analiza funcțională a sectorului centrul...
TRANSCRIPT
Banca Mondială Regiunea Europa și Asia Centrală
Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Analiza Funcțională a Sectorului Centrul Guvernului Cod SMIS: 19881 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie 2011
ii
i
ACRONIME
AGWP / PALG Planul de lucru guvernamental anual
COG / CG Centrul Guvernului
DEA/DAE Departamentul pentru Afaceri Europene
DRP Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul
EC / CE Comisia Europeană
FRL Legea Responsabilităţii Fiscale
GOR / GR Guvernul României
GSG / SGG Secretariatul General al Guvernului
MoJ Ministerul Justiţiei
MoPF/MFP Ministerul Finanţelor Publice
MTEF/ CCTM Cadrul cheltuielilor pe termen mediu
NRP / PNR Programul Naţional de Reformă
PAR / RAP Reforma Administraţiei Publice
PFM / MFP Managementul Finanţelor Publice
PD / DP Document de politici publice
PPD / DPP Direcţia de Politici Publice
PPU / UPP Unitatea de Politici Publice
i
Mulţumiri
Acest raport asupra Centrului Guvernului este o parte dintr-o analiză mai largă strategică şi
funcţională a administraţiei centrale publice româneşti întreprinsă de Banca Mondială pentru
Comisia Europeană şi Guvernul României, conform Memorandumului de Înţelegere semnat
în iunie 2009.
Raportul a fost elaborat de o echipă formată din Bernard Myers (şef de proiect, Analize
Funcţionale), Gord Evans şi Anne Evans (consultanţi internaţionali, centrul guvernului),
Victor Giosan şi Dragoş Dinu (consultanţi români pe reforma administraţiei publice).
Managementul proiectului şi coordonarea administrativă a fost asigurată de Raluca Banioti,
Ana Otilia Nuţu, şi Andreea Florescu. Raportul a fost revizuit de Gary Reid şi Nick Manning,
specialişti seniori ai Băncii Mondiale pe sectorul public şi consultanţii independenţi Michal
Ben-Gera şi Sorin Ioniţă.
Raportul a fost finalizat în colaborare strânsă cu Departamentul de Politici Publice (DPP) al
Secretariatului General al Guvernului (SGG). Echipa este recunoscătoare în special pentru
sprijinul şi comentariile tehnice primite de la Secretarul General al Guvernului Daniela
Nicoleta Andreescu, Directorul Departamentului de Politici Publice Mihaela Toader, şi
consilierul din Departamentul de Politici Publice Radu Iacob. Întâlnirile cu şefii de
departamente şi direcţii din SGG, consilierii Primului Ministru şi ai Preşedintelui, membrii
Unităţilor de Politici Publice din ministerele de resort, oficialii din Ministerul Administraţiei
şi Internelor, şi oficialii din Departamentul de Afaceri Europene au fost deosebit de benefice
pentru realizarea analizei.
ii
CUPRINS
SINTEZĂ ............................................................................................................................. III
RECOMANDĂRI ŞI REFORME PRIORITARE ................................................................................ V
FORMULAREA ŞI IMPLEMENTAREA REFORMELOR .................................................................... XI
1.0 ÎMBUNĂTĂŢIREA IMPLEMENTĂRII POLITICILOR ÎN ROMÂNIA .......................... 1
1.1 CE ÎNSEAMNĂ PERFORMANŢA POLITICILOR PUBLICE? ......................................................... 1
1.2 CUM POT GUVERNELE SĂ ÎMBUNĂTĂŢEASCĂ PERFORMANŢA POLITICILOR? .......................... 2
1.3 DE CE ESTE IMPORTANTĂ REFORMA MANAGEMENTULUI POLITICILOR ÎN ROMÂNIA ............... 5
2.0 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE ÎN ROMANIA ....................................... 8
2.1 EVALUAREA MANAGEMENTULUI POLITICILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA ................................... 8
2.2 PROBLEME CRITICE CARE AFECTEAZĂ GESTIONAREA POLITICILOR ..................................... 10
2.2.1 Legăturile dintre politica publică şi planificarea financiară ........................................ 10
2.2.2 Calitatea dezbaterilor de politici publice ................................................................. 12
2.2.3 Prevalenţa luării deciziilor ad-hoc .......................................................................... 14
2.2.4 Disponibilitatea informaţiilor privind performanţa ................................................... 16
2.2.5 Organizarea funcţiunii de politici publice şi Centrul Guvernului ................................ 17
2.2.6 Organizarea centrului guvernului ........................................................................... 21
3.0 RECOMANDĂRI .......................................................................................................... 27
3.1 INTEGRAREA POLITICILOR ŞI PLANIFICARE FINANCIARĂ ................................................... 28
3.2 ÎMBUNĂTĂŢIREA CALITĂŢII FORMULĂRII POLITICILOR PUBLICE ......................................... 30
3.3 REDUCEREA NUMĂRULUI DE DECIZII LUATE AD-HOC ........................................................ 32
3.4 EXTINDEREA INFORMAŢIILOR DE PERFORMANŢĂ ............................................................. 34
3.5 EFICIENTIZAREA STRUCTURILOR ORGANIZAŢIONALE ....................................................... 36
3.6 ELABORAREA ŞI IMPLEMENTAREA REFORMEI .................................................................. 41
4.0 PROVOCĂRILE ŞI RISCURILE INERENTE PUNERII ÎN PRACTICĂ ....................... 43
4.1 ANGAJAMENT POLITIC................................................................................................... 43
4.2 DINAMICA PROCESULUI DECIZIONAL ............................................................................... 43
4.3 COLABORAREA ÎNTRE SGG ŞI MFP ................................................................................ 43
4.4 RETICENŢA MINISTERELOR DE LINIE ............................................................................... 44
4.5 SUPRAÎNCĂRCAREA SISTEMULUI DIN CAUZA PUNERII ÎN APLICARE A REFORMEI ................... 44
4.6 „OBOSEALA DE REFORMĂ” ............................................................................................ 44
4.7 CAPACITATE INSUFICIENTĂ DE ELABORARE A POLITICILOR ................................................ 44
4.8 SCHIMBĂRILE DE GUVERN ............................................................................................. 44
4.9 NEASIGURAREA ASISTENŢEI TEHNICE ............................................................................. 45
ANEXA A: POLITICĂ PROPUSĂ ŞI PROCES DE REVIZUIRE LEGALĂ ......................... 46
ANEXA B: CALENDAR DE PLANIFICARE INDICATIVĂ INTEGRATĂ A
DOCUMENTELOR DE POLITICI ŞI FINANCIARE ............................................................ 1
ANEXA C: COLECTAREA DATELOR ................................................................................ 1
iii
SINTEZĂ
Obiectivul pe termen mediu al acestei Analize a Centrului Guvernului este de a
îmbunătăţi implementarea politicilor guvernamentale prin consolidarea procesului de
politici publice şi a instituţiilor implicate din România. Cu toate acestea, ele trebuie
realizate în mod concertat, alături de eforturi pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor
publice şi a calităţii cheltuielilor publice. Cu toate că recomandările din analiză pot părea
tehnice, ele pot avea profunde implicaţii politice. Politicile mai bune nu depind numai de
îmbunătăţirea proceselor şi de formarea de capacităţi, ci şi de cererea pentru aceste politici
din partea factorilor de decizie.
Argumentele pentru reformă
În ciuda eforturilor de a implementa un proces robust de politici publice în România,
este nevoie urgentă de reforme pentru a creşte calitatea politicilor publice şi a finanţelor
publice. În ultimul deceniu s-au adoptat legi, s-au înfiinţat instituţii şi s-au făcut investiţii
semnificative pentru implementarea unui proces modern de politici publice sprijinit de
instituţii capabile să le creeze. Totuşi, în ciuda acestor schimbări, planificarea politicilor
publice rămâne ad hoc, iar decidenţii se confruntă cu un sistem care nu produce analize de
calitatea de care ei au nevoie pentru a lua decizii informate privind politicile publice.
Consecinţa pentru România o reprezintă persistenţa unor probleme grave şi cronice legate de
calitatea politicilor publice şi a cheltuielilor publice. Prezentul raport afirmă cu fermitate că
România nu-şi poate permite să mai amâne reforma politicilor publice.
Aceste observaţii nu au intenţia de a critica actualul guvern. Problemele ce ţin de
politicile de calitate mediocră şi implementare slabă au caracterizat multe guverne şi sunt în
mare măsură moştenite.
Actualul climat economic şi financiar impune un angajament mai puternic şi mai
susţinut în sensul reformei politicilor publice şi al finanţelor publice. În România, cadrul
în care aceasta se va realiza este reprezentat de Strategia Fiscală, cuprinsă în noua Lege a
Răspunderii Fiscale (LRF). Succesul implementării va depinde în ultimă instanţă de măsura
în care Guvernul va privi LRF ca principalul vehicul pentru desfăşurarea acestor două
procese interdependente.
Comisia Europeană şi instituţiile financiare internaţionale solicită un răspuns
coordonat la nivelul fiscalităţii şi politicilor. Autorităţile europene vor continua tot mai
mult să controleze finanţele şi opţiunile de politici legate de acestea ale statelor membre
pentru a asigura conformitatea lor cu parametrii fiscali prescrişi. Prin Memorandumul de
Înţelegere din 2009 încheiat cu UE, Guvernului român nu i se cere doar să atingă o anumită
serie de ţinte fiscale, ci să implementeze reforme structurale comprehensive.
Considerentele legate de politici sunt tot atât de relevante, dacă nu chiar şi mai
relevante, în vremuri de dificultăţi financiare. Toate guvernele se confruntă cu perioade în
care trebuie luate în ritm alert decizii financiare şi de politici cu consecinţe ample, ca răspuns
la evenimente neanticipate şi presiuni fiscale. Acele sisteme de luare a deciziilor care sunt
iv
capabile să menţină în echilibru obiectivele pe termen scurt (atingerea ţintelor fiscale) şi
mediu (crearea condiţiilor pentru creştere sustenabilă) vor obţine o mai bună performanţă a
politicilor.
Investiţiile în afaceri sunt influenţate pozitiv de politici previzibile şi de mediul legal şi
financiar. Atunci când iau decizia dacă şi unde să investească, firmele pun un accent
deosebit pe previzibilitatea reglementărilor şi pe aplicarea eficace a acelor reglementări. Dacă
deciziile guvernului par să fie în mod sistematic luate ad hoc şi aplicate inegal, companiile
vor tinde să manifeste reţineri în a investi şi să caute alte locaţii mai sigure.
Dovezi ale aplicării cu succes a reformelor
Succesul şi sustenabilitatea implementării reformei managementului politicilor publice
va necesita un angajament puternic al actualului guvern şi sprijinul tuturor partidelor
politice. În cazul în care Guvernul României nu-şi va exercita conducerea şi nu va investi
capitalul politic necesar pentru a rezolva aceste probleme sistemice cronice, situaţia se va
înrăutăţi. Experienţa reformelor asemănătoare din alte ţări indică faptul că se pot face
progrese substanţiale într-un timp relativ scurt atunci când atenţia politică se concentrează
nemijlocit asupra acestei probleme. Pentru a le asigura sustenabilitatea acestor reforme
trebuie obţinut sprijinul tuturor partidelor politice.
Eficacitatea implementării va fi marcată de zece factori critici de succes:
1. Primul Ministru va prelua personal conducerea reformei;
2. Primul Ministru şi Miniştrii vor aloca timp luării de decizii strategice şi nu privind
chestiuni juridice sau administrative;
3. Reforma finanţelor şi politicilor publice va fi desemnată drept o prioritate de vârf a
guvernului;
4. Deciziile luate ad-hoc vor fi treptat eliminate;
5. Se va înfiinţa un for decizional care să permită Primului Ministru şi Ministrului
Finanţelor să formeze un front comun în domeniul propunerilor majore privind
cheltuielile;
6. Redactarea actelor normative va fi precedată şi ghidată de o elaborare bine
fundamentată a politicilor;
7. Se va îmbunătăţi semnificativ calitatea analizelor fiscale şi de politici puse la
dispoziţia decidenţilor;
8. Secretariatul General al Guvernului (SGG) va primi de la Primul Ministru un mandat
pentru a aplica reglementările şi a asigura calitatea propunerilor de miniştri;
v
9. Instituţiile centrale responsabile de coordonarea politicilor publice şi finanţelor
publice vor colabora pentru a oferi un sprijin coerent, de bună calitate Guvernului
României; şi
10. Se va urmări obţinerea unui sprijin robust din partea tuturor partidelor politice pentru
aceste propuneri.
Recomandări şi reforme prioritare
Pentru a examina practicile curente de management al politicilor publice din România,
Raportul face referire la două cadre de evaluare (Banca Mondială; OECD/SIGMA). În
ambele cazuri, evaluările conchid următoarele: cu toate că în România instituţiile şi cadrul
legal există într-o proporţie considerabilă pentru a susţine managementul efectiv al politicilor,
aplicarea rămâne încă deficitară. Pe baza acestei evaluări, Raportul recomandă un pachet de
reforme organizat în conformitate cu cinci direcţii strategice.
1. Legăturile dintre politicile publice şi planificarea financiară
Priorităţile pe termen mediu trebuie astfel fixate încât să se asigure alocarea optimă a
resurselor. În faza de stabilire a priorităţilor nu există în prezent nici un proces formalizat
care să se asigure că deciziile privind alocarea resurselor se iau pe baza unor priorităţi ale
politicilor publice, sau că au loc dezbateri structurate privind stabilirea plafoanelor bugetare
pe baza unei motivaţii legate tot de politicile publice. S-a pornit de la ipoteza că sistemul de
planificare strategică al României va introduce o metodologie de stabilire a priorităţilor, dar
primul pas cheie al acestui proces (obligaţia parcurgerii unei etape de fixare a priorităţilor la
începutul procesului bugetar) şi înfiinţarea unui for decizional (Consiliul de Planificare
Strategică, prezidat de Primul Ministru) nu s-au implementat niciodată. Deşi există
documente strategice concepute într-un orizont de planificare multi-anual (de exemplu
Europa 2020), nu există nici o metodologie formalizată care să permită acestor strategii să fie
planificate şi bugetate pe termen mediu. Deşi Legea Răspunderii Fiscale (LRF) impune un
orizont de planificare pe termen mediu, acesta încă nu a fost instituţionalizat la nivelul
ministerelor de resort.
Opţiuni de Reformă Orizont de
timp
1. Să se adopte un Calendar Integrat al Planificării Financiare şi a Politicilor
publice pentru 2011, care să secvenţializeze în mod adecvat principalii paşi şi
puncte decizionale din Strategia Fiscală şi procesele bugetare şi de planificare
strategică. Calendarul va cuprinde de asemenea acţiuni relevante şi termene
legate de afacerile europene şi Planul de lucru al Comisiei pe 2011.
2011
2. Revigorarea procesului de planificare strategică al Guvernului şi alinierea lui
la Strategia Fiscală şi procesul anual bugetar, incluzând un proces de stabilire a
priorităţilor la începutul ciclului de planificare; un proces optimizat de
planificare strategică pentru ministere, programat astfel încât să intre în Cadrul
de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM), care face parte din Strategia Fiscală;
şi un raport anual pentru fiecare minister care să arate rezultatele obţinute faţă
de cele planificate prin planul strategic al fiecărui minister.
2011 şi pe
termen
mediu
vi
3. Să se înfiinţeze un organism decizional adecvat care să supervizeze procesele
de planificare financiară şi de politici publice. Acest organism va scoate în
evidenţă rolul de conducere atât al Primului Ministru cât şi al Ministerului
Finanţelor Publice şi va fi structurat astfel încât să încurajeze implicarea
substanţială a acestora în principalele chestiuni financiare şi de politici publice.
2011
4. Să se încredinţeze acestui organism decizional mandatul de a supraveghea
principalii paşi ai proceselor de planificare a politicilor şi a strategiei fiscale.
2011
5. Să se reproiecteze şi să se implementeze, atât pentru documentul de politici
publice cât şi pentru nota de fundamentare, un instrument de evaluare a
impactului fiscal multi-anual care să acopere toate actele normative cu un
impact fiscal multi-anual semnificativ (stabilindu-se criterii explicite).
Pe termen
mediu
6. Să se iniţieze cu autorităţile parlamentare discuţii legate de Legea Răspunderii
Fiscale, privind mecanisme care să plaseze anumite restricţii asupra adoptării
unor legi iniţiate de parlamentari, care impun Guvernului costuri financiare
semnificative.
Pe termen
mediu
2. Îmbunătăţirea elaborării politicilor publice
Factorii de decizie au nevoie de documente de fundamentare de mai bună calitate şi
sprijin instituţional pentru a-i ajuta la luarea hotărârilor privind politicile publice. La
nivel de legislaţie, România a creat un proces modern de politici publice şi o reţea de instituţii
legate de politici atât la nivel central cât şi al ministerelor de resort. Totuşi, procesul
politicilor publice nu a căpătat niciodată consistenţă şi continuă să se erodeze. Comitetele ad
hoc continuă să îndeplinească funcţia avută în vedere pentru reţeaua permanentă a celor 11
comitete interministeriale pentru politici publice. Calitatea Notelor de fundamentare care
însoţesc proiectele de acte normative şi hotărâri de guvern rămâne slabă, iar aceste note nu
sunt percepute ca documente decizionale vitale. Ca urmare, instrumentul preferat pentru
luarea deciziilor de politici continuă să fie proiectul de act normativ. Actele normative nu
prezintă argumentele pro şi contra ale diverselor opţiuni, şi nici nu evaluează impacturile
socio-economice, nu arată costurile, nici nu oferă un plan de implementare eficace şi eficient.
Aceste probleme se complică încă şi mai mult întrucât România operează cu două procese
diferite pentru politicile publice naţionale şi respectiv cele ale UE.
Opţiuni de Reformă Orizont de timp
7. Să se revizuiască procedurile şi calendarul privind pregătirea,
consultările, analizarea şi aprobarea politicilor şi documentelor legale, în
scopul de a fluidiza procesul, a evita întârzierile ne-necesare şi a
concentra atenţia politică asupra chestiunilor prioritare.
Pe termen mediu
8. Să se revitalizeze abordarea pregătirii, analizării şi aprobării
documentelor de politici publice.
introducere treptată
începând din 2011
9. Să se revizuiască standardele şi orientările pentru a acoperi pregătirea şi
analizarea documentelor strategice pe termen mediu şi lung până în
2013
Pe termen mediu
10. Să se propună măsuri vizând îmbunătăţirea calităţii notelor de
fundamentare (acestea fiind documentele de politici publice cel mai
frecvent elaborate şi analizate).
introducere treptată
începând din 2011
11. Să se consolideze rolul de asigurare a calităţii jucat de SGG prin:
primirea de către SGG a unui mandat de a retrimite ministerelor acele
introducere treptată
începând din 2011
vii
documente care nu răspund standardelor de calitate aprobate; şi să se
solicite observaţii scrise din partea personalului SGG privind toate
documentele de politici publice şi notele de fundamentare extinse.
12. Să se adopte măsuri vizând creşterea gradului de analiză şi aprobare
politică a documentelor de politici publice şi notelor de fundamentare
extinse, cu aprobarea, modificarea sau respingerea explicită de către
guvern a orientărilor politicilor recomandate cuprinse în documente.
Pe termen mediu
13. SGG şi Departamentul de Afaceri Europene (DAE) să elaboreze
propuneri vizând armonizarea metodologiilor de elaborare şi analiză,
acolo unde este posibil, privind politicile UE şi cele naţionale; în cele
mai multe cazuri procesul care se aplică aspectelor de politici naţionale
trebuie aplicat şi pregătirii propunerii de poziţie a guvernului privind
politicile UE.
Pe termen mediu
14. Să se lase mai mult timp disponibil pentru discutarea politicilor publice,
reducând în mod semnificativ volumul chestiunilor administrative
analizate în cursul şedinţelor de guvern (de exemplu prin delegare,
modificare legislativă, aprobare automată fără discutare). Trebuie să
înceteze practica includerii în actele normative a unor articole care
specifică nevoia de a se da o Hotărâre de Guvern.
Pe termen mediu
15. Să se facă propuneri vizând reintroducerea unui sistem de comitete
inter-ministeriale mai larg, dar fluidizat, care să coincidă cu
implementarea completă a documentelor de politici publice până în
2013.
Pe termen mediu
16. Să se pregătească amendamente legale şi proceduri/îndrumări
operaţionale detaliate privind elaborarea documentelor de politici
publice şi notelor de fundamentare (deja există versiuni anterioare).
Introducere treptată
începând din 2011
3. Reducerea recurgerii la luarea de decizii ad-hoc
Este nevoie ca deciziile să se bazeze mai puţin pe măsuri ad-hoc, care în prezent persistă
în România. Planificarea în avans, disciplina proceselor şi asigurarea calităţii de către
instituţiile centrale româneşti nu sunt considerate esenţiale în etapa de analiză politică. În
majoritatea guvernelor europene sunt elaborate programe de lucru care stabilesc priorităţi şi
termene limită cu cel puţin şase luni în avans, pentru propuneri de politici publice şi acte
normative care necesită aprobarea guvernului. În România singurul instrument de planificare
similar este o listă cu legislaţie propusă spre a susţine Programul de Guvernare, însă aceasta
are o pondere redusă în raport cu legile aprobate de Guvern (doar 31% din legile aprobate în
2009 au avut originea în acest program). Şedinţa săptămânală pregătitoare, prezidată de SGG
şi ţinută cu două zile înainte de şedinţa de guvern are potenţialul de a servi drept mecanism
de coordonare eficient, însă în această şedinţă se discută rareori substanţa de politică publică
a punctelor propuse. În plus, doar o mică parte din Hotărârile de guvern (15% în februarie
2010) sunt anunţate în cadrul acestei şedinţe.
Trebuie redusă folosirea atât a ordinii de zi suplimentare cât şi a Ordonanţelor de
urgenţă. Cu toate că sunt depuse eforturi pentru a reduce utilizarea ordinii de zi suplimentare
la şedinţa de guvern săptămânală, mai rămâne un volum ridicat de propuneri ministeriale care
continuă să fie depus în acest mod. O trăsătură neobişnuită a sistemului românesc este
viii
utilizarea frecventă a ordonanţelor “de urgenţă”, pentru a suspenda legile parlamentare
aprobate sau a implementa noi legi ce aşteaptă aprobarea parlamentară. S-au înregistrat
progrese privind reducerea numărului acestor ordonanțe de urgenţă în 2009, dar percepţia
generală este că Ordonanţele de urgenţă rămân o rutină mai degrabă decât un instrument
excepţional.
Opţiuni de reformă Orizont de
timp
17. SGG să coordoneze pregătirea unui Plan Anual de Lucru al Guvernului
(PALG). Noul proces va necesita ca ministerele să identifice în avans
toate documentele semnificative de politici, financiare şi legislative care
vor trebui înaintate în anul următor Guvernului spre aprobare.
Introducere
treptată
începând din
2011
18. Să se instituie măsuri de reducere a volumului de muncă la şedinţele de
guvern, mărind timpul disponibil pentru deliberarea pe marginea
politicilor şi asigurând că toate chestiunile prezentate la şedinţă au fost
mai înainte analizate complet de instituţiile centrale.
Pe termen
mediu
19. Să se fluidizeze şi să se amplifice procesul transparenţei prin realizarea
lui în două faze: faza întâi va fi coordonată de minister la începutul
procesului de elaborare a respectivei politici publice; iar faza a doua va
fi coordonată de SGG, după ce chestiunea a fost anunţată la şedinţa
pregătitoare, şi în paralel cu procesul de avizare internă. Fiecare fază va
necesita minim 15 zile.
Pe termen
mediu
4. Creşterea utilizării informaţiilor privind performanţa
Monitorizarea, evaluarea şi raportarea rezultatelor necesită îmbunătăţiri. O piatră de
temelie a responsabilizării (tragerii la răspundere, engl. accountability) este monitorizarea şi
raportarea transparentă a rezultatelor obţinute faţă de cele planificate. În România nu are loc
în prezent o asemenea monitorizare, cu excepţia legislaţiei care sprijină Programul de
guvernare, a sarcinilor încredinţate de guvern, sau atunci când este solicitată de UE. Deşi în
2005 s-a avut în vedere un sistem riguros de monitorizare, actualmente nu există nici un
mecanism (de pildă rapoarte trimestriale de progres privind priorităţile; rapoarte anuale
privind planurile strategice ale ministerului) care să prezinte sistematic informaţii privind
performanţa sau să sprijine în mod regulat luarea deciziilor e către Guvern.
Opţiuni de reformă Orizont de
timp
20. Să se introducă un sistem de monitorizare şi raportare trimestrială pentru
Planul Anual de Lucru al Guvernului (PALG); se va publica un raport
anual privind progresele realizate în implementarea PALG.
2011
21. Să se folosească şedinţa pregătitoare ca un for primar pentru a coordona
procesul de monitorizare şi a recomanda Primului Ministru şi şedinţei de
Guvern măsuri de îmbunătăţire a conformităţii şi preîntâmpinare a
problemelor.
Pe termen
mediu
22. Să se producă şi să se publice rapoarte anuale care să arate rezultatele
obţinute faţă de cele planificate pentru planul strategic al fiecărui
minister.
Pe termen
mediu
ix
23. SGG să lucreze în colaborare cu MFP pentru a concepe o abordare a
monitorizării performanţei privind priorităţile strategice ale Guvernului.
Pe termen
mediu
24. Să se stabilească o serie de jaloane, indicatori şi ţinte de performanţă
pentru a urmări progresele realizate în implementarea acestor reforme.
Aceste măsuri trebuie combinate cu cele privind implementarea
reformei finanţelor publice.
Pe termen
mediu
5. Eficientizarea structurilor organizaţionale
Trebuie avută în vedere restructurarea a patru domenii: Departamentul pentru Politici
Publice (DPP) din cadrul SGG; Unităţile pentru Politici Publice (UPP) din ministere;
SGG; şi agenţiile sau instituţiile subordonate Centrului Guvernului. Dacă este ca
restructurarea propusă să-şi atingă obiectivele, Guvernul trebuie mai întâi să se angajeze pe
deplin în implementarea reformei politicilor publice.
Eficacitatea funcţiei de management de politici publice a DPP trebuie sporită.
Departamentul de Politici Publice (DPP) este principala instituţie de politici publice la nivelul
central al guvernului, mandatată să coordoneze planificarea strategică, coordonarea
politicilor, monitorizarea şi evaluarea în întregul guvern. Totuşi, în prezent, cea mai mare
parte a volumului său de lucru provine din sarcini speciale şi susţinerea de proiecte, cu mai
puţin de jumătate din timpul său de lucru alocat direct gestionării politicilor. Fără un proces
operaţional de politici publice, îndeplinirea integrală a funcţiilor deţinute de DPP sau
coordonarea sistematică între DPP şi consilierii politici ai Primului Ministru nu sunt fezabile.
În perspectivă, ar trebui luate în considerare beneficiile potenţiale ale numirii unui
reprezentant politic la nivel înalt care să iniţieze implementarea la nivelul întregului guvern a
reformei managementului politicilor.
Rolul UPP-urilor trebuie sporit. În cadrul ministerelor de resort au fost înfiinţate Unităţi de
Politici Publice (UPP) funcţionând ca omologi ai DPP. Întrucât procesele de planificare
strategică şi elaborare a politicilor rămân în mare parte neimplementate, UPP sunt deseori
subestimate de către conducerea de vârf a ministerelor şi nu îndeplinesc vreun rol important
privind politicile publice. În plus, nu există consecvenţă în ce priveşte mandatele sau relaţiile
de raportare ale UPP la nivelului întregului guvern.
SGG în ansamblul său trebuie restructurat. Numărul de entităţi (18) direct subordonate
Secretarului General al Guvernului este extrem de ridicat, iar varietatea funcţiunilor sale e
prea mare. Va trebui avută în vedere o structură mai consolidată a conducerii superioare.
În cadrul Centrului Guvernului, numărul agenţii/instituţii subordonate direct Primului
Ministru sau SGG este excesiv de mare şi trebuie redus. În multe cazuri aceste instituţii
dublează funcţiunile ministerelor şi subminează autoritatea acestora. Responsabilităţile
manageriale aferente pot consuma inutil timpul Primului Ministru.1
Opţiuni de reformă Orizont de
1 În regulament, unele instituţii vor fi subordonate unui Consilier al Primului Ministru, deşi acest post
încă nu a fost ocupat.
x
timp
25. Să se consolideze semnificativ funcţiunea de gestionare a politicilor
publice a Guvernului în cadrul SGG, suplimentată de legăturile oficiale
cu Consilierii Primului Ministru.
introducere
treptată
începând din
2011
26. Să se restructureze DPP astfel încât să reflecte mandatul său privind
politicile şi planificarea. O structură posibilă ar include şase
compartimente de bază: patru sectoare de politici publice (economic;
infrastructură; social; justiţie & securitate), o unitate centrală de
planificare (strategică) şi monitorizare şi o unitate de management de
proiect, care ar coordona şi oferi servicii diverselor proiecte limitată.
introducere
treptată
începând din
2011
27. Să se desemneze un Consilier plin al Primului Ministru pentru reforma
politicilor publice.
2011
28. Să se creeze protocoale pentru a reglementa relaţiile de lucru dintre
Consilierii Primului Ministru şi SGG, în special cu DPP, în contextul
procesului de planificare strategică şi elaborare de politici, şi să se
definească respectivele roluri şi responsabilităţi ale acestora.
introducere
treptată
începând din
2011
29. Să se iniţieze o analiză organizaţională pentru a se stabili cum se poate
reduce mai bine aria controlată de Secretarul General al Guvernului la
un număr mai uşor de gestionat (de la18 la 5-6 entităţi direct
subordonate).
2011
30. Ca parte a prezentei analize, să se stabilească în ce măsură actualele
direcţii şi departamente din cadrul SGG sprijină mandatul său de bază
legat de coordonarea juridică şi de politici publice, iar dacă nu, dacă ele
n-ar trebui mutate în altă parte.
de luat decizia
în 2011;
implementare
pe termen
mediu
31. Să se identifice o opţiune organizaţională adecvată privind ridicarea
profilului funcţiunii de gestionare a politicilor publice şi să se asigure ca
SGG să fie astfel poziţionat încât să poată implementa procesul de
reformă în întregul guvern. Opţiunile includ:
a. Să se desemneze un Secretar de Stat în subordinea Secretarului
General al Guvernului, care să conducă reforma; DPP va fi în
subordinea acestui Secretar de Stat;
b. Secretarul General al SGG ar putea prelua acest rol; în acest caz,
SGG ar trebui să fie considerabil raţionalizat astfel încât
răspunderile suplimentare să nu le afecteze pe cele legate de
conducere a reformei; sau
c. Reforma să fie localizată în afara SGG, în subordinea unui
Consilier al Primului Ministru, urmând ca responsabilităţile de
implementare să fie transferate înapoi la SGG după încheierea şi
aprobarea proiectului de reformă; anumiţi membri bine selectaţi
ai DPP vor face parte din echipa de proiect.
