Banca Mondială

Regiunea Europa și Asia Centrală  

Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Analiza Funcțională a Sectorului Dezvoltare Regională şi Turism în România Cod SMIS: 37608 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 15 septembrie 2011 – 14 mai 2012

ii

Cuprins

Rezumat ........................................................................................................................................................................ix

1. Introducere ............................................................................................................................................................ 1

1.1 Obiectiv ........................................................................................................................................................ 1

1.2 Scopul Evaluării Funcţionale ....................................................................................................................... 1

1.3 Metodologia evaluării .................................................................................................................................. 1

1.4 Destinatari .................................................................................................................................................... 3

1.5 Context ........................................................................................................................................................... 3

2. Privire de ansamblu asupra Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului ................................................ 8

2.1 Mandatul de Ansamblu ................................................................................................................................ 8

2.2 Structura Organizatorică .............................................................................................................................. 8

2.2.1 Direcţiile Principale şi Direcţiile Generale .......................................................................................... 8

2.2.2 Agenţii Subordonate, Companii şi Instituţii de Cercetare ................................................................. 11

2.2.3 Agenţiile de Dezvoltare Regională şi Birourile CTE ........................................................................ 12

2.3 Structura Bugetului .................................................................................................................................... 12

2.4 Personal ...................................................................................................................................................... 13

2.5 Înspre Descentralizarea Implementării Politicii Regionale (2014–2020)................................................... 14

2.5.1 Cadrul Subnaţional din prezent pentru Implementarea Politicilor Regionale ................................... 14

2.5.2 Modelul de Dezvoltare Regională a României .................................................................................. 14

2.5.3 Lecţii de la Alte State Membre .......................................................................................................... 16

3. Evaluarea Managementului Politicilor Publice .............................................................................................. 19

3.1 Dezvoltarea strategiei: Priorităţi, Sinergii, Coordonare, Coerenţă ............................................................. 21

3.1.1 Planul Strategic Instituţional (PSI) al MDRT (2010-2013) ............................................................... 21

3.1.2 Formularea Politici Publice: Recomandări ....................................................................................... 25

3.2 Monitorizarea Performanţei în cadrul MDRT ............................................................................................ 26

3.2.1 Provocări ........................................................................................................................................... 26

3.2.2 Recomandări ...................................................................................................................................... 27

3.3 Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială— Politicile de Dezvoltare Regională şi Planificare ....... 29

3.3.1 Structură şi Responsabilităţi .............................................................................................................. 29

3.3.2 Stabilire programe şi Bugetare .......................................................................................................... 30

3.3.3 Personal ............................................................................................................................................. 31

3.3.4 Colaborări şi Sinergii ......................................................................................................................... 32

3.3.5 Provocări ........................................................................................................................................... 32

3.3.6 Recomandări ...................................................................................................................................... 33

3.4 Direcţia Tehnică în Construcţii (DTC)—Rolul de reglementare al MDRT ............................................... 36

3.4.1 Structură şi Responsabilităţi .............................................................................................................. 36

iii

3.4.2 Stabilire programe şi Bugetare .......................................................................................................... 37

3.4.3 Personal ............................................................................................................................................. 37

3.4.4 Colaborări şi Sinergii (interne şi externe la MDRT) ......................................................................... 38

3.4.5 Provocări Cheie ................................................................................................................................. 38

3.5 Inspectoratul de Stat în Construcţii (ISC)—Punerea în aplicare a Regulamentelor ................................... 39

4. Analiza managementului operaţional ...................................................................................................................... 41

4.1 Programul operaţional regional (POR)....................................................................................................... 41

4.1.1 Structura şi responsabilităţile POR .................................................................................................... 42

4.1.2 Programare şi bugetare ...................................................................................................................... 42

4.1.3 Personalul .......................................................................................................................................... 44

4.1.4 Colaborare şi sinergii ......................................................................................................................... 44

4.1.5 Provocări ........................................................................................................................................... 45

4.1.6 Recomandări ...................................................................................................................................... 52

4.2 Direcţia Generală pentru Cooperare Teritorială Europeană ....................................................................... 57

4.2.1 Structură şi responsabilităţi ............................................................................................................... 57

4.2.2 Programare şi Bugetare .............................................................................................................................. 59

4.2.3 Personal ...................................................................................................................................................... 60

4.2.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe pentru MDRT) ........................................................................... 60

4.2.5 Provocări .................................................................................................................................................... 61

4.2.6 Recomandări .............................................................................................................................................. 68

4.3 Direcţia Generală pentru Lucrări Publice (DG-LP)........................................................................................... 70

4.3.1 Structură şi Responsabilităţi ....................................................................................................................... 70

4.3.2 Programare şi Bugetare .............................................................................................................................. 72

4.3.3 Personal ...................................................................................................................................................... 72

4.3.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe MDRT) ...................................................................................... 73

4.3.5 Provocări (privind punerea în aplicare şi mandatul) .................................................................................. 73

4.3.6 Agenţia Naţională pentru Locuinţe ............................................................................................................ 74

4.3.7 Recomandări .............................................................................................................................................. 75

4.4 Direcţia Generală pentru Turism ....................................................................................................................... 78

4.4.1 Structură şi responsabilităţi ........................................................................................................................ 80

4.4.2 Programare şi Bugetare .............................................................................................................................. 81

4.4.3 Personal ...................................................................................................................................................... 83

4.4.4 Colaborare şi sinergii ................................................................................................................................. 84

4.4.5 Provocări .................................................................................................................................................... 86

4.4.6 Recomandări .............................................................................................................................................. 87

5. Analiza Bugetului şi Managementul Financiar ........................................................................................................ 90

5.1 Direcţia Generală Economică şi Administrativ (DG-EA) ................................................................................. 90

5.2 Bugetul şi Sursele de Finanţare ale MDRT ....................................................................................................... 90

5.3 Procesul de formulare a bugetului ..................................................................................................................... 93

iv

5.4 Executia bugetara ....................................................................................................................................... 95

5.4.1 Planificarea financiară şi alocarea de fonduri pe parcursul anului .................................................... 95

5.4.2 Procesarea Plăţilor ............................................................................................................................. 96

5.5 Contabilitate şi Raportare ........................................................................................................................... 97

5.6 Contabilitate financiară şi sisteme software de raportare ........................................................................... 98

5.7 Controale Financiare cu privire la Executia Bugetară ................................................................................ 98

5.8 Audit Intern ................................................................................................................................................ 99

5.9 Recomandări ............................................................................................................................................ 100

6. Analiza Achizițiilor Publice ......................................................................................................................... 101

6.1 Analiza Procedurilor de Achiziții Publice ............................................................................................... 101

6.1.1 Departamente interne specializate în achiziţii publice .................................................................... 102

6.1.2 O platformă electronică unică pentru promovarea contractelor de achiziţie publică ....................... 103

6.1.3 Praguri pentru deschiderea competiţiei la nivel naţional, UE sau Organizaţia Mondială a Comerţului

(OMC) şi regulile de publicitate aplicabile ....................................................................................................... 103

6.1.4 Mecanisme Unice de Soluţionare a Contestaţiilor ........................................................................... 103

6.1.5 Tipuri de procedură pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice ......................................... 104

6.1.6 Durata estimată a procedurii de atribuire a contractelor .................................................................. 105

6.1.7 Tipuri de contract de achiziţie publică............................................................................................. 105

6.1.8 Procesul de achiziţie ........................................................................................................................ 105

6.2 Constrângeri şi provocări pentru o achiziţie publică de înaltă calitate ..................................................... 106

6.3 Recomandări pentru îmbunătățirea calității achizițiilor publice ............................................................... 109

6.3.1 Acțiuni pe termen scurt (6 luni sau mai puțin) ................................................................................ 109

6.3.2 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 12 luni) .................................................................................. 109

6.3.3 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 18 luni) ......................................................................................... 109

Anexa 1: Planul de Actțiune Propus pentru MDRT ................................................................................................. 111

Anexa 2: Organigrama Oficială a MDRT ................................................................................................................. 130

Anexa 3: Rezumat la Planului Strategic Instituţional al MDRT (2007-2013) ......................................................... 131

Anexa 4: Programul Operaţional Regional al României și Programul de Cooperare Teritorială Europeană .......... 139

Descriere pe scurt a Programelor de Cooperare Teritorială Europeană Sprijinite de UE ...................................... 145

Anexa 5: Alinierea Durabilă a Capacităţilor de Afaceri pentru Implementarea Sistematică a Planului Principal de

Turism 2007-2026 ..................................................................................................................................................... 154

Anexa 6: Analiza Achiziţiilor Publice în România .................................................................................................. 155

v

Rata de schimb valutar

1 EURO = 4.2 RON

1 RON = 0.35 US $

ABREVIERI ŞI ACRONIME

AA Autoritatea de Audit

AC Autoritatea de Certificare

ADR Agenţia pentru Dezvoltare Regională

AF Analiză Funcţională

AF MDRT Analiza Funcţională a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului

AI Agenţii Intermediare

AM Autoritatea de Management

AN Autoritatea Naţională

ANAT Agenţia Naţională a Agenţiilor de Turism

ANL Agenţia Naţională pentru Locuinţe

ANRAP Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Achiziţiilor Publice

AT Asistenţă Tehnică

CCC Comisia de Conducere Comună

CCTM Cadrul de cheltuieli pe termen mediu

CDR Comisia pentru Dezvoltare Regională

CM Comisia de Monitorizare

CMC Comisia de Monitorizare Comună

CNRRS Centrul Naţional pentru Reducerea Riscului Seismic

CNSC Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor

CPN Control de prim nivel

CTE Consiliul Tehnic şi Economic

CTE Cooperarea Teritorială Europeană

DAS Direcţii Activităţi Strategice

DG Direcţia Generală

DG EA Direcţia Generală Economică şi de Administrare

DG LP Direcţia Generală pentru Lucrări Publice

DGAEAE Direcţia Generală Afaceri Economice şi Afaceri Externe

DG-DT Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială

DGMCIP Direcţia Generală de Metodologie Contabilă Instituţii Publice

DT Direcţia Tehnică

DT Direcţia Tehnică

DTC Direcţia Tehnică în Construcţii

EC/EU Comisia European/Uniunea Europeană

ESPON Reţeaua Europeană de observare a Dezvoltării şi Coeziunii Teritoriale

vi

EUR Euro

FAQ Întrebări frecvent adresate

FC Fondul de Coeziune

FEADR Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală

FEDR Fondul European de Dezvoltare Regională

FIFO Metoda FIFO

FS Fonduri Structurale

FSE Fondul Social European

GD Hotărâre de Guvern

IMM Întreprinderi Mici şi Mijlocii

INCDT Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare în Turism

IPA Instrument de Asistenţă pentru preaderare

JOCE Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene

JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

LAP Legea Achiziţiilor Publice

M&E Monitorizare şi Evaluare

MADR Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale

MDRT Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului

MFP Ministerul Finanţelor Publice

MTI Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

NUTS II Nomenclatura Unităţilor Teritoriale pentru Statistică II

OMTNU Organizaţia Mondială a Turismului Naţiunilor Unite

ONG Organizaţii Non Guvernamentale

ONT Organizaţia Naţională pentru Turism

PC-uri Puncte de Contact

PEV Politica Europeană de Vecinătate

PI Puncte de Informare

PIB Produsul Intern Brut

PIDU Planul Integrat de Dezvoltare Urbană

PNDI Programul Naţionale de Investiţii pentru Dezvoltare

PNDR Programul Naţional pentru Dezvoltare Rurală

POM Programul Operaţional de Mediu

POR Program Operaţional Regional

POS Programul Operaţional Sectorial

PSI Plan Strategic Instituţional

ROF Regulamente Organizatorice şi Funcţionale

RON Leu Nou Românesc

SEAP Sistemul Electronic de Achiziţii Publice

SFB Strategia Fiscal-bugetară

SGG Secretariatul General al Guvernului

SICSP Standardele Internaţionale de Contabilitate pentru Sectorul Public

vii

SMI Sistemul de Management al Informaţiilor

STC Secretariatul Tehnic Comun

UCA Unitatea Centrală de Armonizare

UIP Unitatea de Implementare a Proiectelor

UPP Unitatea de Politici Publice

viii

Mulţumiri

Echipa care a realizat evaluarea funcţională privind Dezvoltarea Regională şi a Turismul a fost

formată din: Keith McLean (Şef Echipă Proiect şi Economist Senior în Dezvoltare Socială) şi

Arabela Aprahamian Sena (Senior Operations Officer), Bogdan Constantinescu (Specialist

Senior în Management Financiar), Gabriel Ionita (Specialist Senior în domeniul Agricol), Holger

Kray (Lead Operations Officer), Pierre-Olivier Colleye (Senior Microfinance Specialist), Kosuke

Anan (Tânăr Expert), Marcel Ionescu- Heroiu (Consultant Echipă), Scott Wayne (consultant

internaţional), Victor Giosan (consultant local), şi Carmen Florentina Apostol (consultant local).

Echipa este foarte recunoscătoare pentru sprijinul deosebit şi disponibilitatea Ministrului Elena

Udrea, Ministrului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT), cooperării şi sprijinului

deosebit acordat de Secretarul de Stat Curteanu, întregului MDRT ca şi punct central al evaluării,

disponibilităţii şi colaborării Secretarului de Stat Murgeanu, Secretarului General Nastasia şi

Secretarului General Adjunct Dincă, Directorilor Generali şi Şefilor de Departamente,

directorilor Generali de la ANAL, URBAN-INCERC, Directorilor de la ADR-uri, personalului şi

directorilor tuturor agenţiilor şi unităţilor care au susţinut această evaluare în mod deschis. De

asemenea, echipa doreşte să mulţumească şi D-lui Iaboc Radu şi D-nei Roxana Georgescu de la

Secretariatul General al Guvernului pentru coordonarea şi îndrumarea oferită. Şi nu în ultimul

rând, echipa este foarte recunoscătoare şi Aurei Răducu de la CE - DG Regio pentru

disponibilitatea şi cooperarea sa, precum şi pentru asigurarea unor comentarii detaliate ca şi

recenzent în cadrul acestui raport.

Evaluarea a fost realizată sub îndrumarea şi supravegherea managementului Băncii Mondiale,

inclusiv a lui Peter Harrold (Director pe Ţară), Francois Rantrua (Manager pe Ţară), Caroline

Kende-Robb (Manager Sector Dezvoltare Socială), şi Bill Dorotinsky (Manager Sector,

Management Sector Public), şi Bernard Meyers (Coordonator Evaluare Funcţională a

Programului), şi Carolyn Turk, Specialist Şef Dezvoltare Socială.

În încheiere, echipa este foarte recunoscătoare pentru toate recenziile asigurate de Dl. Tito

Bianchi (Expert Internaţional); Dl. Sorin Ionita (Societatea Academică Română); şi de Dl. Pedro

Ortiz de la Banca Mondială.

ix

Rezumat

Obiectiv

1. Evaluarea Funcţională a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (EF MDRT)

analizează punctele cheie forte şi punctele slabe din punct de vedere funcţional ale MDRT în

ceea ce privesc obiectivele sale şi recomandă măsuri care pot ajuta la îmbunătăţirea eficienţei şi

eficacităţii sale. În cadrul evaluării sunt incluse direcţiile principale (DG-urile) şi departamentele

din cadrul MDRT, precum şi instituţiile relaţionate precum URBAN-INCERC şi Agenţia

Naţională pentru Locuinţe.

Structura Raportului

2. Pe lângă rezumatul introductiv, raportul cuprinde şase capitole principale:

Introducere, Privire de ansamblu asupra MDRT, Managementul Politicii, Managementul

Operaţional, Managementul Bugetului şi Financiar, şi Achiziţiile Publice. Capitolul intitulat

Managementul Operaţional este format din patru secţiuni, fiecare abordând activităţile unei DG

specifice. Aceste secţiuni sunt împărţite în şase subcapitole: (i) Structură şi Responsabilităţi; (ii)

Stabilire programe şi Bugetare; (iii) Personal; (iv) Colaborări Interne şi Externe şi Sinergii; (v)

Provocări; şi (vi) Recomandări. Recomandările din cadrul tuturor acestor secţiuni sunt grupate

după cum urmează: (i) pe termen scurt (mai puţin de 6 luni); (ii) pe termen mediu (6-18 luni); şi

(iii) pe termen lung, fiind necesare mai mult de 18 luni pentru implementare. Principalele

constatări şi recomandări are evaluării funcţionale sunt prezentate pe scurt în continuare.

Context

3. Rolurile, responsabilităţile şi activităţile pentru care MDRT este responsabil sunt

complexe şi necesită mult efort. În general vorbind, MDRT lucrează pentru a transforma

România „într-o ţară dezvoltată în mod echilibrat la nivel teritorial şi regional, care oferă

oportunităţi pentru a satisface dorinţele cetăţenilor în ceea ce privesc utilităţile, locuinţele şi

infrastructura de bază, permiţând astfel o dezvoltare armonioasă şi un turism competitiv‖.

Conform Regulamentelor Organizatorice şi Funcţionale (ROF) ale ministerului, acest obiectiv

poate fi atins prin intermediul unui număr de activităţi subordonate: elaborarea unor politici

guvernamentale privind dezvoltarea regională şi teritorială, cooperarea transfrontalieră,

transnaţională şi interregională, planificarea teritorială, urbanizarea şi arhitectura, locuinţele,

managementul municipal şi dezvoltarea imobiliară, lucrările publice, construcţiile şi turismul,

prin intermediul unor funcţii de planificare strategică, reglementare şi certificare, reprezentare,

autoritate, administrarea şi implementarea unor programe finanţate din surse naţionale, de la

UE sau din alte surse legal instituite, şi promovarea şi coordonarea destinaţiilor turistice.

Reconcilierea acestui obiectiv şi a activităţilor stipulate în ROF într-o viziune şi strategie

coerentă, precum şi a unui set de activităţi şi programe nu este o sarcină uşoară, însă

trebuie realizată. MDRT se confruntă cu o provocare importantă în ceea ce priveşte modul de

x

(i) a dezvolta o viziune şi o strategie coerentă pentru minister care să stea la baza obiectivelor

menţionate; (ii) de a crea acest set de activităţi şi programe prin care să se atingă obiectivele; (iii)

de a maximiza sinergiile intra- şi interministerial şi de a minimiza duplicatele; (iv) de a dezvolta

o abordare programatică în ceea ce priveşte alocarea resurselor pentru activităţi sau programe; şi

(v) introducerea unui sistem clar şi riguros de măsurare şi monitorizare a performanţei în vederea

evaluării progresului privind îndeplinirea obiectivelor. Şi nu în ultimul rând, MDRT trebuie să

asigure un personal corespunzător şi resurse umane cu competenţe diverse astfel încât să acopere

o gamă variată de activităţi şi programe, şi să maximizeze performanţa sectoarelor prioritare.

Până în prezent nu s-au înregistrat mari progrese în acest sens.

4. Una dintre principalele dificultăţi se datorează faptului că domeniul de aplicare a

sectorului şi scopul MDRT s-au modificat de multe ori în ultimii ani. Acesta a evoluat din

unirea dintre Ministerul de Integrare Europeană, şi Planificare Spaţială şi Delegare Lucrări

Publice din cadrul Ministerului Transportului, Construcţiilor şi Turismului în 2006. În 2007 s-a

transformat în Ministerul Dezvoltărilor, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor. În 2008 nomenclatura

a fost din noua modificată în Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor. În final, a ajuns

la forma din prezent, în 2009, când Ministerul Turismului (fosta Agenţie Naţională de Turism) a

fost contopită formând un singur minister.

5. Evoluţia şi consolidarea MDRT a avut un impact semnificativ şi asupra

personalului şi a resurselor bugetare, ambele fiind reduse considerabil în ultimii ani. În

special atunci când Ministerul Turismului şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor au

fost contopite în 2009, numărul personalului din cadrul acestor entităţi a fost redus de la 1.300 la

725.

6. MDRT are o structură ierarhică relativ plană. Majoritatea departamentelor sunt

conduse de un director general sau de un manager general (uneori de amândoi), cu ajutorul unui

personal subordonat. Structura salarială este de asemenea plană, cu o diferenţă mică între

directori şi subordonaţi. Totuşi, personalul care lucrează la proiectele UE pot beneficia de o

mărire de salariu de până la 75% din salariul de bază. O astfel de diferenţă poate afecta din punct

de vedere moral pe aceia care nu primesc astfel de măriri, precum şi productivitatea acestora, şi

de asemenea, poate reprezenta un stimulent pentru alte unităţi să-şi explice implicarea în

administrarea programelor susţinute prin fonduri UE, mărindu-se astfel birocraţia. Reducerile

salariale de 25% din salariul de bază şi restructurarea de personal determinate de criza

economică de la nivel mondial, nu au făcut decât să sporească complexitatea şi stresul de la locul

de muncă pentru aceşti angajaţi.

7. Bugetul MDRT este dominat de implementarea programelor de investiţii susţinute

financiar de UE. În 2010, ministerul a implementat măsuri politice finanţate printr-o alocare de

aproximativ 4.65 miliarde RON , dintre care 2.1 miliarde RON reprezintă partea din bugetul de

stat administrată de Direcţia Generală Economică şi de Administrare (DG-EA). Mai mult de 65%

din buget a fost dedicat transferului de plăţi UE, finanţat din fonduri UE (în principal Fondul

European de Dezvoltare Regională) şi finanţarea naţională din sursele bugetului de stat. Celălalt

procent de 35% a bugetului acoperă în principal transferurile inter-agenţii pentru programele

finanţate la nivel naţional (25 de procente) şi celelalte alocări din bugetul de stat (10 procente) au

fost destinate cheltuielilor operaţionale şi investiţiilor de capital ale MDRT şi ale celelalte entităţi

de stat (figura 2.2 în textul principal).

xi

Principalele Observaţii ale Raportului

8. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului este o organizaţie complexă care în

principal rămâne o entitate cu trei componente (Dezvoltarea Regională, Lucrările Publice

şi Turismul), fiind responsabilă pentru două tipuri principale de activităţi: (i) elaborarea

strategiilor şi regulamentelor (management politici), care reprezintă funcţii esenţiale ce asigură

directivele strategice ale activităţilor ministerelor; şi (ii) programe şi proiecte de investiţii

(management operaţional) care cuprind funcţiile progresiste, setul de activităţi (în principal

investiţii) care ajută ministerul să-şi îndeplinească obiectivele strategice şi să aibă un impact clar.

9. În realitate, în esenţa sa, MDRT funcţionează în principal ca o agenţie publică,

concentrându-se asupra funcţiilor operaționale (investiţiile) şi nu pe definirea şi asigurarea

unei administrări strategice (conducere). Majoritatea activităţilor şi cheltuielilor au legătură cu

implementarea unei game variate de programe, unele fiind susţinute prin fonduri UE, iar altele

din bugetul de stat (numite în continuare „programe bugetare‖). Aceste programe, deşi sunt

importante, sunt caracterizate de un număr semnificativ de duplicări şi alocări ineficiente de

resurse atunci când se desfăşoară în contextul unor (i) programe de investiţii iniţiate în cadrul

MDRT însuşi şi (ii) programe de investiţii realizate de alte ministere cu responsabilităţi formale

privind investiţiile în infrastructură, precum Ministerul Mediului şi Pădurilor, Ministerul

Transporturilor şi Infrastructurii şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

10. Instabilitatea structurală şi neacordarea unei suficiente atenţii funcţiilor de

administrare, reprezintă cauzele principale ale celor mai multe duplicări de programe.

Structura ministerului s-a modificat de patru ori în ultimii cinci ani, printr-o serie de fuziuni între

ministere şi agenţii. Această modificare nu a ajutat deloc la dezvoltarea consecventă a sferei de

acţiuni. La fel de importante sunt slăbiciunile fundamentale privind modul de abordare a

elaborării politicii şi strategiei, şi monitorizarea şi măsurarea performanţei, majoritatea dintre

acestea fiind neglijate. Multe programe sunt relicve ale structurilor organizatorice trecute ale

ministerului.

11. Drept urmare, totalul programelor de investiţii nu creează un tot unitar consecvent,

şi nici nu există o modalitate clară de evaluare a progresului realizat de minister înspre atingerea

obiectivului de transformare „într-o ţară dezvoltată în mod echilibrat la nivel teritorial şi

regional, care oferă oportunităţi pentru a satisface dorinţele cetăţenilor în ceea ce privesc

utilităţile, locuinţele şi infrastructura de bază, permiţând astfel o dezvoltare armonioasă şi un

turism competitiv.‖

12. MDRT trebuie să-şi reorienteze atenţia dinspre investiţii, reechilibrându-se şi

repoziţionându-se în calitate de actor politic strategic în sectoarele sale principale. Aceasta

înseamnă că MDRT va elabora cadrul politic pentru dezvoltarea regională, a turismului şi

lucrărilor publice, şi va ocupa poziţia celui care indică direcţia şi natura investiţiilor din cadrul

pPORriilor unităţi şi din guvernul României ca un tot unitar. Acest rol politic important va

necesita ca MDRT să-şi modifice abordarea din prezent în mod semnificativ şi să-şi dezvolte un

angajament mult mai serios în ceea ce privesc strategiile sectorului şi cadrele politice.

13. Pentru început, ministerul trebuie să dezvolte o strategie şi o viziune globală

coerentă pentru dezvoltarea regională şi a turismului din România. În practică, aceste

xii

strategii pot fi distincte sau corelate. Strategiile trebuie să fie susţinute de indicatori clari şi

realistici ai performanţei, pentru a măsura astfel progresul ministerului şi progresul naţional în

ceea ce priveşte atingerea obiectivelor sectoriale. De asemenea, MDRT va trebui să evalueze şi

viitoarele programe pPORuse de investiţii şi să determine dacă acestea vor contribui sau nu la

atingerea obiectivelor strategice ale ministerului şi sectoarelor, şi obţinerea unor rezultate

măsurabile şi care să poată fi monitorizate.

14. Planul Strategic Instituţional (PSI) 2010-2013 este unicul document al MDRT prin

care se încearcă formularea unei strategii globale pentru minister. Acesta a fost elaborat de

Unitatea de Politici Publice (UPP), care este autorizată să coordoneze planificarea strategică,

dezvoltarea politicii şi monitorizarea performanţei din cadrul ministerului, însă este foarte

marginalizat. Privit în mod izolat, documentul este bun, prezentând pe scurt activităţile fiecărei

unităţi în parte şi evidenţiind indicatorii simpli ai performanţei şi obiectivele stabilite pentru

viitor. Acesta este însoţit de un buget programatic care indică fondurile necesare în vederea

atingerii acestor obiective, iar limitele de timp sunt stabilite în aşa fel încât să corespundă cu

cronologia fondurilor structurale UE.

15. În realitate, PSI nu beneficiază de o susţinere administrativă din partea MDRT,

deoarece acesta vine mai degrabă ca un răspuns la un ordin extern şi nu ca o recunoaştere

a nevoii pentru o strategie. PSI a fost solicitat de către Secretariatul General al Guvernului prin

Decizia Guvernamentală Nr. 1807 (2006), iar elaborarea sa a fost delegată UPP. În loc să

prezinte o viziune şi strategie clară pentru MDRT cu indicatori măsurabili şi care să poată fi

monitorizaţi, PSI narează funcţiile atribuite MDRT în cadrul unui document strategic. Raportul

elaborat de PSI pare să nu fi beneficiat de supravegherea sau de coordonarea unui management

superior.

16. Chiar dacă UPP trebuie să ajute alte departamente în redactarea documentelor de

politici publice pentru noi proiecte legislative, în realitate această unitate este rareori

consultată. Modificările politice sunt de obicei iniţiate într-un vid, fără a se lua prea mult în

considerare modul în care aceste modificări vor afecta celelalte unităţi sau sectoare. În plus,

documentele politice sunt rareori întocmite înainte de redactarea noii legislaţii pPORuse. UPP

înţelege modul în care toate aceste unităţi funcţionează în cadrul ministerului, şi prin urmare ar

trebui să se implice în coordonarea iniţiativelor politice pentru a asigura sinergii şi pentru a

îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea. Majoritatea DG au recunoscut că lipsa unui cadru politic

coerent le împiedică deseori să îşi desfăşoare activitatea.

17. MDRT se confruntă cu o provocare majoră în reducerea neconcordanţelor privind

managementul şi implementarea investiţiilor dintre cele susţine prin fonduri UE şi

programele finanţate 100% din bugetul de stat. În prezent aceste probleme sunt foarte

importante şi va fi nevoie de îmbunătăţirea planurilor strategice care stau la baza tuturor

programelor, precum şi de o stabilire clară şi consecventă a metodelor de selecţie şi evaluare a

tuturor programelor implementate de MDRT, indiferent de provenienţa surselor de finanţare.

18. Regulile jocului sunt mult mai bine stabilite şi mult mai transparente în cazul

programelor susţinute prin fonduri UE decât în cazul programele finanţate 100% din

bugetul de stat. Programele susţinute prin fonduri UE, şi anume Programul Operaţional

Regional (POR) şi programele de Cooperare Teritorială Europeană (CTE) sunt guvernate de

xiii

regulamente, de criterii privind eligibilitatea, de proceduri de aplicare şi de procese de evaluare

bine stabilite. Situaţia este însă diferită când vine vorba de programele susţinute din bugetul

MDRT, pentru care regulile sunt foarte neclare, transparenţa din punctul de vedere al criteriilor

de eligibilitate şi a proceselor de evaluare lăsând mult de dorit, administrarea programelor de

investiţii fiind foarte slabă. Din acest motiv s-a creat o puternică percepţie publică conform

căreia programele de investiţii MDRT care sunt finanţate 100% din bugetul de stat sunt mai mult

politice decât tehnice sau strategice.

19. Performanța programelor susținute cu fonduri UE (POR, şi CTE) este relative slabă

comparativ cu alte state din Uniunea Europeană, deşi au înregistrat rate de absorbție

foarte bune în România. POR înregistrează cea mai bună performanță dintre toate programele

operaţionale sectoriale. Cu toate acestea, rata de absorție de 5,11 procente este una dintre cele

mai slabe din ţările membre UE. Aşadar, s-ar putea spune că POR are o performanță bună într-un

context în care celelalte programe operaționale au o performanță relativ slabă.

20. MDRT a adoptat câteva măsuri importante pentru a continua îmbunătăţirea

performanţei programelor în ceea ce priveşte implementarea POR. Rata plăţilor din

ianuarie 2011 indică că după ani de întârzieri, implementările de noi programe par să se fi

înmulţit considerabil. Performanţa din punctul de vedere al impactului nu este însă aşa de clară,

şi nu este sigur că această accelerare recentă se va menţine, în special dacă beneficiarilor nu li se

asigură un ajutor adecvat pentru implementare (precum managementul achiziţiilor şi contractelor

discutate în raport).

21. În mod simultan, programele finanţate din bugetul de stat, inclusiv noul Program

Naţional în valoare de 4 miliarde € pentru Dezvoltarea Infrastructurii, par să duplice

investiţiile din fonduri UE, în special activităţile POR (majoritatea acestora primind o

subvenţie de 85 de procente din Fondul European pentru Dezvoltare Regională), având un

impact fiscal destul de scăzut asupra bugetului de stat. Având în vedere impactul fiscal al crizei

financiare asupra resurselor bugetare, o astfel de duplicare este foarte ineficientă şi costisitoare.

De asemenea, va avea un efect şi asupra implementării programelor creând stimulente pentru

localităţi să înlocuiască investiţiile UE cu cele bugetare.

22. Programele susţinute prin fonduri UE sunt susceptibile de a fi congestionate de

programele finanţate de la bugetul de stat, care sunt întocmite într-un mod netransparent

și neriguros. Administrarea necorespunzătoare a programelor de investiţii şi a programelor

finanţate 100% din bugetul de stat pentru unele proiecte propuse de administraţiile locale, a

condus la o congestionare semnificativă a programelor susţinute prin fonduri UE deoarece

conducătorii politici locali aleg mereu calea cea mai puţin costisitoare şi dificilă pentru a realiza

obiectivele legate de infrastructura locală. Netrebuind să justifice în mod clar din punct de vedere

strategic conformitatea cu obiectivele stabilite în POR - sau durabilitatea tehnică şi financiară

unor evaluatori independenţi - tendinţa actuală este de a implementa proiecte de o calitate redusă

care este foarte probabil să nu contribuie la obiectivele stabilite de MDRT, fiind deviate spre

programe bugetare, cu implicaţii semnificative atât pentru utilizarea eficientă şi eficace a

resurselor publice, cât şi pentru impactul strategic al investiţiilor locale.

xiv

23. Deoarece MDRT majorează numărul programelor sale de investiţii (de exemplu,

Programul de Investiţii pentru Dezvoltare Naţională sau PNDI), va trebui să îşi dezvolte

capacitatea de implementare privind achiziţiile publice. În prezent, DG a Achiziţiilor Publice

are un număr prea mic de personal şi dispune de o capacitate tehnică foarte limitată în ceea ce

privesc achiziţiile publice de lucrări civile. Numărul imens de beneficiari locali ai programelor

finanţate de MDRT nu dispun de resurse la nivelul ministerului pentru a ajuta la înţelegerea

cerinţelor de bază sau pentru a învăţa cele mai bune practici privind managementul contractelor.

24. O aliniere mai bună a strategiei şi a investiţiilor este de asemenea critică pentru

dezvoltarea sectorului turismului. Există un Plan Principal de Dezvoltare a Turismului 2007 –

2026 care a fost elaborat pentru minister şi care s-a intenţionat să se utilizeze ca o „politică

umbrelă‖ de către Agenţia Naţională pentru Turism (în prezent Direcţia Generală pentru Turism

din cadrul MDRT). Deşi mai poate fi îmbunătăţit, Planul Principal furnizează un bun fundament

pentru dezvoltarea durabilă a turismului în România. Totuşi, acesta nu este implementat, şi nici o

unitate a DG pentru Turism nu este responsabilă de asigurarea implementării sale. Mai mult

decât atât, investiţiile şi activităţile de promovare a turismului sunt prost coordonate şi integrate,

şi nu abordează principalele probleme din acest sector aşa cum sunt identificate în cadrul

Planului Principal sau de către părţile interesate din sectorul privat care au fost consultate în

contextul acestei evaluări funcţionale. Planul Strategic Instituţional şi Planul Principal sunt

unicele documente care încearcă să ancoreze activităţile MDRT într-un context strategic.

25. MDRT poate combate aceste neajunsuri constatate în cadrul programelor sale printr-

un efort semnificativ de a dezvolta o viziune strategică clară, întărindu-şi măsurile de

dezvoltare şi procesele de formulare, şi introducând procese viguroase pentru măsurarea şi

monitorizarea performanţelor, stabilind un cadru al rezultatelor, care poate servi drept o bază

pentru a-şi evalua contribuţia la dezvoltarea regională şi modul de a face faţă la provocările cu

care se confruntă turismul românesc.

26. Prezenta evaluare funcţională cuprinde o gamă variată de sugestii menite să ajute

MRDT să facă faţă provocărilor din prezent. Se speră ca structura ministerului să rămână

stabilă suficient timp astfel încât echipa de management să poate elabora şi implementa

reformele recomandate. Modificările constante suferite de minister în ceea ce priveşte structura

sa şi domeniile funcţionale de-a lungul ultimilor cinci ani nu au fost deloc benefice.

27. Ministerul dispune de câteva puncte forte care pot reprezenta baza unei

îmbunătăţiri generale a eficienţei diverselor sale activităţi. Acestea au legătură cu motivarea

şi remunerarea personalului, elaborarea bugetului, angajamentul managementului de top de a

mări eficienţa şi eficacitatea ministerului, şi continuitatea şi competenţa personalului de a

implementa programe finanţate de UE, atât CTE cât şi POR.

28. Personalul este motivat şi destul de bine plătit. În ciuda mediatizării problemelor

personalului şi reducerilor salariale ale personalului administrativ, salariile de bază sunt printre

cele mai mari din toate ministerele. Un număr foarte mare de angajaţi pot beneficia de acea

mărire de 75 de procente pentru implementarea programelor finanţate de UE.

xv

29. MDRT este unul dintre cele mai performante ministere din punctul de vedere al

utilizării bugetului. Deşi bugetul este elaborat într-un mod funcţional, şi nu într-o manieră

programatică, MDRT este unul dintre ministerele cu cele mai bune performanţe şi îşi utilizează

bugetul destul de bine conform regulilor stabilite de către Ministerul Finanţelor Publice. Unele

departamente ale ministerului utilizează chiar şi programe speciale de software pentru

managementul financiar.

30. Ministerul are un palmares destul de bun în ceea ce priveşte consultarea părţilor

interesate şi informarea publicului prin intermediul website-ului sau prin alte metode

media. În ceea ce priveşte consultarea beneficiarilor programelor de investiţii a reuşit să se

descurce mult mai bine decât majoritatea celorlalte ministere, însă există loc de îmbunătăţiri.

31. Există şi în prezent posibilitatea de elabora şi formula o strategie şi o politică. Există

mai multe unităţi, în special Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială şi Unitatea de

Politici Publice, care deţin competenţele necesare pentru a contribui la mobilizarea dezvoltării

strategiei şi a proceselor de management şi monitorizare a performanţei. Acum acestea trebuie

doar să li se ofere oportunitatea de a juca acest rol important în cadrul ministerului.

32. Pregătirile pentru perioada de programe UE 2014–2020 oferă o şansă excelentă

pentru ca MDRT să-şi fortifice planurile strategice şi să influenţeze direcţiile strategice UE.

Se doreşte ca Romania să fie un participant activ în cadrul dialogului privind viitorul Cadru

Politic Regional al UE, care se află în prezent în dezbatere. Amplificarea discuţiilor strategice

interne ale ministerului va permite României să fie mai puţin pasivă şi mai activă decât în

perioada preaderării.

33. Ministerul a utilizat în cadrul programelor CTE şi aplicaţii electronice. Deşi a avut

un acces limitat, din acest punct de vedere se află în faţa celorlalţi şi se poate utiliza de acest

lucru în perioadele următoare în vederea implementării programelor.

34. Cadrul de evaluare al programelor susţinute de UE, în special numărul mare de

evaluatori independenţi, conferă un model pentru evaluarea proiectelor care poate fi extins

şi la programele finanţate de la buget. Acest lucru ar crea o consecvenţă în ceea ce priveşte

implementarea şi administrarea programelor de investiţii MRDT, mărindu-le gradul de

transparenţă şi guvernare. Fiindcă aceste sisteme sunt deja implementate, MRDT le poate aplica

în cadrul programelor, evitând astfel unele dintre aspectele negative ale implementării

programelor cu fonduri structurale de până acum: întârzierile şi birocraţia excesivă.

35. Managementul superior este foarte motivat să îmbunătăţească modul de

funcţionare a ministerului şi să-i mărească eficienţa şi eficacitatea. Prin urmare, există un

mediu excelent de autorizare a unor modificări fundamentale care ar putea îmbunătăţi

semnificativ activitatea MRDT şi performanţa generală legată de dezvoltarea regională şi a

sectoarelor turismului.

36. În continuare, vom evidenţia unele dintre problemele esenţiale şi măsurile drastice care ar

ajuta la soluţionarea problemelor şi la utilizarea oportunităţilor identificate în cadrul acestei

evaluări funcţionale.

xvi

Recomandări pentru Îmbunătăţirea Managementul Politicii

37. Prima prioritate pentru MDRT trebuie să fie dezvoltarea unei viziuni şi strategii

globale clare care să stea la baza activităţilor sale. O astfel de strategie, care trebuie să

servească drept o bază pentru stabilirea programelor de investiţii, şi elaborarea politicilor şi

regulamentelor pentru dezvoltarea regională şi a turismului, şi pentru efectuarea lucrărilor

publice, este deosebit de importantă pentru minister astfel încât acesta să poată stabili o abordare

strategică a activităţilor sale, şi să se confrunte cu diversele probleme sectoriale într-o manieră

coerentă şi consecventă. Pentru acest lucru ministerul va trebui să-şi direcţioneze atenţia dinspre

investiţii înspre o direcţie strategică şi un cadru politic care să ajute la dezvoltarea regională şi a

turismului.

38. Ministerul ar trebui să-şi dezvolte procesele interne în vederea introducerii unei noi

legislaţii şi politici, începând cu integrarea utilizării documentelor de politici publice.

Aceste documente ar trebui privite ca o măsură iniţială de a evidenţia argumentele legislaţiei şi

programelor de investiţii propuse, şi ar trebui să identifice modalităţi de monitorizare a

rezultatelor şi impacturilor. O singură DG elaborează documente de politici publice în mod

regulat. În 2010 nici un document politic nu a fost elaborat de MDRT în ciuda numeroaselor

modificări legislative şi a deciziilor guvernamentale introduse. Documentele politice pot fi

elaborate şi revizuite în strânsă colaborare cu UPP, care de asemenea poate conduce procesul pe

baza datelor primite de la unităţile tehnice, unitatea trebuind să fie implicată pe deplin în

procesul de stabilire a politicii MRDT.

39. Pentru a evalua impacturile politicilor şi rezultatele programelor de investiţii ar

trebui elaborat şi implementat un sistem de măsurare şi monitorizare a performanţelor. În

prezent, eforturile de a crea un sistem eficient orientat înspre performanţe, sunt doar în fază

incipientă, acestea trebuind orientate mai mult înspre evaluarea rezultatelor politicii decât înspre

randament (proiecte finalizate) sau aport. Acest sistem de monitorizare a performanţelor trebuie

corelat cu rezultate clare şi măsurabile incluse în noua viziune şi noul plan strategic al MRDT.

40. Calitatea consultărilor cu publicul şi informării părţilor interesate şi a beneficiarilor

trebuie mărită pentru a clarifica regulile jocului şi ale programelor de investiţii cu scopuri

clare. Consultările cu publicul şi cu părţile interesate sunt incluse în procedurile pentru

elaborarea regulamentelor şi în cadrul legilor privind transparenţa. Consultările publice au fost

utilizate pentru POR pe durata etapei pe planificare/programare, ca o cerinţă specifică conform

politicilor şi procedurilor UE. Consultarea cu publicul în cadrul MDRT se limitează de obicei la

publicarea prounerile de acţiuni legale importante pe website-ul MDRT, în conformitate cu

prevederile legale privind transparenţa. Totuşi, nu toate acţiunile legale sau publicate sunt

actualizate pentru a reflecta versiunile prounerilor ce urmează a fi depuse pentru aprobare la

Guvern. Consultările prealabile inadecvate sunt destul de frecvente, acestea contribuind la

încălcări majore de către beneficiari a regulilor privind eligibilitatea pe durata implementării.

Aceste încălcări necesită o perioadă mare de timp pentru ca personal juridic din DG să

recupereze investiţiile în proiecte neeligibile.

xvii

Recomandări cheie pentru Îmbunătăţirea Managementului Operaţional

41. Începeţi pregătirea pentru ciclul POR 2014–2020 încă de pe acum, prin crearea de

parteneriate durabile în cadrul ministerului. Deşi POR este Programul Operaţional Sectorial

(POS) cu cele mai bune rezultate din România, suntem deja în urma majorităţii celorlalte state

membre, fiind necesară accelerarea semnificativă a plăţilor în ceilalţi patru ani rămaşi (până în

2015) pentru a maximiza absorbţia. Asigurarea implementărilor şi impactului programelor este

dificilă în acest moment. Totuşi, autoritatea de management (AM) a învăţat câteva lecţii care pot

fi utilizate pentru pregătirea implementării programelor în 2014-2020 şi pentru a evita

dificultăţile din prezent. Având în vedere slaba evoluţie a POR, este foarte important să se

înceapă planificările de pe acum pentru a accelera astfel derularea programelor în 2014-2020.

AM-POR şi Agenţiile pentru Dezvoltare Regională (ADR-urile) trebuie să identifice priorităţile

strategice şi să lucreze în strânsă colaborare cu DG pentru Dezvoltare Teritorială pentru a efectua

evaluări privind nevoile regionale care ar putea ajuta la dezvoltarea unui program mai bun din

punct de vedere strategic pentru 2014-2020.

42. Simplificarea procedurilor de aplicare la programele POR şi CTE pentru următorul

ciclu de finanţare UE, păstrând posibilitatea unei utilizări mai ample a aplicaţiilor

electronice. Atât POR cât şi CTE au fost afectate de procedurile complexe pentru aplicare,

parţial datorită învăţării prin practică şi constrângerilor legate de capacitatea beneficiarilor. Se

recomandă ca procesul de aplicare electronică care a fost deja testat să fie introdus din nou în

următoarea perioadă de programare, iar legislaţia românească ar trebui modificată pentru a

recunoaşte validitatea depunerii proiectelor. Introducerea semnăturilor electronice de către

MRDT ar da şansa programelor POR şi CTE să accelereze toate activităţile pre-contractuale, ar

minimiza rata erorilor, şi ar reduce costurile pentru managementul programului. Aplicările şi

semnăturile electronice ar reduce de asemenea şi nivelul birocraţiei, economisind timp şi

reducând costurile de depunere a proiectelor suportate de beneficiari.

43. Elaborarea unor proceduri clare care să permită personalului să colaboreze în mod

eficient cu DG pentru Dezvoltarea Teritorială (DG-DT), UPP, şi DG-POR. DG-DT este

puţin utilizată comparativ cu potenţialul său de a ajuta la crearea unei metodologii strategice

privind dezvoltarea regională şi teritorială de către MDRT şi la asigurarea coerenţei programelor

de investiţii. Prin urmare, se recomandă ca acestei DG să-i fie atribuite sarcini privind elaborarea

strategiilor regionale şi a documentelor corespunzătoare programelor operaţionale de dezvoltare

POR şi CTE 2014-2020, precum şi elaborarea strategiilor de investiţii pentru DG a Lucrărilor

Publice şi DG pentru Turism. Acest lucru va asigură utilizarea într-un mod mai eficient a

resurselor interne ale ministerului, dar şi o coordonare intra- şi interministerială.

44. Optimizarea procesului de contractare şi a procedurilor de distribuire a fondurilor

pentru beneficiari. Pot fi adoptate o serie de măsuri pentru a face faţă neajunsurilor cu care se

confruntă beneficiarii pe durata etapei de contractare şi distribuire a fondurilor. În unele cazuri,

implementarea unui proiect poate dura până la doi ani după ce AM şi beneficiarii au semnat

acordul de finanţare (aprobând astfel în mod formal proiectul în cauză). Acest lucru se datorează

mai multor motive, inclusiv provocările legale locale legate de achiziţiile publice, dificultăţile cu

cadastrul, calitatea slabă a designurilor tehnice detaliate, sau întârzierile cauzate de obţinerea

autorizaţiilor finale obligatorii (de exemplu, certificatele de urbanism şi autorizaţiile de mediu).

xviii

Distribuția de fonduri europene poate fi grabită dacă se impun termene clare pentru începerea

proceselor de contractare și implementare.

45. Verificări şi proceduri de control raţionale. Auditul şi procedurile de control ale

programelor operaţionale depăşesc cu mult cerinţele minime necesare pentru asigurarea unui bun

management al resurselor la nivelul AM sau a beneficiarilor. Acest lucru a determinat o exigenţă

majoră asupra capacităţii de implementare la toate nivelele, deoarece foarte mult timp şi foarte

multe resurse sunt utilizate pentru a crea şi a susţine procesele de auditare. În vederea

simplificării implementării proiectelor precum şi pentru coordonarea procedurilor programului

CTE cu celelalte ţări partenere, verificările şi procedurile de control trebuie revizuite pentru a

elimina cerinţele redundante şi inutile, iar toate celelalte verificări şi bilanţuri trebuie

raţionalizate. În eventualitatea în care aceste cerinţe sunt introduse de Curtea de Conturi sau de

alţi auditori externi (precum Biroul Anti-corupţie), AM şi autoritatea naţională (AN) trebuie să

colaboreze cu aceştia pentru a fluidiza şi reduce aceste cerinţe. Acest lucru va necesita

permiterea unei responsabilităţi mai mari prin sistemul de implementare.

46. MDRT trebuie să stabilească clar priorităţile investiţiilor PNDI pentru a evita

duplicarea acestora cu programele finanţate de UE şi de alte ministere. PNDI este un

program în valoare de 4.0 miliarde de € lansat recent de Guvern sau de România pentru a umple

golurile din infrastructura de la nivel regional şi local şi pentru a face faţă cererilor excesive în

comparaţie cu finanţările UE disponibile pe durata ciclului din prezent (2007-2013). Totuşi,

multe dintre investiţiile eligibile par să duplice categorii de proiecte finanţate de alte

departamente ale guvernului.

47. MDRT ar trebui sa încurajeze sinergii cu alte ministere ale Guvernului, iar când este

cazul, atribuțile fiecărui minister trebuie clar definite pentru a evita posibile duplicări. În

prezent, pe lângă PNDI, există o suprapunere semnificativă a programelor de investiţii ale

MDRT şi a celorlalte ministere, în special Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, a

Mediului şi Pădurilor, a Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) care nu există în cazul

programelor finanţate de UE ale aceloraşi ministere. În contextul stabilirii programelor

operaţionale finanţate de UE, Comisia Europeană (conform Regulamentului 1689/2005) a

solicitat Guvernului român să identifice sinergiile şi să limiteze programele sectoriale

operaţionale pentru a evita duplicările şi suprapunerile. Aceasta a determinat o colaborare internă

semnificativă şi dezbateri, şi într-un final s-a obţinut rezultat scontat. De exemplu, s-a decis

stabilirea beneficiarilor infrastructurii locale a POR şi a beneficiarilor Planului de Dezvoltare

Rurală implementat de MADR, fiind eligibile pentru finanţarea POR numai localităţile cu o

populaţie mai mare de 10.000 de locuitori. Ceilalţi vor trebui să aplice la Programul de

Dezvoltare Rurală finanţat de Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rurală. Nu se poate

observa o astfel de delimitare şi între programele finanţate 100% din bugetul de stat, multe din

acestea părând să se duplice între ele.

48. Consolidarea guvernării, rigorii şi transparenţei procesului de aprobare a

programelor de investiţii finanţate 100% de la buget. Bazându-se pe lecţiile învăţate şi pe

procesele stabilite pentru programele finanţate de UE, MRDT trebuie să introducă sisteme clare

şi riguroase de evaluare a stării proiectelor din punct de vedere tehnic şi financiar şi pentru a

determina dacă acestea sunt corespunzătoare din punct de vedere strategic cu obiectivele

xix

programelor de investiţii. Ar trebui să introducă un sistem de apeluri pentru oferirea de propuneri

şi evaluări tehnice independente ale proiectelor şi să limiteze prezentarea proiectelor prin

intermediul şefilor autorităţilor locale, doar la circumstanţe specifice în care colaborarea dintre

jurisdicţii şi distribuirea costurilor trebuie să fie confirmate. Acest lucru va mări gradul de

obiectivitate şi corectitudine în ceea ce priveşte selecţia proiectului, şi va mări totodată şi

calitatea fluxului de investiţii finanţate de la buget, şi va îmbunătăţi capacitatea investiţiilor

bugetare de a contribui la atingerea obiectivelor sectoriale strategice.

49. Implementarea sistematică a Planului Principal în Sectorul Turismului 2007-2026 şi

crearea unui mecanism de monitorizare a rezultatelor şi realizarea de actualizări periodice

dacă este necesar. Acesta va asigura un cadru pentru planificarea strategică la nivel naţional a

dezvoltării turismului în România. DG pentru Turism trebuie să stabilească o unitate sau să

desemneze o echipă care să administreze şi să monitorizeze implementarea şi care să o

coordoneze cu alte departamente, agenţii, ministere şi organizaţii. Autorităţile locale însărcinate

cu dezvoltarea turismului pot stabili un sistem de raportare, monitorizare şi evaluare (M&E)

pentru a asigura astfel o coordonare naţională şi interregională a planurilor, politicilor şi

programelor de dezvoltare a turismului.

50. Crearea unui consiliu de conducere care să deţină autoritatea de a lua decizii şi care

să fie responsabil de monitorizarea implementării şi coordonării cu alte departamente,

agenţii, ministere şi organizaţii. Având în vedere importanţa deosebită a acestui rol, se

recomandă ca în cadrul consiliului să fie incluse părţile interesate dinafara ministerului, care să

raporteze direct directorului general. În lipsa acestui context şi a acestui consiliu este aproape

imposibilă obţinerea unor rezultate concrete bazate pe Planul Principal (Masterplan-ul) şi

implementarea politicii privind turismul în România.

51. Mărirea capacităţii de generare a informaţiilor şi a relevanţei politicii Institutului

Naţional de Cercetare pentru Dezvoltarea Turismului. Acest institut va trebui să furnizeze

informaţii critice Direcţiei Generale pentru Turism şi sectorului privat, în special cu privire la

implementarea Planului Principal şi a strategiei de marketing. Cu toate acestea, în prezent nu îşi

îndeplineşte cu succes această sarcină, iar contribuţia sa la o potenţială cercetare nu este

recunoscută în sectorul privat. De asemenea, acest institut ar trebui să poată furniza studii

specifice comandate în cadrul sectorului. Ar trebui să păstreze un Sistem Naţional de Informaţii

pentru Turism care să introducă datele şi celelalte informaţii legate de aceste sector şi de

localităţi şi să menţină un registru al „patrimoniului turismului‖.

Recomandări Principale privind Managementul Financiar şi al Bugetului

52. Trecerea la o abordare a programelor finanţate în întregime de la buget cu indicatori

de performanţă. Deşi corespunde cerinţelor legii finanţelor publice, structura din prezent a

bugetului este mai degrabă funcţională decât programatică, acest lucru limitând utilitatea sa în

calitate de instrument pentru alocarea strategică a resurselor, pentru un management eficient,

pentru măsurarea performanţei şi stabilirea responsabilităţii. Trecerea prousă la o bugetare a

programelor, dacă ar fi combinată cu un proces reînnoit de formulare, ar asigura o utilizare mai

eficientă şi mai bună din punct de vedere strategic al unor resurse precare prin mărirea alocărilor

strategice, promovând totodată şi descentralizarea autorităţilor decizionale. Ar determina şi o mai

xx

mare responsabilitate, stimulând totodată monitorizarea financiară şi feedback-ul şi oferind

informaţii privind stabilirea bugetului pentru următorul ciclu.

53. Introducerea rapoartelor financiare lunare şi eliminarea controlorilor delegaţi (sistem

dublă-vizare). Echipa de management cu ajutorul Direcţiei Generale pentru Administrarea

Afacerilor Economice şi Afacerile Externe (DGAEAE), poate elabora un raport financiar lunar

uşor de citit şi de actualizat, cu indicatori de performanţă, pentru a ajuta astfel managementul în

procesul de luare a deciziilor strategice, nevoile de semnalizare a intervenţiilor şi oferirea de

feedback pentru procesele viitoare de stabilire a bugetelor. Raportarea şi elaborarea bugetelor

trebuie să corespundă programelor finanţate la nivel naţional, dar şi celor cu finanţare de la UE,

pentru a asigura o privire de ansamblu strategică asupra resurselor/programelor administrate de

MDRT. Ministerul Finanţelor Publice (MFP) trebuie să-şi continue planul de eliminare a

controlorilor ex-ante delegaţi până la 31 decembrie 2012 pentru a reduce astfel povara

suplimentară administrativă din prezent determinată de procesul de dublă-vizare.

54. Extinderea sistemului de management financiar la nivelul întregului sector. MDRT

utilizează un sistem software dezvoltat pentru funcţiile sale de management financiar. Cu toate

acestea, doar sediul MDRT şi încă două entităţi utilizează acest sistem de management financiar;

MRDT ar trebui să se gândească la extinderea acestui sistem la nivelului întregului sector. În

plus, ar fi de preferat să îmbunătăţească interfaţa software-ului MDRT pentru a permite un

transfer mai uşor la MFP.

Recomandări pentru Îmbunătăţirea Achiziţiilor Publice MDRT

55. Stabilirea unor documente standard pentru licitaţiile din cadrul fiecărei proceduri de

achiziţie, inclusiv contracte standard pentru prestări servicii, achiziţionării de bunuri şi servicii

de consultanţă, în special servicii intelectuale precum design tehnic şi asistenţă tehnică.

56. DG Achiziţii Publice ar trebui să creeze o echipă de consultanţă (asemenea unui birou

de asistenţă clienţi) inclusiv personal cu cunoştinţe bogate în domeniul procedurilor de

achiziţii şi contracte pentru fiecare tip de sarcină ce urmează a fi îndeplinită. Echipa ar asigura

asistenţă pentru beneficiarii finanţărilor oferite de MDRT în vederea implementării unor

proceduri şi contracte standardizate.

57. Asigurarea unui sprijin solid pentru beneficiari prin programe de training şi specializare

organizate şi furnizate de serviciul de consultanţă al DG Achiziţii Publice. Acesta ar reprezenta

un mare ajutor pentru personalul tehnic şi cel responsabil de achiziţii al beneficiarilor care sunt

responsabili de managementul achiziţiilor şi contractelor şi de îmbunătăţirea performanţei în

general.

1

1. Introducere

1.1 Obiectiv

1. Obiectivul Evaluării Funcţionale a Ministerului Dezvoltării Regionale şi a

Turismului (EF MDRT), este de a analiza punctele cheie forte şi punctele slabe din punct de

vedere funcţional ale MDRT în ceea ce priveşte rolul său, şi de a recomanda măsuri care

pot ajuta la îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii sale. Analiza a fost realizată ca o parte din

Etapa a II-a a seriilor de evaluări funcţionale (EF) ale administraţiei publice din România

întreprinsă de Banca Mondială, ca urmare a solicitării Guvernului României şi a Comisiei

Europene prin intermediul Memorandumului de înţelegere din iunie 2009. Această evaluare a fost

realizată în strânsă colaborare cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi cu echipa sa de conducere,

şi cuprinde recomandări cheie care se intenţionează a fi practice şi implementabile pe termen

scurt, mediu şi lung.

1.2 Scopul Evaluării Funcţionale

2. Evaluarea funcţională privind dezvoltarea regională şi a turismului cuprinde principalele

DG-uri şi Departamente din cadrul MDRT, precum şi instituţiile conexe precum URBAN-

INCERC şi Agenţia Naţională a Locuinţelor. Multe dintre problemele cu care se confruntă

MRDT nu fac obiectul prezentei evaluări, ca de exemplu modalitatea de a apropia România de

pieţele din vestul Europei şi de a asigura o dezvoltare internă echilibrată şi uniformă, şi

acoperirea nivelelor medii regionale UE. Cu toate acestea, raportul va evalua eficienţa şi

eficacitatea MRDT în domenii şi programe care au ca obiectiv contribuirea la atingerea acestor

obiective mai extinse. Aceasta va include programe precum POR şi CTE, ambele finanţate din

fonduri UE, şi Lucrări Publice şi alte programe de investiţii de-ale Ministerului care sunt

finanţate în întregime de la bugetul de stat. Cu toate acestea, având în vedere intervalul de timp

limitat, această evaluare funcţională nu acoperă funcţiile şi eficacitatea Companiei Naţionale

pentru Investiţii. Autorii precizează că acest lucru ar putea reprezenta o lacună importantă a

analizei noastre care însă este posibil să fie evaluată în viitor.

1.3 Metodologia evaluării

3. Prezenta evaluare funcţională analizează cât de bine este organizat MRDT astfel

încât să îşi îndeplinească funcţiile în mod adecvat şi obiectivele/misiunea stabilită. Acolo

unde este necesar, evaluarea oferă recomandări pentru îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii

Ministerului în cadrul domeniilor sale funcţionale principale.

4. În măsura în care a fost posibilă, eficienţa operaţiunilor funcţionale a fost evaluată din

punctul de vedere a capacităţii MRDT de a obţine rezultatele corespunzătoare pentru care este

responsabil.

5. Eficienţa operaţională va fi măsurată luând în considerare capacitatea MRDT de a

obţine rezultate maxime cu resurse financiare şi umane minime şi în cel mai scurt timp posibil –

2

de exemplu, optimizarea utilizării resurselor financiare şi umane disponibile, inclusiv programele

finanţate din fonduri UE sau exclusiv din bugetul de stat.

6. Următoarele zone au fost evaluate ca parte a evaluării funcţionale: (i)

Managementul Politicilor Publice inclusiv elaborarea strategiei şi măsurarea şi monitorizarea

performanţelor; (ii) Management Operaţional şi Programe de Investiţii; (iii) Management

Financiar şi Buget ; şi (iv) Achiziţii Publice.

