secretariatul general al guvernului - analiza...

Banca Mondială Regiunea Europa și Asia Centrală

Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Analiza Funcțională a Sectorului Învățământului Preuniversitar (al doilea raport) – Vol. 1 Cod SMIS: 19881 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie 2011

CUPRINS

SUMAR EXECUTIV

I. INTRODUCERE GENERALĂ ………………………………………………………………………… 1

A. Contextul şi scopul analizei …………………………………………………………………………... 1

B. Obiectivele fazei a doua a analizei şi

importanţa acesteia ……………………........................................................................... 1

C. Metodologia şi obiectul prezentei

analize ……………………………………………………………………….. 2

II. OBIECTIVELE DESCENTRALIZĂRII …………………………………………………….. 4

A. Care sunt obiectivele ………………………………………………………………………………….......... 4

B. Măsura în care obiectivele descentralizării sunt înţelese

şi împărtăşite …………………………………………………… 5

III. PLANUL PRINCIPAL DE DESCENTRALIZARE AL

MINISTERULUI ………………………..... 8

A. Comentariu introductiv ………………………………………………………………………………………… 8

B. Rolurile şi funcţiile Ministerului Educaţiei ……………………………………………………… 9

C. Rolul inspectoratului ………………………………………………………………………………….. 16

D. Rolul şcolilor ………………………………………………………………………………………… 18

E. Autorităţile locale şi judeţene …………………………………………………………………………….. 23

IV. ALINIEREA DINTRE STRATEGIA DE DESCENTRALIZARE A

MINISTERULUI ŞI OBIECTIVELE DESCENTRALIZĂRII ……..………………………………… 27

A. Alinierea dintre strategia Ministerului şi obiectivul răspunderii sale ……………………………………….. 27

B. Alinierea dintre strategia Ministerului şi obiectivul atingerii unui

nivel mai mare de eficienţă ……………………………………...... 31

V. ÎNFIINŢAREA REŢELEI DE ŞCOLI: O PIESĂ IMPORTANTĂ

DIN PUZZLE ……………………………………… 36

VI. CÂT SUNT DE PREGĂTIŢI DIVERŞII ACTORI PENTRU

DESCENTRALIZARE? ……………………………………… 64

A. Comentarii introductive ………………………………………………………………………………. 64

B. Despre necesitatea unei conduceri

solide ………………………………………………………………………. 65

C. Inspectorat şi descentralizare: aspecte legate de roluri, volumul

de lucru şi practici în muncă ………………………………………… 67

VII. ABORDAREA LIPSEI DE

INFORMAŢII ……………………………………………………………………... 80

Acronime

PIB Produsul Intern Brut

MECTS Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sporturilor

MFP Ministerul Finanţelor Publice

BDNE Baza de Date Naţională a Educaţiei

OCDE Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică

PISA Programul Internaţional pentru Evaluarea Elevilor

TIMSS Tendinţe în studiul internaţional al matematicii şi ştiinţelor

BM Banca Mondială

Mulţumiri

Prezentul Raport1 referitor la Analiza funcţională a Sectorului de învăţământ preuniversitar,

dedicat furnizării de servicii de învăţământ la nivel local, face parte din analiza strategică şi

funcţională mai amplă a administraţiei centrale publice din România care este efectuată de Banca

Mondială în numele Comisiei Europene şi Guvernului României (GR) conform

Memorandumului de Înţelegere din iunie 2009, încheiat între acestea.

Această analiză a fost efectuată în perioada octombrie 2010 - martie 2011 şi se bazează pe

rezultatele vizitelor deinformare, pe discuţii cu politicieni de rang superior şi cu membri ai

conducerii de resort, cu funcţionari publici, precum şi pe analiza unor documente oficiale. Echipa

Băncii Mondiale îşi exprimă recunoştinţa faţă de Secretariatul General al Guvernului şi

Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului (MECTS) pentru excelentele relaţii de

lucru stabilite în timpul acestei misiuni şi pentru cooperarea tuturor funcţionarilor de rang înalt.

Echipa a avut foarte mult de câştigat în urma întâlnirilor cu şefii direcţiilor generale din cadrul

MECTS, cu oficiali din cadrul inspectoratelor şcolare generale din diverse judeţe, directorii de

şcoli şi reprezentanţii cadrelor didactice, şi autorităţile judeţene şi locale.

Raportul a fost elaborat de o echipă principală formată din Mariana Moarcas, Lider Echipa de

Proiect, Lars Sondergaard, Economist Sr., şi Eliezer Orbach, Consultant Internaţional, cu

contribuţii din partea lui Harry Patrinos, Economist Şef pentru Educaţie. De asemenea, Emilio

Ernesto Porta, Specialist Sr. în Educaţie, a analizat datele PISA din 2006 şi 2009 pentru a

examina discrepanţa existentă la nivelul educaţiei între şcolile mici şi mari, iar Marcel Bălănuţă

şi Meral Kagitci au furnizat o excelentă asistenţă pentru cercetare. Echipa Băncii Mondiale ar

dori să mulţumească referenţilor pentru excelentele lor comentarii şi sugestii: Juan Manuel

Moreno, Specialist Sr. în Educaţie, Gelu Calacean, Responsabil Politici Publice, DG Educaţie şi

Cultură, Comisia Europeană, Ana Maria Sandi, Consultant Internaţional, şi Sorin Ioniţă,

Director, Societatea Academică din România. Bernard Myers, Specialist Sr. în Managementul

Sectorului Public, a coordonat misiunea generală de Analiză Funcţională.

Din partea conducerii Băncii Mondiale, proiectul a fost monitorizat de către Peter Harrold,

Director de Ţară, Francois Rantrua, Manager pentru România, Alberto Rodriguez, Manager al

Sectorului de Educaţie, precum şi de către William Dorotinsky, Manager al Sectorului Public.

Raluca Banioti şi Andreea Florescu au oferit echipei un sprijin logistic, administrativ şi editorial

foarte important.

1 Acest document este cel de-al doilea raport care urmează după primul Raport privind Analiza Funcţională a

Sectorului de învăţământ preuniversitar, dedicat instituţiilor de la nivel central, şi anume Ministerul Educaţiei,

Cercetării, Tineretului şi Sportului şi agenţiile subordonate.

Sumar executiv

Situaţia în sector în contextul Strategiei UE2020

Îmbunătăţirea sistemului de educaţie şi formare din România constituie o condiţie preliminară

pentru realizarea obiectivului său de a transforma România într-un motor de dezvoltare în

Europa precum şi a celor două obiective UE2020 legate de învăţământ care vizează creşterea

ratelor înscrierii în învăţământul post-liceal şi vor reduce rata abandonului şcolar de la vârste

fragede. Atât strategia UE2020, cât şi strategia Guvernului României se bazează pe premisa că

aptitudinile forţei de muncă sunt critice pentru realizarea celor şase obiective ale strategiei, iar

patru dintre cele şapte „iniţiative emblematice‖ ale Comisiei UE vizează, direct sau indirect,

creşterea nivelului de aptitudini ale forţei de muncă de astăzi şi de mâine.2

Împreună cu vecinii săi din UE, în prezent România iese din cea mai mare recesiune care a avut

loc în ultimii zece ani. Reluarea procesului de creştere şi susţinerea acestuia, în acest context,

necesită reforme pentru creşterea competitivităţii şi productivităţii muncii.

Provocările din sectorul educaţiei şi formării din România sunt mari dar România are o bază

solidă pe care să construiască. S-a înregistrat un progres semnificativ prin introducerea finanţării

pe elev începând din ianuarie 2010, precum şi prin măsurile luate pentru optimizarea reţelei de

şcoli şi, cel mai recent, prin adoptarea noii legi a educaţiei care a intrat în vigoare în februarie

2011. Progresul continuă întrucât Ministerul Educaţiei, Tineretului şi Sporturilor (MECTS)

continuă, cu seriozitate, procesul de descentralizare şi ia multe alte măsuri pentru a îmbunătăţi

atât eficienţa, cât şi eficacitatea sistemului de învăţământ. Pentru a nu menţiona decât câteva

exemple, Ministerul elaborează un nou curriculum bazat pe competenţe, îmbunătăţindu-şi

propriul sistem de evaluare a gradului de învăţare în rândul elevilor şi reformează în mod

semnificativ procesul de formare a cadrelor didactice. Rezultatele din 2009 ale testului PISA al

OCDE indică o îmbunătăţire semnificativă faţă de rezultatele PISA din 2006 referitoare la

2 Există şase ținte principale (de fapt cinci, dar obiectivul care se concentrează direct pe învăţământ este format de

fapt din două ținte separate: una care se referă la înscrierea în învăţământul universitar şi una care se referă

laabandonul școlar). Țintele care necesită îmbunătăţirea educaţiei populaţiei sunt:

(1) Dacă 75 % din populaţia cu vârsta cuprinsă între 20-64 de ani urmează să fie angajată, trebuie să ne asigurăm că

aceasta poate fi angajată şi că rămâne angajată întreaga viaţă; (2) Dacă vom investi 3% din PIB-ul nostru în

Cercetare&Dezvoltare, ar trebui să ne asigurăm că avem cercetători, oameni de ştiinţă calificaţi şi ingineri care să

folosească înţelept aceste resurse; (3) Dacă dorim să reducem abandonul şcolar de la vârste fragede la mai puţin de

10%, trebuie să ne asigurăm că nimeni nu este lăsat în afara sistemului în clasele primare; şi (4) dacă scopul nostru

este ca 40% din generaţia mai tânără să absolve cu diplome terţiare, să ne asigurăm că dobândesc aptitudini utile.

Iar cele patru „iniţiative emblematice‖ UE2020 care toate conţin elemente importante de educaţie şi formare sunt:

„Tineretul în mişcare‖ şi „O agendă pentru noi competenţe şi locuri de muncă (direct legată de învăţământul

preuniversitar); ―O Uniune a inovării‖; şi „Platforma europeană de combatere a sărăciei‖. Mai multe informaţii la:

http://ec.europa.eu/Europa2020/index_en.htm

http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm

capacitatea elevilor români în vârstă de 15 ani de a înţelege, utiliza şi reflecta asupra unui text

scris. Cu toate acestea, drumul lung care mai este de parcurs se reflectă în faptul că 40,4 % dintre

elevii de această vârstă sunt încă sub nivelul de bază în ceea ce priveşte competenţa de citire3.

Obiectivele pe care România le are în vedere pentru sectorul preuniversitar sunt foarte

ambiţioase. Acestea includ, printre altele, eliminarea discrepanţelor referitoare la calitate între

învăţământul rural şi urban şi între grupurile minoritare vulnerabile şi majoritatea populaţiei.

Micşorarea discrepanţei dintre elevii din mediul rural şi urban cu privire la rezultatele învăţării şi

îmbunătăţirea aptitudinilor şi competenţelor pentru toţi elevii reprezintă o provocare chiar şi

pentru cele mai performante sisteme de învăţământ din lume. Nu se poate face faţă acestei

provocări dacă nu se fac schimbări fundamentale la nivelul modului în care sectorul acesta este

administrat şi finanţat. Pentru a reuşi trebuie ca toţi cei care joacă un rol în sistemul de

învăţământ să nu se mai plângă în legătură cu formalităţile administrative şi birocraţia şi să ia

iniţiativă – formulând noi soluţii sau repetând soluţiile de succes care au fost încercate în alte

părţi ale lumii. Ei trebuie să-şi elibereze potenţialul creativ şi inovator. Acest lucru necesită,

printre altele, libertatea de a administra, de a lua decizii şi de a greşi. De asemenea, necesită un

parteneriat diferit şi mai sofisticat între cei implicaţi în sector, de la MECTS Bucureşti, la

departamente din domeniul educaţiei din diverse judeţe, la primării, şcoli, părinţi şi elevi.

Prezentul raport urmează primului raport care a fost furnizat de echipa Băncii în octombrie 2010

în baza Analizei Funcţionale a Învăţământului Preuniversitar care s-a concentrat pe capacitatea

din cadrul Ministerului şi a principalelor organisme ale acestuia de la nivel central de a îndeplini

obiectivele strategice ale sectorului. Acest al doilea raport prezintă pe scurt o analiză a furnizării

de servicii de învăţământ la nivele sub-naţionale, concentrându-se pe inspectoratele judeţene,

precum şi pe şcoli şi autorităţile judeţene şi locale. Principalele capitole includ: (i) obiectivele

descentralizării şi gradul de consens în legătură cu acestea, (ii) rolurile alocate actorilor-cheie la

nivel local precum şi MECTS în relația cu aceştia, (iii) aranjamentele fiscale care stau la baza

sistemului descentralizat, şi (iv) capacitatea de a realiza descentralizarea atât la nivel local cât şi

la nivel de Minister.

3 Nivelul 2 poate fi considerat un nivel de competenţă de bază la care elevii încep să demonstreze competenţele de a

înţelege, utiliza şi reflecta asupra unui text scris care să îi ajute să participe eficient şi productiv în viaţă; conform

rezultatelor PISA 2009, 23,6% din elevii din România în vârstă de 15 ani erau la Nivelul 1a, 12,7% erau la Nivelul

1b şi 4,1% erau sub Nivelul 1b)

Principalele provocări şi recomandări

Raportul include un număr considerabil de constatări, concluzii şi recomandări. Unele dintre

constatări şi concluzii nu necesită recomandări. Acestea indică faptul că echipa de analiză este

mulţumită de ceea ce a găsit în domeniile specifice, iar respectivele constatări şi concluzii sunt

incluse în raport deoarece echipei i s-a solicitat să abordeze aceste domenii şi întrucât echipa

doreşte să facă aprecieri pozitive acolo unde este cazul. Există alte constatări şi concluzii care

indică domenii în care îmbunătăţirea este necesară şi posibilă, iar echipa furnizează recomandări,

dar, singure, acestea nu pot determina o îmbunătăţire majoră; apoi, există şi constatări şi

concluzii în domenii pe care echipa le considerăagenții cei mai importanți ai schimbării. Dacă

apar schimbări în bine în aceste domenii, se va înregistra un progres semnificativ indiferent dacă

se modifică şi alte domenii sau nu. Aici rezidă potenţialul pentru cel mai mare impact. Echipa va

prezenta mai întâi pe scurt patru astfel de domenii, iar apoi va trece la ceea ce trebuie făcut în

aceste domenii, prezentând un plan de acţiune sub forma unui tabel care va fi analizat de

Minister.După prezentarea Planului, sumarul executiv enumeră concluziile şi recomandările în

toate celelalte domenii ale Analizei, în ordinea în care ele apar în textul raportului. Planul de

acţiune se concentrează pe cei patru factori care antrenează schimbarea, iar tipurile de măsuri

necesare se vor indica în recomandări.

Factorii care antrenează schimbarea

1. Consiliile şcolare

Consiliile şcolare primesc un nou mandat şi devin operatorul-cheie în şcoli. Succesul şcolilor în

viitor va depinde foarte mult de performanţa acestor consilii. Este imperativ să se asigure

conformitatea dintre capacitatea şi mandatul lor.

Consiliile şcolare există de ceva vreme, dar au fost tratate mai degrabă superficial de către

directori, inspectorat şi Minister. Ministerul a decis acum, pe bună dreptate, că a le da

posibilitatea de a juca un rol mai semnificativ este o cheie foarte importantă pentru progres.

Seriozitatea cu care Ministerul abordează acest aspect se reflectă în remarcabilul transfer al

prerogativei decizionale către consiliu – nu către directorul unităţii de învăţământ, care este doar

un membru al consiliului. Oportunităţile aduse de această schimbare sunt semnificative, dar şi

riscurile sunt pe măsură. Mesajul-cheie al echipei în acest caz este că Ministerul trebuie să facă o

investiţie mare în sensul de a da posibilitatea consiliilor să-şi asume noul lor rol – o investiţie nu

atât de mare în bani, cât în idei şi energie. Va fi necesară angajarea consiliilor şcolare într-un

exerciţiu continuu de formare şi dezvoltare la scară largă, şi va fi necesar ca acestea să fie

monitorizate şi evaluate îndeaproape, cel puţin în primii câţiva ani. Evaluarea va trebui să fie

formativă, nu sumativă. Aceasta înseamnă că evaluatorii vor însoţi consiliile şcolare din prima zi,

dându-le feedback constructiv pentru operaţiunile lor. O recomandare importantă dată de echipă

pentru viitor este înfiinţarea unei entităţi similare Asociaţiei Consiliilor Şcolare din Scoţia, a

cărei misiune este în totalitate dedicată îmbunătăţirii performanţei consiliilor şcolare.