2011
32. Să se creeze sau să se revizuiască protocoale vizând reglementarea
relaţiilor de lucru dintre SGG şi alte instituţii din cadrul aparatului de
lucru al guvernului; în special DAE şi Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul (DRP).
introducere
treptată
începând din
2011
33. Să se realizeze o analiză funcţională, care să se încheie în 28 februarie
2011, a instituţiilor din afara aparatului de lucru al guvernului care se
subordonează centrului, în scopul de a elimina sau transfera către
ministerele de resort supervizarea tuturor funcţiunilor care nu ţin de cele
2011
xi
de bază.
34. Să se realinieze, într-o perioadă de 2-3 ani, relaţiile de subordonare a
unităţilor de coordonare de bază din ministere, de ex. Unităţile de
Politici Publice, Economic/Buget, Juridic, Afaceri europene, astfel încât
toate să se subordoneze direct sau indirect Secretarului General şi nu
unui Secretar de Stat sau Primului Ministru.
Pe termen
mediu
35. Să se stabilească cea mai bună variantă de restructurare a funcţiunilor de
coordonare a politicilor publice de bază, financiare, juridice, de afaceri
europene, a fiecărui minister, după aprobarea de către Guvern a
pachetului concret de reformă a finanţelor şi politicilor publice.
Pe termen
mediu
36. În funcţie de varianta aleasă, să se aibă în vedere integrarea UPP-urilor
fie cu Direcţiile Economice/de Buget, fie cu compartimentele de afaceri
europene. Înaintea restructurării, să se creeze un grup de lucru
ministerial co-prezidat de şefii UPP şi direcţiilor Economice/de Buget,
care să aibă mandatul de a elabora documentele de planificare financiară
şi a politicii de bază ale ministerului, şi a coordona inputurile relevante
primite de la toate celelalte compartimente ale ministerului, inclusiv cel
pentru afaceri europene şi juridic.
2011
37. Pe măsură ce se introduce treptat un proces de politici consolidat,
trebuie întărită responsabilitatea UPP-urilor privind coordonarea
politicilor şi controlul de calitate al documentelor de politici publice şi
notelor de fundamentare ale ministerului; UPP vor primi mandatul de a
analiza şi asigura calitatea tuturor documentelor de politici publice şi
notelor de fundamentare ale ministerului, mai înainte de a fi analizate şi
aprobate de Ministru.
Pe termen
mediu
Formularea şi implementarea reformelor
Importanţa crucială a asumării şi conducerii politice e surprinsă în întregul raport, şi
aceasta trebuie să se reflecte şi în structurarea procesului de reformă. Dacă Primul
Ministru nu este perceput ca fiind cel ce conduce reforma şi este hotărât să o realizeze, ea va
eşua. În plus, trebuie transmis mesajul că demararea reformelor este foarte urgentă. Se
recomandă ca reformele să fie aprobate şi lansate de către guvern nu mai târziu de luna
octombrie 2010.
Ca un prim pas în direcţia implementării, guvernul trebuie să înfiinţeze un Grup de
Lucru integrat pentru planificarea financiară şi a politicilor publice, care să fie prezidat
de un consilier al Primului Ministru. Sarcina imediată a Grupului de Lucru va fi de a
proiecta procesul de planificare financiară şi de politici publice pe 2011 care să sprijine
elaborarea Strategiei Fiscale şi a planurilor strategice ale ministerelor. Propunerile grupului
de lucru trebuie să fie finalizate şi aprobate până în decembrie 2010. În acel moment se va
avea în vedere o prelungire a mandatului Grupului de lucru pentru a superviza implementarea
şi dezvoltarea mai departe a reformei politicilor publice şi finanţelor publice în cadrul
Guvernului.
Pe parcurs nu trebuie uitat că reforma nu se încheie odată cu aprobarea respectivelor acte
normative, ci atunci când sistemul este pe deplin operaţional la nivelul întregului
xii
guvern şi influenţează cu adevărat modul în care sunt luate deciziile de politici publice
şi financiare ale României.
1
1.0 ÎMBUNĂTĂŢIREA IMPLEMENTĂRII POLITICILOR ÎN ROMÂNIA
Obiectivul pe termen mediu al acestei analize realizate pentru Centrul Guvernului este cel de
a îmbunătăţi performanţa guvernului în domeniul politicilor publice prin consolidarea
procesului şi instituţiilor de politici publice din România. Cu toate acestea, ea trebuie
realizată în corelaţie cu eforturile pentru îmbunătăţirea gestionării finanţelor publice şi a
calităţii cheltuielilor publice. Ca urmare, analiza trebuie privită în corelare cu analiza
funcţională a finanţelor publice. Obiectivul analizei va fi atins dacă se vor identifica măsuri
pe termen scurt şi mediu vizând întărirea capacităţii centrale de a livra Primului Ministru şi
guvernului un management al politicilor publice2 de înaltă calitate şi de a coordona în mod
eficace politicile celorlalte instituţii centrale şi ministere de resort.
Patru factori principali vor indica succesul implementării:
1. Factorii de decizie se vor concentra tot mai mult asupra chestiunilor strategice în locul
celor juridice sau administrative;
2. Redactarea actelor normative va fi precedată şi ghidată de o elaborare bine
fundamentată a politicilor;
3. SGG va primi din partea Primului Ministru mandatul de a aplica reglementările şi a
asigura calitatea propunerilor de miniştri; şi
4. Instituţiile centrale responsabile de gestionarea politicilor publice şi finanţelor publice
vor colabora pentru a oferi un sprijin coerent, de bună calitate Guvernului României.
Analiza CG urmăreşte să implice factorii de decizie din România în aceste deliberări şi, în
ultimă instanţă, într-un efort concertat de a îmbunătăţi performanţa României în domeniul
politicilor publice.
1.1 Ce înseamnă performanţa politicilor publice?
În esenţă, performanţa politicilor publice reprezintă rezultatele şi impacturile concrete
produse şi/sau direct influenţate de acţiunile şi intervenţiile guvernului. Aceste impacturi
merg de la cele foarte largi (de ex. creşterea economică, calitatea vieţii) până la cele foarte
specifice (de ex. costurile de înregistrare ale unei firme, ratele de absolvire ale unei
universităţi). Performanţa politicilor publice include de asemenea percepţia opiniei publice
privind guvernul (de ex. dacă cetăţenii consideră că guvernul lor are o performanţă bună sau
nu).
Performanţa politicilor este legată inextricabil de performanţa financiară. În întreaga
Europă efectele crizei economice globale au scos în evidenţă consecinţele negative pentru
guverne şi pentru naţii întregi atunci când deciziile politice s-au deconectat de deciziile
financiare. Performanţa politicilor viitoare va cere ca imperativul financiar al restaurării
disciplinei fiscale să fie asociat cu alegeri de politici inteligente.
2 Managementul politicilor publice poate fi definit drept cadrul instituţional al structurilor, proceselor şi
dinamicii decizionale guvernamentale. N. Manning & G. Evans, Ajutând Guvernele să-şi ţină promisiunile (World Bank; Washington DC, 2003).
2
Performanţa politicilor depinde de succesul implementării. Asistenţa medicală de calitate,
reglementări inteligente pentru afaceri şi reţele moderne de transport nu pot fi garantate
printr-o decizie guvernamentală, lege parlamentară sau printr-o aprobare a unui proiect de
investiţii. Mai curând, ele depind de procese solide şi de organizaţii capabile care se
deplasează metodic de la identificarea problemelor la formularea de politici şi de bugete şi la
proiecte de legi şi apoi către implementarea pe teren,, toate acestea fiind consolidate în timp
printr-un angajament susţinut pentru servicii de calitate, care este realizat printr-o
monitorizare efectivă şi mecanisme de feedback.
Caseta 1.1 – Politicile şi promisiunile guvernelor Se poate afirma că politicile reprezintă principalul rezultat al guvernării. Mult prea adesea, guverne
bine intenţionate se găsesc în situaţia în care angajamentele lor politice, bine diseminate în media, se
dovedesc a fi nesustenabile, nerealiste, blocate sau depăşite de criza la ordinea zilei, sau înecate de o
multitudine de priorităţi ministeriale neanticipate. În cele din urmă acestea sunt obligate să-şi încalce
promisiunile. Consecinţa faptului că guvernul îşi încalcă promisiunile trece dincolo de neîncrederea
publicului şi include pierderi economice şi eşecuri în furnizarea serviciilor guvernamentale. Helping Governments Keep Their Promises: World Bank, 2003.
1.2 Cum pot guvernele să îmbunătăţească performanţa politicilor?
Analiza strategică şi funcţională va tinde să asigure că administraţia publică din România este
organizată şi administrată pentru a-şi îndeplini rolul ei esenţial în a îmbunătăţi politicile
guvernamentale şi performanţa financiară. Analiza CG va contribui cu o componentă
esenţială a acestei reforme: consolidarea managementului de politici şi calitatea susţinerii
furnizată către factorii de decizie din România. Atributele esenţiale ale unui sistem care
funcţionează bine sunt cuprinse într-o metodologie a Băncii Mondiale (Figura 2.1) care
identifică cele mai bune practici în patru etape din procesul politicilor publice, de la stabilirea
priorităţilor până la punerea lor în practică.3 Aceste etape alternează între rolul decizional al
Guvernului şi rolul de furnizare al ministerelor de resort. Disfuncţiile în orice etapă pot afecta
negativ performanţa politicilor.
Figura 1.1 – Cele mai bune practici în patru etape ale procesului de politici
3 adaptare schematică după Manning & Evans, Ibid
Etapa 1
Guvernul stabileşte angajamente politice accesibile, realistice
într-un cadru macro şi un plan anual de
lucru pentru a asigura o livrare la timp
Etapa 2
Ministerul elaborează planuri, politici şi
bugete detaliate, de bună calitate în cadrul plafonului bugetar şi respectă termenele stabilite în planul guvernamental de
lucru anual
Etapa 3
Guvernul asigură bugete adecvate,
înlătură obstacolele procedurale şi
anticipează în mod efectiv punctele de
veto
Etapa 4
Ministerul implementează
angajamente în mod efectiv şi eficient, şi
îndeplineşte obiective de performanţă şi de calitate a serviciilor
MINISTERUL DE LINIE
RESPONSABILITĂŢI DE DEZVOLTARE & IMPLEMENTARE ALE POLITICILOR
RESPONSABILITĂŢI LA MANAGEMENTUL POLITICILOR
GUVERNAMENTALE
3
În prima etapă (Caseta 1.2), guvernul stabileşte priorităţile de politici publice într-un cadru
fiscal solid şi a unui plan de lucru anual pentru a asigura aplicarea în timp util. La nivel ideal,
procedurile de planificare de politici şi financiară vor fi integrate şi deciziile politice
corespunzătoare luate împreună. Secretariatul General şi Ministerul Finanţelor Publice joacă
un rol important în susţinerea factorilor de decizie şi în coordonarea producţiei de documente
asociate. O implicare politică intensă, în special a domnului Prim-Ministru şi al Ministrului
Finanţelor Publice, este esenţială la această etapă.
Caseta 1.2 – Repere (benchmarks) esenţiale pentru prima etapă
direcţia politică exprimata de la începutul procesului de planificare
declaraţie clară a priorităţilor de politici publice
forumul de luare a deciziilor există şi acolo Primul Ministru şi Ministrul Finanţelor Publice poate
să analizeze propunerile politice şi de cheltuieli majore
priorităţi politice elaborate alături de reţeaua macro şi de strategia fiscală
orizont de planificare de la mediu la lung calendar de planificare de politici şi financiară integrat plafoane de buget influenţate direct de către procesul de stabilire a priorităţilor programul de lucru anual al guvernului scoate în evidenţă priorităţile politice rolul de coordonare efectivă jucat de instituţiile centrale miniştrii de resort nu mai fac o rutină de ocolire a Ministerului Finanţelor publice prin apelul la
Primul Ministru
A doua etapă (Caseta 1.3) presupune pregătirea planurilor, politicilor şi a bugetelor detaliate
de către ministerele de resort. Ca notă generală se recomandă un proces echilibrat pornit de
sus în jos (engl.: top-down) / jos în sus (engl.: bottom-up), acolo unde ministerele reflectă
priorităţile guvernamentale şi respectă plafoanele bugetare, însă li se oferă flexibilitatea de a-
şi identifica propriile proceduri şi de a determina cea m ai bună abordare pentru
implementare. Trebuie să existe proceduri clare pentru dezvoltarea şi revizuirea propunerilor
politice şi financiare. Este esenţială implicarea periodică a ministrului şi a conducerii
superioare în supravegherea procedurilor din minister şi în revizuirea produselor cheie.
Caseta 1.3 – Repere (benchmarks) esenţiale pentru etapa a doua
planurile şi bugetele ministeriale pe termen mediu reflectă priorităţile de politici guvernamentale
şi respectă plafoanele bugetare planurile ministeriale propun realocări de fonduri din zone cu o prioritate redusă la cele cu
prioritate ridicată planurile strategice ministeriale includ măsuri şi obiective de performanţă realiste şi accesibile revizuirea politică de profunzime a propunerilor majore se realizează înainte de şedinţa
guvernamentală
propunerile de politici / legile aferente sunt însoţite de o evaluare de impact fiscal multi-anual, de
o calitate bună ministerul elaborează opţiuni / propuneri de politici înainte de proiectarea legilor majore impacturile (ex.: în plan economic, social) ale propunerilor de politici identificate consultare relevantă cu factorii externi de decizie şi cu alte ministere Ministrul şi conducerea superioară supraveghează în mod direct procesele şi produsele
În a treia etapă (Caseta 1.4) guvernul trebuie să se asigure ca ministerele de resort să dispună
de mijloacele pentru a pune în practică planurile, politicile şi bugetele aprobate. Acest lucru
presupune ca bugetele să fie furnizate în mod efectiv, întârzierile la luarea deciziilor să fie
4
evitate şi sarcinile de raportare să fie minimizate. Instituţiile centrale trebuie să joace un rol
constructiv în asigurarea calităţii. Guvernul mai trebuie să anticipeze punctele de veto, de
exemplu din partea Parlamentului, şi să negocieze măsurile necesare. Obligaţia de
responsabilizare între Guvern şi ministere trebuie să fie considerată o stradă cu două sensuri
de mers.
Caseta 1.4 – Repere (benchmarks) esenţiale pentru etapa a treia
programul guvernamental de lucru anual stabileşte termene realiste şi volumul de legislaţie propus Ministerul Finanţelor Publice furnizează fondurile pentru bugetele ministeriale în termen util monitorizarea cerinţelor nu reprezintă o sarcină excesivă de raportare indusă ministerelor de resort cerinţele administrative excesive nu supraîncarcă sistemul sau generează întârzieri semnificative rapoartele de monitorizare sunt prezentate către şi discutate la nivel politic guvernul va lua măsuri imediate dacă obiectivele nu sunt îndeplinite
Secretariatul General şi Ministerul Finanţelor Publice joacă un rol efectiv de asigurare a calităţii
guvernul dispune de mecanismele efective pentru consultarea cu Parlamentul
A patra etapă (Caseta 1.5) cuprinde punerea în practică la nivel de ministere a planurilor,
politicilor şi bugetelor aprobate. La acest punct, atenţia este concentrată asupra modului în
care ministerele supervizează punerea în practică. În multe guverne ministerele sunt
concentrate asupra proiectării unor volume ridicate de politici şi legi în defavoarea punerii în
practică. Decalajul de punere în practică rezultat este evidenţiat de un număr ridicat de legi
aplicate parţial sau neaplicate şi de o calitate redusă a serviciilor. O piatră de temelie pentru
punerea în practică eficientă este transparenţa; cu alte cuvinte publicarea rezultatelor
planificate comparativ cu cele realizate.
Caseta 1.5 – Repere (benchmarks) esenţiale pentru etapa a patra
ministerele de resort operează cu sisteme extensive de monitorizare şi evaluare internă pentru a
susţine planificarea operaţională publicarea rapoartelor anuale care indică rezultatele obţinute vs. aşteptate pentru planurile
ministeriale măsurile de performanţă sunt exprimate ca rezultate (output), nu ca activităţi producţia de rezultate poate fi legată de cheltuieli evaluările de performanţă managerială iau în considerare calitatea punerii în practică
5
1.3 De ce este importantă reforma managementului politicilor în România
Similar cu multe ţări europene, România se confruntă în prezent cu constrângeri fiscale
severe. Cu toate că se anticipează o ameliorare modestă în 2011, deficitele acumulate şi
presiunile salariale vor restrânge libertatea de a urmări alte iniţiative noi de politici în 2012.
Pornind de la acest scenariu, focalizarea decizională a guvernului va rămâne în mod uşor de
înţeles la măsurile fiscale. Şi astfel se naşte întrebarea: este acesta momentul potrivit pentru a
discuta cum se poate îmbunătăţi managementul politicilor? Nu ar trebui ca aceste deliberări
să aştepte încheierea crizei financiare? De fapt, prezentul raport susţine cu putere că astfel de
consideraţii privind politicile sunt la fel de relevante dacă nu chiar mai relevante pe durata
unor perioade financiare dificile şi că România nu-şi poate permite să mai amâne reforma
politicilor publice.
Prezentul climat economic şi financiar cere un angajament puternic şi susţinut în favoarea
reformei politicilor publice şi a finanţelor publice. Ţările din întreaga Europă sunt obligate
să-şi restrângă cheltuielile publice şi să traseze o nouă cale către sustenabilitatea fiscală. În
România, cadrul în care se va petrece acest lucru este Strategia Fiscală, mandatată prin noua
Lege a Răspunderii Fiscale (LRF). Succesul implementării ei va depinde de măsura în care
legea va fi considerată de guvern ca fiind instrumentul primar pentru planificarea atât a
cheltuielilor publice cât şi a politicilor publice. Dacă aceste două procese interdependente nu
sunt reunite, obiectivele legii nu vor fi îndeplinite.
Comisia Europeană şi instituţiile financiare internaţionale solicită un răspuns coordonat la
nivel fiscal şi de politici. Autorităţile europene vor continua tot mai mult să controleze
finanţele şi opţiunile de politici publice ale statelor membre pentru a asigura conformitatea cu
parametrii fiscali prescrişi. “Semestrul european,” prin care Consiliul European va analiza şi
va face recomandări privind politicile bugetare şi structurale ale fiecărui stat membru, va
demara în 2011. O atenţie deosebită va fi acordată noilor state membre care caută să adere la
Zona Euro. În practică, Memorandumul de Înţelegere încheiat între Comunitatea Europeană
şi România stabileşte cinci obiective de politică, ce trebuie să însoţească obiectivele
financiare şi monetare. Guvernului român nu i se cere doar să respecte un anumit număr de
ţinte fiscale, ci şi să implementeze o serie de reforme structurale de o vastă întindere.
Caseta 1.6 – Angajamente privind reformele structurale 1. îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii administraţiei publice
2. îmbunătăţirea mediului de afaceri
3. folosirea temeinică şi absorbţia ameliorată a fondurilor UE
4. abordarea lucrărilor nedeclarate
5. îmbunătăţirea calităţii cheltuielilor publice
Memorandum of Understanding UE-GR, iunie 2009
Considerentele legate de politici sunt tot atât de relevante, dacă nu chiar şi mai relevante, în
vremuri de dificultăţi financiare. Toate guvernele se confruntă cu perioade în care trebuie
luate în ritm alert decizii financiare şi de politici cu consecinţe ample, ca răspuns la
evenimente neanticipate. Acele sisteme de luare a deciziilor care şi-au format deja o rutină în
a fixa priorităţi, a lega planificarea financiară de politici şi a identifica impacturile financiare
ale modificărilor de politici propuse, vor fi mai bine echipate pentru a identifica şi analiza
rapid opţiunile fezabile. Mai mult, asemenea sisteme vor fi mai capabile să menţină în
6
echilibru obiectivele pe termen scurt (atingerea ţintelor fiscale) şi mediu (crearea condiţiilor
pentru creştere sustenabilă). Pentru a îndeplini angajamentele României faţă de reforma
structurală (Caseta 1.6), GR va trebui să se concentreze nu numai pe disciplina fiscală, dar şi
pe calitatea politicilor publice şi a cheltuielilor publice.
Guvernele acceptă rareori ca întreaga lor concentrare politică să fie limitată la reducerea
costurilor. Ca orice guvern, şi GR dispune de un program pentru a îmbunătăţi furnizarea
programelor şi serviciilor sale. Constrângerile fiscale nu impun ca aceste obiective să fie
abandonate; mai degrabă ca ele să fie suportate prin compensaţii care transferă fonduri de la
priorităţi mai reduse la cele mai ridicate sau politici inovative care îmbunătăţesc performanţa
în cadrul unor bugete existente.
Investiţiile în afaceri sunt influenţate pozitiv de previzibilitatea politicilor publice, a mediului
legislativ şi financiar. Atunci când iau decizia dacă şi unde să investească, firmele pun un
accent deosebit pe previzibilitatea reglementărilor şi pe aplicarea eficace a acelor
reglementări. Dacă deciziile guvernului par să fie în mod sistematic luate ad hoc şi aplicate
inegal, companiile vor tinde să manifeste reţineri în a investi şi să caute alte locaţii mai
previzibile4. Ranking-ul slab al României în Raportul Competitivităţii Globale (Global
Competitiveness Report) pe 2010-11 evidenţiază importanţa înlăturării acestui obstacol
semnificativ.5
Provocarea care trebuie să fie abordată în cele ce urmează în prezentul raport este de a
elabora un plan practic pentru îmbunătăţirea performanţelor politicilor publice prin
consolidarea procesului şi instituţiilor politicilor publice din România, concomitent cu
eforturile de a îmbunătăţi managementul finanţelor publice. Pentru a putea realiza acest lucru
va fi necesară susţinerea şi angajarea deplină din partea întregului spectru politic al României.
Politicile mai bune nu depind numai de îmbunătăţirea procesului de politici publice şi de
formarea de capacităţi ci şi de cererea pentru aceste politici din partea factorilor de decizie.
În mod pozitiv, experienţele obţinute la reforme similare (de consultat rubrica 1.7). în alte ţări
indică faptul că se poate obţine un progres substanţial în perioade relativ scurte de timp atunci
când atenţia politică este concentrată doar asupra acestei probleme (Caseta 1.7)..
Caseta 1.7– Exemple de reforme ale managementului de politici
În 2000 Primul Ministru al Lituaniei a decis să restructureze modul în care erau luate deciziile politice
şi financiare. Pe o durată de doi ani întregul sistem a fost reproiectat pentru a asigura că direcţia
politică a fost obţinută la toate punctele cheie, că rezultatele au fost măsurate atent şi că deciziile de
politici şi financiare au fost conectate. În 2003 a existat un studiu al rezultatelor obţinute care a indicat
ameliorări semnificative cu privire la conformitatea la nivelul ministerial cu termenele
guvernamentale, respectarea plafoanelor bugetare, ponderea şedinţelor de guvern destinate aspectelor
prioritare şi % programului legislativ guvernamental livrat. În 2006 Banca Mondială a încadrat
sistemele de coordonare a planificării strategice şi a coordonării politicilor ca fiind cel mai bun între
4 Numeroase publicaţii ale Băncii Mondiale au subliniat această legătură, de pildă Brunetti, A,
Kisunko, G., and Weder, B.; Credibility of Rules and Economic Growth: Evidence from a Worldwide Survey of the Private Sector (1998; World Bank Economic Review. 12 (3). pp. 353-85). 5 România a fost plasată pe locul 137 din 139 ţări la indicatorul “transparenţa politicilor
guvernamentale”, care măsoară uşurinţa cu care firmele pot obţine informaţii despre schimbările politicilor guvernamentale şi reglementările care le afectează activităţile de afaceri. Raportul este publicat de Forumul Economic Mondial.
7
statele care au aderat recent la UE şi cu o poziţie mai ridicată decât media pe UE.
La finalul anului 2005 guvernul din Albania a aprobat o propunere de a integra şase sisteme separate
de planificare (strategie naţională, programe guvernamentale, integrare UE, bugetul de stat, investiţii
publice, asistenţă externă). Până în 2007 s-a aprobat o nouă Strategie Naţională pentru Dezvoltare şi
Integrare, s-a introdus o nouă metodologie care stabilea priorităţi, s-a înfiinţat o instituţie decizională
prezidată de către Primul Ministru pentru a superviza procesul, investiţiile publice au fost integrate în
procesul bugetar, şi au existat plafoane bugetare respectate de ministerele de resort.
8
2.0 MANAGEMENTUL POLITICILOR PUBLICE ÎN ROMANIA
De aproape un deceniu s-au întreprins eforturi de a îmbunătăţi procesele de politici publice în
România. Au fost promulgate legi, au fost înfiinţate instituţii şi au fost realizate investiţii
semnificative pentru implementarea unui proces modern de politici, susţinut de instituţii
competente de politici publice.
Cu toate acestea, planificarea politicilor publice rămâne ad hoc şi decidenţii se confruntă cu
un sistem care nu produce analize de calitatea de care au nevoie pentru a lua decizii
informate. Persistă un decalaj semnificativ între ceea ce e scris în lege şi ce se petrece în
practică.
Aceste observaţii nu sunt menite să fie o critică a actualului guvern al României, nici al SGG.
Ritmul lent al reformelor politicilor publice şi finanţelor publice din România reprezintă o
problemă veche ce a afectat multe guverne şi este în mare măsură moştenită. Mai mult, criza
financiară care afectează toate ţările Europene a supus GR unor solicitări enorme. Deşi recent
au fost adoptate măsuri de remediere cum ar fi LRF, se impune de urgenţă o soluţie pe termen
mai lung de a îmbunătăţi calitatea politicilor publice şi cheltuielilor publice.
2.1 Evaluarea managementului politicilor publice în România
Ca un prim pas, prezentul capitol analizează practicile şi instituţiile existente în prezent în
România privind managementul politicilor publice, în raport cu criteriile stabilite în două
cadre de evaluare: primul este metodologia Băncii Mondiale, menţionată în secţiunea
precedentă; cel de-al doilea este cadrul OECD / SIGMA care examinează măsura în care sunt
asigurate în România funcţiunile de bază ale Centrului de guvernare privind coordonarea
politicilor publice6.
Această evaluare (rezumată în Tabelul 2.1) trage două concluzii fundamentale:
cu toate că instituţiile şi cadrul legal sunt în mare parte existente pentru a susţine o
gestionare eficientă a politicilor publice, execuţia este deficitară; şi
procesul de politici publice operează în izolare faţă de procesul bugetar.
6 Documentul SIGMA 35: Coordonarea la nivelul Centrului de Guvernare: Funcţiunile şi organizarea
Biroului de Guvernare (OECD; Paris, 2004).
9
Tabelul 2.1: Realizarea funcţiunilor şi proceselor de gestionare a politicilor publice7
FUNCŢIILE DE BAZĂ ALE GESTIONĂRII POLITICILOR (OECD/SIGMA)
Funcţiunea de coordonare Instituţia română Califi-
cativ 1. planificarea strategică & planificarea
activităţilor anuale
Departamentul de Politici Publice (SGG)
Departamentul pentru Relaţii cu Parlamentul
1
2. analiza documentelor de politici:
asigurarea calităţii; mediere
interministerială
Departamentul de Politici Publice (SGG) 1
3. monitorizarea performanţei
guvernamentale
Departamentul de Politici Publice (SGG)
Departamentul pentru Relaţii cu Parlamentul
1
4. politici/priorităţi orizontale Departamentul de Politici Publice (SGG) 2
5. pregătirea sesiunilor guvernamentale Departamentul pentru Organizarea Şedinţelor
(SGG)
6. conformitatea legală a proiectelor de
legi
Departamentul Juridic (SGG)
7. comunicaţii cu media şi cu publicul Purtătorul de cuvânt al Guvernului
8. coordonare cu alte sectoare ale
statului
Departamentul pentru Relaţii cu Parlamentul
ETAPE CHEIE ALE PROCESULUI POLITICILOR PUBLICE (BANCA MONDIALĂ)
Cele mai bune practici Practicile române Calific
ativ 1. Guvernul stabileşte angajamente
politice accesibile, realiste într-un
cadru solid macro / fiscal
Nu se realizează nici un proces formal de
stabilire a priorităţilor care să fie legat de cadrul
macro / fiscal. Planificarea strategică este
deconectată din procesul bugetar. Documentele
de politici multianuale sunt aprobate dar nu sunt
legate formal de alocările de resurse. Procesul
Noii Strategii Fiscale a crescut potenţialul pentru
o disciplină fiscală îmbunătăţită.
2
2. Ministerul pregăteşte politici şi
bugete detaliate şi de bună calitate, cu
plafoane bugetare şi prin respectarea
termenelor conţinute în planul de
lucru guvernamental
Plafoanele bugetare ale ministerelor nu sunt
influenţate direct de priorităţile de politici.
Ministerele nu respectă plafoanele atunci când
elaborează solicitările bugetare. Legal există un
proces de pregătire a documentului formal, dar
acesta nu este urmat. Termenele sunt doar
monitorizate sever.
1
3. Guvernul asigură bugete
corespunzătoare, îndepărtează
obstacolele procedurale şi anticipează
eficient puncte de veto.
Legile sunt aprobate de regulă fără o finanţare
corespunzătoare. Programul legislativ anual nu
este prioritizat eficient şi nu este respectat. Nu
există un proces de monitorizare pentru a se
asigura ca deciziile cheie să fie realizate în
termen, exceptând programele legate de UE.
1
4. Ministerul implementează
angajamente într-un mod efectiv şi
eficient şi îndeplineşte obiectivele de
performanţă şi de calitate a serviciilor
Nu există un sistem formal de măsurare a
performanţelor. Nu este stabilit costul pentru
rezultatele programelor. Rezultatele raportatele
în solicitările de buget nu sunt asociate cu
obiective. Responsabilizarea cu privire la
rezultate este una slabă.
1
7 Clasificarea de pe poziţiile 1-5 a fost stabilită pe baza observaţiilor şi concluziilor consultanţilor, care
se întemeiază pe nenumărate interviuri, rezultate ale unor studii asupra unor baze de date, şi analize ale unor documente.
10
Calificativele de la 1 la 5 ierarhizează nivelurile de implementare: 5=foarte ridicat; 4=ridicat; 3=mediu;
2=parţial; 1=minim/deloc;
indică faptul că funcţia nu a fost evaluată în detaliu, însă este reglementată / furnizată la un nivel adecvat;
Menţionăm că numărul actual de angajaţi ai Direcţiei Juridice este insuficient.
2.2 Probleme critice care afectează gestionarea politicilor
Înainte de a recomanda cum ar putea fi implementată o reformă privind managementul
politicilor publice, trebuie analizate cinci probleme critice care afectează calitatea gestionării
politicilor în România:
Legăturile dintre politicile publice şi planificarea financiară;
calitatea deliberărilor de politici publice;
prevalenţa deciziilor luate ad-hoc;
disponibilitatea informaţiilor privind performanţa;
organizarea funcţiei de politici publice şi Centrului Guvernului
2.2.1 Legăturile dintre politica publică şi planificarea financiară
Primatul politicilor publice ca factor determinant al deciziilor de alocare a resurselor a fost
larg recunoscută.8 De fapt, noua Lege a Responsabilităţii Fiscale (LRF) impune ca politicile
publice să fie abordate împreună cu finanţarea aferentă. Numeroasele recomandări din
raportul FMI din aprilie 2010 subliniază modul în care trebuie armonizate politicile şi
planificarea financiară.9 Totuşi, politica publică şi planificarea financiară continuă să
funcţioneze în mare măsură separat.