7. Evaluarea Managementului Politicilor Publice. Această parte a raportului asigură date

importante şi informaţii generale cu privire la rolul MRDT şi la structura sa organizatorică

stabilită în cadrul Regulamentelor Organizatorice şi Funcţionale (ROF). Asigură o privire de

ansamblu asupra multitudinii de responsabilităţi pe care le are ministerul şi sectoarele şi temele

domeniului său funcţional. Secţiunea privind managementul politicii evidenţiază de asemenea şi

dezvoltarea strategiei din cadrul Ministerului aşa cum a fost înţeleasă de către echipă ca urmare a

întrunirilor cu echipa de conducere, şi analizează probleme legate de prioritizarea generală a

activităţilor şi ordinelor Ministerului. Această secţiune abordează totodată şi problemele

referitoare la monitorizarea performanţei din cadrul Ministerului, ca un instrument de evaluare a

impactului implementării politicii şi regulamentelor de către MRDT, şi la fel de important,

contribuţia numărului mare de programe de investiţii la atingerea obiectivelor şi rezultatelor

dorite de MRDT. În această parte a raportului vom include şi o analiză a celor două unităţi care se

intersectează: Cabinetul Ministrului şi Unitatea de Politici Publice, luând în considerare

posibilele contribuţii ale acestora la administrarea eficientă a politicii MRDT. Această secţiune

include şi analiza Direcţiilor Generale (DG-urile) pentru Dezvoltare Teritorială, Construcţii

Tehnice (ultima fiind responsabilă de majoritatea funcţiilor de reglementare al MDRT). Deşi DG

Juridică nu a fost evaluată în mod formal, câteva dintre recomandări precum cele referitoare la

utilizarea documentelor de politici publice ca bază pentru elaborarea legislaţiei privind

programele de investiţii, au fost influenţate în mare măsură de discuţiile purtate cu GD Juridic.

8. Managementul Operaţional al programelor de investiţii, din multe puncte de vedere, stă

la baza setului de activităţi prioritare din prezent ale MDRT. Această secţiune cuprinde mai multe

capitole, fiecare concentrându-se asupra activităţilor operaţionale ale Direcţiilor Generale cheie

din cadrul MDRT: DG pentru Programul Operaţional Regional (Autoritatea de Management

pentru Programul Operaţional Regional – numit în continuare AM POR); şi DG pentru

Cooperarea Teritorială Europeană (AM CTE). Aceste două Direcţii Generate administrează

Programele Operaţionale susţinute de UE şi în cazul DG CTE, aceasta reprezintă şi autoritatea

naţională ale altor 6 programe. Această secţiune cuprinde evaluări ale Direcţiilor Generale (DG-

uri) pentru Turism, şi Lucrări Publice. În cele din urmă, deşi Unitatea de Relaţii Externe şi

Protocol nu a fost evaluată în mod formal, câteva dintre recomandări au fost influenţate de

discuţia cu această echipă. Un exemplu cheie se referă la managementul programelor CTE şi la

nevoia de fortificare a interfeţei dintre Unitatea ERP şi DG-ETC în vederea unei mai bune

administrări a aspectelor privind relaţiile externe. Deşi Agenţia Intermediară pentru Turism nu a

fost evaluată separat, funcţiile sale au fost analizate în contextul evaluării DG pentru Turism.

9. Fiecare dintre sub-capitole, 4.1-4.4 este redactat într-o formă modulară astfel încât

să poată fi analizate ca părţi individuale, putând fi utilizate în mod direct de către DG-urile

3

implicate pentru a-şi analiza punctele forte, neajunsurile şi recomandările. Aceste capitole

sunt structurate similar în 6 paragrafe: (i) Structură şi Responsabilităţi; (ii) Stabilire programe şi

Bugetare; (iii) Personal; (iv) Colaborări şi Sinergii Interne şi Externe; (v) Provocări; şi (iv)

Recomandări. Recomandările sunt împărţite pe 3 intervale de timp în funcţie de fezabilitatea unei

implementări uşoare/rapide: pe termen scurt (mai puţin de 6 luni); (ii) pe termen mediu (6-18

luni); şi (iii) pe termen lung, fiind necesară o perioadă mai lungă de timp pentru implementare.

10. Capitolul privind Managementul Financiar şi Bugetul evaluează modul de stabilire

şi creare a bugetului, precum şi achiziţiile. Cuprinde funcţiile Direcţiei Generale pentru

Economie şi Administrare şi Unitatea de Audit Intern. Principalele teme dezbătute sunt stabilirea

bugetului, contabilitate, raportare şi audit intern, precum şi structura bugetului şi sursele de

finanţare.

11. Capitolul privind Achiziţiile Publice analizează sistemele, procedurile şi capacitatea

internă a MDRT, precum şi aplicarea Legii privind Achiziţiile Publice (LAP) din punctul de

vedere al beneficiarilor programelor MDRT. Această secţiune examinează achiziţiile în general,

precum şi rolul GD Achiziţii Publice în susţinerea capacităţii localităţilor şi a altor beneficiari ai

programelor finanţate de UE sau din bugetul de stat de a face achiziţii publice.

1.4 Destinatari

12. Principalul beneficiar al evaluării funcţionale este echipa de conducere a

Ministerului Dezvoltării Regionale şi a Turismului. În mod special, prezenta evaluare încearcă

să recunoască punctele forte instituţionale din prezent şi ariile de succes/eficiente, precum şi să

furnizeze un set de recomandări pentru acţiuni pe termen scurt, mediu şi lung care ar putea

îmbunătăţi eficacitatea activităţilor MDRT.

13. Având în vedere contextul evaluării, există şi alte părţi interesate în constatările acestei

evaluări, inclusiv Comisia Europeană şi Secretariatul General al Guvernului României. Cu toate

acestea, pentru ca această evaluare să aibă un rezultat de succes, constatările incluse în cadrul său

vor trebui acceptate şi vizate de echipa de conducere a ministerului, precum şi de personalul de la

toate nivelele pentru care aceste constatări vor fi deosebit de importante pentru implementarea cu

succes a oricărei recomandări din raport.

14. Echipa care a realizat evaluarea funcţională a încercat să lucreze în colaborare cu

personalul cheie din cadrul ministerului pentru a elabora analize şi recomandări în cuprinsul

acestui raport. Aceasta a reprezentat oarecum o provocare având în vedere limitele de timp, însă

suntem foarte recunoscători pentru excelenta colaborare cu echipa MDRT şi pentru

disponibilitatea sa de a vorbi deschis despre punctele forte, despre slăbiciunile sau provocările cu

care se confruntă MDRT şi despre opţiunile de soluţionare a celorlalte probleme. Toate erorile

privind situaţia de fapt pot fi atribuite echipei Băncii Mondiale.

1.5 Context

15. Cele opt regiuni ale României se numără printe cele mai sărace din UE-27, dar sunt

de asemenea și printre regiunile cu cea mai vertiginoasă creștere economică din Uniune

4

(vezi figura 1.1). În mare, PIB-ul României s-a apropiat rapid de cel mediu în UE, de la mai puţin

de zece procente faţă de media UE în 1998 la aproximativ 20 de procente în 2007. Deşi se

aproprie de media UE, aceste regiuni continuă să fie unele dintre cele mai sărace din UE, pornind

de la o bază foarte joasă. Toate regiunile, exceptând Bucureşti-Ilfov, se preconizează a rămâne în

perioada de programe 2014-2020 regiuni de Obiectiv 1 (regiuni cu mai puţin de 75 procente din

media UE privind PIB-ul).

Figura 1.1: Distribuţia Regională a Avuţiei în UE

Surse date: EUROSTAT; © EuroGeographics pentru graniţe administrative

16. O provocare importantă este de a menţine convergenţa din ultima decadă. Între 2000 şi

2007, regiunile României au fost unele dintre cele cu cea mai rapidă dezvoltare din Europa.

Recenta criză financiară a atenuat însă această dezvoltare, înregistrându-se reduceri semnificative

ale exporturilor şi consumului intern. Pentru a ajuta la diminuarea impactului crizelor economice

viitoare, România va trebui să îşi fortifice pieţele interne şi să-şi diversifice pieţele de export.

Proiectele şi acordurile transfrontaliere pot juca un rol crucial, multe dintre aceste activităţi

revenind în responsabilitatea MDRT.

17. O altă provocare cheie o prezintă încurajarea dezvoltării regiunilor, oferind în

acelaşi timp regiunilor codaşe posibilitatea şi instrumentele de a reveni din urmă. Una

dintre dispoziţiile Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului este de a încuraja dezvoltarea

uniformă a tuturor regiunilor din România. Unele evaluări precum Raportul privind Dezvoltarea

Mondială, 2009: Restructurarea Geografiei Economice indică faptul că dezvoltarea este în mod

inerent neuniformă. Pe măsură ce economiile cresc, unele regiuni – de obicei marile aglomeraţii

urbane – tind să se dezvolte mai repede decât celelalte. În 1998, judeţele ţării au avut un PIB per

cap de locuitor de 56 de procente din cel al Bucureştiului. În 2007, PIB-ul mediu pe cap de

locuitor a tuturor celor 41 de judeţe a scăzut la numai 37 de procente faţă de cel al capitalei. La

celălalt capăt, judeţele codaşe precum Vasluiul şi Giurgiu, au avut un PIB per cap de locuitor de

5

numai 20 de procente din cel al Bucureştiului. Hărţile din figura 1.2 confirmă faptul că judeţele

cu cel mai mare produs intern brut per cap de locuitor au fost acelea care se află mai aproape de

pieţele dezvoltate din vest sau pe rutele de comerţ internaţional (ex. Constanţa şi Timişoara).

Aceste judeţe tind să fie şi mai populate, cu un număr mai mare de persoane calificate şi care

beneficiază de o parte mai mare din totalul investiţiilor.

Figura 1.2: Indicatori Regionali de Dezvoltare – România

Sursa Datelor: Anuarul Statistic al României, MDRT, şi EUROSTAT

18. Aderarea la UE a oferit României o oportunitate importantă în ceea ce priveşte

convergenţa printr-un suport semnificativ pentru politica regională. Unul dintre pilonii

principali al Politicii Regionale UE, de pe urma căruia România va trebui să profite destul de

mult, este obiectivul convergenţei (Obiectivul 1) prin care se doreşte soluţionarea problemei

dezvoltării neuniforme şi micşorarea diferenţei dintre cele mai sărace şi cele mai bogate regiuni

ale Europei. Prin Fondul de Coeziune şi Fondurile Structurale, inter alia, se doreşte susţinerea

acestui obiectiv privind convergenţa. Pe durata perioadei cu programe 2007-13, România ar putea

primi 19 miliarde de Euro sub forma unor fonduri structurale în cadrul Obiectivului 1, prin 7

programe operaţionale finanţate prin intermediul unor instrumente structurale (Fondul European

6

de Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE), şi Fondul de Coeziune (FC).1

Acest suport financiar oferă o oportunitate unică părţilor interesate române (autorităţile publice şi

sectorul privat) de a beneficia de investiţii care vor accelera creşterea durabilă şi convergenţa

regională spre media din UE. MDRT implementează programe importante finanţate de UE,

inclusiv: (i) în calitate de Autoritate de Management (AM) în cadrul Programului Operaţional

Regional, un program în valoare de 4,4 miliarde de Euro (inclusiv 3,7 miliarde EUR în finanţare

FEDR) care finanţează investiţii în infrastructura sub-naţională, IMM, şi turism; şi (ii) 1,5

miliarde de EUR în fonduri CTE pentru diverse programe transfrontaliere cu ţările vecine

finanţate prin FEDR, Politica Europeană de Vecinătate (PEV) şi Instrumentul pentru Asistenţă

Pre-aderare (IPA). Programele susţinute de UE şi administrate de MDRT sunt prezentate grafic în

tabelul 1.1 de mai jos şi vor fi dezbătute mai detaliat în Capitolul 3 ale acestui raport.

Tabel 1.1: Programe Finanţate de UE şi administrate de MDRT

1 Romania va primi încă 13 miliarde € în fonduri CAP în perioada 2007-13.

7

19. Utilizarea strategică a investiţiilor din bugetul naţional poate de asemenea ajuta

MDRT să aibă un impact semnificativ asupra dezvoltării regionale şi a convergenţei.

Guvernul României a lansat recent Programul Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii prin

intermediul căruia MDRT va primi 4 miliarde de Euro sub formă de fonduri de la bugetul

naţional pentru a realiza investiţii suplimentare în infrastructura locală şi regională.

8

2. Privire de ansamblu asupra Ministerului Dezvoltării Regionale şi

Turismului

2.1 Mandatul de Ansamblu

20. Mandatul (mandatele) Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT)

reprezintă un cumul de activităţi principale desfăşurate de direcţii generale sau individuale

şi formează un amestec disparat de activităţi de investiţii, politică şi guvernare. Planul

Strategic Instituţional pentru 2010-2013, indică faptul că rolul MDRT este de a „ elabora politici

guvernamentale privind dezvoltarea regională şi teritorială, transfrontalieră, transnaţională, şi

cooperarea interregională, planificarea teritorială, urbanizare şi arhitectură, locuinţe, management

municipal şi dezvoltare imobiliară, lucrări publice, construcţii şi turism, prin intermediul unor

funcţii de planificare strategică, regulamente şi certificări, reprezentări, autorizare, administrare şi

implementarea unor programe finanţate din resurse naţionale sau de la UE sau prin intermediul

altor resurse instituite în mod legal, şi promovarea şi coordonarea destinaţiilor turistice naţionale,

în conformitate cu Hotărârea de Guvern (HG) 1631/2009 privind organizarea şi funcţionarea

MDRT, cu completările şi modificările ulterioare‖, pentru atingerea obiectivului de transformare

„într-o ţară dezvoltată în mod echilibrat la nivel teritorial şi regional, care oferă oportunităţi

pentru a satisface dorinţele cetăţenilor în ceea ce privesc utilităţile, locuinţele şi infrastructura de

bază, permiţând astfel o dezvoltare armonioasă şi un turism competitiv.‖

21. MDRT este responsabil de o serie variată de activităţi. Multe activităţi sunt

specializate şi compartimentate, iar complexitatea acestora creează dificultăţi în atingerea

obiectivelor, inclusiv: coerenţa activităţilor Ministerului; coordonarea operaţiunilor pentru

generarea de sinergii şi minimizarea exceselor; alinierea procedurilor; raţionalizarea funcţiilor şi

resurselor prin intermediul colaborării, a sarcinilor multiple şi prin distribuirea costurilor;

recrutarea şi păstrarea unui număr complet de resurse umane cu competenţe diverse astfel încât să

acopere o gamă variată de funcţii din cadrul Ministerului; şi delegarea autorităţilor şi asigurarea

supravegherii.

2.2 Structura Organizatorică

2.2.1 Direcţiile Principale şi Direcţiile Generale

22. Ministerul a avut multe personificări. Conform prevederilor HG Nr. 1631/2009,

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului este un organism specializat al administraţiei

publice centrale, cu statut legal, organizat şi care funcţionează sub subordinea Guvernului. În

ultimii cinci ani şi-a schimbat denumirea, organizarea şi atribuţiile de patru ori. Acesta a evoluat

din unirea dintre Ministerul de Integrare Europeană şi Planificare Spaţială şi Delegare Lucrări

Publice din cadrul Ministerului Transportului, Construcţiilor şi Turismului în 2006. În 2007 s-a

transformat în Ministerul Dezvoltărilor, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor. În 2008 nomenclatura

a fost din noua modificată în Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor. În final, a ajuns

la forma din prezent, în 2009, când Ministerul Turismului (fosta Agenţie Naţională pentru

Turism) a fost contopită formând un singur minister. În prezent, rolul multi-faţetat al Ministerului

9

este parţial rezultatul acestei evoluţii complexe. Vezi figura 2.1 pentru organigrama funcţională

completă.

Figura 2.1: Structura Organizatorică a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului

10

23. Există zece Direcţii Generale (DG-uri) şi 12 divizii, o Direcţie Tehnică (DT) şi alte 14

echipe, direcţii, divizii şi unităţi individuale în cadrul Ministerului. O funcţie cheie o are: (i)

Direcţia Generală a Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional (DG AM

POR) care este responsabilă de programele pentru dezvoltarea regională; DG Cooperare

Teritorială Europeană care administrează cooperarea, transfrontalieră, transnaţională şi

interregională; DG pentru Dezvoltare Teritorială2 responsabilă de planificarea teritorială,

urbanizare şi arhitectură; Direcţia Tehnică în Construcţii; GD Lucrări Publice3 pentru locuinţe,

management municipal, şi lucrări publice; şi DG pentru Turism4 care administrează dezvoltarea

şi promovarea Turismului.

24. Majoritatea Direcţiilor Generale (DG-uri), divizii şi unităţi ale Ministerului

raportează unuia dintre celor doi Secretari de Stat sau Secretarului General al

Ministerului. Aceştia sunt două dintre persoanele desemnate cu cele mai înalte funcţii politice

(după Ministru) din cadrul ierarhiei MDRT, şi respectiv funcţionarii publici cu cele mai înalte

grade. Cabinetul Ministerului, Consiliul consultativ, Echipa Ministerială de Conducere (Colegiul

Ministerului), Corpul de Control al Ministerului şi Consilierul Diplomatic, sunt excepţii care

raportează direct Ministrului. Secretarul General deleagă supravegherea DG Juridice şi a altor

divizii Secretarului General Adjunct. Unul dintre Secretarii de Stat supraveghează DG-urile şi

diviziile care lucrează în principal la programele finanţate de stat, la politicile şi regulamentele

naţionale, şi la programele finanţate din resurse non-UE. Celălalt Secretar de Stat supraveghează

DG-urile care lucrează la programele finanţate de UE (ex. DG Autoritatea de Management

pentru Programul Operaţional Regional şi DG Cooperare Teritorială Europeană şi DG pentru

Turism). DG-urile şi diviziile responsabile de funcţiile administrative generale cu privire la

achiziţii, monitorizare şi control, resurse umane, politici interne, protocoale, auditare, probleme

juridice, etc. se află sub supravegherea Secretarului General.

25. Structura de raportare facilitează planificarea şi coordonarea programelor finanţate

de la bugetul de stat şi a programelor finanţate de UE; de asemenea această structură

complică coordonarea dintre aceste programe şi încurajează duplicarea. Tipuri similare de

proiecte de investiţii publice sunt finanţate atât prin intermediul programelor finanţate din fonduri

UE cât şi din fonduri de la bugetul de stat. Pentru a asigura sinergii, complementarităţi şi pentru a

reduce duplicările, este nevoie de o comunicare constantă între programe. Aceste programe ar

trebui văzute ca şi complementare şi ca părţi componente ale unei strategii generale de dezvoltare

regională, a turismului şi a rezultatelor lucrărilor publice sectoriale.

2 DG Dezvoltare Teritorială elaborează o planificare strategică pentru dezvoltare teritorială, cofinanţează

dezvoltarea planurilor urbane şi creează metodologii pentru politicile de dezvoltare locală. 3 DG Lucrări publice,Locuinţe şi Construcţii este responsabilă de proiectele de investiţii din diverse sectoare (ex.

locuinţe sociale, reţele de apă, sisteme de canalizare, şcoli, săli de sport, infrastructura rutieră), şi de asemenea oferă

şi subvenţii (ex. izolare termică a blocurilor, acordă împrumuturi pentru ipoteci sau subvenţii pentru construcţia de

case ). 4 DG pentru Turism si-a asumat atribuţiile şi responsabilităţile fostului Minister al Turismului (ex. marketing

internaţional, investiţii pentru reabilitarea locaţiilor patrimoniilor culturale, coordonarea fondurilor UE destinate

turismului, şi privatizarea hotelurilor deţinute de stat ).

11

26. În practică, gradul ineficienţei şi a duplicării programelor din cadrul Ministerului, şi

dintre MDRT şi alte Ministere este destul de mare. Această duplicare reprezintă o importantă

povară pentru bugetul public, în special în perioadele de criză financiară. Şi mai rău încă este

faptul că determină o implementare redusă a programelor susţinute de UE încurajând potenţialii

beneficiari să aleagă programele susţinute din bugetul de stat care par mai simplu de accesat din

cauza regulilor neclare, slabelor criterii de evaluare, finanţate 100% din bugetul de stat, şi

supraveghere şi monitorizare redusă şi nesistematică.

27. Grupul de Management, format din toate DG-urile şi Direcţiilor Ministerului,

coordonează activităţile inter-direcţii, fiind prezidat de Secretarul General. Scopul său este de a

adopta măsuri pentru crearea şi implementarea unui sistem intern de control managerial;

elaborează, implementează şi evaluează Planul Strategic Instituţional al Ministerului; şi, asigură

îndeplinirea obiectivelor Ministerului într-o manieră eficientă, eficace şi economică. Există cinci

sub-grupe: (1) Dezvoltare Regională; (2) Cooperare şi Dezvoltare Teritorială; (3) Lucrări Publice,

Locuinţe şi Construcţii; (4) Turism; şi (5) Capacităţile Funcţionale ale Ministerului; membrii

acestora sunt desemnaţi de un grup mai mare, aceştia fiind cei care coordonează activitatea

ministerului din aceste cinci sectoare. Nu există dispoziţii clare pentru a se permite acestor

grupuri să joace un rol eficient în ceea ce priveşte coordonarea, şi în prezent nu deţin autoritatea

de a influenţa coordonarea programelor cu parteneri externi precum celelalte Ministere.

2.2.2 Agenţii Subordonate, Companii şi Instituţii de Cercetare

28. Există două entităţi care se află sub coordonarea MDRT. URBAN-INCERC, care

realizează cercetări în domeniul construcţiilor şi dezvoltării teritoriale pentru a indica

regulamentele tehnice, este coordonat, din punct de vedere tehnic, de Direcţia Generală pentru

Dezvoltare Teritorială (DG-DT), de Direcţia Generală pentru Lucrări Publice (DG-LP), şi de

Direcţia Tehnică în Construcţii (DG în Construcţii). Institutul Naţional pentru Cercetare şi

Dezvoltare în Turism (INCDT), ale cărui principale responsabilităţi le reprezintă studiile de

marketing pentru a indica deciziile adoptate cu privire la promovarea turismului, este coordonat

de DG pentru Turism.

29. Alte două entităţi se află sub autoritatea MDRT. Agenţia Naţională pentru Locuinţe

(ANL) implementează programe de unităţi locative prin credite ipotecare, unităţi locative de

închiriat pentru tineri, şi unităţi locative pentru tinerii specialişti care lucrează în zone rurale.

ANL se află sub autoritatea MDRT și este condusă de un Consiliu Director prezidat de

Directorului General al DG-LP. Compania Naţională de Investiţii (CNI), o companie cu

răspundere limitată înfiinţată în 2001 pentru a conduce programe pentru construcţii şi reabilitări

publice şi sociale, se află de asemenea sub autoritatea MRDT, însă liniile autorităţii sunt mult mai

obscure şi acordurile de guvernare a CNI nu sunt nici evidente, nici transparente.

30. Una dintre entităţi este subordonată direct MDRT. Centrul Naţional pentru Reducerea

Riscului Seismic (CNRRS), care procesează înregistrările seismice stocate în reţeaua naţională a

datelor seismice şi evaluează riscurile clădirilor existente în eventualitatea unui cutremur şi

introduce tehnologii de consolidare a clădirilor şi structurilor vulnerabile în caz de cutremur, se

află în subordinea DG Construcţii, care trebuie să vizeze soluţiile sale de intervenţie.

12

2.2.3 Agenţiile de Dezvoltare Regională şi Birourile CTE

31. Există opt Agenţii pentru Dezvoltare Regională (ADR) care funcţionează ca

organisme intermediare pentru POR. Principala lor sarcină include: (i) susţinerea

beneficiarilor în vederea elaborării propunerilor de proiecte, (ii) procesarea cererilor de proiecte

printr-un management al solicitărilor de propuneri şi înregistrarea participanţilor; (iii) organizarea

unor sesiuni de evaluare tehnică şi financiară a propunerilor de proiecte, (iv) procesarea

contractelor financiare cu beneficiarii, şi (v) verificarea solicitărilor de plăţi primite din partea

beneficiarilor. Legea 315 (2004) stipulează că ADR-urile sunt înregistrate ca instituţii non-

guvernamentale, non-profit, subordonate Consiliilor Regionale de Dezvoltare (CDR). În

principal, ADR-urile sunt subordonate MDRT (DG-POR) numai din punctul de vedere al rolului

de agenţii intermediare pentru implementarea Programului Operaţional Regional. Există o ADR

în fiecare dintre cele opt regiuni de dezvoltare NUTS II: Nord-Est, Sud-Est, Sud, Sud-Vest, Vest,

Nord-Vest, Centru şi Bucureşti-Ilfov.

32. Pentru programele de Cooperare Transfrontalieră (finanţate de FEDR, IPA, şi

PEV) Autorităţile de Management şi Autorităţile Naţionale dispun de cinci filiale astfel

încât să se faciliteze comunicarea şi implementarea programelor. Aceste filiale sunt situate

în Oradea - pentru Romania – Ungaria; Călăraşi - pentru Romania - Bulgaria; Suceava - pentru

Romania - Ucraina; Timişoara – pentru Romania - Serbia; şi în Iaşi - pentru Romania - Moldova.

2.3 Structura Bugetului

Figura 2.2: Buget MDRT 2010 pe Surse de Finanţare (în milioane RON)

Sursă Date: Departament Buget MDRT

Resurse UE (ERDF, ENPI, IPA, PHARE), RON 2,569,348 ,

55%

Alocari Bugetare de Stat pentru Proiecte cu

Finantare UE, RON 470,758 , 10%

Alocari Bugetare de Stat pentru

Programe Finantate de la Bugetul de

Stat, RON 1,164,219 , 25%

Alte alocari Bugetare de Stat,

RON 443,989 , 10%

13

33. În 2010, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a administrat măsuri

politice finanţate printr-o alocare de la buget de 4.65 miliarde RON, dintre care 2.1

miliarde RON au reprezentat partea din bugetul de stat administrată de DG-EA. Mai mult

de 65 de procente din buget au fost dedicate plăţilor pentru transfer UE, finanţate din fonduri UE

(în principal Fondul European pentru Dezvoltare Regională) şi finanţare naţională din sursele

bugetului de stat. Celelalte 35 de procente din buget au acoperit în principal transferurile intre-

agenţii pentru programele finanţate de stat (25 de procente) şi celelalte alocări de la bugetul de

stat (10 procente) au fost destinate cheltuielilor operaţionale şi investiţiilor de capital ale MDRT

şi ale altor entităţi ale statului (figura 2.2).

2.4 Personal

34. Evoluţia şi consolidarea Ministerului a avut un impact important şi asupra

personalului său şi asupra resurselor bugetare. Mai exact, atunci când Ministerul Turismului

şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor au fost contopite in 2009, numărul de

personal din cadrul acestora a fost redus de la 1.300 la 725 cât este în prezent (figura 2.3).

Figura 2.3: Distribuţia personalului în MDRT (la data de 2010)5

Sursă Date: Departament Buget MDRT

5 Grafic realizat pe baza datelor din ―Tabel cu salariile nete încasate de salariaţii M.D.R.T. in luna IULIE 2010‖ ce

poate fi găsit http://www.mdrl.ro/_documente/organigrama_nou/iulie_2010.pdf (Accesat în martie 2011).

Numerele indică posturile existente, inclusiv acelea vacante. De la acea dată unele posturi au fost eliminate.

Other Specialized Units, 69

Other Cross-cutting Units, 99

Minister, State Secretaries,

Secretary General, cabinets, 38

Integrated Advisory Body, 62

DG-PW, 37

DG-TD, 35

DT Construction, 23

DG Econ & Admin, 58

DG-PP, 28

DG-Legal, 27

DG Program Authorization, 52

DG Coordination of Terr. Activities, 2

DG Tourism, 28

DG-ETC, 68

DG-ROP, 99

14

35. MDRT are o structură ierarhică relativ plană. Majoritatea departamentelor sunt

conduse de un director general sau de un manager general (uneori de amândoi), cu ajutorul unui

personal subordonat. Structura salarială este de asemenea plană, cu o diferenţă mică între

directori şi subordonaţi (figura 2.1). Totuşi, personalul care lucrează la proiectele UE pot

beneficia de o mărire de salariu de până la 75% din salariul de bază. O astfel de diferenţă poate

afecta din punct de vedere moral pe aceia care nu primesc astfel de măriri precum şi

productivitatea acestora, şi de asemenea, poate reprezenta un imbold pentru alte unităţi de a se

implica în administrarea programelor susţinute prin fonduri UE, cu riscul de a mări birocraţia.

Reducerile salariale de 25% din salariul de bază şi restructurarea de personal determinate de criza

economică de la nivel mondial, nu au făcut decât să sporească complexitatea şi stresul de la locul

de muncă pentru aceşti angajaţi.

2.5 Înspre Descentralizarea Implementării Politicii Regionale (2014–2020)

2.5.1 Cadrul Subnaţional din prezent pentru Implementarea Politicilor Regionale

36. Planurile României pe termen lung trebuie să includă soluţionarea problemelor

structurale din modelul regional utilizat în prezent şi încurajarea sinergiilor regionale şi

locale între programele operaţionale cu dimensiuni teritoriale. Una dintre probleme cheie pe

care România trebuie să o soluţioneze pentru 2014-2020 este modalitatea de fortificare a

structurilor instituţionale şi a cadrului pentru dezvoltare regională în cadrul viitoarelor perioade

de implementare a programelor. În perioada de implementare a programelor 2007-2013 s-a pus

accentul pe eforturile de a uniformiza şi operaţionaliza POR şi de a stabili linii clare de

responsabilitate pentru autorităţile de management şi instituţiile intermediare. Cu toate acestea,

experienţa rolurilor şi responsabilităţilor ADR-urilor, Consiliilor de Dezvoltare Regională,

judeţelor, municipalităţilor, oraşelor şi partenerilor sociali, au subliniat nevoia soluţionării

problemelor structurale fundamentale, şi consolidarea descentralizării punerii în aplicare a

politicilor regionale în următoarele perioade de implementare a programelor. În continuare vom

prezenta o analiză a experienţei câtorva state membre pe care România va trebui să se bazeze

pentru a-şi dezvolta structurile regionale.

2.5.2 Modelul de Dezvoltare Regională a României

37. Romania are opt regiuni NUTS II, însă nu dispune de o structură

interguvernamentală clară la acest nivel, aceste regiuni NUTS II fiind stabilite în primul

rând ca regiuni urbanistice. Conform Legii Dezvoltării Regionale (151/19986), în vederea

implementării programelor preaderare, România a fost împărţită în opt regiuni: Nord-Est, Sud-

Est, Sud, Sud-Vest, Vest, Nord-Vest, Centru şi Bucureşti-Ilfov. Această structură regională a

dăinuit în perioada de implementare a programelor 2007-2013. Totuşi, aceste regiuni nu se

consideră ca reprezentând un nivel administrativ formal, iar statutul lor interguvernamental,

nedefinit în mod clar, rămâne oarecum ambiguu.7 Fiecare regiune are o Agenţie de Dezvoltare

6 Legea 151/1998 a fost înlocuită de legea 315/2004 şi 58/2005, însă principiile rămâne neschimbate.

7 Guvernul României a decis până în prezent să nu modifice constituţia pentru a incorpora aceste regiuni în structura

guvernamentală formală.

15

Regională (ADR), o instituţie tehnică regională creată pentru administrarea implementării

programelor la nivel teritorial. Conform legii 151/1998, ADR-urilor li s-a acordat un statut de

ONG, nefiind desemnate ca agenţii guvernamentale formale. Legea a stabilit totodată şi un

Consiliu de Dezvoltare Regională (CDR) în fiecare din această regiune. Membrii CDR includ

preşedintele consiliului judeţean (de obicei în calitate de Preşedinte, desemnat în sistem rotativ) şi

primarii oraşelor, municipiilor sau comunelor alese.

38. ADR-urile îşi desfăşoară activităţile în mod diferit în aceste regiuni diverse, deşi

există anumite dovezi care indică un grad de colaborare între acestea. Unele au adoptat sistemele

dinamice ale puterii şi structurile politice, având relaţii bune cu CDR-urile. Altele au întâmpinat

dificultăţi în echilibrarea rolului lor tehnic cu realităţile şi nevoile politice reprezentate de CDR-

uri. Aşa cum am menţionat mai sus, ADR-urile servesc drept instituţii intermediare pentru

MDRT, care îşi asumă responsabilităţi de bază pentru implementarea POR.

39. Fortificarea modelului regional al României va necesita stabilirea unui consens referitor la

aceste abordări şi roluri diferite, inclusiv revizuirea statutului legal al consiliilor şi agenţiilor,

reexaminarea atribuţiilor regiunilor existente şi reevaluarea întregului proces. Principalele

probleme sunt prezentate pe scurt în continuare.

40. Statutul legal limitat şi ambiguu al regiunilor NUTS II reprezintă o constrângere

asupra modelului regional şi asupra implementării planurilor regionale de convergenţă.

Experienţa UE indică că sistemele descentralizate şi încadrate evoluează mult mai uşor în

contextul unor nivele formale de guvernare regională, cu propriul lor parlament şi departamente

executive intermediare de guvernare. Într-o ţară care recunoaşte 41 de judeţe la nivel formal

intermediar, regiunile nu au capacitatea tehnică sau politică de a negocia cu guvernul central sau

de a coordona planuri de dezvoltare regională coerente în contextul post-aderării. CE a sprijinit

existenţa în continuare a ADR-urilor ca şi instituţii intermediare POR pentru 2007-2013,

bazându-se pe experienţa preaderare, şi în timp ce Guvernul a fost de acord într-un final, rolul

acestora s-a diminuat în timp, capacitatea lor fiind mult prea puţin fructificată.

41. Cadrul de guvernare şi de responsabilitate din cadrul regiunilor trebuie fortificat.

Conform legii existente (Nr. 315/2004), structura guvernării regionale este după cum urmează:

RDC coordonează ADR care, conform legii, are un stat non-guvernamental, non-profit; Conform

legii, CDR-urile trebuie să: (i) analizeze şi să decidă programele de dezvoltare şi strategia; (ii) să

aprobe proiectele de dezvoltare regională; (iii) să prezinte la CDR propuneri cu privire la Fondul

Naţional pentru Dezvoltare Regională, Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Naţională; (iv) să

aprobe criteriile, priorităţile, alocările şi destinaţia fondurilor; (v) să monitorizeze modul de

utilizare a fondurilor alocate la ADR-uri din fondul naţional; şi (vi) să asigure respectarea

obiectivelor dezvoltării regionale. Totuşi, POR nu oferă nicio informaţie cu privire la rolul RDC-

urilor în procesele de evaluare a proiectelor, iar acordurile de parteneriat şi guvernare nu sunt

formulate în mod clar.

42. CDR necesită o participare mai mare şi o consultare mai amănunţită a părţilor

implicate în ceea ce privesc priorităţile locale şi regionale pentru a reflecta mai bine

aspiraţiilor locale privind dezvoltarea şi priorităţile din proiectele aprobate. CDR include

Preşedintele fiecărui Consiliu Local şi reprezentanţii consiliilor comunelor, oraşelor şi

16

municipiilor desemnaţi de fiecare judeţ pe durata unui mandat. În timp ce în practică aceşti

reprezentanţi CDR sunt primarii acestor localităţi, legea permite ca judeţul să desemneze orice alt

substitut doreşte fără a impune un mod public o bază de selecţie. Legea include şi pe Prefecţii de

Judeţ (şefii guvernamentali naţionali ai agenţiilor descentralizate de la nivelul judeţelor) ca

membri ai CDR, însă fără drepturi de vot. CDR include un amestec de reprezentanţi locali aleşi şi

oficiali guvernamentali desemnaţi. Totuşi legea este însă confuză cu privire la participarea

reprezentanţilor consiliilor comunelor, oraşelor şi municipiilor. În timp ce Articolul 7, paragraful

(6) stipulează participarea lor directă, Articolul 7, paragraful (8) permite acestor reprezentanţi să

fie invitaţi în funcţie de natura problemelor dezbătute. Conform legii este neclar dacă această

invitaţie se referă la reprezentaţi adiţionali ai localităţilor invitaţi să apere anumite proiecte sau la

un cadru de supraveghere mai general neluând în considerare paragraful (6). Sistemele electorale

ale administraţiei locale şi naţionale sunt toate guvernate de un număr egal de reprezentanţi ai

partidelor. În orice moment, preşedintele consiliului judeţean vorbeşte numai pentru o parte a

consiliului. Prin urmare, cadrul CDR riscă să fie acaparat politic de partidul majoritar dintr-un

judeţ sau regiune.

43. În continuare, vă prezentăm o analiză a experienţei unor state membre pe care România

va trebui să se bazeze pentru a-şi dezvolta structurile regionale.

2.5.3 Lecţii de la Alte State Membre

44. Comparaţia dintre sistemele celorlalte state membre indică faptul că nu există o

singură metodă de succes pentru implementarea politicii regionale; însă robusteţea

aranjamentelor instituţionale contează. Ţările membre UE pot fi clasificate ca federale,

descentralizate şi state unitare pe două nivele din punctul de vedere a elaborării politicii de

dezvoltare regională. Spania, care este o ţară regionalizată unitară, şi Germania şi Austria care

sunt state federale, sunt considerate ca ţări de succes în ceea ce priveşte administrarea fondurilor

UE pentru dezvoltarea regională. Elementul comun al acestor ţări îl reprezintă aranjamentele

instituţionale solide la nivel regional; atât partenerii sociali cât şi guvernul sunt activi la nivel

regional. Italia este o ţară regionalizată unitară de succes care dispune de autorităţi

guvernamentale regionale puternice, precum şi de dispoziţii de implementare bine stabilite.

Irlanda, care este o ţară mai mică, are modelul invers al dispoziţiilor de implementare dacă o

comparăm cu Italia. Irlanda este una din ţările cele mai centralizate din UE, cu toate acestea a

reuşit foarte bine să absoarbă Fondurile Structurale.

45. Fiecare Stat Membru şi-a dezvoltat propriile dispoziţii privind managementul

programelor pentru implementarea politicilor regionale – aceasta include modalităţile de

dezvoltare a programelor, generarea de proiecte, evaluări, selecţie şi monitorizare. În fiecare Stat

Membru, guvernul naţional şi actorii sub-naţionali au grade diferite de participare în cadrul

procesului de luare a deciziilor şi diferite puteri de decizie. Rolul actorilor non-statali sau a

partenerilor sociali de asemenea variază foarte mult. Aceste aranjamente instituţionale pentru

administrarea problemelor joacă un rol deosebit de important în luarea deciziilor cu privire la

dezvoltarea regională din cadrul statelor membre.

17

46. Experienţa a 15 state UE şi a câtorva state membre noi, indică clar patru tipuri de

structuri guvernamentale pentru dezvoltarea regională care guvernează relaţiile centrale şi

locale (tabelul 2.1): (i) Un regim federal de dezvoltare regională, în cadrul căruia actorii sub-

naţionali preiau conducerea în definirea priorităţilor politice, precum şi în implementarea

proiectelor. Germania, Belgia şi Austria fac parte din această categorie; (ii) Un regim regionalizat

unitar de dezvoltare regională în cadrul căruia actorii regionali au definit în mod formal drepturile

şi autonomia politică, însă au limitat autonomia bugetară. De exemplu, în Spania, este logic să se

administreze în comun politicile structurale deoarece, în ciuda puternici descentralizări din

ultimii ani, în multe arii politice nivelul naţional este cel care domină. Alte ţări regionalizate sunt

Franţa, Italia, Portugalia, Republica Cehă şi Polonia; (iii) O dezvoltare regională unitară şi

descentralizată în care regiunile au puteri limitate şi nu sunt învestite cu autonomie legislativă

reală - în această categorie ar intra Danemarca, Finlanda şi Suedia; şi (iv) un regim în primul rând

unitar de dezvoltare regională în cadrul căruia actorii centrali domină procesul de definire a

obiectivelor, precum şi modalitatea de realizare a acestor obiective. Nu există guverne regionale

alese din punct de vedere politic, existând doar două nivele de guvernare, unul naţional şi altul

local. Din această categorie fac parte ţări precum Irlanda, Grecia şi Ungaria.

47. Calitatea parteneriatelor sociale are de asemenea un rol în succesul stabiliri şi

implementării programelor de dezvoltare regională. Partenerii sociali la nivel local participă

la procesul de stabilire a programelor de dezvoltare regională prin consultări. Acest lucru

ilustrează faptul că o ţară centralizată poate avea succes în ceea ce priveşte dezvoltarea regională

dacă dispune de parteneri sociali puternici la nivel local şi de o structură administrativă

descentralizată eficientă. România ar trebui să ia exemplu.

Caseta 2.1 Asociațile Regionale în Irlanda

Irlanda, cu o populație de 4.1 milioane și cu o suprafață de 68.895 km2, are un system de administrare central

relative centralizat. Cu toate acestea, autoritățile locale și regionale au responsabilități importante în mai multe

domenii de importanță. Autoritățile locale sunt alese pe termen de cinci ani, și au un rol primordial în oferirea de

service publice la nivel local și județean. La nivel regional, 8 Autorități Regionale (NUTS III) coordinează

anumite activități ale autorităților locale și au un rol de monitorizare a modului în care sunt folosite fondurile

structural prmite de la UE. Țara este împărțită mai departe în două regiuni NUTS II, iar două Asociații

Regionale sunt responsabile pentru managementul Obiectivului 2: Competitivitate Regională și Locuri de

Muncă.

Cele două asociații regionale nu beneficiază de un process electoral direct – în schimb, membrii componenți

sunt nominalizați de către autoritățile locale. Fiecare autoritate locală dispune de un anumit număr de

nominalizări la o Asociație, iar acest număr este decis aproximativ după populația municipalității în cauză.

Asociațile Rregionale dispun și de un Comitet Operațional, care este compus din mai mulți înalți funcționari

executivi precum și directorii autorităților regionale din regiune. Comitetul este condus de Directorul Asociației

Regionale, iar scopul său principal este de a asista Asociația în îndeplinirea funcților sale. Fiecare asociație are

un comitet de monitorizare al Programului Operațional Regional, iar rolul acestui comitet este de a: (1) verifica

eficacitatea și calitatea tuturor cheltuielilor effectuate; (2) să analizeze progresul și impactul atât al cheltuielilor

co-finanțate, cât și cel al cheltuielilor care nu dispun de co-finanțare; și, (3) să facă recomandări către Asociația

Regională, către departamentul guvernamental responsabil pentru implementarea programului, și către

Departamentul de Finanțe. (Sursa: www.iro.ie/regional_assemblies.html)

18

Tabelul 2.1: Tipologie: Structurile Teritoriale ale Statelor Membre UE

State Federale Autorităţi regionale (alese) cu puteri

legislative reale, participare

instituţionalizată în procesul de adoptare a

deciziilor federale, sisteme cu trei nivele

Austria, Belgia,

Germania

State Regionalizate

(Unitare)

Autorităţi regionale (alese) cu puteri

legislative limitate, cu o slabă participare

instituţionalizată, sisteme cu trei nivele

Franţa, Italia, Spania,

Portugalia, Republica

Cehă, Polonia

State Decentralizate

(Unitare)

Autorităţi intermediate subordonate, peste

nivelul local, cu autonomie calificată, fără

puteri legislative

Danemarca, Finlanda şi

Suedia

State cu două nivele

(Unitare)

Nu există guverne regionale alese din punct

de vedere politic. Sisteme cu două nivele,

unul naţional şi altul local.

Irlanda, Grecia, Ungaria

Adaptat de la CoR 2002.

19

3. Evaluarea Managementului Politicilor Publice

48. De departe cea mai puţin dezvoltată arie de responsabilitate a MDRT o reprezintă

dezvoltarea strategiei şi a politicii şi, în conexiune cu aceasta, măsurarea şi monitorizarea

performanţei. Sfera de responsabilitate a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului este

foarte amplă, deşi activităţile sale privind elaborarea de politici sunt destul de limitate în

comparaţie cu politicile şi strategiile necesare pentru o dezvoltare regională şi a turismului.

Parţial acest lucru poate fi atribuit faptului că, în calitate de concept şi sector, dezvoltarea

regională este destul de complexă şi amplă, şi destul de puţin înţeleasă, la fel ca rolul politic al

guvernului în dezvoltarea sectorului turismului. Multe dintre aceste instrumente care au avut un

rol în cadrul acestor sectoare se află sub competenţa celorlalte ministere – în special a marilor

ministere „tradiţionale‖ care nu au suferit prea multe modificări de-a lungul timpului (ex.

Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului,

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii,

Ministerul Mediului şi a Pădurilor). În prezent, multe dintre activităţile MDRT se concentrează în

primul rând pe investiţii, puţină atenţie fiind acordată elaborării de politici, şi chiar şi atunci când

se întâmplă acest lucru deseori acest proces este externalizat, în loc să fie realizat chiar de

MDRT. Atunci când se elaborează politici, acestea sunt realizate într-o manieră ad-hoc,

neacordându-se prea multă atenţie bunelor practici utilizate în formularea de politici.

49. În practică, există trei componente la MDRT, fiecare necesitând o atenţie mai mare

pentru formularea şi elaborarea strategiilor: (i) Dezvoltare Regională; (ii) Turism; şi (iii)

Lucrări Publice (faţă de care există o predispoziţie în cadrul activităţilor bugetate de minister).

Toate aceste trei sectoare sunt complementare, motiv pentru care au fost grupate în cadrul unui

singur minister, însă acestea au şi caracteristici complet diferite. Politicile în sectorul Turismului

au fost sub competenţa Ministerului Turismului. Politicile privind dezvoltarea Regională şi

Teritorială sunt mai puţin uşor de definit şi de implementat, deoarece sunt mai complexe. Există

mai multe nivele la care astfel de politici pot fi implementate, fiecare cu diverse provocări:

regiuni, judeţe, zone metropolitane, municipalităţi, zone urbane şi rurale. În final, există o gamă

de politici cu privire la lucrările publice, precum mărimea locuinţelor şi locuinţe pentru diferite

grupuri speciale, politici de urbanizare, etc., care revin în responsabilitatea acestui minister.

Majoritatea proceselor de realizare a politicilor sunt ad-hoc, în cadrul cărora se utilizează evaluări

sporadice ale măsurilor necesare pentru uşurarea implementării programelor publice de investiţii.

50. Deşi există o Lege 315/2004 cu privire la Dezvoltarea Regională din România, nu

există o strategie naţională bine definită pentru dezvoltarea regională. În mod similar nu

există documente politice formale care să fi fost elaborate cu privire de dezvoltarea regională prin

care să se stabilească modul în care Guvernul României (cu MDRT în rol de conducător/

coordonator) intenţionează să soluţioneze problemele cheie legate de dezvoltarea regională

indicate mai sus – precum echilibrul inter-regional, convergenţa la standardele UE şi mărirea

accesului la pieţe economice. Legea 315/2004 furnizează un număr mare de obiective şi

identifică principalii participanţi. Cu toate acestea rolurile stabilite pentru majoritatea dintre

aceşti participanţi şi instrumente (structuri), în special Fondul Naţional pentru Dezvoltare

Regională, Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională, Consiliile pentru Dezvoltare

Regională, şi agenţiile pentru Dezvoltare Regională au fost dizolvate între timp. Aparent nu

20

există nici un Fond Naţional pentru Dezvoltare Regională, acesta fiind de fapt înlocuit de POR.

Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională nu este convocat, iar rolul Agenţiilor şi

Consiliilor pentru Dezvoltare Regională a fost limitat.

51. Măsurile pentru dezvoltarea regională sunt susţinute în întregime din Programul

Operaţional Regional finanţat de UE. Acesta nu pare să fie inclus în nicio strategie naţională

specifică pentru dezvoltarea regională. Nu se acordă atenţie specială formulării unei politici

regionale, şi, în mod critic, MDRT nu joacă rolul de coordonator al strategiei şi politicii regionale

pe lângă rolul de justificare a programelor de dezvoltare prin implementarea axelor prioritare ale

programelor POR şi CTE.

52. Nu există o politică sau o strategie clară care să guverneze investiţiile în lucrări

publice realizate de MDRT. Acest lucru contribuie foarte mult la duplicarea investiţiilor în

lucrări publice, atât prin programele POR şi CTE, cât şi prin programele de investiţii ale altor

ministere. O viziune şi o strategie mai clară şi mai bine definită de MDRT în ceea ce privesc

scopurile şi rezultatele lucrărilor publice, ar ajuta la raţionalizarea alegerilor privind investiţiile şi

la exploatarea/explorarea sinergiile cu programe de-ale altor Ministere.

53. Planul Principal de Dezvoltare a Turismului (2007-2026) care se dorea să servească

drept o „politică umbrelă‖ pentru sector, nu serveşte de fapt ca un îndrumător strategic.

DG pentru Turism nu îl implementează în mod formal, aceasta nefiind responsabilă în mod

formal de rezultatele preconizate în cadrul acestuia. Majoritatea activităţilor din cadrul sectorului

par să fie deconectate de acest plan, care ar trebui actualizat în mod periodic şi utilizat ca un ghid

clar al intervenţiilor din sector. Nu dorim să spunem că planul nu poate fi îmbunătăţit, dar acesta

cuprinde toate elementele de bază necesare. Aceste elemente de bază ar trebui să fie însușite de

DG pentru Turism.

54. Funcţiile MDRT sunt mai mult asemănătoare celei ale unei agenţii de implementare

a lucrărilor publice, dezvoltării regionale, şi a investiţiilor în turism, cu unele

responsabilităţi de reglementare, decât cele ale unui coordonator a strategiei şi politicilor

sectorului care asigură viziunea şi coerenţa strategică a sectoarelor şi domeniilor de sub

responsabilitatea sa. Fără a fi surprinzător, MDRT nu dispune de un sistem adecvat de

monitorizare a impactului investiţiilor sau un sistem clar de evaluare şi monitorizare a rezultatelor

sectoriale. Deşi ministerul elaborează regulamente şi politici, rata de implementarea a acestora

este mică datorită numărului redus de personal, capacităţii insuficiente şi datorită preocupării

predominante cu implementarea investiţiilor, programelor şi proiectelor.

55. MDRT continuă în mare parte să funcţioneze ca un minister public, şi nu ca o

ancoră strategică pentru viziunea şi strategiile Guvernului Românei referitoare la

dezvoltarea regională şi a sectoarelor turismului. Concentrarea asupra investiţiilor este

recunoscută de MDRT ca un motiv de mândrie. Acesta nu este însă implicat în stabilirea şi

coordonarea unei direcţii strategice a politicilor regionale şi referitoare la turism din sectorul

public românesc. Investiţiile sunt considerate prioritare şi mult mai concrete. Ministerul a câştigat

o experienţă bogată şi şi-a dezvoltat în mod impresionant portofoliul de-a lungul anilor, şi chiar

dacă MDRT a suferit multe modificări, atenţia acordată lucrărilor publice a fost mereu constantă.

21

3.1 Dezvoltarea strategiei: Priorităţi, Sinergii, Coordonare, Coerenţă

3.1.1 Planul Strategic Instituţional (PSI) al MDRT (2010-2013)

56. Elaborarea Planului Strategic Instituţional (PSI) 2010-2013, menit să stabilească o

strategie globală pentru Minister, a reprezentat cea mai importantă reuşită până în prezent. Acesta

a fost realizat în 2010 de către Unitatea de Politici Publice (UPP), care este însărcinată cu

coordonarea planificării strategice, dezvoltării politicii, şi monitorizarea performanţei din cadrul

Ministerului, însă este foarte marginalizat în cadrul MDRT. Privit în mod izolat, documentul este

bun, prezentând pe scurt activităţile fiecărei unităţi în parte şi evidenţiind indicatorii simpli ai

performanţei şi obiectivele stabilite pentru viitor. Indicatorii sunt însoţiţi de un buget programatic

care indică fondurile necesare în vederea atingerii acestor obiective, şi limitele de timp sunt

stabilite în aşa fel încât să corespundă cu cronologia Fondurilor Structurale UE. Lanţul

rezultatelor PSI sunt prezentate pe scurt în figura 3.1 de mai jos.

Figura 3.1: Lanţul Rezultatelor PSI8

8 Some statements are abbreviated.

22

57. În realitate, PSI a fost elaborat destul de rapid după ultima reîncarnare a Ministerului. Prin

intermediul acestuia s-a dorit nararea funcţiilor atribuite MDRT în cadrul unui document

strategic, şi nu exprimarea unei viziuni şi strategii coerente, cu rezultate măsurabile şi

monitorizabile legate de problemele sectorului. UPP e însărcinată cu provocarea de a crea o

prezentare a activităţilor Ministerului, şi pare să nu fi beneficiat de consilierea unui management

superior şi de o viziune strategică.

58. Per ansamblu, PSI are câteva neajunsuri fundamentale:

Obiectivele programului şi cele strategice nu sunt de fapt obiective, ci un set de dorinţe şi

acţiuni foarte vag exprimate, fără a avea prea mare legătură unele cu altele, fiind dificil de

evaluat din punctul de vedere al rezultatelor şi impactelor

Activităţile prezentate nu sunt bine conectate cu obiectivele programului

Indicatorii nu sunt definiţi în mod clar, deseori fiind prezentaţi sub forma unor declaraţii

de intenţii

Bugetul programului nu are legătură cu activităţile, iar unele din programe care sunt

finanţate din fonduri structurale nu sunt prezentate suficient de amănunţit.

59. Puţine dintre unităţi din cadrul Ministerului par să acorde atenţie PSI-ului sau să se

ghideze după conţinutul său, majoritatea unităţilor creându-şi propriile strategii, într-un

vid relativ. De exemplu, DG Lucrări Publice a stabilit deja un set de programe de investiţii

pentru anii următori care ignoră complet Planul Strategic Instituţional. Această DG reprezintă

principalul instrument de investiţii al MDRT pentru 100% din investiţiile susţinute din bugetul de

stat, desfăşurând o gamă variată de proiecte, de la izolarea termică a apartamentelor, la

dezvoltarea infrastructurii alimentării cu apă, canalizare şi drumuri. Totuşi, aceste investiţii nu au

fost realizate foarte bine din punct de vedere strategic; de fapt, fiecărui judeţ din România i s-a

alocat aceeaşi cantitate de fonduri, indiferent de dotările reale şi de necesităţi.

60. În timp ce Unitatea de Politici Publice UPP se presupune că ajută alte departamente

în redactarea altor documente politice necesare, care stau la baza noii legislaţii, în realitate

această unitate este rareori consultată. Modificările politice sunt de obicei iniţiate într-un vid,

fără a se lua prea mult în considerare modul în care aceste modificări vor afecta celelalte unităţi

sau sectoare. În plus, documentele politice sunt rareori redactate înainte de elaborarea noii

legislaţii propuse. UPP înţelege modul în care toate aceste unităţi funcţionează în cadrul

ministerului, şi prin urmare ar trebui să se implice în coordonarea iniţiativelor politice pentru a

asigura sinergii şi pentru a îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea. Majoritatea DG au recunoscut că

lipsa unui cadru politic coerent le împiedică deseori să îşi desfăşoare activitatea.

61. Noul lansat Program Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii (NPID), este un

program de investiţii foarte ambiţios, căruia însă îi lipseşte baza strategică. DG Lucrări

Publice a fost însărcinată cu implementarea unei mari părţi a acestuia, iar MDRT va fi

responsabil de investiţii totale în valoare de 4 miliarde Euro până la sfârşitul decadei. La fel ca

multe altele, şi acest program este justificat din punctul de vedere al umplerii golurilor din

infrastructură, însă dincolo de acest aspect nu are legături clare cu problemele legate de

dezvoltarea regională precum convergenţa internă, convergenţa la mediul UE privind PIB-ul

23

regional, dezvoltarea regională uniformă sau fortificarea legăturilor României cu principalele

pieţe europene.

Figura 3.2: Romania – Indicatori Regional Selectaţi

Sursa: Institutul Naţional de Statistică

62. Conform indiciilor din prezent fiecărui județ i se va acorda aproximativ aceeaşi sumă,

respectiv 100 milioane de Euro pentru investiţii în infrastructură, indiferent de starea actuală a

infrastructurii. Aşa cum se poate observa în hărţile din cadrul figurii 3.2 de mai sus, judeţele din

24

România diferă foarte mult din punctul de vedere a stării infrastructurii şi a capacităţii lor de a

contribui la soluţionarea problemelor strategice menţionate mai sus. Prin urmare, distribuirea în

mod egal a resurselor pentru investiţii între judeţe nu pare a fi o strategie potrivită pentru a

soluţiona problemele existente.

63. PNDI pare să reprezinte o duplicare semnificativă a investiţiilor realizate prin

intermediul altor programe şi ministere, care este nefinanţat şi care este foarte probabil să

creeze obligaţii fiscale importante pe termen lung pentru stat. În pofida deciziei Guvernului

de a lansa acest program, el este nefinanţat şi pe termen scurt povara financiară se preconizează a

fi transferată în sectorul privat, cu linii de credit garantate şi IOU-uri. Având în vedere lipsa

argumentelor tehnice şi strategice pentru acest nou program sau legăturile sale cu vreo strategie

clară care să combată neajunsurile dezvoltării regionale, acesta nu pare să reprezinte o utilizare

optimă a resurselor pe durata unei crize financiare importante.

64. Acest program naţional de investiţii în infrastructură ar trebui să completeze

Programul Operaţional Regional (POR) şi să includă investiţii care nu au putut fi acoperite

de POR. Acest lucru indică, de exemplu, că proiectele care sunt pe lista de aşteptare în cadrul

POR, precum şi proiectele care ar adăuga valoare proiectelor finalizate sau finanţate prin POR

(ex. finalizarea unui drum a cărui construcţie a început cu finanţare POR). Luând însă în

considerare modul în care programul național este structurat, acesta ar putea crea o concurenţă

directă la POR. Deoarece DG Lucrări Publice nu necesită nicio cofinanţare din partea

beneficiarilor (ex. de la consiliile judeţene sau locale), acestea ar putea împiedica realizarea

investiţiilor POR. Cel din urmă nu numai că necesită cofinanţare din partea beneficiarilor, însă

presupune şi proceduri complicate şi complexe. Mai mult decât atât, procesul de selecţie a

proiectelor ce vor fi finanţate prin PNDI pare să fie complet separat de procesele de evaluare

utilizate de POR, și sunt mult mai puţin stricte și transparente.

65. Lipsa unei viziuni şi abordări strategice în cazul DG Lucrări Publice, afectează de

asemenea şi activitatea agenţiilor subordonate - Agenţia Naţională a Locuinţelor şi

Compania Naţională de Investiţii. Programele de investiţii ale acestor agenţii, şi a DG ca un tot

unitar, sunt caracterizate de volatilitate şi incertitudine – ex. acestea pot face obiectul unui set de

proiecte în decursul unui an, şi a unui alt set complet diferit în alt an. De exemplu, programul de

izolare termică a DG (care oferea subvenţii pentru izolarea termică a apartamentelor) a avut

succes în câteva oraşe, stimulând iniţiative private şi atrăgând interesul chiar de la început. În

2011 însă, programul a fost retras treptat, subvenţiile reducându-se în mod substanţial –

acoperind doar garanţiile bancare pentru împrumuturile private. Motivul acestei decizii o

reprezintă faptul că programul evolua mult prea încet – ex. doar un număr limitat de blocuri pot fi

izolate termic într-un an de zile. Totuşi, nu au fost efectuate studii pentru a evalua impactul la

nivel local. Dovezile anecdotice indică faptul că în unele oraşe, această iniţiativă publică a fost

reflectată pe larg de iniţiativele private. Prin urmare, asociaţiile pentru locuinţe care nu au ajuns

pe listele de aşteptare locale (acelea care ar fi primit ajutor public pentru lucrările de izolare), au

recurs deseori la proiecte de finanţare pentru izolarea termică susţinute prin resurse private. Un

astfel de efect de multiplicare ar putea fi reprodus şi în alte oraşe, iar programul ca şi un tot unitar

ar putea fi utilizat ca un exemplu pentru generarea altor iniţiative publice care, pe rând, ar atrage

interesul şi investiţiile private.

25

66. Mai mult decât atât, nu este clar modul în care strategiile MDRT influenţează sau

sunt influenţate de politicile şi strategiile altor ministere sau agenţii. De exemplu, DG pentru

Dezvoltare Teritorială elaborează Strategia de Dezvoltare Teritorială în România, care va avea

implicaţii pentru multe alte ministere (ex. Ministerul Transporturilor, Ministerul Agriculturii,

Ministerul Administraţiei şi Internelor).

67. Lipsa de informaţii, personal şi a setului de competenţe necesare pot reprezenta cele

mai importante obstacole în consolidarea viitoarei strategii de dezvoltare şi elaborării

politicii. Date importante locale sau regionale nu sunt întotdeauna disponibile sau modurile de

utilizare ale acestora nu sunt prea bine înţelese. Mai multe unităţi ministeriale par să aibă un

număr prea mic de personal, şi deseori lipsesc persoanele calificate care să conducă procesul de

elaborare a unei politici sau de dezvoltare a unei strategii. De exemplu, în România există puţini

planificatori care să combine un bun training în domeniul designului (majoritatea au experienţă în

domeniul arhitecturii) cu o bună înţelegere a principiilor şi trendurilor socio-economice. De

asemenea există puţini economişti care ar putea evalua impactul proiectelor propuse (direct,

indirect şi indus), cu un grad mare de precizie. Chiar şi în cazul POR, obiectivele stabilite în

cadrul Programului par să fie modeste şi arbitrare, fără a indicare clară a rezultatelor dorite.

68. O colectare mai bună a informaţiilor de la nivel local ar crea o bază mai solidă

pentru deciziile de investiţii şi ar putea ajuta la direcţionarea fondurilor publice acolo unde

sunt cele mai necesare. DG a Lucrărilor Publice, de exemplu, şi-a putea organiza programul de

construcţie a sălilor de sport pe baza unor anchete locale amănunţite, îndreptându-şi atenţia înspre

zonele cu o creştere semnificativă a activităţilor sportive, şi în zonele în care există puţine cluburi

sportive per cap de locuitor. În mod similar, DG pentru Turism ar putea investi în dezvoltarea

infrastructurii turismului în zone cu o creştere semnificativă a numărului de turişti, sau în zone

care ar putea majora veniturile din turism dacă ar exista o infrastructură corespunzătoare (ex.

teleschiuri în staţiunile montane). Deţinerea unor informaţii mai bune privind situaţia la nivel

local şi regional ar putea fi de ajutor şi pentru activităţile şi programelor altor ministere şi agenţii.

