: Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Nu ntmpltor legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii art. 61 alin. 1 din Constituie. n raport cu acest pilon central se configureaz celelalte autoriti ale statului: Preedintele, Guvernul i administraia, Autoritatea judectoreasc. Raporturile ce apar ntre aceste autoriti nu pot fi dect unele de sorginte constituional i exprim o voin eminamente politic, ceea ce explic i regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judectoresc. n categoria unor astfel de raporturi intr, de exemplu: hotrrea adoptat de Parlament prin care se atest depunerea jurmntului de ctre Preedinte; numirea Guvernului pe baza votului de ncredere al Parlamentului; dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte; delegarea legislativ a Guvernului de ctre Parlament; numirea membrilor Curii de Conturi sau ai Curii Constituionale; i altele similare. Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, trebuie s stabilim mai nti care sunt acele autoriti publice care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Constituia Romniei folosete noiunea de autoritate public n mai multe accepiuni. n Titlul III

intitulat Autoritile publice sunt enumerate pe rnd Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public i Autoritatea judectoreasc, care corespund celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Edificiul constituional cuprinde ns i alte autoriti, reglementate n alte titluri, (Avocatul Poporului n titlul II, Curtea de Conturi n titlul IV, Curtea Constituional n Titlul V), autoriti care nu intr n nici una din clasicele puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, dar care asigur echilibrul i controlul reciproc al acestora n cadrul statului de drept i democraiei constituionale. Prin urmare, ntr-o interpretare restrictiv, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate n contencios administrativ acele acte administrative ce privesc raporturile Preedintelui Romniei, Guvernului i administraiei, Autoritii judectoreti, Avocatului Poporului, Curii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alt parte. O problem deosebit o ridic n aceast privin raporturile Preedintelui cu Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres n categoria excepiilor, nseamn c pot fi atacate n contencios administrativ. Ar nsemna, potrivit acestui raionament, c acte precum desemnarea candidatului la funcia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica extern a Romniei, ncheierea tratatelor internaionale, pot forma obiectul unor aciuni de contencios administrativ concluzie total contrar principiilor dreptului public. Doctrina a remarcat de mai mult timp c relaia Preedinte Guvern este aflat de fapt, chiar dac indirect, n raport cu Parlamentul, deoarece: Parlamentul acord votul de ncredere Guvernului asupra programului de guvernare precum i asupra listei membrilor acestuia; Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului; Tratatele internaionale sunt negociate de Guvern i ratificate de Parlament, etc. nsi cerina contrasemnrii decretelor prezideniale de ctre primul-ministru, obligatorie n majoritatea covritoare a cazurilor, reprezint prghia de control a Parlamentului asupra actelor Preedintelui, semnificnd angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care primul-ministru l reprezint. Fr aceast contrasemntur decretul nu exist, iar acordarea ei nu nseamn o obligaie pentru primulministru, dimpotriv, un act de angajare politic de care va rspunde n faa Parlamentului. Decizia nr. 1840/2005 a Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal de la nalta Curte De Casaie i Justiie referitoare la revocarea unui decret (devenit celebru) al preedintelui, prezentat la pagina 59 constituie un caz elocvent privind aplicarea n practic a textului de lege analizat. 2.4.2 Actele de comandament cu caracter militar Noiunea de comandament cu caracter militar" Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pstreaz aceeai formulare prezent att n Legea nr. 29/1990 ct i n Legea contenciosului administrativ din 1925, noiunea de act de comandament cu caracter militar" fiind folosit pentru prima dat, n dreptul romnesc, n art. 107 alin. final al Constituiei din 1923. Legiuitorul constituant din 1923 a fost preocupat, n mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea tehnic a armatei, dac s-ar da puterii judectoreti dreptul sa cenzureze asemenea acte. Rzboiul, care este n realitate o suspendare a regimului obinuit i normal de drept, i are regulile i legile lui, care contrazic aproape ntotdeauna orice concepie de drept. Avnd ca int imediat necesitatea de a nvinge cu orice pre i din nenorocire prin orice mijloc, ar fi existat o vdit incompatibilitate ntre starea de rzboi, de o parte, i putina de a face ca unele din msurile luate sa fie cenzurate de justiie, de alt parte.