La nivelul etapei de stabilire a priorităţilor, nu există niciun proces oficial prin care să se
asigure că deciziile de alocare a resurselor sunt ghidate de priorităţile politicilor publice sau
că se organizează dezbateri structurate privind determinarea plafoanelor bugetare pe baza
unor raţiuni dictate de politicile publice. Strategiile la nivel înalt, cum ar fi Programul
Naţional de Reformă (PNR), sunt aprobate şi monitorizate, dar nu influenţează direct
stabilirea priorităţilor sau bugetelor. În esenţă responsabilitatea pentru identificarea
priorităţilor şi alocarea resurselor necesare din cadrul bugetelor aprobate este lăsată la
discreţia ministerelor de resort.
S-a pornit de la ipoteza că sistemul de planificare strategică al României ar introduce o
metodologie de stabilire a priorităţilor, dar prima etapă critică a procesului (obligativitatea
stabilirii priorităţilor la începutul procesului bugetar) şi forul de luare a deciziilor (Consiliul
de Planificare Strategică prezidat de Primul Ministru) nu au fost niciodată implementate. În
esenţă, punctul final al procesului (planurile strategice ale ministerelor) nu a fost niciodată
completat cu punctul iniţial (mecanismul de stabilire a priorităţilor, organismul de luare a
deciziilor politice). Fără acest punct iniţial, planificarea strategică este lipsită de relevanţă
8 A se vedea Manualul de Administrare a Cheltuielilor Publice (Banca Mondială; Washington DC,
1998). „Alocarea şi utilizarea resurselor pe baza priorităţilor strategice” este citată ca nivel secundar al modelului cu trei nivele prezentat ca bază pentru cele mai bune practici de întocmire a bugetului. 9 FMI; Continuarea consolidării disciplinei fiscale guvernamentale. (Washington DC, aprilie 2010).
11
politică, şi în consecinţă, de o bază durabilă. Dificultăţile întâmpinate anul acesta în
elaborarea Strategiei Fiscale sugerează că această problemă persistă şi că trebuie rezolvată la
timp pentru procesul de planificare din 2011 (pentru 2012-14). Mai mult, orizonturile de
planificare strategică nu sunt aliniate cu calendarul elaborării Strategiei Fiscale prevăzut în
LRF. Un calendar de planificare integrat, bazat pe termenele prevăzute de LRF, ar elimina
aceste inconsecvenţe.
Lipsa unui orizont de planificare pe termen mediu îngreunează şi mai mult integrarea
politicilor publice cu planificarea financiară. Deşi există documente strategice cu orizonturi
de planificare multianuale (de exemplu Europa 2020), nu există o metodologie oficială care
să permită planificarea şi bugetarea acestor strategii pe termen mediu. Sistemul de
planificare strategică, care a fost conceput în acest scop, nu a primit susţinere, iar ultimii ani
(anii 2 şi 3) din solicitările de buget multianuale ale ministerelor, elaborate prin cadrul de
Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) şi procesul bugetar se determină pe baze incrementale.
Implementarea noii Legi a Responsabilităţii Fiscale necesită o perspectivă pe termen mediu
şi respectarea strictă a legăturilor dintre politica publică şi fiscalitate. În vederea
implementării cu succes a legii, elaborarea bugetului pe baze incrementale, pentru fiecare an
în parte, trebuie înlocuită cu o abordare multianuală mai strategică.
În etapele de elaborare şi implementare a politicilor apar alte probleme. O evaluare iniţială a
procesului de investiţii publice din România făcută de Banca Mondială a ilustrat modul în
care sunt aprobate şi iniţiate de obicei proiectele de investiţii fără a se ţine cont de impactul
fiscal cumulat, multianual al aprobărilor anterioare.10
În fiecare an, un volum din de in ce
mai mare de proiecte depăşeşte cu mult bugetul anual de investiţii publice. Pentru a respecta
limitele bugetului, numeroase proiecte trebuie încetinite sau amânate.
Un fenomen asemănător are loc şi în ceea ce priveşte actele normative. Atât timp cât se
consideră că ministerul care face propunerea are fonduri suficiente pentru a acoperi estimarea
impactului fiscal, acesta poate supune un proiect de act normativ spre aprobare guvernului şi,
dacă este necesar, parlamentului. În practică, costurile implementării multianuale nu sunt
stabilite cu rigurozitate, astfel că un număr tot mai mare de acte normative nu poate găsi
finanţare suficientă în cadrul bugetului anual al ministerului pentru a sprijini implementarea.
„Mandatele nefinanţate” rezultate creează presiuni fiscale cronice şi afectează negativ
calitatea implementării. Ministerul Finanţelor Publice a declarat că această situaţie se va
ameliora odată cu adoptarea FRL şi a Strategiei Fiscale pe 2011-2013.
Legile iniţiate şi aprobate de Parlament pot conţine implicaţii fiscale semnificative pentru
Guvern. Deşi Guvernul oferă o opinie, nu există restricţii legale care să constrângă efectiv
capacitatea Paramentului (de exemplu, cererea unei reduceri compensatorii din alt program)
de a impune asemenea costuri. Din nou LRF va impune un asemenea răspuns pe viitor.
Dincolo de problemele procesului, va fi necesar un for adecvat de luare a deciziilor. Grupul
Coordonator prezidat de Ministrul Finanţelor Publice a introdus o posibilă sursă de priorităţi
şi decizii politice, dar mandatul decizional al acestuia (lucrul pe bază de consens), numărul
10
Martie 2010, Aide Memoire: Planificarea Bugetului pe termen mediu în România: Misiunea de asistenţă tehnică a Băncii Mondiale.
12
mare de membri (12 miniştri, 4 şefi de agenţii, Secretarul General al Guvernului), forma
(deschis pentru media, invitaţi externi) nu au dus la luarea de decizii dificile privind
compromisurile sau alegerile unor politici publice.
În consecinţă, FMI a recomandat un organism cu mai multă putere şi mai concentrat condus
de Ministrul Finanţelor Publice. O altă opţiune ar fi revitalizarea Comitetului de Planificare
Strategică, prezidat de Primul Ministru; Ministrul Finanţelor Publice ar putea fi desemnat
Vicepreşedinte. Motivele unei asemenea opţiuni ar fi că un asemenea organism ar permite
Primului Ministru şi Ministrului Finanţelor Publice să facă front comun împotriva cererilor de
cheltuieli ale ministerelor de resort înainte ca aceasta să ajungă pe masa Primului Ministru în
şedinţa de guvern. O a treia opţiune ar fi discutarea problemelor cheie la şedinţele private ale
guvernului. Oricare ar fi opţiunea aleasă, criteriul principal ar trebui să fie probabilitatea
acesteia de a genera o strategie fiscală sănătoasă, sustenabilă, bazată pe priorităţi
guvernamentale articulate cu claritate.
2.2.2 Calitatea dezbaterilor de politici publice
Reglementările aprobate în 2005 au stabilit un proces de
politici modern. Documentele de politici publice trebuiau să
preceadă şi să informeze proiectele legale în timp ce
notele de fundamentare (identificarea impacturilor
politice şi fiscale ale actelor normative propuse) trebuiau
să însoţească propunerile de acte normative depuse la
şedinţele guvernului.11
În centru, DPP a fost mandatat să
supervizeze acest proces. În cadrul ministerelor de resort,
au fost înfiinţate şi pregătite unităţi de politici publice
(UPP) pentru coordonarea formulării politicii interne. La
nivel politic, au fost înfiinţate comitete interministeriale
pentru asigurarea unui forum pentru revizuirea amănunţită a
politicilor.
Totuşi, noul sistem de formulare a politicilor publice nu a căpătat niciodată susţinere şi
continuă să se deterioreze. Numărul de documente de politici elaborate a scăzut de la 36 în
2006 la 4 în 2009, din care niciunul nu a dus la o hotărâre de guvern. Calitatea notelor de
fundamentare este larg recunoscută ca fiind slabă, iar acestea nu sunt percepute ca fiind
documente vitale pentru luarea deciziilor. DPP oferă rareori comentarii scrise (în februarie
2010, au fost oferite comentarii la 5 din 88 de puncte) şi nu există niciun mecanism prin care
DPP să ofere informaţii curente primului ministru şi/sau consilierilor acestuia în ceea ce
priveşte problemele de politici publice legate de punctele de pe agenda de lucru a şedinţei de
guvern.
Instrumentul preferat pentru luarea deciziilor referitoare la politici rămâne actul normativ. O
asemenea abordare diminuează informaţiile disponibile pentru factorii de decizie. Actele
normative nu prezintă argumentele pro şi contra ale diverselor opţiuni, nu evaluează
11
Hotărârea de Guvern 775/2005 stabileşte reglementările pentru formularea şi monitorizarea politicii publice iar Hotărârea de Guvern 1361/2006 stabileşte reglementările pentru pregătirea notelor de fundamentare.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2006 2009
36
4
Figure 2.1: Number of Public Policy Documents
Figura 2.1 Numărul de
Documente de Politici
Publice
13
impacturile socioeconomice, nu stabilesc costuri şi nu oferă un plan de implementare eficace,
eficient. La şedinţa săptămânală a guvernului, textul legal vast nu se pretează la o analiză
rapidă şi la dezbaterea semnificativă a politicilor de către miniştri. Desigur, majoritatea
legilor sunt transmise altor ministere pentru comentarii înainte de a fi analizate în şedinţa de
guvern. Totuşi, identificarea problemelor de politici publice dintr-un text de lege poate fi
dificilă.
Reţeaua permanentă de 11 comitete ministeriale cu mandate politice nu a fost niciodată
operaţionalizată12
. Alte posibile forumuri pentru deciziile referitoare la politici, cum ar fi
şedinţele speciale ale guvernului sau şedinţele private ale guvernului, nu au fost utilizate cu
regularitate. Comitetele ad hoc sunt încă
practica curentă în cazul în care o problemă
trebuie examinată în afara şedinţei
guvernului.
Departamentul pentru Afaceri Europene
(DAE) coordonează dezvoltarea poziţiilor
politice privind documentele transmise spre
analiză de UE. După părerea sa, slăbiciunile
procesului naţional de politici afectează
negativ calitatea răspunsurilor GR. O
evaluare a 25 de documente UE recente a
stabilit că GR ar fi putut da un răspuns mai
informat în 21 dintre cazuri (84%).
Domeniile majore de îmbunătăţire au inclus:
consolidarea cooperării interministeriale (6
cazuri), elaborarea de evaluări/studii de impact înainte de răspuns (4 cazuri), angajarea
instituţiilor externe în analiză (3 cazuri) şi îmbunătăţirea capacităţii administrative interne (3
cazuri). Toţi aceşti factori ar fi abordaţi prin implementarea unui proces de politici publice
mai robust şi prin construirea unei capacităţi instituţionale şi individuale aferente.
Mai precis, România operează în practică două procese de politici, unul pentru problemele
legate de politicile CE coordonat de DAE şi unul pentru problemele legate de politicile
naţionale gestionat prin intermediul SGG. Aceste procese funcţionează în mare parte separat,
iar posibilele sinergii sunt, în general, neglijate.
Calitatea dezbaterilor politicilor poate fi afectată, de asemenea, de volumul extrem de mare
de Hotărâri de Guvern (1.721 în 2008; 1.635 în 2009). O analiză a acestor decizii pentru
primele 9 luni ale anului 2009 arată că peste 64% au abordat probleme administrative şi că
41% dintre acestea au fost iniţiate de Ministerul Administraţiei şi Internelor. Deşi se pare că
multe dintre aceste articole sunt ratificate după dezbateri minime sau fără dezbateri în
şedinţele de guvern, acest lucru ar consuma totuşi o parte din timpul care ar putea fi dedicat
discutării unor probleme mai importante.
12
Sistemele şi procedurile aferente comitetelor interministeriale sunt stabilite prin Legea Nr. 750/2005.
36%64%
Figure 2.2: % Administrative Items at Government
Meeting
Non-Administrative Items
Administrative Items
4
21
Figure 2.3: Quality of Review of EU Documents
Okay Could be Improved
Figura 2.2 Calitatea revizuirii
documentelor UE
În
regulă
Ar putea fi îmbunătăţită
14
În sfârşit, durata de timp necesară pentru
dezvoltarea politicilor poate fi o povară.
Conform procedurilor actuale, pregătirea unui
document de politică publică urmat de o lege
care să îl sprijine ar putea necesita multe luni
înainte de îndeplinirea diverselor cerinţe de
transparenţă, avizare şi consultare. Caracterul
inevitabil al procesului de durată încurajează
ministerele să încerce să utilizeze abordări ad
hoc.
2.2.3 Prevalenţa luării deciziilor ad-hoc
Pe durata crizelor economice, climatul de luarea deciziei înregistrează o schimbare de la un
caracter rezonabil de predictibilitate la unul de schimbare permanentă, în care neprevăzutul
devine norma.
În timpul crizelor economice, mediul decizional devine, dintr-un mediu cu o predictibilitatea
rezonabilă, unul în continuă schimbare şi în care neprevăzutul devine ceva obişnuit. Atunci
când se revine la o stabilitate relativă, deseori este foarte dificil pentru factorii de decizie să
se reîntoarcă la un proces mai sistematic, mai structurat. Dovezile sugerează că luarea
deciziilor ad-hoc persistă în România. O serie de practici (de exemplu: absenţa unui program
de lucru anual monitorizat al guvernului; lipsa timpului total necesar pentru revizuirea
propunerilor ministerelor; utilizarea extinsă a agendei suplimentare la şedinţele guvernului;
volumul mare de ordonanţe de urgenţă) indică un sistem în care planificarea din timp,
asigurarea disciplinei şi calităţii procesului de către instituţiile centrale nu sunt considerate
esenţiale în etapa de analiză politică.
În majoritatea guvernelor europene sunt elaborate programe de lucru care stabilesc, cu cel
puţin şase luni înainte, propunerile care trebuie transmise de ministerele de resort guvernului
spre analiză şi aprobare. Aceste programe de lucru sunt concepute, în general, să asigure
promovarea priorităţilor politicilor guvernului. Secretariatul General stabileşte şi
monitorizează termene limită de-a lungul întregului an.
În România, deşi Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul compilează o listă de acte
normative propuse pe baza Programului Guvernamental, documentul nu este folosit în
practică drept instrument de planificare pentru toate deciziile cheie care trebuie luate de
guvern în cursul unui an. O analiză a programului legislativ din 2009 a relevat că
documentul de planificare are prea puţin de-a face cu ceea ce se petrece în realitate. Deşi
numărul de legi propuse (240) a fost aproximativ egal cu numărul real de proiecte de legi
aprobate de guvern (231), doar 72 dintre acestea (31%) au fost incluse în programul legislativ
(Figura 2.4). Totuşi, trebuie recunoscut că planul DPR oferă o bază pe care să se construiască
un PALG mai comprehensiv.
31%
69%
Figure 2.4: % 2009 laws from Legislative Programme
From Legislative Program
Not From Legislative Program
Figura 2.4: % legi din 2009din
Programul Legislativ
Din Programul Legislativ Din afara Programului
Legislativ
15
Şedinţa pregătitoare, care are loc cu 2 zile înainte de şedinţa guvernului, oferă într-adevăr
ministerelor prilejul de a anunţa şi revizui viitoarele iniţiative. Totuşi, deşi şedinţa
pregătitoare este, cu siguranţă, utilă pentru coordonarea interministerială, rolul acesteia în
revizuirea problemelor de politici importante sau în anunţarea prealabilă a punctelor
guvernamentale pare să fie minim. Din cele 33 de hotărâri de guvern luate în cursul lunii
februarie 2010, doar 5 (15%) au fost anunţate în
prealabil la şedinţa pregătitoare (Figura 2.5).
Deşi se fac eforturi pentru reducerea folosirii
agendei suplimentare la şedinţa săptămânală
a guvernului, un volum mare de propuneri
ministeriale continuă să fie prezentate în
acest mod. În februarie 2010, agenda
suplimentară a contribuit la 28 din cele 300
(9,3%) de puncte de pe agendă, faţă de 23
din 255 (9,0%) de puncte de pe agendă în
februarie 2009.
O caracteristică neobişnuită a sistemului
românesc este folosirea frecventă a
ordonanţelor „de urgenţă” pentru a trece
peste legile aprobate de parlament sau pentru a implementa legi noi fără a aştepta aprobarea
Parlamentului. Constituţia stipulează că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai
în cazuri excepţionale, a căror reglementare nu poate fi amânată. Totuşi, opinia unanimă
este că ordonanţele de urgenţă au devenit o rutină mai degrabă decât un instrument
excepţional.
De fapt, în 2009 numărul ordonanţelor de urgenţă aprobate de Senat (229) a fost mai mult
decât dublu faţă de numărul proiectelor de lege aprobate (94).13
Acest lucru ridică probleme
de guvernanţă (Executivul îndeplineşte o funcţie de obicei rezervată Legislativului) şi de
volum de muncă (volumul total legislativ al Senatului, calculând proiecte de lege şi
ordonanţe, este de peste 400, ceea ce reprezintă un număr extrem de mare pentru orice
parlament şi sugerează că ar trebui căutate căi de reducere a volumului de legi care necesită
aprobare parlamentară).
Se fac eforturi pentru limitarea folosirii ordonanţelor de urgenţă, dar volumele rămân mari:
228 de ordonanţe de urgenţă au fost aprobate în 2008, 111 în 2009 (Figura 2.6) şi 30 în
primul trimestru din 2010. Motivele obişnuite oferite pentru ordonanţele de urgenţă au inclus
respectarea termenelor UE sau rezolvarea constrângerilor fiscale. Problema este agravată şi
mai mult de nivelul de detalii inclus în legislaţie; de exemplu, dacă este necesară o modificare
legislativă pentru înfiinţarea unei unităţi în cadrul unui organ administrativ, ministerul afectat
va prefera adesea să facă acest lucru printr-o ordonanţă de urgenţă.
13
Totalul ordonanţelor de urgenţă aprobate al Senatului din 2009 se apropie mai mult de cel al Guvernului pe întregul an 2008 decât pe 2009, din cauza decalajului dintre aprobările de către Guvern şi Parlament. De remarcat şi că termenul “proiecte de lege” se foloseşte în România pentru a descrie legi care necesită aprobarea Parlamentului.
5
28
Figure 2.5: # Decisions Announced at Preparatory
Meeting
Announced Not Announced
Figura 2.5: nr. de Hotărâri
anunţate la Şedinţa
Pregătitoare
Anunţate Neanunţate
16
În plus, apar probleme când Parlamentul
respinge o ordonanţă de urgenţă deoarece, cel
mai adesea, guvernul va fi început deja
implementarea acesteia. În mod alarmant, acest
lucru s-a întâmplat în 11,5% din timp în ultimii
doi ani.
Necesitatea ordonanţelor de urgenţă ar putea fi
redusă semnificativ dacă un sistem de
planificare şi monitorizare bine gestionat, o
pregătire atentă a strategiei fiscale şi o evaluare
realistă a impactului proiectelor de legi ar fi implementate eficient.
2.2.4 Disponibilitatea informaţiilor privind performanţa
O piatră de temelie a responsabilităţii este monitorizarea transparentă şi raportarea
rezultatelor obţinute în comparaţie cu cele planificate. În principiu, monitorizarea şi
raportarea sunt legate de respectarea instrucţiunilor şi termenelor limită şi au rolul de a
inculca sentimentul disciplinei în procesul politicilor; cu alte cuvinte, când Guvernul
stabileşte un termen limită, acesta ar trebuie respectat. Este important ca centrul să nu
controleze excesiv sau să nu micro-gestioneze operaţiile ministerelor, dar multe guverne
efectuează monitorizarea de bază a conformităţii în vederea respectării termenelor asociate cu
programul de lucru anual al guvernului sau cu sarcinile încredinţate de Guvern.
Deşi monitorizarea conformităţii are loc în România, ea este practicată selectiv şi nu asigură
un sistem de avertizare prealabilă pentru factorii de decizie. Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul elaborează rapoarte lunare privind implementarea legislaţiei care sprijină
Programul de Guvernare, iar Biroul Primului Ministru monitorizează implementarea
angajamentelor cheie din Programul de Guvernare, dar aceste rapoarte se referă doar la o
mică parte a legislaţiei şi la alte acte normative analizate de Guvern în cursul anului. Sarcinile
alocate de Guvern sunt monitorizate, dar, adesea, termenele limită nu sunt respectate; doar 9
din 18 sarcini (50%) alocate de Guvern ministerelor de resort în cursul lunii februarie 2010
au respectat termenele limită.
Deşi un sistem riguros de monitorizare a fost prevăzut în hotărârea de guvern din 2005
privind politica publică şi metodologia planificării strategice, nu este efectuată o monitorizare
sistematică a performanţei. Manualele de planificare strategică şi de monitorizare şi evaluare
rămân neimplementate. Ministerele elaborează rapoarte amănunţite privind rezultatele în
cadrul cererilor lor bugetare, dar fără a face vreo referire la vreo politică, vreun plan, sau vreo
ţintă anume. Totuşi, monitorizarea şi evaluarea au loc acolo unde sunt mandatate de CE; de
exemplu, s-a elaborat un raport anual voluminos pentru a evalua progresul făcut în direcţia
aplicării Programului Naţional de Reforme. Totuşi, sistemele de planificare ale UE nu sunt
integrate eficient cu cele naţionale.
0
50
100
150
200
250
2008 2009
228
111
Figure 2.6: Number of Emergency OrdinancesFigura 2.6: Numărul de
ordonanţe de urgenţă
17
Ritmul în care pot fi rezolvate aceste lacune va depinde de o serie de îmbunătăţiri ale
proceselor aferente.
i. Rezultatele anticipate ale politicilor şi metodele de măsurare a acestor rezultate
trebuie luate în considerare în cursul fazei de elaborare a politicilor.
ii. trebuie implementat un sistem de monitorizare credibil prin care indicatorii de
performanţă să fie selectaţi cu atenţie şi raportaţi cu regularitate.
iii. ambele aceste etape trebuie consolidate prin reforma finanţelor publice în care sunt
planificate şi cheltuielile reale sunt legate de rezultate tangibile.
iv. trebuie creat un cadru global de responsabilitate în care performanţa bazată pe dovezi
influenţează evaluarea organizaţiilor şi, când este cazul, a indivizilor.14
Îmbunătăţirea proceselor aferente din cadrul acestor sisteme va avea nevoie de mulţi ani
înainte ca acestea să ajungă să fie puse în aplicare integral astfel că stabilirea unei succesiuni
şi pragmatismul vor fi vitale în stabilirea abordării optime pentru România pe termen scurt şi
mediu.
2.2.5 Organizarea funcţiunii de politici publice şi Centrul Guvernului
Au fost analizate următoarele structuri organizaţionale: funcţiunea de politici publice la
nivelul Centrului Guvernului; funcţiunea de politici publice în ministerele de resort;
organizarea SGG; şi instituţiile subordonate Centrului Guvernului.
Funcţiunea de politici publice la nivelul CG
Principala instituţie de politici publice aflată în Centrul Guvernului este DPP. Formată în
2003, DPP este mandatată să coordoneze planificarea strategică, coordonarea, monitorizarea
şi evaluarea politicilor la nivelul întregului guvern. DPP are un număr rezonabil de angajaţi
(34 posturi) în comparaţie cu alte organizaţii similare din regiune. Totuşi, nu este structurată
ca o direcţie convenţională de politici publice; ci mai exact, e organizată pe sectoare (de
exemplu, politică economică, politică socială) cu analişti de sector (de exemplu, pentru
agricultură, sănătate). Actualmente, cele două unităţi oficiale ale sale sunt o Unitate de
Implementare a Programelor şi o Unitate de Implementare a Politicilor în care majoritatea
angajaţilor se subordonează direct Directorului.15
În prezent, majoritatea volumului de
muncă al DPP provine din sarcini speciale şi din sprijinirea proiectelor, iar mai puţin de
jumătate din timpul acesteia este alocat direct gestionării politicilor.16
În viitor, vor apărea,
probabil, cereri suplimentare de sprijinire a proiectelor având în vedere perioadele de timp ale
viitoarelor proiecte susţinute de UE. Pentru ca DPP să-şi poată duce la îndeplinire mandatul,
14
Utilizarea indicatorilor de performanţă organizatorici şi a rezultatelor pentru evaluarea performanţei individuale poate fi destul de complexă şi controversată, în special dacă plata se face pe bază de performanţe. 15
Un Compartiment pentru proiecte finanţate de Uniunea Europeană există actualmente ca subunitate, dar este analizată menţinerea acestei structuri în forma actuală. Această unitate a fost transferată la DPP când a fost restructurată Cancelaria. 16
Această problemă este complicată şi mai mult de măsurile salariale prin care sunt plătite indexări salariale angajaţilor DPP pentru lucrul depus de aceştia la proiecte. Acest lucru va crea o descurajare semnificativă pentru înfiinţarea unor funcţii de analişti politici cu normă întreagă.
18
va fi necesar nu numai ca departamentul să fie restructurat, ci şi ca guvernul să se angajeze să
implementeze reforma gestionării politicilor.
DPP va trebui de asemenea să evalueze care dintre angajaţii săi deţin capacitatea de a-şi
îndeplini efectiv rolurile şi responsabilităţile stabilite privind planificarea strategică,
coordonarea politicilor şi asigurarea calităţii, monitorizarea şi evaluarea.
Direcţia pentru Strategii Guvernamentale (24 de posturi) are şi ea un mandat privind
politicile, şi a contractat în trecut firme externe/consultanţi externi pentru efectuarea cercetării
şi studiilor. Totuşi, această activitate a fost redusă din cauza constrângerilor fiscale.17
Alte organizaţii ale SGG (Juridicul, Pregătirea Şedinţelor de Guvern, Litigii şi Resurse
Umane, Relaţii Publice) joacă, de asemenea, roluri importante în sprijinirea sistemului
decizional, dar nu au mandate politice explicite. Totuşi, în practică, aceste organizaţii se
ocupă, într-adevăr, de probleme legate de politici. De asemenea, SGG convoacă şi
supervizează şedinţa pregătitoare ordinară la care iau parte ministerele de resort pentru a
asigura coordonarea interministerială înainte de şedinţa de guvern.
În afara SGG, dar în cadrul aparatului guvernamental, Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul (65 de funcţii) coordonează o gamă largă de interacţiuni între Guvern şi
Parlament, analizează dacă ordonanţele de urgenţă sunt pe deplin justificate şi pregăteşte
planul legislativ pentru implementarea Programului Guvernamental. Departamentul pentru
Afaceri Europene (112 posturi) coordonează procesul de revizuire şi elaborare a poziţiilor
faţă de documentele de politică şi legislaţie europeană şi conduce procesul de planificare a
strategiei Europa 2020.
Restructurarea Centrului Guvernului din 2009 a dizolvat Cancelaria (Biroul Primului
Ministru). Actualmente, aparatul primului ministru cuprinde 34 de posturi, care includ un
număr de consilieri individuali pe probleme de politică care se ocupă de sectoare de politică
cum ar fi economia şi administraţia publică18
. Distincţia dintre rolurile/responsabilităţile
politice şi cele legate de politica administrativă nu a fost niciodată pe deplin clarificată.19
În
absenţa unui proces de politici robust, relaţia de lucru dintre DPP şi consilierii PM rămâne
slab dezvoltată. De exemplu, nu există o coordonare sistematică între DPP şi consilierii
politici în ceea ce priveşte revizuirea strategiilor, notele de fundamentare sau alte documente
de politici. Dacă politica şi procesul de planificare financiară sunt consolidate, va trebui ca
aceste interacţiuni să se intensifice şi ca rolurile/responsabilităţile să fie definite cu claritate.
Funcţiunea de politici publice în ministerele de resort
La nivel de implementare au fost înfiinţate Unităţi de politici publice (UPP) în cadrul
ministerelor de resort drept corespondent al DPP pentru coordonarea planificării strategice,
17
Direcţia este subordonată din punct de vedere funcţional unui Consilier al Primului Ministru deşi în mod oficial se află în cadrul SGG. 18
Aparatul de lucru al premierului este condus de Şeful de Cabinet şi constituie Biroul unui Premier. Acest Birou a devenit o structură mult mai mică, odată cu dizolvarea Cancelariei. 19
Un raport din 2006 al unui proiect de înfrăţire Phare referitor la Diviziunea Funcţiilor de Elaborare a Politicilor a făcut atunci observaţia că aceste roluri nu fuseseră clarificate. Această situaţie persistă deşi Cancelaria a fost dizolvată.
19
dezvoltării, monitorizării şi evaluării politicilor. Având în vedere că aceste procese rămân în
mare parte neimplementate, UPP nu au îndeplinit niciodată un rol semnificativ în ceea ce
priveşte politicile. În consecinţă, mute dintre aceste unităţi au actualmente personal
insuficient şi/sau sunt subutilizate de conducerea superioară a ministerelor. Multe se
concentrează asupra lucrului la proiecte care nu au o legătură directă cu mandatul lor.
Având în vedere implicaţiile din cadrul ministerelor de reformă a politicii publice pentru
funcţiile de coordonare a problemelor de finanţe publice, juridice şi europene, este important
ca aceste funcţii să fie revizuite împreună. Deşi nivelul de coordonare între aceste funcţii
variază de la un minister la altul şi există exemple pozitive, acesta funcţionează la nivele mult
mai mici decât cele prevăzute în diferitele reglementări privind planificarea strategică,
dezvoltarea politicilor, elaborarea proiectelor de legi, pregătirea CCTM, bugetarea
programelor şi coordonarea afacerilor europene. Observaţiile includ:
având în vedere că procesul decizional rămâne concentrat asupra textelor de lege mai
degrabă decât asupra direcţiilor politicilor, departamentele juridice supraveghează
pregătirea notelor de fundamentare;
dat fiind că procesele de planificare a politicilor naţionale şi a politicilor UE
funcţionează în mare măsură separat, coordonarea dintre UPP şi Unităţile pentru
Afaceri Europene este minimă; şi
deşi UPP cooperează cu Unităţile de Economie/Buget din unele ministere,
deteriorarea continuă a proceselor de planificare strategică şi dezvoltare a politicilor
descurajează asemenea interacţiuni.
Diversele relaţii de subordonare din cadrul ministerelor intensifică problema de coordonare.
Unele unităţi sunt subordonate unor funcţii politice, cum ar fi Ministrul sau un Secretar de
Stat, în timp ce altele se subordonează direct sau indirect Secretarului General, funcţionarul
public cu cea mai înaltă funcţie. În cinci ministere UPP şi Unităţile de Economie/Buget sunt
subordonate unor funcţii diferite; mai precis, una este subordonată unui post politic, în timp
ce cealaltă este subordonată unui post de funcţionar public. Numai în cadrul a două ministere,
toate cele patru unităţi sunt subordonate în mod direct sau indirect Secretarului General.