3.1.2 Formularea Politici Publice: Recomandări

69. Este foarte important ca programele de investiţii ale MDRT să fie bazate pe strategii

clare, ancorate într-o viziune globală, bine definită, a sectoarelor principale. MDRT are

nevoie de o strategie globală, de un set de principii de ghidare prin care să se asigure că

ministerul funcţionează ca o unitate colectivă şi care să reunească activităţile principalelor sale

unităţi. În acest moment, activităţile majorităţii DG-urilor sunt slab integrate, iar strategiile de la

nivelul unităţilor care au fost concepute până acum de unele unităţi individuale (DG-uri) par să

aibă un impact sau o relevanţă limitată asupra modului general de formulare a unei strategii

pentru îndeplinirea obiectivelor privind dezvoltarea regională şi a sectoarelor turismului.

70. O viziune clară şi o strategie bine definită ar ajuta la adoptarea unui cadru politic

coerent, din moment ce elaborarea politicilor în România este în mare parte un proces reactiv. Cu

toate aceste, MDRT nu este singur în această situaţie, deoarece politicile de la nivelul

administraţiilor publice din România sunt elaborate ca răspuns la unele nevoi imediate, şi nu ca

rezultat al unei planificări atente. De exemplu, Ordonanţele de Urgenţă au devenit mai uzuale

26

decât iniţiativele legislative în sine, stând la baza documentelor politice sau a altor dovezi de idei

strategice pe deplin dezvoltate. Această modalitate necoordonată de realizare a politicilor nu

numai că este ineficientă, însă poate crea şi multă confuzie. Deseori, politicile sunt create ca

răspuns la o anumită problemă dintr-un sector, fără a se lua în considerare efectele negative pe

care o astfel de politică le-ar putea avea în cadrul sau în afara sectorului.

71. MDRT şi-ar putea îmbunătăţi în mod semnificativ eficienţa şi eficacitatea dacă

activităţile sale ar fi planificate cu grijă pentru a asigura astfel obţinerea unui impact

maxim cu cheltuieli publice minime. În acest scop, planificarea strategică este critică pentru o

dezvoltare durabilă şi coerentă a sectorului şi pentru îmbunătăţirea performanţei administrative.

O VIZIUNE clară a Ministerului ar trebui să fie transpusă într-o STRATEGIE coerentă, care la

rândul ei trebuie să fie operaţionalizată prin intermediul unui PLAN sau PROGRAM. Un astfel

de plan ar putea asigura coerenţa tuturor acţiunilor şi instrumentelor politice utilizate de Minister,

precum şi o alocare eficientă a resurselor (personal, buget, IT). Exceptând POR şi CTE, care

folosesc fonduri UE conform unor reguli bine definite, majoritatea unităţilor MDRT nu au reuşit

să-şi definească în mod clar şi să-şi atingă obiectivele strategice.

3.2 Monitorizarea Performanţei în cadrul MDRT

72. Strategiile şi politicile privind dezvoltarea regională şi a turismului necesită

modificări constante în vederea menţinerii şi măririi eficacităţii şi relevanţei într-un mediu

dinamic. Funcţiile de monitorizare şi evaluare (M&E) reprezintă o componentă importantă în

cadrul acestui proces prin informarea celor care elaborează politicile despre eficienţa strategiilor

şi politicilor existente.

73. Strategiile cheie ale MDRT sunt evidenţiate în Planul Strategic Instituţional (PSI),

care este structurat în conformitate cu rolul, viziunea, priorităţile sectoriale generale şi cu

direcţiile activităţilor strategice din patru sectoare: (i) dezvoltare regională; (ii) cooperare şi

dezvoltare teritorială; (iii) lucrări publice, locuinţe, construcţii; (iv) turism; şi (v) asigurarea

funcţionării MDRT. În cadrul fiecărei activităţi strategice există un obiectiv general, însoţit de un

set de programe bugetare prin care se propune desfăşurarea acestei activităţi. La rândul său, PSI

indică obiectivul programului, impactul şi rezultatele fiecăror programe, asigurând un set de

indicatori ai rezultatelor şi valorilor ţintă prin intermediul cărora se va monitoriza performanţa

programelor (vezi figura 3.1 de mai sus). În consecinţă, având în vedere cadrului oferit privind

lanţul de rezultate, ne-am putea aştepta ca rezultatele programului bugetar să contribuie la

îndeplinirea obiectivelor şi impacturilor programului, care la rândul lor contribuie la îndeplinirea

activităţii strategice corespunzătoare evidenţiată în PSI.

3.2.1 Provocări

74. Obiectivele şi rezultatele aşa cum sunt evidenţiate în PSI nu respectă neapărat logica

lanţului rezultatelor. Deseori, legătura dintre rezultatele programului şi impacturile acestuia este

slabă sau nu poate fi atribuită cu uşurinţă. În mod logic, rezultatele programului ar trebui să ajute

la realizarea impacturilor programului şi la îndeplinirea obiectivelor generale ale activităţii

27

strategii, şi nu vice-versa; totuşi, în cazul PSI, unele obiective sunt indicate sub forma unor

activităţi care contribuie la îndeplinirea obiectivelor programelor bugetare. De exemplu,

majoritatea obiectivelor DAS (Direcții Activități Strategice) sunt declaraţii de activităţi, în timp

ce obiectivele programelor bugetare reprezintă un amestec de rezultate de înalt nivel, activităţi şi

rezultate fizice specifice obţinute prin intermediul activităţilor. În cazul DAS 2, de exemplu, unul

dintre obiective este de a „susţinute dezvoltarea uniformă a zonelor eligibile prin programele

CTE‖, pentru care sunt instituite patru programe bugetare. Obiectivul unuia dintre programele

bugetare este „dezvoltarea teritorială integrată prin parteneriate transnaţionale.‖ Lipsa

specificităţii de asemenea îngreunează interpretarea obiectivelor şi a rezultatelor, cauzând

probabil fluctuaţia programelor. La fel şi declaraţiile vagi privind obiectivele şi rezultatele

îngreunează monitorizarea şi evaluarea. Este greu de interpretat, de exemplu, ce înseamnă

„cooperare între mai multe regiuni, comunităţi şi autorităţi‖ – ceea ce în mod clar nu este un

rezultat.

75. Mulţi indicatori nu măsoară progresul înspre îndeplinirea obiectivelor şi

rezultatelor, ci măsoară doar numărul de aporturi aduse, de activităţi implementate sau de

rezultate obţinute. (pentru un set complet de indicatori, vezi Anexa 3.1) Indicatorii nivelului

resurselor sunt prezentaţi la acelaşi nivel ca şi indicatorii nivelului activităţilor şi rezultatelor,

creând o listă lungă a măsurilor care nu au legătură unele cu altele. În practică, ar fi dificil ca

aceştia să indice celor responsabili de elaborarea politicilor dacă politicile şi strategiile sunt

eficiente. Mulţi indicatori pot măsura nivelul distribuţiei fondurilor sau obţinerea anumitor

rezultate (produse), însă aceşti indicatori, doar ei singuri, nu pot indica în ce măsură resursele şi

rezultatele generează un impact asupra obiectivelor de la un nivel mai ridicat. De exemplu, pentru

DAS 1, indicatorii resurselor includ un număr de proiecte contractate, proiecte finalizate şi

echipamente achiziţionate. Aceşti indicatori măsoară activităţile şi resursele, însă nu şi

rezultatele. În mod similar, indicatorii rezultatelor în cazul DAS 2 includ numărul de aplicaţii

pentru finanțare, proiecte selectate şi proiecte in curs de implementare, şi ca atare urmăresc doar

stadiul implementării.

3.2.2 Recomandări

76. Revizuiţi obiectivele şi rezultatele PSI şi reorganizaţi-le pentru a crea un lanţ de

rezultate structurat în mod logic. Acest lucru va ajuta la cristalizarea diferenţei şi relaţiilor

dintre scopuri şi mijloace, şi va necesita o cugetare strategică din partea managementului pentru a

stabili cu claritate obiectivele prioritare şi intervenţiile specifice necesare pentru îndeplinirea

fiecărui obiectiv. Lanţul de rezultate constă în următoarele cinci elemente: (i) impact—obiectiv

superior la care se intenţionează să contribui intervenţiile; (ii) rezultate – efectele pe termen scurt

şi mediu a rezultatelor intervenţiilor; (iii) rezultate – produse, bunuri de capital şi servicii

furnizate prin intermediul intervenţiilor; (iv) activităţi – acţiuni realizate sau activităţi desfăşurate

prin mobilizarea resurselor în vederea producerii anumitor rezultate specifice; şi (v) resurse -

financiare, umane şi resurse materiale (Vezi figura 3.3)

28

Figura 3.3: Un cadru generic al Lanţului Rezultatelor

Termeni aşa cum sunt definiţi în OECD/DAC: Glosarul Termenilor Cheie în Evaluare şi în Managementul bazat pe

rezultate

77. Gândiți mai bine indicatorii de performanță pentru a îmbunătăţi evaluarea

progresului şi analiza eficienţei strategiilor şi politicilor. Indicatorii trebuie selectaţi cu atenţie

pentru a monitoriza progresul înspre obiective, nu numai monitorizarea stadiului implementării

intervenţiilor. Dacă sunt bine structurate, analizele pot fi realizate pe baza corelaţiilor dintre

progresul înspre obiective, rezultate şi efecte pentru a evalua eficacitatea intervenţiilor. Principiile

SMART (care simbolizează: specific, măsurabil, realizabil, atribuibil, relevant şi limitări de

timp) ar trebui utilizate în procesul de selectare a indicatorilor. Deoarece monitorizarea

indicatorilor implică o colectare periodică a informaţiilor necesare, disponibilitatea şi uşurinţa de

colectare a unor astfel de informaţii vor trebui de asemenea luate în considerare în selectarea

indicatorilor. În cazul în care informaţiile pentru anumiţi indicatori sunt greu de colectat, se pot

utiliza indicatori substituţi. Pentru a asigura monitorizarea coerentă şi în timp util a indicatorilor,

se recomandă de asemenea desemnarea unor părţi responsabile pentru asigurarea informaţiilor pe

fiecare indicator (spre deosebire de procesare şi analizarea informaţiilor, care sunt roluri atribuite

UPP-ului).

78. Alocați suficiente resurse umane şi financiare pentru UPP pentru a stabili şi opera

un Sistem de Management al Informaţiilor (SMI) cu adevărat funcţional pentru

monitorizarea PSI. În prezent, sub forma unui efort de a implementa Ordinul Ministerului

Finanţelor Publice 946/2005 cu privire la standardele interne pentru efectuarea unui audit al

performanţelor, MDRT se află în plin proces de stabilire a unui sistem eficient de management

29

orientat către performanţă. În cadrul PSI, UPP este însărcinată în mod formal cu monitorizarea

performanţei PSI din cadrul DAS 5; cu toate acestea, sistemul stabilit a fost destul de ad-hoc până

în prezent, UPP elaborând unele prezentări scurte pentru unul dintre Consilierii Primului Ministru

în mod informal şi procedural. O monitorizare şi evaluare eficientă a unui SMI cuprinzător ar

necesita o capacitate operaţională care să asigure colectarea periodică şi consecventă a

informaţiilor şi procesarea datelor privind monitorizarea.

3.3 Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială— Politicile de Dezvoltare Regională

şi Planificare

3.3.1 Structură şi Responsabilităţi

79. În principiu, DG Dezvoltare Teritorială joacă un rol important strategic şi de

planificare, stabilind principiile pentru o dezvoltare teritorială durabilă şi uniformă.

Aceasta include asigurarea unui cadru legislativ adecvat pentru politicile descrise mai sus. O

astfel de planificare şi dezvoltare de politici necesită informaţii şi investigaţii referitoare la

provocările şi trendurile privind dezvoltările. DG este ajutată de URBAN-INCERC, o instituţie

publică aflată în subordinea MDRT şi care realizează anchete cu privire la probleme referitoare la

teritoriu, dezvoltare urbană, construcţii şi arhitectură.

80. În realitate, responsabilităţile DG-DT sunt difuze şi diverse, aceasta având un rol

marginal în procesul de luare a deciziilor din cadrul MDRT. Pe de o parte, a fost dificil

pentru DG-urile axate pe investiţii din cadrul MDRT şi din celelalte ministere relevante să

înţeleagă care exact este rolul acestei unități. DG-DT s-a luptat şi pentru crearea unui plan de

muncă coerent pentru a promova politicile publice pentru întregul Minister, sau pentru a notifica

elaborarea unei strategii în cadrul MDRT şi a Ministerelor deoarece deciziile cu privire la

programele finanţate de la buget nu sunt ghidate în mod normal de planificări strategice

superioare, iar formularea politicilor nu este legată de o viziune coerentă.

81. DG-DT promovează de asemenea politicile publice în trei sectoare principale:

dezvoltare urbană şi teritorială; locuinţe; instrumente (ex. sisteme IT şi baze de date)

pentru o dezvoltare urbană şi teritorială durabilă. În cadrul Regulamentelor Ministerului

privind Organizarea şi Funcţionarea (ROF), DG-DT este considerată o „agenţie tehnică care îşi

va coordina activitatea la nivel naţional şi va elabora şi promova în vederea aprobării legi,

regulamente şi reguli de aplicare în următoarele domenii: planificare teritorială strategică,

dezvoltare şi coeziune teritorială, structurare teritorială, dezvoltare urbană şi arhitectură,

managementul utilităţilor publice, dezvoltare imobiliară şi locuinţe.‖ Aceasta este o arie amplă

de acoperit, iar DG nu este echipată pentru a o face în mod eficient. DG Dezvoltare Teritorială

reprezintă, de asemenea, Ministerul şi Guvernul în UE şi în cadrul forumurilor internaţionale cu

privire la probleme teritoriale, regionale/spaţiale (ex. Reţeaua Europeană de observare a

Coeziunii Teritoriale, Grupul pentru Dezvoltare Urbană al Consiliului European, Grupul de

Muncă al Comisiei Europene cu privire la Coeziunea Teritorială şi Problemele Urbane, UN-

HABITAT). Această funcție de reprezentare nu înseamnă însă și că DG-TD are o influență clară

30

asupra modului în care sunt gândite programele de investiție, sau asupra modului în care sunt

definite obiectivele de atins.

81. In ceea ce priveşte stabilirea strategiei, DG-DT ar trebui considerată o unitate

transversală care ajută la elaborarea strategiei din cadrul Ministerului ca un întreg, şi

asigură coordonarea iniţiativelor la nivel teritorial şi regional. De exemplu, DG ar trebui să

lucreze cu DG Lucrări Publice şi să ofere suport ştiinţific şi asistenţă pentru proiectele de

dezvoltare stabilite. În realitate însă, activitatea sa nu este bine înţeleasă în cadrul Ministerului.

La fel ca unitatea UPP, DG Dezvoltare Teritorială încearcă să îşi definească un rol mai activ şi

mai strategic. Provocarea cu care se confruntă este de a realiza acest lucru în timp ce asigură o

valoare adăugată pentru alte unităţi, fără a considera acest lucru o povară suplimentară.

82. Pentru a susţine procesul de elaborare a politicilor şi strategiilor, DG-DT

administrează baze de date spaţiale şi teritoriale şi realizează analize şi anchete. Autoritatea

Naţională este aceea care coordonează şi administrează programul ESPON 2013 (Reţeaua

Europeană de observare a Dezvoltării şi Coeziunii Teritoriale) în România. ESPON asigură

datele şi investigaţiile necesare susţinerii elaborării politicilor în cadrul UE. Programul se axează

pe dimensiunile spaţiale ale dezvoltării, şi analizează în special modalitatea în care teritoriul

European poate fi dezvoltat într-o manieră uniformă şi coerentă. DG-DT a elaborat şi un

instrument de analiză spaţial naţional - Atlasul României – care urmăreşte trendurile şi

problemele spaţiale curente din ţară. La nivel local, unitatea se află în proces de elaborare a unei

baze de date digitale – SISDIEBDU – prin care se doreşte prezentarea politicilor şi strategiilor

referitoare la dezvoltarea urbană şi teritorială.

3.3.2 Stabilire programe şi Bugetare

83. Deşi DG Dezvoltare Teritorială are responsabilitatea de a contribui la elaborarea

unui plan strategic pentru Minister, aceasta dispune de un buget foarte mic – în principal

destinat salariilor personalului. În 2010, bugetul alocat unităţii a fost de aproximativ 3,6

milioane Euro, sau 0,4 procente din toate fondurile administrate de MDRT. Deoarece nu are un

program de lucru clar, DG nu se află în postura de a solicita mai multe resurse. DG-DT are în

principiu rolul de a ajuta alte unităţi în vederea elaborării strategiei lor de funcționare, însă

unitatea nu are o strategie a ei proprie. Regulamentele Ministerului pentru Organizare şi

Funcţionare stipulează că DG-DT trebuie să stabilească obiectivele activităţilor pentru unitate,

precum şi indicatorii cantitativi şi calitativi pentru a-i măsura. Cu toate acestea, indicatorii de

performanţă evidenţiaţi în cadrul Planului Strategic Instituţional al Ministerului nu reflectă în

mod corespunzător amplitudinea ariei de responsabilitate a DG sau potenţiala sa valoare

adăugată. Aceşti indicatori includ: management teritorial şi instrumente funcţionale; numărul de

localităţi înregistrate în baza de date SISDIEBDU; numărul de Planuri Urbane Generale

cofinanţate finalizate; numărul de documentaţii teritoriale şi urbanistice pentru locaţiile

patrimoniilor culturale; şi numărul de planuri de îmbunătăţire teritorială actualizate.

84. URBAN-INCERC este teoretic auto-finanţat, generându-şi o mare parte din venituri

de pe urma contractelor din aria sa de expertiză. În realitate, acesta depinde în continuare de

contractele şi de lucrările realizate pentru MDRT, şi deseori se confruntă cu probleme financiare.

În 2010, institutul de cercetare a beneficiat de fonduri de la bugetul de stat în valoare de 0,46

31

milioane Euro. Institutul este de asemenea implicat şi în atragerea fondurilor UE prin proiectele

de cercetare propuse, oferind servicii de consultanţă părţilor interesate. De exemplu, acesta a

ajutat autorităţile locale în elaborarea unor planuri integrate de dezvoltare urbană pe Axa 1.1 din

POR. Institutul de cercetare ar putea face faţă unei sarcini de lucru mai mare şi ar putea fi un

jucător mai activ în atragerea fondurilor UE, însă în majoritatea cazurilor îi lipseşte cofinanţarea

necesară.

3.3.3 Personal

85. DG Dezvoltare Teritorială a fost puternic afectată de restructurările de personal ca

urmare a crizei financiare. Prin urmare, dintr-un număr de 54 de angajaţi au rămas doar 20 pe

durata anului 2010. Deoarece angajările sunt blocate pe moment, DG nu poate înlocui personalul

concediat prin reducerile naturale (ex. angajaţi pensionaţi, în concediu de maternitate sau pe cei

care părăsesc instituţia). Cu toate acestea, chiar dacă această blocare a angajărilor ar fi

suspendată, nu există o imagine clară a nevoilor de personal, fiindcă acestea evoluează.

86. Având în vedere aria de responsabilitate a DG, unitatea nu pare a avea un personal

corespunzător pentru a face faţă sarcinii sale de lucru – nici din punct de vedere al

deplinătăţii nici din cel al amestecului de competenţe. Există o gamă variată de activităţi care

trebuie realizate, însă nu şi un personal suficient. De exemplu, baza de data SISDIEBDU trebuie

să cuprindă 320 de oraşe şi municipii, şi 2.861 de comune cu 13.512 de sate. În 2010, numai 19

localităţi (în principal oraşe) au fost introduse în această bază de date - majoritatea trebuind să fie

introduse de acum încolo.

87. Personalului calificat existent deseori îi sunt atribuite sarcini sub nivelul său de

calificare, iar rolurile şi responsabilităţile sale trebuie să fie optimizate. De exemplu,

cercetătorii trebuie să răspundă la cererile şi plângerile primite de MDRT, în loc să se

concentreze pe activităţile privind politicile publice. Unii dintre aceştia petrec mai mult de 30%

din timp îndeplinind sarcini sub nivelul lor de calificare. Această situaţie afectează fluxul normal

de lucru şi conduce la utilizarea personalului şi a competenţelor acestora în mod necorespunzător.

88. URBAN-INCERC pe de altă parte, se confruntă cu dificultăţi în atragerea tinerilor

cercetători calificaţi. Institutul de cercetare se presupune că este autonom din punct de vedere

financiar, însă este o instituţie publică guvernată de reguli şi regulamente naţionale clare. Unele

dintre aceste reguli stabilesc modul în care instituţia poate face angajări – ex. pe baza rezultatelor

academice şi a unui set de publicaţii pe care cercetătorul trebuie să le fi realizat pentru a

corespunde unui anumit nivel salarial. Prin aceste reguli se doreşte eliminarea nepotismului şi a

angajările discreţionare, însă reprezintă şi o barieră serioasă de angajare a tinerilor talentaţi

89. În 2010, URBAN-INCERC a avut un număr de angajaţi de 347, confruntându-se cu

problema de ai implica în activităţi corespunzătoare. Institutul realizează cercetări în diverse

domenii, iar unele dintre activităţile sale au o cerere mai mare decât celelalte. De fapt, unele

dintre departamentele sale necesită o forţă de muncă suplimentară (ex. IT, planificare urbană), în

timp ce altele nu corespund cererii de pe piaţă.

32

3.3.4 Colaborări şi Sinergii

90. În mod ideal, DG Dezvoltare Teritorială ar trebui să ofere informaţii cu privire la

activităţile realizate de fiecare celelalte unităţi din Minister. Începând din acest moment,

contribuţia sa la activităţile Ministerului sunt fragmentate şi ad-hoc. Deseori unitatea răspunde la

cererile bazate pe solicitări şi nu joacă un rol activ în modul în care Ministerul îşi organizează

programul de lucru şi îşi elaborează viziunea strategică şi politicile care stau la baza planurilor şi

programelor de investiţii. În perioada de preaderare, DG a lucrat îndeaproape cu MA-POR pentru

a încerca stabili strategia de dezvoltare pentru POR Axa 1 a Programului Operaţional Regional.

Lucrează bine şi cu UPP şi DG-CTE, însă din nou această colaborarea este ad-hoc în loc de

sistematică.

91. Implicarea DG-DT în cadrul DG Lucrări Publice, DG pentru Turism şi DG

Construcţii Tehnice este foarte redusă. Uneori DG-DT îşi limitează activitatea cu aceste DG

mai mari la furnizarea unor hărţi atunci când sunt solicitate. Deoarece activitatea sa nu este bine

înţeleasă, nu a reuşit să demonstreze că poate asigura valoare adăugată investiţiilor şi activităţilor

de creare a politicilor publice desfăşurate în cadrul Ministerului.

92. Pe lângă MDRT, DG-DT ar trebui să asigure expertiză şi altor entităţi

guvernamentale. Conform Regulamentelor de Organizare şi Funcţionare, aceasta trebuie să

coopereze cu diviziile experte din cadrul Ministerului Mediului şi Pădurilor, a Ministerului

Administraţiei şi Internelor şi din cadrul Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional. A operat

şi în cadrul Ministerului Transporturilor în vederea identificării nevoilor privind infrastructura şi

divizării cadrului spaţial pentru noi investiţii în sectorul transporturilor. Pentru a face cunoscute

activităţile sale de cercetare, DG-DT colaborează uneori cu Institutul Naţional de Statistică pentru

a asigura informaţii teritoriale şi regionale.

3.3.5 Provocări

93. Principala provocare a DG Dezvoltare Teritorială este de a juca un rol mai activ în

cadrul planurilor, strategiilor şi procesului de creare a politicilor din cadrul Ministerului.

Pentru a realiza acest lucru, DG este în curs de elaborare a unei Strategii de Dezvoltare

Teritorială în România, care, în principiu, ar avea un impact asupra planurilor naţionale,

regionale, judeţene, urbane şi zonale. Se doreşte ca de Strategia de Planificare Spaţială să

beneficieze şi POR şi CTE în următoarea perioadă de implementare a programelor, precum şi

celelalte OP-uri şi strategii cu o componentă teritorială. Totuşi, nedispunând de o susţinere

legislativă corespunzătoare, nu este clar modul în care Strategia Teritorială va influenţa modelele

de dezvoltare, în special tipurile de investiţii realizate în teritoriu. Zonele urbane nu dispun de

prea multe instrumente legislative pentru o dezvoltare echilibrată şi durabilă (ex. cadrul legal

pentru cooperarea inter-jurisdicţională şi implementarea proiectelor metropolitane).

94. La nivelul întregului guvern, DG-DT trebuie să fie implicată mai activ în cadrul

Ministerelor care lucrează cu componente teritoriale. A colaborat cu Ministerul Mediului

pentru a determina zonele care pot fi afectate de inundaţii şi pentru a le ajuta, cu Ministerul

Culturii în conceperea planurilor urbane privind locaţiile patrimoniilor culturale, şi cu Ministerul

Transporturilor pentru a stabili nevoile privind infrastructura. Totuşi, aceste activităţi par să fie

33

fragmentate, iar unitatea devine mai puţin vizibilă în cadrul MDRT, riscând să devină chiar şi mai

puţin vizibilă în cadrul Guvernului.

95. La nivelul întregii ţări, DG-DT are slabe legături cu localităţile. Prin urmare, nu poate

evalua cu acurateţe principalele probleme din teritoriu şi nici să răspundă în mod adecvat la

acestea. În lipsa unei interfeţe cu municipalităţile de peste tot in ţară, politicile promovate de DG

tind să fie realizate de sus în jos, reflectând necorespunzător problemele din teritoriu. Dezvoltarea

urbană în anii de tranziţie a avut loc într-o manieră aleatorie, iar autorităţile locale au răspuns de

obicei la noile modificări urbane în loc să ghideze dezvoltarea urbană în manieră durabilă.

96. Pentru a soluţiona astfel de probleme urbane, DG Dezvoltare Teritorială încearcă să

creeze un cadru de elaborare a planurilor urbane generale. Un astfel de cadru ar asigura

autorităţilor locale asistenţă legală în vederea soluţionării problemelor legate de dezvoltare cu

care se confruntă (ex. abordarea problemei construcţiilor ilegale). Cadrul trebuie elaborat în

strânsă colaborare cu localităţile şi cu comunităţile pentru a capta mai bine problemele locale

stringente privind dezvoltarea.

97. Constituirea, implementarea şi monitorizarea unui cadru de dezvoltare urbană va

necesita un număr corespunzător de angajaţi cu un ansamblu adecvat de competenţe. DG-

DT are nevoie de economişti şi proiectanţi calificaţi, cu o bună înţelegere a problemelor socio-

economice. Există un cadru bun de persoane cu experienţă în design, arhitectură, geografie şi

proiectare, însă puţin înţeleg pe deplin şi problemele socio-economice. În special, există o nevoie

de specialişti care să poată evalua impactul local al investiţiilor şi politicilor promovate de către

Minister.

98. Calitatea activităţilor de cercetare şi analiză va depinde de calitatea datelor şi

informaţiilor disponibile. În prezent, DG-DT se bazează în mare parte pe informaţiile primite de

la Institutul Naţional de Statistică şi Euro Stat, dezvoltându-şi date proprii într-un procent foarte

mic. Astfel de informaţii sunt cruciale pentru promovarea unei dezvoltări urbane şi teritoriale

durabile.

3.3.6 Recomandări

99. Dezvoltarea regională şi teritorială durabilă şi uniformă reprezintă o provocare complexă,

DG-DT având o sarcină complexă. Pentru a-şi îndeplini misiunea cu succes, această DG trebuie

să joace un rol mai important în cadrul Ministerului, atât din punct de vedere a stabilirii politicii

cât şi a elaborării unei viziuni strategice pentru dezvoltarea regională. Dacă POR are cel mai

divers portofoliu de investiţii, DG-DT are cel mai divers set de responsabilităţi tematice, iar

pentru a-şi îndeplini misiunea trebui să fie împuternicită corespunzător şi trebuie să beneficieze

de un personal adecvat.

Recomandări pe termen scurt

100. Dezvoltarea unei viziuni şi strategii clare pentru mărirea eficacităţii DG cu privire la

responsabilităţile sale tematice diverse. Aceasta ar include un set clar de obiective şi indicatori

34

de monitorizare. Momentan, activitatea DG este realizată în etape, fiind impulsionată de

răspunsurile la solicitările altor unităţi din cadrul Ministerului. O viziune clară ar reprezenta

prima piatră de temelie în dezvoltarea unei strategii şi a unui plan de acţiune. Un plan de acţiune

clar ar însemna o alocare mai eficientă şi o mai bună coordonare cu celelalte unităţi.

101. Identificați lipsurile în ceea ce privește competenţele profesionale, şi iniţiați un

proces continuu de calificare a personalului, de îmbunătăţire a aptitudinilor şi de recrutare

strategică (ex. înlocuirea angajaţilor pensionaţi). DG-DT trebuie să-şi ajusteze amestecul de

competenţe în vederea îndeplinirii eficiente a diverselor sarcini. Aceasta are nevoie în special de

economişti pentru dezvoltarea urbană şi planificatori urbani calificaţi în încorporarea aspectelor

socio-economice.

102. Colaborarea cu UPP şi AM-POR, utilizând proceduri clare şi detaliate bazate pe

cerinţele Planului Strategic Instituţional (PSI) 2010-2013, în vederea monitorizării

impactului proiectelor elaborate în cadrul POR Axa 1: Planuri Integrate de Dezvoltare

Urbană. Această activitate nu va ajuta numai la urmărirea performanţei POR, ci va furniza şi o

bază pentru un design îmbunătăţit al POR 2014-2020, în special în ceea ce priveşte dezvoltarea

urbană şi teritorială.

103. Organizarea unor întruniri de grup regulate (ex. la fiecare trei luni) pentru a discuta

problemele urbane şi teritoriale. DG-DT ar putea colabora cu UPP în vederea coordonării

întrunirilor şi pentru a se asigura de participarea părţilor implicate din cadrul sau din afara

Ministerului. Aceste grupuri de lucru ar putea servi drept o platformă pentru împărţirea resurselor

şi realizarea sinergiilor din cadrul MDRT. De exemplu, întrunirile grupului de lucru în vederea

dezbaterii problemelor privind dezvoltarea urbană ar putea înştiinţa AM-POR şi DG Lucrărilor

Publice în legătură cu investiţiile care ar fi cele mai benefice pentru o dezvoltare durabilă a

oraşelor.

Recomandări pe termen mediu

104. DG-DT ar trebui să joace un rol central în stabilirea strategiei regionale şi

elaborarea documentelor pentru programele implementate în 2014-2020 (POR şi CTE),

precum şi a strategiilor de investiţii pentru DG Lucrărilor Publice şi DG pentru Turism. Acest lucru nu va asigura numai utilizarea mai eficientă a resurselor interne ale Ministerului, ci

va asigura şi coordonarea intra- şi inter-ministerială. De fapt, toate investiţiile MDRT şi

iniţiativele politice ar trebui să aibă, ori de câte ori este posibil, o viziune unică privind

planificarea şi o susţinere faptică/empirică. Acest lucru ar ajuta la înlăturarea acuzaţiilor de

corupţie şi privind alocarea resurselor pe considerente politice.

105. Crearea, menţinerea şi actualizarea unei baze de date teritoriale şi regionale, şi

punerea acestor informaţii la dispoziţia publicului. Pe lângă sistemul SISDIEBDU, DG-DT ar

trebui să aibă o bază de date care să conţină informaţii socio-economice şi de planificare urbană

prin care să informeze pe ceilalţi în legătură cu activităţile sale. Această sarcină ar putea fi

externalizată. Ar putea fi de exemplu lăsată în sarcina URBAN-INCERC, care nu numai că

deţine o capacitate mai mare, ci dispune şi de o flexibilitate mai mare în ceea ce privește

angajările. Informaţii relevante locale şi regionale ar putea fi colectate de la unele surse deja

35

stabilite (ex. Institutul Naţional de Statistică, Ministerul Finanţelor şi Camerele de Comerţ

Locale) sau ar putea fi colectate prin utilizarea unei metodologii interne. Atunci când datele

necesare nu sunt disponibile, DG va trebui să găsească metode de a le procura pe cont propriu.

106. Dezvoltarea unor linii de comunicare mai bune în teritoriu. DG-DT este responsabilă

de elaborarea politicilor de dezvoltare teritorială şi urbană, însă nu dispune de suficiente

conexiuni cu localităţile pentru a fi pe deplin eficientă. Prin urmare, elaborarea politicilor este

realizată de sus în jos, fiind puţine şanse să fie adoptate de autorităţile locale din România.

Posibilitatea de a comunica în mod continuu cu municipalităţile va determina nu numai politici

teritoriale şi urbane mai cuprinzătoare, ci poate genera simţul de proprietate şi angajament printre

autorităţile locale. Este mai mult probabil ca oamenii să implementeze şi să aplice nişte politici în

care au avut un cuvânt de spus. DG-TD ar trebui să fie implicată în activitatea de zi cu zi a

localităților, la fel cum localitățile ar trebui să răspundă nevoilor comunităților pe care le

reprezintă.

107. Colaborați cu Agenţia de Cadastru, şi folosiți baza de date SISDIEBDU pentru a

dezvolta o platformă publică pentru realizarea mai eficientă a tranzacţiilor cu terenuri.

Terenurile în Romania, în special în jurul oraşelor, sunt foarte fragmentate, iar adaptarea

solicitărilor la oferte este greu de realizat. De exemplu, în vederea construirii unui parc industrial

la periferia unui oraş, un dezvoltator trebuie să găsească peste 20 de proprietari şi să-i convingă

pe toţi aceştia să vândă la un preţ rezonabil. Dispunând de o bază de date GIS publică, cu toate

parcelele de teren şi împreună cu datele de contact ale proprietarilor, ar uşura tranzacţiile cu

terenuri şi nu în ultimul rând, ar permite oraşelor să se dezvolte într-o manieră mai durabilă.

Aceasta ar reduce şi nevoia pentru intermediari, precum agenţiile imobiliare, şi ar reduce totodată

costurile tranzacţiilor.

Recomandări pe termen lung

108. Monitorizați în mod continuu și adresați problemelor privind dezvoltarea teritorială

şi regională. Zonele urbane şi rurale se află într-o continuă schimbare şi trebuie să facă faţă unei

multitudinii de probleme. Autorităţile locale nu dispun întotdeauna de mijloacele necesare pentru

soluţionarea acestora şi prin urmare pot necesita ajutor de la nivel naţional.

109. Promovați şi implementați politici de planificare bine gândite. Zonele urbane se află

într-un proces de schimbare continuuă. În ultimele doua decenii, această schimbare a fost mai

mult sau mai puțin ad-hoc. De exemplu, majoritatea clădirilor construite în anii de tranziție nu au

beneficiat de reguli de planificare urbană bine definite, și de multe ori standardele de construcție

existente nu au fost respectate. Ca atare, DG-DT ar trebui să ia la cunoştinţă în mod constant

problemele urbane curente, să discute cu acele autorităţi locale care sunt afectate de acestea, şi să

răspundă în mod corespunzător în vederea soluţionării lor.

36

3.4 Direcţia Tehnică în Construcţii (DTC)—Rolul de reglementare al MDRT

3.4.1 Structură şi Responsabilităţi

110. Direcţia Tehnică în Construcţii (DTC) este un organism naţional de reglementare a

activităţilor în domeniul construcţiilor, făcând parte în mod formal din MDRT. DTC este

responsabilă de formularea politicilor şi regulamentelor în sectorul construcţiilor, inclusiv

cerinţele tehnice, codurile în construcţii, evaluările privind conformitatea unor materiale de

construcţii noi, legislaţia referitoare la controlul calităţii în construcţii, norme metodologice (de

ex. investigaţii privind rezistenţa la cutremure, autorizarea liber-profesioniştilor specializaţi în

supravegherea şantierelor, verificare design,experţii tehnici şi auditorii pentru izolarea clădirilor).

111. DTC cuprinde două unităţi, una responsabilă de elaborarea şi monitorizarea

regulamentelor tehnice, şi alta responsabilă de monitorizarea şi implementarea legislaţiei CE în

construcţii. Principalele responsabilităţi tehnice desemnate DTC sunt:

Formularea regulamentelor pentru sectorul construcţiilor, inclusiv a legislaţiei şi

regulamentelor referitoare la asigurarea calităţii, licenţiere, conţinutul standard al

documentelor de design, reducerea riscului seismic, reguli de design, executarea şi

funcţionarea construcţiilor, alinierea la codurile Euro, şi standarde costuri.

Implementarea directivelor şi normelor CE cu privire la libera circulaţie a produselor

pentru construcţii şi realizarea construcţiilor economisind energie

Notificarea CE şi a statelor membre în legătură cu regulamentele tehnice pentru

construcţii din România

Acordarea licenţelor profesionale pentru cei care verifică designuri, pentru experţi tehnici,

administratori de şantier şi auditori pentru construcţii care economisesc energie

Furnizarea de informaţii tehnice prin intermediul Punctelor de Informare privind

materialele de construcţii, construcţii cu economisire de energie şi recunoaşterea

profesiunilor liber-profesioniste.

112. DTC reprezintă România în cadrul diverselor Comisii CE şi grupuri de lucru ale

Consiliului Europei pentru uniformizarea tehnică în domeniul construcţiilor. Serveşte de

asemenea şi ca un secretariat general al Consiliului Tehnic pentru Reducerea Riscului Seismic

responsabil de evaluarea şi vizarea designurilor pentru consolidarea seismică şi conduce Consiliul

Tehnic al Materialelor de Construcţii responsabil de evaluarea şi aprobarea utilizării noilor

produse şi tehnologii în domeniul construcţiilor.

113. DTC este responsabilă şi de monitorizarea implementării a trei programe speciale:

Program pentru consolidarea seismică a clădirilor rezidenţiale cu grad înalt de risc

seismic (în Bucureşti şi în alte municipii). În cadrul acestui program DTC are

responsabilităţi care includ elaborarea programelor anuale, organizarea evaluării şi

aprobării designurilor pentru consolidarea seismică a clădirilor stabilite pentru anul

următor, şi mobilizarea finanţării necesare pentru design şi implementarea proiectelor,

prin transferuri de la bugetul de stat la administraţia judeţeană locală.

37

Program pentru evaluarea tehnică, design şi intervenţii de urgenţă în cazul

clădirilor vulnerabile altor pericole decât cutremurelor, finanţat din bugetul MDRT.

În cadrul acestui program, DTC joacă un rol similar de stabilire a programelor tehnice şi

financiare, pregătind pentru evaluare şi aprobare de către Consiliul Tehnic şi Economic

(CTE) al MDRT, studiile de fezabilitate a proiectelor, inclusiv programele anuale, şi

monitorizarea tehnică şi financiară a programului implementat de Compania Naţională de

Investiţii (CNI)

Programul pilot pentru testarea in situ a noilor materiale şi tehnologii utilizate la

construcţia de drumuri locale, menit să diversifice soluţiile alternative şi să dezvolte

scopul utilizării noilor materiale şi tehnologii pentru reabilitarea drumurilor cu trafic

redus. Acest program este implementat pe secţiunile de drum propuse de autorităţile

locale şi aprobate de MDRT. În vederea implementării acestui program, DTC are

responsabilităţi similare cu cele din celelalte două programe.

3.4.2 Stabilire programe şi Bugetare

114. DTC îşi programează activităţile anuale în conformitate cu cerinţele de actualizare,

modificând legislaţia/regulamentele existente sau elaborând legislaţii/regulamente noi.

Aceste activităţi includ de asemenea şi cerinţele de aliniere a legislaţiei României la noile

directive şi regulamente CE. Pentru aceste activităţi, DTC are nevoie de un buget pentru a recruta

specialişti tehnici care să contribuie la elaborarea secţiunilor tehnice ale respectivelor documente

de reglementare.

115. În vederea implementării lucrărilor în cadrul anumitor programe speciale, planificarea se

face în anul precedent, în conformitate cu programele de lucru incluse în contracte, însă

programul final este ajustat în funcţie de bugetul alocat acestuia. În general, bugetul alocat este de

80% din cel estimat şi s-a dovedit a fi suficient pentru a răspunde cererii şi capacităţii de

implementare a constructorilor.

116. DTC organizează întruniri regulate cu comisiile de licenţiere a liber-profesioniştilor

specialişti, în funcţie de solicitările primite, şi emite în prealabil notificări privind întrunirile şi le

trimite părţilor interesate.

3.4.3 Personal

117. DTC are un total de 20 de angajaţi, dintre care 11 sunt ingineri civili. Cu toate acestea,

totalul competenţelor este neadecvat pentru a realiza sarcinile care îi sunt atribuite şi insuficient

pentru a realiza sarcinile conform calităţii necesare. În ciuda acestui fapt, este dificil să recruteze

personal tehnic nou cu o experienţă bogată în construcţii (design, execuţie) din cauza restricţiilor

privind efectuarea angajărilor şi salariile mici şi neatractive. Totuşi, având în vedere cererea tot

mai mare pentru evaluarea standardelor tehnice şi alinierea lor la regulamentele CE, recrutarea

unui nou personal cu competenţe suplimentare, inclusiv cu cunoştinţe de limbă străină, ar putea

deveni o necesitate în viitorul apropiat.

38

118. În plus pe lângă cererea mare privind performanţa, moralul personalului DTC este afectat

de diferenţele dintre nivelele salariale dintre ei şi personalul implicat în implementarea

programelor finanţate de CE. Această diferenţă creează tensiuni între angajaţi şi determină o

productivitate redusă nu numai în cadrul DTC, ci şi în toate celelalte unităţi similare din Minister

unde personalul este remunerat cu salarii normale (afectate de reducerile impuse în 2010).

3.4.4 Colaborări şi Sinergii (interne şi externe la MDRT)

119. DTC are multe colaborări interne şi externe, necesare în vederea implementării

eficiente a mandatului săi. La nivel intern (MDRT), DTC conduce sau participă în cadrul unor

diverse consilii şi comisii, şi Puncte de Informare, acţionând ca un organism tehnic de

reglementare în sectorul construcţiilor.

120. La nivel extern, DTC reprezintă MDRT în cadrul universităţilor tehnice (inginerie civilă),

a instituţiilor naţionale pentru cercetare şi dezvoltare în construcţii (URBAN-INCERC, Institutul

pentru Fizica Pământului) şi în cadrul asociaţiilor profesioniste din domeniul construcţiilor.

Participă şi în cadrul Comisiei Ministeriale pentru Situaţii de Urgenţă, colaborează cu

Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, Inspectoratul de Stat în Construcţii, Agenţia

pentru Energie, şi cu administraţiile publice locale.

121. O altă dimensiune a activităţii externe a DTC o reprezintă participarea sa în cadrul

activităţilor organizate de DG Întreprinderi şi Industrie (reprezentând MDRT), în Consiliul

Permanent pentru Construcţii, DG Energie şi Transport, şi Agenţia Executivă pentru

Competitivitate şi Inovaţie. În cadrul acestor activităţi, DTC contribuie cu experienţa românească

în sectorul construcţiilor şi oferă informaţii cu privire la noile regulamente europene, experienţă

tehnologică, abordări şi soluţii aplicabile în România.

3.4.5 Provocări Cheie

122. DTC s-a confruntat cu două provocări majore în îndeplinirea mandatului său la un

nivel înalt, având legătură cu recrutarea personalului şi a consultanţilor.

Recrutarea personalului cu calificări corespunzătoare reprezintă cea mai mare

provocare a DTC. Restricţiile privind contractarea unui personal nou şi salariile

neatractive comparativ cu calificările şi performanţele necesare, împiedică progresul şi

îmbunătăţirea performanţei. Prin urmare, DTC-ului i-a fost foarte dificil să atragă un

personal nou calificat şi să dezvolte competenţele necesare care să corespundă scopului

muncii şi responsabilităţilor atribuite.

Recrutarea unor consultanţi cu calificări superioare necesari desfăşurării unor

activităţi intelectuale s-a dovedit, de asemenea, a fi foarte dificilă. Acest lucru se

datorează deficienţelor privind aplicarea practică a regulilor achiziţiilor publice în cadrul

cărora serviciile intelectuale nu primesc un procentaj destul de mare. Proceduri similare

de evaluare sunt utilizate pentru serviciile intelectuale şi pentru alte servicii de consultanţă

(precum curăţenie, catering, etc.) unde procentajul atribuit costurilor este egal cu

39

procentajul acordat calificării și experienței profesionale. Drept urmare, din cauza cotării

unor preţuri reduse, posturile sunt ocupate de consultanţi cu calificări mai reduse

3.4.6 Recomandări pe termen scurt

123. Proceduri standardizate pentru selecţia consultanţilor în vederea facilitării recrutării unor

specialişti cu calificări înalte care să deţină competenţele necesare sarcinilor de lucru. În acest

scop, procentajul acordat preţului nu ar trebui să depăşească 30 din total, şi să fie, în general, în

jurul a 20-25 de procente.

Recomandări pe termen mediu

124. Pentru a mări competenţele personalului în contextul restricţiilor impuse privind

recrutarea noului personal, persoanele care ies la pensie ar trebui înlocuite cu un personal tehnic

care să deţină competenţele necesare.

125. Asigurarea unor stimulente pentru personal calificat şi competent pentru a asigura

recrutarea și menținerea lor.

3.5 Inspectoratul de Stat în Construcţii (ISC)—Punerea în aplicare a Regulamentelor

126. Inspectoratul de Stat în Construcţii este subordonat Ministerului Dezvoltării Regionale şi

Turismului. Regulile sale de organizare şi funcţionare au fost modificate în august 2010 prin

modificările şi completările HG No. 1631/2009 cu privire la organizarea şi funcţionarea MDRT

şi a HG Nr. 405/2007 al SGG.

127. Modificările realizate în ceea ce priveşte ISC şi Inspectoratele Teritoriale în Construcţii

de la nivel judeţean au fost reorganizate datorită constrângerilor fiscale şi reducerii numărului de

posturi de la 1030 la 875. Modificarea adusă deciziei de guvern defineşte rolul ISC în cadrul

administraţiei publice, şi a eliminat atribuţiile care se suprapuneau cu cele ale altor agenţii

specializate ale administraţiei publice centrale.

128. Capacitatea administrativă şi tehnică a ISC pare să fi fost redusă exact atunci când a

apărut nevoia unei capacităţi suplimentare de a monitoriza calitatea lucrărilor civile

publice şi private. Adevăratul paradox îl reprezintă faptul că reducerea numărului de personal al

ISC datorită constrângerilor fiscale şi bugetare a fost urmată de o înmulţire semnificativă a

programelor bugetare pentru lucrări civile de către MDRT şi de Ministerul Mediului şi Pădurilor,

prin Programul Naţional de Dezvoltare a Infrastructurii.

129. Se pare că există un conflict de interese în ceea ce priveşte implementarea uniformă

a mandatului ISC. Având în vedere că ISC este o unitate subordonată MDRT responsabilă de

asigurarea conformităţii cu regulamentele de construcţii (elaborate de DTC), capacitatea sa de

punere în aplicare a regulamentelor şi standardelor tehnice în cadrul investiţiilor de lucrări

publice ale MDRT este neclară. Iar în calitate de unitate subordonată în loc de agenţie

40

independentă, capacitatea ISC de a implementa standardele în construcţii în cadrul altor ministere

care administrează un număr mare din programele lucrărilor publice, este de asemenea foarte

neclară. ISC are de asemenea un număr de atribuții privind respectarea regulilor de planificare

urbană, multe din care sunt întocmite de către DG Dezvoltare Teritorială din cadrul aceluiași

minister. Ca atare, apare un conflict de interese în care MRDT este atât legiuitor, dezvoltator, cât

și agenție de monitorizare a bunelor practici în construcție. Practic, MRDT se află des în poziția

de a monitoriza respectarea standardelor în construcție pentru propriile proiecte. Aceste conflicte

de interese instituţionale trebuie soluţionate pentru a putea maximiza eficacitatea ISC, în special

în contextul unei slabe implementării generale a standardelor în construcţii în România.

130. ISC ar trebui transformată într-o agenţie independentă subordonată Biroului

Primului Ministru sau SGG. Acest lucru ar reduce potenţialul conflict de interese care ar putea

apărea dacă continuă să fie în subordinea vreunui minister care implementează în mod direct

programe de lucrări civile, ex. Transport şi Infrastructură, Mediu şi Păduri.

41

4. Analiza managementului operaţional

4.1 Programul operaţional regional (POR)

131. Programul Operaţional Regional este unul dintre cel mai mari şi cele mai importante

programe finanţate de UE din România. Până în prezent, acesta este cel mai de succes PO din

punctul de vedere al absorbţiei totale a fondurilor UE. De asemenea, este unul dintre cele mai

apreciate PO, după cum indică un sondaj de opinie recent efectuat în rândul a 4713 beneficiari

(fonduri-structurale.com). Cu toate acestea, performanţele sale bune în cadrul ţării sunt afectate

de faptul că România este una dintre ţările UE cu cele mai proaste rezultate în ceea ce priveşte

absorbţia globală a fondurilor UE. În ianuarie 2011, la patru ani după începerea perioadei de

programare, România a reuşit să absoarbă doar 9% din fondurile UE. Această cifră include şi pre-

finanţările de la bugetul de stat, ceea ce înseamnă că plăţile efective din fonduri UE se află la un

nivel şi mai mic. Astfel, timp de patru ani la rând, România a fost un contribuabil net la UE, şi

mai are cinci ani pentru a absorbi 91% din fondurile rămase, trebuind în acelaşi timp să demareze

pregătirile pentru perioada de planificare 2014-2020.

132. În plus faţă de absorbţia globală redusă, România a avut, de asemenea, una dintre cele

mai mici alocări relative a fondurilor UE dintre toate noile state membre. La 1276 € pe cap

de locuitor din fonduri UE, România primeşte mai puţin de jumătate din ceea ce primesc Ungaria

şi Slovacia (2863€ şi, respectiv, 2470 €) şi mult mai puţin decât Polonia (2 181 €). Este adevărat

că celelalte ţări, cu excepţia Bulgariei, au avut experienţa din perioada de programare 2004-2006

şi au fost mai bine pregătite pentru absorbţia fondurilor UE. Dar, acest lucru ridică încă întrebarea

dacă România va fi capabilă să absoarbă mai multe fonduri în viitor.

Figura 4.1: Fonduri structurale UE: Rata de absorbţie în ianuarie 2011

Sursa: www.fonduri-structurale.ro

133. Bazându-se pe o bună capacitate de conducere şi pe experienţa personalului său, care a

lucrat înainte la proiecte PHARE, POR a avut o performanţă bună, peste media naţională.

De fapt, dacă este analizat individual, POR a avut o performanţă mai bună decât Bulgaria şi

29.30%26.43%

20.43%

12.44%

10.20%9.00%

14.89%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

30.00%

35.00%

Latvia Estonia Poland Czech Republic Bulgaria Romania AM-POR

42

Republica Cehă luate împreună. În ianuarie 2011, acesta a avut o rată de absorbţie globală de

14,89 %. Cu toate acestea, plăţile efective către beneficiari au reprezentat doar aproximativ 3,7 %

din fondurile alocate.

4.1.1 Structura şi responsabilităţile POR

134. POR se ghidează după Documentul de programare şi Instrucţiunile de punere în

aplicare aprobate. Autoritatea de Management (AM POR) este susţinută de către organismele

intermediare (OI), dintre care cele mai importante sunt cele opt Agenţii pentru Dezvoltare

Regională (ADR-uri), care corespund celor opt regiuni NUTS2 din România: regiunea de Sud,

regiunea centrală, de Sud-Est, Sud-Vest, Nord, Nord-Est, Nord-Vest şi Bucureşti-Ilfov. (De

asemenea, există o Direcţie de Gestionare a Fondurilor Comunitare pentru Turism, care este OI

pentru Axa 5 – Turism). AM POR şi OI colaborează în vederea atingerii obiectivului strategic

stabilit în Documentul de programare: sprijinirea „dezvoltării economice, sociale, echilibrate la

nivel teritorial şi durabile a regiunilor româneşti, în funcţie de nevoile şi resursele lor specifice,

concentrarea asupra polilor de dezvoltare urbană, îmbunătăţirea mediului de afaceri şi a

infrastructurii de bază, pentru transforma regiunile româneşti, în special cele rămase în urmă, în

locuri mai atractive pentru locuire, vizitare, investiţii şi muncă‖. Deşi această viziune seamănă

mai degrabă cu o înșiruire a activităţilor unității, aceasta oferă cel puțin o bază pentru planificare

strategică.

135. ADR-urile sprijină AM POR realizând controale administrative şi financiare de

eligibilitate (cu precădere) şi sunt contractate de către AM POR pentru aceste sarcini. De

asemenea, acestea realizează o gamă largă de activităţi de sprijin şi consolidare a capacităţilor

pentru beneficiarii eligibili, inclusiv sprijin pentru înţelegerea proceselor şi dezvoltarea

proiectelor complexe metropolitane. ADR-urile au aproximativ doisprezece ani de experienţă şi

au fost create în cadrul proiectelor PHARE de Asistenţă tehnică în perioada de pre-aderare.

136. Viitorul şi statutul ADR-urilor va trebui să evolueze odată cu statutul Regiunilor.

ADR-urile au statut de ONG-uri, ceea ce pe de o parte nu le oferă prea multă putere

administrativă, dar, pe de altă parte, le permite o flexibilitate semnificativă ca OI regionale –

acestea sunt atât implementatori cât şi furnizori de servicii. Experienţa POR arată că performanţa

poate fi îmbunătăţită atunci când responsabilităţile sunt delegate şi rezultatele se acumulează la

nivel regional. Ministerul caută acum oportunităţi de creştere a regionalizării, care nu numai că ar

putea îmbunătăţi performanţa sectorului public, dar ar putea creşte în acelaşi timp suma

fondurilor UE care pot fi primite în perioada de programare 2014-2020.

4.1.2 Programare şi bugetare

137. POR este ghidat de un program clar cu resurse bugetare clar alocate. Beneficiarii

POR pot accesa 4,3 miliarde de € (din care 3,7 miliarde € sunt fonduri UE) pentru perioada de

programare 2007-2013 şi trebuie să implementeze proiectele până la sfârşitul lui 2015. Finanţarea

este structurată pe 6 Axe prioritare principale9, iar beneficiarii principali sunt localităţile cu o

9 Axa 1: Dezvoltare urbană; Axa 2: Infrastructura de transport local; Axa 3 Infrastructura socială; Axa 4: Mediul de

afaceri local; Axa 5: Turism; Axa 6:Asistenţa tehnică

43

populaţie mai mare de 10.000 de locuitori şi, într-o măsură mai mică, ONG-urile şi întreprinderile

mici şi mijlocii (IMM-uri). Proiectele depuse de entităţi publice şi ONG-uri necesită o co-

finanţare minimă de 2%, restul fiind acoperit din granturi UE (până la 85%) şi de la bugetul de

stat (până la 13%). Entităţile private trebuie să asigure o co-finanţare de până la 30% şi pot

accesa finanţări UE de până la 70%.

138. AM POR primeşte o alocare bugetară anuală atât pentru acoperirea costurilor de

funcţionare ale unităţii, cât şi pentru plăţile către beneficiarii POR. În 2010, AM POR, a primit o

alocare bugetară de aprox. 634 milioane €, care a reprezentat 55% din totalul fondurilor

gestionate de MDRT.

139. Bugetul alocat este de obicei mai mic decât cheltuielile efective. Chiar dacă activitatea

AM-POR este ghidată de un program de lucru clar (cu termene bine definite), unitatea nu a reușit

să respecte acest program. De exemplu, POR a fost aprobat de UE relativ târziu, în iunie 2007, iar

primul apel pentru propuneri de proiecte (pentru Axa 2.1: Infrastructura de transport regional) a

fost lansat în luna septembrie a aceluiaşi an. (Cu toate acestea, POR din România a fost unul

dintre cele mai rapide PO aprobate în UE, iar celelalte state membre şi-au început programele

chiar mai târziu). În plus, plăţile din fondurile UE nu au fost demarate la viteza sperată de AM,

astfel că la nivel global s-a înregistrat o situaţie de subutilizare a fondurilor.

140. Întrucât plata fondurilor UE a fost lentă în cei 4 ani anteriori, aceasta va trebui să îţi

mărească viteza în următorii 5 ani pentru a îndeplini obiectivele generale de plată pentru

perioada de programare. Ceea ce înseamnă că AM va trebui să se ocupe de un număr mare de

solicitări într-o perioadă scurtă de timp, iar sistemul POR se va afla sub o presiune destul de

ridicată. Cererile de rambursare trec prin ADR-uri, AM-POR, Ministerul Finanţelor, UE,

revenind apoi înapoi la beneficiari. Dacă vin în acelaşi timp un număr mare de cereri de

rambursare, există o posibilitate reală de încetinire a procesului.

141. Din cauza nivelului scăzut al plăţilor, fondurile din Axa 4.2: Reabilitarea siturilor

industriale poluate şi neutilizate şi pregătirea pentru noi activităţi au fost re-alocate pentru

celelalte Axe. Cu excepţia a două regiuni (Vest şi Bucureşti-Ilfov), nu au fost primite niciun fel

de proiecte pentru această axă, din motive care vor fi discutate mai târziu. În consecinţă, AM

POR a luat decizia de a transfera fondurile pentru axa 4.2 către alte axe. Modul în care au fost re-

alocate fondurile variază în funcţie de cerere (de ex., numărul de solicitări pentru alte axe) şi de

necesităţile observate. De asemenea, există o diferenţă de performanţă printre celelalte axe.

142. Mai multe axe POR au fost închise, în timp ce altele încă primesc cereri de aplicare.

În general, axele prin care s-au finanţat proiecte cu care beneficiarii se simţeau mai în largul lor

au avut performanţe mult mai bune decât axele în cadrul cărora beneficiarii aveau o experienţă

mai limitată. În mod deosebit, Axa 2: Infrastructura de transport local a avut o rată de absorbţie

de 48% la sfârşitul lui 2010, spre deosebire de Axa 1: Planuri de dezvoltare urbană integrată,

care nu au reuşit să plătească decât 2%. Această diferenţă de performanţă va necesita o ajustare

adecvată a programării actuale şi va oferi lecţii valoroase pentru următoarea perioadă de

programare (2014-2020).

44

4.1.3 Personalul

143. În general, AM-POR şi OI par a sta bine la capitolul personal. Acestea nu au numai

că au amestecul de calificări şi un număr adecvat de angajaţi (105 în total), dar au şi rate de

demisii foarte scăzute. Echipele au fost formate şi dezvoltate pe o perioadă mai lungă de timp

(mulţi dintre ei au lucrat la proiecte PHARE înainte de a lucra cu POR) şi, în general, au o

experienţă foarte amplă. Personalul din cadrul AM primeşte un supliment de 75% la salariile de

baza, ca stimulent pentru munca pe care o fac în legătură cu fondurile structurale UE, dar nu

există nici o diferenţiere pe baza performanţei. OI au statut de ONG-uri şi, ca atare au o politică

salarială mai liberală – acestea pot ajusta plăţile în funcţie de performanţă şi de nevoi, şi s-au

priceput destul de bine să atragă personal calificat. Beneficiarii intervievaţi au remarcat că au o

bună relaţie de lucru atât cu ADR-urile cât şi cu AM şi au apreciat nivelul de profesionalism

întâlnit atunci când aplică pentru proiecte POR.

144. Totuşi, pentru Axa 1, pare a exista o lipsă de personal calificat care să înţeleagă

complexităţile aglomerărilor urbane. Beneficiarii au trecut prin experienţa unor întârzieri

extrem de lungi. Mulţi dintre ei au depus cereri în martie 2009 şi se aşteaptă să semneze

contractele în martie 2011. Întârzierile au fost cauzate de faptul că AM nu avea personal cu

experienţă în domeniu şi de faptul că aceasta nu a reuşit să găsească mulţi evaluatori experţi cu

abilităţile necesare. Urbaniştii din România sunt slab pregătiţi în domeniul problemelor socio-

economice, astfel că în ţară există puţini specialişti care să poată aborda problemele complexe de

dezvoltare urbană. AM are de gând să mute personalul care lucrează pe axa prioritară 1.3: Centre

urbane, în cadrul căreia s-au semnat majoritatea contractelor, pe axa prioritară 1.2: Poli de

dezvoltare. De asemenea, o parte din personal va fi mutat de pe alte axe prioritare să lucreze pe

axa prioritară 1.1: Poli de creştere.

145. Nevoile suplimentare de personal din cadrul AM vor fi acoperite prin transferul de

oameni de pe proiectele PHARE care se diminuează. Criza a făcut ca noile angajări în sectorul

public să fie foarte dificile, deoarece Guvernul a redus personalul şi salariile la nivel global şi a

instituit o îngheţare a angajărilor. Acest lucru nu reprezintă o problemă directă pentru AM, dar s-

a indicat că uneori ajung în situaţia de a nu avea personal suficient atunci când tinerele mame îşi

iau concediul anual pentru îngrijirea copilului. Această problemă se întâlneşte în majoritatea

instituţiilor publice.