Cu privire la semnificaia expresiei acte ce comandament cu caracter militar, prof. C.C. Dissescu se exprima astfel: Aceste cuvinte sumare, laconice, trebuie lmurite, cci ele pot fi de diferite naturi. Comandamentul este o totalitate de trupe sau o circumscripie teritoriala, cteodat unite, puse sub autoritatea unui ef determinat. Acest ef este comandantul, iar actele lui sunt acte de comandament. Puterile unui comandant, mai cu seam n timp de rzboi, sunt nemrginite, ele pot ntrece pe ale capului statului, dup cuvntul mpratului Napoleon I. El trebuie sa se ngrijeasc de starea trupelor, s vad de toate trebuinele rzboiului, poate dispune de proprietile particularilor, s pun contribuii, s fac rechiziii, s dirige operaiile rzboiului, s comande. Cu alte cuvinte, comandantul este un dictator cu puteri limitate de rspunderea lui ctre ar, capul statului i ministrul de rzboi. Altfel ar fi stpnul absolut al armatei i al rii. Puterile comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt n afara contenciosului administrativ? Cred c numai cele militare (...)". S-a conturat, aadar, ideea de baz dup care, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar (eful statului, ministrul de rzboi, comandamentele militare, de corpuri de armat, de grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autoritile civile, precum i cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, problema definirii conceptului de comandament. n literatura juridic din perioada interbelic, de regul, s-a fcut distincia ntre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernmnt cu caracter militar (cele specifice strii de asediu, rechiziiile etc.) i actele de administraie militar. Se cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentat pe ideea de organizare, de coordonare i de comand a trupei, i nu pe ideea de manifestare de voin a unui organ cu caracter militar, rezult i din modul n care este redactat Legea contenciosului administrativ din 1925. Astfel, n art. 2 alin. (1) din Lege, n spiritul art. 107 alin. final din Constituia din 1923, se meniona principiul dup care puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar", iar n art. 3 alin. (2) se fcea vorbire despre actele autoritii militare" care pot fi atacate n anumite condiii. De unde rezult, fr putin de tgad, ca nu orice act al autoritii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bun dovad este faptul ca n mod constant autorii de drept administrativ au tratat actele de comandament cu caracter militar" ca un fine de neprimire absolut, iar actele autoritii militare" ca un fine de neprimire relativ. Despre actele autoritii militare, denumite de unii autori i acte care intervin n interiorul ierarhiei militare, se susinea ca, n mod logic, ar trebui supuse controlului instanelor de contencios administrativ. Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceast noiune au fcut distincia ntre actele de comandament cu caracter militar, care intervin n raporturile dintre autoritile militare i populaia civil i actele de comandament cu caracter militar care intervin n interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judectoresc pe calea contenciosului administrativ, afar de cazurile n care erau svrite din necesitile luptei pe teatrul chiar al operaiunilor militare n timp de rzboi. Prin eliminare, n sfera noiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reinute numai actele care rspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar. Comandamentele militare, cum este general acceptat i n doctrina militar actual, au drept raiune de a fi conducerea armatei i a celorlalte componente ale forelor armate n timp de rzboi, n scopul asigurrii victoriei; n timp de pace, comandamentele militare au misiunea de a pregti i instrui armata, de a menine la cele mai nalte cote capacitatea de lupt a trupei