Tabelul 2.2 de mai jos rezumă aceste relaţii de subordonare.
Relaţiile de subordonare variate, amestecate, pot crea probleme. Coordonarea efectivă a
acestor patru unităţi e mai dificilă atunci sunt relaţii de subordonare diferite, dar acest lucru
poate fi deosebit de problematic când subordonarea este împărţită între posturi politice şi de
funcţionari publici. În majoritatea ţărilor, funcţiunile de “management”, care în mod tipic
includ coordonarea politicilor, managementul financiar, redactarea de legi şi gestionarea
resurselor umane, sunt considerate funcțiuni ale serviciului public şi cel mai adesea se
subordonează Secretarului General; şi prin Secretarul General nivelul politic transmite
inputul strategic.
Tabelul 2.2: Relaţii de subordonare ale principalelor unităţi de coordonare din cadrul
ministerelor Minister Unitate de politici
publice
Unitate de
Economie/Buget
Unitate pentru afaceri
europene
Unitate Juridică
20
Administraţie şi Interne Secretar de Stat Secretarul General Director Secretarul General
Agricultură şi Dezvoltare
Rurală
Secretarul General Secretarul General Ministru Secretarul General
Comunicaţii şi Societate
Informaţională
Ministru Ministru Director Ministru
Cultură Ministru Ministru şi Sec. Gen. Ministru Ministru
Economie, Comerţ şi Mediu
de Afaceri
General Director Ministru şi Sec. Gen. Ministru şi Sec. de Stat Ministru şi Sec. de Stat
Educaţie, Cercetare Tineret
şi Sport
Secretarul General Secretar de Stat Ministru Ministru
Mediu şi Păduri Secretarul General Secretar General
Adjunct*
Secretarul General* Secretarul General*
Afaceri Externe Secretar de Stat Secretar General
Adjunct
Secretar de Stat Secretarul General
Sănătate Secretarul General Secretarul General Secretarul General Secretarul General
Justiţie Subsecretar de Stat Subsecretar de Stat Secretar de Stat Secretar de Stat
Muncă, Familie şi Protecţie
Socială
Secretarul General Secretarul General Secretar de Stat Secretar de Stat
Finanţe Publice Secretarul General* Secretarul General Secretar de Stat Ministru
Dezvoltare Regională şi
Turism
Ministru Ministru, Sec. de Stat şi
Sec. Gen.
Ministru, Sec. de Stat şi
Sec. Gen.
Secretarul General
Transport Secretar de Stat Ministru şi Sec. de Stat Ministru, Sec. de Stat şi
Sec. Gen.
Ministru
OBSERVAŢIE: „Unitatea de Politici Publice,” „Unitatea de Economie/Buget,” „Unitatea de Afaceri Europene” şi „Unitatea
Juridică” sunt termeni generici şi pot avea denumiri diferite în diversele ministere.
*Se subordonează oficial Ministerului, dar responsabilitatea este delegată.
Tabelul 2.3 rezumă numărul de angajaţi pentru fiecare dintre aceste patru unităţi din cadrul
tuturor ministerelor. În medie, ministerele au 95 de posturi repartizate în aceste patru unităţi,
deşi numerele reale variază considerabil în funcţie de mărimea şi funcţia ministerului. Deşi
această evaluare nu poate oferi indicaţii specifice privind numărul adecvat de angajaţi,
structurile, precum şi numărul de angajaţi ar putea fi raţionalizate prin considerarea acestor
funcţii drept un set de activităţi complementare.
Tabelul 2.3: Nivelul de completare cu personal a unităţilor de coordonare de bază din
cadrul ministerelor
Minister UPP Unitate de
Economie/Buget
Unitate pentru
afaceri europene
Unitate Juridică Total
Ocupat
e
Bugetate Ocupat
e
Bugetate Ocupat
e
Bugetate Ocupat
e
Bugetate Ocupat
e
Bugetate
Administraţie şi Interne 13 13 63 81 73 78 91 97 240 269
Agricultură şi Dezvoltare Rurală
2 3 117* 126* * * * * 119 129
Comunicaţii şi Societate
Informaţională
2 2 6 15 2 8 4 12 14 37
Cultură 1 1 15 16 4 4 6 7 26 28
Economie, Comerţ şi
Mediu de Afaceri
3 3 28*** 31*** 87 94 24 27 142 155
Educaţie, Cercetare Tineret şi Sport
7 10 19 19 16 16 28 28 70 73
Mediu şi Păduri 2 3 12 29 14 17 15 29 43 78
Afaceri Externe 6 6 46 47 14 16 4 8 70 77
Sănătate 2 8 30 31 5 5 11 16 48 60
Justiţie 7 8 24 24 18 19 23 23 72 74
Muncă, Familie şi
Protecţie Socială
13 13 34 39 12 16 13 16 72 84
Finanţe Publice 4 8 30 33 22 25 37 45 93 111
Dezvoltare Regională şi
Turism
2 5 42 43 9 9 26 27 79 84
Transport ** ** 42 42 27 27 31 31 100 100
Media la nivelul tuturor ministerelor
5 6 30 35 23 26 24 28 82 95
OBSERVAŢIE: „Unitatea de Politici Publice,” „Unitatea de Economie/Buget,” „Unitatea de Afaceri Europene” şi „Unitatea Juridică”
sunt termeni generici şi pot avea denumiri diferite în diversele ministere.
*Număr de angajaţi neîmpărţit pe unităţi de economie/buget, unitatea de afaceri europene şi unitatea juridică.
21
**Nu este o unitate de politici oficială, funcţia este îndeplinită de un grup de lucru.
***Funcţia este acoperită de două unităţi diferite.
* * *
Pe scurt, instituţiile care ar sprijini un proces de politici, în cea mai mare parte, există în
România. Acest lucru este foarte pozitiv, deoarece atenţia poate fi, deci, acordată sporirii
relevanţei şi capacităţii acestora în loc să fie acordată construirii acestora de la zero. Totuşi,
în prezent, eşecul implementării şi susţinerii oricăror procese de bază ale gestionării
politicilor minimizează orice impact pozitiv pe care asemenea organizaţii l-ar putea avea
asupra calităţii politicii publice. Instituţiile politice ale României există şi încearcă să
promoveze practici referitoare la politici, dar fac acest lucru într-un vid.
Dacă sunt aprobate schimbări ale sistemelor de politici şi planificare din România, va fi
necesară instruirea privind procedurile aferente. Această instruire ar include programe
personalizate atât pentru ministerele de resort, privind dezvoltarea politicilor, cât şi pentru
instituţiile centrale, în ceea ce priveşte evaluarea propunerilor ministeriale. Aceste procese
vor trebui, de asemenea, să se reflecte în programe de formare oferite la Ministerul Finanţelor
Publice (MFP) şi funcţionarilor ministerului de resort care lucrează la procesul de bugetare.
În primul rând, conducerea superioară trebuie instruită referitor la scopul acestor procese şi la
rolurile/responsabilităţile sale în supravegherea proceselor.
Având în vedere că modelul organizatoric actual pentru lansarea politicilor nu funcţionează,
se pune problema dacă o restructurare radicală este necesară sau ar fi mai potrivită
revigorarea structurii existente prin implementarea unui proces de politici robust care să fie
apreciat şi utilizat de nivelul politic. Deşi acest raport va recomanda prima variantă, este
important să fie luate în considerare toate opţiunile.
2.2.6 Organizarea centrului guvernului
SGG cuprinde o mare varietate de departamente şi funcţii (Figura 2.7).
22
23
Această analiză a Centrului Guvernului se concentrează asupra proceselor şi instituţiilor care
coordonează politica la nivelul întregului guvern. Ca atare, ea nu include o analiză detaliată a
fiecărei organizaţii de la centru. Totuşi, ea va lua în considerare modul în care organizarea
SGG poate afecta viitorul rol decizional al acesteia legat de politici şi modul în care structura
globală a centrului guvernului poate impune cerinţe inutile Primului Ministru sau oficialilor
politici de la nivelul superior.
În cadrul SGG, ar putea fi luată în considerare o structură mai consolidată a conducerii
superioare. În primul rând, numărul de raportări directe (18) către Secretarul Guvernului este
extrem de mare; 5-6 ar fi mai uşor de gestionat. În al doilea rând, ar trebui, de asemenea,
luate în considerare metode de consolidare a profilului funcţiei de politici în cadrul SGG.
Deşi Directorul PPD are acces excelent la Secretarul General al Guvernului, implementarea
procesului de politici în guvern ar fi primită cu mai multă deschidere de către ministerele de
linie, dacă ar fi conduse de către o persoană numită pe criterii politice. În al treilea rând, ar
trebui analizată posibilitatea de a scoate din cadrul SGG departamentele care nu au un mandat
şi atribuţii în sfera de coordonare a politicilor (ex. Departamentul Inspectorilor
Guvernamentali).
Agenţiile care raportează către Centrul Guvernului
Deşi Directorul DPP are un acces excelent la Secretarul General, implementarea unui proces
de politici la nivelul guvernului ar fi acceptată mai uşor de ministerele de resort dacă ar fi
condusă de un responsabil politic de la nivelul superior.
În cadrul centrului guvernului, mai pe larg, un număr foarte mare de agenţii sunt subordonate
direct Guvernului. Deşi acest lucru nu afectează direct lansarea funcţiilor politice centrale,
numărul excesiv poate consuma timpul Primului Ministru (sau al funcţionarului căruia îi
deleagă responsabilitatea) şi poate duplica şi reduce autoritatea ministerială. Din când în
când, ar putea exista un motiv politic sau legal pentru localizarea unei agenţii la centru (de
exemplu, o cerinţă a CE sau pentru a demonstra că aceasta constituie o prioritate
guvernamentală mare), dar aceasta ar trebui să fie o excepţie mai degrabă decât o regulă.
Lista actuală a agenţiilor care raportează SGG este indicată în tabelul 2.4.
Tabelul 2.4: Agenţii subordonate Centrului Guvernului
Agenţie
Nr. de funcţii
Ocupate Bugetate
Aparatul de lucru al Primului Ministru 34 100
Aparatul de lucru al Viceprim Ministrului 19 23
Departamentul pentru Lupta Antifraudă (DLAF) 54 55
Corpul de Control al Primului Ministru 64 64
Departamentul pentru Relaţii Interetnice 29 30
Departamentul pentru Afaceri Europene 118 154
Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul 54 65
Departamentul pentru Românii de Pretutindeni 27 36
Secretariatul de Stat pentru Culte 30 32
Oficiul Naţional pentru Contestaţii 86 87
Autoritatea Naţională pentru Achiziţii Publice 93 98
24
Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat 101 131
Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului 272 272
Departamentul pentru Studierea Problemelor Minorităţilor 29 37
Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului şi Memoria Exilului 38 42
Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale 100 104
Agenţia Naţională pentru Romi 28 30
Agenţia Naţională Anti-Doping 54 69
Agenţia Naţională Sanitară, Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor n.a. 2998
Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare 104 104
Comisia Naţională de Acreditare a Spitalelor 31 60
Institutul Naţional de Statistică 1,549 1,854
Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor n.a. n.a.
Agenţia Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei 243 275
Oficiul Român pentru Adopţii 32 35
n.a. = nu sunt disponibile date.
De fapt, centrul guvernului a fost reorganizat în 2009 prin dizolvarea Cancelariei (adică a
Biroului Primului Ministru) şi reducerea numărului de agenţii subordonate Guvernului sau
SGG. Cu toate acestea, chiar şi după ultima restructurare, un număr inutil de mare de agenţii
continuă să fie subordonate centrului guvernului.
Deşi analiza detaliată a fiecărei agenţii nu face obiectul aceste analize a CG, este totuşi
important să furnizăm o evaluare preliminară a oportunităţii rămânerii acestor agenţii sub
umbrela CG. Pentru acele agenţii unde nu există un motiv foarte puternic de a rămâne la
centru, trebuie făcută o analiză mai detaliată, pentru a stabili poziţia acesteia. Analizând cele
25 de agenţii, au fost avute în vedere 5 criterii de evaluare a oportunităţii păstrării lor sub
umbrela CG.
1. Activitatea agenţiei se încadrează în funcţiile fundamentale tipice al unui centru de
guvern.20
Acestea includ:
Sprijin administrativ şi de politici pentru Premier şi Adjunctul acestuia (poate
include şi funcţii cum ar fi ceremonii, protocol);
Planificare strategică & şi planificarea activităţii anuale;
Analiza documentelor de politici: asigurarea calităţii; mediere interministerială;
Monitorizarea performanţelor guvernului;
management politicilor/priorităţilor pe orizontală;
pregătirea şedinţelor de guvern;
verificarea conformităţii legale a proiectelor de lege;
comunicarea cu mass-media şi publicul (inclusiv gestionarea problemelor de
contencios);
coordonarea cu alte structuri ale statului (Preşedinţia, Parlamentul, partidele
politice ce alcătuiesc coaliţia de guvernare, instituţii ale societăţii civile);
20
Se folosesc termini diferiţi, în funcţie de ţară pentru organizaţiile din centrul guvernului. Cei mai comuni termeni pentru oficiile responsabile cu gestionarea politicilor sunt: Cabinetul Premierului, Cancelarie, Secretariat General, Oficiu Guvernamental, Oficiu de Coordonare a Politicilor, Oficiul Consiliului de Miniştri; şi Oficiul Cabinetului.
25
servicii auxiliare (de exemplu: personal, servicii financiare, organizaţionale,
arhive);
coordonarea activităţilor legate de Afaceri Europene (în unele ţări, această funcţie
este îndeplinită de un minister); şi
coordonare activităţilor legate de managementul serviciilor furnizate de
funcţionarii publici (în unele ţări, această funcţie este îndeplinită de un minister).
2. Mandatul agenţiei prezintă un grad atât înalt de sensibilitate politică, încât are
neapărat nevoie de implicarea şi leadership nemijlocite, dar limitate ca timp, ale
Premierului. În cazul în care o agenţie există pentru acest motiv, este important să se
analizeze period mandatul agenţiei pentru a se evalua dacă problemele abordate de ea
mai sunt sau nu urgente şi, dacă nu, atunci dacă agenţia trebuie să fie relocată sub
umbrela unui alt minister adecvat sau dizolvată.
3. Mandatul agenţiei îl constituie o reformă pe mai mult paliere, de prioritate înaltă
pentru guvern, şi are neapărat nevoie de implicarea şi leadership nemijlocite, dar
limitate ca timp, ale Premierului, pentru a asigura o implementare concretă. Un
exemplu obişnuit de astfel de agenţie ar fi cel dedicat reformei administraţiei publice.
Similar Criteriului 2, localizarea agenţiei la centru ar trebui să fie limitată. În urma
implementării reformei, responsabilităţile agenţiei ar urma să fie delegate un minister
adecvat.
4. Activitatea unei agenţii prezintă o importanţă generală pentru toate ministerele şi
necesită autoritatea Premierului, pentru a asigura conformitatea de către ministere.
Exemplele din alte ţări includ şi abordarea problemelor legate de refugiaţi, minorităţi
naţionale, comunităţi religioase, persoane cu disabilităţi, probleme ale femeilor, etc.
5. Mandatul agenţiei necesită de asemenea independenţă faţă de ministerul de linie care
în mod normal ar avea responsabilitatea domeniului de politici publice aferent.
Câteva funcţii de reglementare intră într-adevăr în această categorie, în unele cazuri
pe baza unei directive UE.
Chiar şi pentru agenţiile care îndeplinesc nominal Criteriile 2, 3, şi 4, este important să se
evalueze dacă agenţia sau funcţiile sale principale ar putea fi preluate acum de către un
minister de linie existent. Indiferent de cât de presant poate fi motivul de relocare a activităţii
la centru, Premierul nu poate decât să se implice direct şi efectiv într-un număr limitat de
priorităţi. Prin urmare, atunci când se dedice ce activitate trebuie gestionată de la centru,
trebuie cântărite cu grijă soluţiile alternative, care ar trebui avute în vedere.
În sfârşit, pentru acele agenţii care trebuie să rămână sub umbrela CG, trebuie avută în vedere
alocarea responsabilităţii Adjunctului Premierului sau poate chiar unui Ministru Secretar de
Stat.
Tabelul 2.5 sintetizează rezultatele obţinute prin aplicarea acestor cinci criterii celor 25
agenţii care sunt acum localizate în sfera CG. Patru organizaţii îndeplinesc în mod clar
funcţii principale ale CG (pe Criteriul 1). Două agenţii continuă să gestioneze probleme de
nivel înalt, sensibile din punct de vedere politic (pe Criteriul 2). Nicio agenţie nu se ocupă de
26
reforme majore (pe Criteriul 3) şi doar una implică mai multe paliere şi necesită autoritatea
Premierului (pe Criteriul 4). Şase agenţii necesită independenţă faţă de ministerele de linie
(pe Criteriul 5).
Celelalte 12 agenţii nu îndeplinesc criteriile într-o modalitate suficientă, pentru a justifica
păstrarea lor în CG şi trebuie avută în vedere o analiză aprofundată a acestora. Opţiunile
alternative includ şi ele reîncredinţarea funcţiilor respective ministerelor de linie,
restructurarea agenţiei sau dizolvarea acesteia.
Pentru agenţiile care rămân la centru, analiza trebuie să aibă în vedere schimbări la nivelul
relaţiei de raportare cu guvernul (bunăoară, nu la SGG, ci la Adjunctul Premierului sau în
sfera de competenţă a unui Ministru Secretar de Stat), modificări la nivelul bugetului (în
acelaşi fel răspunzându-se şi dorinţei MFP de a limita numărul de ordonatori de credite
principali), o posibilă „fuzionare” sau transfer al relaţiei de raportare de la CG către
Parlament.
Este bineştiut că această analiză, pe baza unui singur atelier de lucru, poate să nu abordat
toate chestiunile de natură legală sau politică. Prin urmare, această analiză constituie mai
degrabă un punct de plecare pentru o analiză mai riguroasă prin care să se eficientizeze CG,
decât o recomandare finală. Cu toate acestea, echipa de analiză a CG consideră că este
important să se indice un punct de plecare orientativ pentru această problemă.
Tabelul 2.5: Evaluarea Agenţiilor CG în vederea unui posibil transfer de autoritate
Criteriu Agenţia 1. Funcţia principală a CG Aparatul de lucru al Premierului
Aparatul de lucru al Adjunctul Premierului
Departamentul pentru Afaceri Europene
Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul
2. Probleme la nivel înalt şi probleme
sensibile politici care necesită
implicarea directă a Premierului
Departament pentru Relaţii Interetnice
Agenţia Naţională a Rromilor
3. Reformă cu prioritate sporită, care
necesită implicarea directă
Premierului
4. Probleme pe mai multe paliere care
necesită autoritatea Premierului
Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat
5. Necesită independenţă faţă de
ministerul de linie
Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor
Comisia Naţională pentru Acreditarea Spitalelor
Institutul Naţional de Statistică
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul
Energiei
ANSVSM
Oficiul Naţional pentru Prevenirea şi Combatere a Spălării
Banilor
Agenţii cărora nu li se aplică nici un
criteriu
DLAF
Corpul de Control al Primului Ministru
Departamentul pentru Românii de Pretutindeni
Secretariatul de Stat pentru Culte
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi
Monitorizarea Achiziţiilor Publice
AVAS
Institutul pentru Studierea Problemelor Minorităţilor
27
Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului şi
Memoria Exilului Românesc
Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale
Agenţia Naţională Anti-Doping
Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare
Oficiul Român pentru Adopţii
3.0 RECOMANDĂRI
Recomandările din cadrul raportului sunt structurate pe cinci direcţii strategice pentru
reforma politicilor publice. Pentru a evita supraîncărcarea, implementarea trebuie realizată
treptat pe parcursul a doi-trei ani (a se vedea Tabelul 3.1). În 2011, prioritatea o va constitui
implementarea acelor îmbunătăţiri ale proceselor care sprijină eforturile Guvernului de a
implementa Legea Responsabilităţii Fiscale şi de a-şi planifica mai bine priorităţile financiare
şi în materie de politici. În paralel, vor fi concepute şi testate procese care să însoţească
introducerea unor reforme mai profunde în domeniul politicilor şi al planificării în perioada
2012-13.
Tabelul 3.1: Succesiunea reformelor managementului politicilor principale
Direcţie strategică 2011 2012-13
Integrarea
politicilor şi
planificare
financiară
Adoptarea unei politici şi a unui
calendar de planificare financiară
integrate
Integrarea unei planificări
strategice eficientizate cu
Strategia Fiscală şi cu procesul de
bugetare anuală.
stabilirea organismului de decizie
politic care să supravegheze noul
proces.
cizelarea şi îmbunătăţirea
sistemului
îmbunătăţirea calităţii evaluărilor
impactului fiscal multianual al
actelor normative.
Îmbunătăţirea
formulării
politicilor
realizarea unui proces de
formulare a politicilor
îmbunătăţit.
implementarea unei abordări
eficientizate pentru elaborarea şi
analiza propunerilor de politici
publice şi a notelor de
fundamentare.
SGG trebuie să exercite şi funcţii
de analiză critică, pentru a
asigura calitatea propunerilor
venite din partea ministerelor.
armonizarea sistemelor de politici
naţionale şi UE
elaborarea şi implementarea
propunerilor de a reduce volumul
de activităţi administrative
reintroducerea unui sistem
eficientizat de comitete
interministeriale
Reducerea
numărului de
decizii luate ad-hoc
pregătirea unui PALG (program
anual de lucru al guvernului)
pentru anul 2011;
revizuirea Regulamentului de
Extinderea PALG
reducerea semnificativă a
ponderii importanţei agendelor
suplimentarea şi a numărului de
28
Procedură şi mandatarea SGG
pentru implementarea noului
Regulament.
consolidarea rolului şedinţei
pregătitoare.
ordonanţe de urgenţă.
Extinderea
informaţiilor de
performanţă
iniţierea unui proces de
monitorizare trimestrială a PALG
pt. anul 2011.
elaborarea şi publicarea
rapoartelor anuale ale
ministerelor privitoare la
rezultatele obţinute faţă de cele
planificate
introducerea unor măsuri de
performanţă elementare (corelare
cu procesul de elaborare a
bugetului)
Eficientizarea
structurilor
organizatorice
aprobarea propunerilor de
restructurare a Direcţiei de
Politici Publice
transferul de autoritate asupra
majorităţii agenţiilor dinspre CG
spre alte structuri.
Implementarea propunerilor de
restructurare
asigurarea instruirii ministerelor
referitor la noul sistem
aprobarea şi implementarea
restructurării UPP-urilor.
3.1 Integrarea politicilor şi planificare financiară
1. Adoptarea unui Calendar de politici integrate şi planificare financiară21
pentru 2011
care stabileşte în mod corespunzător etapele principale şi punctele de decizie atât în
procesul de Strategie Fiscală/planificare strategică, cât şi la nivelul proceselor
bugetare. O propunere de calendar se găseşte în Anexa B. Calendarul ar trebui de
asemenea să includă şi măsuri relevante şi termene de realizare sincronizate cu
afacerile europene, precum şi cu Planul de Lucru al Comisiei pe anul 2011.
2. Revigorarea procesului de planificare strategică al Guvernului, şi alinierea acestuia cu
procesul de stabilire a Strategiei Fiscale şi de bugetare anuală:
a. Implementarea unui proces de stabilire a priorităţilor la începutul ciclului de
planificare, ca pas iniţial în elaborarea Strategiei Fiscale;22
b. Consolidarea procesului de planificare bugetară şi a instrucţiunilor privind
planificarea strategică şi a formatelor aferente, emise de către MFP şi,
respectiv, de către SGG, într-o singură metodologie unificată.
c. Conceperea unui proces eficientizat de planificare strategică pentru ministere,
în care planurile pe trei ani ar fi actualizate anual, luând în considerare
priorităţile strategice ale Guvernului şi Strategia Fiscală; planurile ar fi
21
Calendarul ar fi susţinut de roluri şi responsabilităţi clar definite ale instituţiilor de decizie, instituţiilor coordonatoare şi instituţiilor de implementare. 22
Priorităţile s-ar inspira din documente strategice precum Europa 2020, Programul Guvernului, angajamente internaţionale şi Strategia Fiscală din anul precedent. Pentru procesul din 2011 (pentru 2012-14) se va adopta o abordare simplificată. Una dintre priorităţi ar fi mărirea ratei de absorbţie a fondurilor structurale.
29
sincronizate pentru a constitui date de intrare pentru elaborarea Cadrului de
cheltuieli pe termen mediu, care face parte din Strategia Fiscală;
d. Asigurarea că planurile strategice reflectă atât angajamentele guvernului, cât şi
cele europene, şi
e. Producerea şi publicarea unui raport anual pentru fiecare minister, care să
indice rezultatele obţinute faţă de cele planificate pentru fiecare plan
ministerial.23
3. Stabilirea unui organism de decizie adecvat care să supravegheze procesele referitoare
la politici şi planificare financiară. Acest organism ar accentua rolul de lider atât al
Primului Ministru, cât şi al Ministrului Finanţelor Publice, şi ar fi structurat pentru a
încuraja angajarea lor substanţială în aspecte-cheie referitoare la politicile publice şi la
aspecte financiare. Între opţiunile care trebuie luate în considerare se numără:
a. Comitetul de Planificare Strategică al cărui preşedinte este Premierul
(recomandat);
b. Comitet de Coordonare restructurat;
c. Comitet pentru Buget; şi/sau
d. şedinţă specială a guvernului (recomandată în combinaţie cu 3a.).
4. Împuternicirea acestui organism de decizie (de la recomandarea 3) pentru a
supraveghea următoarele funcţii:
a. Identificarea priorităţilor în domeniul politicilor şi fiscale;
b. Elaborarea de planuri strategice ale ministerelor şi de strategii de cheltuieli de
sector, pe baza unor plafoane indicative;
c. Elaborarea cadrului macro-fiscal şi stabilirea unor plafoane bugetare exacte;
d. Identificarea compromisurilor privitoare la politici, în funcţie de necesităţi,
pentru încadrarea în plafoane;
e. Aprobarea Strategiei Fiscale şi a documentelor conexe (de exemplu Cadrul de
cheltuieli pe termen mediu);
f. Măsuri pentru maximizarea absorbţiei fondurilor structurale EU; şi
g. Aprobarea unui program PALG (a se vedea recomandarea 17 de mai jos).
23
Iniţial, raportarea s-ar axa pe îndeplinirea angajamentelor principale (a fost aprobată legislaţia promisă?) şi realizarea planurilor privind politicile publice şi angajamentele financiare (procesul de implementare se desfăşoară corect? Au fost realizate economiile anticipate?). În timp, dimensiunea performanţei (adică măsura rezultatelor intermediare şi a celor finale) s-ar extinde împreună cu dezvoltarea stabilirii bugetului pe bază de rezultate.
30
5. Reelaborarea şi implementarea, atât pentru documentul de politici publice, cât şi
pentru nota de fundamentare, a unui instrument îmbunătăţit de evaluare a impactului
fiscal multianual, care să acopere toate actele normative cu impacturi fiscale
multianuale semnificative (vor fi stabilite criterii explicite);
6. Iniţierea discuţiilor cu autorităţile parlamentare cu privire la mecanismele care ar
constrânge votarea legilor generate de membrii Parlamentului care impun costuri
financiare semnificative pentru Guvern.24
3.2 Îmbunătăţirea calităţii formulării politicilor publice
7. Revizuirea procedurilor şi termenelor pentru elaborarea, consultarea, analiza şi
aprobarea documentelor juridice şi de politici în vederea eficientizării procesului,
evitând întârzierile inutile şi concentrând atenţia politică asupra chestiunilor prioritare
(a se vedea Anexa A).
8. Revitalizarea abordării privitoare la elaborarea, analiza şi aprobarea documentelor de
politici publice; introducerea treptată a abordării pe parcursul anului 2011 (prin
testarea noului format pe câteva probleme prioritare), pentru implementarea completă
până în 2013:
a. Introducerea unei abordări mai robuste de sus în jos, unde necesitatea de
documente individuale de politici publice este identificată prin procesul de
elaborare a PALG (se aşteaptă ca numai un număr limitat de documente, axate pe
cele mai importante chestiuni, să fie elaborate în fiecare an);
b. revizuirea regulilor pentru a determina care chestiuni relative la politici necesită
un document de politici publice;
c. solicitarea unor consultări obligatorii cu factorii de interes interni şi externi,
înaintea prezentării documentului spre semnare în cadrul întâlnirii pregătitoare;
discutarea cu Consiliul Economic şi Social al modului în care se poate participa la
acest proces consultativ timpuriu;
d. reconceperea formatului, pentru a include şi un Rezumat Executiv (de maximum 3
pagini) şi a unui Document Analitic (nu există un număr maxim de pagini, dar în
general nu ar trebui să depăşească 30 de pagini);
e. includerea unor cerinţe-cheie de evaluare fiscală şi de reglementare, în cadrul
formatului de document de politici publice;
24
Există o varietate de mecanisme utilizate în alte ţări. Printre acestea se numără cerinţa de a identifica reducerile de alte cheltuieli care se pot face în compensare; interdicţia legilor iniţiate individual cu impacturi financiare semnificative; şi elaborarea unei evaluări a impactului fiscal înainte de prezentarea legii – observaţi abordarea comună a Parlamentului European, a Comisiei Europene şi a Consiliului European în elaborarea evaluărilor impacturilor ca parte din Abordarea comună inter-instituţională a evaluării impacturilor (2005)).
31
f. includerea unei secţiuni care prezinte în rezumat mesajele-cheie pentru
comunicarea publică a propunerii;
g. Includerea în fiecare document de politici publice a unei secţiuni care să expună
clar direcţiile referitoare la politici care sunt supuse spre aprobare; şi
h. Revizuirea standardelor şi îndrumărilor, pentru a aborda pregătirea şi analiza
documentelor strategice elaborate pe termen mediu şi lung, până în 2013.
9. Revizuirea standardelor şi îndrumărilor, pentru a aborda pregătirea şi analiza
documentelor strategice elaborate pe termen mediu şi lung, până în 2013.
10. Propunerea de măsuri de îmbunătăţire a calităţii notelor de fundamentare (acestea ar fi
documentele de politici elaborate şi analizate cel mai frecvent); introducerea treptată a
abordării pe parcursul anului 2011 (prin testarea noului format pe câteva chestiuni
prioritare), pentru implementarea completă până în 2013:
a. Comunicarea către ministere a faptului că dezvoltarea opţiunilor de politici
publice şi a direcţiilor recomandate pentru notele de fundamentare trebuie
convenite înainte de a începe elaborarea pe temei juridic a normelor
metodologice;
b. Elaborarea unui format mai eficient (pentru nota de fundamentare de bază)
pentru probleme cu impact fiscal sau de politici marginal;
c. Stabilirea de criterii clare pentru a determina când ar însoţi o notă de
fundamentare elementară sau extinsă (adică cu o evaluare a politicilor şi/sau a
impactului fiscal) un proiect de act normativ;
d. Includerea în fiecare notă de fundamentare extinsă a unei secţiuni care să
prezinte clar direcţiile politicilor care sunt supuse spre aprobare; şi
e. Scutirea chestiunilor pur tehnice şi administrative de la obligaţia respectării
acestei cerinţe.