4.1.4 Colaborare şi sinergii

146. AM-POR funcţionează bine, cu unele unităţi din MDRT, şi mai puţin bine cu altele.

Există o oarecare colaborare între AM-POR şi DG pentru Dezvoltare Teritorială. Aceasta din

urmă a ajutat la definirea strategiei şi a structurii Axei 1 (de ex., la identificarea polilor de

creştere şi a polilor de dezvoltare urbană), dar nu s-a implicat în definirea globală a strategiei

POR (în principal pentru că cele două unităţi au făcut parte din două ministere diferite, la

momentul la care s-a scris strategia). Aceleaşi probleme legate de nepotrivirea strategiilor sunt

întâlnite în sectorul turismului, cu Ministerul Turismului fiind o entitate separată până în 2009, şi

cu DG a Lucrărilor Publice. Practic, relaţiile de muncă sinergice nu sunt încă implementate şi se

pare că există unele suprapuneri programatice în cadrul acestor DG.

45

147. Colaborarea şi sinergiile dintre AM şi OI pot fi, de asemenea, îmbunătăţite. Unele

dintre ADR-uri cred cu tărie că descentralizarea şi mai însemnată, atât în ceea ce priveşte

planificarea cât şi în ceea ce priveşte implementarea, ar îmbunătăţi considerabil performanţa

POR. Unele ADR-uri au fost dezamăgite de statutul lor de ONG-uri, deoarece acesta a introdus o

mulţime de incertitudini în activitatea lor cu AM. Acestea s-au plâns în special despre faptul că

trebuie să îşi reînnoiască contractele de lucru cu AM la fiecare doi ani, deşi acestea sunt contracte

cu o singură sursă şi se aşteaptă să servească drept OI pentru întreaga perioadă de programare.

Re-semnarea contractelor este adesea amânată şi ADR-urile trebuie să umple singure golurile de

finanțare până la finalizarea contractelor. Cele mai multe ADR-uri s-au confruntat la un moment

dat cu probleme de flux de numerar şi au fost nevoite să ia credite pentru plata salariilor

personalului şi alte cheltuieli curente.

148. În ceea ce priveşte colaborarea dintre ministere, colaborarea de lucru dintre AM

POR şi DG omoloage din domeniul Transportului, Mediului şi Administraţiei ar putea fi

îmbunătăţită. Multe dintre investiţiile POR sunt complementare cu şi depind de investiţiile şi de

ajustările din aceste sectoare. Cu toate acestea, deoarece mecanismul de prioritizare inter-

ministerial nu funcţionează bine, au fost ratate oportunităţi pentru sinergii. De exemplu, un

proiect de autostradă finanţat prin PO de Transport ar putea influența locul unde va fi situat un

nou parc industrial finanţat prin POR. În mod similar, un sistem regional solid de management al

deşeurilor prin PO de Mediu ar putea fi completat prin îmbunătăţiri ale infrastructurii locale.

Aceste sinergii rareori au fost încurajate, iar cele mai multe Programe Operaționale s-au axat în

principal pe accelerarea absorbţiei în cadrul propriilor lor sectoare.

4.1.5 Provocări

149. POR are un mandat care a fost comunicat printr-o analiză prealabilă a provocărilor

de dezvoltare regională din România. Principalele provocări identificate au fost: 1) o

concentrare sporită a bogăţiei şi a investiţiilor în oraşul cel mai important, Bucureşti; 2) declinul

urban general în toată ţara; 3) pierderea funcţiilor urbane multe oraşe clădite în jurul unei singure

companii şi centre industriale; 4) un decalaj de creştere între Vestul şi Estul ţării; 5) decuplarea

economică în zonele subdezvoltate din Delta Dunării şi a celor situate de-a lungul graniţei de

nord cu Ucraina; 6) migraţii masive în străinătate şi o lipsă de competenţe necesare în multe

domenii industriale; 7) o populaţie în declin şi în curs de îmbătrânire; 8) competitivitatea slabă a

multor afaceri, 9) calitatea slabă a infrastructurii publice disponibile şi 10) lipsa de experienţă a

funcţionarilor publici în gestionarea programelor regionale de dezvoltare locală.

150. Acestea sunt de fapt zonele în care se speră ca POR să aibă impact. Cu toate acestea, din

cauza presiunii de a absorbi fondurile UE într-un ritm mai rapid, impactul cheltuielilor POR

devine secundar. Având în vedere începutul lent şi întârzierea plăţilor, accentul s-a mutat din ce

în ce mai mult pe cheltuirea banilor alocaţi, fără a se acorda prea multă atenţie pe calitatea

portofoliului de proiecte. Aşadar, nu este clar dacă AM va putea să pună accent pe un impact mai

mare al investiților, având în vedere că se află sub presiune de a grăbi absorbția de fonduri UE.

151. În general, trebuie să existe un echilibru între absorbţie şi impact. Acest echilibru

delicat trebuie să fie menţinut în permanenţă pentru a se asigura că sunt atinse obiectivele POR

(figura 4.2). Dacă accentul se pune în principal pe impact (de ex., prin analiza atentă a proiectelor

46

bazată pe efectul de multiplicare anticipat la nivel local), există riscul ca aplicarea şi procesul de

evaluare să devină nejustificat de lungi, afectând cuantumul de fonduri UE care ar putea fi

absorbite. Dacă accentul se pune în principal pe absorbţie, există riscul de a se cheltui bani fără

nici un rezultat real. Sau, mai rău, investiţiile realizate pot fi nesustenabile şi pot ajunge să

împovăreze bugetele locale.

Figura 4.2: POR: Echilibrul dintre absorbţie şi

impact

152. Un al treilea scenariu de risc major presupune o situaţie în care UE şi cadrul juridic

naţional se modifică atât de mult încât să pună în pericol progresele făcute până în prezent

în cardul POR. De fapt, un astfel de scenariu este posibil, deoarece sistemul juridic din România

este extrem de volatil. De exemplu, recenta criză a determinat Guvernul să adopte o lege prin

care nu numai că s-au redus salariile funcţionarilor publici, dar s-au impus şi reduceri de personal

în cadrul instituţiilor publice. Acest lucru a lăsat mulţi beneficiari (de ex., consiliile locale), fără

forţa de muncă necesară pentru a demara proiecte eligibile pentru finanţare UE.

153. Atât absorbţia cât şi impactul depind parţial de factori care sunt în afara influenţei

POR. De exemplu, multe proiecte de infrastructură sunt oprite din cauza faptului că problemele

de proprietate nu au fost rezolvate de beneficiari. Adesea, beneficiarii înşişi nu au suportul legal

pentru a accelera implementarea proiectului. În mod similar, realizarea celui mai mare impact

posibil pentru fiecare leu investit se bazează pe sprijinul primit de la alte sectoare – de ex.

prezenţa coridoarelor internaţionale de transport care funcţionează bine; o forţă de muncă locală

47

educată şi calificată; şi o capacitate administrativă corespunzătoare. În termeni mai generali,

nivelul de dezvoltare la care se află România creează un număr de inerţii economice, sociale şi

politice care sunt greu de depăşit, indiferent de cât de bine sunt organizate AM şi OI.

Impactul POR

154. POR are la bază un document de programare care trasează obiectivele specifice.

Dintre toate unităţile MDRT, POR şi CTE sunt singurele care au de fapt seturi de indicatori

destinaţi să măsoare impactul fondurilor investite. După cum o indică tabelul din anexa 4.1, POR

anticipează că, până în 2015, fie vor fi create, fie vor fi salvate 9500 de locuri de muncă noi, că

877 km de drumuri judeţene vor fi reabilitate/construite/modernizate, că 130 de şcoli vor fi

modernizate şi că 500 ha de zone industriale abandonate vor fi curăţate şi reabilitate.

155. Obiectivele legate de rezultatele POR par a fi arbitrare şi mult subestimate. De

exemplu, crearea sau salvarea a 9500 de locuri de muncă prin investirea a 4,2 miliarde de €,

înseamnă că fiecare loc de muncă creat sau salvat va necesita o investiţie de 4,4 milioane de €. În

realitate, este probabil ca POR să aibă un impact mult mai semnificativ asupra economiilor

locale. Având în vedere că obiectivele implementate sunt artificial diminuate, nu există nici o

presiune asupra AM, OI şi a beneficiarilor pentru a obţine cel mai mare impact posibil. Astfel,

răspunderea este luată de pe umerii funcţionarilor publici şi eforturile se depun în principal pentru

creşterea cantităţii de fonduri UE atrase, şi nu pentru folosirea lor cu mare grijă şi atenţie. (A se

vedea Anexa 4.1 pentru obiectivele POR)

156. Deşi POR a avut o funcţie de evaluare a impactului şi a priorităţilor, aceasta a fost

scoasă în octombrie 2008, deoarece a fost percepută ca fiind şi lentă şi ineficientă. Comitetul

Regional de Evaluare Strategică şi Corelare (CRESC) a fost un organism regional format din

reprezentanţi ai judeţelor membre – atât funcţionari publici din consiliile judeţene şi locale, şi

societatea civilă, cât şi reprezentanţi ai sectorului privat. Rolul său a fost acela de a evalua

cererile primite şi de a le prioritiza la nivel local în funcţie de impactul aşteptat. Ideea din spatele

acestui comitet regional a fost bună. Felul în care a ajuns să funcţioneze în practică a fost mai

puţin bună. O analiză intermediară a arătat că procesul a fost extrem de politizat. Întrucât

autorităţile locale şi regionale nu au avut la dispoziţie un mecanism pentru a evalua corect

impactul şi importanţa fiecărui proiect individual (de ex., instrumente standard, cum ar fi un

sistem INPUT-OUTPUT sau o matrice SAM), acestea au recurs la un troc politic pentru

selectarea proiectelor. Un proiect considerat important de un oficial local devenea un instrument

de negociere în discuţiile cu alţi membri ai Comitetului Regional. Dacă oficialul local reuşea să

obţină selectarea proiectul său, acesta urma să răspundă cu aceeaşi monedă, votând pozitiv

proiectele celor care i-au susţinut.

157. Proiectele se contractează acum pe baza regulii primul sosit, primul servit, atâta

timp cât obţin scoruri peste pragul minim. Acest lucru a contribuit la accelerarea procesului de

aplicare şi a ajutat în cele din urmă la accelerarea absorbţiei. Dar a atenuat presiunea asupra

beneficiarilor de a aplica pentru proiecte inovatoare. Per ansamblu, beneficiarii, în special cei din

sectorul public, au aplicat pentru proiecte simple cu care se simţeau destul de confortabil (de ex.,

îmbunătăţirea sau dezvoltarea infrastructurii rutiere). A existat o cursă pentru finalizarea

proiectelor cât mai repede posibil, astfel încât să se asigure finanţarea în timp. Totuşi, pe viitor,

48

deoarece s-a acumulat experienţă, este esenţial să se ia în considerare atât cantitatea cât şi

calitatea proiectelor, într-o abordare echilibrată.

158. Singura Axă în care încă are loc prioritizarea proiectelor este Axa 1, privind

Planurilor Integrate de Dezvoltare Urbană (PIDU). Există trei tipuri de PIDU ce pot fi

depuse: pentru polii de creştere (cele mai mari 7 oraşe în afara Bucureştiului), pentru polii de

dezvoltare (13 oraşe de mărime medie), pentru centrele urbane (toate celelalte oraşe şi orăşele cu

o populaţie de 10 000 de locuitori sau mai mult, inclusiv Bucureştiul). Finanţarea pentru PIDU,

pentru polii de creştere şi polii de dezvoltare este fixă (oraşul Oradea, de exemplu, este un pol

de dezvoltare urbană care poate accesa fonduri de până la 10 milioane de euro pentru PIDU).

Aceste oraşe ştiu valoarea finanţărilor pe care le vor primi şi lucrează la depunerea de proiecte de

calitate care vor avea un impact maxim la nivel local. Centrele urbane sunt într-o competiţie

deschisă pentru asigurarea finanţării pentru PIDU, iar calitatea cererilor lor este evaluată şi notată

de către experţii din regiune. Polii urbani cu aplicaţii care au scoruri mai mari sunt în cele din

urmă selectate pentru finanţare.

159. Având în vedere că pregătirile pentru Axa 1 au început relativ târziu şi având în

vedere că PIDU sunt mai complexe şi trec printr-un proces de selecţie mai riguros, nu este

surprinzător faptul că Axa 1 este axa cu cele mai lungi întârzieri. Aproape toate regiunile din

România au fost neperformante pe această Axă. Întârzierile lungi pot fi puse atât pe seama

beneficiarilor, cărora de multe ori le lipsesc abilităţile de a realiza aplicaţii relativ complexe, cât

şi a autorităţilor responsabile de acest proces. De exemplu, mulţi beneficiari indică faptul că AM-

POR a pierdut o perioadă considerabilă de timp, deoarece nu avea personal suficient şi nu a putut

să identifice uşor evaluatori independenţi calificaţi pentru PIDU. Evaluatorii au fost selectaţi în

mijlocul procesului (nu a existat nici un fond comun prestabilit de evaluatori, pe care AM l-ar fi

putut folosi), iar mulţi dintre ei nu aveau expertiza necesară pentru a evalua PIDU. Prin urmare,

durata de evaluare și contractare a acestor proiecte a durat mai mult de cât au anticipat

autoritățile.

160. Celelalte axe au performanţe relativ bune, iar majoritatea au avut proiecte în curs

de evaluare sau contractate care au acoperit în totalitate sumele alocate. Cu toate acestea,

chiar şi pentru acestea a durat mult timp să ajungă la faza de contractare şi au existat numeroase

întârzieri inutile de-a lungul drumului. Următoarea secţiune va analiza modul în care apar unele

dintre aceste întârzieri şi modul în care este încetinită absorbţia.

Absorbţia POR

161. Îmbunătăţirea absorbţiei POR depinde, într-o mare măsură, de îmbunătăţiri ale

procesului POR. În forma sa actuală, procesul POR până la semnarea contractului include mai

multe etape cheie, fiecare cu propriile sale provocări: 1) completarea cererii, depunerea acesteia

şi primirea cererii de finanţare; 2) evaluarea administrativă şi a eligibilităţii; 3) evaluarea tehnică

şi financiară; 4) analiza proiectului tehnic; 5) vizitarea locală şi 6) pre-contractarea.

162. Cererile trebuie depuse la ADR-uri, incluzând trei exemplare originale pe hârtie şi o copie

digitală. ADR-urile fac evaluarea administrativă şi de eligibilitate, cer clarificări dacă informaţiile

din cerere nu sunt clare, iar, dacă cererile îndeplinesc criteriile de eligibilitate, le trimit către AM-

49

POR pentru evaluarea tehnică şi financiară. AM-POR subcontractează evaluarea tehnică şi

financiară unor evaluatori independenţi şi le cere acestora să îşi termine partea de lucru într-un

anumit termen. Dacă evaluatorii dau cererii un scor peste pragul minim acceptat, solicitantului i

se cere să depună un proiect tehnic. Acesta este evaluat la rândul său de experţi pentru a se

asigura că costurile estimate şi termenele sunt realiste şi că pot fi atinse rezultatele scontate. Dacă

se trece şi de această etapă se organizează o vizită la locaţia proiectului pentru a se asigura că

totul este în ordine şi că corespunde celor descrise în cerere, înainte de a proceda la pre-

contractare. Odată ce se face contractarea, urmează etapa de implementare cu propriile sale stadii,

care variază de la proiect la proiect – de ex., licitaţii, contractare, achiziţii şi rambursare. În afară

de rambursarea efectivă, AM şi OI au o influenţă redusă asupra problemelor de sistem în faza de

implementare. Cu toate acestea, acestea pot impune termene stricte şi un sistem de stimulente

şi/sau sancţiuni pentru a încuraja implementarea mai rapidă.

163. Axa 4.2 privind Reabilitarea siturilor industriale poluate şi neutilizate şi pregătirea

pentru noi activităţi a reprezentat o provocare în materie de implementare. Cu excepţia unor

proiecte depuse în Regiunea Vest şi în Bucureşti-Ilfov, nici o altă regiune nu a reuşit să depună

proiecte pe această axă. Reabilitarea siturilor industriale este de o importanţă critică pentru toate

oraşele, în special pentru oraşele din Europa de Est, care au mari suprafeţe de teren industrial

insuficient folosite sau inactive în locaţii imobiliare excelente. Reabilitarea zonelor industriale

dezafectate poate ajuta oraşele nu numai să se dezvolte mai durabil (prin evitarea dezvoltării de

spaţii noi şi re-utilizarea infrastructurii existente), dar ar putea ajuta şi la revigorarea

comunităţilor şi a ridicarea economiilor locale.

164. În România, o mare parte a zonelor industriale urbane dezafectate existente se află acum

în proprietate privată. După 1989, întreprinderile industriale au fost privatizate în grabă cu

intenția de a moderniza şi a creşte eficienţa sectorului industrial din România. Multe dintre

întreprinderile care au fost privatizate în acest fel au sfârşit prin a li se reduce activitatea sau prin

a fi închise, în timp ce proprietarii aşteaptă să vândă proprietăţile la un preţ mai mare. Axa 4.2

permite doar finanţarea zonelor industriale dezafectate care se află în proprietate publică, iar

autorităţile locale din România deţin foarte puţine proprietăți de acest fel. La acestea se poate

adăuga şi complexitatea relativ mare a proiectelor de reabilitare a zonelor industriale dezafectate

(care necesită experienţă în probleme mediu, economice, de planificare, sociale, juridice şi de

proiectare), lipsa de experienţă a majorităţii autorităţilor locale cu proiecte urbane complexe, şi

stricteţea cadrului legal UE (care interzice strict folosirea ajutorului de stat pentru reabilitarea

zonelor industriale dezafectate care se află în proprietate privată).

165. Din 2007, AM, OI şi guvernul s-au străduit să reducă durata etapei de pre-

contractare. S-au făcut ajustări constante pentru a scurta durata etapelor individuale, iar timpul

de aplicare a fost redus de la aproximativ 350 de zile în 2009, la aproximativ 280 în prezent.

Totuşi mai este încă loc de îmbunătăţiri.

166. Birocraţia excesivă este considerată a fi una din principalele cauzele ale lentorii

procesului de absorbţie. În 2008, Structural Consulting Group a efectuat mai multe studii printre

beneficiarii fondurilor structurale UE, folosind portalul fonduri-structurale.ro. Aceştia au cerut

unui număr de 3266 de respondenţi să indice care consideră că este cea mai mare problemă a

modului în care au fost gestionate fondurile structurale. 2071 de respondenţi au provenit din

50

sectorul privat (62,31%), 267 au fost ONG-uri (8,03%), 380 au fost companii de consultanţă

(11,43%) iar 606 erau autorităţi locale, regionale şi publice naţionale (18,2%). Respondenţii au

considerat că cea mai bună modalitate de a reduce termenele de aplicare este aceea de a reduce

cantitatea de documente necesare. De exemplu, un beneficiar a indicat că, pentru un simplu

proiect de drum, au acumulat un total de 24.000 de pagini - 6.000 de pagini în exemplare

originale plus trei copii pe hârtie. Toate cele 6.000 de pagini originale a trebuit să fie semnate şi

ştampilate individual. De fapt, primarul a trebuit să aloce un angajat care şi-a petrecut o mare

parte din timp semnând şi ştampilând aceste pagini. În caseta 4.1 de mai jos se evidenţiază o

iniţiativă întreprinsă de guvernul francez pentru a accelera cheltuirea fondurilor structurale.

167. De asemenea, beneficiarii recunosc că capacitatea lor limitată legată de co-

finanţarea şi finanţarea proiectelor, precum şi lipsa lor de experienţă în pregătirea unor

astfel de proiecte (în special secţiunile financiare şi tehnice), este un impediment serios

pentru accesarea fondurilor UE. Simplificarea procedurilor de aplicare ar putea ajuta la

îmbunătăţirea capacităţii beneficiarilor. În plus, oportunităţile de finanţare POR şi informaţiile

privind programul nu sunt întotdeauna făcute publice, iar mulţi beneficiari potenţiali (în special

din zonele mai îndepărtate) pierd ocazia de a accesa finanţări. Un sondaj de opinie realizat de AM

indică faptul că peste 60 % din români nu ştiu că POR există, iar 54 % nu ştiu de existenţa

niciunui proiect finanţat de UE în localităţile lor.

168. Un alt sondaj de opinie fonduri-structurale.ro a fost efectuat în februarie 2010, iar

respondenţii au fost rugaţi din nou să indice principalele provocări care afectează absorbţia

fondurile UE. Au fost trimise răspunsuri de către 637 de beneficiari, reprezentanţi ai AM, firme

de consultanţă şi din sectorul bancar (a se vedea rezultatele din tabelul 4.1 de mai jos).

169. Birocraţia excesivă a fost din nou considerată a fi una dintre principalele impedimente ale

unei absorbţii mai rapide. Problema este că cu cât este mai mare teancul de documente, cu atât

mai mult timp trebuie să petreacă cineva să lectureze, să evalueze, să auditeze, să controleze şi să

monitorizeze teancul. Un oficial local judeţean a declarat că camera în care sunt ţinute aplicările

lor este numită „Camera obscură‖, pentru că documentele de aplicare ocupă fiecare centimetru de

spaţiu. Astfel, nu numai că se creează probleme legate de fluxurile de lucru, dar au apărut

probleme şi cu, Curtea de Conturi, care a ridicat întrebări legate de sumele mari de bani cheltuite

pe hârtie, cerneală de imprimantă, dosare şi alte consumabile de birou.

Caseta 4.1: Iniţiativa guvernului francez de a accelera cheltuirea fondurilor structurale

În Franţa, unde lipsa de angajament a reprezentat o problemă pentru multe programe (în special Obiectivul 1), a

fost dezvoltată o abordare holistică pentru a rezolva această problemă. În 2002, guvernul a lansat un pachet de

măsuri care vizează creşterea cheltuielilor, inclusiv o simplificare substanţială a procedurilor, intensificarea

activităţilor de animare şi generare de proiecte şi o mai mare implicare a autorităţilor locale şi a regiunilor în

gestionarea fondurilor. Acţiunile specifice au inclus constituirea echipelor regionale specifice de animare care se

adresau nevoilor identificate de prefecturile regionale şi partenerii locali şi crearea unei reţele naţionale de echipe

regionale pentru schimbul de bune practici. Procedurile de aplicare, de angajament şi de plată au fost simplificate

substanţial, incluzând crearea unor fonduri locale competitive, care au permis prefecturilor regionale să

primească fonduri UE direct, în termen de o săptămână, fără a trece prin conturile ministerelor centrale. În

regiunea Alsacia, a fost implementat un sistem de descentralizare pilot pentru a experimenta transferul funcţiilor

autorităţii de management către o regiune.

51

Tabel 4.1 Rezultatele sondajului de opinie în rândul părţilor interesate

Ce afectează absorbţia fondurilor UE? (februarie 2010) 1. Birocraţia excesivă 33,59%

2. Durata lungă de evaluare şi de rambursare. 16,22%

3. Lipsa co-finanţărilor şi reticenţa băncilor de a da credite (dat fiind că construcţiile

finalizate şi echipamentele achiziţionate nu pot fi ipotecate)

16,22%

4. Ghidul aplicantului care este rigid şi neclar, cu corecţii în ultimul moment. 9,65%

5. Personal slab pregătit în cadrul AM şi al organismelor intermediare şi o slabă

comunicare cu aplicanţii/beneficiarii.

7,72%

6. O slabă promovare a surselor de finanţare. 6,95%

7. Lipsa calităţii serviciilor de consultanţă. 6,56%

8. Lipsa transparenţei. 3,09%

Sursa: www.fonduri-structurale.ro

170. Un timp îndelungat de evaluare este o altă problemă semnalată de către solicitanţi.

Beneficiarii s-au plâns mai ales de timpul petrecut de cererile la AM-POR şi de faptul că nu

cunosc cauzele întârzierilor. Beneficiarii au indicat că au avut o relaţie de lucru foarte bună cu

ADR-urile. Au avut linii de comunicare directă cu aceste organisme intermediare, şi de obicei au

reuşit să rezolve relativ uşor problemele pe care le-au avut. Rareori au comunicat însă cu AM-

POR şi au înţeles foarte puţin din ceea ce s-a întâmplat cu aplicările lor, odată ce acestea au ajuns

la autoritatea de management.

171. Schimbări frecvente din ghidurile aplicantului şi solicitările frecvente din partea AM

şi OI de a corecta greşelile au reprezentat o altă problemă observată. De exemplu, AM

schimba frecvent ghidurile aplicantului pentru a include criterii de eligibilitate suplimentare.

Solicitanţilor care folosiseră versiuni anterioare ale ghidurilor aplicantului pentru pregătirea unui

proiect li se cerea să facă modificări ale aplicării la jumătatea procedurilor.

172. Sistemul primul sosit – primul servit (FIFO) folosit în prezent are unele avantaje,

dar şi unele constrângeri. Abordarea FIFO a fost introdusă în primul rând pentru a reduce

timpul de aplicare şi pentru a creşte absorbţia, în lipsa unui mecanism eficient de stabilire a

priorităţilor. Unele ADR-uri consideră că abordarea FIFO ar trebui să fie folosită numai pentru

proiecte pe Axa 4.3 (microîntreprinderi), unde trebuie să fie tratate un număr mare de proiecte de

o valoare relative redusă.

173. Etapele în care se pot face economii de timp semnificative sunt evaluarea tehnică şi

financiară a proiectelor şi timpii de aplicare petrecuţi cu auditul, controlul şi

monitorizarea. Cererile petrec o cantitate semnificativă de timp la AM deoarece contractele

pentru evaluatori se licitează anual, în loc să existe o bază de evaluatori. În plus, evaluatorilor le

lipseşte adesea expertiza şi experienţa pentru a efectua eficient evaluarea. Faptul că sunt selectaţi

printr-un proces de licitaţie, care se concentrează pe cel mai mic preţ, înseamnă că preţul are un

avantaj faţă de calitatea şi experienţa evaluatorilor. Iar societăţile selectate pentru a efectua

evaluarea ofertează de multe ori la preţuri foarte scăzute pentru a se asigura de contract, iar apoi

adoptă o serie de strategii de maximizare a profitului, care se traduc în cele din urmă printr-un

52

amestec de întârzieri şi de muncă la nivel scăzut. În unele cazuri, evaluatorii au fost într-un

conflict de interese pasiv, deoarece depuseseră şi ei proiecte.

174. Numeroase alte aspecte afectează absorbţia în faza de implementare (a se vedea

Anexa 4.1 pentru etapele de aplicare). Cele mai importante dintre acestea sunt: problemele

beneficiarilor legate de fluxul de numerar; procedurile greoaie de licitaţie; regulile de contractare

neclare (cu contractanţi câştigători care de multe ori sub-licitează în timpul licitaţiei, iar apoi

cresc preţul odată ce contractul a fost câştigat); şi, situaţii juridice dificile (contractanţii care pierd

o licitaţie dau de multe ori în judecata beneficiarul şi încetinesc procesul în mod semnificativ,

fără a suporta vreo amendă dacă procesul este neîntemeiat). Aceste aspecte vor fi discutate mai în

detaliu în alte secţiuni.

175. În ceea ce priveşte rambursarea, până în prezent majoritatea beneficiarilor au avut

o experienţă pozitivă deoarece fondurile le-au fost virate în conturi într-un ritm relativ

rapid. Totuşi, cea mai mare parte de cereri de rambursare abia acum urmează să vină, iar AM şi

ADR-urile vor trebui să se ocupe de un volum semnificativ de muncă într-o perioadă scurtă de

timp. Prin urmare, este extrem de important să se pregătească şi să analizeze diferite scenarii care

ar putea încetini sau chiar bloca procesul.

176. Multe dintre schimbările necesare nu pot fi implementate direct de către AM sau ADR-

uri. Totuşi, ambele se bucură de sprijinul guvernului, care consideră că absorbţia fondurilor UE

este una din priorităţile de top ale Românei. Experienţa din trecut arată că guvernul a fost mai

mult decât dispus să lucreze cu AM pentru a îmbunătăţi performanţa a POR.

4.1.6 Recomandări

177. AM POR ar trebui să analizeze modul în care unitatea poate echilibra impactul şi

absorbţia pe termen scurt, mediu şi lung. Probabil că impactul nu va mai reprezenta o

problemă pe termen scurt, cel puţin până la terminarea actualei perioade de programare, dar ar

trebui să joace un rol mai central în viitor. În special, capacitatea de a proiecta şi de a măsura

impactul regional al POR ar trebui să fie una dintre pietrele de temelie ale Strategiei pe 2014-

2020. Recomandări de accelerare a absorbţiei ar putea să analizeze modul în care pot fi scurtate

unele dintre etapele de pre-contractare, deoarece aceasta este etapa în care AM POR are cea mai

mare influenţă, şi modul în care pot fi simplificate etapele post-contractare (în care guvernul

poate juca un rol mai mare), cu asistenţă din partea Guvernului.

Recomandări pe termen scurt

178. Începeţi acum pregătirea pentru următoarea perioadă de programare. Chiar dacă

discuţiile cu Comisia Europeană cu privire la viitorul fondurilor structurale nu au fost finalizate

încă, AM-POR şi ADR-urile ar trebui să înceapă să se gândească la ceea ce trebuie făcut pentru

următoarea perioadă de programare şi să înceapă mai devreme să elaboreze o strategie – de ex.,

să înceapă cu o analiză a performanţei regionale şi a nevoilor. AM chiar a cerut ADR-urilor să

53

identifice nevoile regionale pentru următoarea perioadă de programare şi să înceapă elaborarea

unor strategii proprii. Aceste strategii vor fi dezvoltate pe baza consultărilor cu părţile interesate

regionale şi vor culmina cu o listă de proiecte care ar putea fi finanţate din fonduri UE.

179. Scurtaţi etapa de pre-contractare. În această etapă, AM-POR primeşte întregul pachet

de aplicare de la ADR şi se asigură că totul este în ordine. În practică însă, AM-POR efectuează o

re-evaluare de-facto a cererii de finanţare, solicitând aplicantului clarificări, adăugări sau

refacerea bugetelor şi a listelor de achiziţii publice. De fapt, face din nou munca pe care o fac sau

ar trebui să o facă evaluatorii.

180. AM ar trebui să efectueze o analiză a potenţialelor blocaje din etapa de

implementare (de ex., licitaţia, achiziţiile, contractarea) şi să identifice strategii de atenuare.

Un număr mare de proiecte îşi vor începe implementarea în 2011 şi este posibil ca multe dintre

ele să întâlnească unele dintre dificultăţile discutate. Prin urmare, AM ar trebui să încerce să

prevină aceste blocaje.

181. Eficientizaţi prin simplificare controlul şi procedurile de monitorizare. Astfel de

proceduri întârzie absorbţia, uneori inutil. Nu există reguli clare privind ceea ce trebuie să fie

controlat şi monitorizat (de ex., nu există niciun document standard), astfel încât auditorii solicită

în mod frecvent clarificări şi documente pe baza a ceea ce percep ca fiind greşit. Neregulile

identificate de multe ori nu sunt nimic mai mult decât interpretarea auditorilor. Proceduri clare de

control şi de monitorizare ar lăsa, în mod ideal, puţin loc pentru interpretare.

182. Standardizaţi documentele de licitaţie din faza de implementare. Guvernul discută

deja o astfel de opţiune şi ar fi bine dacă s-ar lua rapid o decizie cu privire la această problemă

pentru ca beneficiarii care încep acum implementarea să poată beneficia de ea.

183. Impuneţi un termen strict pentru achiziţii şi contractarea lucrărilor, odată ce

contractul de finanțare a fost semnat. Multor beneficiari le ia mult timp să treacă la

implementare odată ce au semnat acordurile de finanţare. AM ar putea lua în considerare

introducerea unei serii de amenzi care să oblige beneficiarii să finalizeze anumite etape de

implementare într-un termen stabilit. Beneficiarii care solicită pre-finanţare sunt, de exemplu,

obligați să prezinte documentele de licitaţie înainte de a putea accesa aceste fonduri.

184. Simplificaţi şi eficientizaţi procedurilor de achiziţii pentru beneficiarii publici din

întregul MDRT, inclusiv pentru programele cu sprijin UE. Luaţi în considerare folosirea

formularelor standard simplifică procesul şi reduc potenţialul interpretărilor greşite. De exemplu,

ar fi de ajutor să existe documente standard de achiziţii publice pentru clădiri şcolare, spitale sau

birouri. Firmele, de multe ori, câştigă adesea licitaţii oferind preţuri mici doar pentru a creşte

ulterior preţurile susţinând că au cheltuieli suplimentare. În acelaşi timp, este necesar ca

procedurile să se stabilizeze deoarece legislaţia referitoare la achiziţii a fost deja modificată de

două ori în 2008.

185. După cum s-a recomandat în ceea ce priveşte achiziţiile, revizuiţi procedurile pentru

achiziţiile de servicii intelectuale pentru a creşte importanţa calificărilor faţă de preţ. Dacă

preţul este principalul criteriu pentru achiziţionarea de servicii tehnice, cum ar fi proiectarea,

54

instituţiile publice vor continua să contracteze servicii exclusiv pe baza preţului, care de multe ori

determină o calitate scăzută (de ex., consultanţi tehnici sau IT sau diriginţi de şantier fără

experienţă). Această recomandare va contribui, de asemenea, la rezolvarea problemei legate de

evaluatorii de calitate inferioară.

186. Gândiţi-vă la moduri în care pot fi simplificate plăţile. În prezent, beneficiarii

raportează că primesc rambursările destul de rapid. Având în vedere creşterea substanţială

anticipată în cererile de plată (pe măsură ce plăţile se accelerează), există posibilitatea ca pe viitor

să existe întârzieri. O cerere de rambursare merge de la beneficiar, la ADR, AM, Ministerul de

Finanţe, (şi în cele din urmă la CE), iar apoi înapoi prin acelaşi lanţ. Conexiunile aflate de-a

lungul acestui lanţ trebuie să funcţioneze bine, astfel încât procesul să nu fie întârziat nejustificat.

Recomandări pe termen mediu

187. AM-POR şi ADR-urile ar trebui să publice mai bine oportunităţile POR în teritoriu.

În această perioadă de programare, o astfel de acţiune ar putea avea un impact redus deoarece o

bună parte din contracte au fost deja semnate sau sunt în curs de evaluare. Totuşi, pentru

următoarea perioadă de planificare, este important ca POR să ajungă la cât mai mulţi potenţiali

beneficiari. Un sondaj de opinie realizat de către AM a arătat că multe organizaţii, care ar fi putut

beneficia de POR nu ştiu că pot accesa fonduri UE pentru diverse de proiecte. A ajunge la cât mai

mulţi potenţiali beneficiari nu ar ajuta numai la semnarea mai multor contracte mai devreme, dar

ar putea creşte şi calitatea portofoliului de proiecte.

188. Gândiţi-vă la posibilitatea de a compila o broşură cu poveşti de succes din actuala

perioadă de programare. O astfel de broşură ar putea fi folosită în următoarea perioadă de

programare pentru a creşte sprijinul şi interesul pentru acest program. Aceasta ar putea include

proiecte (atât proiecte inovatoare cât şi proiecte relativ simple) făcute pe toate axele prioritare şi

ar oferi potenţialilor beneficiari o idee mai bună despre modul în care i-ar putea ajuta POR.

189. Pentru a stimula interesul beneficiarilor, în special al celor care au o capacitate

redusă, AM ar trebui să caute să simplifice şi să eficientizeze Ghidul Aplicantului şi

formularele şi condiţiile de aplicare. Acest lucru nu ar trebui să presupună neapărat omiterea de

etape ale procesului de aplicare care au un scop clar, ci mai degrabă să identifice moduri în care

poate fi redus volumul de documente necesare. Acest lucru ar permite economisirea de timp, atât

din partea beneficiarului, cât şi din partea evaluatorilor, auditorilor şi controlorilor. Nu toate

modificările necesare pot fi efectuate de către AM însăşi; multe necesită intervenţia guvernului.

Întrucât guvernul a declarat că absorbţia fondurilor UE este o prioritate naţională, ar trebui să fie

mult mai pro-activ în crearea unui cadru legislativ de abilitare. Se pot folosi exemple din alte ţări

ale UE pentru a simplifica şi eficientiza procesul. În multe cazuri, procesul de aplicare a fost deja

îmbunătățit substanțial. De exemplu, au fost simplificate anumite cerinţe de eligibilitate (cum ar

fi situaţia financiară, înregistrarea profitului, scăderea numărului de documente necesare pentru

dovedirea proprietăţii), iar procesul de evaluare şi selecţie a fost scurtat (de ex., prin gruparea

evaluării administrative şi de eligibilitate într-o singură etapă).

55

190. Mutaţi toate condiţiile de aplicare, care nu sunt absolut necesare pentru evaluarea

financiară şi tehnică, în etapa de contractare. Acest lucru va ridica o parte din povară de pe

umerii beneficiarilor, ar grăbi timpii de aplicare şi ar asigura investirea unui timp mai redus şi

unei sume mai mici de bani în această etapă iniţială. O aplicare iniţială complexă poate speria

potenţialii beneficiari, în special pe cei cu capacitate slabă şi bugete mici. Unele etape ale

evaluării tehnice şi financiare au fost deja scoase (de ex., proprietatea asupra locaţiei unde va

avea loc investiţia şi condiţia de a prezenta un certificat de urbanism valabil), iar AM ar trebui să

analizeze posibilitatea de a scoate şi altele.

191. Analizaţi posibilitatea introducerii unor niveluri de complexitate progresive pentru

aplicări, cu cerinţe mai stricte pentru proiectele cu valoare mare şi cerinţe mai laxe pentru

proiectele cu valoare mică. De exemplu, procedurile de aplicare solicită o analiză costuri-

beneficii pentru toate proiectele, indiferent de valoarea efectivă a proiectului. Pentru proiectele cu

valoare mică, această etapă ar putea fi eliminată, mai ales dacă se va dovedi că acest lucru va

îmbunătăţi timpul de aplicare şi dacă nu este esenţială pentru a stabili fezabilitatea proiectului.

De asemenea, în unele cazuri, aplicanţii sunt nevoiți să depună Proiectul Tehnic fără a avea

certitudinea că vor primi și finanțare UE. De exemplu, dacă polii de creştere (şapte în total) şi

polii de dezvoltare (13 în total) au deja sume fixe alocate, polii urbani intră într-o competiţie

deschisă pentru finanţare. În consecinţă, localitățile a căror proiecte nu sunt selectate, pierd

fondurile cheltuite pentru pregătirea Proiectului Tehnic.

192. Pentru a reduce nivelul de birocraţie, AM ar trebui să ia în considerare trecerea la

e-aplicaţii. Acesta este domeniul de care se plâng cel mai adesea beneficiarii. Timpii de aplicare

ar putea fi reduşi semnificativ prin simplul fapt că nu ar mai trebui să se semneze şi să se

ştampileze fiecare pagină a aplicării principale şi că nu ar mai trebui să se trimită prin

poştă/depună aplicarea la ADR-uri. În plus faţă de scurtarea timpilor de procesare, prin e-aplicaţii

se pot reduce şi costurile suportate de beneficiari, ADR-uri şi chiar AM. O astfel de reformă ar

necesita introducerea unui sistem de semnătură electronică la nivelul guvernului şi implementarea

sa la nivelul MDRT. Un sistem de semnătură electronică ar putea reduce şi timpul petrecut de

documente pentru a circula în cadrul Ministerului. Fluxul de documente intern din cadrul

Ministerului şi toate aprobările care trebuie să fie obţinute înainte ca un document să poată ieşi în

afară este o cauză majoră a întârzierilor înregistrate în procesarea aplicaților.

193. Pentru a reduce timpul necesar pentru evaluările tehnice şi financiare, Autoritatea

de Management ar trebui să contracteze o ecipă de evaluatori experimentați care pot lucra

simultan în mai multe regiuni. La selectarea evaluatorilor, ar trebui să se acorde o importanţă

mai mare experienţei şi competenţelor lor, deoarece evaluatorii cu experienţă şi cei calificaţi pot

efectua analize de proiect mult mai rapid decât cei care nu au experienţă. Pentru perioada de

programare 2014-2020, AM să gândeşte chiar ca toate etapele de aplicare să fie gestionate de

către ADR-uri, cu excepţia semnării efective a contractului – ceea ce ADR-urile nu sunt legal

împuternicite să facă.

194. Monitorizarea performanţei evaluatorilor trebuie să fie reglată fin. Iniţial, evaluatorii

au fost plătiţi în funcţie de numărul de zile lucrate. Acest lucru a dus la crearea unui stimulent

pentru ca aceştia să prelungească în mod nejustificat durata timpilor de evaluare. Mai târziu,

56

evaluatorii au fost plătiţi în funcţie de numărul aplicărilor evaluate. Acest lucru a dus la crearea

unui stimulent pentru grăbirea procesului şi la o tendinţă de a face evaluări superficiale.

195. Introduceţi un mecanism de prioritizare pentru a se asigura că proiectele au un

impact regional maxim. Beneficiarii şi ADR-urile, indică deopotrivă faptul că sistemul primul

sosit, primul servit poate fi eficient pentru efectuarea plăţilor, dar nu este eficient în a asigura un

impact maxim al proiectelor care sunt aprobate; multe proiecte cu impact potenţial mai mare pot

fi respinse, deoarece fondurile alocate sunt epuizate rapid printr-o abordare FIFO. Prioritizarea

regională care a căzut în sarcina Comitetului Regional de Evaluare Strategică și Corelare

(CRESC) nu a fost făcută într-un mod cu adevărat strategic, și a fost eliminată din procesul de

aplicare la cererea Comisiei Europene. Având în vedere că nu există nici un mecanism de

prioritizare al investiților la nivel local și regional, ar fi oportună re-introducerea sistemului

CRESC, dar cu proceduri și atirbuții clare

196. Introduceţi un sistem de monitorizare şi evaluare care trebuie să fie urmat şi

raportaţi performanţa investiţiilor POR. Gândiţi-vă la posibilitatea de a avea o unitate deja

existentă care să îndeplinească această funcţie şi însărcinaţi-o atât cu monitorizarea progreselor

înregistrate cât şi cu monitorizarea performanţei, asigurându-vă în acelaşi timp că investiţiile

POR sunt coordonate cu alte investiţii din cadrul şi din afara Ministerului. Unitatea de Politici

Publice ar fi probabil cea mai potrivită pentru a ocupa această poziţie, deoarece are atât

împuternicirea cât şi capacitatea potenţială de a rezolva acest tip de probleme.

Recomandări pe termen lung

197. Analizaţi posibilitatea de a vă concentra pe proiecte mai mari, cu un impact regional

mai pronunţat. Astfel de proiecte sunt asociate cu riscuri mai mari, dar pot reduce în mod

semnificativ timpii de procesare şi pot îmbunătăţi absorbţia.

198. Instituiţi un comitet inter-ministerial pentru a rezolva problemele de proprietate.

Unul dintre cele mai mari impedimente pentru începerea proiectelor de investiţii finanţate de UE,

şi o cauză majoră întârzierilor legate de proiect, a fost neclaritatea titlurilor de proprietate. Niciun

proiect nu poate să înceapă până ce nu sunt rezolvate problemele de proprietate, iar mulţi

beneficiari publici şi privaţi au fost nevoiţi să petreacă perioade de timp considerabile cu

clarificarea problemelor de proprietate înainte ca de a putea merge mai departe cu cererea de

finanţare.

199. Îmbunătăţiţi legea exproprierilor şi performanţele pieţelor de terenuri în beneficiul

proiectelor publice mari de importanţă strategică. Multe proiecte, în special proiectele mari

de infrastructură (de ex., şoselele de centură sau drumurile regionale noi), presupun ca terenul să

fie asigurat pentru dezvoltare. Totuşi, procedurile de expropriere sunt greoaie şi lente, iar

parcelele de teren din România sunt foarte fragmentate (adică multe parcele de teren cu mulţi

proprietari), impunând costuri de tranzacţie ridicate pentru autorităţile publice care încearcă să

adune terenurile pentru investiţii.

57

200. Continuaţi să folosiţi mecanismul de pre-finanţare în noua perioadă de programare.

Pre-finanţarea este un instrument eficient în accelerarea absorbţiei şi ar trebui să se folosească şi

în următoarea perioadă de programare. Pentru a accesa pre-finanţări (de până la 30-35 % din

valoarea contractului), beneficiarii trebuie să aibă un contract de lucrări în vigoare şi sunt obligaţi

să transmită o cerere de rambursare în termen de şase luni de la primirea pre-finanţării (altfel

riscă să trebuiască să returneze fondurile primite).

201. Revizuiţi statutul regiunilor şi gândiţi-vă la posibilitatea de descentralizare la nivelul

regiunilor programele de dezvoltare regională şi prioritizarea proiectelor. Mulţi beneficiari

au indicat că procesul de aplicare ar fi mult mai eficient dacă etapele de pre-contractare ar fi

organizate la nivel regional. Beneficiarii au o bună relaţie de lucru cu ADR-urile, dar sunt

oarecum rupți de AM-POR. Mulţi se aşteaptă la o descentralizare suplimentară a POR pentru

accelerarea absorbţiei. În plus, deoarece Regiunea Bucureşti-Ilfov nu mai îndeplineşte regulile de

convergenţă (PIB-ul pe cap de locuitor este mai mare de 75 % din media UE), configuraţiile

regionale ar putea avea nevoie să fie ajustate. În plus, dacă ADR-urile vor juca un rol mai

important în gestionarea POR acestea vor trebui să îşi adapteze actualele roluri legate de

sprijinirea beneficiarilor şi consolidarea capacităţii de evitare a oricăror conflicte de interese

observate.

4.2 Direcţia Generală pentru Cooperare Teritorială Europeană

4.2.1 Structură şi responsabilităţi

202. Direcţia Generală de Cooperare Teritorială Europeană (DG CTE) este una dintre cele două

direcţii generale principale, direct responsabile pentru punerea în aplicare a programelor susţinute

de UE. Aceasta gestionează programe susţinute de UE în valoare de 1,5 miliarde de euro; un total

de zece programe operaţionale finanţate prin Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)

pentru Obiectivul 3 (Cooperare Teritorială Europeană), Instrumentul European de Vecinătate şi

Parteneriat (ENPI) şi Instrumentul de Asistenţă pentru Pre-Aderare (IPA)10,11

. Din cele zece

programe12

DG CTE este Autoritatea de Management sau Autoritatea Naţională (AN) pentru

patru programe: Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria; Programul de

Cooperare Transfrontalieră România-Serbia, Programul de Cooperare Transfrontalieră România-

Ucraina-Republica Moldova (Program Operaţional Comun) şi Programul de Cooperare

Transfrontalieră Bazinul Mării Negre (Program Operaţional Comun). DG CTE serveşte ca

Autoritate Naţională pentru următoarele şase programe: Programul de Cooperare Transfrontalieră

Ungaria-România; Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud-Est; Programul de

Cooperare Interregională Interreg IV C; Programul de Cooperare Interregională URBACT II;

10

MDRT gestionează un total de 11 Programele finanţate de către cele trei surse de finanţare de mai sus ale UE. DG

CTE acoperă zece dintre acestea. Celălalt program (programul de cooperare interregională ESPON) este gestionat de

către DG de Dezvoltare Teritorială, care este acoperit în Secţiunea 3.4 din prezentul raport. 11

DG CTE este de asemenea responsabilă pentru punerea în aplicare a politicilor naţionale şi euPORene în

domeniile de cooperare teritorială Europeană şi coeziune teritorială. 12

Aceste programe sunt, de asemenea, finanţate prin contribuţii naţionale.

58

Programul de Cooperare Interregională INTERACT 2007-2013, şi Programul Operaţional

Transfrontalier Comun Ungaria-Slovacia-România-Ucraina.

228. Structura de Implementare diferă uşor prin programe, dar programele au în cea

mai mare parte o structură similară. Structurile cheie pentru punerea în aplicare a acestor

programe sunt:

1) Comitetul (Comun) de Monitorizare (CCM sau MC), care este organul superior de

decizie al programului, compus de obicei din reprezentanţi la nivel naţional, regional şi

local, precum şi ai societăţii civile (parteneri sociali). Reprezentarea este de obicei

echilibrată între ţările participante partenere;

2) Comitetul Director (Comun) (CDC) sau Comitetul de Evaluare, care este de obicei un

subcomitet al Comitetului Comun de Monitorizare, de asemenea, reprezentat de către

toate ţările partenere, este responsabil pentru selectarea proiectelor care urmează să fie

puse în aplicare de program;

3) Autoritatea (Comună) de Management (AM), care este responsabilă pentru gestionarea

punerii în aplicare globale a programului, în conformitate cu regulamentele CE. Acest rol

este atribuit unei anumite ţări partenere din cadrul programului;

4) Autoritatea Naţională (AN), care este responsabilă pentru punerea în aplicare a

programului la nivel naţional, în conformitate cu legislaţia CE, precum şi cu

Memorandumul de înţelegere care reglementează responsabilitatea ţărilor participante.

Atunci când o ţară este desemnată ca Autoritatea de Management, Autoritatea de

Management realizează, de asemenea, rolul de AN pentru ţară.

5) Secretariatul Tehnic (Comun) (STC), care îndeplineşte funcţia de secretariat pentru

CCM, CDC, şi MA, şi sprijină punerea în aplicare de zi cu zi şi coordonarea programului.

6) Puncte de Informare (PI) sau Puncte de Contact (PC), care reprezintă programul la

nivel regional şi local, şi îndeplinesc rolul de puncte de informare pentru potenţialii

solicitanţi. Uneori, aceste funcţii sunt îndeplinite de oficiile filialelor regionale ale STC;

7) Controlul de Prim Nivel (CPN), ale cărui principale responsabilităţi sunt de a verifica şi

valida cheltuielile raportate de către partenerii de proiect (beneficiari); cererile de plată

sunt transmise la AM;

8) Autoritatea de Certificare (AC) depune declaraţiile de cheltuieli certificate şi cererile de

plată către Comisia Europeană şi primeşte plăţi;

9) Autoritatea de Audit (AA), un organism independent responsabil pentru verificarea

funcţionării eficiente a sistemului de management şi control.

59

203. Din cele nouă funcţii de mai sus, DG CTE îndeplineşte rolurile de AM, AN, STC, și PC

în funcţie de structura programelor. Rolul de CPN este îndeplinit de către DG de coordonare a

activităţilor din teritoriu (MDRT); AC de către Ministerul Finanţelor Publice, şi AA de către un

organism operaţional independent afiliat la Curtea de Conturi.

204. DG CTE este condusă de un Director General şi are o Direcţie de Implementare a

Programelor şi o Direcţie de Cooperare Teritorială Internaţională, fiecare condusă de un

Director. Cele mai multe dintre rolurile de implementări din prima linie ale DG CTE ca CCM,

CDC, AM, AN, STC şi PI-uri sunt îndeplinite de către Direcţia de Cooperare Teritorială

Internaţională. Direcţia de Implementare a Programelor13

este însărcinată cu "activităţi legate de

asigurarea punerii în aplicare a programelor de cooperare teritorială Europeană gestionate în

cadrul DG CTE"14

. Aceasta include sprijin pentru îndeplinirea tuturor sarcinilor, în conformitate

cu reglementările europene şi naţionale aplicabile, prin contribuirea la îmbunătăţirea

procedurilor, identificarea riscurilor potenţiale, precum şi elaborarea de planuri de lucru şi

asistenţă tehnică gestionate de către DG.

205. Direcţia de Cooperare Teritorială Internaţională este formată din şapte unităţi: (1) AM

pentru Programul CTF România-Bulgaria 2007-2013; (2) ACM pentru Programul Operaţional

Comun România-Ucraina-Republica Moldova 2007-2013; (3) ACM pentru Programul

Operaţional Comun pentru Marea Neagră 2007-2013; (4) AM pentru IPA pentru Programul de

Cooperare Transfrontalieră România-Serbia; (5) Autorităţile Naţionale şi Punctele Naţionale de

Contact; (6) Oficiul de Asistenţă în Management al Programelor, şi (7) Secretariatul Tehnic

Comun pentru Programul de Cooperare Tranfrontalieră Marea Neagră 2007-2013. Direcţia pentru

Implementarea Programelor este împărţită în (1) Unitatea pentru Coordonarea Birourilor

Regionale de Cooperare Transfrontalieră şi (2) Serviciul de Implementare a Programelor.

4.2.2 Programare şi Bugetare15

206. Ceea ce urmează este un scurt rezumat al celor zece programe gestionate de către DG CTE,

cu sumele totale bugetate pentru perioada 2007-2013:

1) Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria (262 milioane de euro)

2) Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Serbia (23 milioane de euro)

3) Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Ucraina-Republica Moldova (138,1 milioane de euro)

4) Programul de Cooperare Transfrontalieră în Bazinul Mării Negre (25,3 milioane de

euro)

5) Programul de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-România (275 milioane de euro)

13

Direcţia de Implementare a Programelor a fost de asemenea responsabilă pentru coordonarea şi asigurarea

managementului tehnic pentru Polonia şi Ungaria: Asistenţa pentru Restructurarea Economiilor acestora (PHARE), a

căror ultim an de programare a fost 2003, de contractare 2005, de plăţi 2006 - şi programele Interreg III B CADSES

(2000 -2006). Având în vedere că funcţiile administrative ale DG CTE pentru programele PHARE şi Interreg III s-au

încheiat în anul financiar 2010 şi nici un buget administrativ nu a fost alocat pentru aceste programe, acestea nu sunt

acoperite de această analiză funcţională. 14

Regulamentul de Organizare şi Funcţionare, MDRT (18 august 2010). 15

Vezi Anexa 4.2.2a pentru rezumatul fiecărui program

60

6) Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud-Est (210 milioane de euro)

7) Programul de Cooperare Interregională Interreg IV C (321,3 milioane de euro)

8) Programul Rețele Urbane URBACT II (67,8 milioane de euro)

9) Programul de Cooperare Interregională INTERACT 2007-2013 (40 milioane de euro)

10) Programul de Cooperare ENPI Ungaria-Slovacia-România-Ucraina (75,4 milioane de

euro)

4.2.3 Personal

207. DG CTE are 87 de membri ai personalului alocat celor nouă unităţi în cele două

direcţii (68 de posturi ocupate în prezent). De asemenea, este susţinută de către personalul din

alte direcţii generale din cadrul Ministerului pentru a face faţă problemelor transversale, cum ar fi

DG pentru Economie şi Administrare şi DG Juridică. Pentru evaluarea cererilor de proiecte, DG

CTE contractează un grup de evaluatori de proiect independenţi.

4.2.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe pentru MDRT)

208. Cele zece programe gestionate de către DG CTE au suprapuneri semnificative, atât în

ceea ce priveşte priorităţile, cât şi acoperirea geografică. Un exemplu este suprapunerea dintre

programele de cooperarea transnaţională şi programele inter-regionale. Din moment ce toate

judeţele din România sunt eligibile pentru Programul de Cooperare Transnaţională Europa de

Sud-Est, Interreg IV C, şi URBACT, toate ocupându-se cu domeniile prioritare de creştere

economică, ocupare a forţei de muncă, şi inovare, coordonarea este critică pentru a se evita

duplicarea şi pentru a genera sinergii şi complementarităţi. Chiar dacă coordonarea acestor

programme ar trebui facută de către autoritățile UE, în practică acest lucru nu a funcționat foarte

bine.

209. Multe Programe de Cooperare Transfrontalieră, de asemenea, lucrează în aceleaşi

judeţe privind zonele prioritare similare. Judeţul Satu Mare, de exemplu, este eligibil pentru a

aplica la şase programe diferite pentru punerea în aplicare a proiectelor privind creşterea

economică, ocuparea forţei de muncă, şi inovarea. Judeţele Suceava, Galaţi, Tulcea, şi Constanţa

sunt eligibile pentru până la cinci programe privind creşterea economică, ocuparea forţei de

muncă, şi inovarea; până la patru programe privind mediul şi pregătirea pentru situaţii de urgenţă;

şi, de asemenea, pentru până la patru programe privind accesibilitatea (transport, comunicaţii,

informaţii). Anexa 4.2.3 prezintă suprapunerile celor zece programe pentru fiecare judeţ şi după

priorităţi. 16

16 Tabelul rezumă care programe lucrează pe ce priorităţi şi în care judeţe. Tabelul a regrupat obiectivele

programului uşor diferit de grupările originale realizate în programele individuale, deoarece multe dintre programe

clasificau obiective similare în conformitate cu concentrarea pe diverse grade de prioritate. Definiţiile pot să nu fie

exacte pentru unele programe, dar tabelul ne dă totuşi o idee bună despre locurile unde sunt suprapuneri. Tabelul

este util pentru a identifica unde se suprapune acoperirea geografică şi sectorială a programelor. Tabelul nu

include alte programe, cum ar fi POS, inclusiv POR, finanţat de Fondurile Structurale EuPORene şi alte programe

finanţate la nivel naţional, care, de asemenea, trebuie să fie luate în considerare pentru coordonare.

61

210. Fiecare program primeşte sute de proiecte cu termene diferite, şi este o provocare a

coordona procesele pentru diferite aplicaţii. Cererile sunt de obicei realizate printr-un partener

conducător, care consolidează diferitele activităţi propuse de partenerii individuali. Prin urmare,

atunci când cererea pentru aceeaşi activitate este prezentată ca parte a diferitelor proiecte

consolidate prin intermediul unor parteneri conducători diferiţi, pentru programe diferite, devine

mai dificil de a identifica suprapunerile, sau a descalifica numai componentele duplicat ale

proiectelor consolidate aprobate. Retragerile de aplicaţii după aprobare, declanşate de aprobări

duplicat prin diferite programe, pot afecta, de asemenea, punerea în aplicare şi absorbţia

programului în ansamblu. În astfel de circumstanţe, selectarea proiectelor bazate pe sinergii şi

complementarităţi cu proiecte aplicate / implementate prin alte programe este chiar mai dificilă.

În timpul procesului de analizare, nu era clar modul în care acest risc potenţial de dublare a fost

gestionat în diferite programe, care au personal separat. Pentru a evita astfel de forme de

suprapuneri şi a permite generarea de sinergii, ar putea fi util un mecanism sau un sistem care

permite STC a verifica dacă acelaşi solicitant a depus cereri similare la alte programe, şi dacă

există orice proiecte în alte programe care pot genera sinergii.

4.2.5 Provocări

211. Una dintre provocările-cheie pentru DG CTE este de a îmbunătăţi rata de absorbţie

foarte scăzută a programelor sale. Începând din martie 2011, ratele de absorbţie au fost de mai

puţin de 1 la sută pentru toate programele de CTF; 3,91 la sută pentru Programul de Cooperare

Transnaţională Europa de Sud-Est; şi mai puţin de 1 la sută pentru cele trei Programe

Interregionale (din decembrie 2010)17

gestionate de DG CTE. Absorbţia totală a crescut de la

0,61 la sută în decembrie 2010, la doar 1,3 la sută per ansamblu, în martie 2011. În ciuda acestor

rate de absorbție mici, programele CTE din România au o performanță mai bună decât multe din

programele similare din alte state UE, indicând că programele CTE în general au o performanță

slabă.

212. O analiză a piedicilor apărute în ciclurile proiectului privind Cooperarea

Transfrontalieră şi a programelor de cooperare transnaţională, realizată pentru această

recenzie funcţională, a subliniat necesitatea de a îmbunătăţi eficienţa procesului de evaluare

şi contractare. Analiza a evaluat cele cinci etape de implementare a programului: (1) Aplicarea

(cerere), (2) Evaluarea cererilor, (3) Calitatea propunerilor de proiecte (rata de aprobare), (4)

Contractarea, şi (5) Plăţile18

. Programele interregionale nu sunt analizate în detaliu, deoarece

acestea se referă la toate cele 27 de state membre ale UE, şi atribuirea proiectelor româneşti la

absorbţia globală a programului este limitată. Analiza se bazează pe date furnizate de DG CTE de

17

Deoarece INTERACT este un program de asistenţă tehnică, şi nu implică selectarea şi punerea în aplicare a

proiectelor, rata de absorbţie a acestuia nu este analizată. 18

Cererea de programe a fost evaluată prin compararea valorii totale a cererilor de finanţare primite în raport cu

bugetul disponibil al programului (inclusiv contribuţiile naţionale). Eficienţa Evaluării este procentul de cereri de

proiecte primite evaluate / revizuite (în termeni de valoare). Rata de aprobare se referă la procentul de cereri evaluate

aprobate (în termeni de valoare). Eficienţa Contractării este procentul din valoarea totală a proiectelor aprobate

pentru care contractele au fost încheiate. Eficienţa plăţilor este valoarea totală a plăţilor efectuate până în prezent,

comparativ cu valoarea totală a contractelor.

62

la 1 martie 2011, şi din moment ce nu ţine pe deplin cont de calendarul cererilor de propuneri,

(precum și etapele de evaluare a proiectelor şi contractarea acestora), unele dintre performanţe ar

putea fi sub-estimate. De exemplu, pentru acele programe ale căror cereri de propuneri s-au

închis recent, eficienţa de evaluare poate fi subestimată. Constatările analizei piedicilor apărute în

ciclurile proiectului pentru cele şapte programe sunt rezumate în figura 4.3.