2. Contracte de performanţă

Ministerul face o mişcare curajoasă pentru a creşte responsabilitatea în sistem: introduce

contractele de performanţă. Este extrem de important să se asigure utilizarea definiţiei corecte a

performanţei.

Conţinutul şi forma contractelor urmează să se stabilească. Noua lege a educaţiei prevede ca

toate autorităţile locale să aibă ‗contracte de management‘ cu directorii tuturor şcolilor din sfera

lor de competenţă (iar acestea sunt diferite faţă de contractele de muncă). Încă şi mai curajoasă

este cerinţa ca toate şcolile să aibă contracte de performanţă cu părinţii elevilor lor. Simpla

introducere a acestor contracte nu va duce, totuşi, la progres în cazul în care conţinutul specific al

acestor contracte nu este concentrat pe obiectivele corecte – cu alte cuvinte dacă performanţa nu

este definită clar şi corect şi, în ultimă instanţă, concentrată pe rezultatele învăţării. Acest lucru

nu se va întâmpla într-un an. Acest lucru trebuie să se facă în strânsă colaborare cu şcolile

precum şi cu autorităţile locale în baza faptului că primii ani pot fi ‖experimentali‖. Punctul de

plecare poate fi concentrarea pe performanţă cu contribuţii şi procese, dar destinaţia o constituie

rezultatele procesului de învățare. Legea nu defineşte conţinutul acestor contracte. Conţinutul şi

formatul vor fi elaborate de către Minister în următoarele şase luni în cadrul unor norme

metodologice. Este extrem de important să se asigure că aceste metodologii definesc într-adevăr

performanţa în mod corect şi introduc primele elemente corecte de responsabilitate. Este necesar

să se indice în metodologie faptul că există un contract între doi actori care creează un parteneriat

între aceştia. În acest parteneriat, fiecare trebuie să-şi îndeplinească obligaţia.

Un alt comentariu: Ierarhia responsabilității duce de asemenea la inspectorat şi Minister.

Următorul pas este introducerea unui contract de performanţă între Minister şi fiecare inspectorat

judeţean. Cu toate acestea, este foarte important ca acest lucru să se realizeze numai de îndată ce

inspectoratul este recunoscut conceptual şi practic după cum se discută mai jos şi de îndată ce se

cunoaşte foarte clar misiunea inspectoratului şi sarcinile inspectorilor sunt clar definite referitor

la scop, beneficiari şi rezultate.

3. Inspectoratul

Inspectoratul este cel mai strategic instrument al Ministerului cu ajutorul căruia se poate

implementa procesul de descentralizare, şi odată ce descentralizarea este implementată,

inspectoratele trebuie să devină brațul, ochii şi urechile Ministerului în teren. Capacitatea

inspectoratului este slabă şi trebuie să capete putere.

Inspectoratul implementează toate strategiile şi planurile Ministerului; este organizaţia care va

monitoriza operaţiunile din şcoli şi care se va asigura că Ministerul nu pierde legătura cu acestea.

Reprezintă de asemenea, poate, cel mai strategic instrument pe care Ministerul îl poate utiliza

pentru a ajuta şcolile să-şi îmbunătăţească calitatea actului didactic. Aici este o mare dilemă:

inspectoratul nu este bine structurat şi nu are capacitatea de a funcţiona ca două instrumente

foarte strategice, dar foarte diferite în acelaşi timp. Conceptul în sine al activităţii sale şi modul

în care este organizat îi slăbesc capacitatea. Resursele sale umane şi financiare s-au redus în

ultimii cinci ani în timp ce volumul său de lucru a crescut, iar în prezent inspectoratul are un

deficit mare de resurse. Este nevoie să se re-conceptualizeze rolul inspectoratului, este nevoie ca

acesta să se reorganizeze, şi să se echilibreze mai bine volumul de lucru cu resursele. Printre

altele, este necesar să se detaşeze din punct de vedere organizatoric cele două roluri strategice,

separându-i pe cei a căror sarcină este să ofere sprijin pedagogic şcolilor şi pe cei care furnizează

sprijin managerial directorilor de cei care au sarcina să implementeze, să monitorizeze şi să

controleze. Din cauza unei fluctuaţii ridicate a personalului de conducere în inspectorate, precum

şi din cauza unei fluctuaţii mai reduse dar totuşi semnificative în rândul inspectorilor, există

necesitatea unei dezvoltări profesionale continue pentru ambele tipuri de personal.

4. Discrepanţă între nivelurile de cunoaştere

Descentralizarea va creşte în mod semnificativ cererea de informaţii şi analiză la nivelul

MECTS, odată cu transferul acţiunii şi prerogativei decizionale către şcoli, din două motive: (i)

Ministerul va fi atent mult mai mult decât în trecut la aspecte ce ţin de politică şi strategie şi (ii)

va solicita nu numai o raportare mai amplă şi diferită dar şi o evaluare cuprinzătoare a

eficienţei noilor roluri, funcţii şi aranjamente. Informaţiile şi analiza vor fi vitale pentru succesul

descentralizării. Cu toate acestea, în prezent există discrepanţe mari în acest domeniu.

Discrepanţele se pot grupa în trei domenii: (1) discrepanţe la nivelul informaţiilor specifice

învăţământului (de ex. ce elevi şi şcoli eşuează şi care au succes?), (2) discrepanţe la nivelul

informaţiilor în legătură cu modul în care sunt cheltuite resursele (de ex. cât costă educarea unui

copil în diferite circumstanţe; sau cât de mult se cheltuieşte cu „monitorizarea sistemului‖ vs.

„furnizarea de sprijin administrativ şi pedagogic pentru şcoli‖?) şi (3) lipsa de date referitoare la

intrări (numărul de studenţi, personal, şcoli).

Această analiză recomandă abordarea problemei căutând să se facă îmbunătăţiri pe trei fronturi:

îmbunătăţirea colectării datelor, extinderea utilizării datelor, şi extinderea accesului la date,

concentrarea fiind în mare parte pe utilizare şi acces care par să fie foarte neglijate în acest

moment; sunt disponibile o mulţime de date dar acestea nu sunt folosite, printre altele şi din

cauză că majoritatea acestora nu sunt disponibile publicului.

Planul de acţiune propus

1 2 3 4

Factori care

antrenează

schimbarea

Consiliile şcolare

devin operatorul-

cheie în şcoli cu

potenţial de a

schimba faţa

învăţământului.

Pentru a atinge

acest potenţial, este

imperativ să se

asigure

conformitatea

dintre capacitatea şi

mandatul lor.

Contractele de

performanţă sunt

introduse în

sistem putând

îmbunătăţi

profund

responsabilitatea

şcolilor vizavi de

rezultatele

obţinute. Pentru a

atinge acest

potenţial, este

imperativ să se

asigure că

contractele sunt

bine concepute şi

că introducerea

lor are succes.

Inspectoratele devin

instrumentul strategic

cheie al Ministerului în

implementarea

descentralizării, putând

asigura succesul şi în

acelaşi timp putând şi

contribui la eşec. Pentru

a reuşi este imperativ ca

Ministerul să

împuternicească

inspectoratele, realizând

conformitatea dintre

capacitatea lor şi sarcina

pe care trebuie să o

îndeplinească.

Disponibilitatea,

analiza şi

utilizarea

informaţiilor

devin critice

pentru rolul de

conducere,

accentuat în

prezent, al

Ministerului.

Este imperativ să

se asigure

eliminarea

constrângerilor

actuale ale cererii

reduse de

informaţii şi

analiză şi ale

furnizării

inadecvate de

informaţii şi

analiză.

Ce trebuie să

se facă

Ministerul trebuie să

facă o investiţie

considerabilă de

timp, resurse şi

energie pentru a da

posibilitatea

consiliilor să-şi

asume eficient noul

lor rol şi să devină

instrumente

puternice din punct

de vedere

educaţional în şcoli.

Ministerul trebuie

să elaboreze cu

grijă conţinutul şi

formatul

contractelor în

strânsă colaborare

cu şcolile şi

autorităţile locale,

acceptând o

perioadă

experimentală.

Ministerul trebuie să re-

conceapă rolul

inspectoratului, să

reorganizeze structura

acestuia şi să echilibreze

mai bine volumul de

lucru cu resursele

acestuia. Apoi, trebuie să

coordoneze activ – dar

nu să conducă –

inspectoratele.

Ministerul trebuie

să crească cererea

de informaţii şi

analiză a

directorilor săi, să

îmbunătăţească

procesul de

colectare a datelor,

să efectueze mult

mai multă analiză

şi să ofere

directorilor săi

acces on-line şi

facil la date şi

analiză.

Planul de

Acţiune

Până în 2013, (a)

vom asista la o

O primă versiune

a contractelor de

performanţă, care

Activitatea inspectorilor

şi structura de organizare

a inspectoratelor trebuie

În 2011 se ia o

decizie a

Ministerului de a

creştere

considerabilă a

numărului de

probleme

semnificative

referitoare la

învăţământ, care

sunt aduse în atenţia

consiliilor şcolare în

vederea luării unei

decizii , şi (b) va

exista o creştere a

calităţii şi cantităţii

informaţiilor

utilizate de consilii

în luarea acestor

decizii.

Până în 2015 va

exista (a) un nivel

mai mare al gradului

de satisfacţie al

părinţilor, elevilor şi

comunităţii în

legătură cu

funcţionarea şcolilor

şi vom constata (b)

o îmbunătăţire

vizibilă iniţială în

ceea ce priveşte

rezultatele învăţării

şi rata abandonului

şcolar.

Toate rezultatele se

vor compara cu

valori de referinţă

stabilite în 2011.

se concentrează pe

contribuţii şi

procese, se va

introduce în toate

şcolile pentru anul

şcolar 2011/12.

O a doua versiune

îmbunătăţită a

contractelor de

performanţă se va

introduce în anul

şcolar 2013/14.

Până în 2014/15

contractele de

performanţă vor

include o primă

componentă

referitoare la

rezultate

intermediare şi/sau

rezultate finale.

rectificate până la

sfârşitul lui 2011.

Până în anul 2012,

selectarea debutanţilor

pentru definitivat şi

promovarea cadrelor

didactice titulare la

Gradele 2 şi 1 va trece ăn

răspunderea directorilor

şcolilor şi consiliilor

şcolare reducând

volumul de muncă al

inspectoratelor cu +/-

20%. Timpul câştigat

prin această acţiune se va

dedica pentru a ajuta

consiliile şcolare cu

noile lor responsabilităţi

şi primarii cu contractele

de performanţă.


conţinutul, formatul şi

frecvenţa tuturor

tipurilor de inspecţii

şcolare se vor analiza şi

revizui. Se vor iniţia

proiecte-pilot care

vizează atragerea

sectorului privat şi a

societății civile pentru

implementarea

diferitelor părţi ale

atribuţiilor actuale ale

inspectoratelor (de ex.

inspecţii de specialitate

(sprijin pedagogic).


Ministerul va decide

dacă să externalizeze sau

nu aceste servicii.

extinde accesul la

datele referitoare

la educaţie. Pentru

început,

următoarele baze

de date ar putea fi

puse la dispoziţie

în întregime pe

site-ul web al

Ministerului (sub

rezerva

consideraţiilor

referitoare la

confidenţialitate):

Baza de Date

Naţională a

Educaţiei; datele

de evaluare; baza

de date pentru risc

educaţional

elaborată de

ARACIP; şi toate

datele referitoare

la cheltuieli

(pentru care nu

există nicio bază

de date dar fişiere

excel ar putea fi

curăţate şi făcute

publice). Pentru a

extinde utilizarea

datelor, un grant

competitiv privind

gradul de utilizare

ar putea fi lansat

în 2012 (de ex.

pentru a susţine

crearea de aplicaţii

software,

redactarea

documentelor de

cercetare, etc).

MECTS începe să

urmărească

indicatorii pentru

a monitoriza

„utilizarea‖

datelor.

Concluzii şi recomandări

Obiectivele descentralizării sunt bine înţelese atât în interiorul sistemului de învăţământ cât şi în

mediul extern acestuia. În general, în rândul factorilor interesaţi-cheie există un consens deplin în

legătură cu obiectivele acesteia atât în interiorul sistemului de învăţământ cât şi în mediul extern.

În măsura în care există un dezacord, acesta se referă în mare parte la modalitate. Reprezentanții

autorităţilor locale apreciază nevoia de descentralizare, dar se îngrijorează cu privire la

implicaţiile financiare. Unii dintre aceştia nu cunosc faptul că legea nouă re-centralizează

mobilizarea resurselor pentru toate cheltuielile recurente.

Echipa recomandă ca MECTS să efectueze o campanie extinsă cu scopul de a informa toate

autorităţile locale în legătură cu aspectele cheie ale noii legi (nu doar cele care au legătură

directă cu ele), reafirmând obiectivele descentralizării şi abordând preocupările lor inclusiv pe

cele în legătură cu relaţiile de raportare şi furnizarea de fonduri pentru investiţia de capital.

Echipa mai recomandă ca reprezentanţii autorităţilor locale să fie invitaţi să participe la

elaborarea de metodologii legate de rolul lor – în special metodologia care va elabora liniile

directoare pentru contractele de performanţă.

Rolul Ministerului aşa cum este acesta descris în lege este rolul adecvat pentru o agenţie

importantă din sector. Este bine structurat şi conceput. Primele şapte domenii de responsabilitate,

sau funcţii, sunt strâns legate între ele şi împreună formează rolul clasic de conducere. Acestea

includ redactarea politicilor şi strategiilor naţionale în domeniul educaţiei, structurarea

sectorului, mobilizarea fondurilor, elaborarea de norme pentru luarea deciziilor şi coordonare şi

monitorizare. Elaborarea de curricule, examinările naţionale şi asigurarea calităţii sunt efectuate

de agenţiile subordonate Ministerului.

Rolul inspectoratului trebuie să fie mai bine conceput şi mai bine organizat. Raţionamentul

invocat pentru justificarea unei funcţii din cadrul acestui rol – aceea de a selecta debutanţii

pentru examenele de definitivat şi de a selecta cadrele didactice pentru examenele de promovare

la universitate – este foarte slab. Certificarea aptitudinilor practice ale cadrelor didactice trebuie

să fie exclusă din rolul inspectorilor şi integrată cu formarea practică. Formarea practică trebuie

să fie integrată, la rândul ei, cu formarea teoretică a cadrelor didactice la universitate. Există de

asemenea un dezechilibru atât la nivelul conceperii, cât şi la nivelul implementării rolului

inspectoratului, precum şi între funcţia de sprijin al şcolii şi funcţia de monitorizare, control şi

raportare către Minister. Dezechilibrul este exacerbat mai întâi printr-un volum de lucru

considerabil care a crescut într-un moment în care resursele se reduc, şi apoi din cauza unei

porniri inerente de a răspunde mai întâi nevoilor Ministerului şi abia apoi nevoilor şcolilor.

Structura organizatorică a inspectoratelor limitează capacitatea inspectorilor de a lucra eficient şi

nu există nicio legătură între volumul de lucru al inspectoratelor şi numărul personalului din

subordinea lor. În final, deşi inspectoratul are funcţia-cheie de a deservi şcolile atunci când oferă

sprijin pedagogic cadrelor didactice şi sprijin managerial directorilor, mentalitatea unui furnizor

de servicii nu este încă formată şi se pare că niciun inspectorat nu a mers încă la clienţii săi –

şcolile – pentru a afla în mod obiectiv cât de bun este serviciul pe care îl furnizează.

Ministerul trebuie să re-proiecteze rolul inspectoratului, astfel încât acesta să se

concentreze mult mai mult pe funcţia sa de sprijin. Ar trebui să se acorde mai multă

atenţie sprijinului necesar pentru consiliile şcolare ale căror natură şi sferă de

competenţă trebuie totuşi să fie definite. Funcţia de testare prealabilă a cadrelor

didactice (pentru participare la definitivat și grade), care costă Ministerul aproximativ

46,8 milioane lei (fără a include costurile non-salariale) trebuie să fie abolită dacă este

posibil; dacă nu este posibil sau până va fi posibil, funcţia trebuie să fie radical

modificată pentru a consuma mult mai puţin timp.

În această privinţă, echipa recomandă ca acordarea statutului de definitivat şi

promovarea cadrelor didactice titulare de la un grad la altul să se facă în baza unei

evaluări continue efectuate de directorii şcolii şi inspectori cu ocazia vizitelor lor

regulate şi nu în baza unui test special unic.