11. Consolidarea rolului SGG de asigurare a calităţii prin:
a. Solicitarea unor observaţii scrise de la oficialii SGG cu privire la toate
documentele de politici publice şi notele de fundamentare extinse, şi
b. Mandatarea SGG să înapoieze ministerelor documentele care nu satisfac
standardele de calitate aprobate.
12. Adoptarea de măsuri de intensificare a analizei şi aprobării politice a documentelor de
politici publice şi a notelor de fundamentare extinse:
a. Deciziile de guvern ar aproba, modifica sau respinge explicit direcţiile
politicilor cuprinse în aceste documente; şi
32
b. Actele normative nu ar fi aprobate dacă nu reflectă toate direcţiile de politici
cuprinse în decizia de guvern.
13. SGG şi Departamentul pentru Afaceri Europene elaborează propuneri de armonizare a
elaborării politicilor şi a metodologiilor de analiză, oriunde acest lucru este fezabil,
pentru politicile UE şi naţionale; în cele mai multe cazuri, procesul privitor la politici
care se aplică problemelor de politici naţionale (după cum se propune în
recomandarea 8) ar trebui să fie aplicat elaborării poziţiilor guvernamentale propuse
cu privire la politicile UE.
14. Să se acorde mai mult timp pentru dezbaterea politicilor, prin reducerea semnificativă
a volumului de materiale administrative analizate la şedinţa guvernului (de exemplu
prin delegare, modificări legislative, aprobarea automată fără dezbateri). SGG va
lucra cu ministerele de resort, şi cu Ministerul Administraţiei şi Internelor în special,
pentru a identifica aceste măsuri. Practica elaborării de articole în acte juridice
individuale care specifică nevoia pentru o decizie guvernamentală ar trebui întreruptă.
15. Elaborarea propunerilor de reintroducere a unui sistem eficientizat de comitete
interministeriale (doar 3 – 4 comitete pentru politici ar urma să fie înfiinţate) care să
coincidă cu implementarea completă a documentelor de politici publice până în 2013.
16. Elaborarea de amendamente legale şi proceduri de lucru/îndrumări detaliate pentru
elaborarea documentelor de politici publice şi a notelor de fundamentare (deja există
versiuni mai vechi) pentru implementarea propunerilor de mai sus.
3.3 Reducerea numărului de decizii luate ad-hoc
17. SGG trebuie să coordoneze întocmirea PALG-ului25
. Noul proces va cere
ministerelor să identifice în prealabil toate documentele semnificative de politici,
financiare şi juridice care să fie prezentate pentru aprobarea Guvernului în decursul
anului următor.
a. PALG-ul va include două componente: termenele-limită pentru predarea
propunerilor referitoare la politicile prioritare şi la propunerile juridice, spre
aprobare de către guvern (pornind de la programul legislativ elaborat în
prezent de DRP); şi reperele-cheie pentru implementarea angajamentelor
importante legate de politici şi a angajamentelor financiare;
b. PALG va fi elaborat de către un grup de lucru condus de SGG şi care va
include reprezentanţi ai MFP, DAE, DRP, MJ, precum şi un consultant al
Premierului;
25
Acesta ar înlocui procesul actual prin care Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul întocmeşte şi monitorizează un plan referitor la legile care susţin Programul Guvernului. În asumarea responsabilităţii pentru procesul mai cuprinzător, SGG ar avea nevoie să asigure că vor continua să fie identificate şi monitorizate legile legate de Programul Guvernului. De asemenea, ar fi elaborate protocoale pentru comunicarea acestor informaţii Departamentului pentru Relaţia cu Parlamentul.
33
c. PALG-ul va fi extins pe termen mediu; şi
d. PALG-ul va urmări datele enunţate în calendarul orientativ (consultaţi Tabelul
3.2). Aceste date pot să nu trebuiască să fie modificate pentru anul 2011.
Tabelul 3.2: Date orientative pentru Calendarul PALG.
Măsura Data
Numirea unui grup de lucru condus de SGG, care să includă reprezentanţi ai
MFP, DAE, DPR, MJ.
1 octombrie
Trimiterea de către SGG către ministerele de linie a instrucţiunilor necesare
pentru întocmirea PALG.
15 octombrie
Prezentarea de către ministere către SGG a propunerilor proprii. 10 noiembrie
Compilarea proiectului de PALG de către grupul de lucru. 30 noiembrie
Aprobarea PALG-ului de către Guvern 15 decembrie
18. Instituirea de măsuri pentru a reduce volumul de lucru aflat în sarcina guvernului,
sporirea volumului de timp disponibil pentru deliberări privitoare la politici şi
asigurarea că toate chestiunile prezentate în şedinţa de guvern au fost integral
revizuite în avans de către instituţiile centrale (consultaţi Anexa A).
a. Utilizarea PALG ca sursă de stabilire a momentului în care propunerile de
politici şi propunerile legale sunt primite pentru şedinţele pregătitoare şi
şedinţele de guvern;
b. Solicitarea către ministere de a identifica mult în avans orice chestiune ce
necesită aprobarea de către guvern şi care este supusă unor termene de
finalizare obligatorii;
c. În timp, exercitarea unor controale mult mai stricte în privinţa utilizării de
ordonanţe de urgenţă, obiectivul pe termen mediu fiind eliminarea completă a
acestei practici, în afară de cazul adevăratelor situaţii de urgenţă naţionale;
d. În timp, eliminarea utilizării ordinii de zi suplimentare, în afară de cazul
adevăratelor situaţii de urgenţă;
e. Şedinţa pregătitoare ar trebui devansată cu 2 zile lucrătoare pentru a permite
un timp suplimentar pentru asigurarea calităţii şi soluţionarea controverselor;
Alocarea unui interval de 12 zile lucrătoare pentru verificarea chestiunilor de
substanţă legate de politicile publice şi de propunerile juridice şi/sau a
impacturilor fiscale aferente.
f. Aplicarea unor prevederi şi solicitarea ca unui proces complet de andosare,
inclusiv o analiză finală a şedinţei pregătitoare, să se producă înainte de
programarea oricărui element pe agenda şedinţei de guvern;
34
g. Mandatarea SGG în sensul posibilităţii de amânare pentru ordinea de zi a unei
şedinţe pregătitoare ulterioare a oricăror materiale care nu au fost înaintate în
avans cu timpul prevăzut pentru procesul de andosare;
h. Elaborarea unor reguli referitoare la excepţii de la aceste intervale de timp,
pentru respectarea unor termene urgente, dar mandatarea SGG pentru a stabili
dacă asemenea elemente merită într-adevăr o procedură de urgenţă;
i. Discutarea împreună cu Consiliul Legislativ şi cu Consiliul Economic şi
Social, precum şi cu alte Consilii, dacă se consideră necesar, a măsurilor de
aliniere a opiniilor lor cu andosarea propusă de guvern şi cu procesul de
aprobare, şi
j. Stabilirea unei secţiuni separate, pe agenda guvernului, care să includă
chestiuni prioritare, şi plasarea acesteia în deschiderea agendei sau pe o poziţie
superioară a agendei.
19. Eficientizarea şi sporirea procesului de transparentizare, prin realizarea acestuia
etapizat, în două faze:
a. Faza 1 ar urma să fie coordonată de către minister; proiectul de act normativ ar
urma să fie postat pe site-ul ministerul cu cel puţin 15 zile înainte de anunţarea
subiectului respectiv la întâlnirea pregătitoare; şi
b. Faza 2 ar urma să fie coordonată de către SGG şi să fie iniţiată în urma anunţului
subiectului respectiv în şedinţa pregătitore; cea mai recentă versiune a proiectului
de act normativ, împreună cu nota de fundamentare aferentă ar urma să fie postată
pe site-ul SGG timp de 15 zile, urmând ca în paralel să se desfăşoare şi procesul
de andosare internă.
3.4 Extinderea informaţiilor de performanţă
20. Introducerea unui sistem de monitorizare şi raportare pentru PALG:
a. Ministerele trebuie să raporteze cu privire la respectarea termenelor de
înaintare a politicilor şi legilor prioritare în 2011 (pornind de la programul
legislativ elaborat în prezent de DRP), şi a altor documente cheie de decizie în
anii următori, trimestrial;
b. SGG trebuie să pregătească rapoarte trimestriale privitoare la PALG, spre a fi
analizate de către decidenţi; şi
35
c. SGG trebuie să elaboreze şi să publice unui raport anual care să indice
rezultatele obţinute faţă de cele planificate în PALG.26
21. Utilizarea şedinţei de pregătire ca forum principal pentru coordonarea procesului de
monitorizare şi recomandarea de măsuri către Primul Ministru şi a şedinţei de guvern
pentru a îmbunătăţi conformitatea şi a stabili problemele în prealabil.
22. Întocmirea şi publicarea de rapoarte anuale care indică rezultatele obţinute faţă de cele
planificate pentru planul strategic al fiecărui minister (a se vedea recomandarea 2e de
mai sus).
23. SGG trebuie să colaboreze cu MFP pentru a elabora o abordare a monitorizării
performanţei pentru priorităţile strategice ale Guvernului. Aceasta ar fi implementată
în 2012 pe baza performanţei din 2011 şi poate face parte dintr-un PALG extins.
24. Stabilirea unui set de jaloane importante şi de indicatori şi ţinte de performanţă pentru
a urmări evoluţia implementării acestor reforme. Ţintele ar trebui stabilite de către
Grupul de Lucru pentru Planificare Integrată (a se vedea Recomandarea 38). Aceste
măsuri ar trebui combinate cu cele legate de implementarea reformei finanţelor
publice. Exemplele de indicatori ar putea include şi:
a. Numărul de ministere care elaborează planuri strategice care satisfac
standardele aprobate referitoare la termenele de prezentare şi la conţinut
pentru procesul de planificare din 2012-14;
b. Gradul de aliniere dintre planurile strategice şi documentaţia referitoare la
buget (trebuie stabiliţi indicatori mai detaliaţi);
c. Proporţia de proiecte de legi şi documente de politici publice din Planul de
lucru guvernamental anual, care susţin priorităţile guvernului;
d. Proporţia de proiecte prioritare de legi şi documente de politici publice din
Planul de lucru guvernamental anual, care îşi respectă termenele de prezentare
la Guvern;
e. Proporţia de proiecte de lege aprobate în timpul anului care au fost identificate
în Planul de lucru guvernamental anual;
f. Procentul de documente de politici publice la care a făcut observaţii Direcţia
de Politici Publice; procentul înapoiat ministerelor de Direcţia de Politici
Publice, deoarece nu satisfac standardele referitoare la conţinut sau la calitate;
26
Iniţial, raportarea ar trebui limitată la legile prioritare şi la măsurile prioritare relative la implementarea strategiei fiscale. Pe măsură ce calitatea şi nivelul de încredere al datelor se îmbunătăţesc, iar sistemul de raportare bugetar este elaborat, raportarea poate fi extinsă.
36
g. Procentul de note de fundamentare la care a făcut observaţii Direcţia de
Politici Publice; procentul înapoiat ministerelor de Direcţia de Politici Publice,
deoarece nu satisfac standardele referitoare la conţinut sau la calitate;
h. Numărul şi valoarea proiectelor de lege aprobate în care impactul fiscal nu a
fost stabilit corespunzător înainte de Decizia Guvernului;
i. Alinierea dintre documentul de politici publice aprobat şi legislaţia conexă
ulterioară (trebuie stabiliţi indicatori mai detaliaţi);
j. Reducerea numărului de ordonanţe de urgenţă aprobate de Guvern cu x% până
în luna decembrie 2011 şi cu y% până în luna decembrie 2013;
k. Numărul de elemente puse pe ordinea de zi suplimentară a şedinţei guvernului
să fie redus cu x% până în luna decembrie 2011 şi cu y% până în luna
decembrie 2013;
l. Procentul de decizii importante juridice şi referitoare la politici luate de
Guvern, care au fost anunţate la şedinţa de pregătire;
m. Reducerea volumului de materiale administrative care necesită aprobarea
guvernului cu x% până în luna decembrie 2011 şi cu y% până în decembrie
2013;
n. Proporţia sarcinilor atribuite de Primul Ministru sau de Guvern, care respectă
termenele;
o. Numărul de şedinţe ale Comitetului de Planificare Strategică;
p. Reducerea numărului de organizaţii care raportează Guvernului sau SGG; şi
q. Reducerea numărului de subordonaţi direcţi ai Secretarul General al
Guvernului.
3.5 Eficientizarea structurilor organizaţionale
Funcţia politicilor centrale (PPD)
25. Păstraţi funcţia de management al politicilor publice în cadrul Centrului Guvernului.
Acest obiectiv se va realiza prin consolidarea semnificativă a funcţiei de management
al politicilor publice în cadrul SGG, împreună cu stabilirea unor legături pe canale
oficiale cu Consilierii Premierului (recomandare)27
.
27
O soluţie folosită în unele ţări şi care se referea la gestionarea tuturor politicilor prin oameni aleşi politic în Cabinetul Primului Ministru, nu a funcţionat însă şi în Romania atunci când a fost implementată şi respinsă. Mai mult decât atât, această politică ar contrazice propunerile din cadrul componentei privind resursele umane a prezentului proiect care au în vedere depolitizarea serviciilor publice. În cazul în care guvernul nu continuă procesul de reformă al politicilor publice, acest fapt va reprezenta o decizie de facto de reorientare a funcţie de management al politicilor către MFP, ca
37
26. Restructurarea DPP trebuie restructurat în sensul noului său mandat de planificare şi
definire de politici publice. O astfel de structură ar putea include şase departamente
principale: patru pentru politici sectoriale (economie; infrastructură; politici sociale;
justiţie şi securitate), un departament central de monitorizare şi planificare (planificare
strategică) şi un departament de gestionare a proiectelor cu rolul de coordonare şi
acordare de asistenţă proiectelor cu termen scurt. Consultaţi Figura 3.1.28
27. Numirea unui consilier permanent al premierului pentru a supraveghea procesul de
reformă a politicilor publice.
28. Elaborarea de protocoale de reglementare a relaţiilor de lucru între Consilierii
Primului Ministru şi SGG, având în vedere rolul DPP în procesul de definire a
politicilor publice şi a planificării strategice, şi definirea rolurilor şi responsabilităţilor
reciproce.
Secretariatul General al Guvernului
29. Iniţierea unei revizii organizaţionale pentru a hotărî cea mai bună cale de reducere a
ariei de control a SGG astfel încât numărul rapoartelor să fie unul rezonabil (de la 18
la 5 – 6 rapoarte directe). Revizia ar trebui finalizată pe 28 februarie 2011.
parte din responsabilităţile pe care le are faţă de Strategia Fiscală. Această opţiune ar fi adecvată în cazul în care guvernul ar decide să limiteze procesul de elaborare a politicilor la sprijinirea strategiei fiscale/a procesului CCTM, mai degrabă decât un proces mai expansiv, care să aibă în vedere implicaţiile în materie de politici, prin pregătirea documentelor de politici şi a notelor de fundamentare, aferente actelor normative. 28
O astfel de restructurare a personalului ar depinde de soluţionarea problemei primelor acordate angajaţilor DPP pe proiectele în lucru. Dacă nu se face nimic în acest sens angajarea cu normă întreagă şi reţinerea analiştilor de politici publice vor fi mult îngreunate.
Figura 3.1 – Posibilă structură a DPP
Director DPP
Management de proiect
Planificare şi Monitorizare Politici economice
Politici de infrastructură
Politici sociale
Politici în dom.
Justiţiei şi Securităţii
38
30. În cadrul procesului de analiză, stabilirea gradului în care actualele direcţii şi
departamente din SGG sprijină mandatul său legat de coordonarea politicilor şi a
aspectelor juridice şi, dacă nu fac acest lucru, atunci relocarea acestora;
31. Identificarea unei opţiuni organizaţionale adecvate pentru creşterea profilului funcţiei
de management în domeniul politicilor publice şi asigurarea faptului că SGG are o
poziţie de conducere a procesului de reformă la nivelul guvernului. Printre opţiuni,
menţionăm următoarele:
a. Numirea unui secretar de stat subordonat Secretarului General al Guvernului,
care să conducă reforma; DPP ar urma să se fie subordinat Secretarului de
Stat;
b. Secretariatul General al Guvernului ar putea să-şi asume acest rol; în această
situaţie, SGG ar trebuie să fie eficientizat în mod semnificativ, astfel încât
sarcinile suplimentare să nu-l deturneze de la responsabilităţile de conducere a
procesului de reformă; sau
c. Localizarea reformei în afara SGG, raportarea către Consilierul Premierului,
pentru a putea transfera responsabilităţile legate de implementare înapoi către
SGG, în urma încheierii procesului de finalizare şi aprobare a reformei;
anumiţi membrii ai DPP ar urma să facă parte din echipa proiectului.
32. Elaborarea sau revizuirea protocoalelor care reglementează şi consolidează relaţiile de
lucru între SGG şi alte agenţii din cadrul aparatului de lucru al Guvernului; în special
relaţia cu Departamentul pentru Afaceri Europene şi Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul.
Agenţiile care raportează Centrului Guvernului
33. Elaborarea unei revizii funcţionale cu termen limită 28 februarie 2011 privind
agenţiile care raportează administraţiei centrale în scopul închiderii sau a transferării
către ministerele de resort a tuturor funcţiilor secundare. Lista preliminară a agenţiilor
care ar putea fi relocate poate fi găsită în Tabelul 2.5, iar criteriile aferente de
selectare ar trebui utilizate de punct de plecare.
Funcţiile ministerului în domeniul politicilor şi al coordonării
34. Rearanjarea, pe parcursul a 2-3 ani, a relaţiilor de raportare ale unităţilor principale de
coordonare din cadrul ministerelor, adică Politici Publice, Economie/Buget, probleme
juridice şi Afaceri Europene, astfel încât să raporteze direct sau indirect Secretarului
General din minister şi nu unui secretar de stat sau ministru (v. Două modele posibile
în Figura 3.2).29
29
Aceste patru departamente de coordonare joacă un rol direct în elaborarea de politici. Există şi alte departamente de coordonare în interiorul ministerului, precum IT-ul sau resursele umane, care vor fi considerate ca parte a structurii organizaţionale. Această recomandare pleacă de la premiza că
39
35. Identificarea căii optime de restructurare a politicii principale din fiecare minister, a
funcţiilor de coordonare a afacerilor europene şi a problemelor de natură financiară şi
juridică în urma aprobării de către guvern a unui pachet specific de reforme privind
politicile fiscale şi publice. (prin urmare, propunerile de mai jos sunt orientative, până
la luarea unei decizii).
36. Pentru implementarea procesului de planificare financiară şi de politici integrate(v.
Recomandările 1-6) şi procesul de armonizarea a politicilor guvernului cu politicile
UE (v. Recomandarea 13), având în vedere situaţia specială şi contextul existent în
fiecare dintre ministre, trebuie să aveţi în vedere următoarele două opţiuni:
a. Opţiunea A. fuziunea UPP şi Unitatea pentru Economie /Buget într-o singură
organizaţie cu un Departament pentru Strategie Fiscală şi Planificare
Strategică, mandatat cu rolul de a pregăti politicile principale şi documentele
de planificare financiară (ex., planul strategic, colectarea datelor pentru Planul
anual de lucru al guvernului, rapoarte pentru CCTM/buget), de a coordona
informaţiile primite de la toate departamentele din minister, inclusiv de la
Departamentul pentru Afaceri Europene sau juridic şi de a asigura legătura cu
Ministerul Finanţelor Publice şi cu SGG conform protocoalelor; sau
b. Opţiunea B. fuziunea UPP cu unitatea privind Afacerile Europene (cu
excepţia unităţilor responsabile de fondurile europene) într-o singură
organizaţie având un departament consolidat privind afacerile europene şi
politici publice cu rolul de a coordona procesele de planificare şi elaborare de
politici naționale şi comunitare.
c. Înaintea restructurării sau dacă este aleasă opţiunea B, se recomandă
înfiinţarea unui grup de lucru la nivel de minister prezidat atât de şeful UPP
(sau a departamentului consolidat privind afacerile europene şi politicile
publice) cat şi de şeful unităţii de economie şi buget. Grupul de lucru ar avea
drept atribuţii pregătirea documentelor pentru planificarea financiară şi pentru
elaborarea politicilor cheie, şi coordonarea informaţiilor relevante de la
celelalte departamente din cadrul ministerului, inclusiv de la unităţile de
Afaceri Europene şi probleme juridice.
poziţia SGG va fi consolidată conform recomandărilor din revizia privind managementul resurselor umane.
40
37. Pe măsură ce procesul de elaborare de politici este adoptat, (v. Recomandările 7-16),
creşteţi responsabilitatea UPP pentru modul de coordonare a politicilor, pentru
calitatea controlului asupra documentelor ministeriale de elaborare de politici publice
şi a rapoartelor de fundamentare. Va intra în atribuţiile UPP să revadă şi să se asigure
de calitatea documentelor de elaborare a politicilor publice şi a rapoartelor de
fundamentare înainte de a le trimite spre aprobare ministrului.
DEPARTAMENT
CONSOLIDAT
Figura 3.2: Două soluţii de organizare a departamentelor de coordonare din cadrul ministerului
Secretar General
Planificare Bugetară
şi Strategică
Management
financiar
Juridic
Afaceri europene
Secretar general
Juridic
Economic/ Buget Coordonarea
politicilor publice
Coordonare
afaceri europene
DEPARTAMENT
CONSOLIDAT
OPŢIUNEA A
OPŢIUNEA B
41
Având în vedere mandatul şi dimensiunea ministerelor, e posibil ca un singur model să nu
răspundă cerinţelor, fiind nevoie de o mai mare flexibilitate. Recomandarea 42 rămâne
valabilă în cazul tuturor modelor. Aceasta stipulează că toate documentele privind
planificarea financiară şi elaborarea politicilor publice vor fi aprobate de un grup de
responsabili guvernamentali, prezidat de ministru de resort.
3.6 Elaborarea şi implementarea reformei
Pentru a pune în practică aceste recomandări este nevoie de un proiect de elaborare mai
detaliat ca şi de amendarea Regulamentului de Procedură şi a altor acte normative. O
provocare aparte o va constitui integrarea mai eficientă a politicilor cu planificarea financiară.
Următoarele recomandări au scopul de a remedia aceste probleme de implementare:
38. Guvernul României trebuie să înfiinţeze nu mai târziu de 31 octombrie 2010 un Grup
De Lucru pentru Planificare Integrată, care va formula un sistem integrat de bugetare
şi planificare cu termen de punere în practică 2011 (pentru Strategia Fiscală şi
procesul de bugetare anuală 2012-2014). Grupul va fi prezidat de un consilier al
Primului Ministru şi va fi alcătuit din responsabili guvernamentali şi personal tehnic
din SGG, MFP, DAE, DRP şi alte ministere de resort cu relevanţă. Directorul DPP şi
omologul său de la MFP vor avea rolul de secretari ai grupului de lucru şi vor
coordona elaborarea documentaţiei tehnice. Departamentul juridic din cadrul SGG îşi
va acorda sprijinul la elaborarea legislaţiei şi a reglementărilor necesare.
De remarcat că FMI a făcut şi alte recomandări cu privire la elaborarea procesului
de planificare financiară. În plus, recomandările specifice sunt cuprinse în analiza
funcţională privind finanţele publice. Aceste recomandări trebuie discutate împreună
cu Grupul de Lucru..
39. Asigurarea asistenţei tehnice, pentru sprijinirea grupului de lucru şi a implementării
reformei politicilor publice.
40. Convocarea unei şedinţe speciale nu mai târziu de 15 decembrie 2010 pentru a revizui
şi aproba recomandările iniţiale ale grupului de lucru privind politica pe 2011 şi
procesul de planificare financiară (pentru perioada 2012-14).30
În acest punct,
mandatul grupului de lucru trebuie reconsiderat cu privire la supravegherea procesului
de implementare şi a evoluţiilor ulterioare al politicilor publice şi ale reformelor
finanţelor publice puse în aplicare de Guvern.
41. SGG trebuie să pregătească revizuirea Regulamentelor de Procedură astfel încât pană
pe 31 martie 2011 sa fie incluse propunerile privind planificarea strategică,
planificarea anuală; iar pană pe 31 decembrie 2011 trebuie să se analizeze procesul de
30
În funcţie de procesul decizional adoptat referitor la recomandările întregului proiect, la această şedinţă se pot discuta în plus şi chestiuni semnalate în alte analize funcţionale.
42
implementare integrală a documentelor de politici publice, precum şi creşterea rolului
notelor de fundamentare şi să se efectueze o evaluare mai amplă a impactului fiscal.
42. Să constituie un grup alcătuit din membri ai conducerii superioare a Ministerului, sub
conducerea Ministrului, care să supravegheze procesele de planificare financiară şi de
politici publice din ministerele de linie, inclusiv prin formularea de planuri strategice,
alcătuirea documentaţiei pentru buget şi CCTM, elaborarea de planuri operaţionale la
nivel de minister, a documentelor privind politicile publice şi a legilor necesare
implementării planurilor şi elaborarea de rapoarte privind progresul referitor la
politicile ministerului şi performanţa financiară.
43. Elaborarea şi organizarea de cursuri de formare privind elaborarea de politici şi a
sistemului de planificare la care să participe oficiali din ministerele de resort şi în care
să se evidenţieze responsabilităţile/rolul lor.
44. SGG, MFP şi DAE trebuie să organizeze seminarii privind noul sistem pentru UPP-
urile din ministerele de linie, pentru departamentele economice (buget), pentru
unităţile responsabile cu coordonarea afacerilor europene şi a oficialilor care
reprezintă departamentele juridice relevante.
În ultimă instanţă durabilitatea unei reforme a politicilor publice implică ca toate procesele şi
instituţiile relevante să poată supravieţui unei schimbări de guvern. În acest sens, ultima
recomandare a acestui raport se referă la importanţa construirii unui consens naţional cu
privire la necesitatea şi forma reformei din domeniul politicilor publice din Romania.
45. Să se ajungă la un acord transpartinic cu privire la direcţiile strategice ale reformei din
domeniul politicilor publice.
43
4.0 PROVOCĂRILE ŞI RISCURILE INERENTE PUNERII ÎN PRACTICĂ
Reformele din domeniul politicilor publice prezintă inevitabil un grad mare de risc, dar şi
satisfacţii profunde. Provocări specifice României sunt următoarele.
4.1 Angajament politic
Nu există la ora actuală o solicitare reală la nivel politic de reformare a politicilor publice, iar
reformele precedente nu au avut un ecou semnificativ la nivel politic. Majoritatea ţărilor
OCDE consideră adoptarea celei mai potrivite politici drept cea mai importantă decizie
politică. Până în prezent acest argument nu pare să-i fi convins pe cei cu putere de decizie din
Romania. O explicaţie ar putea fi faptul că pană acum elaborarea de politici publice nu a fost
corelată în mod eficient cu luarea de decizii financiare. Dar dacă nu sunt sprijinite de un
buget corespunzător, politicile publice îşi pierd relevanţa. Un alt motiv ar fi calitatea,
lungimea şi/sau relevanţa politică a documentaţiei. Dacă asistenţa acordată nivelului politic
lasă de dorit atunci nu poate fi valorificată. Indiferent de cauzele eşecurilor din trecut,
argumentele pro prezentate decidenţilor trebuie să fie convingătoare.
4.2 Dinamica procesului decizional
La nivel politic Primul Ministru şi Ministrul Finanţelor Publice sunt „gardienii” de drept ai
angajamentelor guvernului privind elaborarea de politici publice şi fiscale. Cu toate că şi
miniştrii de resort au responsabilităţi colective în calitatea lor de membri ai guvernului,
principala lor preocupare este, aşa cum e de înţeles, buna performanţă a ministerelor
respective. Dacă mecanismul de luare a deciziilor va continua să-l pună pe Primul ministru
în poziţia de mediator al neînţelegerilor ivite între ministerele de resort şi ministerul de
finanţe, va fi dificil să se menţină o disciplină fiscală. Este nevoie deci de înfiinţarea unui
forum în care Primul ministru şi Ministrul de finanţe să formeze un front comun şi să
analizeze în profunzime toate solicitările de cheltuieli importante în loc să le abordeze
individual. Se schimbă astfel accentul de pe un mecanism care necesită o serie de decizii
luate cu DA/NU pe un mecanism în care priorităţile de politică se află în competiţie şi
trebuie să ajungă la un compromis.
4.3 Colaborarea între SGG şi MFP
Cooperarea între SGG şi MFP la nivel tehnic este relativ nesemnificativă. Odată cu aprobarea
Legii responsabilităţii fiscale şi cu creşterea presiunii la nivel european ca agenda politicilor
publice să nu submineze politica fiscală, munca individuală nu mai este sustenabilă.
Ameninţările la adresa Strategiei Fiscale pot fi generate de practici bugetare proaste (ex.,
investiţii publice cu un cost prea mare) sau de elaborarea defectuoasă a politicilor publice
(ex., aprobarea unor proiecte de lege fără a se lua în calcul costul multi-anual). Nu este nici
fezabil, nici de dorit ca MFP să fie singurul gardian al Strategiei Fiscale care este în aceeaşi
măsură şi o strategie de politici publice. Sunt necesare intervenţii comune şi coordonate din
partea MFP, SGG şi a consilierilor Primului Ministru şi ai Ministrului de finanţe. Cu cat
44
colaborarea este mai eficientă, cu atât mai mari vor fi şansele ca politicile fiscale şi publice să
fie mai coerente.
4.4 Reticenţa ministerelor de linie
Ministerele de resort din România se bucură de o mare autonomie. De aceea, în consecinţă,
administraţia centrală nu a jucat un rol esenţial în coordonarea activităţii acestora. Având în
vedere acest mediu de lucru, este important ca miniştrii împreună cu oficialii din interiorul
ministerelor de resort să înţeleagă avantajele reformei politicilor publice. Dacă aceste reforme
vor fi percepute ca fiind impuse de la centru pentru departamentele tehnice, atunci calitatea
politicilor va avea mult de suferit.
4.5 Supraîncărcarea sistemului din cauza punerii în aplicare a reformei
Ritmul, volumul şi amploarea schimbărilor provocate de reformarea sistemului financiar şi a
politicilor publice pot fi covârşitoare. Cei care iau decizii trebuie să aibă timp şi pentru alte
hotărâri şi sarcini, de aceea se pot arăta reticenţi în faţa implementării complete a reformelor.
Pentru a evita o astfel de situaţie, este important ca reformele să fie introduse treptat astfel
încât sistemul să nu fie supraîncărcat, iar avantajele să fie vizibile.