213. Cererile solicitanţilor nu par să fie o constrângere cheie pentru absorbţie în

majoritatea programelor. În general, valoarea în euro a cererilor depuse la toate programele

până în martie 2011 s-a ridicat la 151 la sută din fondurile disponibile. Până în prezent, au fost

revizuite cereri în valoare de 86 la sută din totalul fondurilor disponibile, şi au fost aprobate

aplicaţii în echivalentul a 51 la sută din fondurile disponibile. În ipoteza unei rate de aprobare

similare, până la data la care toate cererilor primite sunt evaluate, vor fi alocate aproximativ 89 la

sută din fondurile disponibile pentru aceste şapte programe. Cu toate acestea, în multe programe

procentul de cereri primite, care au fost evaluate (eficienţa evaluării ) ar putea fi îmbunătăţită, în

special pentru programele România-Ucraina-Moldova, şi România-Bulgaria.

214. Analiza a identificat etapele de evaluare, contractare şi plătă ca blocaje pentru

programele de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria. În timp ce cererile

solicitanţilor se ridică la 231 la sută din fondurile disponibile, evaluarea nu a ţinut pasul cu

cererile primite. Până în prezent, au fost analizate cererile care cuprind 57 la sută din valoarea

totală a cererilor depuse şi 57 la sută dintre acestea au fost aprobate. La această rată de aprobare,

programul este deja supraîncărcat, întrucât aprobările se estimează că vor ajunge la 131 la sută

din fondurile disponibile. Dintre proiectele aprobate, au fost încheiate contracte pentru

aproximativ 52 la sută din valoarea totală a proiectelor; şi 1 la sută din sumele contractate ale

proiectului au fost plătite.

215. Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Serbia face progrese

semnificative, în ceea ce priveşte volumul de proiecte aprobate (94,05 la sută din bugetul

disponibil) şi contractate până în prezent (100 la sută din proiectele aprobate au fost pe deplin

contractate). Cererea pentru acest program este de aproximativ trei ori mai mare decât bugetul

disponibil, şi toate proiectele propuse au fost evaluate. Cu toate acestea, nici o plată nu a fost

făcută până în prezent. Absorbţia în timp util a programului depinde de îmbunătăţirea

decontărilor.

216. Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Ucraina-Republica Moldova

prezintă strangulări în evaluare şi contractare. Cererea este mare pentru acest program,

întrucât valoarea totală a cererilor de finanţare primite până în prezent este de aproape trei ori mai

mare decât suma de finanţare disponibilă. Cu toate acestea, doar 14 la sută din cererile totale ale

proiectului au fost evaluate până în prezent, chiar dacă proiectele sunt aprobate pe baza

principiului primul venit, primul servit. În plus, 82 la sută din toate proiectele evaluate au fost

aprobate, indicând faptul că programul poate să îşi epuizeze fondurile cu mult înainte ca

majoritatea proiectelor să fie evaluate. Până în prezent, nu au fost încheiate contracte pentru nici

unul dintre proiectele aprobate.

Figura 4.3: Situaţia punerii în aplicare a programelor CTF şi CTN, din martie 2011 (în milioane)

63

Toate

Programele Combinate

■ Fonduri disponibile

■ Solicitate

■ Evaluate

■ Aprobate

■ Contractate

■ Plătite

Program Cerere Eficienţa Evaluării Rata Aprobărilor

Eficienţa Contractărilor

Eficienţa Plăţilor Plăţi Totale

Total 151% 57% 59% 50% 5% 1.3%

RO-BU 231% 57% 57% 52% 1% 0.61%

RO-SE 285% 100% 33% 100% 0% 0.00%

RO-UA-MD 295% 14% 82% 0% 0% 0.00%

Black Sea 246% 99% 9% 0% 0% 0.00%

HU-RO 81% 80% 82% 37% 2% 0.82%

SEE 53% 99% 60% 100% 13% 3.91%

HU-SV-RO-UA 123% 100% 49% 35% 0% 0.00%

Sursa: DG CTE

217. Cele două blocaje principale ale Programului de Cooperare Transfrontalieră Bazinul

Mării Negre sunt calitatea propunerilor de proiecte şi eficienţa contractării. Cererea pentru

program este mare (aproximativ de 2,5 ori mai mare decât fondurile disponibile), iar programul a

evaluat eficient toate cererile primite. Cu toate acestea, doar o mică parte (9 la sută) dintre toate

€ 0

€ 200

€ 400

€ 600

€ 800

€ 1,000

€ 1,200

€ 1,400

€ 1,600

€ 1,800

All Programmes

Combined

€0

€100

€200

€300

€400

€500

€600

€700

Available FundApplied

Evaluated

Approved

Contracted

64

proiectele evaluate a fost aprobată până în prezent, indicând faptul că nivelul de calitate al

propunerilor de proiecte a fost în general scăzut. Nu au fost încheiate contracte pentru nici unul

dintre proiectele aprobate. Motivele pentru rata scăzută de aprobare a proiectului, precum şi

întârzierile în încheierea contractelor de achiziţii trebuie să fie investigate în continuare.

218. Programul de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-România este unul din puţinele

programe a căror cerere este mai mică decât bugetul disponibil; provocările sale principale

sunt: cererea scăzută, eficienţa contractărilor, şi eficienţa plăţilor. Proiecte în echivalentul a

aproximativ 80 la sută din valoarea totală a cererilor primite au fost evaluate până în prezent, şi

82 la sută dintre acestea au fost aprobate. 37 la sută dintre proiectele aprobate au fost contractate,

din care 2 la sută a fost plătit.

219. Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud-Est este un alt program care

suferă de o cerere scăzută. De asemenea, acesta are o eficienţă scăzută a plăţilor. Deşi 99 la

sută din cererile primite au fost evaluate, cererea este de numai aproximativ 53 la sută din bugetul

disponibil. Până în prezent, 60 la sută din cereri au fost aprobate şi toate acestea au fost

contractate, dar plata este de 13 la sută din proiectele aprobate. Deşi scăzută, această cifră este

semnificativ mai mare decât la oricare dintre celelalte programe (şi de aproximativ şase ori mai

mare decât următorul cel mai bun performer în ceea ce priveşte plăţile). Absorbţia programului

va depinde de creşterea nivelului cererilor solicitanţilor şi de cel al plăţilor.

220. Programul de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-Slovacia-România-Ucraina are trei

bariere principale: calitatea propunerilor de proiect, contractarea, şi plăţile. Toate cererile

pentru acest program au fost evaluate, din care mai puţin de jumătate au fost aprobate.

Contractele au fost încheiate pentru 35 la sută din valoarea proiectelor aprobate. Nu a existat nici

o plată până în prezent.

221. Pentru toate programele, cu excepţia programelor România-Serbia şi Europa de Sud-Est,

eficienţa contractărilor a fost o problemă majoră. Eficienţa plăţilor a fost, de asemenea, în

general, scăzută pentru toate programele. În plus, eficienţa evaluării a fost o barieră pentru

Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria şi Programul de Cooperare

Transfrontalieră România-Ucraina-Moldova.

222. Comparând acele programe pentru care România este Autoritate de Management cu

cele pentru care România nu este, pot fi făcute următoarele observaţii (a se vedea figura

4.4):

1) Programele pentru care România este AM au o cerere mare, comparativ cu programele

care nu sunt gestionate de România.

2) Eficienţa evaluării a fost mai scăzută pentru programele pentru care România este AM

(aproximativ o treime din cereri au fost evaluate), comparativ cu 90 la sută pentru

programele care nu sunt gestionate de România.

3) Ratele de aprobare sunt mai scăzute pentru programele gestionate de România, dar acest

lucru este posibil să se datoreze concurenţei mai mari şi volumului mare de cereri.

65

4) Eficienţa contractării este similară pentru programele pentru care România este AM şi

pentru programele care nu sunt gestionate de România. Eficienţa plăţilor este foarte

scăzută, în ambele cazuri.

Figura 4.4 Performanţa Programelor pentru care România este AM

Programe pentru care România este AM Programe pentru care România nu este AM

Buget disponibil

Solicitări

Evaluate

Aprobate

Contractate

Plătite

■ CTF România-Bulgaria (FEDR)

■ CTF Marea Neagră (ENPI-IPA)

■ CTF Romania-Serbia (IPA)

Buget disponibil

Solicitări

Evaluate

Aprobate

Contractate

Plătite

■ CTF Ungaria-România (FEDR)

■ CTF Ungaria-Slovacia-România-Ucraina (ENPI)

■ CTN EuPORa de Sud-Est (FEDR-IPA)

223. Deoarece unele dintre programe au mai mult de o sursă de finanţare UE, nu este posibil să se

facă o comparaţie strictă a performanţelor programelor prin sursa de finanţare; cu toate acestea, o

simplă analiză sugerează următoarele (figura 4.5 de mai jos):

1) Programele finanţate IPA tind să aibă cereri mai mici, dar eficienţă ridicată de evaluare.

Procentul de proiecte aprobate din valoarea totală a proiectelor evaluate este mai mare

pentru programele finanţate de FEDR, şi cel mai mic pentru programele finanţate de IPA.

€ 0

€ 200

€ 400

€ 600

€ 800

€ 1,000

€ 1,200

Mill

ion

s

Romania MA Programmes

CBC Romania Bulgaria (ERDF)

CBC Black Sea (ENPI +IPA)

CBC Romania Serbia (IPA)

€ 0€ 100€ 200€ 300€ 400€ 500€ 600€ 700

Mill

ion

s

Non-Romania MA Programmes

CBC Hungary Romania (ERDF)

CBC Hungary Slovakia Romania Ukraine (ENPI)

TNC South East Europe (ERDF + IPA)

66

2) În timp ce programele finanţate prin IPA au eficienţa cea mai mare de contractare,

programe finanţate prin ENPI au cea mai mică eficienţă.

3) Ratele plăţilor sunt foarte mici pentru proiectele de la toate sursele de finanţare.

Figura 4.5: Comparaţie a Stadiului de Implementare după Sursa de Finanţare

Programe finanţate prin FEDR Programe finanţate prin IPA Programe finanţate prin ENPI

■ CTF România-Bulgaria (FEDR)

■ CTF Ungaria-România (FEDR)

■ CTN EuPORa de Sud-Est (FEDR-

IPA)

■ CTF Marea Neagră (ENPI-IPA)

■ CTF Romania-Serbia (IPA)

■ CTN EuPORa de Sud-Est (FEDR-

IPA)

■ CTF Marea Neagră (ENPI-IPA)

■ CTF România- Ucraina-Moldova

(ENPI)

■ CTF Ungaria-Slovacia-România-

Ucraina (ENPI)

224. O mare întrebare care se ridică din aceste analize este dacă blocajele în evaluare,

contractare, şi etapele de plată pot fi eliminate prin simplificarea procedurilor, creşterea

capacităţii beneficiarilor, sau creşterea numărului de personal al DG CTE?

225. Conform DG CTE, întârzierile în procesul de evaluare sunt, în principal, datorate

timpului suplimentar necesar pentru contactarea solicitanţilor pentru a aduna informaţiile

care lipsesc. Formularele de cerere sunt adesea completate incorect, ceea ce face necesar ca

evaluatorii să solicite informaţii suplimentare. Un formular de cerere on-line a fost introdus pe o

bază pilot pentru Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud Est pentru a minimiza

erorile în aplicaţii, dar impactul a fost nesemnificativ, deoarece solicitanţii au continuat să facă

greşeli şi informaţiile furnizate pe suport de hârtie, de multe ori nu se potriveau cu informaţiile

înregistrate în formularul de cerere on-line.

€ 0

€ 200

€ 400

€ 600

€ 800

€ 1,000

€ 1,200

Mill

ion

s

Programmes Funded by ERDF

CBC Romania Bulgaria (ERDF)

CBC Hungary Romania (ERDF)

TNC South East Europe (ERDF + IPA)

€ 0

€ 50

€ 100

€ 150

€ 200

€ 250

€ 300

€ 350

Mill

ion

s

Programmes Funded by IPA

CBC Black Sea (ENPI +IPA)

CBC Romania Serbia (IPA)

TNC South East Europe (ERDF + IPA)

€ 0

€ 100

€ 200

€ 300

€ 400

€ 500

€ 600

Mill

ion

s

Programmes Funded by ENPI

CBC Black Sea (ENPI +IPA)

CBC Romania Ukraine Moldova (ENPI)

CBC Hungary Slovakia Romania Ukraine (ENPI)

67

226. Introducerea Aplicaţiilor on-line a fost frustrantă prin faptul că numai documentele pe

suport de hârtie sunt recunoscute juridic în temeiul legislaţiei române în vigoare, şi fără

prezentarea documentelor pe suport de hârtie, aplicaţiile on-line nu sunt prelucrate. Cu toate

acestea, un sistem de aplicaţii on-line, dacă ar fi aplicat în mod corespunzător, are totuşi

potenţialul de a ajuta beneficiarii să pregătească cererile în mod corect şi de a economisi timpul

suplimentar petrecut la evaluare. Greşelile în aplicaţii pot fi, de asemenea, reduse prin furnizarea

de orientări mai clare pentru beneficiari. O problemă importantă la care urmează să se răspundă

pentru găsirea unei soluţii la această provocare este dacă greşelile sunt făcute ca urmare a

complexităţii aplicaţiilor sau a capacităţii inadecvate a solicitanţilor.

227. Dificultatea de a asigura fonduri pentru asistență tehnică pentru gestionarea

programelor, fac planificarea şi asigurarea de personal dificile. De exemplu, procesul de

evaluare poate fi accelerat prin creşterea capacităţii evaluatorilor sau pur şi simplu prin

mobilizarea mai multor evaluatori, dar aceste măsuri necesită mai mult buget administrativ decât

este disponibil în majoritatea programelor CTE. În acest context, fluxul previzibil şi constant al

resurselor financiare pentru gestionarea programului este de ajutor. În momentul de faţă, nu este

întotdeauna clar modul în care sursele UE alocate pentru gestionarea programului sunt de fapt

plătite la DG CTE şi în ce condiţii, întrucât normele diferă în funcţie de programul CTE.

228. O provocare majoră întâlnită în etapa de contractare a fost numărul mare al

clarificărilor solicitate de către beneficiari. Deseori, beneficiarii nu au fost în măsură să

înţeleagă în mod clar regulamentul explicat numai prin documentele programului. Prin urmare,

Autorităţile de Management şi AN petrec o cantitate semnificativă de timp pentru a oferi

clarificări beneficiarilor. Mai multe surse de orientare prietenoase cu utilizatorul, cum ar fi

informaţiile FAQ (întrebări frecvente), sunt necesare pentru a reduce eforturile depuse în a

răspunde la întrebările beneficiarilor.

229. Alţi factori care afectează ratele de contractare cuprind (1) retragerea unor propuneri

de către beneficiari după aprobare şi (2) descoperirea ne-eligibilităţii beneficiarilor după

aprobare. Asemenea probleme pot fi evitate prin evaluarea credibilităţii şi eligibilităţii

beneficiarilor în timpul etapei de evaluare, sau după primirea cererilor de proiecte.

230. Experienţa de la etapele de aplicare şi contractare sugerează că ar putea exista blocaje

ale plăţilor asociate cu cererile de plată. Este dificil de a se identifica constrângerile din faza de

plată, deoarece majoritatea programelor nu au intrat complet în etapa de plată. Totuşi, există o

mare probabilitate ca cererile de plată ale multor beneficiari să fie pregătite în mod incorect în

timpul etapelor iniţiale de punere în aplicare a contractului. Pentru plata la timp, va fi important

ca beneficiarii să înţelegă în mod clar regulile şi să întocmescă cererile de plată corect.

231. Dificultăţile cu reconcilierea legislaţiei variate a ţărilor participante privind

procedurile de programare şi aplicare au afectat absorbţia. Deoarece fiecare program a

trebuit să fie stabilit în conformitate cu legislaţiile din toate ţările participante, şi deoarece fiecare

program a implicat un set diferit de ţări participante, au fost necesare negocieri extinse pentru a

conveni asupra procedurilor pentru fiecare program, rezultând în întârzierea lansării programelor.

Comunicarea şi armonizarea cu ţările partenere necesită o cantitate mare de timp şi resurse.

68

Acordarea de sprijin din partea Ministerului Afacerilor Externe pe acest front, la debutul

programelor, ar fi putut contribui foarte mult la reducerea sarcinii DG CTE şi ar fi facilitat

negocierea programelor.

232. De-a lungul întregului ciclu al proiectului, deciziile-cheie ale punerii în aplicare nu au

fost întotdeauna luate în mod eficient de către Comitetul de Monitorizare, ca urmare a

îndrumării inadecvate oferite de către reprezentanţii politici ai ţărilor partenere care nu au

fost de multe ori pe deplin informaţi cu privire la probleme, opţiunile tehnice şi soluţiile

propuse. Reuniunile CM, în general, au devenit o arenă în care domină disputele mai largi inter-

guvernamentale şi transfrontaliere, mai degrabă decât reuniuni care se concentrează pe deciziile

tehnice şi strategice necesare pentru a se asigura de faptul că partenerii de proiect au sprijinul

necesar pentru a pune în aplicare proiectele lor eficient şi eficace. Reprezentanţii Ministerului de

Relaţii Externe ai României privind CM nu au fost întotdeauna lămuriţi cu privire la rolul lor în

facilitarea rezultatului dorit pentru reuniunile CM.

4.2.6 Recomandări

Recomandări pe termen scurt

233. Introduceţi documente standard de contractare pentru beneficiari, după cum se

recomandă în secţiunea de achiziţii publice; şi publicaţi note de orientare privind contractarea,

ţinând seama de greşelile făcute cel mai frecvent şi de întrebările frecvente (FAQs). Formate

model cu instrucţiuni ―faceţi‖ şi ―nu faceţi‖, ar putea fi, de asemenea, elaborate. (A se vedea

detalii în secţiunea de achiziţii a acestui raport). Această recomandare va aborda problema

numărului mare de clarificări solicitate de către beneficiari în etapa de contractare a

implementării (proiectului), şi va contribui la sprijinirea şi la sporirea capacităţii beneficiarului de

a accelera implementarea proiectului (şi plăţile).

234. Elaboraţi şi publicaţi note orientative pentru pregătirea cererilor de plată de către

beneficiari, cu exemplificări, întrebări frecvente, şi greşeli obişnuite anticipate. Această

recomandare va ajuta la reducerea erorilor din documentaţia aferentă cererilor de plată, anticipate

că vor apărea în stadiul de plată, deoarece experienţa de la etapele de aplicare şi de contractare

indică un risc ridicat ca multe cereri de plată să fie pregătite în mod incorect.

235. În scopul de a gestiona relaţiile transfrontaliere complexe, DG CTE ar trebui să

lucreze mult mai strâns cu Unitatea de Relaţii Externe şi Protocol pentru a gestiona relaţiile

cu partenerii externi. Unitatea de Relaţii Externe şi Protocol are nevoie de un membru dedicat

al personalului pentru a ajuta CTE să lucreze cu Ministerul Relaţiilor Externe pentru a se asigura

că reprezentanţii politici ai ţărilor partenere sunt pe deplin informaţi cu privire la aspectele,

opţiunile tehnice, şi soluţiile propuse, în scopul de a reduce natura agitată şi de contencios a

reuniunilor Comitetului de Monitorizare. Toate deciziile tehnice ar trebui luate la nivel tehnic,

prin STC şi convenite şi comunicate la nivel politic între parteneri, astfel încât CM să se poată

concentra pe deciziile de implementare, mai degrabă decât să degenereze într-un forum pentru

exprimarea nemulţumirilor politice şi diplomatice. Deoarece aceasta nu este o competenţă de

bază a DG CTE, Unitatea de Relaţii Externe şi Protocol, care lucrează în strânsă colaborare cu

69

Consilierul Diplomatic al MDRT, poate ajuta la facilitarea informărilor politice şi a negocierilor

în jurul rezultatelor tehnice dorite (şi convenite). Colaborarea cu Unitatea de Relaţii Externe şi

Protocol ar spori în mod semnificativ capacitatea României de a negocia şi de a stabili proceduri

pentru noile programe anticipate pentru următorul ciclu de programare al UE.

Recomandări pe termen mediu

238. Introducerea aplicaţiile electronice, combinate cu semnături electronice pentru toate

programele CTE pentru a accelera analizarea, evaluarea şi aprobarea proiectelor. Aplicaţiile

electronice vor face mult mai dificil să se comită erori în elaborarea cererilor de proiecte şi vor

reduce cantitatea de timp şi de resurse necesare pentru examinarea cererilor. Introducerea

semnăturilor electronice va face ca depunerea suplimentară a cererilor în exemplare pe suport

hârtie să nu mai fie necesară, şi va reduce considerabil sarcinile administrative suplimentare, de

verificare a consecvenţei între aplicaţiile electronice şi aplicaţiile pe suport hârtie.

240. Elaboraţi formulare de aplicaţii şi proceduri mai prietenoase cu utilizatorul pentru

următorul ciclu de finanţare UE (2014-2020), păstrând posibilitatea de extindere a aplicaţiilor

electronice pentru mai multe programe. Pentru a beneficia la maximum de aplicaţiile electronice,

legislaţiile pot fi modificate pentru a recunoaşte aplicaţii fără o copie pe hârtie, aşa cum este cerut

în prezent. Această recomandare va reduce frecvenţa erorilor făcute de beneficiari în completarea

formularelor de aplicare pentru proiecte în programele viitoare, economisind timp şi resurse

necesare în evaluarea cererilor de finanţare.

Recomandări pe termen lung

236. Simplificaţi auditarea programului şi procedurile de control. Lucraţi cu Curtea de

Conturi pentru a raţionaliza şi simplifica procedurile, în scopul de a reduce raportările şi povara

administrativă a autorităţilor de management şi a beneficiarilor. Prin identificarea şi eliminarea

cerinţelor redundante şi inutile de reglementare aplicate în mod specific României,

implementarea proiectului, precum şi coordonarea procedurilor programului cu alte ţări partenere

pot fi mult simplificate.

237. Construiţi o bază de date comună pentru a ţine evidenţa solicitanţilor de proiecte în

toate programele de cooperare transfrontalieră şi CTN (şi, eventual, alte POS). Intenţia de

utilizare a bazei de date este de a identifica aplicaţiile duplicat, solicitanţii neeligibili, şi de a

identifica potenţiale sinergii între proiecte. Această recomandare va reduce apariţia de contracte

incomplete prin aceea că va permite verificarea eligibilităţii beneficiarilor de la primirea cererilor,

şi reducerea numărului de retrageri ale cererilor de proiect ca urmare a aplicaţiilor duplicat.

239. Creşteţi previzibilitatea fondurilor alocate pentru managementul programului. În

conformitate cu situaţia actuală, fondurile AT finanţate din surse UE pentru managementul

programului, nu sunt neapărat integral plătite către DG CTE. Un flux mai previzibil de finanţare a

managementului programului va facilita personal suficient pentru a evita întârzierile în evaluarea

proiectului.

70

4.3 Direcţia Generală pentru Lucrări Publice (DG-LP)

4.3.1 Structură şi Responsabilităţi

241. Direcţia Generală Lucrări Publice (DG-LP) este responsabilă pentru monitorizarea a patru

programe de investiţii iniţiate şi finanţate de Guvern, integral sau parţial, de la bugetul de stat:

Programul pentru construirea de locuinţe noi, care include nouă sub-programe

guvernamentale. Unele dintre aceste programe sunt de aşteptat să se încheie în 2011 -

pentru că nu mai există cerere sau posibilităţi pentru continuarea lor.

Programul pentru dezvoltarea infrastructurii în zonele rurale şi localităţile urbane

mici (de exemplu, drumuri, sisteme de alimentare cu apă, canalizare). Acest program a

fost aprobat în anul 1997 şi se va termina în 2011.

Programul pentru construirea de facilităţi social-culturale şi sportive, care se

concentrează în principal pe săli de sport, piscine, patinoare, şi construirea/reabilitarea

facilităţilor culturale de interes public din mediul rural sau oraşe mici.

Programul de izolare termică a clădirilor, care va fi redus în 2011, oferind stimulente

financiare mai mici potenţialilor beneficiari.

242. DG-LP este condusă de un director general şi include două unităţi: una responsabilă cu

monitorizarea implementării programelor de alimentare cu apă, sisteme de canalizare şi drumuri

în zonele rurale, iar cealaltă responsabilă pentru monitorizarea implementării programelor de

izolare termică a clădirilor, construcţia de locuinţe sociale, precum şi coordonarea activităţilor

Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

243. Recent, DG-LP a fost însărcinată cu responsabilitatea implementării unei mari părţi

a Programului Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii (PNDI), aprobat de Guvern în

noiembrie 2010. Programul va finanţa proiecte de importanţă naţională pentru convergenţa

României la standardele Uniunii Europene cu privire la protecţia mediului prin construirea de noi

reţele de canalizare şi staţii de epurare a apelor uzate. De asemena, PNDI va finanţa modernizarea

şi reabilitarea de drumuri judeţene şi locale, precum şi îmbunătăţirea standardelor de viaţă în

zonele rurale. Fondurile alocate MDRT pentru aceste proiecte sunt de 17,2 miliarde RON

(aproximativ 4,05 miliarde € echivalent) din cele 20,9 miliarde de lei care reprezintă costul total

al programului. Diferenţa de 3,7 miliarde lei (0,87 miliarde €), este alocată Ministerului Mediului

şi Pădurilor pentru gospodărirea apelor (tratarea apei potabile şi epurarea apelor uzate, reţele de

alimentare cu apă şi canalizare), protecţia împotriva inundaţiilor şi punerea în siguranţă a

barajelor. PNDI este complementar programelor finanţate din fonduri CE privind mediul,

drumurile şi dezvoltarea rurală prin Programul Operaţional Regional (POR), Programul

Operaţional de Mediu (POM) şi Programul Naţional de Dezvoltare Rurală (PNDR).

71

244. PNDI pare să dubleze şi să se suprapună cu programele de investiţii bugetare şi

sprijinite de UE gestionate de alte ministere. Această dublare se observă, deşi PNDI ar trebui

să finanţeze proiecte depuse pentru finanţarea CE şi declarate eligibile, dar care nu au putut fi

finanţate din cauza resurselor insuficiente. În conformitate cu mecanismul financiar al PNDI,

guvernul intenţionează să împrumute de la băncile comerciale sau de la dezvoltatorii de

infrastructură, la ratele dobânzilor de pe piaţa privată de capital, cu o perioadă de graţie de trei ani

şi o scadenţă de şapte ani. Acest lucru este probabil să crească costul financiar al lucrărilor,

precum şi să creeze obligaţii fiscale semnificative pentru stat, reducând în acelaşi timp, posibil,

rata de absorbţie a programelor POR şi CTE, care sunt în proporţie de 85 la sută subvenţionate de

către UE.

245. Având în vedere că scopul acestui program este de a accelera convergenţa cu UE, în

beneficiul general, este recomandabil să se solicite contribuţia beneficiarilor acestor programe la

finanţarea proiectelor şi să acopere o parte din costurile totale. Experienţa acumulată de la alte

programe şi cerinţele CE ca ţara beneficiară să contribuie cu un minim de 15 la sută la costul total

al proiectului indică faptul că o contribuţie similară de 15 la sută ar trebui să fie solicitată de la

administraţia locală beneficiară a proiectelor PNDI, asigurându-se astfel, în plus, sentimentul co-

proprietăţii locale şi evitându-se potenţiala eliminare a proiectelor sprijinite de UE care necesită

co-finanţare. Contribuţia locală de 15 la sută ar putea fi plătită de către beneficiari constructorilor

ca avans pentru începerea lucrărilor contractate.

246. Desfăşurarea PNDI a crescut în mod substanţial volumul de lucru al DG-LP. Se

aşteaptă ca DG să verifice studiile de fezabilitate şi cererile de finanţare depuse de către

beneficiari şi să organizeze, de asemenea, analiza şi aprobarea lor de către Comitetul Tehnic şi

Economic (CTE) al MDRT. Acest proces a evidenţiat slaba calitate a documentaţiilor furnizate

de către beneficiari (studii de fezabilitate, cereri de finanţare). Cu toate acestea, a fost dificil ca

astfel de proiecte să fie respinse, datorită presiunii substanţiale exercitate de jos în sus de către

autorităţile locale. În plus, în mai multe cazuri, au fost prezentate pentru aprobare proiecte în

contradicţie cu obiectivele şi domeniul de aplicare al PNDI, în pachet cu alte proiecte care se

încadrează în obiectivele PNDI, în speranţa că şi acestea vor fi aprobate.

247. Punerea în aplicare a PNDI va copleşi capacitatea existentă a DG-LP. Deoarece toate

proiectele vor fi puse în aplicare de către MDRT, toate activităţile din aval, inclusiv selectarea

consultanţilor pentru pregătirea proiectelor tehnice şi achiziţia de lucrări (aplicarea procedurii de

contractare a proiectării şi execuţiei este serios avută în vedere pentru a reduce durata procedurii

de contractare), selecţia supravegherii tehnice, precum şi monitorizarea implementării vor rămâne

în responsabilitatea MDRT, implicând nu numai DG-LP, dar şi DG a Achiziţiilor publice, DG

Juridică, şi Direcţia Generală Economică şi de Plăţi. O Unitate de Implementare a Proiectului

(UIP) a fost înfiinţată oficial, incluzând 30 de personae, în prezent angajate ale unităţilor de mai

sus. Deoarece acest personal nu a fost scutit de sarcinile curente, este forate probabil ca

personalul UIP să fie ineficient şi, în acelaşi timp să afecteze performanţa unităţilor din care fac

parte.

248. DG-LP, de asemenea, asigură Secretariatul Tehnic al Comisiei Inter-ministeriale

pentru aprobarea Proiectelor de Investiţii; aceasta primeşte şi analizează proiectele mari de

infrastructură, estimate la mai mult de 25 milioane RON, depăşind competenţa ministerelor, şi

72

care necesită aprobarea Guvernului. Comisia Inter-ministerială analizează, de asemenea,

proiectele de investiţii iniţiate de autorităţile locale şi care depăşesc competenţele lor de aprobare

(13 milioane RON), precum şi toate proiectele de investiţii finanţate din credite externe

(rambursabile), indiferent de costul lor. Această cerinţă a Legii 500/2002 a afectat, de asemenea,

punerea în aplicare a proiectelor cu finanţare externă.

249. O altă sarcină a DG-PW este de a asigura Secretariatul Tehnic al Comitetului Tehnico-

Economic (CTE) al MDRT care analizează şi aprobă toate proiectele pentru care MDRT este

principalul titular / ordonator principal de credite. Acestea includ proiectele implementate de

Agenţia Naţională pentru Locuinţe şi Compania Naţională de Investiţii, care sunt pe deplin

responsabile pentru elaborarea proiectelor.

4.3.2 Programare şi Bugetare

250. Implementarea anuală a programelor în curs este incertă în absenţa programării

multi-anuale, provocând confuzie în rândul beneficiarilor şi autorităţilor locale. Sunt

necesare alocări bugetare multi-anuale pentru a asigura o finanţare continuă a programelor

moştenite şi pentru a evita amânarea finalizării acestora din cauza reorientării priorităţilor

programului anual pentru dezvoltare locală (de exemplu, programul de reabilitare a drumurilor şi

construcţia de reţele de alimentare cu apă şi de canalizare în zonele rurale încă şchiopătează la 13

ani de la aprobare). Este lăudabil faptul că MDRT a decis să oprească contractarea de noi proiecte

în cadrul acestor programe vechi şi să acorde prioritate finalizării în 2011 a proiectelor în

derulare, pentru alimentarea cu apă şi construcţia de drumuri în zonele rurale. De asemenea, se

preconizează ca proiectele în desfăşurare şi care nu pot fi finalizate în 2011 să fie incluse în

PNDI, reducând astfel numărul de programe aflate în responsabilitatea DG-LP.

251. Bugetarea pentru punerea în aplicare a programului de izolare termică a clădirilor, început

în anul 2005, s-a modificat în 2011, după ce guvernul a decis să schimbe regimul de finanţare.

Până în anul 2010, finanţarea de la guvern a acoperit 50 la sută din costurile de izolare, în timp ce

administraţia locală a acoperit 30 la sută, iar beneficiarii 20 la sută din cheltuieli. Începând cu

anul 2011, Guvernul a decis să crească cota de finanţare a proprietarilor, în timp ce a redus

finanţarea de la bugetul de stat; finanţarea de către Guvern va acoperi doar dobânzile bancare

pentru împrumuturile contractate de proprietari pentru a compensa parţial creşterea contribuţiei

acestora. Deşi este încă incert dacă şi modul în care contribuţia de la bugetul local s-ar putea

schimba, noile aranjamente financiare vor încetini punerea în aplicare a acestui program, care are

potenţialul de a aduce o contribuţie semnificativă la eficienţa energetică în România.

4.3.3 Personal

252. Personalul actual al DG-LP, format din 30 de persoane cu specialităţi diferite, este

atât insuficient cât şi inadecvat pentru a se conforma sarcinilor atribuite. Pentru o unitate cu

atribuţii tehnice speciale, ponderea personalului tehnic este insuficientă şi trebuie să fie

îmbunătăţită prin recrutarea de noi ingineri constructori. Deşi personalul DG-LP are sarcina de a

vizita proiectele în curs de implementare (şi vizitele pe teren ar trebui să aibă loc cel puţin o dată

73

pe an), numărul insuficient de personal face ca această sarcină să fie imposibil de îndeplinit.

Personalul participă numai ocazional la fazele determinante ale proiectelor mari.

253. Volumul de muncă al personalului a crescut în mod substanţial o dată cu începerea

lucrărilor pregătitoare pentru lansarea implementării PNDI. Un număr mare de studii de

fezabilitate prezentate, sunt depozitate pe coridoare şi sunt analizate în grabă; în acelaşi timp,

beneficiarii continuă să aducă documentaţii noi pentru includer în PNDI. În aceste condiţii, este

dificil să fie aplicate în mod amănunţit şi consecvent criteriile de evaluare prevăzute pentru

evaluarea calităţii proiectelor şi pregătirea pentru implementare. Prin urmare, este extrem de

importantă recrutarea cu prioritate de personal tehnic pentru a reduce presiunea asupra celui

existent, care este, de asemenea, implicat în implementarea programelor de investiţii mai vechi.

4.3.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe MDRT)

254. Înainte de adoptarea şi începerea PNDI, DG-LP a colaborat intern cu departamentul

economic (lunar) şi cu departamentul juridic (după necesităţi). Odată ce PNDI a devenit

operaţional, colaborarea internă s-a extins şi a inclus departamentul de achiziţii publice, în timp

ce colaborarea cu departamentul juridic a devenit mai frecventă. Este important ca aceste legături

să fie consolidate pentru punerea în aplicare a PNDI, în scopul asigurării întrgului sprijin pentru

UIP şi pentru construirea sinergiilor pentru implementarea planului. Personal din departamentele

de achiziţii publice şi juridic va trebui, de asemenea, să fie alocat cu normă întreagă la PNDI-

UIP, nu numai până când activităţile de proiectare şi execuţie sunt achiziţionate şi contractele

sunt semnate pentru toate proiectele avute în vedere, dar şi pentru managementul contractelor pe

parcursul implementării proiectului.

255. DG-LP a avut, de asemenea, colaborare externă cu beneficiarii proiectelor finanţate prin

diferite programme ale MDRT, cu alte ministere şi autorităţi locale care promovează proiecte

care necesită revizuirea şi aprobarea Comitetului Interministerial pentru Aprobarea Investiţiilor,

înainte de aprobarea Guvernului. Activitatea Comitetului Interministerial contribuie, de

asemenea, la construirea de sinergii cu alte ministere şi instituţii în scopul îmbunătăţirii

performanţei în promovarea proiectelor de investiţii eficiente şi oportune.

4.3.5 Provocări (privind punerea în aplicare şi mandatul)

256. Performanţa DG-LP la nivelul aşteptat este afectată de o serie de factori provocatori

provenind din surse interne şi externe. Noul volum de lucru va fi prea mare pentru numărul actual

de angajaţi şi necesită, de asemenea, o altă configuraţie a competenţelor pentru a avea succes; în

caz contrar, punerea în aplicare a PNDI va avea de suferit.

257. O altă provocare pentru buna performanţă a DG-LP este calitatea slabă a documentaţiilor

tehnice înaintate spre examinare şi aprobare. Acesta este, de asemenea, rezultatul verificării

superficiale a proiectelor de către departamentele tehnice ale entităţilor care au depus proiectele,

în special din administraţia locală. Întărirea capacităţilor pentru analiza proiectelor la nivel local

trebuie să fie consolidată prin asistenţă tehnică finanţată, posibil, din axa AT a POR (Axa 6).

74

258. Colaborarea cu alte departamente ale MDRT, în special cu cel economic şi juridic, nu este

întotdeauna bună, şi aceasta frânează performanţa DG-LP. Forme birocratice de comunicare

internă întârzie soluţionarea problemelor aparent simple, care ar putea fi uşor abordate prin

comunicarea prin e-mail. Acest lucru necesită îmbunătăţirea utilizării tehnologiei informaţiei

(TI), aplicaţiilor şi semnăturii electronice pentru eficientizarea proceselor, instruirea personalului

în utilizarea acestor mijloace moderne de comunicare şi, în cele din urmă, introducerea

obligativităţii aplicării acestor proceduri la toate nivelurile.

4.3.6 Agenţia Naţională pentru Locuinţe

259. Agenţia Naţională pentru Locuinţe (ANL), funcţionează ca o entitate economică sub

autoritatea MDRT. Consiliul de Administraţie compus din şapte membri, este prezidat de

directorul general al DG-LP, ceilalţi şase membrui făcând parte din personalul MDRT. În

conformitate cu Regulamentul intern de Organizare şi Funcţionare (ROF), aprobat de Guvern,

ANL are o sferă largă de activitate, inclusiv dezvoltarea pieţelor imobiliare, aranjamente

financiare pentru activităţi imobiliare, mobilizarea şi coordonarea de resurse financiare pentru

construcţia de locuinţe, acordarea de credite ipotecare pentru construcţii, achiziţia sau extinderea

de locuinţe, construcţia de spaţii de cazare pentru tineri destinate închirierii, achiziţionarea de

terenuri pentru construcţia de locuinţe, intervenţie tehnică pentru construcţiile existente, şi

implementarea programelor de locuinţe sociale.

260. În prezent, ANL este responsabilă pentru punerea în aplicare a trei programe principale:

Programul de locuinţe pentru tineri (condiţii de închiriere)

Programul pentru construirea de locuinţe pentru tinerii specialişti din mediul rural, care a

început în 2010

Programul de locuinţe în cadrul unor împrumuturi ipotecare (similar cu un dezvoltator

privat)

261. Deoarece primele două programe sunt finanţate în totalitate de la bugetul de stat, strategia

pentru implementarea lor este stabilită în conformitate cu nevoile locale (pe baza informaţiilor

furnizate de autorităţile respective), precum şi de disponibilitatea fondurilor comunicate de către

Ministerul Finanţelor Publice. Al treilea program este finanţat din resursele beneficiarilor şi

strategia de implementare este stabilită în funcţie de cerere. Performanţa în îndeplinirea

obiectivelor este evaluată, împreună cu conducerea MDRT, luând în considerare numărul de

locuinţe finalizate anual şi resursele financiare alocate programelor respective. Evoluţia

implementării pe o perioadă de zece ani a două programe este prezentată în figura 4.6.

262. Noul program guvernamental pentru construcţia de locuinţe în zonele rurale pentru tinerii

profesionişti finanţează locuinţe de serviciu pentru a fi inchiriate profesorilor, medicilor, ofiţerilor

de poliţie şi asistentelor medicale care lucrează în comună, pentru perioada serviciului lor.

Programul a fost lansat recent dar fondurile insuficiente alocate au întârziat implementarea sa.

263. Programarea şi bugetarea pentru implementarea programelor se bazează pe

necesitatea de a continua punerea în aplicare a proiectelor în curs de desfăşurare şi de a

demara noi proiecte pentru a asigura continuitatea programelor. Ulterior, programele sunt

75

ajustate în corelaţie directă cu resursele puse la dispoziţie de la bugetul de stat. Pentru a permite

construirea unui număr mai mare de locuinţe, în conformitate cu cererea tot mai mare din partea

tinerilor, a fost creat cadrul legal care să permită achiziţionarea locuinţelor de către chiriaşi, iar

sumele rezultate sunt încorporate în fondurile de finanţare a construcţiei de astfel de locuinţe noi.

Figura 4.6 Stadiul punerii în aplicare a programelor Locuinţe pentru Tineri, şi Construcţia

de Locuinţe

264. ANL are propriul său compartiment tehnic responsabil cu verificarea proiectelor înainte

de supunerea lor spre aprobare Comisiei Tehnice şi Economice pentru Aprobarea Investiţiilor a

MDRT. Acest compartiment este compus, în principal, din ingineri constructori în număr

suficient pentru a permite vizite periodice în amplasamentele proiectelor aflate în execuţie. De

asemenea, ANL are un serviciu propriu de achiziţii publice care se ocupă de selectarea

consultanţilor şi de achiziţia de lucrări şi bunuri necesare implementării programelor. Serviciul

de achiziţii publice nu este subordonat Direcţiei Generale a Achiziţiilor Publice din cadrul

MDRT, dar colaborează cu aceasta atunci când este necesar.

4.3.7 Recomandări

Recomandări pe termen scurt

265. Se recomandă raţionalizarea priorităţile de investiţii ale PNDI pentru a se evita

suprapunerea cu programe susţinute financiar de UE şi de alte ministere. Următoarele

măsuri sunt propuse pentru a reduce la minimum duplicarea şi pentru a face PNDI complementar

altor programe disponibile sprijinite de UE sau finanţate de la bugetul de stat:

1) alocarea prioritară de fonduri pentru finalizarea tuturor lucrărilor în curs;

2) stabilirea şi aplicarea unor criterii de eligibilitate clare pentru beneficiari;

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Year

Lociunţe pentru tineri Locuinţe private cu credite ipotecare

Nu

mar

de

locu

inţe

76

3) solicitarea co-finanţării de către comunităţile beneficiare pentru a inspira simţul de co-

proprietate asupra proiectului (şi o contribuţie din partea beneficiarilor de 15 la sută din

costul proiectului ar putea fi plătită contractantului ca plată în avans pentru a lansa

lucrările contractate);

4) consolidarea proiectelor finanţate în baza Ordonanţei nr. 7/2005 pentru a asigura

uniformitatea de abordare; şi

5) creşterea colaborării şi sprijinului reciproc între departamentele implicate.

266. Menţinerea aceeleiaşi sinergii şi delimitări a responsabilităţilor şi a beneficiarilor

pentru fiecare minister, la fel ca şi în programele sprijinite de UE, în special POR,

Dezvoltare Rurală şi POS Mediu; de exemplu, MDRT ar trebui să menţină responsabilitatea

pentru beneficiarii (localităţi) de peste 10.000 de locuitori. Raţionalizarea beneficiarilor ţintă în

acest fel, va ajuta MDRT să se concentreze asupra proiectelor semnificative pentru convergenţa

regională aşa cum se prezintă în Secţiunea 1.5. Astfel se va minimiza duplicarea tipurilor de

proiecte şi programe între ministere şi se vor clarifica beneficiarii ţintă.

267. MDRT ar trebui să concentreze PNDI pe proiectele de importanţă regională care ar

putea să ajute la soluţionarea provocărilor pentru dezvoltarea regională ale României. Nu

prea merită ca MDRT să continue punerea în aplicare a proiectelor şi programelor la nivel de sat.

Astfel de intervenţii au prea puţine sau nici o şansă de a ajuta ministerul să îşi îndeplinească

mandatul său de a asigura o dezvoltare regională echilibrată şi de a stimula convergenţa

regiunilor din România către media UE, sau de a contribui la competitivitatea regională.

268. DG-LP ar trebui să introducă, de asemenea, proceduri standardizate de achiziţii

publice, atât pentru selecţia consultanţilor care să întocmească proiecte, cât şi pentru achiziţia de

lucrări, conforme practicii internaţionale. Recomandări detaliate sunt incluse în secţiunea de

achiziţii publice de mai jos.

269. Este necesară recrutarea de personal tehnic nou (fie şi ca personal contractual, dacă

este necesar) pentru a sprijini (exclusiv) implementarea PNDI, ca parte a UIP înfiinţat pentru

acest scop. Personalul DG-LP trebuie să beneficieze, de asemenea, de sprijinul periodic al

departamentelor de specialitate ale MDRT, după cum este necesar.

270. DG-LP ar trebui să tragă învăţăminte de la POR pentru a crea un sistem solid şi

transparent de evaluare a proiectelor care urmează să fie finanţate în cadrul PNDI. În acest

moment, singurul mecanism în funcţiune pentru selecţia proiectelor care urmează să fie aprobate

pentru finanţare în cadrul PNDI pare să fie Comitetul Interministerial prezidat de secretarul de

stat responsabil. Nu există un sistem de evaluare independentă a proiectelor, şi nici nu există un

document de programatic care să clarifice tipurile de proiecte eligibile şi domeniile prioritare.

Prin urmare, baza pentru prioritizarea unui tip de proiect în defavoarea altuia, sau de aprobare a

diferitelor proiecte este neclară. În absenţa unui proces de evaluare clar şi stabil, o semnificativă

lipsă de transparenţă se manifestă în jurul procesului de aprobare a proiectelor.

271. Pe termen scurt, PNDI ar trebui să acorde prioritate proiectelor deja evaluate în

cadrul POR. Deoarece este menit să abordeze cerinţe nerezolvate prin POR, PNDI ar trebui să

înceapă cu proiecte de finanţare deja aprobate şi evaluate de către POR pentru care nu există

77

fonduri suficiente. Proiectele rămase ar trebui să fie evaluate riguros pentru a constitui un

portofoliu de proiecte potenţiale pentru perioada de programare 2014-2020.

Recomandări pe termen mediu

272. DG-LP va trebui să recruteze un număr semnificativ de personal în scopul de a

gestiona atât evaluarea tehnică cât şi procesele de implementare pentru PNDI. În acest sens,

DG-LP poate spori creativitatea personalului tehnic prin stimularea performanţei, şi instruirea

profesională internă şi externă, pentru a actualiza competenţele şi a introduce cunoştinţe şi

practici de ultimă oră.

273. DG-LP ar trebui să introducă un sistem de monitorizare a performanţei şi să

îmbunătăţească managementul informaţiilor pentru programe, pentru a permite actualizarea

continuă şi permanentă a sistemului informaţional şi integrarea bazelor de date pe diferite

programe, ceea ce ar permite raportarea promptă cu privire la stadiul actual şi monitorizarea

implementării programului.

274. DG-LP ar trebui să dezvolte un grup de evaluatori independenţi calificaţi din punct

de vedere tehnic pentru a executa primul nivel de evaluare privind încadrarea proiectelor

în strategia programului, sustenabilitatea financiară şi socială, precum şi calitatea tehnică a

proiectelor depuse de către localităţi. Această analiză iniţială ar trebui să fie efectuată ca bază

pentru dezvoltarea unei agende de lucru privind proiectele eligibile pentru finanţare de la buget.

Proiectele care nu primesc un scor de referinţă minim din partea a cel puţin doi evaluatori

independenţi nu ar trebui să fie luate în considerare pentru aprobarea de către Comitetul Tehnico-

Economic.

275. Numai în circumstanţe foarte specifice şi clar definite, ar trebui un primar al unui

consiliu de ţară să prezinte un proiect direct Comitetului Tehnico-Economic în Bucureşti.

Un exemplu ar fi proiectele cu complexitate deosebită, de importanţă regională, sau care

deservesc mai multe unităţi admnistrative. În astfel de cazuri comitetul ar trebui să confirme

direct, înainte de aprobarea finală a proiectului, angajamentul politic pentru aranjamentele

financiare, de cofinanţare a costurilor, sau de exploatare de întreţinere inter-jurisdicţionale pe

termen lung. În orice caz, şi un astfel de proiect ar trebui să treacă mai întâi prin etapa de evaluare

tehnică independentă.

Recomandări pe termen lung

276. DG-LP va trebui să dezvolte o viziune şi o strategie clare pentru programele sale de

investiţii în lucrări publice. Acest lucru ar trebui să fie legat de dezvoltarea unei strategii

cuprinzătoare pentru MDRT, ca o subcomponentă a acesteia.

277. Deciziile privind viitoarele programe de investiţii, inclusiv cu privire la introducerea

unor programe noi sau întreruperea unora existente, ar trebui să fie evaluate în contextul

strategiei privind lucrări publice, iar datele rezultate din sistemul de monitorizare a

performanţei - cu privire la nivelul contribuţiei programelor la atingerea obiectivelor (sau

potenţialul de a contribui la realizarea obiectivelor strategice sectoriale ale MDRT, în cazul

78

programelor noi). Acest lucru va necesita un proces intern riguros de evaluare, şi analiză a

politicilor şi programelor.

4.4 Direcţia Generală pentru Turism

278. România are multe dintre ingredientele-cheie pentru a crea o industrie turistică mai

competitivă:

Oraşe largi şi orăşele - patrimoniu cultural, inclusiv produse culinare şi vin, şi arhitectură

tradiţională

Comunităţi rurale - stiluri de viaţă tradiţionale autentice

Turismul montan - sporturi de iarnă, facilităţile au primit investiţii pentru îmbunătăţiri.

Turismul de coastă - sectorul privat activ a făcut din litoral o primă atracţie.

Croaziere fluviale – care atrag un număr tot mai mare de vizitatori.

Turism de afaceri – un număr tot mai mare de hoteluri internaţionale, cu facilităţi pentru

întâlniri de afaceri.

Potenţial turistic Spa - 8000 de izvoare minerale din care doar un sfert sunt folosite cu

facilităţi de spa.

Opţiunile hoteliere s-au extins cu mai multe lanţuri internaţionale majore care operează

acum în România.

279. Industria oferă beneficii substanţiale directe şi indirecte pentru poporul român,

economie, patrimoniul natural şi cultural. Deşi s-au înregistrat unele progrese, de când

România a intrat în Uniunea Europeană în ianuarie 2007, ţara nu îşi mobilizează potenţialul său

turistic la potențialul maxim. Există cu siguranţă, posibilităţi majore de îmbunătăţire, în special în

abordarea problemelor-cheie din cadrul Ministerului şi în relaţiile Ministerului cu autorităţile la

toate nivelurile şi cu sectorul privat.

280. Turismul internaţional în România a crescut de la aproximativ 867.000 vizitatori în 2000 la

1,3 milioane în 2010, reprezentând astfel o creştere de 54,5 la sută, ceea ce înseamnă o medie

anuală de 7,7 la sută, conform statisticilor privind turismul elaborate de către Institutul Naţional

de Statistică şi, ulterior, prelucrate şi republicate de către Organizaţia Mondială a Turismului a

Naţiunilor Unite. Din 2009 până în 2010, creşterea medie în domeniul turismului în toată lumea a

fost de 6,7 la sută, cu mult peste creşterea turismului internaţional în Europa (3,2 la sută) şi în

Europa Centrală şi de Est (4,2 la sută).

281. Cu toate acestea România a înregistrat un declin semnificativ în sosirile turiştilor

internaţionali după 2007. În special, în 2009, sosirile turiştilor internaţionali în România au

scăzut cu 13 la sută în timp ce la nivel mondial, Europa, şi Europa Centrală / de Est scăderile

medii au fost de 4%, 5%, şi 10%, respectiv. Pe o notă uşor pozitivă, unele ţări europene s-au

confruntat cu un declin mai sever în ceea ce priveşte sosirile turiştilor: Letonia (-21,4 la sută),

Lituania (-16,8 la sută), Monaco (-18,3 la sută), Slovacia (-26,5 la sută), şi Ucraina (-18,3 la

79

sută). În 2010, declinul din România pare să fi înregistrat o scădere a sosirii turiştilor de doar

6%.19

282. Clasarea României s-a îmbunătăţit de la poziţia 66 în clasamentul celor mai competitive ţări

în 2009, la poziţia 63 din 139 de ţări, după cum arată raportul din martie 2011 al Forumului

Economic Mondial privind clasamentul competitivităţii în turism (vezi tabelul 4.2). Cu toate

acestea, ţara s-a clasat la un nivel scăzut în ceea ce priveşte mai mulţi indicatori semnificativi,

care au un impact asupra competitivităţii turismului:

Lipsa de transparenţă în elaborarea politicilor guvernamentale (137 din 139)

Lipsa sustenabilităţii în dezvoltarea industriei călătoriilor şi turismului (118) şi calitatea

mediului natural (104) - acest lucru ar trebui să fie alarmant având în vedere că România a

încercat să se poziţioneze ca o destinaţie ecologică.

Accesul la salubritate publică şi la apă potabilă (88 şi 90)

Prioritizare slabă din partea Guvernului privind industria turismului (116)

Eficacitatea marketingului şi branding-ului de ţară (118, cu toate că acest ranking se va

schimba probabil având în vedere planult de marketing al DG-ului și fondurile care au

fost allocate în acest scop)

Calitatea infrastructurii de transport aerian (102)

Calitatea drumurilor (134; pare nedrept de scăzut şi ironic având în vedere că România

este numărul 1 în ceea ce priveşte agenţiile de închiriere autovehicule)

Amploarea şi efectul impozitării (131)

Disponibilitatea serviciilor de cercetare şi instruire (95)

Deschiderea Turismului (123)

Tabelul 4.2: Principalii indicatori WEF în raport cu concurenţii

Ţara Competitivitatea

generală în

Turism

Clasarea/139

Lipsa de

transparenţă în

elaborarea

politicilor

guvernamentale

Lipsa

sustenabilităţii

Amploarea

impozitării

Bulgaria 48 130 123 83

Ungaria 38 94 102 138

Moldova 99 67 128 55

Romania 63 137 118 131

Serbia 82 97 98 120

Ucraina 85 114 133 136

19

România Raport privind Turismul, Monitorul de Afaceri Internaţional, Februarie 2011, p. 6

80

283. Nici unul dintre concurenţii regionali ai României, cu excepţia, poate, a Ungariei în general

şi a Republicii Moldova privind transparenţa şi impozitarea, nu au fost deosebit de exemplari, şi

toţi se confruntă cu provocări critice în dezvoltarea turismului internaţional, comparativ cu

destinaţiile mai bine stabilite din ţările europene din apropiere.

4.4.1 Structură şi responsabilităţi

284. Fundamental, rolul DG Turistice este acela de a crea un mediu propice pentru

dezvoltarea turismului, prin promovarea unor politici care să sprijine sectorul şi monitorizarea

punerii în aplicare a acestor politici, mai degrabă decât gestionarea resurselor turistice în sine.

Aşa cum se menţionează în Master Planul 2007-2026, rolul Guvernului în turism este acela de a

"asigura conducerea pentru întregul domeniu, ca o forţă economică a naţiunii" şi acesta ar trebui

să "intervină doar acolo unde industria însăşi nu este în măsură să acţioneze eficient".

285. DG Turistică îşi are originea la Ministerul Turismului, care a fost absorbit în MDRT

în 2009. Aceasta cuprinde şase sub-unităţi, dintre care cinci au seturi definite de sarcini:

Direcţia de Dezvoltare Turistică colaborează cu autorităţile publice locale şi cu Agenţiile

de Dezvoltare Regională pentru a promova dezvoltarea locală şi regională în domeniul

turismului; colaborează cu Institutul Naţional de Cercetare şi Dezvoltare în Turism şi cu

alte instituţii şi organizaţii din domeniu, în stabilirea de teme de cercetare şi în pregătirea

studiilor de dezvoltare a turismului; pregăteşte strategiile sectoriale; şi, organizează

colocvii, simpozioane şi alte acţiuni similare în domeniul formării profesionale a adulţilor.

Direcţia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism funcţionează ca un organism

intermediar pentru POR, furnizează asistenţă tehnică, şi gestionează relaţiile cu AM-POR,

efectuează evaluări ale aplicaţiilor pentru proiecte, selectarea, şi contractarea aplicaţiilor

pentru proiecte de turism, şi efectuează monitorizarea şi verificarea proiectelor.

Secţiunea Privatizare şi Post-Privatizare se asigură că investitorii în active publice din

turism respectă clauzele din contractele de privatizare, propune măsuri legale, şi iniţiază

proceduri de restructurare a companiilor de turism neprofitabile.

Direcţia Generală Control, Verificare şi Monitorizare Turistică iniţiază sau modifică acte

normative pentru dezvoltarea turismului, autorizează întreprinderile de turism şi

personalul specializat în turism, şi monitorizează calitatea locurilor de cazare, a

restaurantelor, unităţilor de spa şi a altor facilităţi turistice. Aceasta gestionează, de

asemenea, linia telefonică de reclamaţii privind serviciile turistice.

Direcţia Generală de Autorizare este responsabilă pentru eliberarea autorizaţiilor de

construcţie pentru clădirile noi şi renovări care au un scop turistic. Aceasta gestionează,

de asemenea, procesul de clasificare a hotelurilor şi emite licenţele pentru ghizi turistici,

hoteluri, agenţii de turism, plaje turistice, pârtii de schi, trasee şi sporturi nautice.

Direcţia Generală de Marketing Turistic promovează România ca destinaţie turistică la

nivel local, regional şi internaţional şi organizează participarea României la evenimente

turistice regionale, naţionale şi internaţionale (de exemplu, târguri şi expoziţii).

286. Crearea unui organism de turism autonom sau independent pare mai puţin

importantă decât un parteneriat autentic cu părţile interesate din domeniu. Master Planul a

81

inclus o recomandare de a stabili o unitate semi-autonomă - Organizaţia Naţională de Turism

(ONT), cu un consiliu format din reprezentanţi ai industriei turismului şi ai sectorului public, ca

organizaţie conducătoare pentru dezvoltarea şi punerea în aplicare a Master Planului, care este

baza politicii Ministerului în domeniul turismului. Deşi acest lucru ar putea să nu fie necesar,

cheia succesului este o direcţie strategică clară şi consultări strânse cu informaţiile directe

provenind de la părţile interesate din industrie, privind politica de Turism a Direcţiei Generale şi

stabilirea priorităţilor, activităţi de cercetare şi de monitorizare. În plus, este esenţial pentru

elaborarea de politici şi punerea lor în aplicare, ca o entitate cu autoritate de decizie - un

comitet de direcţie - să fie înfiinţat imediat pentru a gestiona şi ghida în mod sistematic punerea

în aplicare a Planului General.

287. Funcţiile ONT au fost specificate în Planul General, după cum urmează:

Promovarea României ca destinaţie turistică pe plan intern şi internaţional.

Furnizarea de servicii de informare turistică pentru vizitatori.

Dezvoltarea unor standarde ridicate pentru facilităţi turistice, comodităţi şi servicii,

precum şi monitorizarea calităţii şi a siguranţei, prin acordarea de licenţe şi măsuri de

clasificare.

Asistenţă pentru industrie în dezvoltarea aptitudinilor de marketing şi a iniţiativelor.

Înfiinţarea unui "Comitet Consultativ pentru Dezvoltarea Resurselor Umane", pentru a

coordona dezvoltarea educaţiei şi formării profesionale a resurselor umane din turism.

Promovarea dezvoltării produselor turistice, a serviciilor şi facilităţilor care ar putea

atrage turişti.

Generarea de conştientizare sporită în România cu privire la beneficiile turismului.

Administrarea bugetelor anuale.

4.4.2 Programare şi Bugetare

288. Din punct de vedere istoric, sectorului turistic din România i-a lipsit de mult timp un

plan strategic clar structurat şi pus efectiv în aplicare. În 1996 a fost elaborat un Plan General

de Dezvoltare a Turismului pentru România, dar recomandările sale au fost prost puse în aplicare,

sau nu au fost deloc implementate. Alte eforturi fragmentate în această direcţie au fost susţinute

de UNDP, USAID, GTZ, precum şi de alte instituţii financiare internaţionale şi ONG-uri. Un nou

Master Plan a fost elaborat în 2006 de către Organizaţia Mondială a Turismului împreună cu

partenerii români. Planul Naţional General de Dezvoltare a Turismului pentru România 2007-

2026 a definit o viziune clară pentru acest sector, şi a creat o strategie bine articulată şi

cuprinzătoare şi un plan de acţiune.

289. Master Planul 2007-2026 este "politica umbrelă" pentru acest sector, şi oferă o

"strategie" pentru dezvoltarea durabilă a turismului în România. Viziunea planului este că

România va deveni "o destinaţie turistică de calitate, bazat pe patrimoniul natural şi cultural, care

îndeplineşte standardele UE de livrare a produselor şi serviciilor până în 2013 şi va genera un

mediu de creştere economică durabilă în turism, la o rată mai ridicată faţă de alte destinaţii

euPORene" (a se vedea caseta 4.2 de mai jos). Strategia stabileşte obiective şi ţinte clare, vizând

creşterea numărului de vizitatori străini cu 4,8 la sută anual, până în 2026, şi creşterea ponderii

82

cheltuielilor vizitatorilor în PIB la 4,3 la sută în 2011, şi la 6,9 la sută în anul 2026. Deoarece

criza a afectat grav industria turistică românească, există o probabilitate mare ca ţinta privind

PIB-ul 2011 să nu poată fi atinsă.