Ministerul trebuie să reorganizeze inspectoratele pentru a face o separare între funcţia

de sprijin şi funcţiile de monitorizare/control/raportare şi implementare. Trebuie să fie

numiţi manageri full-time care să conducă diferitele departamente iar sarcina acestora

trebuie să fie formularea unor noi viziuni şi strategii privind îmbunătăţirea calităţii

învăţământului şi managementului şcolii pentru a analiza felul cum este conceput

fiecare tip de inspecţie, căutând idei inovatoare care să le facă mai eficiente și utile.

Printre altele, se recomandă ca atunci când Ministerul re-proiectează rolul

inspectoratului, să analizeze cerinţele de personal şi să le stabilească în baza unei

analize bine concepute a volumului de lucru. În viitor, structura personalului ar trebui

să fie mai strâns legată de activitatea efectivă care trebuie efectuată.

Echipa recomandă ca Ministerul să elaboreze un ‘studiu asupra beneficiarilor’ şi să

solicite tuturor inspectoratelor să efectueze studiul acesta periodic, ca un instrument

care să le ajute să-şi îmbunătăţească serviciile către şcoli. Studiul beneficiarilor poate

servi de asemenea ca instrument de monitorizare pentru Minister.

Legea reprezintă o măsură curajoasă şi bine concepută în vederea introducerii managementului

orientat pe şcoală în sectorul învăţământului preuniversitar din România: bine concepută

deoarece împreună cu funcţiile celor cinci actori tratează toate aspectele importante ale

managementului orientat pe şcoală; curajoasă deoarece este într-adevăr un transfer autentic şi

determinat de responsabilitate şi autoritate de la Minister şi inspectorat către şcoli – şi în cadrul

şcolilor cătreconsiliul de administrație.

Legea concentrează în mâinile Consiliului prerogativa de a lua toate deciziile-cheie la nivelul

şcolii. Dacă va fi implementată pe deplin şi cu succes, acest lucru va modifica semnificativ

cultura managementului şi practicile de management din şcoli – o situaţie care reprezintă o

oportunitate pe de o parte, dar care este supusă riscului, pe de altă parte. Marea oportunitate se

va transforma în realitate numai dacă sunt abordate un număr de constrângeri cheie referitoare la

eficienţa consiliilor şcolare, unde mai mult de jumătate din toţi membrii nu sunt cadre didactice

profesioniste. O astfel de constrângere o reprezintă nivelul de interes şi calitatea implicării

părinţilor şi comunităţii în şcoli. Având în vedere cerinţele referitoare la timpul lor, preocuparea

lor în legătură cu alte aspecte şi fluctuaţia lor relativ crescută, participarea nu este garantată. Va

trebui câştigată. Având în vedere lipsa de experienţă pe probleme şcolare şi lipsa unei tradiţii în

implicare şi lucrul cu autoritățile, eficienţa participării nu poate fi garantată. Va trebui de

asemenea să fie câştigată.

Echipa recomandă redactarea unui Plan de Acţiune pe 5 ani pentru a putea transforma

consiliile şcolare într-un instrument puternic educaţional existent la nivelul şcolii. Obiectivul

imediat poate fi reprezentat de un număr mai mare de decizii importante din punct de vedere

educaţional aduse în atenţia consiliului, o creştere a cantităţii şi calităţii de informaţii utilizate

în luarea deciziilor, o dezbatere mai sănătoasă şi decizii mai bune. Obiectivul final poate fi

reprezentat de rezultate ale învăţării îmbunătăţite, o reducere a ratei abandonului şcolar şi un

nivel mai ridicat de mulţumire al părinţilor, elevilor şi comunităţii referitor la şcoli.

În vederea realizării acestor obiective, va fi necesar ca Ministerul să ofere consiliilor şcolare o

îndrumare substanțială prin metodologia sa şi să asigure că respectivele consilii beneficiază de

formare continuă din partea unor furnizori de formare eficienţi şi de mult sprijin practic din

partea inspectoratelor. Metodologia actuală trebuie să fie analizată şi re-concepută cu grijă.

Echipa mai recomandă Ministerului să supravegheze îndeaproape procesul, realizând

cercetarea care să însoţească procesul pe perioada celor cei cinci ani şi să furnizeze o evaluare

cu scop de formare.

Rolul cadrului didactic nu este bine definit în legea educaţiei. Chiar dacă legea educaţiei include

secţiuni dedicate majorităţii celorlalţi actori, nu există nicio secţiune dedicată cadrelor didactice.

O idee incompletă referitoare la rolul cadrului didactic se poate deduce din diversele secţiuni din

lege care tratează aspecte cum ar fi curriculum, dar lipseşte un cadru conceptual coerent pentru

rolul cadrului didactic.

Echipa recomandă ca Ministerul să dezvolte un cadru conceptual mai detaliat pentru a descrie

rolul cadrului didactic, delegând această atribuţie uneia dintre echipe care este în prezent

angajată în elaborarea metodologiilor.

Introducerea unui contract educaţional încheiat între şcoli şi părinţi este o componentă de valoare

şi inovativă în planul de descentralizare al Ministerului. Ea are potenţialul de a consolida relaţiile

dintre şcoli şi părinţi. Este de asemenea o componentă care presupune o provocare foarte mare,

ceea ce necesită multă gândire şi planificare suplimentare.

Pentru a îmbunătăţi şansele de succes, echipa recomandă Ministerului să analizeze atent

experienţa altor ţări în implicarea părinţilor, atât prin ‘acorduri contractuale’ cât şi prin

participarea la consiliile şcolare şi asociaţiile de părinţi existente la nivel de şcoală înainte de

finalizarea metodologiei care conţine forma şi conţinutul contractului. O ţară care a avut

experienţă recentă în implicarea părinţilor în contextul descentralizării este Mexic.

Rolul acordat autorităţilor locale în legea educaţiei este foarte important, constând în

supraveghere generală, furnizare a resurselor, gestionare şi organizare a unor aspecte specifice

sistemului şcolar şi operaţiunilor din acesta. Acesta constituie un pas în direcţia corectă, dar

creează de asemenea riscuri. Concret, delegarea responsabilităţilor importante autorităţilor locale

creează o situaţie prin care succesul strategiei naţionale a Ministerului în domeniul educaţiei

depinde de disponibilitatea acestor autorităţi de a coopera cu Ministerul şi capacitatea lor de a

face acest lucru. Provocarea pentru Minister este să păstreze capacitatea de a conduce sectorul.

Cooperarea şi colaborarea depind de doi factori: interesul comun şi o relaţie de încredere.

Interesul comun trebuie să fie demonstrat iar încrederea trebuie câştigată. Câştigarea încrederii

va constitui o provocare mai mare pentru Minister. Ministerul, atât la nivel de conducere cât şi

la nivelul inspectoratelor, trebuie să confirme faptul că oamenii de la nivel local sunt adesea într-

o postură mai bună pentru a spune ce este posibil şi ce nu; ei trebuie să confirme că cei de la

nivel local care cunosc mult mai bine situaţia, pot fi mult mai creativi în găsirea de modalităţi

pentru a realiza cerințele obiectivelor şi strategiilor naţionale.

O modalitate de atenuare a riscurilor de dependenţă este educarea autorităţilor locale – pentru

a le ajuta să înţeleagă mai bine problemele educaţionale. Echipa a recomandat deja ca

Ministerul să se angajeze într-o campanie educativă pentru autorităţile locale. Ministerul poate

începe de asemenea să se gândească la ceea ce doreşte să realizeze pe termen lung dacă, şi

atunci când, devine clar că o campanie educativă unică sau una intermitentă nu este suficientă.

Acesta poate ajunge la concluzia că toate autorităţile judeţene şi multe autorităţi locale trebuie

să-şi dezvolte capacitatea de a opera în sistemul educaţional judeţean şi local printr-un birou

educaţional al cărui personal să fie format din specialiști în educație din propriile sale structuri.

Obiectivul final ar putea fi ca într-o bună zi întregul personal al inspectoratului să fie transferat

sub umbrela autorităţilor locale şi ca autorităţile locale să-și administreze şcolile.

Obiectivul de primă importanţă al Ministerului în descentralizarea sistemului de învăţământ este

să fie în poziţia de a trage la răspundere şcolile pentru performanţa lor ca o măsură de a

îmbunătăţi calitatea. Aceasta este o mişcare strategică bazată pe premisa că există o relaţie

directă între responsabilitatea şcolilor şi performanţa elevilor lor. Planul strategic al Ministerului,

aşa cum este acesta inclus în noua lege a educaţiei, este bine aliniat la acest obiectiv. Planul

strategic constă în (a) a responsabiliza şcolile din punct de vedere legal prevăzând în lege că sunt

responsabile, (b) a folosi contractele de performanţă ca instrumente de responsabilizare şi, unde

este posibil, (c) a sancţiona încălcarea acestor contracte. Ministerul tratează pe fiecare dintre cei

care deţin roluri în şcoală în mod individual şi fiecare răspunde sau va răspunde conform cel

puţin uneia dintre aceste măsuri.

Obţinerea unui nivel mai ridicat de eficienţă este cel de-al doilea obiectiv-cheie al Ministerului

referitor la descentralizare. Acest obiectiv se bazează pe premisa fundamentată pe trei aspecte

conform cărora (a) dacă şcolilor li se acordă o mai mare autonomie în gestionarea resurselor lor,

(b) dacă acestea îşi gestionează resursele cu transparenţă şi (c) dacă beneficiarilor direcţi şi altor

factori interesaţi li se permite să se exprime, atunci se vor lua decizii mai bune, iar eficienţa va

creşte. Legea acordă într-adevăr şcolilor mult mai multă autonomie decât aveau în trecut; le

permite beneficiarilor şi factorilor interesaţi o mare libertate de exprimare şi îndeamnă şcolile să

acţioneze cu mai multă transparenţă. Rămâne de văzut dacă acest lucru se va întâmpla în

realitate.

Abordarea Ministerului cu privire la compromisul dintre autonomie şi risc poate îmbunătăţi

semnificativ alinierea strategiilor la obiectivele sale, dar acest lucru depinde de modalitatea în

care metodologiile vor fi redactate. Metodologiile pot fi uşor încărcate cu reguli prea multe şi

prea rigide care vor limita transferul puterii de luare a deciziilor către şcoli. Echipa recomandă

ca Ministerul să se asigure că acest lucru nu se va întâmpla.

Nevoia de a articula direcţia este foarte puternică în prezent, dar capacitatea Ministerului de a o

trasa este mai degrabă redusă. Ministerul a dezvoltat viziunea, misiunea şi strategiile necesare ale

sectorului şi noua lege a educaţiei reflectă o direcţie de acţiune bine formulată. Implementarea

descentralizării necesită, cu toate acestea, o specificare clară a raţionamentelor din spatele legii şi

clarificarea diferitelor sale dispoziţii la nivel local. Direcţia de acţiune la nivel înalt trebuie să fie

tradusă în priorităţi pentruacțiuni concrete. Pentru aceasta există nevoia unei conduceri

secundare, la nivelul imediat inferior Ministerului. Cu excepţia unui număr foarte restrâns de

persoane care ar putea avea rol de conducere, dar care sunt în prezent extrem de supraîncărcate

cu activitatea operaţională, nu există niciun grup de lideri în Minister. Rezultatul este că diferite

inspectorate merg în direcţii diferite. Acest lucru se reflectă în priorităţile lor. Treizeci şi trei (33)

de inspectorate au raportat echipei de analiză 8 priorităţi diferite de primă importanţă, 19

priorităţi diferite de nivel secundar şi 11 priorităţi de nivelul 3. Nicio prioritate nu a fost

împărtăşită de toate inspectoratele. Discordanţa dintre priorităţi precum şi dintre tipurile de

activităţi în care se angajează inspectoratele este semnificativă şi, cu câteva excepţii, nu se poate

explica prin diferenţe la nivelul anumitor condiţii de bază din diferite judeţe.

Echipa recomandă ca Ministerul să numească la sediul principal un manager pentru

descentralizare, full-time şi dedicat, a cărui sarcină să fie, printre altele, aceea de a asigura

răspândirea şi deplina înţelegere a viziunii/misiunii/priorităţilor Ministerului. Această persoană

va fi apoi responsabilă cu redactarea unei declaraţii privind viziunea/misiunea comună,

generică, incluzând o listă de priorităţi comune de acţiune pe 3 ani care să fie utilizate ca model

de către inspectorate. Inspectoratele pot apoi adăuga la model unele misiuni şi priorităţi

specifice judeţelor. Echipa mai recomandă ca Ministerul să extindă utilizarea contractului de

performanţă la inspectorate. Acest lucru va ajuta la ghidarea activităţii lor.

Importanţa furnizării unei direcţii clare şi continue de acţiune este accentuată de faptul că

Inspectorii Generali nu doar respectă indicaţiile Ministerului. Ei sunt lideri în propriile lor

inspectorate iar unul dintre rolurile lor este acela de a ajuta şcolile să-şi dezvolte conducerea. O

analiză a răspunsurilor la întrebările privind misiunea şi priorităţile sugerează faptul că

formareapentru funcția de conducere, cu accent pe modul de dezvoltare a viziunilor şi

misiunilor, şi pe modul de stabilire a priorităţilor şi definire a strategiilor, ar putea aduce multe

beneficii.

Echipa recomandă furnizarea unei formări continue pentru funcția de conducere pentru

personalul de rang superior al inspectoratelor.

Echipa consideră că inspectorilor generali precum şi personalului le lipsesc stimulentele

puternice pentru îmbunătăţirea continuă a performanţei inspectoratelor, pentru inovare şi

experimentare a unor modalităţi mai bune de realizare a obiectivelor lorprincipale. Concurenţa

este un factor puternic care antrenează performanţa, dar inspectoratele funcţionează pe baza unor

condiţii care nu le îndeamnă să acţioneze mai bine decât anumiţicompetitori.

Punctul de plecare poate fi acela de a încuraja concurenţa internă dintre şcoli şi inspectorate

iar următorul pas poate fi introducerea concurenţei externe prin acordarea permisiunii de a

utiliza ajutorul extern în exercitarea unora dintre funcţiile care sunt exercitate în prezent

exclusiv de acestea. Ca un exemplu pentru concurenţa internă, echipa recomandă corelarea

concurenţei cu obiectivul de reducere a volumului de lucru. Ministerul poate permite

inspectoratelor să clasifice şcolile aflate în sfera lor de competenţă în trei grupuri cum ar fi şcoli

care necesită o supraveghere intensă, şcoli care necesită o supraveghere moderată şi şcoli care

necesită o supraveghere minimă şi apoi să varieze frecvenţa vizitelor de inspecţie la aceste şcoli

în baza categoriei în care acestea se încadrează. Acest lucru va reduce numărul total de vizite de

inspecţie necesare sau, ca alternativă, va permite inspectoratului să acorde mai puţină

importanţă celor care nu au nevoie de aceste vizite şi o importanţă mai mare şcolilor cu

performanţe mai scăzute.

Clasificarea şcolilor în funcţie de gradul de sprijin de care au nevoie ar marca o schimbare

importantă în abordarea inspectoratelor: din abordarea universală a sprijinului pe care îl

furnizează (de ex. toate şcolile au nevoie de inspecţii, sprijin, vizite etc) la o abordare bazată pe

riscuri în care sprijinul este acordat şcolilor care au cea mai mare nevoie de îndrumare.

În acelaşi timp, acest lucru va crea un stimulent în şcoli şi o concurenţă între ele, pentru a trece

din lista ‘şcolilor cu supraveghere intensă’ în categoria ‘şcolilor cu supraveghere moderată’ şi

de acolo în categoria ‘şcolilor cu supraveghere minimă’.

În plus, merită să analizăm dacă unele funcţii care sunt în prezent îndeplinite de inspectorate ar

putea fi îndeplinite prin acorduri alternative, de exemplu prin externalizarea funcţiei specifice

unor furnizori externi (dintre care unii ar putea fi inspectorate care licitează pentru contracte

specifice). De exemplu, echipa a făcut un exerciţiu de calcul aproximativ al costurilor şi a

constatat că serviciul de monitorizare/control/raportare, care se furnizează în principal prin

inspecţii tematice, costă Ministerul 36,4 milioane lei. Ministerul poate da inspectoratelor

această sumă de bani şi le poate lăsa să externalizeze efectuarea de inspecţii tematice agenţiilor

din sectorul privat sau societatea civilă pe bază competitivă. Mai întâi se pot efectua câteva

programe pilot şi dacă au succes, Ministerul poate transpune la scară această practică. Ca

alternativă, Ministerul poate de asemenea rămâne cu funcţiile de implementare, monitorizare şi

control şi externaliza serviciile de sprijin. Există un mare număr de furnizori de formare şi

consultanţă în sectorul privat şi societatea civilă care pot oferi sprijinul pedagogic şi

managerial necesar.