4.6 „Oboseala de reformă”
Majoritatea reformelor administrative se confruntă cu această problemă. Procesul de
reformare începe de obicei bine; se formulează legislaţia, se schimbă procedurile, se aprobă
noile fişe ale postului şi se organizează sesiuni de instruire. Cu timpul însă, amploarea
reformei devine evidentă şi ministerele de resort îşi reiau vechile obiceiuri şi încep să caute
modalităţi de a se eschiva. Dacă reforma nu va fi împinsă puternic de către instituţiile centrale
cu responsabilitate şi ministerele de resort nu vor vedea nici un avantaj în reformă (trebuie
avute în vedere modalităţi de recompensare pentru performanţă), va fi foarte greu să se
menţină ritmul.
4.7 Capacitate insuficientă de elaborare a politicilor
Cu toate că acest risc este de obicei supra-evaluat, el poate reprezenta o provocare.
Capacitatea de elaborare de politici nu este o abilitate oarecare şi analiza politicilor în cadrul
guvernului implică învăţarea prin exerciţiu. Abilităţile necesare unui bun analist de politici
pot fi folosite şi în cazul altor meserii, de aceea este o provocare să atragi şi să păstrezi
persoanele competente.
4.8 Schimbările de guvern
Orice reformă din domeniul politicilor publice prezintă riscul ca o schimbare de guvern să
frâneze sau să inverseze măsurile luate. Trebuie avut în vedere ca membrii partidelor de
opoziţie să fie informaţi cu privire la beneficiile generale aduse României de această reformă
a politicilor publice şi de proiectul analizei funcţionale şi strategice. Cabinetul Preşedintelui
care poate fi o sursă de continuitate, este de asemenea ţinut la zi cu derularea proiectului.
45
4.9 Neasigurarea asistenţei tehnice
Domeniul de aplicare al politicii publice şi a reformelor finanţelor publice propuse este de
anvergură. Deşi există o capacitate considerabilă în cadrul administraţiei publice româneşti
pentru proiectarea şi punerea în aplicare a politicilor publice şi a reformelor finanţelor, pentru
a sprijini aceste eforturi pe termen scurt şi mediu va fi necesară asistenţă tehnică.
46
ANEXA A: POLITICĂ PROPUSĂ ŞI PROCES DE REVIZUIRE LEGALĂ
Următoarele etape prevăzute în Regulile de procedură specifică cerinţele privind circuitul şi
aprobarea documentelor de politici publice şi actelor normative. Reţineţi că, adesea, practica
reală nu respectă procesul oficial.
Regulile de Procedură (articolul 6) impun ca un document de politici publice (DPP) să preceadă un
act normativ atunci când acel act va avea un impact asupra politicilor şi/sau fiscal. Sunt enumerate
excepţii (de exemplu, acte pur tehnice; transpunerea legislaţiei UE; ratificarea tratatelor
internaţionale; ordonanţele de urgenţă). Dacă ar fi aplicate cu stricteţe, aceste prevederi ar necesita
producerea unui volum mare de documente de politici publice în fiecare an.
Proiectele de DPP şi de acte normative (AN) sunt postate pe website-ul ministerului iniţiator timp de
30 de zile pentru a îndeplini cerinţele de transparenţă şi, în acelaşi timp, pe website-ul SGG
pentru a permite consultarea interministerială (articolul 15).
După postarea pe website-ul SGG, alte ministere trebuie să avizeze proiectele de DPP sau de AN în
termen de 3 zile lucrătoare. MFP, MJ şi DAE trebuie să aprobe proiectul de DPP sau AN în
termen de 4 zile lucrătoare, de la data, înregistrării (articolul 20). Dacă este primit un aviz negativ,
ministerul iniţiator trebuie să elaboreze o notă justificativă.
În urma finalizării procesului de avizare interministerial, ministerul iniţiator va înainta DPP sau AN
oricărei alte instituţii/oricăror altor instituţii cu responsabilităţi de avizare prevăzute de lege; acestea
includ Curtea Română de Conturi; Consiliul Economic şi Social); Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării; Consiliul Concurenţei; Consiliul Superior al Magistraturii (articolul 22).
În plus, proiectele de AN sunt înaintate Consiliului Legislativ care trebuie să răspundă în termen de 24
de ore pentru proiectele de ordonanţe de urgenţă, în termen de două zile pentru legile parlamentare
care trebuie dezbătute în procedură de urgenţă şi în termen de 10 zile pentru alte proiecte de acte
legislative (articolul 24). Proiectele de AN nu pot fi supuse spre aprobare Guvernului fără avizul
Consiliului Legislativ.
Înainte de aprobarea guvernului, DPP şi AN trebuie revizuite la Şedinţa Pregătitoare.
Ordinea de zi şi materialele aferente sunt transmise cu cel puţin 24 de ore înainte de reuniune
(articolul 36). Ordinea de zi a şedinţei guvernului este aprobată de Primul Ministru. Apoi
ordinea de zi şi materialele aferente sunt apoi difuzate cu cel puţin 24 de ore înainte de
reuniune (articolul 39).
În cazul în care sunt aduse modificări substanţiale actului normativ la şedinţa guvernului, AN revizuit
trebuie retransmis Consiliului Legislativ şi, dacă este necesar, altor organisme de avizare. Dacă
acestea răspund negativ la AN modificat, acesta trebuie supus din nou spre aprobare Guvernului
(articolul 43).
SGG finalizează AN conform directivei oferite la şedinţa guvernului. AN este semnat apoi de Primul
Ministru şi contrasemnat de ministerele responsabile în termen de 24 de ore de la semnarea acestuia
de către Primul Ministru (articolul 45). SGG şi ministerul iniţiator publică DPP aprobate pe website-ul
lor în termen de 5 zile lucrătoare de la aprobarea acestora de către Primul Ministru (articolul 46).
2
Practica actuală
Abordarea actuală a pregătirii, revizuirii şi aprobării documentelor guvernamentale întâmpină
mai multe probleme:
În practică, nu există niciun proces semnificativ de revizuire şi aprobare a politicilor:
o documentele de politică publică (DPP) nu sunt folosite pentru luarea deciziilor
guvernamentale;
o notele de fundamentare31
sunt de slabă calitate, nu sunt revizuite sistematic de
SGG şi nu influenţează în mod semnificativ procesul decizional;
o deşi evaluările de impact fiscal cu un model multianual sunt incluse în
formatul notelor de fundamentare şi sunt revizuite de MFP, în practică,
costurile financiare multianuale de punere în aplicare a legislaţiei nu sunt
determinate;
o la Şedinţa Guvernului, care se confruntă în mod inevitabil, un volum mare de
articole, nu există timp suficient pentru revizuirea aprofundată a problemelor
majore referitoare la politici.
Prevederile actuale referitoare la transparenţă şi consultare, deşi teoretic sunt pozitive,
sunt considerate, în general, obstacole care trebuie evitate mai degrabă decât o sursă
utilă de consiliere politică:
o Procedurile de transparenţă pot produce întârzieri excesive; de exemplu, un
document de politică publică şi actul normativ de sprijin ar necesita două
revizuiri separate de câte 30 de zile;
o pentru a câştiga timp, ministerele postează adesea foarte devreme proiecte de
acte normative pe website-urile lor; din acest motiv, orice comentarii publice
nu se bazează pe versiunea care va merge la guvern pentru revizuire şi
aprobare; şi
o revizuirile suplimentare mandatate (de exemplu Consiliul Legislativ sau alte
consilii) creează întârzieri suplimentare.
În practică, ministerele nu sunt obligate să respecte regulile:
o ele pot ocoli adesea şedinţa pregătitoare, supunând spre aprobare acte
normative direct la şedinţa guvernului, adesea pe ordinea de zi suplimentară;
31
Termenul de "notă de fundamentare" este folosit pentru a descrie documentul care elaborează justificarea şi impactul actelor normative, hotărârilor de guvern, şi ordonanţelor propuse. În reglementările în vigoare, este folosit un alt termen pentru a descrie documentul care elaborează actele normative propuse.
3
o ele pot include adesea un punct pe ordinea de zi a şedinţei guvernului
indiferent dacă există sau nu timp suficient pentru revizuirea acestora de către
SGG; şi
o SGG nu este abilitat să aplice prevederi privind şedinţa pregătitoare a
guvernului sau termenele limită de predare a materialului.
Aceste practici afectează în mod negativ calitatea legislaţiei şi punerea în aplicare a acesteia.
Un cadru pentru un proces decizional îmbunătăţit
Revizuirea centrului guvernului pentru elaborarea proiectelor propune schimbări profunde
privind procesul şi structurile politice din România. La un nivel procedural mai detaliat,
trebuie luate în considerare, de asemenea, îmbunătăţiri aferente. Principiile de proiectare a
Regulilor de Procedură restructurate ar include:
dezvoltarea unui plan de lucru anual al guvernului până în decembrie, care atribuie
termenele şi responsabilitatea elaborării documentelor şi actelor normative ale
politicilor publice prioritare;
raţionalizarea cerinţelor pentru pregătirea documentelor de politici publice;
schimbarea rolului notei de fundamentare dintr-un document pur explicativ care
însoţeşte proiectele de acte normative într-un document decizional care să stabilească
şi să solicite aprobarea pentru principiile de politică pe care se bazează actele
respective;
îmbunătăţirea calităţii evaluărilor de impact fiscal şi identificarea costurilor
multianuale de punere în aplicare;
solicitarea unor decizii politice şi fiscale explicite din partea guvernului, ca parte a
aprobării actelor normative;
abilitarea SGG să gestioneze şi să coordoneze un sistem decizional disciplinat;
consolidarea domeniului de aplicare a revizuirii de către MFP, inclusiv o aprobare
orientativă a costurilor multianuale;
reconstituirea şedinţei pregătitoare ca forum cheie pentru coordonarea politică şi
legală şi pentru asigurarea calităţii înaintea şedinţei guvernului, precum şi ca etapă
obligatorie a procesului;
modificarea prevederilor referitoare la transparenţă pentru reducerea întârzierilor şi
pentru oferirea unei participări publice mai semnificative;
modificarea prevederilor privind consultarea externă pentru reducerea întârzierilor şi
obţinerea participării într-un moment mai timpuriu al procesului;
acordarea unui tip suficient SGG şi MFP pentru revizuirea documentelor de politici şi
actelor normative semnificative supuse spre aprobare guvernului; şi
4
monitorizarea şi raportarea punerii în aplicare a planului de lucru anual al guvernului.
Planul Anual de Lucru al Guvernului
Planul Anual de Lucru al Guvernului are scopul de a crea un plan de lucru anual pentru
punctele prioritare care necesită aprobarea guvernului. Acesta va fi etapizat pe o perioadă de
trei ani şi se va baza pe planul de lucru elaborat în prezent de către Departamentul pentru
Relaţia cu Parlamentul (DRP) care urmăreşte punerea în aplicare a angajamentelor din
Programul de Guvernare. Pentru 2011, PALG se va concentra asupra actelor normative care
sprijină Strategia Fiscală şi asupra articolelor din Programul de Guvernare sau din alte
documente strategice aprobate care ar putea avea implicaţii fiscale semnificative, precum şi
asupra punerii în aplicare a angajamentelor cheie în materie de politici şi financiare. Pentru
2012-13, PALG va fi extins pentru a include orice element semnificativ (de exemplu,
documente de politici publice, proiecte de lege; strategii), care trebuie prezentate Guvernului
spre aprobare în anul următor. Recomandările cu privire la PALG includ:
În elaborarea PALG trebuie respectate termenele următoare (s-ar putea să fie nevoie
ca acestea să fie modificate pentru 2011):
o SGG va emite instrucţiuni, semnate de Primul Ministru, privind elaborarea cel
târziu până pe 15 octombrie;
o Ministerele îşi vor transmite punctele propuse pentru includerea în PALG cel
târziu până pe 10 noiembrie;
o SGG, în consultare cu MFP şi DAE, va pregăti un proiect de PALG cel târziu
până pe 30 noiembrie;
o Guvernul va aproba PALG cel târziu până pe15 decembrie;
Pentru fiecare punct prioritar, PALG ar conţine informaţii sintetice privind
documentul (documentele) necesare (de exemplu, documente de politici publice; acte
normative), termenele anticipate ale acestora, ministerul responsabil (ministerele
responsabile) şi, dacă este cazul, rezultatele anticipate ale acestora (de exemplu, o
ţintă sau un jalon de economii fiscale)32
;
Ministerele sunt obligate să informeze trimestrial SGG privind progresele obţinute în
implementarea PALG cel târziu în termen de 10 zile lucrătoare de la încheierea lunii;
aceste rapoarte vor include orice modificări în respectarea termenelor limită
anticipate, precum şi orice elemente noi care îndeplinesc criteriile de includere în
PALG; în mod ideal, includerea de elemente noi ar trebui să fie rară;
În cazul în care se anticipează că termenele / rezultatele sau obiectivele nu vor fi
îndeplinite, ministerul responsabil ar trebui să ofere o explicaţie şi, în consultare cu
32
Rezultatele se referă la impactul real al măsurilor după punerea în aplicare (de exemplu, obţinerea unor economii fiscale de x în primul an; producerea unui volum y) în timp ce jaloanele se referă la etapele cheie ale procesului de dezvoltare, aprobare şi punere în aplicare (de exemplu, obţinerea aprobării guvernului; introducerea legislaţiei în parlament; înfiinţarea noii unităţi operaţionale).
5
SGG, să indice orice măsuri corective care pot fi luate; propunerile de acţiuni
corective vor fi obligatorii dacă problema implică o ţintă de economii fiscale;
SGG va raporta trimestrial Primului Ministru privind progresele obţinute în
implementarea PALG cel târziu în termen de 20 de zile lucrătoare de la terminarea
trimestrului; la rândul său, Primul Ministru va prezenta raportul Guvernului; şi
La încheierea anului, SGG va coordona elaborarea unui raport anual care să fie
revizuit de Primul Ministru şi prezentat Guvernului cel târziu până pe 15 februarie
(aceasta ar putea fi corelată cu elaborarea unui raport anual public privind
performanţa guvernului conform recomandărilor din raportul privind Centrul
Guvernului).
Documentele de politici publice
Se propune adoptarea unei abordări mult mai structurate, în cazul în care cerinţa de a elabora
un DPP este negociată mai degrabă decât prescrisă. Acest lucru va permite guvernului să
mărească treptat numărul de DPP care trebuie elaborate anual şi să se asigure că acestea
sprijină cele mai importante probleme. Pentru 2011 şi 2012, se anticipează că numai un
volum mic va fi elaborat anual (poate 5-10). Recomandările privind DPP includ:
Necesitatea, termenul limită şi responsabilitate elaborării de DPP vor fi identificate şi
aprobate în cadrul procesului Programului de Lucru Anual al Guvernului (PALG);
În cazul apariţiei unei probleme neaşteptate legate de politici în cursul anului, Primul
Ministru poate solicita un DPP şi poate aproba modificările aferente aduse PALG
printr-o decizie a Primului Ministru; această decizie va fi raportată Guvernului în
cadrul raportului trimestrial privind progresul obţinut în punerea în aplicare a PALG;
În general, necesitatea elaborării unui DPP va depinde de domeniul şi natura noii
politici propuse sau a modificărilor de politici vizate. De obicei, aceste documente
vor fi produse pentru problemele cu prioritate mare, care sunt complexe, costisitoare
şi/sau litigioase;
Un document de politică publică a fi elaborat şi aprobat înainte de elaborarea
proiectului (proiectelor) de act(e) normativ(e) de susţinere a acestuia;
Consultările părţilor interesate interne şi externe vor fi un element obligatoriu al
procesului DPP (consultaţi discutarea de mai jos a proceselor de transparenţă şi
consultare);
Documentele de politici publice se vor deosebi de documentele de strategie pe termen
lung (de exemplu, strategiile sectoriale) care vor avea nevoie de un format şi o
abordare a revizuirii/aprobării modificate (nu se specifică în acest document, dar ar
trebui elaborate);
6
Formatul DPP va include un Rezumat Executiv (maximum 3 pagini) şi un Document
Analitic (fără un număr maxim de pagini, dar în general nu ar trebui să depăşească 30
de pagini);
Formatul DPP va include o secţiune separată, „Direcţii Recomandate ale Politicii”,
care este aprobată, modificată sau respinsă de Guvern; formularea aprobată va fi apoi
inclusă în hotărârea de guvern şi va forma baza de elaborare a proiectului/proiectelor
de acte normative;
Formatul DPP va include o secţiune separată privind impactul fiscal multianual, care
trebuie avizată de MFP, precum şi informaţiile necesare pentru evaluările de impact;
şi
SGG va elabora un Manual care să ofere directive ministerelor privind standardele şi
bunele practici de elaborare a DPP, pe baza manualului actual privind DPP şi a
materialelor aferente.
Notele de fundamentare
Având în vedere rolul mai limitat prevăzut pentru DPP, nota de fundamentare (NF) va deveni
principalul document de politică analizat de factorii de decizie. Având în vedere volumul
foarte mare de acte normative care sunt transmise spre aprobare Guvernului, un mecanism
trebuie să fi găsit pentru a raţionaliza cerinţele NF. Recomandările privind NF includ:
Stabilirea unei distincţii între două tipuri de NF:
o o notă de fundamentare extinsă ar fi necesară pentru orice aspect care
necesită aprobarea guvernului care are un impact politic şi/sau fiscal
„substanţiale”; vor fi elaborate criterii specifice de orientare a acestei
determinări; şi
o o notă de fundamentare de bază, care ar exclude evaluarea impactului
politicii, ar fi necesară pentru toate aspectele cu excepţia celor pur tehnice sau
administrative;
Vor fi stabilite criterii de diferenţiere a aspectelor pur tehnice de cele care necesită o
NF de bază şi de aspectele care necesită o NF extinsă; când nu este clar dacă criteriile
sunt aplicabile, ministerul de resort ar trebui să discute acest lucru cu SGG;
Abordarea propusă de minister va fi comunicată SGG în cadrul raportului lunar al
acestuia privind progresul obţinut în punerea în aplicare a PALG cel târziu cu o lună
înainte de termenul limită de depunere a actului normativ la Guvern; SGG va fi
abilitat să solicite o NF extinsă dacă consideră că este necesar; şi
Formatul NF va include o secţiune separată , „Direcţii Recomandate ale Politicii” care
este aprobată, modificată sau respinsă de Guvern; dacă un DPP aferent primeşte
7
anterior aprobarea guvernului; direcţiile aprobate ale politicii trebuie incuse în această
secţiune împreună cu orice elaborări suplimentare.33
Şedinţa pregătitoare
Şedinţa pregătitoare îşi va asuma un rol mai proeminent în coordonarea şi asigurarea calităţii
propunerilor de politici şi legislative. Pentru ca aceasta să joace acest rol, o serie de
modificări va trebui să fie prevăzute în lege şi aplicate în practică.
(dacă este posibil) Ordinea de zi a şedinţei pregătitoare şi toate materialele pentru
şedinţă vor fi păstrate on-line, astfel încât să nu existe o circulaţie oficială de copii
tipărite;
Data şedinţei ar trebui să fie stabilită cel puţin patru, în loc de două zile lucrătoare
înainte de şedinţa de guvern, acest lucru ar implica mutarea şedinţei joi, în loc să fie
ţinută luni;
Niciun punct, în afară de un punct care este cu adevărat urgent, nu va fi inclus pe
ordinea de zi a şedinţei guvernului decât dacă este revizuit şi avizat mai întâi la
şedinţa pregătitoare;
Orice politică sau punct legal în afară de cele tehnice (un proces de urmărire rapidă ar
exista pentru problemele pur tehnice) care ar necesita aprobarea guvernului ar fi
prezentat în două etape la şedinţa pregătitoare: în prima etapă, punctul ar fi anunţat şi
procesul de revizuire ar fi iniţiat; în cea de-a doua etapă, acesta ar fi revizuit de
şedinţa pregătitoare şi aprobat pentru includerea pe ordinea de zi a şedinţei
guvernului;
Ministerele ar fi obligate că depună problemele care nu sunt de ordin tehnic la SGG
cu cel puţin 12 zile lucrătoare (până marţi) înainte de şedinţa pregătitoare la care
punctul respectiv ar fi revizuit; dacă este disponibilă tehnologie, toate punctele ar fi
depuse in format PDF;
Toate articolele primite în SGG ar fi revizuite de către un demnitar al SGG în termen
de 24 de ore (până miercuri) pentru a asigura respectarea de către acestea a cerinţelor
în materie de documentaţie pentru o propunere de politici, un act normativ şi/sau o
NF; dacă cerinţele în materie de documentaţie ar fi îndeplinite, punctul ar fi adăugat
automat ca punct care trebuie anunţat pe ordinea de zi a următoarei şedinţe
pregătitoare;
După anunţarea punctului la şedinţa pregătitoare, acesta ar fi postat imediat pe
website-ul SGG (în format PDF) în vederea iniţierii procesului final de avizare(după
efectuarea unei consultări interne în cadrul procesului pregătitor);
33
Făcând acest lucru, Guvernul va trebui să aprobe principiile politicii care stau la baza fiecărui act normativ important. Aceasta va constitui, de asemenea, baza revizuirii de către SGG a actului din punct de vedere al politicii; cu alte cuvinte, se aliniază la direcţiile de politică propuse?
8
În acelaşi timp, SGG ar iniţia procesul oficial de revizuire externă cu durata de 10 zile
calendaristice pentru punctele aplicabile, de către Consiliul Economic şi Social; vor
trebui stabilite cerinţele de revizuire ale altor Consilii (de exemplu, Consiliul Suprem
de Apărare a Ţării; Consiliul Concurenţei);
SGG, MFP, MJ, DAE (pentru problemele ce ţin de UE), Consilierii Primului Ministru
(pentru problemele prioritare) şi alte ministere direct interesate de propunere şi-ar
finaliza revizuirile şi negocierile cu ministerele în termen de 8 zile lucrătoare (până
marţi) de la postarea punctului pe website-ul SGG; cu alte cuvinte, cu două zile
lucrătoare înainte de şedinţa pregătitoare la care punctul va fi revizuit.
Dacă SGG, MFP, MJ, DAE sau unul din Consilierii Primului Ministru ridică o
obiecţie semnificativă la propunere, aceasta ar fi atunci eliminată de la reprogramarea
pentru o şedinţă pregătitoare viitoare în săptămâna următoare până la rezolvarea
problemei litigioase; de asemenea, dacă oricare dintre consilii ridică o problemă
semnificativă, ar putea fi luată în considerare amânarea;
Dacă punctul este revizuit şi avizat la şedinţa pregătitoare (ministerele ar fi obligate să
depună orice probleme în scris), atunci acesta este înaintat automat pentru dezbaterea
la şedinţa de guvern;
Ordinea de zi a şedinţei de guvern ar fi finalizată luni de Primul Ministru şi Secretarul
General al Guvernului.
Ordinea de zi a şedinţei de guvern ar compilată iar materialul ar fi distribuit (o opţiune
este utilizarea unui format electronic) marţi dimineaţa;
cu excepţia punctelor cu adevărat urgente, niciun punct nu ar fi adăugat pe ordinea de
zi a şedinţei de guvern; şi
Primul Ministru ar anunţa Ministerele că a delegat pregătirea ordinii de zi şi
coordonarea procesului de revizuire Secretarului General al Guvernului şi ar interveni
numai într-o situaţie extraordinară.
Prevederi privind consultările şi transparenţa
Actualul proces de transparenţă cere ca proiectele de politici publice sau documentele juridice
trebuie să fie publicate pe pagina de internet a iniţiatorului cel puţin 30 de zile calendaristice.
Întrucât documentele de politici publice sunt menite să preceadă proiectele de lege, acest
lucru înseamnă că aceeaşi chestiune va parcurge două analize de transparenţă; prima în
calitate de Proiect de Politici Publice şi a doua, în calitate de act normativ derivat din PPP.
Pentru a evita întârzierile, ministerele au tendinţa de a publica pe pagina de internet proiecte
într-o fază incipientă. În consecinţă, comentariile publice se fac deseori pe o versiune a
documentului care a suferit deja modificări substanţiale.
9
Procesul de avizare guvernamentală internă curentă presupune ca SGG să publice
documentul iniţiatorului pe pagina de internet a SGG timp de 8 zile, pentru a primi
comentariile de la orice minister interesat şi de la ministerele cu responsabilităţi explicite
(Ministerul Finanţelor Publice,Ministerul Justiţiei). În plus, este necesară o serie întreagă de
consultări suplimentare cu organisme externe (diferite consilii; Consiliul Legislativ) în
diferite etape ale procesului de avizare.
Se recomandă ferm ca acest sistem să fie simplificat. Cu toate acestea, trebuie subliniat
faptul că o revizuire a legislaţiei privind transparenţa trebuie să fie luată în considerare doar
dacă este însoţită de măsurile suplimentare propuse în cadrul acestui document de
implementare a unui proces privind politicile publice solid, în care consultările cu factorii
externi interesaţi reprezintă o componentă obligatorie.
Propunerea următoare este menită să îmbunătăţească procesul şi să reducă întârzierile:
Reglementările privind elaborarea documentelor de politici publice cer ca ministerele
să organizeze consultări cu factorii interni şi externi interesaţi ca parte din procesul de
dezvoltare al politicilor publice (o secţiune privind consultările va fi inclusă în
formatul de document de politici publice), dar nu va include documentul rezultat în
urma consultărilor în prevederile privind transparenţa în această etapă a procesului;
Procesul privind transparenţa va fi compus din două faze: în faza întâi, ministerul va
publica proiectul iniţial al actului normativ pe pagina de internet cu cel puţin 15 zile
înainte de data anunţului programat la reuniunea pregătitoare;
Faza a doua va începe după anunţarea actului normativ în reuniunea pregătitoare;
acest proiect va fi publicat imediat timp de 15 zile pe pagina de internet a SGG
împreuna cu nota de fundamentare aferentă; în acest moment, pagina de internet a
ministerului va fi actualizată cu link către pagina de internet a SGG;
Dacă un document de politici publice a fost redactat şi avizat înainte de redactarea
actului normativ, în acest caz va fi publicat pe pagina de internet a SGG alături de
actul normativ şi nota de fundamentare;
Nici documentul de politici publice şi nici nota de fundamentare nu sunt supuse
procesului de asigurare a transparenţei (comentariile se aplică la proiectul de act
normativ), dar vor fi puse la dispoziţie pentru informare şi în scopul asigurării
transparenţei;
La finalul procesului de 30 de zile, ministerul iniţiator va revizui comentariile şi va
stabili, împreună cu SGG, dacă trebuie să fie luat în considerare modificări ulterioare
ale documentului de politici publice sau al documentelor juridice.
Dacă ministerul va considera că sunt necesare modificări substanţiale, proiectul de act
normativ va fi retras de pe agenda reuniunilor de guvern şi va fi retrimis la viitoarea
reuniune pregătitoare.
10
În completarea procesului de asigurare a transparenţei, majoritatea documentelor trebuie să
parcurgă un proces de consultări suplimentare obligatoriu cu o serie de organisme externe.
Se fac următoarele recomandări pentru simplificarea procesului:
Ministerele vor fi încurajate să discute cu alte organisme consultative cu competenţe
în consultanţă în domeniul politicilor publice (Consiliul Economic şi Social)
presupunând că acestea sunt de acord, în timpul fazei de elaborare a politicilor, ca
parte din consultările externe obligatorii;
După anunţarea documentului la reuniunea pregătitoare va urma o a doua rundă de
consultări formale (pot fi stabilite criterii pentru limitarea volumului de documente
trimise pentru acest tip de revizuire);
Revizuirea Consiliului Legislativ se va produce odată cu redactarea documentelor
finale ce vor fi prezentate în şedinţa de guvern; acolo unde este posibil, această
revizuire va fi completată înaintea următoarei şedinţe de guvern.
A se nota că aceste proceduri trebuie să fie modificate sau lărgite în conformitate cu cerinţele
noului Consiliu Fiscal. SGG şi MFP trebuie să se consulte cu privire la respectarea acestor
cerinţe. Rezultatul acestor modificări trebuie să fie un proces consultativ mult mai simplu şi
transparent. Tabelul de mai jos exemplifică aplicarea în practică a acestui proces.
1
Calendar orientativ pentru revizuirea documentelor de politici publice şi a celor juridice
CALENDAR
ORIENTATIV
M
a
M
i J V S D L
M
a
M
i J V S D L
M
a
M
i J V S D L
M
a
M
i J V S D L
M
a
M
i J V S D L
1 2 3 4 5 6 7 8 9
1
0
1
1
1
2
1
3
1
4
1
5
1
6
1
7
1
8
1
9
2
0
2
1
2
2
2
3
2
4
2
5
2
6
2
7
2
8
2
9
3
0
3
1
3
2
3
3
3
4
3
5
1 MI finalizează AN/NF
2 MI trimite la SGG
3 SGG autorizează doc
4 MI anunța la RP
5 SGG publica pe internet
6 Aprobare interna
7 Analiza in Consilii
8 Finalizare agenda RP
9 RP aproba doc.
10
Analiza Consiliului
Legislativ
11 Pregătire agenda RG
12 SG/PM finalizează agenda
13
Distribuirea agendei si a
doc
14 RP
15 Finalizare decizii RP
16 SGG anunța consiliile*
17 Analiza consiliilor*
18
Faza a doua a procesului
de transparenta
19
Rezultatele analizei MI,
SGG
20
SGG trimite la Monitorul
Oficial
RG = Reuniune de guvern; SG=secretariatul general al guvernului; AN=act normativ; MI=Minister Inițiator; PM=Primul ministru; RP= Reuniune pregătitoare; NF=Nota de fundamentare
*daca se dispune de către Guvern (doar daca sunt modificări majore)
1
ANEXA B: CALENDAR DE PLANIFICARE INDICATIVĂ INTEGRATĂ A
DOCUMENTELOR DE POLITICI ŞI FINANCIARE34
Termen Acţiune Resp.
10 ian. Întocmirea Notei pentru priorităţile în domeniul politicilor
Această Notă ar fi un document analitic care propune opţiuni
cu privire la ce priorităţi în domeniul politicilor ar putea urmări
Guvernul la elaborarea Strategiei sale Fiscale.
SGG
Pregătirea cadrului macro-fiscal preliminar, inclusiv parametrii fiscali
care trebuie urmăriţi la elaborarea planurilor strategice ale ministerelor
Acest pas reprezintă începerea oficială a procesului de
Strategie Fiscală; în esenţă, este un document de concepţie care
propune politicile şi parametrii fiscali principali, inclusiv
plafoanele indicative pentru ordonatorii principali de credite,
pe baza estimărilor din anul precedent, care ar trebui să
îndrume elaborarea Strategiei Fiscale, precum şi a planurilor
strategice ale ministerelor.