290. Planul strategic pe termen scurt emis de Minister pentru perioada 2010 - 2013 a specificat

următoarele obiective pentru "bugetul programului":

Creşterea circulaţiei turistice din Europa de Vest şi America de Nord, la o rată anuală

medie de 5 la sută.

Reducerea sezonalităţii prin stimularea interesului turiştilor români pentru petrecerea

week-end-urilor şi sărbătorilor scurte, în special în timpul sezoanelor mai lente, de

primăvară şi toamnă.

Atingerea unui echilibru al plăţilor şi un surplus în turism şi călătorii.

Creşterea veniturilor din turismul internaţional, la o rată anuală medie de 3 la sută pentru

următorii trei ani.

Creşterea cu 10 la sută până în 2010, a ratei de ocupare a facilităţilor de cazare ale

staţiunilor de odihnă şi tratament din România.

Caseta 4.2: Politica de Turism a României

Master Planul este "politica umbrelă" a României pentru sectorul turistic din ţară. Acesta oferă o

Viziune, un set de Obiective, Ţinte şi Direcţii Strategice pentru turismul românesc. În cadrul acestora din

urmă, planul descrie măsuri structurale, necesarul de infrastructură, dezvoltarea resurselor umane,

îmbunătăţiri ale produselor, precum şi îmbunătăţiri în cercetare, servicii de informaţii, marketing al

destinaţiilor şi politica de investiţii. Cu toate acestea, nimeni din DG Turistică nu este responsabil pentru

punerea în aplicare a Planului General şi, prin urmare, a politicii. Nu există proceduri de măsurare a

performanţei în implementare, şi în consecinţă, foarte puţin din prevederile Planului a fost realizat.

Rezultatele au fost rămânerea în urmă a încasărilor din turism şi lipsa de creştere din 2008, care poate fi

atribuită parţial problemelor economice internaţionale. Turismul din România nu se va îmbunătăţi cu

excepţia cazului în care Master Planul şi politica, cu sau fără actualizări, sunt urmate şi vor deveni o

strategie clară pentru acest sector.

291. Datele finale pentru anul 2010 pentru toţi aceşti indicatori nu au fost încă disponibile, dar pe

baza interviurilor efectuate în sector, sosirile şi veniturile nu au fost recuperate încă.

292. Master Planul subliniază, de asemenea, importanţa fondurilor structurale ale UE în

perioada de programare 2007-2013, şi include un program de acţiuni concurente (2007-

2013). În cadrul POR (Axa 5: Turism), sectorul turistic românesc are acces la aproximativ 612

milioane euro pentru proiecte de dezvoltare a infrastructurii pentru turism, dezvoltarea zonelor cu

patrimoniu cultural, precum şi promovarea turismului. Aceasta este o sumă semnificativă şi o

importantă oportunitate pentru sector - mai ales că fondurile primite de DG Turistică de la

bugetul de stat pentru îndeplinirea mandatului său în 2010 au fost de 44 milioane de euro, sau 4 la

sută din fondurile gestionate de MDRT, plus un supliment de 40 milioane de euro pentru Direcţia

de Dezvoltare a Turismului, pentru punerea în aplicare a proiectelor locale de infrastructură de

83

turism. Punerea în aplicare nu a fost realizată în conformitate cu Master Planul pentru Turism sau

alt plan strategic şi pare a fi ad-hoc, în parte pe baza cererilor primite de la localităţi.

Monitorizarea centralizată a proiectelor este realizată, dar responsabilitatea pentru rezultate este

neclară.

293. MDRT a profitat de fondurile POR disponibile, pentru a dezvolta un brand de Turism

şi o strategie de marketing însoţitoare, pentru România. Brand-ul şi Strategia au fost

dezvoltate de THR, o companie cu sediul în Barcelona, care a dezvoltat cu succes brand-ul şi

logo-ul Spaniei. Obiectivul este de a poziţiona Turismul Românesc distinct faţă de alte ţări din

regiune. Cu toate acestea, valorile conducătoare ale brandului nu au fost încă efectiv comunicate

către public, şi au fost semnalate preocupări cu privire la cost, utilitate, şi design. De asemenea,

nu este clar dacă Brand-ul şi Strategia sunt integrate în implementarea Planului General. Master

Planul, deşi este pregătit, nu a fost cu adevărat pus în aplicare.

4.4.3 Personal

294. Atunci când Ministerul Turismului a fost asimilat în MDRT, a pierdut unii membri ai

personalului. Criza şi restructurarea ulterioară au dus la reduceri de personal suplimentare, care,

afirmă managerii de departamente, au limitat resursele lor de a pune în aplicare în mod eficient

Master Planul. De asemenea, a modificat structura organizatorică prevazută în Master Plan.

295. Toate aceste funcţii ale ONT sunt tipice pentru administraţiile turismului în multe alte

ţări. Şi, deşi o ONT semi-autonomă nu a fost înfiinţată, cele mai multe dintre aceste funcţii pot fi

regăsite în cadrul celor şase divizii descrise mai jos. Structura actuală prezintă riscul de a supune

luarea deciziilor preferinţelor politice, mai degrabă decât să se ţină cont de ceea ce este mai

favorabil pentru dezvoltarea turismului. Anexa 4.6 este o ilustrare grafică a alinierii pentru

punerea în aplicare sistematică a Master Planului.

296. Direcţia de Dezvoltare a Turismului are un personal format din 12 membri, care a

inclus geologi, absolvenţi cu diplome în Turism, şi un fost avocat. Aceasta are nevoie de

specialişti în infrastructură, în special legat de arhitectură şi construcţii, deşi specialişti în aceste

domenii există în Direcţia Generală de Autorizare. Trei angajaţi petrec fiecare câte o zi pe

săptămână doar telefonând la autorităţile locale pentru a verifica stadiul lucrărilor cu privire la 50

de proiecte pe care le finanţează divizia lor. Efortul este adesea zadarnic, deoarece este dificil de

a determina prin intermediul unui apel telefonic cât de eficient sunt utilizate fondurile la nivel

local. Este nevoie urgentă de îmbunătăţirea monitorizării sistematice şi a responsabilităţilor.

297. Direcţia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism (anterior în afara DG) are 25 de

angajaţi şi trei unităţi: (i) De selecţie şi contractare a proiectelor; (ii) Monitorizare financiară; şi

(iii) Relaţii cu autorităţile de management.

298. Direcţia Generală de Control în Turism are 48 de angajaţi, dintre care 36 fac parte din

echipe de monitorizare formate din 4 persoane, pentru fiecare din cele opt regiuni şi Bucureşti.

84

299. Direcţia Generală de Autorizare are 11 angajaţi, care includ un director, un secretar,

specialişti în arhitectură şi construcţii, un administrator de baze de date, un funcţionar oficial

pentru acordarea licenţelor, şi şase inspectori de hoteluri. Rolul acestora din urmă a fost pe cale

să se schimbe, întrucât clasificarea hotelurilor a devenit un sistem de auto-raportare. Rolul

administratorului bazei de date este total dependent de tehnologie. Programul de baze de date

Virtual Fox nu a fost actualizat din anul 2000. Nici un suport tehnic nu părea să existe nicăieri în

cadrul Direcţiei Generale Turistice.

300. Direcţia Generală de Marketing Turistic are zece angajaţi în Bucureşti, care includ un

director, director adjunct, un funcţionar superior şi încă şase "funcţii de conducere". Rolurile

pentru fiecare poziţie nu au fost specificate. Aceasta include, de asemenea:

Zece birouri în străinătate, fiecare având un angajat. Din anul 2008, numărul de birouri a

fost redus de la 28.

Zece centre de informare sunt planificate pentru destinaţii din întreaga ţară, fiecare dintre

acestea va avea personal format din cel puţin o persoană, probabil asigurat de către

autorităţile locale.

301. Lipsa unui Director General pentru DG pare să fi contribuit la lipsa generală de

direcţie coerentă. Nu au existat reuniuni periodice ale managementului, planuri de management,

instruirea personalului intern şi dezvoltare profesională, sau orice strategie de utilizare a

tehnologiei informaţiei. În plus, în timp ce există evaluări ale personalului, acestea nu consideră

personalul responsabil pentru rezultatele în planificare, implementare şi predări.

302. Reducerea salariului cu 25 la sută, se presupune, de asemenea, că a afectat negativ

moralul personalului şi se adaugă la provocările cu care se confruntă Direcţia Generală de

Turism. Reducerea salariilor, care au avut loc în tot sectorul public, ar putea afecta capacitatea

DG Turistice de a menţine şi de a atrage personalul de înaltă calitate, capabil, necesar pentru a

revitaliza funcţionarea sa şi a pune în aplicare în mod eficient Master Planul pentru Dezvoltarea

Turismului şi recomandările din prezenta analiză funcţională.

4.4.4 Colaborare şi sinergii

303. DG Turistică este cea mai nouă unitate adăugată la Ministerul Dezvoltării Regionale,

şi, ca atare este încă în stadiul de a-şi defini spaţiul său şi de a construi legături mai

puternice cu alte unităţi. Domenii evidente de sinergie şi de colaborare sunt cu AM-POR

privind POR Axa 5 măsurile 5.1 (Patrimoniul Cultural) şi 5.2 (Infrastructură Turism), şi cu

Direcţia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism, care este Organismul Intermediar pentru

măsura 5.3 (Marketing). Direcţia Generală a jucat un rol-cheie prin contribuţia sa la dezvoltarea

priorităţilor de programare pentru Axa 5. În acelaşi timp, Planul General de Turism a prevăzut

dispoziţii speciale pentru POR 2007-2013 şi l-a integrat în cadrul strategiei globale. PO CTE are,

de asemenea, mai multe proiecte de turism, dar nu este clar cum ar trebui să lucreze DG Turistică

împreună cu CTE, având în vedere natura inter-guvernamentală specială a proiectelor CTE, şi

complexitatea asociată a programării şi a normelor de punere în aplicare.

85

304. La nivelul Guvernului, DG Turistică încearcă să-şi îmbunătăţească colaborarea cu un

număr de ministere. Astfel, aceasta reprezintă MDRT în relaţiile sale cu Ministerul Educaţiei pe

probleme educaţionale în domeniul turismului. Ea colaborează cu Ministerul Muncii privind

programele naţionale şi regionale de re-formare profesională în domeniul Hoteluri şi Restaurante.

Privind problemele legate de servicii turistice la punctele de trecere a frontierei, aceasta

colaborează cu Poliţia de Frontieră din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor. De

asemenea, lucrează cu alte organe de specialitate ale statului pentru efectuarea controalelor

tematice comune (de exemplu, Departamentul de Control al Guvernului, Poliţia, Garda

Financiară, Autoritatea Naţională Sanitar-Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Autoritatea

Naţională pentru Protecţia Consumatorului, Agenţia pentru Protectia Mediului, Ministerul

Sănătăţii). Există, totuşi, loc pentru îmbunătăţiri, în special în comunicarea unei mai bune

înţelegeri a beneficiilor turismului asupra economiei ţării, patrimoniului natural şi cultural.

305. Această lipsă de înţelegere de către alte ministere a rezultat, cel puţin în parte, din

cauza numărului limitat de personal cu calificare şi instruire specială din Industria

Turismului. Acest lucru a fost evidenţiat în Master Plan, dar puţin a fost făcut pentru a remedia

situaţia până în prezent. De exemplu, nu există diplome de licenţă sau de absolvenţi în ospitalitate

şi / sau turism în România. Programe de ospitalitate există la universităţi, dar un antreprenor bine-

cunoscut şi respectat din domeniu a declarat că programele sunt o "catastrofă" şi inutile. Un alt

antreprenor administrează un program educaţional de ospitalitate privat, care a urmărit fără

succes să obţină acreditare de la Ministerul Educaţiei. Fără specialişti în turism instruiţi în

mod corespunzător, este puţin probabil că România va transforma industria de turism într-

un motor de creştere competitivă.

306. DG Turistică lucrează pentru a-şi îmbunătăţi prezenţa în întreaga ţară şi a răspunde

mai bine la provocările şi oportunităţile locale. DG Turistică este susţinută în acest demers de

către Asociaţia Naţională a Agenţiilor de Turism (ANAT). ANAT are 850 de membri şi o reţea

tot mai mare de consilii regionale, care oferă canale de comunicare ad-hoc între guvern şi

industrie. Cu toate acestea, una dintre plângerile principale din partea oficialilor ANAT este lipsa

de comunicare instituţionalizată, sistematică cu Guvernul sau cu MDRT aşa cum s-a discutat mai

sus.

307. Legăturile dintre industria turismului şi DG Turistică sunt sub nivelul optim din

punctul de vedere al părţilor interesate din sectorul privat. Părţile interesate din sectorul

turism au subliniat în mod repetat ceea ce ei consideră a fi lipsa de implicare directă a sectorului

privat în procesul decizional pentru activităţile din fiecare divizie, inclusiv în stabilirea

priorităţilor de cercetare ale Institutului Naţional de Cercetare pentru Dezvoltarea Turismului. În

opinia lor, acest lucru a dus la o lipsă de comunicaţii clare şi înţelegere cu privire la direcţia

turismului. În timp ce managerii individuali par să menţină contacte frecvente cu părţile

interesate din industrie, nu pare să existe nici un "vehicul" instituţional prin care părţile interesate

pot fi consultate cu privire la opţiunile strategice şi direcţiile de muncă ale DG Turistice. Iar

sectorul privat consideră că această lipsă de consultare are un impact direct asupra eficienţei

afacerilor lor.

86

4.4.5 Provocări

308. Multe dintre provocările cu care se confruntă DG Turistică au fost deja identificate în

Master Planul 2007-2026, iar cele mai multe dintre acestea sunt încă actuale. Cele mai importante

includ:

309. Direcţia strategică pentru personalul din cadrul Direcţiei Generale de Turism este

neclară. Acest lucru se datorează în parte punerii în aplicare incomplete a Master Planului pentru

Turism al Organizaţiei Mondiale a Comerţului a Naţiunilor Unite, (UNWTO). Nu există nici un

cadru de coordonare şi cooperare între departamente şi între ministere. Abordarea Guvernului

pentru dezvoltarea turismului rămâne fragmentată, minimalizând astfel capacitatea sa de a susţine

creşterea turismului ţării. Este rolul Guvernului de a ajuta la stabilirea şi realizarea unei viziuni

pentru turism în ţară şi apoi să furnizeze mediul propice, în special în ceea ce priveşte

infrastructura de personal şi fizică, stimulente pentru investiţii şi fiscale, şi marketing de

destinaţie.

310. Viziunea Guvernului pentru dezvoltarea turismului este neclară pentru sector, în parte

fiindcă punerea în aplicare a Planului General - documentul de politică centrală - nu a fost încă

instituţionalizată în cadrul Ministerului. Nu există nici o unitate sau coordonator pentru a

supraveghea punerea în aplicare a acestuia.

311. Canalele de comunicare sunt slabe în cadrul DG Turistice şi cu alte ministere şi unităţi

Guvernamentale, precum şi cu sectorul privat. Fără comunicaţii îmbunătăţite şi sistematice cu

sectorul turistic privat, acţiunile de orice tip ale Guvernului, vor continua să fie percepute ca

obstacole şi ţara va continua să merite clasificarea foarte scăzută a Forumului Economic Mondial

în materie de transparenţă în elaborarea politicilor (137 din 139). O lipsă de comunicare între

departamente legată de roluri şi obiective în rândul personalului din cadrul Direcţiei de Turism

ameninţă să submineze orice progrese durabile care ar fi posibile.

312. Fiecare departament are un buget, dar nu pare să aibă controlul asupra activităţilor

esenţiale, cum ar fi stabilirea priorităţilor programului, iar ca parte a unei structuri de

serviciu public, de asemenea, are foarte puţin control asupra deciziilor de personal, cum ar

fi recrutarea, angajarea şi încetarea contractului de muncă. Acest lucru a dus la procese

deficitare privind dezvoltarea personalului şi consolidarea capacităţilor. Fără o direcţie strategică,

a fost dificil de a urmări o planificare coerentă şi integrată, în special între regiuni şi guvernul

naţional. Fiecare regiune pare să-şi urmărească propriile planuri şi strategii - deşi, este discutabil

dacă există vreo planificare strategică între o regiune şi comunităţile locale şi între această

regiune şi guvernul naţional.

313. O plângere comună în rândul părţilor interesate din sector, este lipsa de reglementări

clare şi de elaborare clară a reglementărilor. Un lider din domeniu a subliniat faptul că,

uneori, reglementările şi normele din turism au fost contradictorii. Se pare că situaţia este

dezastruoasă şi reflectă clasamentul WEF scăzut al ţării, privind transparenţa în elaborarea

politicilor, aşa cum s-a indicat mai devreme.

87

314. Îndrumarea şi legăturile dintre DG Turistică şi - Institutul Naţional de Cercetare

pentru Dezvoltarea Turismului sunt inadecvate. Având în vedere că Institutul este doar parţial

finanţat de la bugetul MDRT, acesta lucrează atât cu sectorul privat cât și cu MDRT. Statutul lor

ca un grup pentru care cercetarea este externalizată, sau ca un grup de cercetare internă este

neclară. Sectorul turismului ar putea beneficia de această cercetare, dar este împiedicat de lipsa

de: (i) cunoaştere a capacităţilor Institutului; (ii) raza de acţiune a Institutului şi a DG Turistice,

referitor la posibilităţile de cercetare, inclusiv posibilitatea de a efectua studii co-finanţate; şi (iii)

informaţiile de intrare în agenda de cercetare a institutului. Prin urmare, datele nu curg în mod

regulat dinspre sectorul privat şi vice-versa, iar baza statistică pentru analiza pieţei şi a produsului

este slabă şi insuficientă. O lipsă de cercetare şi analiză specifice, bazate pe piaţă, au condus la un

brand slab şi necompetitiv. Va fi foarte dificil să se pună în aplicare noua strategie de marketing

şi planul, fără îmbunătăţiri în colectarea datelor, monitorizare şi măsurarea impactului.

315. Ecoturismul şi strategiile de turism balnear rămân activităţi separate, în afara Master

Planului şi nu sunt integrate în "întregul" abordării turismului de către minister. Deşi

există un potenţial substanţial în special pentru sectorul de spa, acesta nu a demarat, deoarece

sunt necesare investiţii în infrastructură şi facilităţi pentru a se conforma standardelor din UE şi a

deveni mai competitiv. O altă provocare pentru sectorul spa este aceea că locaţiile de spa au

adesea mai mulţi proprietari. Înainte de naţionalizare, imediat după al doilea război mondial,

locaţiile de spa includeau mai multe vile deţinute în mod individual, toate acestea fiind

naţionalizate şi acum sunt revendicate.

4.4.6 Recomandări

Recomandări pe termen scurt

316. Punerea în aplicare în mod sistematic a Master Planului 2007-2026 ca o modalitate de

a asigura un context naţional de planificare strategică pentru dezvoltarea turismului în

România. Master Planul, deşi nu este perfect, este cuprinzător şi oferă un cadru propice pentru

organizarea sectorului şi promovarea oportunităţilor de extindere a turismului.

318. Consolidaţi coordonarea din interiorul Direcţiei Generale, prin consolidarea

comunicării şi raportării între departamente. Aceasta va contribui la îmbunătăţirea

operaţiunilor interne ale DG şi la creşterea lucrului în echipă şi a sinergiilor interne. Şi anume: (i)

Organizaţi întâlniri departamentale şi inter-departamentale programate în mod regulat, astfel încât

colegii să fie sistematic informaţi despre munca celorlalţi, şi (ii) oferiţi instruire pentru

îmbunătăţirea managementului, cunoştinţelor, şi unificarea echipei, între departamente.

319. Efectuaţi o analiză amplă a dezvoltării organizaţionale, pentru a stabili structura

instituţională optimă pentru a atinge obiectivele stabilite pentru DG Turistică şi puneţi în

aplicare activităţile Master Planului gestionate de către Comitetul Director. Oferiţi fiecărui

departament un buget pe care aceştia îl controlează în mod direct, dar cu raportarea şi

responsabilitatea pentru rezultate monitorizate şi evaluate periodic. Fără un oarecare control

bugetar, şefii de departamente nu au fost în măsură să pună în aplicare activităţile cu personalul şi

resursele necesare.

88

320. Instituiţi un sistem regulat de raportare şi monitorizare şi evaluare de către

autorităţile locale şi regionale de dezvoltare a turismului, pentru a asigura coordonarea la

nivel naţional şi inter-regional a planurilor, politicilor şi programelor de dezvoltare a turismului.

Sunt recomandate raportări lunare on-line şi întâlniri trimestriale în persoană. Situaţia actuală este

foarte fragmentată şi, astfel, aproape imposibil de a fi monitorizată şi urmărită.

321. Efectuaţi o evaluare a nevoilor de tehnologie în cadrul Direcţiei Generale Turistice, în

coordonare şi integrat cu restul Ministerului. Actualizaţi tehnologia din cadrul Direcţiei -

hardware, programe, instruire şi suport tehnologic - în special pentru îmbunătăţirea

comunicaţiilor interne, monitorizare şi evaluare a activelor turismului, cercetare de piaţă

îmbunătăţită, colectare de date şi analize. Includeţi instruirea IT pentru personalul din DG

Turistică, astfel încât competenţele să ţină pasul cu tehnologia. Înfiinţaţi o poziţie pentru suport

IT în DG Turistică astfel încât personalul să aibă un expert intern la care să poată apela pentru

rezolvarea problemelor de IT.

322. Înfiinţaţi un consiliu consultativ din cadrul sectorului privat, care să se întâlnească cu

managerii de departament în mod regulat. Consiliul consultativ ar trebui să fie implicat

îndeaproape cu Comitetul director şi în punerea în aplicare a Planului General, inclusiv

dezvoltarea şi punerea în aplicare a programelor de instruire şi educaţie privind ospitalitatea.

Recomandări pe termen mediu

323. Oferiţi personalului acces la resurse de informare şi instruire în scopul de a îmbunătăţi

performanţa şi a extinde învăţarea şi cunoştinţele. În prezent, personalul trebuie să obţină

informaţii şi instruire pe cont propriu, fără sprijin de la DG Turistică. Înfiinţaţi o bibliotecă fizică

şi una virtuală pentru personal. Educaţi personalul cu privire la accesul la biblioteca virtuală a

OMT a Naţiunilor Unite; DG Turistică are acces deplin on-line la această bibliotecă virtuală, care

include resurse care sunt utile pentru toate rolurile în cadrul DG. Extindeţi schimbul de cunoştinţe

şi experienţă cu organizaţiile internaţionale şi organizaţiile naţionale de turism, inclusiv cu

asociaţiile de turism de afaceri.

324. Identificaţi şi reproduceţi cele mai bune practici de management ale administraţiilor

de turism din alte ţări comparabile. DG Turistică nu trebuie să inventeze propriile sale practici

de gestionare şi administrative. Poveştile de succes ale administraţiilor de turism din alte ţări, în

special din UE, ar trebui să fie studiate, analizate şi reproduse.

325. Stabiliţi priorităţi de investiţii clare, legate de turism. Cu fiecare regiune urmărind

propria sa agendă de dezvoltare, oportunităţile de investiţii în turism nu au fost bazate pe

priorităţile de planificare strategică şi pe analiza pieţei. Determinarea sprijinului guvernamental

pentru investiţii trebuie să se bazeze pe criterii obiective şi pe cererea pieţei.

326. Consolidaţi capacitatea Institutului Naţional de Cercetare pentru Dezvoltarea

Turismului pentru a furniza date esenţiale Direcţiei Generale Turistice şi sectorului privat,

în special date legate de punerea în aplicare a Planului General şi a strategiei de marketing şi a

planului. Acest lucru ar putea necesita ca agenda de cercetare a Institutului să fie stabilită în

89

consultare cu mediul privat şi cu DG Turistică. Institutul ar trebui să ia în considerare, de

asemenea, publicarea unui buletin informativ şi menţinerea unui blog de actualizări de cercetare

şi analiză cu privire la tendinţele sectorului care au un impact asupra dezvoltării turismului. Prin

stabilirea unui flux continuu de analiză şi informare, Institutul ar servi mai bine, atât DG

Turistică, şi, de asemenea sectorul turismului. Institutul ar trebui să fie, de asemenea, disponibil

pentru a furniza studii speciale comandate de către reprezentanţii sectorului. Ar trebui să fie

menţinut de către Institut un sistem de informare Naţională pentru Turism, care să colecteze

datele şi alte tipuri de conţinut din cadrul sectorului şi de la organizaţiile sub-naţionale, şi, de

asemenea, să menţină un registru de "patrimoniu al turismului."

327. Organizaţi o conferinţă anuală naţională pentru dezvoltarea turismului, marketing şi

promovare, pentru a ajuta la generarea unei mai bune cooperări la nivel inter-municipal,

inter-regional şi naţional. Cu o lipsă de coordonare între regiuni, comunităţi şi autorităţile

naţionale, a fost aproape imposibil să fie menţinută informarea cu privire la dezvoltarea

turismului în întreaga ţară.

328. Regulamentele şi normele ar trebui să consolideze, mai degrabă decât să slăbească

dezvoltarea turismului. Cu toate acestea, după cum s-a menţionat mai sus, România s-a situat pe

locul 137 privind transparenţa în elaborarea politicilor, şi, prin urmare, în elaborarea

reglementărilor. Trebuie să fie realizată o analiză a reglementărilor şi a normelor, în special în

ceea ce priveşte simplificarea acordării licenţelor în cadrul sectorului turistic. Solicitaţi date de la

titularii de licenţe şi potenţialii licenţiaţi privind simplificarea.

90

5. Analiza Bugetului şi Managementul Financiar

329. Principalele activităţi ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT) în

domeniul execuţiei bugetare includ: (i) planificarea financiară şi eliberarea fondurilor în cursul

anului; (ii) procesarea plăţilor; (iii) contabilitate şi raportare; (iv) control financiar intern; şi (v)

audit intern. Aceste responsabilităţi sunt împărţite între Direcţia Generală Economică şi

Administrativ (DG-EA), responsabilă pentru primele 4 activităţi, şi Unitatea de Audit Intern,

responsabilă pentru funcţia de audit intern.

5.1 Direcţia Generală Economică şi Administrativ (DG-EA)

330. DG-EA gestionează eliberarea de fonduri şi, prin urmare, joacă un rol esenţial în execuţia

bugetară şi în planificarea financiară, în plus faţă de funcţiile sale în programarea cheltuielilor şi

elaborarea bugetului.

331. Această Direcţie Generală cuprinde patru departamente: a) Financiar-Contabilitate ; b)

Finanţare Bugetară; c) Planificare şi Buget, şi d) Logistică, cu două divizii: administrativ şi flota

auto. Funcţiile controlului financiar preventiv intern sunt organizate în cadrul DG-EA conform

legislaţiei. DG-EA este condusă de Directorul General, care raportează către ministrul MDRT şi

către Secretarul General; acesta este responsabil pentru activităţile financiare, economice şi

administrative, precum şi de alte activităţi transversale. Structura de personal a DG-EA pare a fi

adecvată, cu 54 de membri ai personalului în exerciţiu (din totalul de 58 de posturi de personal

incluse în Organigrama DG-EA). Deşi structura de personal a DG-EA nu are deficienţe majore,

singurul inconvenient semnificativ îl reprezintă lipsa unui Şef pentru departamentul Financiar-

Contabilitate.

5.2 Bugetul şi Sursele de Finanţare ale MDRT

332. În 2010, MDRT a gestionat măsuri administrative finanţate printr-o alocare bugetară de

aproximativ 4,65 miliarde lei, din care 2,1 miliarde lei au reprezentat partea bugetului de stat

administrată de către DG-EA (a se vedea tabelul 5.1 pentru bugetul MDRT). Mai mult de 65 de

procente din buget sunt dedicate plăţilor prin transfer referitoare la UE, finanţate din fondurile

UE (în principal, Fondul European de Dezvoltare Regională) şi co-finanţarea de la bugetul de

stat. Restul de 35 de procente din buget acoperă în primul rând transferurile inter-agenţii pentru

programele finanţate la nivel naţional (25 de procente) şi alte alocări de la bugetul de stat (10

procente) pentru cheltuieli operaţionale şi investiţiile de capital aleMDRT şi alte entităţi de stat.

333. Conform reglementărilor de management financiar în vigoare, gestionarea programelor

finanţate la nivel naţional şi a activităţilor cheie sprijinite de UE se efectuează de către unităţi

bugetare diferite (DG-EA pentru toate mandatele finanţate de la bugetul de stat, şi Autorităţile de

Management şi AN pentru programele UE).

334. În 2010, MDRT a primit finanţare din partea UE, din următoarele surse principale:

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), care a reprezentat 84 la sută din

finanţarea de la UE a MDRT. FEDR are ca scop consolidarea coeziunii economice şi

sociale în Uniunea Europeană prin corectarea dezechilibrelor dintre regiunile sale, prin

91

finanţarea de ajutoare directe pentru investiţii, infrastructură, instrumente financiare şi

măsuri de asistenţă tehnică. FEDR poate interveni în cele trei obiective ale politicii

regionale, şi anume convergenţa, competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă,

şi, de asemenea, Cooperarea Teritorială Europeană;

Alocările rămase din fondurile de pre-aderare a României (în principal PHARE) au

reprezentat 11 la sută din finanţarea MDRT primită de la UE;

Alocările în cadrul Iniţiativei Europene de Vecinătate şi Parteneriat (IEVP) au

reprezentat 3 la sută din finanţarea MDRT primită de la UE. Alocarea se referă la

Cooperarea Transfrontalieră şi programele internaţionale cu ţările eligibile IEVP (ENPI)

(de exemplu, statele riverane Mării Negre, Ucraina, Republica Moldova);

Alocările de la Instrumentul de Asistenţă pentru Pre-aderare (IPA) au reprezentat 1 la

sută din finanţarea MDRT primită de la UE. Aceste fonduri sunt obţinute în scopul

cooperării trans-frontaliere cu Serbia.

335. Un procentaj de aproximativ 75 la sută din alocările de fonduri de la UE pentru

MDRT este administrat în cadrul unui program operaţional unic, şi anume Programul

Operaţional Regional (POR). Plăţile prin transfer în cadrul acestui program sunt acordate în

special în următoarele scopuri: (i) Sprijinirea dezvoltării durabile a polilor urbani de creştere (Axa

1); (ii) Îmbunătăţirea infrastructurii de transport regionale şi locale (Axa 2); (iii) Îmbunătăţirea

infrastructurii sociale (Axa 3); (iv) Consolidarea mediului de afaceri regional şi local (Axa 4); (v)

Dezvoltarea durabilă şi promovarea turismului (Axa 5) şi (vi) Asistenţă tehnică (Axa 6).

336. Ca şi în cazul altor ministere analizate, structura bugetară şi sistemul contabil actuale

sunt în conformitate cu cerinţele prevăzute de legea finanţelor publice. Bugetul este în

principal un buget funcţional, în conformitate cu legislaţia şi cu cerinţele de raportare ale

Ministerului Finanţelor Publice (MFP), şi cu strategia pe termen mediu elaborată de MFP (vezi

tabelul 5.1).

337. Cu toate acestea, structura acestui buget limitează utilitatea acestuia ca instrument de

alocare strategică a resurselor, de gestionare eficientă, de măsurare a performanţei şi de

responsabilitate. Aceasta nu permite o delimitare clară şi uşor de citit a cheltuielilor între

minister şi unităţile individuale subordonate, nici o distincţie între bugetarea pentru activităţile

curente, plata datoriilor anterioare, sau activităţi viitoare incerte. De asemenea, aceasta nu

precizează care departament este responsabil pentru care buget. Utilizarea parametrilor de

performanţă este într-un stadiu primar şi orientată spre rezultate , mai degrabă decât pe

implementarea de obiective strategice. Aceasta implică, prin urmare, foarte puţină

responsabilitate şi feedback insuficient privind implementarea şi performanţa, şi face prea puţin

pentru a informa conducerea cu privire la întrebări strategice simple, cum ar fi costurile

administrative ale producerii principalelor programelor de politici administrative.

338. Începând cu ciclul bugetar 2011, o prezentare succintă a programelor de politici

administrative este anexată la bugetul anual, cu scopul de a facilita alocarea strategică a

resurselor. Cu toate acestea, structura bugetară aplicată la nivelul administraţiei româneşti

rămâne funcţională şi nu programatică.

92

Tabelul 5.1 Bugetul MDRT pe 2010 pe Surse de Finanţare

2010

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului Bugetul de

Stat

[milioane

RON]

Finanţate UE

[milioane

RON]

Cota din

totalul

bugetului

administrat

[%]

TOTAL 2.078.966 2.569.348 100,0%

Resurse de la UE

- transferuri FEDR

- transferuri ENPI

- transferuri IPA

- transferuri fonduri de Pre-Aderare

2.569.348

2.165.788

82.071

19.714

301.755

55,3%

46,6%

1,8%

0,4%

6,5%

Alocările de la bugetul de stat pentru transferuri

finanţate de UE

470.758 10,1%

Alocările de la bugetul de stat pentru programele

cu finanţare naţională

- Transferuri Inter-Guvernamentale

- Alte Transferuri

1.164.219

843.751

320.468

25,0%

18,2%

6,9%

Alte alocări de la bugetul de stat

- Alte programe/activităţi cu finanţare externă

- Cheltuieli de Investiţii

- Cheltuieli recurente

- Altele

443.989

172.310

138.206

83.673

49.800

9,6%

3,7%

3,0%

1,8%

1,1%

Notă: În plus, MDRT a bugetat 185 milioane RON din venituri proprii

Sursa: Departamentul Buget al MDRT

339. Utilitatea anexei bugetului este limitată de o fragmentare relativ ridicată a

delimitărilor programului: Formularea şi executarea bugetului pentru Ministerul Dezvoltării

Regionale şi Turismului sunt structurate în prezent, de-a lungul unei liste voluminoase de mai

mult de 30 de programe, care includ programe de investiţii în sistemele de apă şi de canalizare,

pentru reabilitarea termică a clădirilor de locuit, clădiri pentru tineri sau locuitorii rromi / locuinţe

de rrromi, de reducere a riscului seismic, de investiţii în turism şi promovarea şi dezvoltarea

turismului şi a infrastructurii sportive, precum şi programe de susţinere a creşterii economiilor

personale alocate pentru construirea sau reabilitarea structurilor rezidenţiale.

340. Deşi această analiză funcţională nu a inclus o analiză financiară detaliată a programelor

individuale, o structură simplificată de elaborare a bugetului ar consolida gestionarea şi

supravegherea programelor din cadrul politicii.

93

341. Programele iniţiale detaliate în anexa la buget nu includ indicatoride performanţă a

programului. În mod ideal, atât programele cât şi sub-programele ar fi însoţite de un set selectiv

de indicatori cheie de performanţă, pentru a corela bugetul de funcţiile de management al

performanţei din cadrul Ministerului (a se vedea caseta 5.1). Aceşti indicatori ar ajuta la

monitorizarea bugetului operaţional, la transpunerea priorităţilor strategice în priorităţile

bugetare, sau la justificarea alocărilor bugetare pentru ciclurile bugetare ulterioare.

342. În cele din urmă, MDRT ar beneficia de o trecere la o abordare a bugetului pe

programe. Aceasta, împreună cu un proces reînnoit de formulare bugetară, ar asigura o utilizare

mai strategică şi eficientă a resurselor limitate prin consolidarea alocărilor strategice şi

promovarea descentralizării competenţelor de luare a deciziilor. S-ar crea, de asemenea, mai

multă responsabilitate, s-ar stimula monitorizarea financiară şi feedback-ul, şi ar furniza

informaţii pentru elaborarea bugetului pentru următorul ciclu bugetar. Bugetarea programatică ar

permite Ministerului să coreleze în mod clar bugetul cu priorităţile sale. Aceasta ar defini

obiective pentru fiecare program, iar bugetul său de sprijin ar fi în concordanţă cu obiectivele

măsurabile. Aceasta ar lua în considerare calendarul de implementare a programului şi ar

identifica departamentele sau agenţiile responsabile pentru execuţia bugetului şi rezultate. Un

format de bugetare programatica ar îmbunătăţi, de asemenea, procesul de elaborare, deoarece ar

identifica mai uşor punctele de optimizare strategică. In loc de a primi cereri de la agenţiile

subordonate bazate în principal pe nivelul cheltuielilor curente, şi a încerca să împartă echitabil

resursele limitate, conducerea Ministerului şi unitatea sa de politică ar stabili orientări clare de

prioritate, anual, într-o strategie de cheltuieli pe termen mediu actualizată continuu. Aceste

directii prioritare ar ajuta, la rândul lor, agenţiile şi direcţiile, pentru a propune un buget.

Abordarea bugetului pe programe ar îmbunătăţi, de asemenea, mecanismul de consultare şi ar

împuternici fiecare unitate de gestionare să elaboreze şi să fie responsabilă pentru propriul buget.

O comisie de lucru a conducerii ministerului ar lua apoi deciziile bugetare finale.

5.3 Procesul de formulare a bugetului

343. Procesul de elaborare a bugetului în MDRT este similar cu alte ministere. De regulă, MDRT

propune un buget iniţial MFP, bazat pe estimări şi strategii ale Ministerului şi ale unităţilor sale

Caseta 5.1: Un exemplu de bugetare a programului bazat pe performanţă: Slovacia.

Toate liniile bugetare din ministerele de resort din Slovacia sunt asociate cu indicatori de performanţă de bază

(cei mai mulţi dintre ei calitativi). Progresul înregistrat în realizarea obiectivului este monitorizat îndeaproape.

Analize efectuate la mijlocul anului evaluează progresul în atingerea obiectivului. Activităţile cu risc de

nerealizare sunt puse sub o monitorizare atentă şi supraveghere din partea managementului. Un sistem de

sancţiuni pentru poziţiile bugetare neperformante este în vigoare şi se aplică de asemenea instituţiilor

subordonate sau asociate care primesc sprijin bugetar. Agenţiile şi instituţiile susţinute de la buget se confruntă

cu riscul de a trebui să restituie contribuţiile bugetare, în cazul neatingerii obiectivelor definite, prevăzute în

contractele lor bazate pe performanţă; o consecinţă a unei lipse de performanţă repetate ar putea fi întreruperea

sprijinului bugetar. În general, aplicarea strictă a bugetuluiprogramatic bazat pe performanţă, a contribuit

în mod substanţial la calitatea monitorizării şi gestionării capitolelor bugetare.

Sursa: Slovacia 2008 Analiza Cheltuielilor Publice, Banca Mondială

94

subordonate, dar nu neapărat ghidat de cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). MDRT

negociază apoi pachetul final la nivelul Guvernului central. După aprobarea legii bugetului anual,

autorităţile subordonate MDRT care vor efectuacheltuieli (ordonatori) întocmesc planuri

trimestriale de execuţie a bugetului, care sunt verificate de DG-EA şi în cele din urmă aprobate

de către ministru. Ordonatorii principali, repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul

lor propriu şi pentru entităţile sau unităţile publice subordonate lor, care sunt gestionate de

ordonatori secundari sau terţiari.

Figura 5.1: Limitele trimestriale ale cheltuielilor, 2010/11

344. Administrarea şi elaborarea bugetului pentru programele finantate de UE şi cele

naţionale prezintă un potenţial semnificativ pentru o mai bună integrare. Elaborarea şi

planificarea bugetului urmează în prezent o abordare bi-polară între programele sprijinite

de UE şi cele naţionale. Singurele programe pentru care informaţiile pentruplanificarea bugetara

sunt consolidate, sunt programele sprijinite de UE, din două motive: (i) cheltuielile de bază în

cadrul fondurilor structurale, sunt executate prin intermediul a două agenţii subordonate; şi (ii)

arhitectura financiară care stă la baza acestor programe este supusă unor norme de gestiune

financiară mult mai clare şi programelor multianuale convenite cu Comisia Europeană.

Elaborarea bugetului pentru programele naţionale, cu toate acestea, nu reflectă în mod clar

priorităţile strategice pe termen mediu, dar mai ales, pare a fi o funcţie de alocare semi-constantă

0

200

400

600

800

1,000

Q1 Q2 Q3 Q4

mil

lio

n R

ON

Plafoane trimestriale 2010

Sume solicitated de MDRT Sume alocate de MFP

0

200

400

600

800

1,000

1,200

Q1 Q2 Q3 Q4

mil

lio

n R

ON

Plafoane trimestriale 2011

Sume solicitate de MDRT Sume alocate de MFP

95

a cheltuielilor din anul precedent. Această abordare tinde să ducă la creşteri regulate ale

cheltuielilor, dar nu în mod necesar şi la eficienţă crescută20

.

345. Se pare că există puţină consolidare sistemică a informaţiilor cu privire la pachetul întregului

buget la nivel operaţional. O consecinţă potenţială este faptul că bugetul şi activităţile de

planificare a activităţilor, nu reflectă în mod suficient perspectivele şi priorităţile la nivel de

sector.

346. Limitele trimestriale de cheltuieli se pare că nu constituie o constrângere abilă pentru

execuţia bugetară. Ca şi în cazul altor ministere de resort, datele din 2011 sugerează o

îmbunătăţire semnificativă în îndeplinirea de către MFP a nevoilor bugetare trimestriale ale

ministerelor de resort. Acest lucru este valabil mai ales în comparaţie cu 2010, care a arătat

probleme de subfinanţare în prima parte a anului şi suprafinanţare în ultimul trimestru (vezi

figura 5.1). Cu toate acestea, şi spre deosebire de alte ministere de resort (de exemplu, Ministerul

Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în cadrul căruia plăţile de sprijin pentru veniturile agricultorilor

sunt datorate de-a lungul unui plan mandatat de CE), nepotrivirile trimestriale în alocările MDRT

nu implică sancţiuni financiare de către CE.

5.4 Executia bugetara

5.4.1 Planificarea financiară şi alocarea de fonduri pe parcursul anului

Procedura de alocare

347. După aprobarea legii bugetului anual, autorităţile principale de cheltuieli

(ordonatori) întocmesc planuri trimestriale de punere în aplicare a proiectului de buget,

care sunt verificate de DG-EA şi aprobate de către ministrul MDRT. Principalele autorităţile

de cheltuieli includ preşedinţii agenţiilor subordonate, şefii altor autorităţi publice şi agenţii

specializate şi şefii de entităţi publice autonome şi ale întreprinderilor de stat. Odată ce planurile

trimestriale de execuţie a bugetului sunt aprobate, ordonatorii principali repartizează creditele

bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru entităţile publice sau unităţile ai căror şefi sunt

autorităţi secundare sau terţe de cheltuieli. Autorităţile secundare de consum/ cheltuieli distribuie

apoi creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru autorităţile lor subordonate

terţiare de cheltuieli.

348. Pentru a asigura o execuţie bugetară prudentă, ordonatorii principali sunt obligati

să aloce în planul lor de execuţie a bugetului 10 la sută din finanţarea aprobată ca rezervă,

cu excepţia cheltuielilor de personal şi a fondurilor aferente obligaţiilor externe, care sunt

distribuite în întregime. Această rezervă este distribuită pe durata semestrului al doilea al anului.

20

Elementele ne-strategice în elaborarea bugetului s-au raportat a fi crescut ca urmare a trecerii impuse de MFP în

2010, de la limitele generale de cheltuieli trimestriale, la stabilirea plafoanelor pe o bază per-titlu. Acestea din urmă

au fost raportate a coincide în mare măsură cu alocările din perioada anterioară, sugerând astfel o abordare destul de

mecanică a alocării.

96

Alocarea fondurilor

349. Numerarul este eliberat prin ―deschidere de credit‖ lunară. În fiecare lună,

ordonatorii prezintă mai multe cereri către DG-EA pentru eliberarea de numerar, care ar trebui să

fie în conformitate cu limita de cheltuieli trimestriale. Aceste cereri sunt însoţite de o notă care

prezintă operaţiunile care vor fi finanţate. După ce aceste cereri sunt verificate, "deschiderile de

credit" sunt autorizate şi disponibilitatea de numerar este eliberată către autorităţile ordonatoare

principale. Aceste ―deschideri bugetare‖ sunt înregistrate în sistemul de plată al trezoreriei. Apo,

fondurile sunt distribuite în cascadă catre ordonatori..

350. DG-EA controlează riguros alocarea de credite, prin combinarea de limite

trimestriale de numerar şi deschideri lunare de credite. Aceste controale pot ajuta la

menţinerea controlului asupra fondurilor atunci când bugetul nu este bazat pe estimări realiste ale

veniturilor. Cu toate acestea, acest proces necesita mult timp şi implică un număr mare de

controale şi verificări. Procesul afectează în mod negativ gestionarea cheltuielilor la cel mai

scăzut nivel administrativ, atunci când distribuţia ―deschiderilor de credit‖ în cadrul MDRT este

aprobată cu unele întârzieri. Riscă de asemenea generarea de arierate în cazul în care alocarile

de fonduri nu iau în considerare calendarul de plată aferent angajamentelor existente, sau în cazul

în care fondurile sunt limitate din cauza constrangerilor bugetare.

5.4.2 Procesarea Plăţilor

351. MDRT are un sistem eficient de Cont Unic de Trezorerie. Toate tranzacţiile în

numerar sunt canalizate prin intermediul contului de Trezorerie de la Banca Centrală, cu excepţia

tranzacţiilor în valută străină, care sunt procesate de către băncile comerciale. Conturile MDRT şi

ale entităţilor subordonate sunt ţinute în Trezorerie. Plăţile sunt efectuate în aceste conturi prin

intermediul sistemului informatic al Trezoreriei, de obicei în cadrul unei singure zile. Entităţilor

subordonate le lipseşte un sistem eficient de monitorizare a faptului că fondurile au fost puse la

dispoziţia lor şi se bazează foarte mult pe controalele frecvente informale prin telefon cu

personalul financiar MDRT şi cu Trezoreria, pentru a confirma disponibilitatea fondurilor.

352. Ordonatorii trebuie să aducă ordinele de plată la birourile locale de Trezorerie. Această

procedură, cerută de Legea privind finanţele publice (500/2002), este greoaie, indelungată şi

implică multedocumente şi semnături. Până în prezent, problemele legate de autorizaţie legală

pentru semnătura electronică, împiedică automatizarea transmiterii ordinelor de plată de la

ordonatori la sucursalele Trezoreriei. La sucursalele Trezoreriei, ordinele de plată sunt, în

general, scanate (un ordin de plată include un cod de bare) sau prelucrate manual pentru a fi

înregistrate în baza de date a Trezoreriei.

353. Direcţia Generală monitorizează îndeaproape respectarea planurilor de buget şi de

achiziţii publice, pentru a evita supra-încărcarea bugetului. Execuţia bugetară, în principal

pentru mandate finanţate de la bugetul de stat, este monitorizată îndeaproape de către DG-

EA şi sunt furnizate rapoarte regulate (săptămânale) către superiori şi managerii

operaţionali din cadrul ministerului. Diferitele unităţi de consum au propria lor monitorizare

de buget iar Direcţia Generală primeşte informaţii actualizate despre datele de absorbţie a

fondurilor.

97

354. Cu toate că DG EA produce o cantitate relativ voluminoasă de date care este circulata

managementului MDRT, formatul şi conţinutul acestor informaţii pot să nu fie cele mai adecvate

pentru monitorizarea managementului şi pentru acţiune. Acest raport nu trebuie să fie o

declaraţie contabilă cu privire la diferitele linii bugetare, dar trebuie să conţină indicatori care sa

ajute managementul să ia decizii strategice (cum ar fi realocările), să îşi concentreze atenţia pe

monitorizarea îndeaproape (portocaliu) sau pentru intervenţie (roşu) şi de ajutor în oferirea unui

feedback pentru formularea bugetului pentru anul următor (caseta 5.2).

355. MDRT are o anumită flexibilitate in realocarea fondurilor pe tot parcursul anului, dar nu

este clar dacă realocările se fac pe baza priorităţilor strategice şi cu o coordonare sistematică din

partea managementului. Ministerul este supus unui set detaliat de reglementări cu privire la

realocarea bugetului. Unele cheltuieli pot fi realocate oricând (de exemplu, între agenţiile

subordonate, dar în cadrul acelorasilinii bugetare), unele pot fi realizat numai după 30 iunie (între

capitolele bugetare) şi în anumite limite. Dincolo de aceste limite, realocarile necesită rectificare

bugetara. Pentru Minister, acest aspect duce la o nevoie de a ―microgestiona‖ structura de

cheltuieli a diferitilor ordonatori.

5.5 Contabilitate şi Raportare

356. Titularii principali, secundari, terţiari ai bugetului de stat şi alte entităţi guvernamentale

folosesc contabilitatea de angajamente (de exemplu, acestea justifică deprecierea activelor

imobilizate). Există o diagramă unificată de conturi pentru unităţile administraţiei publice

centrale şi locale. În perioada 2003-2010 guvernul a implementat 18 Standarde Internaţionale de

Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS), standarde de contabilitate de angajamente (dintr-

un total de 31 standarde actuale). Consolidarea implementării acestor standarde şi implementarea

altor standarde IPSAS va necesita formare suplimentara şi supraveghere atentă. Acest aspect

este abordat separat de către bancă, prin acordarea de asistenţă tehnică cu Ministerul Finanţelor

Publice (MFP), şi va avea impact asupra MDRT în viitor.

Caseta 5.2: Raport model pentru performanța bugetului de management

JUNE 2011 MONTHLY REPORT May Target May Actual June Target June Actual

Absorption rate of ERDF annual envelope 24% 15% 34% 32%

… 75% 72% 96% 96%

Actual over planned overall budget execution 46% 50% 63% 62%

Actual over planned administrative cost execution 42% 40% 50% 49%

- Program 1 42% 43% 50% 55%

- Program 2 42% 45% 50% 60%

… 42% 42% 50% 44%

Admin. Cost of Program 1 as % of disbursement 8% 7% 4% 5%

Admin. Cost of Program 2 as % of disbursement 4% 5% 4% 3%

EU Contestations as % of disbursement 3% 7%

Overall % of performance indicators on target 90% 86% 90% 91%

- Program 1 90% 95% 90% 92%

- Program 2 90% 70% 90% 95%

… 90% 90% 90% 91%

98

357. MDRT şi ordonatori principali pregătesc situaţii financiare trimestriale şi anuale. MDRT

consolidează aceste situaţii financiare, care sunt apoi centralizate de către Direcţia Generală

pentru Metodologia Contabilă în Instituţii Publice, în cadrul MFP prin intermediul unui software

dedicat. Rapoartele trimestriale sunt trimise PIAMGD în termen de 45 până la 60 de zile de la

sfârşitul trimestrului în curs de verificare. În paralel sistemul informatic al Trezoreriei poate

produce rapoarte de executie bugetara conform contabilitatii pe bază de numerar, aproape în timp

real.

5.6 Contabilitate financiară şi sisteme software de raportare

358. MDRT utilizează un sistem software dezvoltat pentru funcţiile sale de management

financiar. Sistemul principal utilizat este software-ul de management financiar dezvoltat de o

companie românească, Aseco, care are aproape toate modulele standard incluse într-un Sistem

Informatic Financiar Integrat, şi anume contabilitate, raportare, contracte şi achiziţii publice,

mijloace fixe, stocuri, logistica, funcţiile de trezorerie şi altele. Firma furnizează de asemenea

servicii de instructaj adecvate şi există manuale de sistem disponibile ca ajutor online. Există şi

un contract de întreţinere încheiat între firma de software şi se efectuează actualizări regulate ale

sistemului. Cu toate acestea, software-ul este utilizat doar la sediul MDRT şi alte câteva entităţi,

şi nu în cadrul întregii structuri de dezvoltare regională şi nici la nivel de sector.. În plus,

transferul de date din software-ul MDRT în formatul necesar pentru MFP, PIAMGD are loc

manual, pe baza balantei de verificare a MDRT; informaţiile sunt puse pe hârtie în formatul

solicitat de către MFP şi apoi încărcate in sistem. Procesul necesită timp şi este predispus la

erori. Ar fi de dorit imbunătăţirea interfeţei software-ului MDRT pentru a permite un transfer mai

uşor către MFP..

5.7 Controale Financiare cu privire la Executia Bugetară

359. Legea nr. 500 cu privire la finanţele publice defineşte patru strategii de execuţie

bugetară (norme ALOP – angajament, verificare, ordin de plată şi plată (şi subliniază

principiul de separare a taxelor. Există proceduri de de control intern în cadrul MDRT.

Sistemul de control financiarpreventiv (ex-ante) realizat de MDRT este următorul:

controlorii financiari interni, care efectuează controlul financiar anterior al

tuturorcheltuielilor (angajamente, deschiderea de credit şi ordine de plată- ordonanţare);

acestea sunt reglementate de norme proprii de control financiar preventiv;

MDRT este supus controlorilor "delegaţi" de MFP care ţin de personalul Unităţii

Centrale de Armonizare (CHU) a Ministerului Finanţelor Publice Centrale , pentru

managementul financiar şi control. Ei vor efectua controale financiare privind tranzacţiile

care depăşesc o anumită sumă, care este, în general, în intervalul a 25.000 de lei pentru

fondurile bugetului de stat. Aceste tranzacţii sunt transmise unui sistem "dublă viză" ,

constând atât din viză internă a controlorilor financiari proprii, "preventivă", şi viza

controlorilor "delegaţi" MFP. Această limită este semnificativ mai mică decât limita

similară pentru fondurile UE, care este de 200,000 Euro, rezultând într-un număr

substanţial mai mare de tranzacţii cu fondurile bugetului de stat, care sunt supuse

controlorilor delegaţi, chiar dacă valorile lor sunt relativ scăzute.

99

360. Sistemul "dublu viză" creşte birocraţia şi riscurile de a face ca ministerele de resort să

creadă că sunt scutite de cerinţele lor de responsabilitate, pentru că tranzacţiile lor sunt verificate

ex-ante de către un operator MFP. Ministerul Finanţelor Publice intenţionează să elimine

controalele delegate financiare în cadrul ministerelor de resort, până în decembrie 2012. După

această dată, numai controlorii financiari care raportează ministerelor de resort vor mai efectua

controale preventive. Această măsură dezirabilă poate necesita alte acţiuni pentru a consolida

controlul intern în ministerele de resort, care pregătesc un program de lucru în acest scop. MPF

CHU pentru managementul financiar şi control vor fi obligate să evalueze şi să monitorizeze

aceste programe. Începând cu luna martie 2011, MDRT este încă printre ministerele care sunt

supuse vizei controlorului financiar delegat MFP.

5.8 Audit Intern

361. Unitatea de audit intern în cadrul MDRT este stabilită în conformitate cu Legea cu privire

la Audit Public Intern (672/2002). Această unitate de audit intern este monitorizată de Unitatea

Centrala de Armonizare MFP pentru audit intern, care evaluează planul de lucru pentru auditul

intern şi metodologia aplicabila, desfăşoară activităţi de formare şi participă la auditurile

sectoriale care implică mai multe ministere.

362. Departamentul de audit intern în MDRT este relativ bine organizat şi are o

capacitate mai mare comparativ cu structura de audit intern a altor ministere de resort, cu o sfera

larga de competenţe, experienţa şi calificări în rândul auditorilor interni. Cu toate acestea,

departamentul se confruntă încă cu unele probleme de audit intern care sunt generice la nivelul

întregii ţări, şi anume vizibilitatea redusă a auditului intern (din 2010 reorganizat de la o direcţie

într-un compartiment); personalul s-a redus de la aproximativ 15 , la zece persoane , cu selecția

unui nou auditor de abia începuta; bugetele de formare reduse, care împiedică posibilitatea de a

asigura șanse adecvate de dezvoltare profesională continuă (cerinţa minimă CPD nu a fost

îndeplinită în cursul anului 2010, dar situaţia s-a îmbunătăţit în anul 2011); timp îndelungat

necesar pentru punerea în aplicare a recomandărilor ca urmare a constatărilor de audit intern;

nevoie de o mai bună cooperare cu Autoritatea de Audit cu scopul de a îmbunătăţi şi eficientiza

activităţile de audit intern referitoare la programele finanțate de UE.

363. Unele probleme cu privire la formularea și executia bugetului sunt clar

multisectoriale prin natural lor și ar necesita o modificare adusă legislației sau

reglementărilor. Cu toate acestea, MDRT a reușit deja să construiască mai multe instrumente

interne de gestionare a bugetului, în cadrul juridic actual. In loc să aştepte modificarea legii

finanţelor publice, MDRT poate începe construirea unui instrument intern de bugetare pe

programe, care ar facilita elaborarea bugetului strategic, cu monitorizare şi responsabilitate faţă

de obiectivele programului. În loc de a construi un buget program bazat pe bugete funcţionale

oficiale, MDRT ar putea pune în aplicare un proces de bugetare programatica, care ar fii apoi

baza pentru bugetul funcţional pentru MFP. Un astfel de program ar include prioritățile strategice

ale MDRT, indicatori de rezultat, bugetul detaliat şi numărul de angajaţi, şi ar identifica ce

departament este responsabil de implementare. Acesta ar trebui să permită actualizări regulate si

clare şi nu numai pe indicatori sectoriali, ci şi asupra performanţei procesului.

100

5.9 Recomandări

364. Un sumar al recomandărilor pentru formularea bugetului și executarea bugetului

găsiți mai jos:

365. Recomandări pe termen scurt:

Angajarea unui candidat calificat în departamentul financiar- contabilitate, cât mai repede

posibil;

Îmbunătățirea interfeței software pentru raportarea către MFP;

Creșterea capacității de audit intern;

MFP să ia în considerare creșterea limitei fondurilor pentru controlul delegat pentru

bugetul de stat pentru MDRT;

MFP să elimine deschiderile de credit;

Echipa de management, cu ajutor de la DG-EA, sa produca un raport financiar lunar uşor

de citit, uşor de actualizat, cu indicatori de performanţă, pentru a ajuta managementul să

ia decizii strategice, semnale necesare pentru intervenție și pentru a ajuta în furnizarea de

feedback pentru formularea buget viitor. Raportarea și formularea bugetară ar trebui să

acopere atât programele naționale cât și programele finanțate UE, pentru a furniza o

privire strategică de ansamblu asupra resurselor / programelor gestionate de MDRT.

366. Recomandările pe termen mediu - până la termen lung includ:

Luarea în considerare a rulării sistemului de management financiar la nivelul întregului

sector;

MFP să elimine controlerii delegați ex -ante până în 31 decembrie 2012;

MFP să sporească implementarea IPSAS:

Guvernul să adopte și să implementeze legislația cu privire la semnătura electronică.

Trecerea la o abordare de bugetare programatica cu indicatori de performanță, care împreună cu

un proces nou de formulare bugetara, ar asigura o utilizare mai strategică și mai eficientă a

resurselor limitate prin creșterea alocărilor strategice și promovarea descentralizării puterii

decizionale.

101

6. Analiza Achizițiilor Publice

6.1 Analiza Procedurilor de Achiziții Publice

367. Procedurile de achiziţii publice din România sunt reglementate prin (i) cele mai recente

directive ale Uniunii Europene, inclusiv OUG nr. 34/2006, cu privire la atribuirea contractelor de

achiziţie publică, contractelor de concesiune de lucrări publice, şi a contractelor de concesiune de

servicii, si (ii) legea cu privire la achiziţii publice (LAP) cu modificările și completările

ulterioare. Aceste directive sunt obligatorii pentru toate achiziţiile de bunuri, servicii şi lucrări

efectuate de către autorităţile contractante care acţionează în sectorul public sau privat şi în

sectorul de utilități. În România, atribuirea contractelor de achiziţie publică este supuse unor

principii de non-discriminare, tratament egal, recunoaştere reciprocă, transparenţă,

proporţionalitate, utilizare eficientă a fondurilor publice şi asumarea responsabilităţii, principii

comune ţărilor membre ale Uniunii Europene. (Vezi anexa 6.1, Cadrul Legal pentru Achiziții

Publice).

368. Cele mai importante părți interesate din sectorul achizițiilor publice şi care aplică LAP

sunt prezentate în tabelul 6.1. Categoriile de autorități contractante recunoscute de către LAP sunt

prezentate în tabelul 6.2. iar interacțiunile complexe ale procesului de achiziție între părți

interesate și autorități contractante se prezintă în anexa 6.2.

Tabelul 6.1: Părți Interesate în Achizițiile Publice

Parte Interesată Roluri: Funcţii

Autoritatea Națională pentru

Reglementarea și Monitorizarea

Achizițiilor Publice

(ANRMAP)

Organism de

reglementare

Dezvoltă politici pentru achiziţii publice

Oferă suport zilnic şi consultanţă pentru autorităţi

contractante

Monitor

electronic

Monitorizează publicarea tuturor anunţurilor de

contractare

Control ex-post

Controlează procedura de acordare a contractelor –

Funcţie ex-post

Împuternicit pentru a anula contractul în cazul încălcării

LAP.

Ministerul Finanţalor Publice –

Unitatea Centrală pentru

Verificarea Achiziţiilor Publice

(UCVAP)

Control ex-ante Verifică procedurile cu privire la procesele de acordare

de contracte de achiziţii publice

Consiliul Naţional pentru

Soluţionarea Contestaţiilor

(CNSC)

Organism de

remediere

Conduce activtăţi administrative – jurisdicţionale prin

rezolvarea plângerilor pe durata procedurilor de achiziţie,

înainte de semnarea contractului.