Ministerul trebuie să elaboreze aproximativ o sută de metodologii care să furnizeze tuturor

celor care au roluri relevante în sistemul de învăţământ preuniversitar regulile în baza cărora ei

vor trebui să ia decizii în domenii pentru care li s-a transferat procesul decizional. Metodologiile

trebuie să fie elaborate printr-o amplă abordare participativă şi trebuie să fie finalizate până în

octombrie 2011, înainte ca dispoziţiile legii să intre în vigoare. Acesta este un angajament care

reprezintă o provocare foarte mare. Fiind pe deplin conştient de această provocare, Ministerul a

împărţit activitatea între cele 42 inspectorate ale sale care acum lucrează la aceasta. De îndată ce

va fi elaborat, proiectul metodologiilor se va posta pe site-ul Ministerului şi se va discuta cu un

mare număr de ONG-uri şi asociaţii profesionale. Echipa a concluzionat că abordarea acestei

atribuţii de către Minister este lăudabilă şi are trei recomandări.

Există nevoia de a asigura că, întrucât metodologiile vor fi elaborate de atât de multe echipe de

proiect diferite, nu vor exista contradicţii pe de o parte şi vor exista complementarităţi pe de altă

parte. Personal competent din Minister va trebui să analizeze toate metodologiile de îndată ce

acestea sunt scrise şi să caute eventuale contradicţii şi oportunităţi de complementaritate a

acestor metodologii, precum şi un efect combinat care va fi mai mare decât suma totală a

acestor metodologii redactate în mod independent unele de altele.

În al doilea rând, unele dintre metodologii sunt în domenii care au o importanţă deosebit de

mare; de aceea, cea mai eficientă opţiune pentru redactarea unui proiect inițial bun este

redactarea la nivelul Ministerului. Echipa recomandă identificarea acestor domenii şi

elaborarea metodologiilor într-adevăr mai întâi laMinister. Cu toate acestea, în majoritatea

acestor cazuri este totuşi imperativ să se implice persoane de la nivel judeţean şi local în

elaborarea acestor metodologii şi să se țină cont de sfatul lor practic. Acest lucru se poate face

de îndată ce s-a redactat un prim proiect.

În al treilea rând, unele dintre metodologii sunt în domenii care necesită cunoştinţe avansate,

tehnici sofisticate, cunoaşterea excelentă a experienţei internaţionale sau cunoaşterea

aprofundată a experienţei anterioare legate de metodologii similare. Echipa recomandă ca

Ministerul să profite de orice asistenţă tehnică pe care o poate obţine pentru a asigura o

contribuţie la elaborarea metodologiilor sau, dacă acest lucru nu este posibil într-un termen atât

de scurt, să obţină un astfel de sprijin atunci când are loc analiza finală. De asemenea,

recomandă implicarea în conceperea sau analiza fiecărei metodologii a persoanelor care în

trecut au făcut parte din colectivele care au implementat metodologii similare.

1

I. INTRODUCERE GENERALĂ

A. Contextul şi scopul analizei

1. Analiza funcţională a sectorului de învăţământ preuniversitar face parte din analiza funcţională

mai amplă a administraţiei publice din România efectuată de Banca Mondială la cererea

Guvernului României şi a Comisiei Europene. Solicitarea se bazează pe un Memorandum de

Înţelegere semnat în iunie 2009, conform căruia obiectul Analizei este elaborarea unui Plan de

Acţiune pe care Guvernul îl poate utiliza pe termen scurt spre mediu, pentru a creşte eficienţa şi

eficacitatea sectorului de învăţământ.

2. Analiza este împărţită în două faze. În prima fază, pentru care s-a prezentat un raport final în

octombrie 2010, echipa Băncii s-a concentrat, pe orizontală, pe nivelul naţional – ministerul şi

cele cinci agenţii externe subordonate acestuia joacă roluri cheie la acest nivel. Acestea au inclus

Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei (inclusiv Centrul pentru Curriculum), Centrul Naţional de

Evaluare şi Examinare, Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic,

Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar şi Agenţia Naţională

pentru Programe Comunitare în Domeniul Educaţiei şi Formării. În cea de-a doua fază, pentru

care prezentul raport final este prezentat acum, echipa s-a concentrat predominant pe structura

verticală a sectorului – inspectorate judeţene, autorităţi locale şi şcoli.

B. Obiectivele fazei a doua a analizei şi importanţa acesteia

3. După cum s-a indicat în Rapoartul Iniţial şi cel Final al Primei Faze, România trebuie să–şi

reia procesul de creştere economică şi să o susţină, ceea ce depinde de capacitatea sa de a creşte

productivitatea muncii şi competitivitatea. Ambele depind, la rândul lor, de creşterea nivelelor de

cunoştinţe şi aptitudini ale forţei de muncă din România. Sistemul de învăţământ – din care

sectorul preuniversitar deţine cea mai mare parte – are mandatul şi responsabilitatea de a realiza

acest obiectiv. Analiza efectuată în timpul primei faze a analize funcţionale a indicat clar că

sistemul de învăţământ preuniversitar trebuie să fie reformat. Reforma la nivel naţional este o

condiţie necesară dar nu suficientă pentru succes. Aceasta poate ajuta la crearea - pentru

autorităţile locale, pentru inspectoratele judeţene şi pentru şcoli - a unui mediu care să ducă la

succes şi să susţină succesul, dar cei mai importanţi actori care pot schimba fundamental

învăţământul în România sunt şcolile, inspectoratele şi, într-o măsură mai mică, autorităţile

locale – în această ordine. Pentru ca fiecare dintre aceşti actori să-şi joace rolul în mod eficient,

rolurile trebuie să fie definite clar şi inteligent iar actorii trebuie să fie împuterniciţi să le joace.

Guvernul şi Ministerul sunt pe deplin conştienţi de aceste cerinţe. Ei au stabilit să le

îndeplinească prin intermediul instrumentului descentralizării.

2

4. Faza 2 se concentrează, prin urmare, pe descentralizare. Importanţa sa constă în potenţialul pe

care îl are de a ajuta Ministerul să conceapă şi să îndeplinească un plan puternic şi eficient de

implementare a descentralizării. Devierea interesului către actorii descentralizaţi din sistemul de

învăţământ – inspectori, autorităţi locale şi şcoli – este de asemenea importantă deoarece, după

cum se poate vedea în tabelul de mai jos, aici are loc cea mai mare parte a angajărilor din sector.

Tabelul 1: Număr aproximativ de personal care lucrează în sectorul preuniversitar

Număr aproximativ de personal în sector

MECTS 400

Agenţii 500

Inspectori 1.100

Directori de şcoli 7.000

Directori adjuncţi 20.000

Cadre didactice (excl. directori) 205.000

Personal administrativ în şcoli şi inspectorate4 65.000

Sursa: Estimări ale Băncii Mondiale în baza interviurilor şi datelor primite de la MECTS şi inspectori

Obiectivele prezentului raport sunt duble: (a) să informeze Ministerul Educaţiei, Cercetării,

Tineretului şi Sporturilor (MECTS) în legătură cu constatările şi concluziile echipei de analiză, şi

(b) să prezinte acestuia un set de recomandări privitoare la diverse măsuri.

C. Metodologia şi obiectul prezentei analize

5. În timpul primei faze a acestei Analize Funcţionale echipa a definit sectorul învăţământului ca

un sistem care constă din toate agenţiile care joacă un rol dedicat şi semnificativ în învăţământ.

Aceasta s-a referit de asemenea la faptul că toate sistemele au graniţe şi ‗medii externe‘ unde

există alte agenţii, şi că aceste agenţii, deşi nu sunt dedicate învăţământului, pot totuşi să joace

roluri semnificative în sistemele de învăţământ. Echipa a identificat apoi toate agenţiile relevante

din interiorul şi exteriorul sistemului şi le-a împărţit în ‗agenţii centrale‘ care există la nivel

naţional şi ‗agenţii locale‘ care există la nivele sub-naţionale. Prima fază a prezentei analize a

fost dedicată nivelului central, iar cea de a doua fază a fost dedicată unui număr de două niveluri

sub-naţionale: nivelul judeţean şi nivelul autorităţilor locale. Echipa s-a concentrat pe

inspectoratele judeţene şi şcolile care sunt agenţii în cadrul sistemului şi pe autorităţile locale din

domeniu, aflate în reşedinţe de judeţ, oraşe şi sate, dar care joacă roluri foarte importante în

învăţământ.

4 Dintre cei 65.000 de membri ai personalului administrativ, numai 500 lucrează în inspectorate, restul în şcoli.

Finanţarea pe elev va încuraja şcolile să reanalizeze dacă au nevoie de tot personalul administrativ pe care îl au.

3

6. Tehnicile de colectare a datelor utilizate de echipă în această fază au fost identice cu cele

utilizate în prima fază. Acestea au inclus analiză documentară, interviuri amănunţite, discuţii de

focus grup şi un chestionar cuprinzător trimis tuturor celor 42 de Inspectorate. S-au primit

răspunsuri de la toate inspectoratele, permiţând astfel echipei să-şi bazeze multe dintre

constatările şi concluziile sale pe date complete mai degrabă decât pe o mostră.

7. Analiza funcţională este concentrată pe diviziunea muncii între diferiţi actori din sistemele

sociale. Termenii ‗atribuţie, ‗funcţie‘ şi ‗rol‘ sunt de obicei utilizaţi în analiza funcţională, dar

sunt adesea definiţi vag sau utilizaţi alternativ. În această analiză, echipa a definit fiecare termen

clar şi face deosebirea dintre aceştia astfel:

i. Atribuţie: o succesiune planificată de activităţi interconectate, ale cărei rezultate

servesc drept contribuţie pentru executarea unei funcţii

ii. Funcţie: un grup de atribuţii interconectate care produc împreună un rezultat

intermediar sau un rezultat final, integrat, bine definit. Toate atribuţiile trebuie să

fie prezente pentru ca funcţia să fie bine îndeplinită şi rezultatele

intermediare/rezultatele finale să fie produse; toate sunt adesea gestionate într-un

mod unificat într-o unitate organizatorică (sau un grup de unităţi)

iii. Rol: un grup de funcţii interconectate care produc împreună un set de rezultate

intermediare sau rezultate finale integrate, definite. Toate funcţiile trebuie să fie

prezente pentru ca rolul să fie jucat bine şi rezultatele intermediare/rezultatele

finale să fie produse şi toate sunt adesea administrate într-un mod unificat într-o

organizaţie

8. Analiza documentară din această analiză a inclus şi o examinare a noii legi a educaţiei. Legea

este scrisă într-o combinaţie de limbaj juridic şi obişnuit. Aceasta nu face deosebirea între o

‗atribuţie‘, ‗funcţie‘ şi ‗rol‘ şi foloseşte de cele mai multe ori termenul ‗atribuţie‘. Dar, deşi

există articole în lege care descriu atribuţiile fiecărei agenţii din sistem folosind termenul

‗atribuţie‘, sunt multe alte articole care descriu atribuţiile fără a se referi la ele prin acest termen

sau orice alt termen funcţional. Nu există nicio distincţie în lege între ‗atribuţie‘, ‗funcţie‘ şi

‗rol‘. Pentru identificarea tuturor atribuţiilor, echipa a trebuit să identifice mai întâi verbe de

acţiune şi apoi să determine lucrurile cărora li se aplică aceste verbe de acţiune. În scopul

prezentei analize, echipa a inclus apoi atribuţiile în funcţii şi funcţiile în roluri, în baza legăturilor

dintre acestea.

Pentru uşurinţa citirii, documentele de referinţă care au fost elaborate în scopul prezentei analize,

în baza textului legii, sunt incluse într-un volum separat (II) al prezentului raport.

4

II. OBIECTIVELE DESCENTRALIZĂRII

A. Care sunt obiectivele

9. Punctul de plecare pentru analiza viziunii şi obiectivelor descentralizării îl reprezintă noua

Lege a Educaţiei Naţionale (în continuare ‗legea nouă‘). Legea nouă este o lege cadru care

acoperă domeniul educaţiei şi formării în sistemul naţional de învăţământ. Conform art. 5(1)

dispoziţiile acesteia prevalează asupra oricăror alte prevederi şi acte normative care au existat

anterior adoptării sale.

10. Viziunea generală referitoare la învăţământ se regăseşte în art. 2-4 din Dispoziţiile Generale

ale legii care vorbesc despre o societate românească armonioasă şi integrată social constituită din

indivizi cu personalităţi autonome care împărtăşesc cu toate acestea un sistem comun de valori.

Printre valori se regăsesc împlinirea şi dezvoltarea personală, un spirit antreprenorial şi

participarea activă în toate sferele vieţii. Viziunea vorbeşte de asemenea despre o societate care

este parte integrantă şi coerentă a Uniunii Europene şi care, cu o bază de resurse umane capabile,

eficiente şi foarte competitive, poate să înflorească în economia globală. Viziunea Ministerului

referitoare la învăţământ rezultă direct din această viziune generală. Ea vorbeşte despre

învăţământ ca o prioritate naţională şi despre un sistem de învăţământ, cu toate formele de

învăţământ pre-universitar, universitar şi pe durata întregii vieţi, ca un sistem oferit de stat şi

accesibil deopotrivă tuturor cetăţenilor români.

11. O parte importantă a viziunii Ministerului referitoare la învăţământ are legătură cu

descentralizarea. Conform art. 3, alin. (1), lit. (e) şi (t) din Dispoziţiile Generale, două dintre

principiile-cheie care guvernează învăţământul preuniversitar şi învăţământul universitar din

România sunt „principiul descentralizării, în baza căruia deciziile principale se iau de către

actorii implicaţi direct în proces,‖ şi „principiul fundamentării deciziilor pe dialog şi consultare.‖

12. Obiectivul imediat de a permite factorilor de interes care sunt implicaţi direct în învăţământ

să ia deciziile principale devine clar în art. 3, alin. (1), lit. (f) din Dispoziţiile Generale care

prevede că unul dintre principiile care guvernează învăţământul în România este „principiul

răspunderii publice, în baza căruia unităţile şi instituţiile de învăţământ răspund public de

performanţele lor‖. Nu există niciun cuvânt specific pentru ‘accountability’

(‗responsabilitate/responsabilizare‘) în limba română dar, aşa cum se confirmă de mulţi oficiali

ai Ministerului de la nivel naţional şi judeţean, sensul sintagmei ‗responsabil public‘ este acela

de ‗responsabil‘ şi Ministerul doreşte să fie în poziţia de a responsabiliza şcolile pentru

performanţa lor. Această trecere a cel puţin unei părţi din responsabilitate în sarcina şcolilor este

obiectivul său de primă importanţă – este o mişcare strategică bazată pe două premise: premisa

5

că există o relaţie directă între responsabilitate şi performanţa elevilor şi premisa că pentru a

trage şcolile la răspundere este necesar să li se acorde o autonomie considerabilă.

13. În viziunea sa referitoare la învăţământ, după cum prevede legea educaţiei, Ministerul

declară de asemenea că doreşte ca sistemul de învăţământ să fie eficient şi să realizeze „maxima

performanţă educaţională prin gestionarea resurselor curente‖ (art. 3, alin. (1), lit. (d). Atingerea

unui nivel mai mare de eficienţă este cel de-al doilea obiectiv cheie al descentralizării pe care îl

are Ministerul. Acest obiectiv se bazează pe o premisă fundamentată cu trei faţete, conform

cărora (a) dacă şcolilor li se acordă o mai mare autonomie în gestionarea resurselor lor, (b) dacă

acestea îşi gestionează resursele cu transparenţă şi (c) dacă beneficiarilor direcţi şi altor factori de

interes li se permite să se exprime, atunci se vor lua decizii mai bune iar eficienţa va creşte.

14. Un alt motiv pentru care Ministerul consideră că descentralizarea va îmbunătăţi eficienţa

este că aceasta redistribuie efortul de gestionare a sistemului şi reduce volumul de lucru efectuat

în prezent de către Minister la nivel naţional. Acest lucru nu numai că permite Ministerului să se

concentreze pe aspecte strategice, dar şi reduce costurile tranzacţiei implicate în obţinerea tuturor

informaţiilor de la nivel local la nivel naţional atunci când la acest nivel trebuie luate prea multe

decizii operaţionale. [După cum se va vedea mai târziu, totuşi, această argumentare poate fi

valabilă numai dacă există suficientă capacitate la nivel local pentru efectuarea întregii activităţi

care îi parvine de la nivel naţional].