MFP
15 ian. „Comitetul Ministerial”* („CM”) analizează Nota pentru priorităţile
în domeniul politicilor şi parametrii fiscali pentru elaborarea
planurilor strategice ale ministerelor
* „Comitetul Ministerial” se referă la orice formă de comitet
care este convenită (recomandarea 3)
‘CM’
21 ian. Consiliul Fiscal face observaţii la Nota pentru priorităţile în domeniul
politicilor şi parametrii fiscali pentru elaborarea planurilor strategice
ale ministerelor
CF
29 ian. Guvernul aprobă Nota pentru priorităţile în domeniul politicilor şi
parametrii fiscali pentru elaborarea planurilor strategice ale
ministerelor
Şedinţa
guvernului
2 feb. Emiterea de instrucţiuni către ministere pentru Strategia Fiscală şi
Planificarea Strategică
La modul ideal, aceste instrucţiuni ar trebui emise împreună;
cu toate acestea, dacă sunt emise separat, conţinutul şi
sincronizarea ar trebui să fie strâns coordonate.
Aceste instrucţiuni ar include plafoane indicative pentru
informarea exerciţiului de planificare strategică.
MFP şi SGG
31 martie Prezentarea la SGG şi MFP a proiectelor de planuri strategice, inclusiv
cerinţele pentru strategia fiscală
Ministere
Actualizarea prognozei macro-fiscale (conform Legii Nr. 500) MFP
15 aprilie Grupurile de sector analizează proiectele de planuri strategice şi fac
observaţii
Grupuri de
sector
21 aprilie MFP finalizează proiectul de Strategie Fiscală MFP
34
Acest calendar va necesita modificări ulterioare pentru a reflecta cerinţele legate de semestrul european care cer analiza anterioară a bugetelor propuse şi a programelor, precum integrare socială şi locuri de munca, de către Consiliul European
2
28 aprilie CM analizează proiectul de Strategie Fiscală inclusiv desfăşurarea pe
sectoare, determină iniţiative de priorităţi specifice (ar putea fi măsuri
de economisire sau noi iniţiative)
CM
5 mai Consiliul Fiscal analizează Strategia Fiscală CF
15 mai Înaintarea Strategiei Fiscale guvernului pentru aprobare (conform Legii
responsabilităţii fiscale)
MFP
25 mai Guvernul avizează Strategia Fiscală Şedinţa
guvernului
30 mai Înaintarea Strategiei Fiscale Parlamentului (conform Legii
responsabilităţii fiscale)
MFP
15 iunie Audierea şi aprobarea Strategiei Fiscale în Parlament
Notă: Nu este o dată fixă până la care Parlamentul trebuie să
aprobe Strategia Fiscală. Dacă decizia de către Parlament
necesită anumite modificări care afectează bugetul agenţiilor
care efectuează cheltuielile şi planurile strategice ale
ministerelor, ar trebui emisă o circulară suplimentară.
Parlament
16 iunie Emiterea Circularei privitoare la Buget, care cuprinde plafoanele de
cheltuieli pentru fiecare agenţie care efectuează cheltuieli.
Acest lucru ar trebui să implice limite de cheltuieli specifice
sau alte restricţii pentru elaborarea de noi propuneri,
instrucţiuni de întocmire a propunerilor de economisire sau alte
iniţiative specifice.
MFP
Emiterea de instrucţiuni pentru actualizarea planurilor strategice ale
ministerelor.
Aceste instrucţiuni sunt emise, la modul ideal, ca parte a
circularei privitoare la buget, sau cel puţin în acelaşi timp.
SGG
1 aug. Prezentarea la MFP şi SGG a propunerilor de Buget şi a planurilor
strategice revizuite
Ministere şi
alte agenţii
ordonatoare
de credite
August Analiza propunerilor de buget şi a proiectelor de memorandumuri de
buget cu recomandări către CM
MFP/SGG
1 sept. ‘CM’ analizează propunerile de buget ‘CM’
7 sept. Elaborarea proiectului de Buget MFP
15 sept. Consiliul Fiscal analizează proiectul de buget CF
25 sept. Finalizarea proiectului de Buget MFP
10 oct. Guvernul avizează proiectul de buget Şedinţă de
guvern
15 oct. Bugetul este depus la Parlament MFP
22 oct. Emite instrucţiuni planul de lucru anual (inclusiv planul legislativ) SGG
19 nov. Ministerele depun propunerile de planuri de lucru anuale Agenţii care
efectuează
cheltuieli
9 dec. Pregăteşte proiectul de plan anual de lucru SGG
3
21 dec. Avizarea planului de lucru anual ‘CM’
şedinţă de
guvern
28 dec. Aprobarea bugetului Parlament
15 ian. Ministerele fac ajustările finale la planurile strategice dacă este necesar
pentru a reflecta Bugetul aprobat
Ministere
1
ANEXA C: COLECTAREA DATELOR
TABELUL A1: PROFILUL SGG .......................................................................................................................................................................................................... 2
TABELUL A2: PROFILUL AGENŢIILOR SUBORDONATE SGG SAU PRIMULUI MINISTRU ................................................................................................ 3
TABELUL A3: NUMĂRUL REUNIUNILOR CONSILIULUI DE MINIŞTRI/GUVERN ................................................................................................................ 7
TABELUL A4: VOLUMUL DE MUNCĂ AL CONSILIULUI DE MINIŞTRI /GUVERN PE TIP DE ITEM .................................................................................. 7
TABELUL A5: ANALIZA HOTÂRÎRILOR DE GUVERN PE TIPURI ............................................................................................................................................. 7
TABELUL A6: AGENDA CONSILIULUI DE MINIŞTRI: SUBIECTE REGULATE VS. SUPLIMENTARE ................................................................................ 9
TABEL A7: ANALIZA COMPARATIVĂ PE AGENDA SUBIECTELOR REGULATE ................................................................................................................ 10
TABELUL A8: INIŢIATORII SUBIECTELOR SUPLIMENTARE ŞI CURENTE ALE AGENDEI .............................................................................................. 12
TABELUL A9: REUNIUNI PREGĂTITOARE VS. ŞEDINŢE CURENTE – ANUNŢARE AGENDEI CURENTE ..................................................................... 13
TABELUL A10: SARCINI ALOCATE DE GUVERN ...................................................................................................................................................................... 15
TABELUL A11: DOCUMENTE DE POLITICI PUBLICE ŞI STRATEGIE ELABORATE DE LA 1 IANUARIE 2009............................................................... 17
TABELUL A12: EVALUAREA NOTELOR DE FUNDAMENTARE ............................................................................................................................................. 18
TABELUL A13: EVALUAREA PREGĂTIRII ŞI REVIZURII PLANULUI STRATEGIC MINISTERIAL .................................................................................. 20
TABELUL A14: PREGĂTIREA RĂSPUNSURILOR LA DOCUMENTE/LEGI UE ...................................................................................................................... 22
TABELUL A15: EVALUAREA ORDONANŢELOR DE URGENŢĂ ............................................................................................................................................. 25
TABELUL A16: LEGI CU MANDATE NEFINANŢARE AFECTATE DE OUG ........................................................................................................................... 28
TABELUL A17: IMPLEMENTAREA PROGRAMULUI LEGISLATIV ANNUAL AL GUVERNULUI 2009 ............................................................................. 29
TABELUL A18: REVIZUIREA ORDONANŢELOR DE CĂTRE PARLAMENT ......................................................................................................................... 30
TABELUL A19: PROIECTE DE LEGE APROBATE DE SENAT ÎN 2009 ..................................................................................................................................... 31
Tabelul A1: Profilul SGG
Grupurile
funcţionale Departament
Număr de
posturi
actuale*
Număr
maxim de
posturi
bugetate*
Sub-departamente Comentarii
Secretar General de Guvern plus
cabinet 10 13
Secretarul General are rang de ministru
Secretar General Adjunct plus
cabinet 4 5
Secretar de Stat pentru Relația cu
Parlamentul plus cabinet 2 2
Purtător de cuvânt plus cabinet 1 2
Funcţii corporate Direcţia Economică
24 25
Compartimentul de control preventiv
Serviciu Financiar
Serviciu Contabilitate
Direcţia Logistică 22 26
Serviciu Logistic
Compartiment administrativ
Serviciul IT 11 12
Direcţia Contencios şi Resurse
Umane 26 28
Serviciu contencios
Serviciu Resurse Umane
Funcţii în
procesul
politicilor
Direcţia Politici Publice
36 36
Unitatea pentru Implementarea Proiectelor Unitatea pentru implementarea
proiectelor se ocupa de proiectele de
baza ale DPP (coordonarea politicilor)
Unitatea pentru Implementarea
Programelor
Unitatea pentru implementarea
programelor se ocupa de proiectele
Roma
Compartimentul pentru Proiecte Europene Transferat din fosta cancelarie.
Direcţia Pregătire Şedinţe ale
Guvernului 20 20
Serviciu pentru Pregătirea Ședințelor de
Guvern
Birou Arhivă
Direcţia Juridică 20 24
Serviciu Juridic
Birou Acte Normative
Direcţia pentru Strategii
Guvernamentale
24 26
Serviciul pentru cooperarea cu ONG-urile,
transparenţă instituţională şi comunicare
publică
Aceasta este fosta Agenţie pentru
Strategie Guvernamentală, transferată
din fosta cancelarie
Serviciul pentru Diagnoză Socială şi
Strategii Guvernamentale
Funcţii de audit-
control
Compartimentul pentru inspectori
guvernamentali 72 77
Toţi sunt funcţionari civili de rang înalt,
în principal foşti prefecţi/adjuncţi ai
prefecţilor
Compartimentul de Audit 3 3
Compartimentul de control 6 7 Creat în februarie 2010
Relaţii Publice Departamentul de Comunicare şi
Purtător de Cuvânt al Guvernului 18 19
Direcţia Relaţii Publice 20 20 Serviciul comunicare şi relaţia cu cetăţenii Transferat din fosta cancelarie.
Compartimentul pentru Relaţii
Internaţionale, Înalţi reprezentanţi şi
Protocol
20 25
Relaţii internaţionale
Înaltul reprezentant pentru Protecţia
Copiilor
Înaltul Reprezentant pentru Republica
Moldova
Înaltul Reprezentant pentru Dezvoltare
Durabila
Protocol
Altele
Serviciul Programe şi Proiecte 9 10 Transferat din fosta cancelarie.
Direcţia specială
22 25
Compartimentul pentru Protecţia
Informaţiei Clasificate
Compartimentul Arhiva Clasificată şi
suport pentru Şedinţe de Guvern
Compartimentul pentru Securitate
Naţională
Total angajaţi 370 405
* Cu începere din 25 iunie 2010
Tabelul A2: Profilul agenţiilor subordonate SGG sau Primului Ministru
organizaţia Subordonat Relaţia
bugetară
Bugetul
pe 2010
(‘000 lei)
Număr
de
posturi
actuale*
Număr total
de poziţii
bugetate*
Mandatul agenţiei
1 Aparatul propriu de
lucru al Primului
Ministru
PM Parte din bugetul
SGG
În
bugetul
SGG
34 100 Oferă asistenţă zi de zi Primului Ministru
2 Aparatul propriu de
lucru al Viceprim-
ministrului
VPM Parte din bugetul
SGG
În
bugetul
SGG
19 23 Oferă asistenţă zi de zi Viceprim-ministrului
3 Departamentul pentru
Lupta Antifraudă –
DLAF
PM Parte din bugetul
SGG
În
bugetul
SGG
54 55 Protejează interesele financiare ale UE în România, controlând
fondurile UE în România, coordonator naţional în lupta anti-
fraudă (controale pe loc, coordonare anti-fraudă, cooperare cu
biroul OLAF – EU).
4 Corpul de Control al
Primului Ministru
PM Parte din bugetul
SGG
În
bugetul
SGG
64 64 Urmăreşte felul în care sunt implementate diferite activităţi legate
de accesul la resurse publice (OUG care stabilea distribuţia de
resurse a fost respinsă de Parlament prin legea 379/2009)
5 Departamentul pentru
Relaţii Interetnice
VPM Parte din bugetul
SGG
În
bugetul
SGG
29 30 Promovează diversitatea culturală, etnică şi lingvistică, previne şi
luptă împotriva rasismului şi a xenofobiei, cultivă valorile comune
şi dialogul intercultural cu scopul protejării drepturilor
minorităţilor în România
6 Departamentul pentru
Afaceri Europene
PM Ordonator terţiar
de credite
24,230 118 154 Autoritatea Centrală pentru coordonarea afacerilor UE (mandate,
acquis de stat, aprobarea proiectelor de propuneri cu impact asupra
legislaţiei UE)
7 Departamentul pentru
Relaţia cu Parlamentul
PM Ordonator terţiar
de credite
3.575 54 65 Asigură relaţia constituţională între Guvern şi Parlament
(aprobarea OUG, poziţiilor Guvernului faţa de iniţiativele
parlamentarilor, gestionează programe legislative)
8 Departamentul pentru
Românii de Pretutindeni
PM Ordonator terţiar
de credite
9,884 27 36
9 Secretariatul de Stat
pentru Culte
PM Ordonator terţiar
de credite
336,041 30 32
10 Consiliul Naţional
pentru Soluţionarea
Contestaţiilor
PM Ordonator terţiar
de credite
8,243 86 97 Rezolvă contestaţiile înregistrate în timpul procedurilor de
achiziţii publice, înainte de semnarea unui contract.
11 Autoritatea Naţională
pentru Reglementarea şi
Monitorizarea
Achiziţiilor Publice
SGG Ordonator terţiar
de credite
na 93 98 Promovarea şi formularea politicilor guvernamentale în domeniul
achiziţiilor publice (elaborarea de strategii, proceduri de
reglementare, monitorizarea implementării politicilor publice de
achiziții)
12 Oficiul
Registrului Naţional al
Informaţiilor Secrete de
Stat
SGG Ordonator primar
de credite
na 101 131 Reglementarea, autorizarea şi controlul pentru protecţia
informaţiei clasificate
13 Autoritatea pentru
Valorificarea Activelor
Statului (AVAS)
PM Ordonator terţiar
de credite
44,490 272 272 Funcţionează ca un acţionar al statului pentru gestionarea,
restructurarea sau privatizarea / lichidarea companiilor naţionale,
administrate de Ministerul Economiei
14 Institutul pentru
Studierea Problemelor
Minorităţilor
PM Ordonator terţiar
de credite
na 29 37 Studiază conservarea identităţilor şi a valorilor etnice
15 Institutul pentru
Investigarea Crimelor
Comunismului
PM Ordonator terţiar
de credite
3,415 38 42 Analizează într-o manieră ştiinţifică memoria regimului comunist
în România şi consecinţele sale
16 Agenţia Naţională pentru
Resurse Minerale
PM Ordonator terţiar
de credite
20,124 100 104 Gestionează resursele de petrol, cele minerale si mediul geologic;
negociază reglementarea în domeniu, licenţele şi permisele;
reglementează operaţiunile cu petrol; stabileşte preţul de referinţă
pentru petrolul extras din România şi reglementează diferite
acţiuni în domeniu
17 Agenţia Naţională pentru
Romi
SGG Ordonator terţiar
de credite
42,270 28 30 Coordonează, monitorizează şi evaluează măsurile incluse în
Strategia pentru îmbunătăţirea condiţiilor pentru populaţia roma.
Promovează proiectele şi programele în domeniu. Asigură
complementaritatea politicilor în domeniu
18 Agenţia Naţională Anti-
Doping
PM Ordonator terţiar
de credite
No info 54 69 Previne şi combate abuzul de droguri prin aprobarea şi
implementarea strategiilor în domeniu; încurajează un sport
“curat” în activităţi sportive; promovează şi sprijină cercetarea
anti-doping
19 Comisia Naţională
pentru Controlul
Activităţilor Nucleare
PM Ordonator terţiar
de credite
23,415 104 104 Autoritatea Naţională în domeniu pentru reglementarea,
autorizarea şi controlul activităţilor nucleare din România
20 Comisia Naţională
pentru Acreditarea
Spitalelor
PM Ordonator terţiar
de credite
na 31 60 Coordonează procesul de evaluare standardizat al serviciilor
spitaliceşti pentru îmbunătăţirea sănătăţii cetăţenilor României
(aprobă, acreditează, propune strategii pentru îmbunătăţirea
calităţii serviciilor medicale, prezintă rapoarte la Ministerul
Sănătăţii)
21 Institutul Naţional pentru
Statistică
SGG Ordonator
secundar de
credite
145,511 1,549 1,854 Elaborează un sistem de indicatori statistici şi metodologiile
aferente; efectuează cercetări statistice pe subiecte socio-
economice; elaborează şi distribuie buletine statistice; cooperează
cu ministerele de resort şi cu alte organisme din administraţia
publică şi sprijină metodologiile cercetării statistice elaborate la
acest nivel; asigură compatibilitatea sistemului românesc de
statistică cu cel din ONU şi UE
22 Autoritatea Naţională în
Domeniul Energiei
PM Ordonator terţiar
de credite
29,378 243 275 Elaborează şi aplică reglementările necesare pentru funcţionarea
sectorului energetic şi al pieţei energiei
23 Oficiul Român pentru
Adopţii
PM Ordonator terţiar
de credite
2,856 32 35 Păstrarea bazei centrale de date despre copiii în procedură de
adopţie, evidenţa tuturor cererilor de adopţie şi oferirea de
consiliere pentru familii referitor la procedura adopţiei
24 Autoritatea Naţională
Sanitară Veterinară şi
pentru Siguranţa
Alimentelor
PM Ordonator primar
de credite
na na 2998 Na
25 Oficiul Naţional de
Prevenire şi Combatere a
Spălării Banilor
PM Ordonator primar
de credite
na na na Na
* 25 iunie 2010
Tabelul A3: Numărul reuniunilor Consiliului de Miniştri/Guvern
Item 2008 2009 2010
(Q1)
Numărul reuniunilor Consiliului de Miniştri 53 78 15
Tabelul A4: volumul de muncă al Consiliului de Miniştri /Guvern pe tip de item
Item 2008 2009 2010
(1st Q)
Proiecte de lege 94 64* 24
Ordonanţe de urgenţă 228 111 30
Ordonanţe simple 28 27 14
Documente de politici publice 21 4 1
Hotărâre de guvern 1721 1635 331
Memorii 261 315 90
Notă 238 202 59
* există o discrepanţă între numărul de proiecte de lege pe 2009 din Tabelul A4 şi din Tabelul A17 întrucât vin din surse diferite. SGG
nu a putut furniza o reconciliere a cifrelor.
Tabelul A5: Analiza hotărârilor de guvern pe tipuri
(primele 9 luni din 2009)
Documente de
politică
Alocări
financiare
Legislaţie
secundară
Aspecte
tehnice
proiecte de
investiţii
Subiecte
administrative
Acorduri
internaţionale Altele TOTAL %
Ministerul Finanţelor Publice 3 17 5 8 14 47 4.4%
Ministerul Apărării 4 2 1 26 1 34 3.2%
Ministerul Administraţiei şi Internelor 1 6 10 2 419 1 439 40.9%
Ministerul Economiei 2 8 10 6 6 1 5 38 3.5%
Ministerul IMM-urilor, Comerţului şi
a Mediului de Afaceri 4 5 3 12 1.1%
Ministerul Transporturilor şi
Infrastructurii 8 12 44 72 136 12.7%
Ministerul Dezvoltării Regionale 1 3 7 3 14 1.3%
Ministerul Turismului 1 5 3 3 4 1 17 1.6%
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării
Rurale 1 5 36 7 16 2 67 6.2%
Ministerul Afacerilor Externe 4 1 9 1 15 1.4%
Ministerul Justiţiei 1 3 2 25 31 2.9%
Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale
şi al Familiei 13 3 26 42 3.9%
Ministerul Educaţiei 4 7 2 9 1 23 2.1%
Ministerul Sănătăţii 1 4 22 3 10 1 41 3.8%
Ministerul Tineretului şi Sportului 2 1 5 8 0.7%
Ministerul Mediului 1 3 5 2 10 2 23 2.1%
Ministerul Culturii, Minorităţilor
Religioase şi Patrimoniului Naţional 1 2 8 11 1.0%
Ministerul Comunicaţiilor şi
Societăţii Informaţionale 1 5 2 3 1 12 1.1%
Secretariatul General al Guvernului 1 6 10 9 18 6 50 4.7%
Cancelaria Primului Ministru 1 1 2 0.2%
Serviciul Român de Informaţii 1 3 4 0.4%
Serviciul Român de Informaţii
Externe 3 3 0.3%
Serviciul Comunicaţii Speciale 1 1 0.1%
Parlament – Camera Deputaţilor 1 1 0.1%
Consiliul Concurenţei 1 1 0.1%
Banca Naţională a României 1 1 0.1%
TOTAL 10 61 166 104 691 36 5 1073
% 0.9% 5.7% 15.5% 9.7% 64.4% 3.4% 0.5%
Tabelul A6: Agenda Consiliului de Miniştri: subiecte regulate vs. suplimentare
Februarie 2009 comparat cu februarie 2010
Februarie 2009 Februarie 2010
# Data
reuniunii
Total
subiecte
Din care: Suplimentare
% din Total
#
Data
reuniunii
Total
subiecte
Din care: Suplimentare%
din total Subiecte
regulate
Subiecte
suplimentare
Subiecte
regulate
Subiecte
suplimentare
1 05.02.2009 51 46 5 9.8% 1 05.02.2010 122 121 1 0.8%
2 18.02.2009 53 50 3 5.7% 2 10.02.2010 46 42 4 8.7%
3 25.02.2009 123 110 13 10.6% 3 17.02.2010 64 56 8 12.5%
4 11.02.2009
(?)
28 26 2 7.1% 4 23.02.2010 68 53 15 22.1%
Total 255 232 23 9.0% Total 300 272 28* 9.3%
*NOTĂ: cifrele nu corespund în totalitate cu cifrele din Tabelul A8.
Tabel A7: Analiza comparativă pe Agenda subiectelor regulate
(primele 25 de subiecte de pe agenda curentă din şedinţele de guvern din februarie 2010)
# Data
aprobării Subiecte pe agenda curentă
Data
în MO
Zile
lucrătoare
între
aprobare şi
apariţia în
MO
1 05.02 HG 78 – privind atestarea domeniului public Vaslui 17.02 8
2 05.02 HG 79 – pentru crearea comisiei de monitorizare a progreselor in domeniul anticorupţie şi a reformei sistemului judiciar
din România
15.02 6
3 05.02 HG 80 – numirea temporară a unui adjunct de prefect 05.02 0
4 05.02 HG 81 – organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei 09.02 2
5 05.02 HG 82 – pentru aprobarea bugetului pe 2010 a fondului de mediu şi a administraţiei fondului de mediu precum şi a listei
de proiecte finanţate prin Fondul de mediu în
09.02 2
6 05.02 HG 83 – aprobarea organizării şi funcţionării Registrului Naţional al Comerţului şi birourile sale 18.02 9
7 05.02 HG 84 – aprobarea plăţilor din România către Înaltul Reprezentant al Bosniei şi Herţegovinei 17.02 8
8 05.02 GD 85 – alocarea unei sume din fondul de rezervă bugetară pentru judeţul Botoşani 12.02 5
9 05.02 HG 86 – atestarea domeniului public al unui judeţ 17.02 8
10 05.02 HG 87 – ajustarea Programului naţional pentru asistenţă medicală, psihologie şi asistenţă socială pentru dependenţii de
droguri 2009-2012
12.02 5
11 05.02 HG 88 – aprobarea bugetelor pentru anumiţi operatori economici subordonaţi Ministerului Transporturilor 15.02 6
12 05.02 HG 89 – norme metodologice pentru protecţia drepturilor persoanelor cu handicap 15.02 6
13 05.02 EO 3 – modificări la legea privind managementul apei * 19.02 10
14 05.02 EO 5 – crearea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie * 15.02 6
15 10.02 HG 91 – aprobarea simbolurilor pentru anumite sate 19.02 7
16 10.02 HG 92 – aprobarea datei pentru alegerile locale 12.02 2
17 10.02 HG 93 – programarea alegerilor locale 12.12 2
18 10.02 HG 94 – declasificarea anumitor informaţii secrete emise de Ministerul Apărării 16.02 4
19 10.02 HG 95 – aprobarea unei liste cu diferite companii de stat subordonate Ministerului Economiei, unde sunt programate
concedieri colective pentru 2010 şi măsurile sociale aferente
15.02 3
20 10.02 HG 96 – aprobarea bugetului companiei Drumuri Naţionale subordonată Ministerului Transporturilor 16.02 4
21 10.02 HG 97 – domeniul public judeţul Prahova 24.02 10
22 10.02 HG 98 – stabilirea unui comitet interministerial pentru implementarea politicilor ajutorului de stat 17.02 5
23 10.02 OUG 4 – măsuri de protecţie socială* 10.02 0
24 10.02 OUG 6 – prevenirea şi lupta împotriva abuzului* 15.02 3
25 10.02 HG 99 – pentru aprobarea organizării de către Colegiul Naţional al Apărării a unui curs de Politici de apărare şi 17.02 5
securitate în Europa
Medie 5.04 zile
* Ordonanţe de urgenţă incluse pe agenda curentă
Tabelul A8: Iniţiatorii subiectelor suplimentare şi curente ale agendei
Ministerul/Iniţiator
Din februarie 2010
Şedinţe de guvern
Din mai 2010
Ședințe de guvern
Nr. Total
subiecte
februarie
şi martie
Suplimentar
ca % din total Subiecte
curente
Subiecte
suplimentare
Subiecte
curente
Subiecte
suplimentare
Administraţiei şi Internelor 25 4 38 0 67 6.0%
Finanţe publice 6 1 10 3 20 20.0%
Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri 6 0 8 2 16 12.5%
Transporturilor şi infrastructurii 6 0 6 0 12 0.0%
Secretariatul General al Guvernului 3 2 4 2 11 36.4%
Mediului şi Pădurii 6 1 4 0 11 9.1%
Dezvoltare regională şi turism 3 5 1 2 11 63.6%
Justiţie 5 0 3 1 9 11.1%
Muncii, familiei şi protecţiei sociale 4 0 5 0 9 0.0%
Sănătate publică 1 1 3 4 9 55.6%
Comunicaţii şi societatea informaţională 2 1 5 0 8 12.5%
Afaceri externe 1 2 2 2 7 57.1%
Educaţie, cercetare, tineret şi sport 2 1 1 2 6 50.0%
Apărarea Naţională 2 1 3 0 6 16.7%
Agricultură şi dezvoltate rurală 0 1 1 2 4 75.0%
Cultură şi patrimoniu naţional 0 1 2 0 3 33.3%
Altele 0 7 1 0 9 11.1%
Total 73 21* 103 21 218 19.3%
*NOTĂ aceste cifre nu corespund în totalitate cu cele din Tabelul A6.
Tabelul A9: Reuniuni pregătitoare vs. Şedinţe curente – Anunţare agendei curente
(pentru primele 25 de subiecte ale agendei la şedinţa de guvern din februarie 2010, data la care subiectul a fost anunţat la reuniunea pregătitoare)
# Data anunţării Subiect Data aprobării de către
guvern
1 Nu a fost anunţat (NA) HG 78 – privind atestarea domeniului public Vaslui 05.02
2 NA HG 79 – pentru crearea comisiei de monitorizare a progreselor in domeniul anticorupţie şi a reformei sistemului
judiciar din România
05.02
3 NA HG 80 – numirea temporară a unui adjunct de prefect 05.02
4 NA HG 81 – organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei 05.02
5 NA HG 82 – pentru aprobarea bugetului pe 2010 a fondului de mediu şi a administraţiei fondului de mediu precum şi
a listei de proiecte finanţate prin Fondul de mediu în
05.02
6 NA HG 83 – aprobarea organizării şi funcţionării Registrului Naţional al Comerţului şi birourile sale 05.02
7 22.09.2009 HG 84 – aprobarea plăţilor din România către Înaltul Reprezentant al Bosniei şi Herţegovinei 05.02
8 NA GD 85 – alocarea unei sume din fondul de rezervă bugetară pentru judeţul Botoşani 05.02
9 NA HG 86 – atestarea domeniului public al unui judeţ 05.02
10 18.12.2009-
transparenţă
22.12.2009 – reuniune
pregătitoare
HG 87 – ajustarea Programului naţional pentru asistenţă medicală, psihologie şi asistenţă socială pentru
dependenţii de droguri 2009-2012
05.02
11 21.12.09 –
transparenţă
22.12.2009 –
reuniune pregătitoare
HG 88 – aprobarea bugetelor pentru anumiţi operatori economici subordonaţi Ministerului Transporturilor 05.02
12 NA HG 89 – norme metodologice pentru protecţia drepturilor persoanelor cu handicap 05.02
13 NA EO 3 – modificări la legea privind managementul apei * 05.02
14 NA EO 5 – crearea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie * 05.02
15 NA HG 90 – organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii 10.02
16 NA HG 91 – aprobarea simbolurilor pentru anumite sate 10.02
17 NA HG 92 – aprobarea datei pentru alegerile locale 10.02
18 NA HG 93 – programarea alegerilor locale 10.02
19 NA HG 94 – declasificarea anumitor informaţii secrete emise de Ministerul Apărării 10.02
20 21.01 transparenţă
28.01 reuniune
pregătitoare
HG 95 – aprobarea unei liste cu diferite companii de stat subordonate Ministerului Economiei, unde sunt
programate concedieri colective pentru 2010 şi măsurile sociale aferente
10.02
21 13.01 transparenţă
19.01 reuniune
pregătitoare
HG 96 – aprobarea bugetului companiei Drumuri Naţionale subordonată Ministerului Transporturilor 10.02
22 NA HG 97 – domeniul public judeţul Prahova 10.02
23 NA HG 98 – stabilirea unui comitet interministerial pentru implementarea politicilor ajutorului de stat 10.02
24 NA OUG 4 – măsuri de protecţie socială* 10.02
25 NA OUG 6 – prevenirea şi lupta împotriva abuzului* 10.02
Tabelul A10: Sarcini alocate de Guvern
(Sarcini alocate la una din şedinţele guvernului din februarie 2010)
# Data alocării
sarcinii Sarcina
Ministerul
responsabil
termen-limită
pentru
sarcină
Data finalizării sarcinii
1 05.02 Depunerea unui proiect de act normativ care să modifice legislaţia
curentă cu privire la interzicerea anumitor plante (în legătură cu
drogurile uşoare)
Ministerul Sănătăţii 10.02.2010 Pe data de 10.02.2010 OUG a fost aprobată
2 05.02 Prezentarea unui raport în ce privește activitatea comisiei pentru
monitorizarea progresului reformei judiciare şi luptei împotriva
corupţiei, precum şi în ce priveşte felul în care varii ministere
implementează deciziile comisiei
Ministerul Justiţiei Lunar Pe 27.04 MJ a anunţat că raportul a fost
elaborat, va fi actualizat şi trimis la SGG
3 05.02 Ministerele implicate în îndeplinirea cerinţelor acordului cu FMI,
CE şi Banca Mondială trebuie să redacteze un grafic privind
elaborarea, aprobarea şi prezentarea pentru avizare a tuturor
propunerilor de acte normative necesare pentru acord
Toate ministerele
implicate
10.02.2010 Pe 23.02. a fost aprobată o OUG conţinând
termenii şi condiţiile
4 05.02 Prezentarea proiectului de lege privind educaţia naţională, înainte
de începerea consultărilor publice
Ministerul educaţiei 15.02.2010 Pe 17.03 proiectul de lege a fost prezentat
guvernului.