i a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop n sine, dimpotriv, ele reprezint mijloace de garantare a marilor valori naionale, evocate de cele mai multe ori n mod expres n legea fundamental. n acest sens, Constituia Romniei precizeaz: Armata este subordonat exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. n condiiile legii i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte, armata contribuie la aprarea colectiv n sistemele de alian militar i particip la aciuni privind meninerea sau restabilirea pcii. [art. 118 alin. (1)]. Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea i micorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace: nfiinarea de uniti militare, reorganizarea i desfiinarea unitilor militare, transferarea unitilor militare dintr-o garnizoan n alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc. n concluzie, va trebui sa admitem ca ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, dar o apreciere prin prisma tiinei dreptului public a constantelor acestei teorii, evocate mai sus, ntre care i distincia dintre actele autoritilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricrui alt organ administrativ) i actele acestora care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi. Aa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autoritilor militare, fr excepie, intr n sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instanelor judectoreti, nseamn a aeza un organ de autoritate public, care n mod necontestabil face parte din puterea executiv, ntr-o situaiune privilegiat i cu nimic justificat, ntr-un stat n care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care st la baza statului modern". Un exemplu de practic judiciar este decizia nr. 9034/2004 a seciei de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie de la pagina 76. 2.4.3 Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgnd din existena unui recurs paralel Conform art. 5, alin. 2 din lege, Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judectoresc, ci doar de la cel al instanelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organic, n competena altor instane. Este de observat c legiuitorul a cerut ca recursul paralel s fie reglementat tot prin lege organic i s fie vorba de o procedur judiciar iar nu eventual una administrativ-jurisdicional. Este n afar de orice ndoial ca expresia o alt procedur judiciara din legea actual nu vizeaz procedurile de a ataca un act administrativ, tot n faa instanelor de contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi dect cea a contenciosului administrativ (de exemplu Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale), chiar dac aceste proceduri conin unele derogri de la regulile statornicite de legea contenciosului administrativ (de pild, nu mai presupun aciunea prealabil). Se poate spune ca aceste acte normative ntregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ, stabilind, mpreun cu legea de baz (Legea nr. 554/2004), regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe cnd legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.

Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organic, sunt instituite alte proceduri judiciare, exemplificm: plngerile mpotriva hotrrilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat, de competena judectoriilor, cu recurs la tribunal; plngerile mpotriva soluiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului, sunt de competena instanelor de drept comun. 2.4.4 Regimul limitelor O serie de acte administrative adoptate sau emise n situaii speciale (de rzboi, de asediu sau de urgen, ce privesc sigurana naional, restabilirea ordinii publice ori nlturarea efectelor calamitilor, epidemiilor i epizootiilor), care n mod tradiional erau exceptate de la controlul jurisdicional, sunt trecute de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept limitat, al instanelor de contencios, singurul temei pentru care aciunile pot fi primite reprezentndu-l excesul de putere. Noiunea de exces de putere este definit la art. 2 lit. n) din lege: exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Apare ns o problem teoretic delicat, aceea de a ti cnd se sfrete dreptul de apreciere al administraiei i cnd ncepe dreptul fundamental al ceteanului? O ndrumare n acest sens ne d alin. 2 al art. 53 din Constituie: Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate democratic. Msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau a libertii. Deci, n lipsa unor dispoziii exprese ale legii organice, va reveni instanelor rolul de a determina aceast limit, pornind de la cadrul general enunat n constituie, stabilind n ce msur actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau dup caz pentru nlturarea efectelor n situaiile prevzute de art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, apreciind dac actul respectiv a fost necesar ntr-o societate democratic i, n fine, vor hotr dac restrngerea dreptului sau a libertii fundamentale a fost proporional cu situaia ce a determinat-o i dac nu cumva a fost discriminatorie. Un aspect ce trebuie remarcat cu privire la aceast categorie de acte administrative este acela c punerea lor n lucrare nu poate fi suspendat de ctre instana de contencios administrativ sesizat. Este o prevedere logic i n acord cu scopul urmrit de actele administrative respective, de a preveni, nltura sau diminua efectele unui eveniment iminent i cu urmri grave. 2.5 Actele administrativ-jurisdicionale 2.5.1 Noiunea de act administrativ-jurisdicional Teoria a clasificat actele administrative n trei categorii: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional. Aceast din urm categorie are urmtoarele caracteristici: sunt acte administrative ntruct eman de la un organ de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul administraiei publice; sunt acte de jurisdicie ntruct prin ele se soluioneaz, dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict juridic ivit ntre un serviciu public i un particular.