15. În final, viziunea Ministerului referitoare la învăţământ include şi dorinţa de a permite

minorităţilor naţionale „să-şi păstreze, să-şi dezvolte şi să-şi exprime identitatea etnică, culturală,

lingvistică şi religioasă‖ (art. 3, alin. (1), lit. (j). În contextul descentralizării, acest lucru se poate

realiza, deoarece şcolilor li se acordă prerogativa de a selecta 20% din curriculum în ciclul

inferior al liceului şi 30% în ciclul superior al liceului. Această prerogativă le dă şcolilor care

deservesc minorităţile capacitatea de a introduce conţinutul referitor la identitatea lor în

curriculum. Acest lucru poate fi considerat ca fiind legat indirect de obiectivul de consolidare a

democraţiei.

B. Măsura în care obiectivele descentralizării sunt înţelese şi împărtăşite

16. Obiectivele descentralizării sunt bine înţelese atât în interiorul sistemului de învăţământ cât

şi în exteriorul acestuia. În general, în rândul factorilor de interes există un consens deplin

referitor la obiectivele acesteia atât în interiorul sistemului de învăţământ cât şi în exteriorul

acestuia. În măsura în care există un diferend, acesta este în mare parte referitor la modalitate. În

rândul celor 42 de Inspectori Generali există un nivel ridicat de înţelegere referitor la obiectivele

de descentralizare ale Ministerului şi o aprobare a acestora. Toţi sunt de acord cu obiectivul

referitor la acordarea unei mai mari libertăţi de exprimare şcolilor şi comunităţilor, 90% sunt de

acord că dacă şcolile obţin o mai mare autonomie vor avea o performanţă mai bună şi că prin

6

descentralizare va fi posibil să se obţină un nivel mai ridicat de eficienţă şi responsabilitate.

Aproape 85% sunt de acord că există nevoia de a transfera o parte din sarcina financiară

autorităţilor locale. Singurul obiectiv în legătură cu care a existat un acord mai restrâns este cel al

îmbunătăţirii echităţii. Aproximativ 25% din Inspectorii Generali nu sunt de acord cu acest

obiectiv. Într-adevăr, descentralizarea nu îmbunătăţeşte automat echitatea şi, într-adevăr, există

modalităţi în care descentralizarea ar putea-o înrăutăţi. De exemplu, dacă mobilizarea resurselor

financiare ar fi urmat să fie descentralizată către autorităţile locale (acesta nu este cazul

României), acest lucru ar fi putut să înrăutăţească gradul de echitate (întrucât localităţile mai

bogate ar fi putut fi capabile să cheltuiască mai mult decât localităţile mai sărace). Mai pertinentă

pentru discuţie în România, capacitatea locală de a trage şcolile la răspundere pentru rezultate

(prin intermediul părinţilor angajaţi în consiliile şcolare) este posibil să difere între comunităţile

bogate şi mai puţin bogate. Inspectorii şi directorii şcolilor par să recunoască faptul că echitatea

este un domeniu care are nevoie de o atenţie specială pentru a asigura că nu se deteriorează în

următorii ani.

17. Cu toate acestea, este important să se observe că înţelegerea şi aprobarea obiectivelor nu se

traduce automat în priorităţi pentru acţiune. Conducerea are rolul de a se asigura că de îndată ce

obiectivele sunt înţelese şi aprobate, urmează acţiunea. Aceasta este următoarea sarcină a

Ministerului. După cum se va vedea mai jos în prezentul raport în secţiunea despre necesitatea

unei conduceri solide, priorităţile de acţiune pe care le au diferite inspectorate sunt foarte diferite.

În chestionarul trimis tuturor inspectoratelor, cele 33 de inspectorate care au răspuns au

menţionat 8 priorităţi diferite ca Prioritatea nr. 1, 19 priorităţi diferite ca Prioritatea nr. 2 şi 11

priorităţi diferite ca Prioritatea 3. Numai jumătate dintre inspectorate au declarat că

descentralizarea este o prioritate (1, 2 sau 3) pentru ele.

18. Oficialii intervievaţi la nivel de judeţe, oraşe, centre administrative şi comune şi-au exprimat

aprecierea pentru toate obiectivele, dar mulţi dintre cei intervievaţi şi-au exprimat preocupările în

legătură cu unele dintre caracteristicile legii noi legate de modalitatea în care sectorul este

finanţat, pe care le-au crezut neschimbate faţă de legea veche. Nu ştiau că legea nouă re-

centralizează atribuţia de a mobiliza resursele pentru (aproape) toate cheltuielile recurente (în

legea veche, autorităţile locale trebuiau să plătească costurile de întreţinere şi majoritatea altor

costuri recurente), dar au dreptate că atribuţia de mobilizare a resurselor pentru cheltuielile de

capital şi subvenţiile pentru şcolile cu internat rămâne în sarcina autorităţilor locale. Conform art.

105, alin. (2), se presupune că aceste cheltuieli numite ‗finanţare complementară‘ provin de la

bugetul local (aşa cum era în vechea lege), „din sume deduse din taxa pe valoare adăugată‖.

Oficialii intervievaţi au declarat că economiile locale şi sursele de venit ale multor autorităţi

locale sunt foarte limitate şi că sumele deduse din taxele pe valoarea adăugată nu pot fi

suficiente. Într-adevăr, din aceste motive, legea nouă a re-centralizat mobilizarea (aproape

tuturor) cheltuielilor de întreţinere. Guvernul central va furniza ajutor suplimentar din fondurile

7

sale pentru aceste autorităţi iar preocuparea este că pur şi simplu este posibil să nu facă acest

lucru.

19. O altă preocupare a fost exprimată de oficialii autorităţilor locale înainte de adoptarea noii

legi în legătură cu obiectivele descentralizării. Aceasta avea legătură cu capacitatea lor de a-şi

îndeplini eficient rolul lor în situaţia în care şcolile nu le raportează. Cu toate acestea, legea nu

deschide larg calea unei relaţii de raportare prin utilizarea contractelor de performanţă. Termenii-

cheie ai acestei relaţii viitoare trebuie totuşi să fie stabiliţi în detaliu. Deşi legea nouă aduce

claritate în ceea ce priveşte rolurile viitoare, mai rămân multe de făcut pentru a asigura că

rolurile sunt clare. În acest caz, este important să se asigure că se stabileşte o relaţie clară de

responsabilitate, desăvârşită printr-o înţelegere a ceea ce înseamnă „performanţa‖. În egală

măsură, este necesar să se asigure că există sisteme de sprijin în caz de eşec şi instrumente de

sancţionare în ultimă instanţă în caz de eşec continuu. În termeni mai generali, este necesar să se

indice în metodologii faptul că contractul este încheiat între doi actori şi creează un parteneriat

între aceştia. În acest parteneriat, fiecare trebuie să-şi îndeplinească obligaţia care îi revine.

20. Echipa de analiză s-a întâlnit cu Federaţia Naţională a Asociaţiilor de Părinţi din

învăţământul preuniversitar. Aceasta este cea mai mare organizaţie care reprezintă părinţi din

sectorul educaţional din România şi are 2,5 milioane părinţi. Federaţia este de acord cu

obiectivele descentralizării şi o susţine puternic, printre altele, datorită dorinţei sale de a vedea

părinţii mult mai implicaţi în managementul şcolilor. Aceasta susţine că o implicare mai mare a

părinţilor în problemele şcolii va asigura nu numai că preocupările lor educaţionale sunt auzite

dar şi că se reduce corupţia la nivelul şcolii.

21. Uniunile profesorilor sunt de acord ‗în principiu‘ cu descentralizarea: „descentralizarea este

OK‖, spun ei, „dar nu acum şi nu în această formă‖. În general, ei preferă să realizeze obiectivele

descentralizării prin alte mijloace. În discuţia cu echipa de analiză, cele trei uniuni au declarat că

în ultimii doi-trei ani au avut multe discuţii cu autorităţile locale pe problema descentralizării şi

au ajuns la concluzia că descentralizarea nu este bună pe timp de criză. Răspunzând unor

preocupări ale autorităţilor locale, acestea au afirmat că „este greu să realizezi descentralizarea

atunci când nu ai bani să faci acest lucru.‖ Echipa consideră că uniunile au preocupări

suplimentare care nu au fost menţionate de acestea în întâlnirea lor cu echipa. Descentralizarea

înseamnă că nu numai prerogativa de a angaja şi concedia cadrele didactice este transmisă

şcolilor, dar şi prerogativa de a negocia contracte de muncă. Uniunile profesorilor nu vor putea

să conducă negocieri contractuale în numele cadrelor didactice la scară naţională. Acest lucru

determină reducerea puterii lor.

22. Echipa recomandă ca MECTS să realizeze o campanie extinsă care să vizeze informarea

tuturor autorităţilor locale în legătură cu aspectele cheie ale legii noi (nu doar cele care au

legătură directă cu ele) reafirmând obiectivele descentralizării şi abordând preocupările lor,

8

inclusiv preocupările despre relaţiile de raportare şi despre furnizarea de fonduri pentru

investiţia de capital.

23. Echipa mai recomandă ca reprezentanţii autorităţilor locale să fie invitaţi să participe la

elaborarea de metodologii legate de rolul lor – în special metodologia care va elabora liniile

directoare pentru contractele de performanţă.

III. PLANUL PRINCIPAL DE DESCENTRALIZARE AL MINISTERULUI

A. Comentariu introductiv

24. După Revoluţia din anul 1989 Guvernul României s-a implicat într-o serie de măsuri pentru

modernizarea sectorului public, inclusiv a sectorului educaţional. Multe dintre aceste măsuri au

fost acte legislative care au vizat transferul responsabilităţii pentru anumite roluri şi funcţii,

precum şi al autorităţii de a lua decizii în legătură cu acestea, de la guvernul naţional la

autorităţile sale sub-naţionale. În sectorul educaţional, s-au promulgat două legi, câteva hotărâri

de guvern şi multe ordine ministeriale5 şi a avut loc un transfer de funcţii gradual, deşi

nesistematic. Legea nouă a educaţiei naţionale, aprobată de Guvern în Parlament în decembrie

2010, adoptă planul principal al Ministerului pentru descentralizare. Aceasta se ocupă în mod

sistematic de diviziunea muncii între toate părţile implicate direct în educaţie, modificând după

cum este necesar şi consolidând toate legile, OG-urile şi ordinele ministeriale anterioare şi

efectuând transferul responsabilităţii şi autorităţii.

25. Părţile sau actorii cheie din sectorul învăţământului preuniversitar, alţii decât beneficiarii şi

factorii de interes externi, sunt următorii:

1. Ministerul Educaţiei

2. Inspectoratele judeţene

3. Şcolile – împărţite în:

4. Consiliulde administraţie al şcolii;

5. Directorul; şi

6. Consiliul Profesoral

7. Casele Corpului Didactic

8. Autorităţile judeţene

9. Autorităţile locale

10. Părinţii

26. La toţi aceşti actori se face referire în diferite secţiuni din noua lege a educaţiei. Urmează o

descriere şi analiză a rolurilor, răspunderilor şi autorităţilor lor, după cum se specifică în lege.

5 Legea nr. 354/2004 cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanta guvernului 354/2004, Legea 84/1995

9

B. Rolurile şi funcţiile Ministerului Educaţiei

27. După cum se indică în secţiunea referitoare la Metodologie, legea educaţiei este redactată

într-un limbaj juridic şi obişnuit şi nu într-un limbaj care să se preteze uşor analizei funcţionale.

Echipa a efectuat o analiză a conţinutului legii, transformând limbajul juridic, obişnuit, în limbaj

funcţional. După ce a făcut acest lucru, echipa a identificat 11 funcţii care formează rolul

Ministerului în învăţământul preuniversitar. Dispoziţiile legii noi care se referă la

responsabilităţile Ministerului sunt enumerate textual în Anexa 1. Funcţiile Ministerului aşa cum

rezultă din textul legii sunt enumerate în Anexa 2. Funcţiile sunt următoarele:

(1) Întocmirea de politici şi strategii în domeniul educaţiei naţionale

(2) Structurarea (şi, dacă este necesar, restructurarea) sectorului

(3) Mobilizarea fondurilor

(4) Elaborarea de norme pentru luarea deciziilor precum şi de norme şi standarde de operare

(5) Coordonarea operaţiunilor din sector între toate agenţiile relevante

(6) Monitorizarea activităţilor continue şi asigurarea implementării

(7) Evaluarea rezultatelor şcolarizării

(8) Elaborarea conţinutului educativ şi determinarea calificărilor

(9) Asigurarea calităţii şcolilor

(10) Furnizarea de manuale şi materiale didactice

(11) Stabilirea de proiecte/programe/activităţi speciale care nu fac parte din operaţiunile regulate

şi de rutină din şcoli.

28. După o analiză atentă a acestor domenii, echipa a concluzionat că rolul Ministerului aşa cum

este descris în lege este rolul adecvat pentru o agenţie importantă din sector. Este bine structurat

şi conceput. Primele şapte domenii de responsabilitate, sau funcţii, sunt strâns legate între ele şi

împreună formează rolul clasic al conducerii. Acest rol este, mai întâi de toate, acela de a furniza

o direcţie de acţiune, de a mobiliza resursele pentru acţiune şi de a asigura că acţiunea are loc şi

că rezultatele avute în vedere sunt realizate. Ceea ce este important este că acţiunea în sine nu

face parte din conducere; este rolul oamenilor şi agenţiilor care sunt conduse. Până la adoptarea

legii noi, Ministerul a fost însărcinat şi cu acţiunea. O mare parte din activitatea operaţională a

fost îndeplinită la sediul central şi în inspectoratele teritoriale. Legea nouă elimină, în mod

decisiv, responsabilitatea pentru acţiune. După cum se va vedea mai târziu, o mare parte din

această responsabilitate este asumată de şcoli. Funcţiile 8, 9, 10 şi 11 din lista de mai sus nu sunt

funcţii de conducere. Primele trei sunt efectiv îndeplinite de agenţii subordonate iar ultima (nr.

11) este îndeplinită, pentru un motiv întemeiat care va fi discutat mai jos, de către Minister. O

concluzie clară poate rezulta în acest stadiu: conform noii legi a educaţiei, Ministerul are un rol

principal – acela de a conduce sectorul educaţional, de a furniza direcţie de acţiune dar de a lăsa

acţiunea în seama şcolilor. Iată mai jos o discuţie privind rolul de conducere al Ministerului.

10

Rolul de conducere al Ministerului

29. Furnizarea de direcţie – La cel mai înalt nivel, cele mai importante instrumente utilizate de

lideri pentru a furniza direcţie de acţiune sunt viziunea, misiunea, politicile şi strategiile. Dar

direcţia de acţiune necesită de obicei instrumente suplimentare, mai specifice: structuri, reguli,

norme şi standarde. Noua lege a educaţiei nu spune că rolul Ministerului este de a dezvolta o

viziune sau misiune pentru sector, dar în virtutea faptului că a redactat chiar legea, Ministerul a

demonstrat deja că vede rolul său de a le furniza pe ambele: primele trei articole din lege, care

încep cu „dreptul fundamental la învăţătură pe tot parcursul vieţii sub autoritatea statului român‖,

reflectă clar tipul de societate pe care Ministerul o are în vedere şi tipul de învăţământ care speră

că va duce la o astfel de societate. Rolul Ministerului în dezvoltarea politicilor şi strategiilor este

apoi precizat clar în art. 14(1) şi 94(2) din lege. Importanţa acestui rol se reflectă în faptul că

primul caz de delegare a unui rol unui jucător de roluri specific (mai degrabă decât ‗statului‘ în

general) în lege se regăseşte în art. 14(1) unde se prevede că „Ministerul Educaţiei, Cercetării,

Tineretului şi Sporturilor proiectează, fundamentează şi aplică strategiile naţionale în domeniul

educaţiei‖, şi în art. 94(2), unde primul punct dintr-o listă de 23 de atribuţii care aparţin

Ministerului este „elaborează, aplică, monitorizează şi evaluează politicile educaţionale

naţionale.”