Curtea de audit (CdeA) Ex-post control Exercită controlul şi auditul extern pentru fonduri

structurale.

Centrul Naţional de Management

al Societăţii Informaţionale -

operator al Sistemului electronic

Operator al

sistemului

electronic

Oferă facilităţi tehnice pentru autorităţile contractante

pentru punerea în aplicare a procedurilor de atribuire, în

parte sau în totalitate prin intermediul sistemului de

102

de achiziţii publice (SEAP) achiziţii publice electronice: Sistemul electronic pentru

achiziţii publice

Tabelul 6.2: Autorităţi Contractante

Sector Autorităţi Contractante Categorii de autorităţi contractante

Clasice sau

publice

Entităţi de stat

Instituţii / autorităţi publice la nivel central

Instituţii publice la nivel local

Instituţii / autorităţi publice la nivel regional

Entităţi care fac obiectul a

administraţiei publice, special

create pentru a livra bunuri

publice, fără interese

industriale sau comerciale

Organisme finanţate în principal de către instituţiile publice

sau de către un alt organism în temeiul administraţiei

publice

Organismele aflate în subordinea sau sub supravegherea

unei autorităţi publice sau a altui organism de administraţie

publică.

Organisme în care mai mult de jumătate din consiliul de

administraţie / de conducere sau din membrii organismului

de supraveghere sunt numiţi de către o autoritate publică

sau de alt organism de administraţie publică

Asociaţie formată din către una sau mai multe autorităţi contractante – organisme de stat sau

alte organisme de administraţie publică

Utilitate

Întreprindere publică ce

desfăşoară una sau mai multe

activităţi aşa-numite "relevante" Activităţi relevante în cadrul utilităţilor publice: apă,

energie, servicii de transport, servicii poştale,

prospectarea sau extragerea de ţiţei, gaz natural, cărbune

sau alţi combustibili solizi şi furnizarea transportului pe

calea aerului, pe mare sau fluvial cu aeroporturi, porturi

maritime / fluviale şi alte terminale de reţea de transport.

Alte subiecte de drept care

efectuează una sau mai multe

activităţi aşa-numite "relevante",

bazate pe dreptul social sau

exclusiv

Procesul de achiziţii publice din România este caracterizat de următoarele caracteristici.

6.1.1 Departamente interne specializate în achiziţii publice

369. Fiecare autoritate contractantă trebuie să instituie un departament intern (conform LAP,

art. 3041) pentru atribuirea contractelor de achiziţii publice. Departamentul trebuie să

îndeplinească următoarele responsabilităţi:

Pregăteşte şi actualizează anual un program de achiziţii publice ca un instrument de

management pentru planificarea procesul de achiziţie;

Pregăteşte sau coordonează pregătirea documentaţiei de atribuire;

Organizează concursul de proiecte şi pregăteşte documentaţia de concurs;

103

Promovează competiţiia;

Aplică şi finalizează procedurile de acordare a contractelor; şi

Înfiinţează şi actualizează dosarul achiziţiilor publice.

6.1.2 O platformă electronică unică pentru promovarea contractelor de achiziţie publică

370. Prin LAP, sistemului electronic pentru achiziţii publice (SEAP) , www.e-licitatie.ro, este

singura platformă la nivel naţional pentru publicarea contractelor de achiziţii publice. De

asemenea prin SEAP, notificările contractuale se înaintează spre publicare în Jurnalul European

al Achiziţiilor Publice, Jurnalul Electronic al Achiziţiilor (Tender Electronic Daily-TED), un

supliment al Jurnalului Oficial al Uniunii Europene (JOUE). Contractele de achiziţii publice

publicate pe SEAP includ următoarele:

Notificare preliminară de informare;

Notificarea contract / invitaţia;

Documentaţia de ofertă, inclusiv răspunsurile la solicitările de clarificări sau alte

informaţii cu privire la procesul de achiziţie; şi

Anunţul de atribuire.

6.1.3 Praguri pentru deschiderea competiţiei la nivel naţional, UE sau Organizaţia

Mondială a Comerţului (OMC) şi regulile de publicitate aplicabile

371. Competiţiile sunt deschise la nivel naţional dacă valoarea estimată a contractului

depăşeşte 15,000 Euro, dar nu depăşeşte pragurile naţionale (vezi anexa 6.3).

372. Achiziţiile directe nu sunt considerate proceduri de atribuire; în România, pragul pentru

achiziţii directe de bunuri, servicii sau lucrări este de 15,000 € (conform LAP, art. 19).

373. Competițiile trebuie să fie deschise pentru ţările UE şi membre ale Organizaţiei Mondiale

a Comerţului (OMC), dacă valoarea estimată a contractului depăşește limita indicată în anexa 6.4.

(praguri UE). În cazul în care competiţia este deschisă la nivelul UE şi OMC, toate notificările

sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) şi SEAP – notificarea informativă,

notificarea contractuală şi notificarea de atribuire. Competiţiile la nivel naţional nu exclude

operatorii economici UE, dar competiţiile la nivel naţional şi cele la nivelul UE diferă din punct

de vedere al timpului alocat pentru elaborarea de oferte.

6.1.4 Mecanisme Unice de Soluţionare a Contestaţiilor

374. LAP oferă un mecanism unic pentru căile de atac împotriva deciziilor de atribuire a

contractelor prin intermediul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC), care

decide asupra reclamaţiilor apărute cu privire la procedurile de achiziţii publice, înainte de

sesizarea instanţelor. Pentru a se asigura că mecanismul de remediere este eficient, legiuitorul

104

impune un termen suspensiv după atribuirea contractului, ceea ce înseamnă că autoritatea

contractantă poate încheia un contract de achiziţie publică sau acord-cadru numai după:

11 zile de la data transmiterii rezultatului, dacă valoarea estimată a contractului este mai

mare decât pragurile UE;

6 zile de la data transmiterii rezultatului, dacă valoarea estimată a contractului este mai

mică sau egală cu pragurile UE; şi

Orice contract sau contract cadru încheiat înainte de îndeplinirea termenelor de mai sus,

va fi considerat nul şi neavenit.

375. Contestaţiile vor fi adresate CNSC în termen de:

10 zile de la data luării la cunoştinţă a unei acţiuni considerate ilegale, dacă valoarea

contractului este egală cu sau mai mare decât pragul UE, sau

5 zile de la data luării la cunoştinţă a unei acţiuni considerate ilegale, dacă valoarea

contractului este mai mică decât pragul UE.

376. CNSC trebuie să emită o decizie în termen de 20 de zile de la primirea dosarului de

achiziţie publică de la autoritatea contractantă, dar acest termen poate fi prelungit cu încă 10 zile.

În cazul în care CNSC respinge o contestaţie, autoritatea contractantă va reţine o parte din

garanţia de participare la licitaţie, stabilită de către PPL, corelată cu valoarea estimată a

contractului. Orice contract sau contract cadru încheiat înainte de rezolvarea contestaţiilor sau

apelurilor este considerat nul şi neavenit.

6.1.5 Tipuri de procedură pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice

377. Conform LAP, procedurile de atribuire includ (i) licitaţia deschisă, (ii) licitaţia restrânsă

(iii) dialogul competitiv, (iv) negocierea cu publicare prealabilă a unui anunţ de participare şi (v)

procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Anexa 6.5 prezintă

procedurile de achiziţii publice din România, procedurile de atribuire conform LAP, şi

caracteristicile acestora. LAP prevede de asemenea modalităţi speciale de atribuire a contractelor

de achiziţii publice, care includ (i) acordul-cadru, (ii) sistemul de achiziţie dinamic şi (iii) licitaţia

electronică, care se prezintă în detaliu în anexa 6.6.

378. Hotărârea Guvernului cu nr. 1660/2006, modificată şi completată, prevede că autoritatea

contractantă trebuie să utilizeze mijloace electronice pentru cel puţin 40 la sută din cheltuielile

anuale pentru achiziţii publice. LAP stabileşte şi domeniile de aplicabilitate a unor metode de

achiziţie pentru atribuirea de contracte. De exemplu, mijloacele electronice sunt improprii pentru

contractele de servicii legate de proprietatea intelectuală; un sistem dinamic de achiziţie este

nepotrivit pentru un contract de lucrări, iar un dialog competitiv este nepotrivit pentru o

aprovizionare comună sau un contract de servicii.

105

6.1.6 Durata estimată a procedurii de atribuire a contractelor

379. Conform LAP, durata este calculată în zile calendaristice de la data expedierii anunţului

de participare sau invitaţiei până la semnarea contractului, cu excepţia timpul necesar pentru

rezolvarea contestaţiilor. Indiferent de tipul procedurii, contractul trebuie să fie atribuit în termen

de 20 zile calendaristice de la data deschiderii ofertelor. În cazuri excepţionale, acest termen

poate fi prelungit la cererea autorităţii contractante. Rezultatele pentru fiecare procedură de

atribuire sunt găsite în anexa 6.7.

6.1.7 Tipuri de contract de achiziţie publică

380. LAP stabileşte categoriile de contracte de achiziţii publice existente, fără a face distincţie

între contracte de lucrări, bunuri, sau de servicii în cadrul procedurii de atribuire, doar pe baza

valorii estimate a contractului. (Acestea sunt prezentate în anexa 6.8). Prin urmare, pentru toate

categoriile de contracte cu o valoare estimata de 5 milioane Euro, autoritatea contractantă trebuie

să respecte aceleaşi reguli, aceleaşi limite de timp, şi etape. Totuşi, condiţiile de desfăşurare a

licitaţiilor diferă în funcţie de nivelul competiţiei: de exemplu, achiziţiilor publice sunt deschise

pentru ţările membre UE şi OMC în cazul contractelor de lucrări cu valori estimate mai mari de

4.845.000 €. Deschiderea publică a ofertelor este obligatirie în toate cazurile în care valoarea

estimată a contractului este minimum 125.000 € (sau 387.000 € în cazul contractelor de furnizare

şi de servicii atribuite de autorităţile contractante din sectorul de utilităţi).

381. În practică, problemele apar din cauza lipsei de prevederi legale în legătură cu modul de

alegere a unui anumit tip de contract de achiziţie publică şi modul de elaborare a clauzelor

contractuale. De exemplu, o autoritate contractantă care atribuie un contract de achiziţii publice

de lucrări trebuie să aibă un proiect complet şi o valoare realist estimată pentru a permite

agenţilor economici eligibili să înainteze oferte serioase. În caz contrar apar multiple probleme pe

durata implementării contractului. Dacă sunt descoperite omisiuni în proiect, contractantul va

cere fonduri suplimentare pentru a finaliza lucrările şi va invoca omisiuni de proiectare sau

omisiuni la caietul de sarcini pentru a justifica cererea.

382. Mai multe probleme apar în cazul în care autoritatea contractantă acordă un contract de

achiziţii publice pentru proiectarea şi execuţia lucrărilor pentru că autoritatea contractantă trebuie

să aibă un studiu de fezabilitate detaliat cu o valoare asociată care acoperă atât proiectarea şi

execuţia lucrărilor. În aceste circumstanţe, problemele apar pe durata executării lucrărilor atunci

când constructorul solicită mai multe fonduri pentru finalizarea lucrărilor, citând un studiu de

fezabilitate incomplet şi estimări iniţiale nerealiste cu privire la valoarea contractului. În plus,

consultanţi slab calificaţi exacerbează aceste probleme deoarece contractul de servicii nu are

specificaţii cu privire la activităţile esenţiale, neacoperite de valoarea contractului.

6.1.8 Procesul de achiziţie

383. Reglementările LAP guvernează şi afectează cele trei etape principale ale procesului de

achiziţie publica: perioada pre+competiţie, competiţia şi perioada post-competiţie. Fiecare etapă

include activităţi principale şi sub-activităţi, care se prezintă în anexa 6.9. Durata procesului de

achiziţie depinde de capacitatea autorităţii contractante de a finaliza specificaţiile tehnice. Din

106

acest motiv, LAP consideră data publicării notificării contractuale sau a invitaţiei de participare la

licitaţie ca "ziua 0.". De asemenea, în diagrame Gantt prezentate în anexa 6.10, procedurile încep

atunci când anunţul de invitaţie / contract este expediat pentru a fi publicat pe SEAP. Durata

contractuală este calculată în zile lucrătoare, în timp ce în LAP durata este calculată în zile

calendaristice.

6.2 Constrângeri şi provocări pentru o achiziţie publică de înaltă calitate

384. Printre limitele şi provocările cheie întâlnite în achiziţii publice, se numără aptitudinile

inadecvate, cunoştinţele şi experienţa în gestionarea procesului general. Multe autorităţi

contractante subestimează valoarea contribuţiei specialiştilor de achiziţii publice la proces şi

supraestimează importanţa personalului tehnic. În fapt, un proces de achiziţii publice de înaltă

calitate necesită două specialităţi care să colaboreze îndeaproape. Personalul tehnic să înţeleagă

ce bunuri şi servicii sunt necesare iar personalul de achiziţii să înţeleagă contractele de achiziţii

publice, specificaţii, oferte şi calificări. Cele mai multe probleme potenţiale în procesele de

achiziţie publică sunt accentuate în tabelul 6.3.

Tabelul 6.3: Probleme în Procesele de Achiziţie Publică

Etapă Activitate Probleme potenţiale

Înainte de

competiţie

Pregătirea

documentaţiei tehnice

Specificaţii tehnice imprecise

Estimări de costuri calculate greşit pentru contracte

Cerinţe de calificare disproporţionate

Factori de atribuire irelevanţi sau imprecişi

Pregătirea

documentaţiei de

licitaţie

Documente de licitaţie de calitate slabă

Prevederile generale ale documentaţiei de ofertă sunt schimbate după

publicarea notificării contractuale.

Persoanele numite în comisia de evaluare nu au cunoştinţele necesare

în domeniul achiziţiilor publice / scopul contractului

Competiţie Perioadă de evaluare

Calificarea ofertanţilor nu este verificată atent

Evaluare superficială a propunerilor tehnice şi financiare

Criterii slabe pentru determinarea ofertelor inacceptabile,

neregulamentare sau inadmisibile

Criteriile de atribuire aplicate incorect

Post-competiţie După perioada de

atribuire

Se primesc multe contestaţii

Abordarea în rezolvarea contestaţiilor este eratică

Suspendarea contractului prin decizia CNSA aprobată în justiţie

Calitate redusă a lucrărilor/ serviciilor executate

1) Specificaţii tehnice imprecise:

o procedură de achiziţii publice anterioară a fost efectuată pe baza unor specificaţii vagi şi

clauze contractuale generale, sau

107

nu a fost angajat un specialist independent pentru a verifica specificaţiile tehnice.

În practică, multe autorităţi contractante neglijează să atribuie un contract separat pentru

verificarea proiectului (deşi este obligatoriu), ci cere proiectantului să asigure verificarea

proiectului

2) Valoare estimată de contract calculată greşit:

lipsa cunoştinţelor de planificare a proiectelor;

procedurile de achiziţii publice anterioare posibil să fi fost executate pe baza unor

cerinţe vagi şi clauze generice de contract, iar consultantul a fost selecţionat pe baza

preţului minim.

3) Cerinţe de calificare disproporţionate: Invocând principiul proporţionalităţii, LAP

limitează cerinţele de calificare în documentaţia de licitaţie. Legislatorii au ca scop

limitarea autorităţilor contractante în a restrânge concurenţa prin criterii de calificare

disproporţionate în raport cu domeniul contractului. Cu toate acestea, aceste limite ar

putea duce la selectarea unui operator cu o ofertă joasă, cu puţină experienţă în

implementarea unui contract de achiziţie publică.

4) Criterii irelevante sau inadecvate de atribuire:

Specificaţii tehnice imprecise;

capacitate insuficientă pentru a diferenţia cerinţele tehnice minimale de cerinţele

specifice asociate proiectuluiş

lipsa criteriilor de ghidare pentru stabilirea atribuirilor; şi

lipsa de independenţă a factorilor guvernamentali de decizie (percepţie externă).

5) Documente de licitaţie de calitate slabă:

lipsa unor proceduri standard de licitaţie la nivel naţional şi documentele de licitaţie

pentru achiziţii publice de lucrări, bunuri şi servicii de consultanţă care specifică

procesele de achiziţii publice, şi includ conţinutul standard al documentelor de licitaţie

şi contracte standard.

6) Modificarea documentelor de licitaţie principale după publicare:

ca răspuns la cereri de clarificare;

ca răspuns la perceperea unor plângeri potenţiale; şi

încercarea de a compensa pentru documente de licitaţie de slabă calitate.

7) Persoane slab calificate numite în comisia de evaluare:

108

persoanele numite în comitetul de evaluare nu au cunoştinţele necesare în domeniul

regulilor de achiziţii publice sau în domeniul contractului

fluctuaţie mare de personal în departamentul de achiziţii publice; personalul cu

experienţă şi calificare pleacă datorită riscurilor înalte ce trebuie asumate.

8) Probleme în perioada de evaluare:

Acestea provin din problemele prezentate în tabelul 1, şi sunt exacerbate de scurta

perioadă de evaluare prevăzută de LAP.

Contractul poate fi atribuit pe baza unui preţ care nu acoperă toate obligațiile

contractuale; contractantul şi-ar putea asuma acest risc ştiind că specificaţiile tehnice

nu sunt complete, creând astfel o portiţă pentru creşteri de preţuri. Aceste practici se

manifestă în ambele procese de licitație de atribuire, tipic și electronic, și îşi are

originea în specificațiile tehnice imprecise și evaluarea superficială a costurilor.

9) Probleme apărute după atribuire:

Ofertanţii nemulţumiţi formulează o contestaţie în încercarea de a obţine o decizie favorabilă a

CNSC. Această problemă poate să apară dacă:

Un ofertant încearcă să conteste procesul de achiziții: acest lucru se întâmplă în cazul în

care ofertantul este ferm convins că ar trebui să fi câştigat pe bună dreptate contractul şi,

prin urmare, este dispus să riște pierderea garanţiei în cazul în care contestația este

respinsă.

Un ofertant perdant vrea să negocieze cu ofertantul câştigător pentru un subcontract și

este dispus prin urmare să-şi piardă valoarea garanţiei prin retragerea contestației înainte

de trecerea timpului pentru decizia CNSC.

Alte probleme post-atribuire se referă la calitatea lucrărilor şi a serviciilor conexe. În perioada de

execuţie a oricărui contract poate apare un conflict natural între contractant sau consultant şi

autoritatea contractantă cu privire la specificaţiile tehnice lipsă sau clauze contractuale lipsă.

Autoritatea contractantă dorește să evite cheltuielile suplimentare și contractantul sau

consultantul doresc să fie recompensați pentru munca suplimentară. Această situaţie este evitată

în cazul în care specificaţiile tehnice şi clauzele contractuale sunt complete, inclusiv cele care

reglementează relaţiile dintre consultant şi autoritatea contractantă.

385. Cele mai multe dintre problemele discutate mai sus apar în orice proces de achiziţii

elaborat de către o autoritate contractantă. Cu toate acestea, în cazul în care un minister rulează

un program de dezvoltare la nivel naţional, cu mii de beneficiari, situaţia este deosebit de

complexă. Adăugarea de niveluri birocratice la procesul de achiziţii publice, fără specificarea

responsabilităţilor, tuturor activităţilor şi proceselor poate lărgi sfera problemelor existente,

deoarece vina pentru eşecuri este atribuită ierarhic personalului implicat în proiect.

386. De exemplu, dacă un minister îşi asumă responsabilitatea unică pentru procedurile de

achiziţii publice, beneficiarii ar putea argumenta că a fost selectat contractantul greşit, iar

109

conflictul dintre beneficiari şi contractor ar putea escalada. Un conflict similar are loc în cazul în

care ministerul îşi asumă responsabilitatea de plată, pentru că tendinţa ministerului de a exercita

prudenţă extremă înainte de efectuarea unei plăţi ar putea duce la întârzierea plăţilor sau mai rău.

6.3 Recomandări pentru îmbunătățirea calității achizițiilor publice

387. Pentru îmbunătăţirea şi accelerarea procesului de achiziţii publice, următorul set de

acţiuni şi un termen limită de finalizare sunt recomandate:

6.3.1 Acțiuni pe termen scurt (6 luni sau mai puțin)

1) Instituirea unui cadru de acţiune pentru fiecare program de dezvoltare, specificând fluxul

de informaţii, activităţi, şi responsabilităţi, ca o procedură internă, începând cu aprobarea

proiectului, continuând cu strategia de achiziţii publice şi procedurile de implementare a

contractului.

2) Elaborarea de instrucţiuni pentru următoarele:

Întocmirea și verificarea specificațiilor tehnice

Selectarea procedurii de achiziții publice aplicabile

Selectarea tipului de contract aplicabil

Definirea criteriilor de calificare și atribuire pentru tipuri de proiecte

3) Elaborarea de documente standard pentru fiecare procedură de achiziție publică, inclusiv

contracte standard de lucrări, bunuri și servicii de consultanță (servicii intelectuale pentru

design, asistență tehnică, etc.).

4) Organizarea unei echipe de servicii de consultanţă (tip „help desk‖), cuprinzând personal

cu cunoştinţe solide privind procedurile de achiziţii şi contracte. Echipa va sprijini

beneficiarii finanțărilor MDRT să pună în aplicare procedurile și contractele

standardizate.

6.3.2 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 12 luni)

5) Sprijinirea beneficiarilor în creşterea capacităţii de acţiune în domeniul achitiţiilor publice

prin intermediul atelierelor de lucru şi a programelor de instruire organizate şi desfăşurate

de echipa de servicii de consultanţă pentru personalul de achiziţii publice și management

de contracte (personalul tehnic şi de achiziţii publice).

6.3.3 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 18 luni)

6) Consolidarea controlului de calitate al desenelor şi specificaţiilor tehnice la nivel de

beneficiar şi minister, pentru a evita deficienţele în punerea în aplicare a contractului, prin

cursuri de instruire de scurtă durată pentru beneficiari neexperimentați sau cu capacitate

tehnică redusă.

110

7) Întărirea capacităţii membrilor comitetului de evaluare pentru a efectua evaluări de

calitate şi în timp util a ofertelor printr-un proces de instruire și certificare finalizat înainte

de datele de depunerea ofertelor.

8) Elaborarea listelor de verificare a activităţilor care urmează să fie finalizate în cursul

implementării oricărui contract pentru a accelera rambursarea şi, implicit, fluxul de

fonduri.

111

Anexa 1: Planul de Acțiune Propus pentru MDRT

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

Impact

critic;

Impact

mare;

Condiţie

favorabilă

Scurtă: < 6

luni;

Medie: 6-18

luni;

Lungă: > 18

luni

Indicator 0= nici una;

€= mici (<

€100k);

€€= moderate

(€100k-500k);

€€€= mari (>

€500k)

Toate termenele au ca şi punct de plecare momentul finalizării Planului de Acţiune

1. Formularea Politicilor Publice şi Dezvoltarea Strategiei Instituţionale- Strategie şi viziune de consolidare pentru MDRT

Către o Strategie globală şi o viziune pentru Ministerul dezvoltării regionale şi turismului

Formularea

strategiei şi a

politicilor publice

(FSP)

Consolidarea cadrului necesar

pentru coordonarea integrată a

strategiilor şi a politicilor

publice, în baza competenţelor

MDRT

Impact

critic <3 luni Ministru,

Secretari de

Stat, Secretar

General,

Secretar

General adjunct

Comitet de

Coordonare a

Politicilor

Publice (CCPP)

creat cu

Termeni de

Referinţă clari

Regulament de

Organizare şi

Funcţionare a

CCPP existent.

Coerenţă în

Politica şi

Strategia MDRT

0= nici una

Reevaluarea viziunii , misiunii

MDRT, în baza concluziilor

Raportului.

Impact

critic

3-6 luni Ministru,

Secretari de

Stat, Secretar

General,

Secretar

General adjunct

Redefinirea

Viziunii şi

misiunii MDRT.

Consolidarea

cadrului

strategic existent

la nivelul

MDRT

0= nici una

Actualizarea Planului Critic 12 -18 luni Comitet Consultarea Strategie(i) de €€= moderate

112

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

Strategic Instituţional (PSI)

pentru MDRT cu (a) viziune,

(b) ţinte de finalizare

cuantificabile, (c) analiză

susţinută cost-beneficiu şi (d)

cerinţe programatice de

finanţare

Coordonare a

Politicii

MDRT, cu

sprijinul UPP,

inclusiv cu

sprijinul SGG şi

al Băncii

Mondiale

actorilor

implicaţi şi a

membrilor

grupurilor de

lucru (GL) care

contribuie la

finalizarea

strategiei

MDRT şi a

punerii

ulterioare în

practică a

planului de

acţiune

Revizuirea PSI

sector şi

plan(uri) de

acţiune cu

viziune,

obiective ale

politicii, costuri

şi program(e),

revizuite şi mai

clar definite.

(€100k-500k);

Dezvoltarea de Strategii

pentru Turism, Dezvoltare

Regională şi Lucrări Publice

care să fie integrate în

strategia generală a MDRT si

care să furnizeze o imagine de

ansamblu, integrată şi corelată,

pentru acţiunile sectoriale.

Critic 12 – 18 luni Conducerea

MDRT

Comitetul

Coordonare a

Politicilor

MDRT, cu

precădere cu

sprijinul

DGDT, DG

AMPOR, DG

Turism, DCTE,

DGLP, UPP.

Direcţiile

Generale vor

avea strategii de

sector clare.

Fiecare program

de investiţii este

articulat în

funcţie de cum

contribuie la

obiectivele

strategice

sectoriale

Strategii de

sector clar

definite care

formează baza

unei planificări

şi a unui

program de

investiţii pe

termen lung, atât

pentru programe

sprijinite de UE,

cât şi pentru

Programe

Bugetare

€€€= mari (>

€500k)

Actualizare Master Plan-ului

pe Dezvoltare Turistică 2007-

2026, cu accent pe perioada

Critic 12 luni MDRT cu DG

pentru Turism

la conducere şi

Strategie

actualizată şi

orientată spre

MDRT are un

rol clar articulat

în sectorul de

€€= moderate

(€100k-500k);

113

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

2013-2020 cu implicarea

unor acţionari

esenţiali din

sectorul privat

viitor şi Master

Plan.

Consultări

extensive cu

sectorul privat

în timpul

actualizării

strategiei

Turism, care

este înţeles şi

aprobat de

acţionari privaţi

şi din sectorul

privat

Măsurare şi Monitorizare Performanţe - Considerarea Rezultatelor legate de Consolidare ale MDRT

Planificare

strategică şi

Monitorizare &

Evaluare

Consolidarea rolului Unităţii

Politice Publice (UPP) în

dezvoltarea indicatorilor de

rezultate şi măsurarea şi

monitorizarea performanţelor

Creşterea gradului de utilizare

a documentelor de politică

publică, conform actelor

normative in vigoare în

momentul introducerii unei

Înaltă

critic

Continuu

Permanent,

pe parcursul

elaborării de

noi acte

normative

si/sau a

Conducerea

MDRT,

reprezentata de

Ministru, cu

sprijinul CCPP,

respectiv a

Secretarilor de

Stat,

Secretarului

General,

Secretar

General

adjunct, cu

sprijinul

direcţiilor de

specialitate

Conducerea

MDRT,

reprezentata de

Ministru,

cu sprijinul

CCPP,

Asigurarea

necesarului de

personal in

cadrul UPP

pentru a

îndeplini

atribuțile mai

largi legate de

măsurarea

performanței și

monitorizarea

activității

ministerului.

Implementarea

adecvată a

Ordinului

Ministrului

Finanţelor

Publice (OMFP)

946/2005

privind

planificarea

strategică si a

HG 1807/2006

Atribuirea ca

sarcină ptr. UPP

cu scopul

sprijinirii,

coordonării

politicilor,

monitorizării şi

evaluării

Promovarea

€= mici (<

€100k);

114

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

legislaţii noi sau revizuite şi /

sau a programelor de investiţii

introducerii

de noi

programe

respectiv a

Secretarilor de

Stat,

Secretarului

General,

Secretar

General

adjunct, si a

direcţiilor de

specialitate (cu

precădere DGJ

si a DS

iniţiatoare de

acte normative)

Cooptarea

reprezentanţilor

SGG si a unor

experţi

(internaționali

sau locali)

specializaţi in

realizarea

analizelor

privind

impactul fiscal

si monitorizarea

acestuia;

privind

componenta de

Management si

a HG 158/2008

privind

Componenta de

Programare

Bugetara

Completarea nr.

de angajaţi in

cadrul UPP cu

personal

calificat

suficient pentru

derularea

activităţilor

propuse in sfera

elaborării,

monitorizării si

evaluării

politicilor

publice/ a

planificării

strategice si a

controlului

managerial

intern, incls. cu

competente

tehnice mai

pronunţate

(juridice,

economice, etc.)

Elaborarea de

unui mod

sistematic de

introducere a

noi inițiative

legislative, cu o

analiză adecvată

a impactului

fiscal;

evaluarea

contribuţiei la

obiectivele

strategice ale

MDRT şi

articularea clară

a felului cum se

va măsura şi

monitoriza

impactul lor.

115

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

Documente de

Politică Publică

pentru

dezvoltarea

legislaţiei noi şi

a programelor

de investiţii nou

propuse

Crearea cadrului de

monitorizare şi raportare

pentru implementarea

strategiei(iilor) şi a

planului(urilor) de acţiune la

nivelul MDRT

Înaltă 12-18 luni Conducerea

MDRT, CCPP,

cu implicarea

tuturor

coordonatorilor

directiilor de

profil (Grupul

de

Management)

Instalarea şi

punerea în

funcţiune a unui

cadru de

monitorizare şi

raportare

Dezvolare

continuă a

politicii şi

raportare pe

fondul

progresului

€= mici (<

€100k);

Introducerea de indicatori clari

de performanţă pentru fiecare

program şi domeniu funcţional

al MDRT

Înaltă Continuu Conducerea

MDRT, CCPP,

cu implicarea

tuturor

coordonatorilor

directiilor de

profil (Grupul

de Management

- GM)

Rapoarte anuale Informarea

sectorului de

dezvoltare

regională şi

turism şi a

politicilor

publice curente

€= mici (<

€100k);

Dezvoltarea Politicilor de Dezvoltare Regională şi Teritorială şi a altor politici legate de teritoriu

Dezvoltarea unui

sistem armonizat

şi integrat de

planificare pentru

Consolidarea Direcţiei

Generale de Dezvoltare

Teritorială, astfel încât aceasta

să deţină un rol cheie în

Înaltă Continuu MDRT

Ministru

Secretar de stat,

Ordin de

Ministru22

privind

desemnarea DG

Integrarea

procesului

decizional la

nivelul MDRT

0= nici una

22

Se va avea în vedere modificarea ROF

116

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

dezvoltarea

regională şi alte

politici teritoriale

şi coerenţa

programelor de

investiţii

formularea strategiei

ministerului şi corelarea

politicilor, precum şi în

asigurarea coordonării

iniţiativelor ministerului la

nivel teritorial şi regional:

formularea tuturor politicilor

teritoriale ale MDRT:

Strategia de Dezvoltare

Teritorială, Politicile de

Dezvoltare Regională,

Politicile de Dezvoltare

Urbană.

Secretar

General,

CCPP

Direcţia de21

Resurse

Umane,

DG Dezvoltare

Teritorială

Dezvoltare

Teritorială drept

unitatea

principală

transversală, cu

un rol important

în formularea

strategiei

MDRT ,

respectiv

componenta

tehnica

Atribuirea de

responsabilităţi

privind

articularea

strategiilor

regionale şi de

investiţii,

participarea la

elaborarea

noilor

documente

programatice

pentru POR

POCTE şi a

strategiilor de

investiţii pentru

DG Lucrărilor

21

Se va avea în vedere modificarea ROF

117

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

Publice şi DG

pentru Turism23

Creşterea

capacităţii de

planificare a DG

Dezvoltare

Teritorială pentru a

îndeplini rolul

strategic în cadrul

ministerului

1. a Îmbunătăţirea setului de

abilităţi ale personalului DG

Dezvoltare Teritorială, astfel

încât să crească capacitatea de

a dezvolta şi monitoriza

politicile teritoriale, iar când

este cazul, mărirea numărului

de specialişti în domeniu

(recrutarea strategică a

specialiştilor din domeniul

planificării urbane, economie,

socio-economie, etc. ) şi a

resurselor financiare.

Înaltă

12 luni

MDRT

DG Dezvoltare

Teritorială

Direcţia de

Resurse Umane

Realinierea

abilităţilor

personalului în

concordanţă cu

noile

responsabilităţi

ale unităţii;

introducerea de

noi abilităţi prin

recrutare de

personal

Capacitate

sporită de

formulare a

politicilor

€€= moderate

(€100k-500k);

1.b. Formarea continuă a

personalului DGDT

Condiţionat

(resurse

financiare

existente la

nivelul

MDRT)

12 luni MDRT

DG Dezvoltare

Teritorială

Direcţia de

Resurse Umane

Strategie de

formare

Capacitate

sporită de

formulare a

politicilor

2. Elaborarea Strategiei

Naţionale de Dezvoltare

Teritorială

Înaltă

18 luni

DG Dezvoltare

Teritorială

Strategie

formulată

Crearea cadrului

strategic pentru

dezvoltarea

teritorială

echilibrată

€€€= mari (>

€500k)

23

În conformitate cu p. xv - p. xvi, p. xv, pct. 39, 41, 43.

118

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

3. Crearea unui sistem integrat

de observare a teritoriului care

să vină în sprijinul

fundamentării politicilor

Condiţionat

(finanţarea

proiectului

DCA

Observator

ul teritorial

– sistem

informaţion

al integrat

în sprijinul

formulării

politicilor

de

dezvoltare

teritorială)

12 luni

DGDT Sistem integrat

de observare a

teritoriului

constituit

Proces

îmbunătăţit de

fundamentare a

politicilor

4. Stabilirea unei platforme de

comunicare din care să facă

parte actori relevanţi de la

nivel central şi în special local

Condiţionat 12 luni DGDT Platformă de

comunicare

constituită

Evaluarea cu

acurateţe a

principalelor

probleme din

teritoriu, astfel

încât polticile să

răspundă în mod

adecvat acestora

5. Colaborarea strânsă cu

Agenţia de cadastru şi ptr a

dezvolta o platformă publică,

ptr. realizarea mai eficientă a

tranzacţiilor cu terenuri,

inclusiv prin utilizarea bazei

Înaltă 18 luni DGDT

ANCPI

Platformă

constituită

Eficientizarea

managementului

terenurilor la

nivel local, ptr.

îmbunătăţirea

cadrului

119

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

de date SISDIEBDU investiţional

6. Consolidarea parteneriatului

dintre URBAN-INCERC şi

MDRT (în special DG DT)

pentru a îmbunătăţi şi asigura

crearea de politici publice

privind probleme de

dezvoltare spaţială

Condiţionat 6-12 luni MDRT Termeni de

referință clari

pentru sprijinul

URBAN-

INCERC faţă de

MDRT

Date

îmbunătăţite

pentru analize

socio-

economice şi

monitorizare

€= mici (<

€100k);

Pregătirea

documentelor de

programare pentru

următoarea

perioadă de

programare 2014 –

2020 pentru POR şi

POCTE

Stabilirea unei structuri şi a

unor proceduri clare şi

detaliate de colaborare cu

UPP, AM-POR şi DGCTE în

vederea monitorizării

impactului proiectelor şi a

formulării documentelor

programatice pentru perioada

2014-2020 şi evaluarea

nevoilor regionale.

Înaltă 3 luni

DGDT

AM POR,

DGCTE

UPP

Proceduri clare

stabilite

Programe

viitoare

strategice şi bine

fundamentate

Elaborarea viitoarelor

documente programatice

Înaltă Conform

calendarului

stabilit

pentru

elaborarea

viitoarelor

documente

programatice

DGDT

AM POR,

DGCTE

UPP

Programe

elaborate

Facilitarea

coerenţei

Înaltă DGDT, DGLP, Investiţii

120

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

programelor de

investiţii

Contribuţia la formularea

strategiilor de investiţii

DGT corelate

Sporirea Eficienţei Funcţiilor de Reglementare ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului

Consolidarea

Capacităţii de

Reglementare a

MDRT

Îmbunătăţirea capacităţii

tehnice a Direcţiei Tehnice in

Construcţii (DTC)

Înaltă continuu Conducerea

MDRT

Personalul

pensionat

înlocuit cu

personal cu

abilităţile nou

cerute

Oferirea de

stimulente la

recrutare pentru

atragerea de

personal cu

abilităţile

necesare

Actualizarea

Capacităţii

Tehnice a DTC

şi consolidarea

cadrului de

reglementare

€= mici (<

€100k)

€= mici (<

€100k)

Îmbunătăţirea

gradului de aplicare

a reglementărilor

Revizuirea Nevoilor de

Personal şi a Capacităţii de

Implementare ale Institutului

de Stat in Construcţii ( ISC)

pentru aplicarea

corespunzătoare a

reglementărilor din construcţii

şi creşterea numărului de

personal

Înaltă Termen

mediu ISC

Îmbunătăţirea Capacităţii

Tehnice şi cunoştinţelor

personalului ISC prin

Condiţionat Continuu ISC Lansarea unui

program

cuprinzător de

Personal cu

abilităţi

perfecţionate

€= mici (<

€100k)

121

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

Programe de Schimb în

vederea Instruirii şi Studiului

dezvoltare a

abilităţilor

2. Management Operaţional - Consolidarea Administrării, Calităţii şi Implementării Programelor de Investiţii

DG-Autoritatea managerială - Program Operaţional Regional

Programare

pentru Programul

Operaţional

Regional 2014-

2020

Iniţierea şi finalizarea promptă

a planificării pentru POR sau a

programelor pentru 2014-

2020

Înaltă 18 luni Conducerea

MDRT, cu

sprijinul

Comitetului de

Coordonare a

Politicilor

Publice la

nivelul MDRT

Crearea unui

Comitet Unic

pentru

Programare cu

Echipa de

Programare a

AM, DG pentru

Dezvoltare

Teritorială

Document

Strategic de

Programare care

leagă POR de

Strategia mai

largă a MDRT.

Capacitate

sporită de a

articula

priorităţile

strategice ale

Guvernului

privind Politica

Regională în

discuţiile despre

politică purtate

la nivelul UE

pentru 2014-

2020

Finalizarea

promptă a

Implementării

POR pentru 2014-

2020

Dezvoltarea unei liste de

Proiecte eligibile pentru

finanţare POR pentru 2014-

2020

Înaltă 18 luni MDRT

(DG pentru

Lucrări Publice

şi DG pentru

POR)

Crearea unei

liste cu Proiecte

Calitative

eligibile pentru

finanţare în

2014-2020 odată

ce Programul

Operaţional

Sectorial (POS)

Capacitatea de a

balansa

priorităţile de

investiţii

strategice ale

MDRT cu

bugetul

disponibil şi

finanţarea

Fondului

€= mici (<

€100k)

122

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

este aprobat

Crearea unei

liste de Proiecte

Calitative

pregătite pentru

aprobare

formală conform

unor axe

relevante şi

implementarea

imediată de

îndată ce POS

este aprobat.

European pentru

Dezvoltare

Regională

(FEDR)

Eliminarea

întârzierilor în

implementare pe

unele axe de

prioritate majoră

ale POR

Stabilirea unui Birou de

Asistenţă pentru Implementare

în cadrul AM pentru a sprijini

Beneficiarii şi Organizațile

Intermediare

Înaltă <12 luni Conducerea

MDRT Consistenţă în

modul în care

etapele de post-

aderare sunt

tratate

Mutarea

îndrumării

privind

achiziţiile de la

AM POR la DG

pentru Achiziţii

Publice

MDRT şi alţi

beneficiari vizaţi

au îmbunătăţit

capacitatea de a

implementa

proiecte pe baza

bunelor practici

internaţionale

Aplicarea

consistentă a

regulilor şi

procedurilor de

achiziţii publice

în programele

sprijinite de la

Bugetul MDRT

şi cele cu

finanțare UE

€= mici (<

€100k)

123

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

îmbunătăţirea

sinergiilor dintre

Programele

sprijinite de UE şi

cele sprijinite de

Bugetul Public.

Raţionalizarea programelor pe

baza potenţialului valorii

adăugate

Critic

continuu

Conducerea

MDRT cu

sprijinul

Comitetului de

Coordonare a

Politicilor

Publice la

nivelul MDRT

si direcţiilor de

profil

Sinergii clare şi

delimitare în

rândul

programelor

investiţionale

ale MDRT

Eliminarea

duplicării şi

intersectării

dintre programe

de investiţii ale

MDRT şi cu alte

ministere

€= mici (<

€100k)

DG Cooperare Teritorială Europeană

Consolidarea

capacităţii DG

pentru Cooperare

Teritorială pentru

implementarea

programelor de

Cooperare

Teritorială

Europeană (CTE)

Încheierea unui Acord cu

Serviciul pentru Relaţii

Externe şi Protocol în vederea

unui parteneriat pentru

administrarea relaţiilor externe

ale programului

Critic > 6 luni MDRT,

Ministerul de

Relaţii Externe

Cel puţin 1

membru de

personal recrutat

pentru a lucra în

unitatea de

relaţii externe în

managerierea

relaţiilor externe

pentru DG CTE

Reducerea

conflictelor

Comitetului de

Monitorizare

(CM) şi decizii

mai eficiente ale

CM

€= mici (<

€100k)

Armonizarea şi fluidizarea

procedurilor în cadrul

programelor CTE

Condiţionat Post 2013 DG-CTE,

Comisia

Europeană

Acorduri asupra

armonizării în

cadrul

Comitetului

pentru

Monitorizare

Simplificarea

modalităţilor de

implementare

€= mici (<

€100k)

Lansarea de E-aplicaţii şi e-

aprobări pentru toate

Programele CTE

Condiţionat Post 2013

(termenul va

intra in

vigoare

SGG,

Conducerea

MDRT, cu

sprijinul

Procesare mai

rapidă a

aplicaţiilor şi

plăţilor

Procesare

eficientă a

aplicaţiilor

€= mici (<

€100k)

124

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

începând de

la noua etapa

de

programare

2014 - 2020)

compartimentul

ui IT, al CCPP

si/sau al unei

firme externe

specializata in

soft IT

beneficiarilor

Aplicarea de reguli de

standardizare din partea

MDRT pentru contractele de

beneficiari CTE

Condiţionat Post 2013 MDRT Vezi acţiunea de

achiziţie

Vezi acţiunea de

achiziţie

DG Lucrări publice - Promovarea Convergenţei Regionale şi Dezvoltării Teritoriale cu o Administare şi Transparenţă Îmbunătăţite în Investiţii

Programul

Naţional pentru

Investiţii în

Infrastructură

Conectarea Programului

Naţional pentru Dezvoltare în

Infrastructură (PNDI) la o

strategie clară şi misiune a

MDRT

Critic Pe perioada

de derulare a

programului

PNDI (2011

- 2020)

Conducerea,

MDRT, DGLP,

CCPP

Document

Programare

Strategică cu

zone clare de

priorităţi

conectate cu

misiunea

generală a

MDRT şi cu

indicatori

monitorizabili

Conectarea

Programului

Naţional pentru

Dezvoltare în

Infrastructură

(PNDI) cu

rezultate

sectoriale

strategice

€= mici (<

€100k)

Consolidarea

administrării şi

transparenţei a

Programelor de

Investiţii ale

MDRT

Revizuire criterii riguroase de

evaluare pentru programe de

investiţii din buget

Critic Continuu MDRT

DG Lucrări

Publice, DG

AM POR, DG

Dezvoltare

Turistică)

Introducerea

unui sistem de

evaluări tehnice

independente şi

a unor criterii

clare de

evaluare

proiecte şi

Îmbunătăţirea

percepţiei

publice privind

transparenţa şi

buna

administrare în

cadrul

programelor de

€= mici (<

€100k)

125

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

publicarea

acestora la

lansarea

programelor de

investiţii.

investiţii ale

MDRT

2.4 FG pentru Turism - Crearea unei viziuni strategice în comun cu Sectorul Privat şi a unor politici şi investiţii pentru Sector

Plan Principal

(Master Plan /

MP) 2007-2026

Actualizarea şi implementarea

sistematică a Planului

Principal (Master Plan-ului)

Înaltă 12 luni – ptr.

Actualizare

2007 – 2026

ptr. perioada

de

implementar

e a MP

Conducerea

MDRT, cu

precădere cu

implicarea DGT

Planul Principal

actualizat

aprobat de

conducerea

MDRT

Direcţii

strategice clar

definite înţelese

de toţi acţionarii

€= mici (<

€100k)

Asigurarea alinierii strategiei

de turism şi a investiţiilor în

sector

Critic 12 luni MDRT

DG pentru

Turism

Program

investiţional

consistent cu

Planul Principal,

cu indicatori

măsurabili ai

rezultatelor

Consistenţa şi

predictibilitatea

politicii şi a

programului

investiţional

Consolidarea legăturilor şi a

parteneriatului cu sectorul

privat

Înaltă Permanent MDRT Stabilirea

Comisiei de

Experţi pentru

Sectorul Privat

Parteneriat între

DG pentru

Turism şi

sectorul privat

cu roluri clar

definite

0

Consolidarea colaborării cu

Institutului Naţional pentru

Înaltă Permanent MDRT Moratoriu de

înțelegere între

Analize bazate

pe studii privind

€€= moderate

(€100k-500k);

126

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

Cercetare în domeniul

Dezvoltării Turistice, şi

îmbunătățirea capacităţii de

cercetare a institutului

Institutului

Naţional pentru

Cercetare în

domeniul

Dezvoltării

Turistice, DG

pentru Turism şi

asociaţii

importante din

sectorul privat

dezvoltarea

turismului in

România şi

transformarea

brandului

turistic al

României într-

unul competitiv

3. Management Bugetar şi Financiar - Îmbunătăţirea Constituirii şi Direcţionării Bugetului

DG pentru Economie şi Administraţie

Constituirea

Bugetului

Stabilirea unor criterii /

indicatori de performanta

pentu bugetarea programelor

de investitii

Înaltă de la 12 la 18

luni

MDRT

DGEA

Implementarea

unor sisteme de

performanţă şi

pentru

susţinerea

bugetară a

programului

Alocare resurse

strategice,

management

eficient,

măsurare şi

justificare a

performanţei

€€= moderate

(€100k-500k);

Direcţionarea

Bugetului şi

Managementul

Financiar

Fluidizarea uzului sistemului

software în cadrul tuturor

funcţiilor de management

financiar ale MDRT

Condiţionat de la 6 la 12

luni

MDRT

DGEA

Adoptarea unui

software

comprehensiv

pentru

management

financiar pentru

întregul MDRT

Producerea unui raport Condiţionat > 6 luni MDRT, Rapoarte Privire de

127

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

financiar lunar uşor de citit,

uşor de actualizat

Conducerea financiare lunare ansamblu asupra

bugetului

îmbunătăţită

Introducerea şi adoptarea

semnăturii electronice

Condiţionat de la 6 la 12

luni

Guvernul

României –

Cabinet(cu

implicarea

tuturor

ministrilor)

Introducerea

semnăturii

electronice în

Minister şi

folosirea ei,

între altele,

pentru aprobarea

de proceduri de

afaceri cheie

Reducerea

semnificativă a

întârzierilor şi a

documentelor

generate pentru

autorizaţii şi

aprobări în

cadrul MDRT

Personal Recrutarea unui Şef al

Departamentului Financiar-

Contabil calificat

Înaltă <6 luni MDRT

(Secretar

General)

Angajarea unui

Şef al

Departamentului

Contabilitate

4. Achiziţii Publice - Acţiunile propuse sprijină proiectul aprobat de CE "Plan de acţiune consolidat pentru promovarea asimilării

instrumentelor de coeziune în România"

Achiziţii publice -

îmbunătăţirea

procesului de la

pregătirea

proiectului la

managementul de

contract

Crearea unui cadru de acţiune

pentru fiecare program de

dezvoltare (flux de informaţii,

acţiuni şi responsabilităţi,

proceduri interne)

Condiţionat <6 luni MDRT,

ANRMAP,

ACIS

0

Elaborarea de linii directoare

pentru: Condiţionat <6 luni MDRT,

ANRMAP Reguli şi

proceduri de

achiziţie clare şi

€= mici (<

€100k)

128

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

specificaţiilor tehnice,

achiziţie aplicabilă

contact aplicabil,

calificare şi a criteriilor de

atribuire aplicabile pentru

tipuri de proiecte

consistente

Elaborarea de documente de

licitaţie standard pentru fiecare

procedură de achiziţii inclusiv

contracte standard pentru

lucrări, bunuri şi servicii de

consultanţă (servicii

intelectuale pentru proiectare,

asistenţă tehnică, etc.)

Critic <12 luni ANRMAP cu

sprijinul

MDRT,

UCVAP, ACIS

Dezvoltarea de

documente de

licitaţie standard

Consistenţă în

prevederile

contractuale în

toate investiţiile

MDRT

€= mici (<

€100k)

Organizarea unei echipe de

experţi la nivel MDRT (de tip

oficiu de asistenţă), incluzând

personal cu cunoştinţe solide

de proceduri de achiziţii şi

contracte pentru fiecare

sarcină de îndeplinit; echipa

va oferi sprijin Corpurilor de

Implementare şi beneficiarilor

POR în implementarea

procedurilor standardizate şi a

contractelor

Înaltă <12 luni MDRT , (cu

sprijin

ANRMAP)

Completarea cu

personal a

Echipei de

Experţi

Consolidarea

capacităţii de

achiziţie a

beneficiarilor

€€= moderate

(€100k-500k)

Workshopuri şi programe de

instruire pentru îmbunătățirea

capacităţii de achiziţie a

Condiţionat <12 luni MDRT (cu

sprijin

ANRMAP)

Proiectarea unui

program de

instruire

Echipă de

Achiziţii cu

bune abilităţi

€= mici (<

€100k)

129

Obiectiv

Acţiuni implicate Impact/

Prioritate

Perioadă de

implementa

re

Responsabilita

te

Progres/

Scop

Ţintă

Rezultat

Cerinţe

estimate de

resurse

beneficiarului, organizate de

către echipa de experţi către

personalul responsabil cu

achiziţiile / managementul de

contract (personalul tehnic &

de achiziţii).

Crearea unor mecanisme de

consolidare a capacităţii

comisiilor de evaluare pentru

efectuarea de evaluări

calitative şi la timp a

ofertelor/propunerilor, prin

intermediul unor cursuri scurte

de instruire ţinute înainte de

data de depunere a ofertelor

Înaltă <18 luni MDRT (cu

sprijin

ANRMAP)

Transparenţă

crescută în

achiziţiile

publice

€= mici (<

€100k)

7. Audit Intern

Personal Recrutarea de auditori in

cadrul SAI

Înaltă <6 luni MDRT

(Secretar

General)

Completarea nr.

de angajaţi in

cadrul SAI cu

personal

calificat

suficient si

motivat, pentru

derularea

activităţilor de

audit

(HG 595/2009

ptr completarea

Legii 490/2004,

art 2, paragr 1,

lit.b)

Cresterea

capacitatii de

auditare interna

la nivelul

MDRT

€= mici (<

€100k)

130

Anexa 2: Organigrama Oficială a MDRT

131

Anexa 3: Rezumat la Planului Strategic Instituţional al MDRT (2007-2013)

Mandat - MDRT realizează politica Guvernului României în următoarele domenii: dezvoltare

regională şi teritorială; cooperare trans-frontalieră, trans-naţională şi trans-regională; arhitectură

şi planificare urbană şi teritorială; locuinţe, dezvoltarea şi managementul infrastructurii

locuinţelor; lucrări publice; turism. MDRT îşi asumă următoarele funcţii cheie: planificare

strategică, reglementare şi aprobare, autoritate legală, managementul şi implementarea

programelor finanţate de fonduri UE sau prin bugetul naţional în domeniile aferente mandatului

său, promovarea turismului.

Viziune - România este o ţară echilibrată şi dezvoltată din punct de vedere teritorial şi regional

care oferă oportunităţi pentru îndeplinirea aspiraţiilor cetăţenilor către acces la locuinţe, utilităţi

şi infrastructură şi care oferă oportunităţi bune pentru dezvoltarea armonioasă şi competitivă a

turismului.

Valori comune: - Transparenţă

- Flexibilitate, adaptabilitate şi deschidere spre comunicare

- Respect pentru cetăţean

- profesionalism

- Onestitate şi corectitudine

- Justificabilitate

- Calitate

Priorităţi sectoriale:

a) Reducerea disparităţilor inter-regionale, dezvoltarea durabilă a teritoriului şi infrastructurii;

b) Sporirea ratei de asimilare a fondurilor structurale UE;

c) Sporirea performanţelor energetice ale clădirilor, extinderea reabilitării termice a blocurilor

de apartamente;

d) Dezvoltarea şi promovarea turismului la nivel naţional şi internaţional

e) Noi programe pentru construire de locuinţe;

f) Armonizarea legilor şi reglementărilor cu regulile şi legislaţia Europeană din domeniul

construcţiilor, al planificării urbane şi teritoriale şi al locuinţelor.

Prioritate orizontală: Consolidarea capacităţii administrative a MDRT

132

Tabel A3.1: Direcţii Strategice de Activitate (DSA)

Direcţii Strategice de Activitate Programe bugetare atribuite Direcţiilor Strategice de Activitate

1. Dezvoltare regională 1.1. Program bugetar "Sprijinirea dezvoltării regionale"

2. Cooperare şi Dezvoltare

Teritorială

2.1. Program bugetar "Consolidarea cooperării trans-frontaliere,

trans-naţionale şi inter-regionale"

2.2. Programul bugetar "Dezvoltare teritorială"

3. Lucrări publice, Locuinţe,

Construcţii

3.1. Program bugetar "Lucrări publice, locuinţe şi construcţii"

4. Turism 4.1 Program bugetar "Marketing şi promovarea turismului"

4.2 Program bugetar "Dezvoltarea serviciilor turistice"

5. Asigurarea cadrului funcţional

al MDRT

5.1 Program bugetar "Asigurarea cadrului funcţional al MDRT"

1. Dezvoltare regională

Obiectiv general: reducerea disparităţilor econoice şi sociale inter-regionale, prevenirea apariţiei

de noi disparităţi şi sprijinirea dezvoltării generale a tuturor regiunilor ţării.

Politica regională este implementată prin Programul Operaţional Regional. MDRT este

Autoritatea de Implementare pentru POR.

Principalele domenii ale politicii regionale: dezvoltare durabilă a oraşelor - poli potenţiali de

creştere; infrastructură de transport locală şi regională; îmbunătăţirea infrastructurii sociale

(sănătate, educaţie, servicii sociale, servicii pentru situaţii de urgenţă); sprijinirea mediului de

afaceri (sprijinirea structurilor pentru afaceri şi micro-IMM-uri); dezvoltarea şi promovarea

turismului.

I.1. Politica / Obiectivul programului: Sprijinirea unui echilibru teritorial şi a unei dezvoltări

durabile economice şi sociale a regiunilor României, conform cu nevoile şi resursele sale

specifice.

Impact specific al politicii/programului: reducerea disparităţilor inter-regionale în PIB per

capita

Rezultate specifice ale politicii/programului:

1.1.1 Infrastructură locală şi regională îmbunătăţită

1.1.2 Mediul de afaceri îmbunătăţit şi mai competitiv

1.1.3 Implementarea unor proiecte de protecţie a mediului

133

Tabel A 3.2: Indicatori ai Monitorizării Rezultatelor PSI

Direcţia Strategică de Activitate (DSA) 1:

Indicator 2009 2010 2011 2012 2013

Indicator impact - Inder Convergenţă (σ) 0.17 0.17 0.18 0.18 0.19

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Rezultatul Specific 1.1.1.

Numărul proiectelor contractate pentru unităţi medicale:

reabilitate/modernizate/echipate

13 14 17 8 0

Numărul proiectelor contractate pentru centre sociale:

reabilitate/modernizate/extinse/echipate

26 122 73 37 0

Numărul echipamentelor specifice achiziţionate pentru

echipele mobile pentru intervenţii de urgenţă

132 150 100 0 0

Numărul proiectelor contractate pentru unităţi educaţionale

(şcoli): reabilitate/modernizate/echipate

38 36 36 36 18

Numărul de km de drumuri rurale, străzi, şosele de centură

reabilitate/modernizate

17 150 250 450 627

Numărul de infrastructuri de afaceri şi turism finalizate

(PHARE CES)

7 20 0 0 0

Numărul de proiecte de transport locale şi regionale

finalizate (PHARE CES)

4 3 0 0 0

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Rezultatul Specific 1.1.2.

Numărul de companii finanţate 322 250 250 200 0

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Rezultatul Specific 1.1.3.

Numărul de proiecte de mediu finalizate (PHARE CES) 76 206 0 0 0

DSA 2:

Indicator 2009 2010 2011 2012 2013

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.1.1. "Cooperare între regiunile de

frontieră, comunităţi şi autorităţi"

Activitatea 2.1.1.1: Proiecte de monitorizare - evaluare programe PHARE

Numărul de proiecte în faza de implementare 724 318

Activitatea 2.1.1.2.: Implementarea Programului de Cooperare trans-frontalieră România - Bulgaria 2007-2013

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

14% 92% 1.2% 1.24% 3.7%

Activitatea 2.1.1.3.: Implementarea Programului IPA pentru Cooperare trans-frontalieră România - Serbia

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

1.4% 50.04% 100%

Activitatea 2.1.1.4.: Implementarea Programului de Cooperare trans-frontalieră România - Serbia

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

9.5% 45.7% 9.2% 12.5% 23.1%

134

Activitatea 2.1.1.5.: Implementarea Programului Comun România-Ucraina-Moldova

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

0.51% 33.53% 41.5% 17% 7.03%

Activitatea 2.1.1.6.: Implementarea Programului Operaţional Comun Marea Neagră 2007-2013

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

0.36% 21% 28% 24% 26.64%

Activitatea 2.1.1.7.: Implementarea Programului Operaţional Comun Ungaria-Slovacia-România-Ucraina

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

10% 52.44% 23.32% 14.24% 0%

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.1.2. "Dezvoltare teritorială integrată

prin parteneriat trans-naţional în domenii strategice"

Activitatea 2.1.2.1.: Implementarea Programului de Cooperare Trans-naţională EuPORa de Sud-Est

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

45% 24% 14% 4% 13%

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.1.3. "Creşterea eficienţei politicilor

de dezvoltare urbană şi teritorială, a cooperării regionale, promovând cercetarea teritorială şi dezvoltarea

capacităţii instituţionale"

Activitatea 2.1.3.1.: Implementarea Programului de Cooperare Inter-regională URBACT II

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

90.5% 2.8% 2.45% 2.25% 2%

Activitatea 2.1.3.2.: Implementarea Programului de Cooperare Inter-regională INTERACT 2007-2013

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

9.84% 16.96% 23% 24.39% 25.81%

Activitatea 2.1.3.3.: Implementarea Programului de Cooperare Inter-regională INTERREG IV C

Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată

programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele

aprobate)

Activitatea 2.1.3.4.: Implementarea în România a Programului ESPON 2013

Numărul participărilor instituţiilor române la proiecte

aplicate ale ESPON

14 8 15 0 0

Numărul participărilor instituţiilor române la proiecte

selectate ale ESPON

1 4 5 5 5

Fonduri folosind raportul partenerilor români din

proiectele ESPON (raportul dintre fondurile atrase

estimate de către parteneri români şi fondurile folosite de

partenerii români în proiectele ESPON)

0% 40.36% 64.29% 76.92% 80%

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.2.1. "Dezvoltarea de instrumente

moderne şi funcţionale pentru managementul teritorial"

135

Numărul de instrumente specifice implementate la nivelul

guvernului local

92 107 107 112 118

Activitatea 2.2.1.1.: Implementarea Sistemului IT pentru baza de date imobiliară şi urbană din România

SISDIEBDU

Numărul localităţilor unde este implementat SISDIEBDU 19 16 16 17 18

Activitatea 2.2.1.2.: Co-finanţarea întocmirii/actualizării Planurilor Urbane Generale ale localităţilor (PUG) şi a

Reglementărilor Urbane Locale (RUL) potrivit cu legislaţia actuală

Numărul de PUG-uri şi RUL-uri co-finanţate finalizate 70 86 86 90 95

Activitatea 2.2.1.3.: Întocmirea planurilor de dezvoltare teritorială şi urbană pentru zonele cu monumente de

patrimoniu mondial

Numărul planurilor teritoriale şi urbane pentru zone cu

monumente de patrimoniu mondial realizate

3 3 3 3 3

Activitatea 2.2.1.4.: Întocmirea planurilor de dezvoltare teritorială: Planul Naţional de Dezvoltare Teritorială

(PNDT) şi Planurile Regionale de Dezvoltare Teritorială (PRDT)

Numărul de planuri de dezvoltare teritorială

realizate/actualizate

0 2 2 2 2

DSA 3:

Indicator 2009 2010 2011 2012 2013

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.1. "Îmbunătăţirea infrastructurii

de bază în cadrul comunităţilor locale"

PPORorţia localităţilor cu infrastructură pentru apă

potabilă

70% 75% 80% 83% 87%

PPORorţia de drumuri judeţene şi comunale modernizate 84% 87% 89% 90% 92%

Activitatea 3.1.1.1.: Programul pentru reabilitarea şi modernizarea drumurilor locale

Numărul de km de drumuri locale modernizate în fiecare

an

417 300 273 368 497

Activitatea 3.1.1.2.: Programul pentru infrastructură rurală pentru apă potabilă

Numărul de localităţi beneficiare 206 104 350 320 300

Activitatea 3.1.1.3.: Programul pentru realizarea sistemelor de apă potabilă în zone rurale pe baza

Memorandumului aprobat de Guvernul României la 15 iulie 2009.