Pe 12.04. forma finală a proiectului de lege
a fost aprobată
5 05.02 Prezentarea unei note informative privind participarea membrilor
guvernului şi secretarilor de stat în parlament, potrivit agendei
parlamentare
Departamentul
Relaţiei cu
Parlamentul
Săptămânal Nota informativă este prezentată săptămânal
începând cu 10.02
6 17.02 Accelerarea procesului de aprobare pentru proiectul de act
normativ privind utilizarea unui sistem electronic pentru achiziţiile
publice pentru 40% din achiziţii, pentru ca actul normativ să fie
prezentat guvernului
Ministerul de finanţe 23.02.2010 Pe 03.03 a fost aprobată HG pe acest
subiect.
7 17.02 Prezentarea proiectului de lege privind aderarea României la
EUMETSAT (convenţia internaţională privind explorarea
sateliţilor meteorologici)
Ministerul mediului 23.02.2010 Pe 03.03 a fost aprobat proiectul de lege
8 17.02 Prezentarea unui proiect de lege pentru simplificarea formalităţilor
privind înfiinţarea şi funcţionarea companiilor
Ministerul Justiției 23.02.2010 În cadrul reuniunii pregătitoare din 08.03,
MJ a anunţat că a trimis la SGG propunerile
ce urmează să fie incluse în proiectul de act
normativ elaborat de SGG
9 17.02 Prezentarea a trei proiecte de lege Ministerul agriculturii 23.02.2010 Parţial realizat – un proiect din trei
10 17.02 Fiecare minister va prezenta trei propuneri privind acte normative
şi alte documente cu implicaţii în regiunea Moldovei care vor fi
Toate ministerele 23.02.2010 Pe 23.02, toţi miniştrii au trimis propuneri
aprobate la şedinţa de guvern de la Iaşi
11 17.02 Analiza felului în care limitarea cheltuielilor cu personalul ar putea
răspunde nevoilor de restructurare a sectorului public local şi
prezentarea informaţiilor pe acest subiect
Ministerul de finanţe
Ministerul
administraţiei şi
internelor
23.02.2010 Pe 23.02, Ministerul Administraţiei şi
Internelor a prezentat soluţia pentru
limitarea cheltuielilor
12 23.02 Anunţarea la Ministerul Dezvoltării Regionale a numelui
reprezentantului din Comisia inter-ministerială pentru lucrările în
interes public şi locuinţe
Multe instituţii 24.02.2010 Realizat la timp
13 23.02 Prezentarea unui act normativ privind facilităţile ce vor fi acordate
tinerilor care înfiinţează companii
Ministerul finanţelor
Ministerul economiei
03.03.2010 Pe 17.03 proiectul de lege a fost prezentat
prima dată la guvern
14 23.02 Elaborarea unei analize privind reducerea numărului e taxe şi alte
obligaţii para-fiscale şi prezentarea propunerii pentru reducerea
acestora
NB. Aceasta pare ca o cerinţă pentru politici fiscale, dar nu
aceasta este terminologia.
Ministerul finanţelor 10.03.2010 Pe 31.03 a fost prezentată nota informativă
cerută
15 23.02 Prezentarea unui proiect de act normativ privind Codul de
Procedură Fiscală pentru un management fiscal mai bun
Ministerul finanţelor 14.04.2010 Pe 21.04 a fost aprobat OUG pentru acest
subiect
16 23.02 Prezentarea unei note informative privind stabilirea unui sistem de
monitorizare pentru plăţile restante din partea a 10 companii de
stat, care înregistrează cele mai mari datorii, pe baza cifrelor
trimestriale
Ministerul finanţelor 17.03.2010 Pe 27.04 informaţia a fost trimisă la SGG
17 23.02 Prezentarea unui proiect de lege privind un control mai bun asupra
cheltuielilor la nivelul administraţiei locale va fi trimis în
Parlament până pe 15 martie.
Ministerul
administraţiei şi
internelor
Ministerul de finanţe
10.03.2010 Pe 27.04 Ministerul Administraţiei şi
Internelor a menţionat că s-au primit
comentarii de la FMI şi că se analizează
18 23.02 Prezentarea unei poziţii privind cultivarea şi utilizarea pe piaţă a
organismelor modificate genetic pentru ca executivul să ia o
decizie pentru această zonă de politici
Ministerul agriculturii
Ministerul mediului
03.03.2010 Pe 21.04 a fost prezentată nota informativă
cerută
Notă: Doar 9 din 18 sau 50 la sută au fost realizate în termen.
Tabelul A11: Documente de Politici Publice şi strategie elaborate de la 1 ianuarie 2009
# Data Iniţiator Scop Tip
1 25.09.2009 Ministerul de interne, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici
Arhiva Naţională Digitală de Patrimoniu, component
al proiectului EUROPEANA – unitatea pentru
patrimoniul cultural.
Propunere document de politici publice
2 ? 2009 Ministerul de interne, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici
Managementul performanţei administraţiei publice Propunere document de politici publice
3 ? 2009 Ministerul de interne, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici
Etică şi integritate în administraţia publică Propunere document de politici publice
4 31.08.2009 Ministerul Muncii, Agenţia Naţională pentru
Protecţia Copilului
Îmbunătăţirea serviciilor de tip familial pentru copiii
separaţi de părinţii lor
Propunere document de politici publice
5 15.02.2010 Ministerul de interne Îmbunătăţirea eficienţei în managementul pentru
situaţii de urgenţă
Propunere document de politici publice
Notă: niciuna dintre propuneri nu a fost depusă la Guvern sau a constitut o bază pentru HG.
Tabelul A12: Evaluarea notelor de fundamentare
(Un lot 35 din 88 de subiecte cu note de fundamentare au fost depuse la SGG in februarie 2010.)
# Data Iniţiator Act normativ însoţitor NF conţine politici
cu impact fiscal? Returnate
Notă de briefing
UPP
1 MAI Creşterea eficienţei sistemului naţional de management a situaţiilor de
urgenţă
Nu Da Da
2 15.02.2010 MDRT & MAI Proiect HG privind aprobarea programului pentru
reabilitarea/consolidarea clădirilor cu risc seismic
Nu Nu Nu
3 15.02.2010 MAI Proiect de lege pentru ratificarea acordului dintre România şi
Azerbaidjan
Nu Nu Nu
4 15.02.2010 MAI Proiect HG pentru aprobarea acordului de mic trafic la frontiera dintre
România şi guvernul Moldovei
Nu Nu Nu
5 15.02.2010 MAI Proiect HG pentru mutarea câtorva clădiri din domeniul public în
domeniul privat al statului
Nu Nu Nu
6 MAI Proiect HG pentru schimbarea categoriei unor drumuri din judeţul
Suceava
Nu Nu Nu
7 15.02.2010 MAI Proiect HG pentru aprobarea protocolului dintre poliţia de frontieră
dintre România şi Ucraina, privind regulile de navigaţie, etc
Nu Nu Nu
8 19.02.2010 MAI Proiect HG pentru schimbarea categoriei unor drumuri în judeţul
Harghita
Nu Nu Nu
9 ? - Proiect HG pentru mutarea câtorva clădiri din domeniul public în
domeniul privat al statului
Nu Nu Nu
10 ? - Proiect de HG pentru schimbarea categoriei unor drumuri din judeţul
Covasna
Nu Nu Nu
11 ? - Proiect HG privind clădiri din sectorul public transferate la ministerul
administraţiei si internelor
Nu Nu Nu
12 ? - Proiect HG privind clădiri din sectorul public transferate la ministerul
administraţiei si internelor
Nu Nu Nu
13 1.03.2010 MAI Proiect HG pentru Strategia Naţională e management integrat la
graniţa cu România 2010 – 2012
Da Nu Nu
14 MAI Proiect OUG pentru modificarea Legii Arhivelor Naţionale Da Nu Nu
15 MAI Proiect HG pentru modificarea unor simboluri şi uniforme ale
personalului militar din MAI
Nu Nu Nu
16 MAI Proiect HG privind aprobarea cooperării dintre MAI şi omologul din
landul Hesse
Nu Nu Nu
17 MAI Proiect de lege pentru ratificarea acordului dintre România şi
Azerbaidjan pentru cooperarea în combaterea crimei organizate
Nu Nu Nu
18 04/02/2010 MS Proiect HG pentru aprobarea standardelor de cost pentru anumite
servicii medicale, asistenţă medicală comunitară şi mediatori sanitari
pentru roma
Da Nu Nu
19 24/02/2010 MS Proiect HG pentru aprobarea bugetului pe 2010 pentru câteva
companii naţionale aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii
Nu Nu Nu
20 25/02/2010 MS Proiect HG pentru aprobarea bugetului pe 2010 pentru câteva
companii naţionale aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii
Nu Nu Nu
21 22/02/2010
MJ Proiect de lege pentru ratificarea Convenţiei Consiliului Europei Nu Nu Nu
22 2010-02-10 MECTS Proiect HG privind participarea României la programe internaționale
de educaţie
Nu Nu Nu
23 2010-02-19 MECTS Proiect HG privind modificările normelor metodologice privind
ajutorul financiar pentru susţinerea şi stimularea achiziţionării de
computere
Da Nu Nu
24 2010-03-03 MECTS Proiect HG pentru alocarea la bugetul de stat al fondurilor necesare
pentru contractarea şi implementarea proiectelor PHARE
Da Nu Nu
25 2010-03-05 MECTS Proiect de lege privind ratificarea acordului dintre România şi Cipru
privind recunoaşterea reciprocă a diplomelor de studii
Nu Nu Nu
26 2010-03-05 MECTS Proiect de lege care amendează legea privind recunoaşterea
diplomelor şi a certificatelor profesorilor emise în România
Da Nu Nu
27 2010-03-15 MECTS Proiect de lege pentru amendarea OG privind crearea şi funcţionarea
parcurilor ştiinţifice şi tehnologice
Da Nu Nu
28 2010-03-19 MECTS Proiect de lege pentru ratificarea acordului dintre România şi
Organizaţia Europeană pentru Studiu Nuclear
Nu Nu Nu
29 2010-03-30 MECTS Proiect de HG pentru aprobarea numărului total de persoane pentru
învăţământ preuniversitar şi universitar în anul de studiu
Da Nu Nu
30 2010-04-13
MECTS Proiect HG pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici pentru
19 obiective de investiţii, grădiniţe noi cu 2, 3 şi 4 grupe, incluse în
“Programul de incluziune socială”
Da Nu Nu
31 2010-05-21
MECTS Proiect HG pentru suplimentarea bugetului Ministerului Educaţiei din
rezervele bugetare ale guvernului în 2010
Nu Da Da
32 2010-02-03
Ministerul
dezvoltării
regionale şi
turismului
Proiect OUG pentru modificarea precedentei OUG privind masuri
bugetar-financiare
Da No No
33 2010-03-22 Ministerul
dezvoltării
regionale şi
OUG pentru ajustarea OUG anterioare privind organizarea
activităţilor din turism
Nu Da Da .- fără impact
social şi
economic
turismului
34 2010-03-22 Ministerul
dezvoltării
regionale şi
turismului
Proiect HG pentru amendarea precedentei HG privind reabilitarea de
drumuri
Nu Da Da – fără impact
financiare
Fără aranjamente
de implementare
35 20.01.2010 Ministerul
Transporturilor
şi infrastructurii
Proiect HG pentru aprobarea bugetului Companiei Naţionale de
Drumuri pentru 2009
Nu Da Da – HG era
pentru bugetul pe
2009, dar bugetul
pentru 2010 era
deja aprobat în
Parlament.
Detaliile legate
de impactul
financiar au fost
cerute
ministerului
iniţiator.
Tabelul A13: Evaluarea Pregătirii şi Revizuirii Planului Strategic Ministerial
2008 2009
# planuri strategice
finalizate
# planuri strategice
revizuite de SGG
# planuri strategice
revizuite de MFP
# planuri strategice
finalizate
# planuri strategice
revizuite de SGG
# planuri strategice
revizuite de MFP
Toate ministerele, cu
excepţia Ministerului
Afacerilor Externe
Toate ministerele, cu
excepţia Ministerului
Afacerilor Externe
Toate ministerele, cu
excepţia Ministerului
Afacerilor Externe (nu
este clară analiza în
detaliu la acest nivel)
5 ministere 5 1
Tabelul A14: Pregătirea răspunsurilor la documente/legi UE
(Cele mai recente 25 de documente oferite pentru formularea de comentarii.)
# Data Titlu Tip de document Opinia Guvernului Comentarii
1 septembrie
2007
Revizuirea bugetului UE Comunicat CE DAE a redactat HG privind crearea unui grup
de lucru interministerial pentru formularea
poziţiei României privind perspectivele de
buget şi negocieri financiare cu UE
DAE a coordonat consultările publice pe acest
subiect, a elaborat TR pentru analiza de impact
a propriilor resurse UE şi a participat la
negocieri bilaterale cu alte state membre
Probleme: resurse insuficiente (umane şi
financiare) pentru studii sectoriale de impact şi
pentru analize, precum şi lipsa de cooperare dintre
administraţia publică şi mediul academic.
Recomandări: alocarea de resurse suplimentare
pentru analiza şi studiile de impact şi crearea
grupurilor de lucru comune împreună cu
administraţia, experţii şi mediul academic.
2 Decembrie
2008
Proiect de directivă privind deşeurile
echipamentelor electrice şi electronice
(WEEE)
Legislativ - Directivă DAE s-a integrat în grupul de lucru
interministerial creat pentru redactarea poziţiei
de ţară. DAE a coordonat şi sprijinit acest
mandat de negociere.
Probleme: capacitate administrativă insuficientă
pentru sectorul Afaceri Europene. Restricţiile
financiare au afectat reprezentarea Guvernului
României la nivel UE şi pentru susţinerea
intereselor ţării.
Recomandări: reducerea fluctuaţiei de personal şi
reţinerea celor mai buni experţi; alocarea resurselor
financiare pentru analiza şi studierea poziţiilor ţării
3 Decembrie
2008
Proiect de directivă privind restricţiile de
utilizare ale unor substanţe periculoase în
echipamentele electrice şi electronice
(RoHS -recast)
Legislativ - Directivă DAE a fost implicată în grupul de lucru
interministerial care a fost creat pentru
elaborarea poziţiilor României. DAE a
coordonat şi sprijinit negocierilor. mandate
. Restricţiile financiare au afectat reprezentarea
Guvernului României la nivel UE şi pentru
susţinerea intereselor ţării.
Recomandări: reducerea fluctuaţiei de personal şi
reţinerea celor mai buni experţi; alocarea resurselor
financiare pentru analiza şi studierea poziţiilor ţării
4 Ianuarie
2009
Propunere de Reglementare privind
siguranţa rezervei de gaz natural –
înlocuieşte directiva 2004/67/EC
Legislativ – Reglementare DAE a participat la formularea poziţiei de ţară
alături de ministerele de linie aferente
Probleme: lipsa unui studiu de impact a creat
probleme în definirea poziţiei ţării pentru a reflecta
cât mai bine interesele României.
Recomandare: în domeniul energiei finanţarea unor
studii detaliate este de natură urgentă pentru a
evalua impactul măsurilor propuse de UE pentru
sectorul naţional energetic
5 Februarie
2009
Consultarea publică organizată de CE
vizavi Documentul – care transformă
diversitatea teritorială într-un avantaj de
coeziune
Document Strategic DAE a fost implicată activ în finalizarea
contribuţiei României la document
Recomandare : o mai bună coordonare între
ministerele de finanţe şi dezvoltare regională
6 Aprilie
2009
Propunere de Directivă în ce priveşte
investiţia alternativă de fonduri
Legislativ – Directivă DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: câteva instituţii financiare fără legături
cu aparatul de lucru al guvernului au fost implicare
şi au rezultat dificultăţi.
Recomandări: luând în considerare competențele în
sectorul financiar pe care la au anumite instituţii ,
acestea trebuie să fie implicate în mecanismul
existent
7 Iulie 2009 Propunere pentru Reglementarea
Consiliului în ce priveşte notificarea
Comisiei de infrastructura energetică
proiecte de investiţii în cadrul UE
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Recomandare: utilizarea abilităţilor experţilor de la
departamentul ministerial AE şi DEA pentru
organizarea de cursuri de formare.
8 Septembrie
2009
Pachet legislativ privind monitorizarea
financiară europeană
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: câteva instituţii financiare fără legături
cu aparatul de lucru al guvernului au fost implicare
şi au rezultat dificultăţi.
Recomandări: luând în considerare competențele în
sectorul financiar pe care la au anumite instituţii ,
acestea trebuie să fie implicate în mecanismul
existent
9 Septembrie
2009
Propunere de directivă cu privire la
prospect
Legislativ - Directivă DAE a coordonat procesul de elaborare a
procesului de elaborare şi sprijinire a
mandatului general, cu privire la propunerea de
directivă.
Probleme: câteva instituţii financiare fără legături
cu aparatul de lucru al guvernului au fost implicare
şi au rezultat dificultăţi.
Recomandări: luând în considerare competențele în
sectorul financiar pe care la au anumite instituţii ,
acestea trebuie să fie implicate în mecanismul
existent
10 Octombrie
2009
Planul SET Plan – Planul European
Strategic privind tehnologiile energetice
Proiect de concluzii ale
Consiliului
DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: lipsa unui studiu de impact a creat
probleme în definirea poziţiei de ţară, cea care
reflectă cel mai bine interesele României
Recomandare: alocarea de fonduri pentru evaluarea
de impact economic, sociale şi de mediu – necesar
pentru fundamentarea poziţiei de ţară.
11 Noiembrie
2009
Pachetul pentru eficienţă energetică –
include trei directive
Legislativ - Directivă DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: absenţa studiilor de impact
12 Noiembrie
2009
Propunere pentru Reglementarea privind
standardele de performanţă pentru maşini
cu emisii de CO2
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: capacitate administrativă insuficientă
pentru sectorul Afaceri Europene. Restricţiile
financiare au afectat reprezentarea Guvernului
României la nivel UE şi pentru susţinerea
intereselor ţării.
Recomandări: reducerea fluctuaţiei de personal şi
reţinerea celor mai buni experţi; alocarea resurselor
financiare pentru analiza şi studierea poziţiilor ţării
13 Ianuarie
2009
Programul pentru alocarea asistenţei
financiare pentru contribuţia în domeniul
energiei
Hotărâre privind finanţarea
proiectelor de infrastructura
de gaz natural şi
electricitate
DAE a andosat mandatele experţilor care au
negociat.
Probleme: întârzieri la transmiterea mandatelor de
negociere
Recomandări: DAE ar putea organiza training-uri
14 Ianuarie
2010
Documentul Preşedinţiei 5214/10 privind
îmbunătăţirea furnizării de hrană în Europa
Document pentru dezbatere DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme legate de mandatele şi reprezentarea
României la UE la nivel de grupuri de lucru
15 Februarie
2010
Propunere pentru reglementarea patentului
UE
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
-
16 Februarie
2010
Proiect de acord privind jurisdicţia
patentului european
Legislativ – tratat
internaţional
DAE a sprijinit MJ la elaborarea poziţiei
naţionale.
-
17 Martie 2010 Propunere pentru reglementarea
Parlamentul European privind informarea
consumatorilor asupra produselor
alimentare
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme – implicare scăzută a unor agenții
18 Martie
2010
Concluziile preşedinţiei privind viitorul
PAC după 2013
Doc 745/10 AGRI DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: formularea mandatelor
19 Martie 2010 Perspectiva Strategică asupra agriculturii şi
PAC în UE 2020
Doc 7453/10 AGRI 79 DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
-
20 Aprilie
2010
Plan de Acţiune pentru implementarea
Programului Stockholm
Comunicat COM DAE a integrat aici poziţia diverselor instituţii. Probleme: cooperarea inter-instituțională –
întârzieri la transmiterea informaţiei cerute
21 Aprilie
2010
Proiect de Concluzii ale Consiliului privind
“Durabilitatea sistemelor de securitate
socială pentru atingerea obiectivelor pensii
adecvate şi incluziune socială”
Proiect de concluzii ale
Consiliului
DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
O bună cooperare cu Ministerul Muncii
22 Aprilie
2010
Propunere de Reglementare privind
produsele cu biacide
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: cooperarea inter-instituţională
23 Aprilie
2010
Propunere de Directiva privind drepturile
consumatorilor
Legislativ - Directivă DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară. DAE s-a implicat activ la nivel
UE
Probleme: cooperarea inter-instituţională şi o
reprezentare insuficientă la nivel UE
24 Aprilie
2010
Propunere de directiva privind drepturile
pacienţilor pentru asistenţă medicală
transfrontalieră
Legislativ - Directivă DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară. DAE s-a implicat activ la nivel
UE
Probleme: cooperarea inter-instituţională şi o
reprezentare insuficientă la UE. Un dosar dificil,
necesită un proces de consultare intensiv la nivel
naţional
25 Aprilie
2010
Propunere de reglementare pentru
armonizarea condiţiilor pentru comerţul cu
produse de construcţii
Legislativ – Reglementare DAE a coordonat procesul de formulare a
poziţiei de ţară
Probleme: cooperarea inter-instituţională şi o
reprezentare insuficientă la nivel UE
Tabelul A15: evaluarea ordonanţelor de urgenţă
(OUG aprobate de Guvern în timpul primului trimestru 2010)
# Data Iniţiatorul Ordonanţa de Urgenţă Legea însoţitoare Data publicării
în MO
Zile lucrătoare
între aprobare şi
MO
1 25.01.2010 Ministerul Muncii,
Ministerul de Finanţe
OUG 1 proiect de lege privind anumite măsuri
pentru repoziţionarea anumitor categorii de RU
în cadrul sectorului public, salariile acestora şi
alte măsuri bugetare
- Na
2 29.01.2010 SGG OUG 2 privind măsurile de organizare şi
funcţionare a aparatului de lucru al guvernului
pentru modificarea anumitor acte normative
Nu sunt menţionate în numele
ordonanţei. Trebuie verificat
conținutul acesteia.
Na
3 05.02.2010 Ministerul Mediului OUG 3 privind modificările din Legea
gestionării resurselor de apă 107/1996
Legea gestionării resurselor de apă
107/1996 19.02.2010 10
4 10.02.2010 Ministerul Muncii OUG 4 privind măsurile de protecţie socială
pentru 2010
10.02.2010 3
5 05.02.2010 Ministerul Justiţiei OUG 5 privind crearea , organizarea I
funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru
Cetăţenie
- 15.02.2010 6
6 10.02.2010 Ministerul Sănătăţii OUG 6 modificarea Legii 143/2000 privind
prevenirea şi combaterea consumului ilegal de
droguri şi Legea 339/2005 privind statutul legal
al plantelor, substanţelor şi a altor substanţe
psihotrope
Legii 143/2000 privind prevenirea şi
combaterea consumului ilegal de
droguri şi Legea 339/2005 privind
statutul legal al plantelor, substanţelor
şi a altor substanţe psihotrope
15.02.2010 3
7 10.02.2010 Ministerul
Economiei
OUG 7 privind modificarea OUG 189/2002
privind măsurile de compensare pentru
contractele de achiziţii publice în domeniul
apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale
aprobată de Legea..
OUG 189/2002 privind măsurile de
compensare pentru contractele de
achiziţie publică în domeniul apărării,
ordinii publice şi siguranţei naţionale,
aprobată de Legea …
01.03.2010 14
8 17.02.2010 Ministerul Apărării OUG 8 privind măsurile fiscale pentru servicii
furnizate de Compania Naţională Romtehnica
către Ministerul Apărării Naţionale
19.02.2010 2
9 17.02.2010 Ministerul Finanţelor OUG 9 privind aprobarea pentru sprijinul
acordat programelor şi beneficiarilor proiectelor
în domenii prioritare pentru economia României,
finanţate prin instrumente structurale UE,
alocate României
17.02.2010 0
10 23.02.2010 Ministerul
Finanţelor, Banca
Naţională a
României
OUG 10 privind ratificarea scrisorii de intenţie
în relaţie cu FMI
23.02.2010 0
11 23.02.2010 Ministerul Finanţelor OUG 11 pentru ratificarea Memorandumului de
Înţelegere între CE şi România
23.02.2010 0
12 23.02.2010 Ministerul de
Interne, Ministerul
Afacerilor Externe
OUG pentru modificarea OUG 194/2002 privind
regimul străinilor în România
OUG 194/2002 privind regimul
străinilor în România 01.03.2010 4
13 23.02.2010 Dezvoltare
Regională
OUG pentru modificarea Legii asupra creării
Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe
Legea 152/1998 privind crearea
Agenției Naţionale pentru Locuinţe 04.03.2010 7
14 23.02.2010 Ministerul Mediului OUG pentru modificarea OUG 196/2005 privind
Fondul de Mediu
Modificarea OUG 196/2005 privind
Fondul de Mediu 04.03.2010 7
15 23.02.2010 Ministerul Muncii OUG pentru măsurile care stimulează munca şi
reduc şomajul în 2010
01.03.2010 4
16 03.03.2010 Ministerul de
interne,
Ministerul Mediului
OUG pentru anumite măsuri care cresc eficienţa
conservării coridorului de graniţă, linia şi
semnele de graniţă
na
17 03.03.2010 Ministerul
Agriculturii
OUG pentru modificarea dispoziţiilor privind
plăţile în agricultura prin Legea 247/2005
privind proprietatea şi reforma în justiţie
Legea 247/2005 privind proprietatea şi
reforma în justiţie
na
18 09.03.2010 Ministerul Finanţelor OUG pentru modificare OUG 71/2009 privind
plăţile pentru personalul din sectorul public
OUG 71/2009 na
19 09.03.2010 Ministerul
Agriculturii
OUG pentru modificare OUG 74/2009 privind
managementul fondurilor structurale şi
modificarea Legii 218/2005 asupra stimulării
absorbţiei SAPARD etc
OUG 74/2009
Legea 218/2005 na
20 17.03.2010 SGG, Institutul
Naţional de
Statistică,
Ministerul de Interne
OUG pentru modificarea OUG 36/2007 privind
recensământul populaţiei şi al gospodăriilor
EO no. 36/2007 na
21 24.03.2010 Ministerul
Agriculturii
OUG pentru anumite servicii oferite
Ministerului Agriculturii
- na
22 24.03.2010 Ministerul de Finanţe OUG pentru modificare Legii 571/2003 asupra
Codului Fiscal
Legea 571/2003 asupra Codului Fiscal na
23 24.03.2010 Autoritatea Sanitară
Veterinară
OUG privind identificarea şi înregistrarea
animalelor
na
24 24.03.2010 Ministerul
Agriculturii
OUG pentru implementare programului pentru
sprijinul consumului de fructe în şcoli
na
25 24.03.2010 Ministerul
Dezvoltării
Regionale
OUG pentru modificarea OG 58/1998 privind
activităţile turistice în România
GO no 58/1998 na
26 31.03.2010 Ministerul de Finanţe
Ministerul de Justiţie
OUG de modificare a OUG 99/2006 privind
instituţiile de credit.
OUG 99/2006 na
27 31.03.2010 Ministerul de Finanţe
Ministerul
Transporturilor
Ministerul
Economiei
OUG pentru modificarea Legii 79/2008 privind
măsurile economico-financiare pentru afaceri
Legea 79/2008 na
28 31.03.2010 Ministerul
Dezvoltării
Regionale
OUG pentru finanţarea în 2010 a programului
“Renaşterea satului românesc – 10 case pentru
specialişti”
na
29 31.03.2010 Ministerul
Economiei
Ministerul Mediului
OUG pentru capitalizarea surplusului cantităţii
alocate Românei de Protocolul de la Kyoto
na
30 31.03.2010 Ministerul de Finanţe
Ministerul
Economiei
OUG care modifică OUG 60/2009 privind
implementarea programului “Prima Casa”
OUG 60/2009 na
Medie 4.62 zile
Tabelul A16: Legi cu mandate nefinanţare afectate de OUG
# Data Iniţiator Numele Legii Ordonanța de Urgenţă (dacă e folosită
pentru suspendarea Legii)
Data
ordonanţei
Impactul fiscal
(mil. lei)
1 09.07.1998 Guvernul României Legea 142/1998 privind alocarea
tichetelor de masă
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 1.66
2 17.05.2006 Norica Nicolai, Mihail
Antonie
Legea 193/2006 privind alocarea
tichetelor cadou şi a tichetelor de
grădiniţă
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 2.93- tichete cadou
3 18.02.2009 Guvernul României OUG 8/2009 privind alocare tichetelor
de vacanţă
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 4.1i
4 14.04.2006 Guvernul României Legea 95/2006 privind reforma în
sectorul sănătăţii, art.259 art.(3) şi
art.260 paragraf .(1)
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 2.45
5 04.12.2008 Guvernul României OUG 209/2008 pentru modificarea
Legii 19/2000 privind sistemul public
de pensii, art. II
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 1.9
6 07.11.2008 Bădălău Niculae, Băeşu
George, Bejinariu
Eugen, Dorneanu Valer,
Iordache Florin, Năstase
Adrian, Sârbu Marian,
Nicolae Şerban
Legea 263/2008 privind sistemul de
pensii şi alte măsuri de securitate
socială pentru lucrătorii din
agricultură, art.74, art.102, art.103
alin.(2)
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 0.59
7 17.03.2000 Guvernul României Legea 19/2000 privind sistemul public
de pensii şi alte drepturi de asigurare
socială, art.80 alin.(1) şi (3)
OUG 114/2009 privind măsuri financiar
bugetare
23.12.2009 5.09
Tabelul A17: Implementarea Programului Legislativ Anual al Guvernului 2009
# Proiecte de lege propune în 2009
Program
Total # proiecte de lege aprobate de
guvern în 2009
# proiecte de lege aprobate din program # proiecte de lege aprobate nu din
Program
240 231* 72 159
* există discrepanţe între cifrele din tabelul pe 2009 din Tabelul A4 şi cele din A17 întrucât au fost furnizate de două surse. SGG nu a putut oferi echipei CG o reconciliere a
cifrelor.
Tabelul A18: Revizuirea ordonanţelor de către Parlament
Ordonanţe de urgenţă
aprobate de Parlament 2008 2009 2010
Aprobate total 120 214
din care:
60 – iniţiate de guvernul actual
154 – iniţiate de guvernul trecut
23
din care:
21 iniţiate de guvernul curent
2 iniţiate de guvernul trecut
Neaprobate total 10 27
din care:
3 inițiate de guvernul actual
24 – iniţiate de guvernul trecut
4
din care:
2 – iniţiate de guvernul curent
2- iniţiate de guvernul trecut
Tabelul A19: Proiecte de lege aprobate de Senat în 2009
Aprobări totale Iniţiate de Guvern Iniţiate de parlamentari
447 350 97
Proiecte de lege
Ordonanţe de
urgenţă
Ordonanţe
simple
94 229 27 Sursa: Buletinul legislativ al Senatului - sesiunile din februarie –iunie şi septembrie – decembrie 2009
Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 15 octombrie 2010 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.