30. Structurarea sectorului. Termenul ‗structură‘ se referă la modul în care sectorul este

organizat – configurarea organizaţiilor legate între ele (cum ar fi ministere, comisii şi consilii),

funcţiile îndeplinite de fiecare şi relaţiile dintre acestea. A structura sau restructura un sector

înseamnă a înfiinţa, desfiinţa, fuziona sau diviza agenţii astfel încât acestea să-şi poată îndeplini

rolurile în cel mai eficient mod. Înfiinţarea de comisii şi consilii este o măsură care este adesea

urmată de ministere în ceea ce priveşte funcţiile/rolurile foarte distincte care necesită un nivel

ridicat de expertiză şi o oarecare izolare de presiunile operaţionale zilnice. Consiliile şi comisiile

sunt organe de guvernare cu puteri executive sau de consultare. Art. 94(3) din legea educaţiei

prevede că, „în realizarea atribuţiilor sale, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi

Sportului înfiinţează, organizează şi finanţează comisii şi consilii naţionale. Organizarea şi

funcţionarea acestora sunt stabilite prin ordin al ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi

sportului. De asemenea, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului propune

Guvernului înfiinţarea de agenţii.‖

31. Noua lege a educaţiei tratează toate rolurile jucate la nivel naţional de agenţii externe,

consilii şi comisii ca roluri ale Ministerului, chiar şi atunci când sunt îndeplinite de organizaţii

din afara Ministerului deoarece aceste organizaţii sunt subordonate Ministerului. A se vedea de

exemplu art. 65, alin. (4) în care legea prevede că „planurile-cadru şi programele şcolare pentru

disciplinele/domeniile de studiu respectiv modulele de pregătire obligatorii din învăţământul

preuniversitar sunt elaborate de către instituţiile şi organismele abilitate ale Ministerului

11

Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sporturilor şi se aprobă prin ordin al ministrului educaţiei,

cercetării, tineretului şi sporturilor.‖

32. Mobilizarea fondurilor pentru sector – Liderii care nu mobilizează resursele pentru cei

care le urmează instrucţiunile pot cu greu să conducă. Agenţiile importante din sectorul public

care nu mobilizează resursele pentru sector nu pot conduce. Aceasta este o funcţie cheie în rolul

de conducere al tuturor ministerelor guvernului. Toate se luptă în fiecare an pentru partea lor

dintr-un buget naţional iar astăzi în România multe dintre ele mobilizează fonduri din proiecte

speciale din surse europene. În cazul Ministerului Educaţiei, funcţia nu este scrisă în lege în acest

limbaj dar existenţa sa poate fi foarte bine înţeleasă din art. 8 care prevede că „pentru finanţarea

educaţiei naţionale se alocă anual din bugetul de stat şi din bugetele autorităţilor publice locale

minim 6% din produsul intern brut al anului respectiv...‖ Legea nu menţionează atribuţia de a

genera fonduri din surse europene, dar Ministerul îndeplineşte cu seriozitate această atribuţie.

Motivul pentru care legea nu atribuie Ministerului funcţia de a stabili

proiecte/programe/activităţi speciale este recunoaşterea că mobilizarea resurselor este o funcţie

de conducere. Nu ar fi fost util transferul acestei funcţii autorităţilor locale sau şcolilor, deoarece

fondurile europene ar fi trebuit să aibă de-a face, în mod direct, cu prea multe entităţi. O atribuţie

importantă în funcţia de mobilizare este îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie a sectorului. Este

important de observat aici că provocarea Ministerului astăzi este mai puţin aceea de a găsi surse

pentru fondurile suplimentare şi mai mult de a ajuta la îmbunătăţirea capacităţii sectorului de a

utiliza fondurile mobilizate integral, la timp şi eficient.

33. Elaborarea de norme pentru luarea deciziilor precum şi de norme/standarde de

operare – O funcţie cheie a ministerelor care descentralizează furnizarea serviciilor, în special

atunci când deleagă prerogative decizionale directorilor din ţară, este aceea de elabora norme în

cadrul cărora aceşti directori pot lua deciziile specifice cu care se vor confrunta. De fapt aceasta

este parte integrantă din furnizarea direcţiei de acţiune. Normele au scopul de a ajuta directorii să

ia decizii sănătoase indicând ceea ce trebuie examinat şi ceea ce trebuie urmat în fiecare caz. Dar

acestea sunt de asemenea importante în păstrarea echităţii şi asigurarea coerenţei şi a unui

oarecare nivel de standardizare în luarea deciziilor de către directorii care se ocupă de situaţii

identice sau similare din diferite regiuni şi şcoli cu răspândire largă.

34. În România seturile de norme se numesc ‗metodologii‘. Conform art. 94, alin. (2), lit. (s) din

lege, Ministerul „elaborează metodologii şi regulamente pentru asigurarea cadrului unitar al

implementării politicilor educaţionale naţionale‖. Legea prevede într-adevăr ca Ministerul să

elaboreze un număr mare de metodologii. Legea se referă la 43 de metodologii în domeniul

învăţământului preuniversitar, stipulând că (a) Ministerul fie le-a elaborat, fie le va elabora şi că

(b) inspectoratele, şcolile şi autorităţile locale şi judeţene trebuie să le respecte.

35. O ‗regulă‘ importantă care rămâne la dispoziţia MECTS este formula care se va utiliza pentru

finanţarea şcolilor. În ianuarie 2010, s-a introdus o formulă simplă prin care toate şcolile au

12

primit o sumă pe elev (diferenţiată în funcţie de locaţia şi tipul lor, şi în funcţie de numărul de

elevi înscrişi care vorbeau limbi minoritare) iar legea nouă prevede clar că principiul „banii

urmează elevul‖ va fi principiul călăuzitor pentru viitoarele modificări ale formulei. Cu toate

acestea, MECTS (printr-un consiliu de finanţare pre-universitară care se va constitui conform

legii) va utiliza formula ca un instrument al politicii pentru a influenţa conduita şcolilor şi

autorităţilor locale.

36. Coordonarea operaţiunilor din sector între toate agenţiile relevante – Coordonarea este

extrem de importantă în sistemele complexe, unde multe părţi sunt interdependente, lucrând

împreună pentru a produce un produs sau rezultat final integrat. În sectoare cum ar fi sectorul

educaţional, cu un mare număr de agenţii şi operaţiuni, coordonarea este un proces care caută (a)

să clarifice şi să verifice ce va furniza fiecare agenţie şi cui, (b) să asigure sincronizarea

operaţiunilor şi livrarea rezultatelor, (c) să monitorizeze operaţiunile efective şi livrarea şi (d) să

întreprindă acţiuni corective dacă/când este necesar. Coordonarea este o activitate centrală în

managementul sectorului– nu o activitate secundară. Aceasta poate fi efectuată numai de către o

agenţie care are autoritate asupra tuturor celorlalte agenţii, cum ar fi Ministerul.

37. După cum era de aşteptat, Ministerul Educaţiei este agenţia de coordonare din sectorul

educaţional din România. Legea educaţiei este foarte clară în această privinţă, prevăzând în

secţiunea 94, alin. (2) într-un mod foarte general şi cuprinzător că în domeniul învăţământului

preuniversitar, „Ministerul are atribuţia de a coordona şi controla sistemul naţional de

învăţământ.‖ Sunt multe alte articole în care Ministerul este descris ca agenţia de coordonare în

domenii specifice.

38. Monitorizarea activităţilor continue şi asigurarea implementării – Cu toate acestea, o

altă funcţie a conducerii este aceea de a menţine oamenii şi organizaţiile în conformitate cu

planul stabilit, mişcându-se în direcţia dată acestora sau, dacă este necesar, schimbând direcţia

dată. Menţinerea oamenilor şi organizaţiilor în conformitate cu planul stabilit necesită în primul

rând monitorizare; cu alte cuvinte un flux constant de informaţii referitoare la evoluţie şi

probleme. Acest lucru necesită ca autorităţile să ia sau să prescrie acţiuni corective. În sectoarele

publice numai ministerele pot monitoriza sectorul deoarece sunt singurele care au autoritate

asupra altor organizaţii din sectoarele lor şi astfel pot obţine informaţiile necesare de la toate

acestea şi pot prescrie acestora acţiuni corective.

39. Primul punct al art. 94, alin. (2) (a) al Legii educaţiei prevede că Ministerul are următoarele

atribuţii: elaborează, aplică, monitorizează şi evaluează politicile educaţionale naţionale.

Ministerul este mandatat să monitorizeze tot ceea ce necesită monitorizare; cu toate acestea, mai

apar câteva alte atribuţii specifice de monitorizare în alte secţiuni din lege, cum ar fi art. 94, alin.

(2), lit. (b) şi (m) care se referă la următoarele atribuţii ale Ministerului: „monitorizează

activitatea de evaluare externă‖ şi „…monitorizează ... perfecţionarea şi formarea iniţială şi

continuă a personalului didactic...‖ Prin descentralizare, obiectul monitorizării va depăşi cu mult

13

obiectul din prezent. Multe depind de eventualitatea în care Ministerul va dori să monitorizeze în

special rezultatele finale, adică învăţarea sau/şi factorii care contribuie la aceste rezultate. Cel

puţin iniţial se va manifesta necesitatea unei monitorizări mai ample şi superioare calitativ,

deoarece multe dintre deciziile care au fost luate anterior în cadrul ministerului aparţin

directorilor din domeniu. De o importanţă specială va fi monitorizarea consiliilor şcolare,

întrucât acestea devin factorii decizionali-cheie în, şi pentru, şcoli.

40. Evaluarea rezultatelor şcolarizării – funcţia de evaluare este diferită de monitorizare.

Aceasta se concentrează pe rezultatele finale ale acţiunii – rezultatul intermediar sau rezultatul

final – în timp ce monitorizarea este concentrată pe acţiunea în sine. Obiectivul evaluării este

acela de a obţine feedback cu privire la rezultatul intermediar şi rezultatul final efective,

comparând ceea ce s-a realizat cu obiectivele acţiunii, în timp ce obiectivul monitorizării este

acela de a controla acţiunea, de a o menţine în conformitate cu planul stabilit şi de a îmbunătăţi

eficienţa acesteia. La fel ca monitorizarea, evaluarea este o funcţie de conducere. Ea serveşte la

confirmarea, rafinarea sau modificarea viziunii, misiunii şi strategiilor; şi la fel ca monitorizarea,

evaluarea unui întreg sistem sau sector se poate efectua numai de către un actor important. Legea

educaţiei deleagă întreaga evaluare a politicilor de educaţie naţională Ministerului în art. 94(2)

(a). Cu toate acestea, legea este mult mai specifică în art. 74, alin. (2), unde prevede că la finalul

Clasei a 2-a Ministerul „organizează şi realizează evaluarea competenţelor fundamentale‖, la

finalul Clasei a 4-a Ministerul „realizează, prin eşantionare, o evaluare la nivel naţional a

competenţelor fundamentale dobândite‖ şi la finalul clasei a 9-a „se realizează o evaluare

naţională obligatorie a tuturor elevilor.‖ Şi examenele naţionale de bacalaureat servesc

Ministerului ca un instrument de evaluare pentru sistemul de învăţământ.

41. Elaborarea conţinutului educativ, determinarea calificărilor şi furnizarea de manuale şi

materiale didactice – Aceste funcţii-cheie care rămân la nivel naţional, chiar şi atunci când

ţările efectuează descentralizarea extinsă a educaţiei, sunt (a) conceperea şi structurarea

calificărilor, (b) determinarea şi elaborarea conţinutului educativ şi (c) asigurarea calităţii

educaţiei furnizate. Fiecare dintre aceste funcţii se poate exercita de un Minister al Educaţiei

însuşi sau de o organizaţie naţională subordonată sau nesubordonată acestuia. Din punctul de

vedere al conducerii, cele trei funcţii nu sunt funcţii generice de conducere, adică funcţii pe care

le îndeplinesc toţi liderii sau organizaţiile importante, dar nu sunt nici funcţii care să poată fi

delegate nivelurilor sub-naţionale. Motivul pentru această situaţie are legătură cu nevoia de a

dezvolta o identitate naţională culturală şi politică, de a realiza coeziunea socială şi de a menţine

standarde naţionale de realizare care vor fi recunoscute de toate instituţiile de învăţământ

suplimentare precum şi de angajaţi.

42. În România, există o Agenţie Naţională pentru Calificările din Învăţământul Superior, dar în

învăţământul preuniversitar funcţia de dezvoltare şi determinare a cadrului calificărilor se află în

Minister. În programele liceale există câteva calificări stabilite. Acestea includ calificările în

Ştiinţe şi Ştiinţe Umane, calificări tehnice, în servicii, în protecţia naturală şi a mediului şi

14

calificări militare, teologice, sportive, artistice şi pedagogice. Conform art. 31(2), Ministerul este

abilitat să stabilească, prin planurile-cadru de învăţământ, specializări diferite în cadrul acestei

structuri ample de calificare.

43. Funcţia de elaborare a curriculum-ului se regăseşte în prezent în secţiunea referitoare la

curriculum a Institutului Naţional de Ştiinţe ale Educaţiei, care este subordonat Ministerului şi

coordonat de acesta; se estimează că în curând se va emite o hotărâre de Guvern care să re-

înfiinţeze Consiliul Naţional pentru Curriculum. Art. 65, alin. (4) din Legea Educaţiei explică

faptul că „planurile-cadru şi programele şcolare pentru disciplinele/domeniile de studiu,

respectiv modulele de pregătire obligatorii din învăţământul pre-universitar sunt elaborate de

către instituţiile şi organismele abilitate ale Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi

Sportului şi se aprobă prin ordin al ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului. Art.

94, alin. (2), lit. (e) adaugă că Ministerul nu numai „coordonează elaborarea [de către

‗organismul competent‘] şi aprobă Curriculumul naţional‖, dar şi „asigură şi supraveghează‖

respectarea acestuia. Ceea ce este important este că Ministerul elaborează curriculum-ul chiar şi

pentru şcolile teologice, confesionale, militare şi alternative în cooperare cu factorii de interes

relevanţi şi este singura agenţie de aprobare. [A se vedea art. 65, alin. (9), 65, alin. (10) şi 69,

alin. (2) referitoare la acest aspect].

44. În ciuda centralizării funcţiei de elaborare a curriculum-ului, Legea educaţiei lasă loc şcolilor

pentru un anume nivel de autonomie în determinarea conţinutului educativ. Conform art. 65,

alin. (5) şi (6) şi 66, alin. (3), (4) şi (5), curriculum-ul este format atât din discipline obligatorii

cât şi din discipline opţionale. Conţinutul opţional reprezintă 20% în Clasele 1 - 9 şi 30% în

Clasele 9 - 12. Acest conţinut este elaborat la şcoală în baza consultării elevilor, părinţilor şi

altor factori de interes relevanţi şi este aprobat de Consiliul şcolar. Acest aranjament reprezintă

un compromis între nevoia de a dezvolta o identitate naţională şi activitatea în vederea realizării

coeziunii sociale pe de o parte, şi nevoia de a face ca educaţia să răspundă nevoilor locale, pe de

altă parte – care este unul dintre motivele pentru descentralizare.

45. O modalitate de a asigura că disciplina obligatorie a curriculum-ului este respectată este să se

solicite aprobarea Ministerului pentru toate manualele şi materialele didactice utilizate în şcoli.

Art. 69, alin. (1) din lege prevede într-adevăr că „în unităţile de învăţământ de stat sau particulare

se utilizează manuale şcolare şi alte auxiliare didactice aprobate,‖ şi art. 94, alin. (2), lit. (f)

deleagă acest rol de aprobare Ministerului. Prin urmare aprobarea manualelor este o funcţie a

statului ca parte a funcţiei curriculum-ului.

46. Rolul Ministerului îl depăşeşte cu mult pe cel de elaborare a curriculum-ului şi aprobare a

acestuia. Legea prevede ca Ministerul să finanţeze de asemenea procurarea de manuale şi

materiale şi apoi să le achiziționeze pentru şcoli (a se vedea art. 45, alin. (12)). Aceasta include

asigurarea de manuale şi materiale didactice grupurilor minoritare în limbile acestora (a se vedea

art. 45, alin. (13)).

15

47. Asigurarea calităţii şcolilor – Asigurarea calităţii este o activitate care are scopul de a

analiza un produs sau serviciu final şi de a măsura dimensiunile sau caracteristicile efective ale

acestuia pentru a vedea dacă respectă specificaţiile proiectului. Aceasta este de obicei efectuată

de personalul care nu este direct implicat în procesul de producţie în sine. Controlul calităţii, pe

de altă parte, este o activitate care are scopul de a analiza produsul sau serviciul în timp ce este

produs pentru a vedea dacă este produs conform specificaţiilor, şi este îndeplinit de personal care

este implicat direct în procesul de producţie. În sistemele de educaţie, ministerele educaţiei

proiectează serviciile; ele determină specificaţiile prin curriculum-ul, ‗normele‘, ‗standardele‘ şi

‗metodologiile‘ obligatorii pe care le dau şcolilor. Şcolile, la rândul lor, produc serviciile şi se

presupune că au propriile lor mecanisme (interne) de control al calităţii (de ex. monitorizarea

performanţei cadrelor didactice). În majoritatea sistemelor există agenţii autonome externe atât

Ministerului cât şi şcolilor, sau agenţii subordonate ministerelor, dar externe acestora, care

îndeplinesc activităţile de asigurare a calităţii.