Numărul de localităţi beneficiare 0 100 250 250 0

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.2. "Sprijinirea şi realizarea

construirii de locuinţe şi de alte clădiri cu destinaţie socială; reabilitarea corpului actual de locuinţe"

Raport dintre numărul de locuinţe finanţate de către MDRT

şi numărul total de locuinţe construite

9% 7% 12% 11% 10%

Activitatea 3.1.2.1.: Realizarea de locuinţe cu chirie pentru tineri

Numărul de locuinţe realizate 3455 1396 4500 5000 5000

Activitatea 3.1.2.2.: Sprijinirea construirii de locuinţe sociale

Numărul de locuinţe realizate 1225 578 1000 1200 1500

Activitatea 3.1.2.3.: Construirea de locuinţe sociale destinate persoanelor evacuate din locuinţe retrocedate

(naţionalizate în perioada comunistă)

Numărul de locuinţe realizate 1259 224 1500 500 400

Activitatea 3.1.2.4.: Sprijinirea construirii de locuinţe ca pPORrietate privată

136

Numărul de locuinţe subvenţionate 256 332 650 850 900

Activitatea 3.1.2.5.: Sprijinirea dezvoltării de sisteme financiare pentru construcţie de locuinţe de către bănci de

economii

Numărul de contracte suportate de bugetul de stat 88097 158675 160000 160000 160000

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.3. "Realizarea de facilităţi de

recreere şi sportive: săli de concerte, săli sportive, bazine de înot, patinoare"

Raportul proiectelor finanţate faţă de proiectele pPORuse 0 30% 30% 30% 30%

Activitatea 3.1.3.1.: Realizare/reabilitare clădirilor cu destinaţie culturală

Numărul clădirilor realizate/reabilitate 0 14 80 83 85

Activitatea 3.1.3.2.: Construirea de săli sportive

Numărul de săli sportive realizate 146 85 150 160 180

Activitatea 3.1.3.3.: Reabilitarea sălilor sportive

Numărul de săli sportive reabilitate 7 7 8 9 10

Activitatea 3.1.3.4.: Construirea de bazine de înot

Numărul de bazine de înot realizate 0 8 15 20 2

Activitatea 3.1.3.5.: Patinoare

Numărul de patinoare realizate 0 1 2 2 2

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.4. "Sporirea eficienţei energetice a

clădirilor"

Numărul locuinţelor reabilitate termic 24834 29000 54500 55000 60000

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.5. "Micşorarea riscurilor

seismice"

Raportul dintre numărul de clădiri consolidate şi numărul

de clădiri expertizate

3.67% 5.5% 11% 14% 15.6%

Activitatea 3.1.5.1.: Reducerea riscurilor seismice pentru clădirile cu mai multe etaje clasificate în prima clasă de

risc

Numărul de clădiri cu mai multe etaje consolidate 2 3 8 10 12

Activitatea 3.1.5.2.: Consolidarea clădirilor folosite pentru servicii publice esenţiale

Numărul de clădiri consolidate 6 12 16 0 0

Activitatea 3.1.5.3.: Intervenţii de consolidare de urgenţă asupra clădirilor vulnerabile care reprezintă pericol

public

Numărul de clădiri consolidate 12 12 15 20 20

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.6. "Proiectarea şi implementarea

cadrului de reglementări pentru construcţii"

Numărul de reglementări tehnice, subiecte de cercetare

contractate

55 62 60 60 60

DSA 4:

Indicator 2009 2010 2011 2012 2013

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 4.1.1. "Sporirea traficului turistic"

Numărul de sosiri în staţiuni turistice 7575

(?!)

5060

(?!)

6800

(?!)

7140

(?!)

7497

(?!)

Activitatea 4.1.1.1.: Participarea la expoziţii de turism naţionale şi internaţionale

137

Numărul de participări 57 32 49 49 56

Activitatea 4.1.1.2.: Acţiuni de promovare prin Internet şi alte instrumente electronice

Numărul de acţiuni 0 1 1 1 1

Activitatea 4.1.1.3.: Organizarea de vizite informaţionale şi educaţionale

Numărul de acţiuni 35 15 23 23 26

Activitatea 4.1.1.4.: Organizarea de evenimente în România şi străinătate

Numărul de acţiuni 13 1 1 1 2

Activitatea 4.1.1.5.: Promovarea şi marketarea activităţilor de către companii aeriene şi aePORorturi

Numărul de acţiuni 0 0 1 1 1

Activitatea 4.1.1.6.: Inserarea de publicitate în cataloagele tour-operatorilor

Numărul de inserări 5 9 13 15 15

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 4.2.1. "Dezvoltarea şi diversificarea

serviciilor turistice"

Activitatea 4.2.1.1.: Sporirea numărului de proiecte investiţionale turistice în infrastructura de turism

Numărul de proiecte investiţionale turistice 62 104 110 120 130

Activitatea 4.2.1.2.: Proiectarea şi implementarea politicilor de turism

Numărul de iniţiative proiectate 3 0 2 3 4

DSA 5:

Indicator 2009 2010 2011 2012 2013

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 5.1.1. "Mai multă eficienţă în

activitatea MDRT"

Raportul cheltuielilor administrative din totalul bugetului

MDRT

1.8% 3.6% 1.6% 2.4% 3.6%

Activitatea 5.1.1.1.: Îmbunătăţirea eficienţei managementului resurselor financiare şi materiale

Direcţionarea bugetară 100% 100% 100% 100% 100%

Activitatea 5.1.1.2.: Sporirea capacităţii de management a Resurselor Umane

Fluctuaţia de personal a MDRT 27% 15% 15% 15% 15%

Activitatea 5.1.1.3.: Dezvoltarea de mecanisme eficiente de comunicare, atât intern, cât şi extern

Numărul de acţiuni (şedinţe, conferinţe, workshop-uri

funcţionale) organizate de MDRT conform cu mandatul

său

210 150 200 250 300

Numărul de acţini cu grupuri ţintă din societatea civilă,

Parlament, parteneri sociali

260 280 300 330 350

Numărul de acţiuni şi instrumente de comunicare 508 515 520 525 530

Activitatea 5.1.1.4.: Sporirea calităţii auditului intern

Realizarea planului de audit intern 129% 100% 100% 100% 100%

Activitatea 5.1.1.5.: Sporirea eficienţei în folosirea fondurilor UE prin acţiuni de prevenţie şi control

PPORorţia de realizare a planului de control 75% 95% 100% 100% 100%

PPORorţia de rezolvare a cererilor primite 90% 95% 100% 100% 100%

Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 5.1.2. "Dezvoltarea unui sistem

eficient de management pe baza unor obiective"

Activitatea 5.1.2.1.: Crearea unui sistem de control managerial integrat

138

Numărul de standarde de control intern implementate 15 25 25 25 25

Activitatea 5.1.2.1.: Consolidarea sistemului pentru crearea, implementarea şi evaluarea politicilor

Numărul de politici aprobate 0 1 2 2 2

139

Anexa4: Programul Operaţional Regional al României și Cooperare

Teritorială Europeană

Tabel A4.1: Axe prioritare şi măsuri POR

Proiecte Contractate şi sub Evaluarea POR (ca% din totalul fondurilor alocate, în noiembrie 2010)

Nord-

Est

(%)

Sud-

Est

(%)

Sud

(%)

Sud-

Vest

(%)

Vest

(%)

Nord-

Vest

(%)

Centru

(%)

Bucharest-

Ilfov

(%)

Axa 1: Sprijinirea

dezvoltarii durabile a

oraselor-- Planuri integrate de

dezvoltare urbană

93.2 44.5 69.7 82.0 83.4 75.8 68.3 114.6

Poli de crestere 46.3% 3.5% 8.3% 39.3% 34.6% 45.7% 15.6% 0.0%

Poli de Dezvoltare 89.2% 95.2% 100.0% 66.5% 70.5% 100.6% 78.4% 0.0%

Centre Urbane 174.1% 78.9% 151.9% 163.6% 173.2% 109.5% 149.2% 114.6%

Axa 2: Imbunatatirea

infrastructurii regionale si

locale de transport

261.5 178.8 198.8 229.4 314.1 212.0 224.3 108.3

2.1 Drumuri judeţene,

străzi urbane 261.5 178.8 198.8 229.4 314.1 212.0 224.3 108.3

Axa 3: Imbunatatirea

infrastructurii sociale 195.3 192.3 194.4 157.6 293.0 200.7 223.6 285.6

3.1 Sănătate 156.3 109.0 199.5 149.4 278.7 199.3 158.7 145.2

3.2 Servici sociale 140.6 163.9 144.8 162.9 153.3 174.5 172.1 83.6

3.3 Echipamente a

bazelor operaţionale

pentru intervenţii în

situaţii de urgenţă

97.1 73.8 69.4 69.1 93.4 81.6 77.4 96.6

3.4 Infrastructura

educaţionala 272.6 294.3 252.3 191.6 420.3 252.4 332.3 507.6

Axa 4: Sprijinirea

dezvoltarii mediului de

afaceri regional si local

108.9 87.5 113.9 141.8 160.2 114.7 130.0 154.9

4.1 Structuri de

sprijin al afacerilor 132.5 65.5 106.7 235.1 159.6 106.8 217.2 253.6

4.2 Situri Industriale

Poluate 0.0 0.0 0.0 0.0 135.7 0.0 19.6 0.0

4.3 Microîntreprinderi 202.8 217.8 254.8 179.8 189.3 257.7 140.4 200.6

Axa 5: Dezvoltarea durabila

si promovarea turismului 156.8 127.7 196.8 126.0 135.5 137.8 191.1 107.6

5.1 Patrimoniul

cultural 210.7 185.1 289.1 165.5 159.3 150.9 303.6 53.2

5.2 Infrastructura

turistica 171.6 120.9 185.6 151.8 186.3 190.4 154.3 181.0

5.3 Promovarea

potenţialului turistic 51.1 50.2 72.2 25.7 21.0 37.0 74.9 78.1

140

Tabel A4.2: Finalităţi şi Rezultate Aşteptate ale Investiţiilor POR

Indicator Unitate Ţinta (2015) A

XA

1

Implementarea de Planuri Integrate de Dezvoltare

Urbană Nr. 30

Locuitori care beneficiază de implementarea

planurilor integrate de dezvoltare urbană Nr. 400,000

Companii stabilite în "zonele urbane de acţiune" Nr. 400

Locuri de muncă create/salvate în "zonele urbane

de acţiune" Nr. 1,500

AX

A 2

Lungimea drumurilor rurale

reabilitate/modernizate Km 877

Lungimea străzilor urbane reabilitate/modernizate Km 411

Lungimea şoselelor de centură

reabilitate/construite Km 219

Sporirea traficului de pasageri şi mărfuri pe

drumurile reabilitate, construite, modernizate % 10

AX

A 3

Unităţi medicale reabilitate/echipate (în total şi în

funcţie de tip) Nr. 50

Infrastructuri de servicii sociale

reabilitate/echipate Nr. 270

Unitate mobilă echipată pentru situaţii de urgenţă Nr. 510

Şcoli din sistemul de educaţie obligatorie

reabilitate/echipate Nr. 130

Campusuri pre-universitare reabilitate/echipate Nr. 30

Centre pentru instruire vocaţională continuă

(IVC) reabilitate/echipate Nr. 35

Campusuri universitare reabilitate/echipate Nr. 15

Acces sporit la unităţile medicale

reabilitate/echipate % 10

Acces sporit la centrele de servicii sociale

reabilitate/echipate % 10

Timpul mediu de reacţie a unităţilor mobile Min Până la 12' în zone

rurale (în scădere

de la nivelul actual

de 30'-45'), şi până

la 8' în zonele

urbane (în scădere

de la nivelul actual

de 20') Acces sporit al categoriilor dezavantajate (elevi

de la ţară, elevi rromi, etc.) la educaţia obligatorie % 10

Îmbunătăţirea şcolilor cu echipamente IT Nr. de

calculatoare/100 elevi 15

Sporirea nr. de participanţi la instruirea

vocaţională continuă (IVC) % 15

Sporirea nr. de studenţi în campusurile

universitare reabilitate/echipate % 10

AX

A 4

Asistarea structurilor de sprijinire a afacerilor Nr. 15

Locuri industriale poluate şi nefolosite reabilitate

şi pregătite pentru noi activităţi economice Hectares 500

Sprijinirea micro-întreprinderilor Nr. 1,500

Rata ocupării în structurile de sprijinire a

afacerilor (după 2 ani de la finalizarea proiectului) % 50

Noi locuri de muncă create în structurile de

afaceri sprijinite Nr. (angajaţi cu normă

întreagă) 4,000

141

Noi locuri de muncă create în micro-

întreprinderile sprijinite Nr. (angajaţi cu normă

întreagă) 3,000

AX

A 5

Infrastructură turistică şi facilităţi de cazare Nr. 400

Companii sprijinite (direct sau indirect) în

domeniul turismului Nr. 350

Campanii promoţionale pentru promovarea

brandului de turism la nivel naţional şi

internaţional

Nr. 10

Sprijinirea Centrelor Naţionale pentru Informaţia

şi Promovarea Turistică Nr. 10

Sporirea numărului de turişti % 15

Sporirea numărului de cazări peste noapte % 5

Locuri de muncă create/salvate la sfârşitul

implementării proiectului Nr. 1,000

Vizitarea de către turişti a Centrelor pentru

Informaţie şi Promovare Turistică Nr. 1 mill.

Vizitatori website Nr. 1.5 mil.

Sursa: POR 2007-2013

142

Figura A4.1: Ciclul de Proiect al Programului Operaţional Regional

Paşi cheie în procesul de aplicare

Începerea fazei de aplicare

START

Este lansat un

apel către aplicanţi

Aplicantul are o idee de

proiect de depus

START

Este lansat un

apel către

aplicanţi

Sunt ideea de proiect şi

aplicantul eligibili

pentru POR?

NU

Aplicantul caută o altă

sursă de finanţare

SFÂRŞIT

DA

Aplicantul are nevoie de

AT pentru a scrie aplicaţia

DA

NU

Aplicantul primeşte AT

din partea POR

Aplicantul scrie şi

depune aplicaţia

SFÂRŞIT

Sfârşitul fazei de aplicare

Începutul fazei de evaluare

143

Ciclul de Proiect al Programului Operaţional Regional

Figura A4.2: Paşi cheie în procesul de evaluare

Sfârşitul fazei de aplicare

Începutul fazei de evaluare

START

CI primeşte

aplicaţia

Aplicaţia se încadrează în

termenul limită?

NU

NU

NU

NU

NU

Aplicaţia este

respinsă

SFÂRŞIT

DA

DA

DA

DA

DA

Aplicaţia conformă

administrativ?

CI cere clarific

ări

Aplicaţia trece prin evaluare

tehnică şi financiară

Clarificările sunt

adecvate?

Aplicantul este peste

scorul minim?

CI cere ajustări

CI acceptă proiectul şi

trimite către AM un raport de

evaluare. AM

aprobă aplicaţia

Ajustările sunt

posibile?

CI îi anunţă

pe aplicanţii

selectaţi

SFÂRŞIT

Sfârşitul fazei de evaluare

Începutul fazei de implementare

144

Ciclul de Proiect al Programului Operaţional Regional

Figura A4.3: POR - Paşi cheie în Faza de Implementare a Proiectului

Sfârşitul fazei de evaluare

Începutul fazei de implementare

START

Aplicantul semnează

un contract cu AM a

POR

Aplicantul implementează

proiectul conform

contractului şi solicită plata

CI verifică progresul

proiectului

Se justifică plata prin

progresul

proiectului şi contract?

NU

Plata nu se

aprobă

CI trimite solicitarea de

plată spre

aprobare. AM aprobă plata

DA

NU Plata a fost

finală?

DA

SFÂRŞITUL

proiectului

Sfârşitul fazei de implementare

145

2: Programele de Cooperare Teritorială Europeană (CTE)

Descriere pe scurt a Programelor de Cooperare Teritorială Europeană Sprijinite de UE

1) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Bulgaria (262 milioane Euro)

intenţionează să îmbunătăţească (1) accesibilitatea, (2) mediul şi (3) dezvoltarea

economică şi socială. Programul are o componentă de AT şi 6% din finanţarea FEDR

este alocat pentru a sprijini managementul programului general. Programul este finanţat

de FEDR 217,8 milioane Euro = 83%, împreună cu contribuţiile naţionale ale României

şi Bulgariei însumând 44,2 milioane = 17% şi include şapte judeţe române (şi localităţile

lor): Mehedinţi, Dolj, Olt, Teleorman, Giurgiu, Călăraşi, Constanţa.

2) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Serbia (23 milioane Euro) are

trei zone de priorităţi: (1) dezvoltare economică şi socială, care include infrastructură

economică şi socială, sectorul de turism, dezvoltarea IMM-urilor, cercetare, dezvoltare şi

inovaţie; (2) instruire de mediu şi pentru urgenţe; şi (3) schimburi "de la om la om",

inclusiv dezvoltarea unei societăţi civile şi a unor comunităţi locale, îmbunătăţirea

conducerii locale, schimburi educaţionale, culturale şi sportive mai frecvente şi integrarea

socială şi culturală a zonelor de graniţă. Programul este finanţat de IAP (19,6 milioane

Euro = 85%) şi prin co-finanţare din partea României şi Serbiei (3,4 milioane Euro =

15%). Din fondurile IAP, 1,95 milioane de Euro (10%) sunt alocaţi pentru AT privind

implementarea programului. 0,34 milioane de Euro (10%) din contribuţiile naţionale

sunt în mod egal alocate pentru implementarea programului. În România, judeţele Timiş,

Caraş-Severin, Mehedinţi şi localităţile lor sunt zone eligibile pentru participarea la acest

program.

3) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Ucraina-Republica Moldova

(138,1 milioane Euro) are trei zone de priorităţi: (1) o economie de frontieră mai

competitivă, (2) provocări de mediu şi pregătire în caz de urgenţe şi (3) cooperare de la

om la om. Programul are o componentă de AT pentru care se alocă 10% din finanţarea

ENPI (Politica Europeană de Vecinătate) pentru a sprijini managementul programului

general. Programul este finanţat de ENPI (126,7 milioane Euro = 91.7%) şi prin

contribuţii naţionale (11,4 milioane Euro = 8.3%). În România, judeţele Suceava,

Botoşani, Iaşi, Vaslui, Galaţi şi Tulcea, plus localităţile aferente lor, sunt beneficiari

eligibili.

4) Programul de Cooperare Trans-frontalieră Bazinul Mării Negre (25,3 milioane

Euro) are, de asemenea, trei zone de priorităţi: (1) Sprijinirea parteneriatelor trans-

frontaliere pentru dezvoltarea economică şi socială bazată pe resurse comune, care

include consolidarea accesibilităţii şi a conectivităţii, crearea de reţele de turism şi

îmbunătăţirea capacităţii locale administrative; (2) Împărtăşirea resurselor şi

competenţelor pentru protecţia şi conservarea mediului; şi (3) Sprijinirea reţelelor

culturale şi educaţionale pentru stabilirea unui mediu cultural comun în Bazin.

Programul este finanţat de ENPI (18,3 milioane Euro) şi IAP (7 milioane Euro).

Regiunea de Dezvoltare Sud-Estică a României (localităţile din judeţele Brăila, Buzău,

Constanţa, Galaţi, Tulcea şi Vrancea) este eligibilă pentru a participa la program. Până la

10% din contribuţia totală a UE la progam se poate folosi pentru AT pe probleme de

implementare de program.

146

5) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Ungaria (261,7 milioane Euro)

se concentrează pe două priorităţi: (1) Îmbunătăţirea condiţiilor esenţiale ale dezvoltării

comune şi durabile a zonei de cooperare (Îmbunătăţirea transportului trans-frontalier, a

comunicării şi protecţiei mediului); Programul, finanţat de FEDR (224,5 milioane Euro)

şi prin contribuţii naţionale (37,2 milioane Euro) acoperă judeţele Arad, Bihor, Satu Mare

şi Timiş (şi localităţile aferente lor) ale României.

6) Programul de Cooperare Trans-naţională Sud-Est Europeană (210 milioane Euro)

are patru zone de prioritate: (1) facilitarea inovării şi antreprenoriatului, (2) protecţia şi

îmbunătăţirea mediului, (3) îmbunătăţirea accesibilităţii şi (4) depunerea unor eforturi

comune trans-naţionale pentru dezvoltarea durabilă a zonelor. Programul este finanţat de

FEDR (206,7 milioane Euro) şi IAP (3,3 milioane Euro).

7) Programul de Cooperare Inter-regională "Interreg IV Zona C" (Interreg IV C)

(321,3 milioane Euro) intenţionează să îmbunătăţească eficienţa politicilor regionale de

dezvoltare în zonele de inovaţie, a economiei cunoştinţelor, a protecţiei mediului şi

prevenirii riscurilor, precum şi să contribuie la modernizarea economică şi sporirea

competitivităţii EuPORei. Cele două zone de interes ale sale sunt: (1) Economia inovării

şi a cunoştinţelor, inclusiv promovarea inovaţiei, dezvoltarea cercetării şi tehnologiei;

antreprenoriat şi IMM-uri; societatea informaţională; locuri de muncă, capital uman şi

educaţie; şi (2) Mediul şi prevenirea riscurilor, inclusiv riscurile naturale şi tehnologice şi

managementul apelor. Programul este finanţat de către ENPI (321,3 milioane Euro), din

care 6% sunt alocaţi pentru AT pe probleme de managementul programului. Toate cele

27 de State Membre ale UE, Norvegia şi Elveţia participă la Program.

8) Programul de Cooperare Interregională URBACT II (67,8 milioane Euro) este un

program European de schimb şi studiu care promovează dezvoltarea urbană durabilă.

Scopurile sale sunt de a permite oraşelor să con-lucreze pentru a aborda provocările

urbane şi a-şi reafirma rolul în administrarea schimburilor sociale tot mai complexe prin

sprijinirea dezvoltării de soluţii şi împărtăşirea cunoştinţelor pe tot cuprinsul EuPORei.

Axele sale de prioritate sunt: (1): Oraşele, motoare de creştere şi creare de locuri de

muncă şi (2) Oraşe atractive şi bine constituite De asemenea include o componentă de

asistenţă tehnică pentru managementul implementării programului, pentru care s-au

alocat 8,6 milioane de Euro. Programul dispune de un buget total de 67,8 milioane de

Euro24, din care 78,6% sunt asiguraţi prin finanţare din partea FEDR, 7,6% prin

contribuţii naţionale şi 13,8% prin contribuţii locale.

9) Programul de Cooperare Inter-regonală INTERACT 2007-2013 (40 milioane Euro)

asigură sprijin, instruire şi consiliere Programelor EuPORene de Cooperare Teritorială

finanţate de FEDR şi Programelor de Cooperare Trans-frontalieră finanţate de ENPI şi

IAP pe probleme de tehnici de management, chestiuni financiare, reglementări

euPORene, comunicare, orientare strategică şi dezvoltare de politici. Aceste servicii,

oferite gratuit, sunt finanţate de ENPI (34 milioane Euro =85%) şi prin contribuţii

naţionale (6 milioane Euro =15%).

24

În plus, Norvegia şi Elveţia contribuie cu 0,35 milioane de Euro, respectiv cu 0,23 milioane de Euro.

147

10) Programul Operaţional Comun Trans-Frontalier Ungaria-Slovacia-România-

Ucraina (75,4 milioane Euro) se axează pe patru zone de interes, anume: (1)

Promovarea dezvoltării economice şi sociale - Transfer de cunoştinţe şi împărtăşirea

practicilor pentru a promova dezvoltarea comună a afacerilor şi pentru a spori

atractivitatea turistică a zonei; (2) Îmbunătăţirea calităţii de mediu - îmbunătăţirea

calităţii aerului, apei, solului şi resurselor forestiere şi reducerea riscurilor de afectare a

mediului natural; (3) Sporirea eficienţei la graniţă - sporirea eficienţei managementului

frontalier la graniţa cu Ucraina; şi (4) Sprijinirea cooperării de la om la om - pentru a

îmbunătăţi eficienţa serviciilor publice şi pentru a spori înţelegerea mutuală a diverselor

grupuri ale societăţii. Programul este finanţat de ENPI (68,6 milioane Euro) din care

contribuţia pentru proiecte individuale nu trebuie să depăşească 90% din costurile

eligibile totale estimate ale Acţiunii. Cel puţin 10% din costurile proiectului trebuie

finanţate de ţări partenere sau de beneficiari, din care cel puţin jumătate trebuie finanţate

de beneficiari. Judeţele române eligibile pentru acest program sunt: Maramureş, Satu-

Mare, Suceava (zonă adiacentă cu participare limitată).

148

Tabel A4.3: Stadiul de Implementare a Programelor de Cooperare Trans-frontalieră şi

Trans-naţională (Date)

Program

Buget alocat

(A) Suma totală

aplicată (B) Suma totală

evaluată (C) Suma totală

aprobată (D)

Suma totală

contractată

(E) Suma plătită

(F) Cer

ere

(B

) /(

A)

Efi

cien

ţa e

valu

ări

i (

C )

/(B

)

Rata

ap

rob

ări

lor

(D)/

(C )

Efi

cien

ţa d

e co

ntr

act

are

(E

)/(D

)

Efi

cien

ţa d

e p

lată

(F

)/(D

)

Rata

gen

erală

de

pla

tă

(F)

/(A

)

CBC

România

Bulgaria

(ERDF) € 262.003.541 € 604.298.219 € 343.354.493 € 195.183.487 € 100.915.174 € 1.601.334 231% 57% 57% 52% 1% 0.61%

CBC

România

Ucraina

Moldova

(ENPI) € 138.122.693 € 407.072.958 € 55.615.027 € 45.463.325 € 0 € 0 295% 14% 82% 0% 0% 0.00%

CBC

Marea

Neagră

(ENPI +IPA) € 25.305.944 € 62.170.035 € 61.845.544 € 5.873.759 € 0 € 0 246% 99% 9% 0% 0% 0.00%

CBC

România

Serbia (IPA) € 17.603.156 € 50.167.015 € 50.167.015 € 16.706.867 € 16.706.867 € 0 285% 100% 33% 100% 0% 0.00%

CBC

Ungaria

România

(ERDF) € 275.179.861 € 222.569.660 € 177.748.463 € 146.492.061 € 53.614.727 € 2.256.788 81% 80% 82% 37% 2% 0.82%

CBC

Ungaria

Slovacia

România

Ucraina

(ENPI) € 61.774.455 € 75.692.929 € 75.692.929 € 37.100.082 € 12.806.295 € 0 123% 100% 49% 35% 0% 0.00%

TNC

EuPORa de

Sud-Est

(ERDF +

IPA) € 245.111.974 € 128.753.792 € 127.069.709 € 76.628.855 € 76.627.881 € 9.587.366 53% 99% 60% 100% 13% 3.91%

149

Tabel A4.4: Rezumatul descoperirilor Analizei Punctelor Slabe ale Ciclului de Proiecte

Program

Cerere

(Aplicar

e) Eficienţa

evaluării

Calitatea propuneril

or de

proiect Eficienţa

contractării Eficienţa plăţii

Rata

generală a

plăţii Restrictţii Soluţii potenţiale CBC România Bulgaria (ERDF) (4 apeluri pentru

propuneri până acum)

09/07/2008 – 30/09/2008 12/12/2008—15/01/2009

01/10/2008 – 30/10/2009

26/03/2010 – 30/04/2010

231% 57% 57% 52% 1% 0.61%

- Formulare incorect completate - Schimbări de parteneri

- Partenerii principali îşi retrag

propunerile după aprobare - Parteneri ne-eligibili identificaţi la

stadiul de contractare

- E-aplicare - Identificarea partenerilor

ne-eligibili la un stadiu mai

timpuriu - Instruire pentru capacitatea

FLC şi LP 60 zile 118 zile 60 zile 195 zile 433 zile

CBC România Ucraina

Moldova (ENPI)

(1 apel pentru propuneri până acum) 07/01/2009—

28/10/2009

295% 14% 82% 0% 0% 0.00%

90 zile* 120-180 zile**

30-120 zile**

195 zile* 435-590 zile**

CBC Marea Neagră (ENPI

+IPA)

(1 apel pentru propuneri până acum)

30/06/2009 – 04/11/2010

246% 99% 9% 0% 0% 0.00%

90 zile* nedisponi

bil

nedisponibi

l nedisponibil

90 zile

numai

pentru aplicare

CBC România Serbia (IPA)

(1 apel pentru propuneri până

acum) 30/04/2009 -- 29/07/2009

285% 100% 33% 100% 0% 0.00%

- La stadiul de contractare, se cere un

număr mare de clarificări de la beneficiari

- Evaluatorii au nevoie de mai multă

capacitate

- Introducerea E-aplicării

60 zile 306 zile 120 zile 280 zile* 766 zile

CBC Ungaria România (ERDF)

(4 apeluri pentru propuneri

până acum) 15/10/2008 – 30/01/2009

03/12/2008 – 16/02/2009

08/10/2009—22/01/2010 10/12/2010-01/03/2011

81% 80% 82% 37% 2% 0.82%

- Număr insuficient de evaluatori

externi, discrepanţe în evaluarea

(punctarea) aplicaţiilor de către diferiţi evaluatori

- Modificarea Principiilor de

Evaluare

90 zile 210 zile 37-67 zile nedisponibil

Minimum

337-367 zile prin

contractare

CBC Ungaria Slovacia România Ucraina (ENPI)

(2 apeluri pentru propuneri

până acum) 16/06/2009 -- 22/09/2009

24/06/2010 -- 26/10/2010

123% 100% 49% 35% 0% 0.00%

99 zile 184 zile 14 zile nedisponibil

297 zile

prin

contractare

TNC EuPORa de Sud-Est

(ERDF + IPA)

(2 apeluri pentru propuneri până acum)

05/05/2009-- 21/11/2009

53% 99% 60% 100% 13% 3.91%

- Se impun minim 60 de zile pentru îndeplinirea condiţiilor la stadiul de

contractare,

- Numirea controlorilor de nivel prim cere timp,

- E-Aplicarea a fost introdusă pentru al 2-lea

apel cu titlu de test. Totuşi,

aceasta nu a rezolvat problemele - au existat

150

Program

Cerere

(Aplicar

e) Eficienţa

evaluării

Calitatea propuneril

or de

proiect Eficienţa

contractării Eficienţa plăţii

Rata

generală a

plăţii Restrictţii Soluţii potenţiale 24/11/2009-- 21/12/2009

42-49 zile

nedisponibil

131 zile 204-246 zile

387-436

zile (excluzând

evaluarea)

- Cheltuieli ne-eligibile raportate - Este nevoie de timp ca partenerul

principal să completeze rapoartele de

progres.

inconsistenţe între copiile fizice şi versiunile

electronice ale aplicaţiilor - O comunicare mai regulată cu controlorii

*Numărul maxim de zile permise conform principiilor programului. Numărul efectiv de zile necesare nedisponibil. **Numărul estimat de zile necesare prezăzut în Documentul Programului. Numărul efectiv de zile necesare nedisponibil.

151

Tabel A4.5: Acoperirea Geografică şi a Priorirăţilor Programelor CBC, TNC şi Inter-

regionale 25

Regiunea de Dezvoltare Judeţ

Pregătirea de

Mediu şi pentru Situaţii de Urgenţă

Accesibilitate

(Transport,

Comunicaţii, Informaţii)

Turism, Oraşe Atrăgătoare

De la om la om

(sport, cultură, educaţie)

Inovaţie, antreprenoriat, locuri de muncă, Dezv.

HR, cercetare şi

dezvoltare, IMM, Infrastructură de Afaceri

Nord-Vest

Bihor

HU-RO

SEE

Interreg

HU-RO

SEE

Interreg

URBACT

HU-RO

Interreg

HU-RO

SEE

Interreg URBACT

Bistriţa-Năsăud

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Cluj

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Maramureş

SEE Interreg

HU-SV-RO-UA

SEE Interreg

URBACT

HU-SV-RO-UA

Interreg

HU-SV-RO-UA

SEE Interreg

URBACT

HU-SV-RO-UA

Satu Mare

HU-RO

SEE Interreg

HU-SV-RO-UA

HU-RO

SEE Interreg

URBACT

HU-SV-RO-UA

HU-RO

Interreg

HU-SV-RO-UA

HU-RO

SEE Interreg

URBACT

HU-SV-RO-UA

Sălaj

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Centru

Alba

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Braşov

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg URBACT

Covasna

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Harghita

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Mureş

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg URBACT

Sibiu

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

25

Tabel pregătit de FRT pe baza informaţiilor strânse de pe website-urile programului. RO-BU= Programul de

Cooperare Trans-frontalieră România-Bulgaria; RO-SE= Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-

Serbia; RO-UA-MD= Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Ucraina-Republica Moldova (Program

Operaţional Comun); Marea Neagră= Programul de Cooperare Trans-frontalieră Bazinul Mării Negre (Program

Operaţional Comun); HU-RO= Programul de Cooperare Trans-frontalieră Ungaria-România; SEE= Programul de

Cooperare Trans-naţională Sud-Est Europeană; Interreg= Programul de Cooperare Inter-regională "Interreg IV C";

URBACT= Programul de Cooperare Inter-regională "URBACT II"; HU-SV-RO-UA= Programul Trans-frontalier

Operaţional Comun Ungaria-Slovacia-România-Ucraina.

152

Regiunea de Dezvoltare Judeţ

Pregătirea de

Mediu şi pentru Situaţii de Urgenţă

Accesibilitate

(Transport,

Comunicaţii, Informaţii)

Turism, Oraşe Atrăgătoare

De la om la om

(sport, cultură, educaţie)

Inovaţie, antreprenoriat,

locuri de muncă, Dezv.

HR, cercetare şi

dezvoltare, IMM, Infrastructură de Afaceri

Nord-Est

Bacău

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Botoşani

SEE

Interreg

RO-UA-MD

SEE

Interreg

RO-UA-MD

URBACT

Interreg

RO-UA-MD

SEE

Interreg URBACT

RO-UA-MD

Iaşi

SEE Interreg

RO-UA-MD

SEE Interreg

RO-UA-MD

URBACT

Interreg

RO-UA-MD

SEE Interreg

URBACT

RO-UA-MD

Neamţ

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Suceava

SEE

Interreg

HU-SV-RO-UA

RO-UA-MD

SEE

Interreg

HU-SV-RO-UA

RO-UA-MD

URBACT HU-SV-RO-UA

Interreg

HU-SV-RO-UA

RO-UA-MD

SEE

Interreg

URBACT HU-SV-RO-UA

RO-UA-MD

Vaslui

SEE Interreg

RO-UA-MD

SEE Interreg

RO-UA-MD

URBACT

Interreg

RO-UA-MD

SEE Interreg

URBACT

RO-UA-MD

Sud-Est

Brăila

Black Sea

SEE

Interreg

Black Sea

SEE

Interreg

Black Sea

URBACT

Black Sea

Interreg

Black Sea

SEE

Interreg URBACT

Buzău

Black Sea

SEE

Interreg

Black Sea

SEE

Interreg

Black Sea

URBACT

Black Sea

Interreg

Black Sea

SEE

Interreg URBACT

Constanţa

RO-BU

Black Sea

SEE Interreg

RO-BU

Black Sea

SEE Interreg

RO-BU

Black Sea

URBACT

RO-BU

Black Sea

Interreg

RO-BU

Black Sea

SEE Interreg

URBACT

Galaţi

Black Sea

SEE Interreg

RO-UA-MD

Black Sea

SEE Interreg

RO-UA-MD

Black Sea

URBACT

Black Sea

Interreg

RO-UA-MD

Black Sea

SEE Interreg

URBACT

RO-UA-MD

Tulcea

Black Sea SEE

Interreg

RO-UA-MD

Black Sea SEE

Interreg

RO-UA-MD

Black Sea

URBACT

Black Sea

Interreg

RO-UA-MD

Black Sea SEE

Interreg

URBACT RO-UA-MD

Vrancea

Black Sea

SEE Interreg

Black Sea

SEE Interreg

Black Sea

URBACT

Black Sea

Interreg

Black Sea

SEE Interreg

URBACT

Sud

Argeş

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg URBACT

Călăraşi

RO-BU SEE

Interreg

RO-BU SEE

Interreg

RO-BU

URBACT

RO-BU

Interreg

RO-BU SEE

Interreg

URBACT

153

Regiunea de Dezvoltare Judeţ

Pregătirea de

Mediu şi pentru Situaţii de Urgenţă

Accesibilitate

(Transport,

Comunicaţii, Informaţii)

Turism, Oraşe Atrăgătoare

De la om la om

(sport, cultură, educaţie)

Inovaţie, antreprenoriat,

locuri de muncă, Dezv.

HR, cercetare şi

dezvoltare, IMM, Infrastructură de Afaceri

Dâmboviţa

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Giurgiu

RO-BU

SEE Interreg

RO-BU

SEE Interreg

RO-BU

URBACT

RO-BU

Interreg

RO-BU

SEE Interreg

URBACT

Ialomiţa

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg URBACT

Prahova

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Teleorman

RO-BU

SEE

Interreg

RO-BU

SEE

Interreg

RO-BU

URBACT

RO-BU

Interreg

RO-BU

SEE

Interreg URBACT

Bucureşti -Ilfov

Bucureşti

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Ilfov

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Sud-Vest

Dolj

RO-BU

SEE Interreg

RO-BU

SEE Interreg

RO-BU

URBACT

RO-BU

Interreg

RO-BU

SEE Interreg

URBACT

Gorj

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Mehedinti

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Olt

RO-BU

SEE

Interreg

RO-BU

SEE

Interreg

RO-BU

URBACT

RO-BU

Interreg

RO-BU

SEE

Interreg URBACT

Vâlcea

RO-BU SEE

Interreg

RO-BU SEE

Interreg

RO-BU

URBACT

RO-BU

Interreg

RO-BU SEE

Interreg

URBACT

Vest

Arad

HU-RO SEE

Interreg

HU-RO SEE

Interreg

URBACT

HU-RO

Interreg

HU-RO SEE

Interreg

URBACT

Caraş-Severin

SEE

Interreg

SEE

Interreg

URBACT

Interreg

SEE

Interreg URBACT

Hunedoara

SEE Interreg

SEE Interreg

URBACT

Interreg

SEE Interreg

URBACT

Timiş

HO-SE

HU-RO

SEE Interreg

HO-SE

HU-RO

SEE Interreg

HO-SE

URBACT

HO-SE

HU-RO

Interreg

HO-SE

HU-RO

SEE Interreg

URBACT

154

Anexa 5: Alinierea Durabilă a Capacităţilor de Afaceri pentru Implementarea Sistematică a Planului Principal de Turism 2007-2026

Alinierea Durabilă a Capacităţilor de Afaceri

Strategie - Plan Principal 2007-2026

Viziune: România devine o destinaţie turistică de calitate bazată pe moştenirea sa naturală şi culturală care se potriveşte cu standardele UE privind produsele şi prestarea de servicii până în

2013 şi care este capabilă să genereze o creştere durabilă din punctul de vedere al mediului în domeniul turismului cu o rată mai mare decât a altor destinaţii euPORene

Ţinte: Sporirea numărului de vizitatori străini (4,8% rată anuală de creştere) şi sporirea cheltuielilor făcute de străini (4,3% din PIB în 2011 şi 6,9% până în 2026)

Cercetare de Piaţă şi

Planificare Strategică

Funcţie de

Reglementare şi

Control

Administrator de

Resurse Publice

Dezvoltare

turistică

Cercetare de Piaţă şi

Planificare

Strategică

Marketing şi

Promovare

Monitorizare şi

Evaluare

- Efectuarea de cercetare

privind piaţa şi strategia de

turism

- Planificarea şi dezvoltarea

de strategii şi programe

(generare opţiuni, evaluare

opţiuni şi selectare

strategii)

- Efectuarea de analize

despre impactul economic

- Monitorizare şi evaluare a

strategiei de implementare

- Activarea Schimbului de

Cunoştinţe cu organizaţii

de turism naţionale şi

internaţionale

- Dezvoltarea şi menţinerea

Sistemului Informatic

Naţional pentru Turism şi

activarea accesului

centralizat şi online la date

şi informaţii

- Facilitarea schimbului de

cunoştinţe cu asociaţii de

afaceri de turism

- Coordonarea cu alte

ministere a politicilor şi

reglementărilor care au

impact asupra sectorului

turistic

- Asigurarea integrării

politicii şi reglementărilor

de turism cu alte politici

regionale şi locale pentru a

crea o sinergie între

diversele programe şi a

arbitra interesele

concurente ale factorilor de

decizie

- Instituţionalizarea

consultaţiilor în cadrul

organizaţiilor de turism

pentru îmbunătăţirea

cadrului legal şi regulator şi

a transparenţei în crearea

de politici

-Dezvoltarea de

metodologii de autorizare

în consultaţie cu asociaţii

din România şi UE

- Aprobarea Calificativelor

Profesionale pentru

Locurile de Muncă

reglementate relevante

- Încercarea de a simplifica

reglementările şi de a evita

duplicarea şi reguli şi

reglementări contradictorii

- Dezvoltarea şi menţinerea

Registrului de Patrimoniu

Turistic

- Administrarea resurselor

de buget public pentru

dezvoltarea produselor

turistice şi pentru

monitorizarea şi evaluarea

impactului

- Funcţionarea în calitate de

corp intermediar pentru

fondurile structurale ale UE

sub POR - axa 5.3

- Managerierea

Informaţiilor şi Tehnologiei

pentru DG

- Facilitarea

implementării

programelor de

ospitalitate, educaţie şi

instruire

- Încurajarea şi sprijinirea

consolidării capacităţii

instituţionale a factorilor

de decizie (asociaţii,

administraţii locale)

- Promovarea

Parteneriatelor private

publice

- Integrarea Planului şi

Strategiei de Marketing cu

Planul Principal general şi

managerierea strategică a

implementării

- Crearea, protejarea şi

promovarea imaginea

brandului de ţară

Comunicarea misiunii,

imaginii şi protejarea

reputaţiei autorităţii de

turism

- Marketarea şi promovarea

destinaţiilor turistice

- Reprezentarea României

în organizaţii internaţionale

şi în evenimente comerciale

şi expoziţii

- Încurajarea sprijinirii

sectorului privat şi a

cooperării în activităţi

promoţionale

- Promovarea şi creerea de

evenimente speciale

- Crearea unor birouri de

informaţii turistice în afara

ţării

- Încurajarea Investiţiilot

Străine Directe în turism

- Stabilirea unor

indicatori de

monitorizare pentru

fiecare zonă de

capabilitate

- Stabilirea unei politici

interne de contabilizare

pentru fiecare set de

indicatori în fiecare

divizie

- Numirea unei echipe

pentru monitorizare şi

evaluare pentru

întreaga DG pentru

Turism.

- Stabilirea unui sistem

de monitorizare şi

evaluare pentru uzul

regiunilor şi

autorităţilor locale care

furnizează date înapoi

spre echipa de

monitorizare şi

evaluare a DG pentru

Turism.

Cu sprijinul: Informaţie şi Tehnologie, Management Resurse Umane, Management de Buget şi Financiar, Managementul Activelor

155

Anexa 6: Analiza Achiziţiilor Publice în România

1: Cadrul Legal pentru Achiziţiile Publice

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului Nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţii

publice, a contractelor de concesiune a lucrărilor publice şi a contractelor de concesiune a

serviciilor, amendată şi completată.

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului Nr. 30/2006 privind funcţiile de verificare a aspectelor

procedurale în legătură cu contractele de achiziţii publice.

Hotărârea de Guvern Nr. 925/2009 pentru aprobarea regulilor de implementare a prevederilor

privind atribuirea contractelor de achiziţii publice.

Hotărârea de Guvern Nr. 1660/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor

referitoare la atribuirea contractelor de achiziţii prin mijloace electronice din Ordonanţa de

Urgenţă a Guvernului Nr. 34/2006.

Hotărârea de Guvern Nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor

referitoare la atribuirea contractelor de concesiune a lucrărilor publice şi a contractelor de

concesiune a serviciilor din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului Nr. 34/2006.

Hotărârea de Guvern Nr. 942/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a OUG nr. 30/2006, cu

amendamentul şi completările Legii 1083/2007.

156

Figura A6.1: Sistemul român de achiziţii publice

Finanţatori

Autoritatea

contractantă

Bugetare

Program Anual

Achiziţii Publice

Pregătirea Caietului

de Sarcini

Platformă

electronică

Parlament

Guvern

Creare politici

& reglementări

Explicaţie

legală

Opinii

Ghiduri

instruire

Verificare

notificări

REZOLVARE

CONTESTATII

Publicare în

ESPP/TED a

avizului de Contract

Primire

Oferte

Evaluare

Respectarea

procesului

Raport

Atribuire

Semnare

Contract

Publicare în

SEAP/TED a avizului

de Atribuire

Monitorizare

proceduri

atribuire Tribunal

Curtea de

Conturi

Control ul

unor

proceduri

Control

costuri

Dosar achiziţii

Execuţie contract

Investigaţii

Urmărire DIRECŢIA

NAŢIONALĂ

ANTIFRAUDĂ

Aplicarea Legii

în Justiţie

Proiecte de

lege

CNSC

157

Tabel A6.1: Praguri pentru selectarea procedurilor de achiziţii:Praguri sub UE

Domeniul

contractului

Nivel naţional = invitaţii/notificări publicate numai în SEAP

Sector clasic Sector utilităţi

Bunuri €15.000 < VEC<€125.000

Cerere

oferte

€15.000 < VEC<€125.00 Cerere oferte

€125.000<VEC<€387.000

"Proceduri

competitive

scurte"

Servicii €15.000 < VEC<€125,000

€15.000< VEC<€125.000 Cerere oferte

€125.000<VEC<€387.000

Proceduri

competitive

scurte

Lucrări €15.000<VEC<€4.845.000

€15.000<VEC<€4.845.000 Cerere oferte

VEC = valoarea estimată a contractului

Tabel A6.2: Praguri EU

Domeniul contractului Nivel european

Sector clasic Sector utilităţi

Bunuri VEC > €125.000 VEC > €387.000

Servicii VEC > €125.000 VEC > €387.000

Lucrări VEC > €4.845.000

158

Tabel A6.3: Procedurile Româneşti de Achiziţii Publice

Procedură Caracteristici

Licitaţie

Deschisă

Un singur pas pentru calificare şi evaluare oferte.

Licitaţia electronică posibilă.

Se pot depune aplicaţii integral electronic.

Contractul trebuie atribuit dacă un agent economic depune o ofertă admisibilă.

Pentru sectorul de utilităţi, limita de timp pentru elaborarea ofertelor se poate

scurta dacă valoarea estimată este între €125.000 şi €387.000.

Tipică pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice (împreună cu "licitaţia

restrânsă")

Contractul este atribuit sau se încheie un acord cadru prin aplicarea acestei

proceduri.

Licitaţie

Restrânsă

Doi paşi - calificarea şi selectarea aplicanţilor; şi evaluarea ofertelor.

În primul pas, numărul minim de aplicanţi selectaţi trebuie să fie de minim cinci,

însă se poate merge mai departe către pasul doi şi numai cu doi aplicanţi

selectaţi, pentru asigurarea competiţiei.

Contractul trebuie atribuit dacă un agent economic depune o ofertă admisibilă.

Procedura poate fi accelerată, prin scurtarea limitelor de timp pentru primirea

aplicaţiilor şi ofertelor.

Pentru sectorul de utilităţi, limita de timp pentru elaborarea ofertelor se poate

scurta dacă valoarea estimată este între €125.000 şi €387.000.

Se poate executa prin licitaţie electronică.

Se pot depune aplicaţii integral electronic.

Tipic pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice (împreună cu "licitaţia

deschisă").

Contractul este atribuit sau se încheie un acord cadru prin aplicarea acestei

proceduri.

Dialog

competitiv

Trei paşi: (i) calificare şi selectare aplicanţi; (ii) dialog pentru a identifica una

sau mai multe soluţii potrivite, şi (iii) evaluare ofertă.

Aplicabil dacă sunt îndeplinite două condiţii: (i) contractul este complex, şi (ii)

aplicarea procedurilor "licitaţie deschisă" şi "licitaţie restrânsă" nu ar permite

atribuirea contractului de achiziţii publice.

Un contract este considerat "complex" atunci când autoritatea contractantă nu

poate defini specificaţiile tehnice în mod obiectiv, mijloacele tehnice care pot

satisface nevoile şi exigenţele şi/sau stabili cadrul legal şi/sau financiar pentru

implementarea proiectului.

Singurul criteriu pentru atribuire este oferta cea mai avantajoasă.

Nu se poate finaliza al treilea pas cu licitaţie electronică.

Nu se poate aplica integral electronic.

159

Procedură Caracteristici

Ca rezultat al aplicării acestei proceduri, un contract complex atribuit.

Negociere cu

publicarea

anterioară a unei

notificări de

contract

Această procedură se aplică de către o autoritate contractantă din sectorul clasic

în circumstanţe stipulate prin Legea Achiziţiilor Publice şi nu depinde de

valoarea estimată.

În primul pas, numărul minim de aplicanţi pre-selectaţi trebuie să fie de minim

trei, însă se poate merge mai departe către pasul doi şi numai cu un singur

aplicant pre-selectat.

Poate avea loc în etape succesive pentru a reduce numărul de oferte propuse spre

negociere.

Legea Achiziţiilor Publice stipulează încheierea celei de a treia etape cu licitaţie

electronică.

Pentru sectorul de utilităţi, limita de timp pentru elaborarea ofertelor se poate

scurta dacă valoarea estimată este de la €125.000 la €387.000.

Nu se poate aplica integral electronic.

Procedura poate fi accelerată justificat prin scurtarea limitelor de timp pentru

primirea aplicaţiilor şi ofertelor.

Numai pentru sectorul de utilităţi, această procedură împreună cu procedurile

"licitaţie deschisă" şi "licitaţie restrânsă" reprezintă regula pentru atribuirea unui

contract de achiziţii publice.

Ca rezultat al aplicării acestei proceduri, un contract este atribuit sau un acord

cadru este încheiat.

Negociere fără

publicarea

anterioară a unui

aviz de contract

Autoritatea contractantă efectuează consultaţii cu agenţi economici şi negociază

clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi operatori.

Se poate aplica numai în circumstanţele stipulate prin Legea Achiziţiilor

Publice.

Nu se poate aplica integral electronic.

Nu se poate finaliza al treilea pas cu licitaţie electronică.

Cerere oferte Un pas pentru calificare şi evaluare oferte.

Similar cu procedura "licitaţie deschisă", diferă numai la limitele de timp pentru

depunerea ofertelor.

Se poate încheia cu licitaţie electronică.

Se poate aplica integral electronic.

Contractul trebuie atribuit dacă un agent economic depune o ofertă admisibilă.

Folosit numai pentru atribuirea contractelor de achiziţii aflate sub pragurile

stipulate prin art. 124 al Legii Achiziţiilor Publice.

Ca rezultat al aplicării acestei proceduri, un contract este atribuit sau un acord

cadru este încheiat.

Concurs de

soluţii

O procedură specială prin care se urmăreşte, în special în domeniul planificării

teritoriale sau urbane, al arhitecturii, ingineriei sau procesării de date, un plan

160

Procedură Caracteristici

sau proiect selectat de către un juriu printr-o competiţie, cu sau fără premii.

Se poate aplica cu sau fără o etapă de selectare.

161

Tabel A6.4: Modalităţi Speciale pentru Atribuirea/Încheierea de Contracte/Acorduri

Cadru

Modalităţi Caracteristici

Acord cadru Oferă o bază pentru a atribui contracte ulterioare cu domenii/obiective similare

În mod tipic, nu trebuie să depăşească o durată de patru ani; cazurile

excepţionale trebuie corespunzător justificate.

În timpul îndeplinirii contractului, părţile semnatare trebuie să rămână aceleaşi.

Se poate încheia fie cu unul, fie cu cel puţin trei agenţi economici.

La încheierea cu mai mult de un agent economic, contractele ulterioare pot fi

atribuite fie fără a redeschide competiţia, fie prin redeschiderea competiţiei între

agenţii semnatari.

În mod tipic, un acord cadru este încheiat ărin aplicarea procedurilor "deschis"

sau "restricţionat".

Sistem dinamic

de achiziţie

Se poate aplica folosind numai ESPP.

Se poate folosi numai pentru achiziţionarea de produse de uz comun, cu

caracteristici în general disponibile pe piaţă care pot satisface nevoile autorităţii

contractante.

Nu trebuie să depăşească durata de patru ani.

Deschis numai în timpul perioadei în care este lansat, ceea ce înseamnă că orice

agenţi economici pot cere să fie acceptaţi.

Licitaţie

electronică

Folosită pentru a finaliza o procedură comună.

Când o autoritate contractantă decide să finalizeze o procedură prin licitaţie

electronică, limitele de timp pentru evaluare stipulate de Legea Achiziţiilor

Publice includ şi durata licitaţiei.

162

Tabel A6.5: Durata estimată a Procedurilor de Achziţii Calculate în Zile Calendaristice

Procedura de Atribuire Zile calendaristice estimate

Cerere de oferte pentru contracte de

lucrări şi servicii

Limita de timp pentru oferte=10 zile

Verificările ANRMAP=2 - 5 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză= 6 zile

Durata totală: 38 - 61 zile

Cerere de oferte pentru Contracte de

Furnizare Bunuri

Limita de timp pentru oferte=6 zile

Verificările ANRMAP=2 - 5 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 zile

Durata totală: 34 - 57 zile

Licitaţie deschisă Limita de timp pentru oferte=40 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 11 zile

Durata totală: 74 - 96 zile

Licitaţie deschisă cu pre-aviz publicat cu

52 de zile înainte de notificarea

contractului

Limita de timp pentru oferte=29 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 11 zile

Durata totală: 63(115)–85(137) zile

Procedură deschisă "scurtă" - pentru

sectorul de utilităţi

Limita de timp pentru oferte=20 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 zile

Durata totală: 49 - 71 zile

Procedură restricţionată Limita de timp pentru aplicaţii=30 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Limita de timp pentru oferte=35 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 11 zile

Durata totală: 119 - 156 zile

Procedură restricţionată accelerată Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Limita de timp pentru oferte=10 zile

163

Procedura de Atribuire Zile calendaristice estimate

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 11 zile

Durata totală: 74 - 116 zile

Procedură restricţionată cu pre-aviz

publicat cu 52 de zile înainte de avizul

contractului

Limita de timp pentru aplicaţii=30 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Limita de timp pentru oferte=22 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 11 zile

Durata totală: 106(158)-148(200) zile

Procedură deschisă "simplificată" -

pentru sectorul de utilităţi

Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Limita de timp pentru oferte=10 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 zile

Durata totală: 49 - 71 zile

Procedură negociată cu aviz de contract Limita de timp pentru aplicaţii=10 - 30 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Timpul pentru negocieri şi oferte=20-40 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6- 11 zile

Durata totală: 76 - 166 zile

Procedură negociată accelerată cu aviz

de contract

Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Timpul pentru negocieri şi oferte=20-40 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 - 11 zile

Durata totală: 76 - 146 zile

Procedură negociată "simplificată" cu

aviz de contract - pentru sectorul de

utilităţi

Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Timpul pentru negocieri şi oferte=20-40 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 - 11 zile

Durata totală: 76 - 146 zile

Dialog competitiv Limita de timp pentru aplicaţii=20 - 30 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Timpul pentru dialogul cu candidaţii = 20 - 40 zile

164

Procedura de Atribuire Zile calendaristice estimate

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 -11 zile

Durata totală: 89 - 166 zile

Dialog competitiv "simplificat" Limita de timp pentru aplicaţii=20 - 30 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile

Timpul pentru dialogul cu candidaţii = 20 - 40 zile

Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile

Perioada de pauză = 6 -11 zile

Durata totală: 89 - 166 zile

Concurs de proiectare Limita de timp pentru depunerea proiectelor = 52 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru evaluare= 40 - 60 zile

Durata totală: 95 - 117 zile

Concurs de proiectare cu pre-selecţie Limita de timp pentru depunerea proiectelor = 52 zile

Verificările ANRMAP=3 - 5 zile

Timpul pentru pre-selectare= 20 - 40 zile

Timpul pentru evaluare= 40 - 60 zile

Durata totală: 115 - 157 zile

165

Anexa 6.6: Tipuri de contracte de achiziţii publice

Tip Domeniu de utilizare în funcţie de categoriile de contracte

Contract de lucrări

publice

- executarea de lucrări legate de una dintre activităţile clasificate sub codul CAEN - F

Construcţii, sau executarea unei lucrări

- atât lucrări de proiectare, cât şi de executare legate de o activitate clasificată sub codul

CAEN - F Construcţii, sau proiectarea şi executarea unei lucrări

- realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări corespunzând necesităţilor şi obiectivelor

autorităţii contractante

Contract de

furnizare

- furnizarea a unul sau mai multe produse, prin cumpărare, închiriere sau cumpărare în rate,

leasing, cu sau fără opţiunea de a cumpăra

- furnizarea de produse este principalul obiectiv iar operaţiunile de amplasare şi instalare

constituie un aspect secundar

- atât furnizare de produse, cât şi prestare de servicii dacă valoarea estimată a produselor este

mai mare decât valoarea estimată a serviciilor prestate în contractul respectiv;

Contract de servicii - executarea a unui sau mai multor servicii, după cum sunt acestea specificate în Anexa 2A -

servicii acoperite de Legea Achiziţiilor Publice şi de Anexa 2B - servicii ne-acoperite de

Legea Achiziţiilor Publice.

- furnizarea de servicii este principalul obiectiv şi numai incidental activităţi clasificate sub

codul CAEN - F Construcţii.

- atât furnizare de produse, cât şi prestare de servicii dacă valoarea estimată a serviciilor este

mai mare decât valoarea estimată a produselor din contractul respectiv.

166

Anexa 6.7: Procesul de achiziţii detaliat pe activităţi şi sub-activităţi

Etapă Activitate Sub-actitivăţi

Înainte de concurs

Pregătirea documentelor

tehnice

Specificaţiile tehnice aprobate

Pregătirea justificărilor pentru cerinţele de calificare

Pregătirea justificărilor pentru criteriile de atribuire

Pregătirea Avizului de Valoare Estimată

Pregătirea documentaţiei

de atribuire

Numirea Responsabilului cu Atribuirea Contractului (RAC)

Actualizarea planului de achiziţii publice (PAP)

Pregătirea documentelor de licitaţie & notificărilor de contract

Aprobarea documentelor de licitaţie & notificărilor de contract

Pregătirea notificării de contract

Concursul

Perioada de elaborare

oferte

Emiterea notificării de contract

Obţinerea aprobării ANRMAP

Publicarea notificării de contract

Perioadă elaborare oferte

Primirea întrebărilor

Pregătirea şi publicarea răspunsurilor

Primirea contestaţiilor (dacă este cazul)

Adoptarea măsurilor corective (dacă este cazul)

Publicarea măsurilor corective (dacă este cazul)

Numirea unui Comitet de Evaluare & altor experţi

Primirea pachetului de oferte în termenul stabilit

Deschiderea ofertelor Deschiderea ofertelor

Evaluare

Verificarea conformităţii cu cerinţele formale

Verificarea cerinţelor de calificare

Solicitarea de clarificări

Primirea şi evaluarea de răspunsuri

Evaluarea propunerilor tehnice

Solicitarea de clarificări

Primirea şi evaluarea de răspunsuri

Evaluarea propunerilor financiare

Solicitarea de clarificări

Primirea şi evaluarea de răspunsuri

Stabilirea ofertelor inacceptabile, neobişnuite şi admisibile

Analizarea situaţiei & anularea procedurii (dacă este cazul)

Aplicarea criteriului de atribuire pentru oferte admisibile

Pregătirea Raportului de Atribuire

Depunerea Raportului de Atribuire pentru aprobare

Aprobarea Raportului de Atribuire

Anunţarea rezultatului procedurii

167

Etapă Activitate Sub-actitivăţi

Activităţi ulterioare

atribuirii contractului

Pauză Perioadă de pauză

Managerierea

reclamaţiilor primite

Primirea contestaţiilor (dacă este cazul)

Pregătirea opiniilor în legătură cu contestaţiile

Pregătirea documentelor ca suport pentru opinii

Rezolvarea contestaţiilor prin Decizia Consiliului Naţional

pentru Soluţionarea Contestaţiilor

Adoptarea măsurilor corective (dacă există vreuna)

Semnare contract

Pregătire contract

Semnare contract

Distribuire contract către părţile relevante

Publicare avize privind Atribuirea

Încheierea procedurii Completarea dosarului de achiziţii

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 25 mai 2011 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.