n acelai sens se exprim i definiia dat noiunii de Legea contenciosului administrativ, la art. 2 lit. (d): act administrativ-jurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. 2.5.2 Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicionale ndeprtndu-se de la vechea filozofie a contenciosului administrativ, aceea a administraiei active, sau a administratorului-judector, cum a mai fost numit, Constituia Romniei din 2003 marcheaz un moment de cotitur n aceast privin, stabilind, la art. 21, alin. (4), c Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Aceast schimbare trebuia s vin, n sensul cerut de evoluia civilizaiei, a democraiei constituionale. Lumea n care ne pregtim s intrm, Uniunea European, este dominat de justiie administrativ i nu de jurisdicii administrative. Aceast schimbare de optic la nivelul legii fundamentale nu putea rmne fr consecine la nivelul Legii contenciosului administrativ, astfel nct Legea nr. 554/2004 preia, ad litteram, textul constituional la art. 6 alin (1), n total opoziie cu prevederile legii anterioare care instituia un control limitat al instanelor de contencios asupra actelor administrativ-jurisdicionale. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu-i propune s defineasc i s explice noiunea de act administrativ-jurisdicional, misiune ce revine legii speciale care instituie o astfel de jurisdicie; ci are n vedere reglementarea aspectelor de ordin procedural legate de exercitarea cilor de atac mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale. Pe scurt, art. 6 din lege instituie obligaia prii vtmate care, nemulumit fiind de un act administrativ cu caracter jurisdicional, voiete s-l atace n contencios, s notifice organului jurisdicional administrativ faptul c nu opteaz pentru calea de atac administrativjurisdicional (cazul A), sau, dac a exercitat o asemenea cale de atac, s notifice intenia de a renuna la ea (cazul B). n aceste situaii partea are la dispoziie un termen de 15 zile pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, care curge fie de la notificare n cazul A , fie de la comunicarea deciziei organului administrativ jurisdicional sesizat ce atest renunarea la jurisdicia special administrativ n cazul B. Ipoteza care ar putea ridica unele probleme de interpretare este aceea n care partea ce se consider vtmat, optnd pentru o procedur jurisdicional-administrativ, renun, nainte de a se emite o decizie actul administrativ jurisdicional la aceasta, i se adreseaz instanei de contencios administrativ cu o plngere mpotriva actului administrativ propriu-zis. Problema ce se pune este de a ti dac, fiind n situaia de a nu exista un act administrativ jurisdicional, mai sunt aplicabile prevederile art. 6 alin. 4. Analiznd acest caz, prof. Antonie Iorgovan consider c dup cum rezult din art. 7 alin. 2 al legii, partea va trebui s exercite procedura prealabil necontencioas, interpretnd deci renunarea la procedura jurisdicional administrativ ca fiind absolut, cu efecte retroactive, ca i cum n-ar fi fost exercitat deloc. Jurisprudena contenciosului administrativ din ultimii ani, aa cum am artat la seciunea II.3.4, a asimilat procedura prealabil chiar i cu o plngere verbal, fcut cu ocazia unei audiene la conductorul autoritii administrative emitente a actului atacat. Cu att mai mult, o plngere scris, fcut n cadrul unei proceduri jurisdicional-administrative speciale, care de regul este i motivat, nu poate ine locul procedurii prealabile? De ce s-ar impune o temporizare a soluionrii litigiului, ca s nu mai spunem i de riscul decderii din dreptul la aciunea n contencios n cazul n care litigiul aflat la organul jurisdicionaladministrativ a avut o durat mai ndelungat, i nu s-ar aplica n astfel de situaii prevederile

art. 6 alin. (4) din lege: Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. Considerm c acest text legal, coroborat cu norma constituional a caracterului facultativ al procedurii jurisdicional-administrative, permite renunarea, n orice moment, la aceast procedur i introducerea aciunii la instana de contencios administrativ mpotriva actului administrativ, nsoit de decizia ce atest renunarea. Un alt temei n susinerea acestei interpretri este principiul tratamentului juridic egal n situaii similare: de ce renunarea la procedura jurisdicional-administrativ special, n faza de fond s fie sancionat altfel dect renunarea la calea de atac, care constituie tot o procedur jurisdicional-administrativ special. Prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar trebui s fie aplicabile doar n cazul n care partea nu exercit deloc calea aciunii jurisdicional-administrative, nu i n ipoteza exercitrii urmat de renunare.

CAPITOLUL III.PROCEDURA PREALABIL SESIZRII INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV RECURSUL ADMINISTRAT