48. In România, Ministerul stabileşte standardele şi specificaţiile şi există o agenţie responsabilă

cu asigurarea calităţii. Aceasta este Agenţia de Asigurare a Calităţii în Învăţământul

Preuniversitar – o agenţie subordonată Ministerului care este în mare parte autonomă, fiind

înfiinţată printr-o lege specială (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 75/2005, aprobată prin

Legea nr. 87/2006) care i-a acordat o entitate juridică independentă şi autoritatea de a strânge

venituri şi de a-şi stabili propriul buget. Principala răspundere pentru realizarea şi menţinerea

standardelor şi specificaţiilor în şcoli, multe dintre acestea referindu-se la calitate, le revine

şcolilor.

49. Deşi foloseşte termenul de ‗asigurare a calităţii‘ legea nouă prevede ca şcolile să aibă

responsabilitatea controlului calităţii. Art. 97, alin. (h) prevede că „Directorul unităţii de

învăţământ de stat prezintă anual un raport asupra calităţii educaţiei în unitatea sau în instituţia

pe care o conduce‖.

50. Asumarea răspunderii pentru formarea şi dezvoltarea cadrelor didactice la locul de

muncă – Responsabilitatea pentru formarea şi dezvoltarea cadrelor didactice la locul de muncă

este împărţită între Minister, casele corpului didactic, directorii şcolii şi cadrele didactice.

Ministerul are răspunderea generală prin stabilirea obiectivelor generale şi coordonarea acţiunii,

în timp ce casele corpului didactic planifică şi îndeplinesc acţiunea. Conform art. 244, alin. (1),

„Ministerul Educaţiei stabileşte obiectivele şi coordonează formarea continuă a personalului

didactic la nivel de sistem de învăţământ preuniversitar, în conformitate cu strategiile şi politicile

naţionale.‖ Art. 99, alin. (3) prevede că „În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti funcţionează

casa corpului didactic, denumită în continuare CCD, cu personalitate juridică, coordonată

metodologic de inspectoratul şcolar. Structura şi atribuţiile CCD se stabilesc prin ordin al

ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului‖.

16

51. Stabilirea de proiecte/programe/activităţi speciale care nu fac parte din operaţiunile

regulate şi de rutină din şcoli. - Legea educaţiei dă posibilitatea Ministerului să-şi asume

opţional roluri suplimentare sau să se angajeze în activităţi suplimentare. Deşi nu se explică în

legea nouă, motivul motivul poate fi nevoia de a introduce în sistemul de învăţământ la nivel

naţional noi tehnologii şi noi modalităţi de a acționa. Acest lucru nu poate fi realizat de şcoli

individuale sau judeţe ci trebuie făcut de către o agenţie naţională. Introducerea de noi tehnologii

şi noi modalităţi necesită adesea experimentare la o scară mică şi, de îndată ce are succes, un

imbold pentru aplicarea la întreaga scară. La început este nevoie de multă îndrumare şi sprijin.

Un organism naţional poate face eficient acest lucru sub forma unor proiecte şi programe

speciale. El poate proiecta experimentele şi introducerea de noi tehnologii şi le poate însoţi până

în momentul potrivit ca ele să fie predate complet şcolilor. Articolul din lege care permite

această modalitate este art. 26, conform căruia „Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi

Sportului poate stabili, prin hotărâre a Guvernului, funcţionarea în sistemul de învăţământ

preuniversitar a unor unităţi-pilot, experimentale şi de aplicaţie.‖ Patru exemple au fost efectiv

introduse în lege:

11. Înfiinţarea, gestiunea şi îmbogăţirea permanentă a Bibliotecii Virtuale şi a Platformei

şcolare de e-learning intră în responsabilitatea Ministerului Educaţiei, Cercetării,

Tineretului şi Sportului (art. 70(4)).

12. Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului dezvoltă programul naţional de

stimulare a excelenţei didactice, finanţat din propriul buget...art. 92(3)

13. „Organizarea unităţilor de educaţie timpurie antepreşcolară, ... [se] stabilesc prin

hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi

Sportului, în termen de maxim 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi.” (art.

27(2))

14. „Centrul Naţional de Instruire Diferenţiată se organizează şi funcţionează conform

metodologiei elaborate de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului, şi Sporturilor în

12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi. 99(8)

C. Rolul inspectoratului

52. Dispoziţiile din noua lege a educaţiei care se referă la răspunderile inspectoratului sunt

enumerate textual în Anexa 3. Rolurile şi funcţiile inspectoratului aşa cum rezultă acestea din

textul legii sunt enumerate în Anexa 4. Echipa a identificat în textul legii 32 de atribuţii diferite

pentru care inspectoratul este responsabil. Din raţiuni de concizie, le-a grupat în cinci domenii

funcţionale: implementare, control, monitorizare, sprijin şi intermediere.

17

53. Echipa a constatat că legea nouă accentuează funcţiile de implementare, control şi

monitorizare şi le tratează detaliat, în timp ce acordă o atenţie insuficientă funcţiei de sprijin.

Acest lucru nu reflectă situaţia din realitate deoarece sprijinul este o activitate semnificativă de

lucru a tuturor inspectoratelor dar reflectă un dezechilibru atât referitor la proiectarea rolului

inspectoratului cât şi la executarea efectivă a acestui rol în realitate, fapt ce se va discuta mai

departe în prezentul raport. Mai jos este o descriere a celor cinci funcţii.

54. Implementare - Inspectoratul este brațul Ministerului în domeniu. Inspectoratul este

responsabil pentru implementarea tuturor politicilor, strategiilor şi planurilor de acţiune ale

Ministerului legate de înfiinţarea şcolilor; este de asemenea responsabil pentru furnizarea

instruirii la nivel judeţean. Articolul cheie din lege referitor la responsabilitatea implementării pe

care o are inspectoratul este art. 95, alin. (1) care prevede că inspectoratele şcolare judeţene au

atribuţia de a aplica politicile şi strategiile Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi

Sportului la nivel judeţean. Funcţia de implementare include de asemenea un număr mare de

atribuţii organizatorice precum şi atribuţii de coordonare.6

55. Control - Legea nouă are o clauză generală care prevede că inspectoratul este responsabil

pentru controlul efectiv tot în cadrul implementării. Acest lucru este constatat în art. 95, alin. (1),

lit. (b) unde o atribuţie principală a inspectoratului este descrisă drept „control al aplicării

legislaţiei‖. Legea are de asemenea opt (8) alte clauze care prevăd ca inspectoratul să controleze

domeniile sau activităţile7 specifice şi şapte (7) clauze care prevăd ca inspectoratul să

monitorizeze şcolile. Monitorizarea, care poate fi considerată o funcţie distinctă în sine este

efectiv o parte importantă a controlului, întrucât controlul nu se poate exercita fără monitorizare.

Legea prevede ca inspectoratele să monitorizeze efectiv totul în şcoli, de la calitatea unităţilor de

învăţământ [95, alin. (1), lit. (c)] şi activităţile de predare-învăţare [95, alin. (1), lit. (b)], până la

ocuparea posturilor didactice [95, alin. (1), lit. (m)], auditarea resurselor umane [92, alin. (7)],

respectarea standardelor naţionale [95, alin. (1), lit. (b), participarea elevilor la cursuri [(95, alin.

(1), lit. (d) şi implementarea programelor naţionale şi a proiectelor naţionale şi UE [95, alin. (1),

lit. (f)].

6 De exemplu organizarea şcolarizării acasă şi în spital pentru copiii cu nevoi speciale (art. 51 şi 53), organizarea

examenului naţional de definitivat la nivel judeţean [art. 241(2)] şi asigurarea resurselor pentru Centrele de

Excelenţă [art. 57, alin. (3)]; de asemenea coordonarea şi controlarea activităţilor unităţilor conexe ale Ministerului

Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului din aria judeţului [art. 95(1)(h)], administrarea terenurilor şi clădirilor

din subordinea Ministerului Educaţiei, Cercetării Tineretului şi Sporturilor (împreună cu Consiliile de administraţie

ale unităţilor care îşi au sediul în acestea) [art. 112, alin. (4)], admiterea în licee, evaluările naţionale şi concursurile

şcolare [art. 95, alin. (1), lit. (e)] 7 Trei dintre acestea folosesc efectiv cuvântul „control‘: controlează calitatea unităţilor de învăţământ [95, alin. (1),

lit. (c)], controlează activităţile unităţilor conexe ale Ministerului [95, alin. (1), lit. (h)] şi controlează palatele şi

cluburile copiilor [100, alin. (3)]. Celelalte cinci folosesc cuvinte diferite care implică în mod clar controlul. Acestea

includ „aprobarea‖ înfiinţării unităţilor pentru educaţie timpurie, învăţământ primar şi gimnazial [95, alin. (1), lit.

(j)], organizarea reţelei şcolare [61, alin. (2)], „stabilirea‖ liceelor care vor avea filieră tehnologică sau vocaţională

[31, alin. (7)], „controlul‖ utilizării şi al respectării standardelor naţionale de evaluare de către cadrele didactice [71,

alin. (4)], şi aşa mai departe.

18

56. Sprijin – Pentru a furniza educaţie de calitate, majoritatea şcolilor din România necesită atât

sprijin pedagogic cât şi managerial. Ministerul şi inspectoratele descriu rolul inspectorilor

şcolari, în mod semnificativ, drept rol de sprijin. Cu toate acestea, în noua lege a educaţiei rolul

de a furniza sprijin şcolilor beneficiază de o atenţie foarte limitată. Art. 95 din lege este dedicat

inspectoratului. În acest articol, care prezintă 23 de „atribuţii‖, există o singură atribuţie care se

referă la rolul inspectoratului în susţinerea şcolilor, şi vorbeşte numai de sprijinul administrativ/

managerial acordat directorilor: „acordă consiliere şi asistenţă unităţilor şi instituţiilor de

învăţământ în gestionarea resurselor umane şi a posturilor didactice...‖

57. Verbele de acţiune pe care le regăsim în art. 95, care descriu rolul inspectoratelor, sunt:

controlează, monitorizează şi auditează, verifică, asigură, evaluează şi raportează, coordonează,

gestionează, mediază, aprobă, asigură şi aplică. Niciunul, cu excepţia celor menţionate mai sus,

nu reflectă nici măcar pe departe, un rol de ‗sprijin‘.

58. Intermediere - Legea acordă inspectoratului responsabilitatea de a media între şcoli şi

autorităţile locale [a se vedea art. 95, alin. (1), lit. (g)]. Autorităţile locale au jucat un rol

important în educaţie la nivelul lor, iar în baza legii noi vor juca un număr de roluri suplimentare.

Ele deja asigură şi administrează terenul şi clădirile pentru şcolile din jurisdicţia lor şi vor juca

un rol semnificativ în organizarea reţelei de şcoli. Din punct de vedere administrativ, şcolile nu

raportează inspectoratelor şi gradul autorităţii lor asupra şcolilor mai trebuie să fie dezvoltat:

legea nouă prevede că relaţia se va baza pe un contract de performanţă dar pentru ca contractul

să fie executabil, acesta trebuie să fie mult mai clar. Până când se stabileşte această claritate (şi

posibil chiar şi ulterior), există posibilitatea apariţiei unor dezacorduri şi dispute. Funcţia de

intermediere a fost introdusă în legea educaţiei pentru a anticipa această situaţie.

D. Rolul şcolilor

59. Şcoala este locul unde are loc educaţia iar rolul şcolii este să asigure şi să gestioneze

instruirea. Cinci actori sunt implicaţi în şcoli iar legea educaţiei descrie foarte detaliat funcţiile

fiecăruia. Actorii sunt: Consiliile Şcolare, Directorul, Cadrele Didactice, Consiliul Profesoral şi

Asociaţia de Părinţi. Secţiunile care se ocupă de aceşti actori în lege reprezintă o măsură

curajoasă bine-concepută în vederea introducerii managementului orientat pe şcoală în sectorul

învăţământului preuniversitar din România: bine-concepută deoarece împreună funcţiile celor

cinci actori tratează toate aspectele importante ale managementului orientat pe şcoală; curajoasă

deoarece este într-adevăr un transfer – autentic şi determinat de responsabilitate şi autoritate – de

la Minister şi inspectorat către şcoli – iar în cadrul şcolilor către comitetul de guvernare.

Prerogativa de a lua toate deciziile la nivel de şcoală este concentrată în mâinile Consiliului,

unde mai mult de jumătate din toţi membrii nu sunt educatori profesionişti. Acest lucru are

19

implicaţii semnificative pentru capacitatea conducerii în şcoli, un subiect care va fi discutat mai

jos în prezenta analiză. Responsabilităţile fiecăruia dintre actori sunt discutate mai departe.

1. Rolurile consiliului şcolar şi directorului şcolii

60. Dispoziţiile din noua lege a educaţiei care se referă la responsabilităţile Consiliului şi

Directorului sunt enumerate textual în Anexa 5. Funcţiile Consiliului şi Directorului aşa cum

rezultă acestea din textul legii sunt enumerate în Anexa 6. Textele dezvăluie hotărârea

Ministerului de a extinde şi consolida transferul important de putere cu privire la managementul

şcolilor din România. Prerogativa de a administra şcolile trece nu numai la ‗şcoală‘, ci în mod

categoric şi la consiliile şcolare. Directorii, care este posibil să fi fost obişnuiţi cu administrarea

şcolilor în practică, vor trebui să renunţe la o bună parte din puterea lor de administrare în

favoarea consiliilor. Consiliile, care este posibil să fi fost considerate instrumente nu prea utile la

dispoziţia Directorilor, ar putea deveni cu adevărat instrumente centrale în administrarea şcolilor.

Această situaţie este plină de oportunităţi şi promisiuni, pe de o parte, dar cu toate acestea supusă

riscului, pe de altă parte.

61. Echipa a identificat un rol care constă din trei funcţii distincte pentru care Consiliul este

responsabil conform legii. Rolul este de a guverna şcoala iar funcţiile sunt administrare

generală, administrare academică şi administrarea resurselor umane. Echipa a identificat de

asemenea un rol şi un mare număr de atribuţii, pentru care directorul este responsabil. Rolul se

poate numi „management‟ executiv iar atribuţiile se pot grupa în patru domenii funcţionale:

elaborare (de planuri, programe, direcţii de acţiune şi bugete), organizare, coordonare şi

implementare. Consiliile administrează „unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate

juridică‖. Legea prevede că ele fac acest lucru „împreună cu directorul‖, dar rolul fiecăruia în

acest aranjament este clar: consiliile decid iar directorul propune acţiunea şi o execută de îndată

ce Consiliul decide. Acest lucru este ilustrat de contribuţiile lor respective în stabilirea bugetului

şcolii: directorul întocmeşte bugetul, consiliul îl aprobă iar directorul îl execută/administrează. O

comparaţie a verbelor de acţiune care se referă la consilii şi directori în textul legii este izbitoare.

Consiliile ‗decid‘; Directorii ‗îndeplinesc‘ şi execută deciziile. Consiliile ‗aprobă‘; directorii

‗prezintă‘ pentru aprobare; Consiliile „stabilesc atribuţii‖ şi directorii ―îndeplinesc‖ aceste

atribuţii.

62. Prima funcţie a Consiliului – administrare generală – se referă la aprobările acordate şi

deciziile luate de către Consiliu pe probleme cum ar fi bugetul şcolii, planul de dezvoltare şi

regulamentele organizatorice şi operaţionale, toate acestea fiind întocmite de director. Cea de-a

doua funcţie – administrare academică – se referă la aprobări date şi decizii luate de către

Consiliu pe probleme cum ar fi curriculum-ul opţional, extinderea activităţilor de tip „şcoală

după şcoală‖, criteriile pentru acordarea, şi acordarea efectivă, de burse pentru înaltă

20

performanţă, de merit, de studiu şi de ajutor social şi de calificări anuale şi burse de merit pentru

cadrele didactice. Cea de-a treia funcţie – administrarea resurselor umane – se referă la decizii

privind angajarea, disciplinarea, sancţionarea şi concedierea personalului didactic şi la aprobarea

planurilor de încadrare a întregului personal.

63. După cum am menţionat mai sus, este vorba despre un transfer important al prerogativelor în

cadrul şcolii. Experienţa în managementul orientat pe şcoală din alte ţări sugerează că acesta este

un transfer care implică o provocare foarte mare şi că performanţa consiliilor şcolare variază

considerabil. O problemă cheie este modul de reconciliere a consiliilor slabe cu directorii

puternici. Consiliile pot fi slabe deoarece membrii lor nu sunt deseori educatori iar fluctuaţia lor

este ridicată. Pot apare conflicte dar membrii lor, precum şi directorii nu sunt formaţi în

soluţionarea acestora. Directorii puternici au tendinţa de a domina procesele de luare a deciziilor

în şcoli. Echipa recomandă ca Ministerul să se ocupe de o formare, la scară largă şi în

profunzime, a consiliilor şcolare (inclusiv a primarilor dacă nu fac parte din consilii) şi să

ajusteze (dacă este necesar) şi intensifice programele de formare pentru directori; ghiduri

operaţionale care depăşesc şi sunt diferite faţă de metodologii trebuie să fie de asemenea

elaborate şi distribuite către toţi noii membri ai consiliilor.

64. O idee de analizat este înfiinţarea unei entităţi cum ar fi Asociaţia consiliilor şcolare din

Scoţia. Asociaţia oferă ghiduri, cât şi formare şi consultanţă membrilor consiliilor şcolare,

directorilor şi inspectorilor (numiţi ‗consilieri‘) referitor la modalitatea de a conduce eficient

şedinţele consiliului. Ghidurile includ Lucrul cu consiliul vostru şcolar (un ghid pentru

directorii de şcoală), Conducerea unei şedinţe eficiente a consiliului şcolar (pentru membrii

consiliilor şcolare, directorii de şcoală, consilieri şi personalul Autorităţii în educaţie), Consilieri

şi consiliile lor şcolare, Directorii de şcoală şi consiliile lor şcolare (atât pentru directorii de

şcoală cât şi pentru consiliile şcolare). Cursurile de formare includ ‗Consiliile şcolare –

parteneriate şi responsabilităţi‘ şi ‗Consiliul şcolar eficient la lucru‘. Asistenţa şi consultanţa sunt

disponibile printr-un ‗Serviciu de soluţionare a problemelor‘. Ceea ce este destul de impresionant

este că asociaţia are un Consiliu Executiv care este format dintr-un reprezentant din fiecare

Autoritate în educaţie din Scoţia şi, deşi deserveşte aproximativ 2000 de consilii şcolare, are

numai un funcţionar full-time şi personal part-time. Asociaţia se auto-finanţează. Finanţarea

provine din taxele de membru şi din vânzarea cursurilor de formare, publicaţii, conferinţe,

sponsorizări şi proiecte ocazionale.

65. O altă idee este să se repete experienţa românească de succes cu participarea comunităţii şi

părinţilor prin Programul de granturi şcoală-comunitate câştigat în Proiectul de educaţie rurală

finanţat de Banca Mondială. În acest program şcolile au primit granturi care completează bugetul

lor obişnuit. Cu toate acestea, pentru a primi granturile, membrii consiliilor şcolare au trebuit să

formuleze un plan de dezvoltare a şcolii care prevedea ca aceştia să stabilească priorităţi, să

definească obiective clare, rezultate şi acţiuni, să calculeze bugete şi să decidă referitor la

21

procedurile de monitorizare şi evaluare. Abordarea learning by doing (învăţarea prin experienţă)

a avut atât de mare succes încât Guvernul României a extins programul de grant la mai multe

şcoli şi comunităţi folosind propriile fonduri. Pentru a reduce costurile, programul poate viza

numai şcolile cu performanţe slabe.

66. Ceea ce lipseşte din descrierea rolului directorului este o funcţie pedagogică ce ar putea varia

de la capacitatea de a servi ca model de excelenţă în predare la capacitatea de a furniza

consultanţă pedagogică generală, nespecializată, cadrelor didactice. Rolul de ‗Direcţiet‘ este atât

managerial cât şi pedagogic. În şcolile mari acest rol se poate împărţi între un director şi un

adjunct, fiecare asumându-şi predominant o funcţie, dar în şcolile mai mici există numai un

director care trebuie să-şi asume ambele funcţii. În legea nouă rolul directorului este prezentat

doar ca managerial.

67. Echipa recomandă ca Ministerul să analizeze acest aspect şi dacă se consideră că rolul

directorului include de asemenea unele dimensiuni pedagogice, atunci să dezvolte un cadru

conceptual mai nuanţat şi să îl includă într-una dintre metodologiile care sunt elaborate în

prezent.

2. Rolurile cadrelor didactice şi ale consiliilor profesorale

68. Rolul cadrului didactic, care este în cele din urmă cea mai importanţă „rotiţă" din

mecanismul învăţământului, nu este bine definit în legea educaţiei. Chiar dacă există în lege

secţiuni dedicate majorităţi celorlalţi actori, inclusiv un consiliu profesoral, nu există nicio

secţiune dedicată cadrelor didactice. Secţiunea 2 din Capitolul 6 care tratează despre personalul

din învăţământul preuniversitar nu spune nimic despre rolul cadrelor didactice, centrându-se

predominant pe chestiuni legate de managementul personalului. Patru articole [Anexa 5 art. 66,

alin. (5), 69, alin. (3), 69, alin. (5) şi 74, alin. (1)] din capitolul referitor la curriculum

menţionează o idee foarte fugitivă referitoare la ce crede Ministerul că este rolul cadrului

didactic şi, implicit, care nu este. Primul dă cadrului didactic atribuţia de a decide ce să facă în

20% sau 30% din obiectul de studiu permis pentru tratament diferenţiat. Profesorul poate decide,

de exemplu, dacă să se ocupe de copiii cu nevoi speciale, care pot beneficia de ajutor

suplimentar, sau de copiii dotaţi, care pot beneficia de programe de studiu îmbunătăţit. Cel de-al

doilea şi al treilea dau cadrului didactic atribuţiile de a selecta manualele dintr-o listă aprobată de

Minister şi materialul didactic auxiliar, „care, prin conţinut, sunt în conformitate cu prevederile

legale în vigoare‖, iar cel de-al patrulea prevede că cadrul didactic „la finalul clasei pregătitoare,

întocmeşte un raport de evaluare a dezvoltării fizice, socioemoţionale, cognitive, a limbajului şi a

comunicării precum şi a dezvoltării capacităţilor şi atitudinilor de învăţare.‖

22

69. Ceea ce se poate înţelege din aceste patru articole este că o atribuţie pe care profesorul nu o

are este de a selecta conţinutul specific al instrucţiunilor (în 70%-80% din curriculum-ul pre-

determinat), în timp ce două atribuţii pe care le are profesorul sunt de a selecta metodele de

învăţământ şi de a evalua dezvoltarea elevilor. Sunt mult mai multe de spus despre rolul cadrului

didactic în şcoala de astăzi. Selectarea metodelor de predare şi a materialelor şi evaluarea

dezvoltării copiilor sunt numai două dintre atribuţiile care formează rolul ‗‖managementul

procesului educaţional în sala de clasă‘. În comparaţie cu nivelul detaliului şi conţinutul din lege

referitoare la majoritatea celorlalţi actori, nivelul detaliului în descrierea rolului cadrului didactic

lipseşte. Echipa recomandă ca Ministerul să dezvolte un cadru conceptual mai detaliat pentru a

descrie rolul cadrului didactic, delegând această atribuţie uneia dintre echipele care sunt în

prezent implicate în elaborarea de metodologii.

70. Legea este mult mai detaliată referitor la rolul Consiliului profesoral. Dispoziţiile sale

referitoare la responsabilităţile Consiliului sunt enumerate textual în Anexa 5 şi Anexa 6 iar

traducerea lor în limbaj funcţional se regăseşte în Anexa 6. Art. 98 din lege este dedicat

Consiliului. În baza acestor dispoziţii, dacă sunt bine implementate, Consiliul poate juca un rol

foarte semnificativ în ajutarea la îmbunătăţirea nivelului de profesionalism al cadrelor didactice.

După cum se poate vedea în cele două Anexe, legea conţine o listă de unsprezece (11) atribuţii

care pot fi grupate în două funcţii distincte şi importante: (a) furnizarea de consultanţă

curriculară şi didactică şi de sprijin directorului precum şi consiliului şi (b) promovarea eticii

profesionale în rândul cadrelor didactice. Atribuţiile care formează prima funcţie includ, de

exemplu, a propune Consiliului ce să predea în procentul de 20% - 30% din curriculum-ul

discreţionar, cum să optimizeze procesul didactic, şi ce formare continuă să ofere cadrelor

didactice. Atribuţiile care formează cea de-a doua funcţie includ, de exemplu, stabilirea unui cod

de etică profesională, monitorizarea acestuia, propunerea de sancţiuni şi chiar acţiune în instanţă

în cazurile în care cadrele didactice încalcă codul de etică sau legea. Ministerul s-a gândit

îndelung la o modalitate de a îmbunătăţi nivelul de profesionalism al forţei de predare. În baza

conţinutului art. 98, Consiliile profesorale oferă o oportunitate pentru luarea unei măsuri

importante în această direcţie.

3. Rolul părinţilor

71. Ministerul se situează pe o poziţie foarte fermă în a medita asupra rolului părinţilor şi trebuie

doar să studieze mai în profunzime problema. Părinţii pot juca un rol foarte important în

educarea copiilor lor la şcoală faţă de cel pe care îl au acum. Ei se pot implica în educarea

copiilor lor în şcoli susţinând interesul de a învăţa, asigurând că acasă copiii au un mediu propice

învăţării şi uneori şi ajutându-şi copiii cu materialul care este studiat. Părinţii – şi asociaţiile de

părinţi – au un cuvânt de spus; ei/ele pot exercita o anumită supraveghere asupra a ceea ce se

întâmplă în şcoală şi pot acţiona ca paznici ajutând la a trage la răspundere şcolile, directorii şi

23

cadrele didactice pentru activitatea lor. Ministerul este de asemenea foarte inovator în planul său

de consolidare a relaţiilor dintre şcoli şi părinţi cerându-le părinţilor să semneze contracte

educaţionale reciproce. Dispoziţiile care se referă la părinţi sunt enumerate în Anexa 5. După

cum se poate vedea în art. 86, alin. (1), fiecare şcoală trebuie să încheie un contract educaţional

cu părinţii elevilor. Alte dispoziţii se referă la rolul părinţilor de a asigura participarea copiilor

lor la cursuri şi de a fi responsabili pentru distrugerile materiale din patrimoniul şcolii, cauzate de

elev, dar cea mai importantă dispoziţie este cea care recunoaşte că părţile au obligaţii reciproce.

Atât conţinutul cât şi forma contractului vor fi prevăzute de către Minister şi ideea este foarte

provocatoare. Pentru a îmbunătăţi şansele de succes, echipa recomandă ca Ministerul să

analizeze atent experienţa altor ţări în implicarea părinţilor înainte de finalizarea metodologiei

care include conţinutul şi forma contractului. O ţară care a avut o experienţă recentă în

implicarea părinţilor în contextul descentralizării este Mexic.

E. Autorităţile locale şi judeţene

72. Dispoziţiile legii învăţământului care se referă la responsabilităţile autorităţilor locale şi

autorităţilor judeţene sunt enumerate în Anexa 7. Rolurile şi funcţiile ambelor autorităţi, aşa cum

rezultă din textul legii, sunt enumerate în Anexa 8. Echipa a identificat în legea nouă patru

funcţii care împreună formează rolul pe care aceste autorităţi trebuie să îl joace în sistemul de

învăţământ preuniversitar din judeţele lor. Una dintre funcţii este exercitarea supravegherii

generale referitoare la predare în învăţământul preuniversitar din jurisdicţia lor; celelalte funcţii

sunt furnizarea de resurse, participarea la administrarea unor aspecte specifice legate de sistemul

şcolar şi a unor operaţiuni din sistemul şcolar, şi organizarea anumitor operaţiuni.

73. A da posibilitatea autorităţilor locale să joace un rol mai mare în administrarea acestui sector

este un pas în direcţia bună dar creează de asemenea riscuri. Concret, delegarea

responsabilităţilor importante autorităţilor judeţene şi locale creează o situaţie prin care succesul

strategiei naţionale a Ministerului în domeniul educaţiei depinde de disponibilitatea acestor

autorităţi de a coopera cu Ministerul - care este uneori o chestiune politică - şi capacitatea lor de

a face acest lucru – care este uneori o chestiune ce ţine de capacitate. Nici disponibilitatea nici

capacitatea nu se poate presupune că există. Echipa de analiză nu poate adăuga multe la ceea ce

s-a afirmat deja în raportul său anterior referitor la politizarea educaţiei în ţară. Problema este

bine cunoscută şi se poate ameliora numai dacă există disponibilitate din toate părţile. Se pot

spune mai multe despre capacitatea autorităţilor locale de a coopera şi colabora cu Ministerul.

Experienţa legată de descentralizarea spitalelor din 2010 a indicat că oamenii de la nivel judeţean

şi local sunt mult mai competenţi decât guvernul central este dispus să recunoască. Capacitatea

lor poate fi limitată din perspectiva disponibilităţii fondurilor şi a personalului; este posibil să nu

aibă la fel de multe cunoştinţe referitoare la problemele specifice sectorului – în acest caz

specifice educaţiei, dar ştiu foarte bine ce este practic în realitate, la nivel local, şi ce nu este şi de

îndată ce există politici naţionale corecte, ei pot deveni parteneri eficienţi în implementarea

acestora la nivel local. Provocarea pentru Minister este să câştige cooperarea lor mai degrabă

24

decât să îi forţeze să coopereze, şi astfel să păstreze şi capacitatea de a conduce sectorul.

Cooperarea se poate câştiga numai cu comunicare. Ministerul trebuie să angajeze autorităţile

judeţene şi locale în discuţie în mod continuu. După cum s-a indicat anterior în prezentul raport

referitor la faptul că legea nouă re-centralizează mobilizarea a aproape tuturor cheltuielilor de

întreţinere, mesajele cheie importante de la Minister nu ajung întotdeauna la aceste autorităţi.

Rolul inspectoratelor este să se asigure că acest lucru se întâmplă.

74. Funcţia de supraveghere generală – Art. 20, alin. (1) din lege prevede că „autorităţile

administrative publice locale asigură buna desfăşurare a învăţământului preuniversitar în

localităţile în care acestea îşi exercită autoritatea‖. Legea nu specifică ce se înţelege prin ―buna

desfăşurare.‖ Art. 20, alin. (2) prevede că „Neîndeplinirea de către autorităţile administraţiei

publice locale a obligaţiilor care le revin în organizarea şi funcţionarea învăţământului

preuniversitar se sancţionează conform legii.‖ Aceste două articole reflectă atât complexitatea

operării şi administrării matricei cât şi seriozitatea cu care guvernul vede rolul autorităţilor locale

în educaţie. Complexitatea inerentă în delegarea de roluri importante autorităţilor judeţene şi

locale este exprimată în situaţia de dependenţă pe care o creează: Ministerul este dependent în

executarea strategiei sale naţionale în domeniul educaţiei de agenţiile care nu îi raportează şi sunt

în afara structurii sale de comandă şi control. El depinde (a) de disponibilitatea lor de a coopera,

care în cultura politică din România nu poate fi considerată sigură, (b) de puterea resurselor lor

umane – şi într-o măsură mai mică financiare8 care, nu ne miră, este foarte limitată, şi (c) într-o

anume măsură de nivelul lor de cunoaştere şi înţelegere a aspectelor educative care este, evident,

de asemenea foarte limitat. Din cauza primelor două dependenţe enumerate mai sus s-a introdus

art. 20, alin. (2) în lege ca un stimulent suplimentar şi din cauza (printre altele) unei a treia

dependenţe, Ministerul păstrează în competenţa sa, în multe cazuri, decizia finală în domeniile

delegate autorităţilor judeţene şi locale. Face acest lucru supunând aceste decizii aprobării

inspectoratului. Rezultatul net este că autorităţile locale sunt constituite ca să-şi asume multe

responsabilităţi, dar nu au prerogativa de a exercita aceste responsabilităţi. Acest dezechilibru va

face dificil ca autorităţile locale să devină parteneri eficienţi în educaţie. De asemenea, reflectă o

parte importantă a riscului inerent în descentralizare: riscul este ca realizarea obiectivelor

naţionale să fie mai dificilă din cauza lipsei de capacităţi, reale sau percepute, la nivel local. Fie

că este reală sau percepută, această lipsă de capacitate are drept consecinţă un transfer de putere

mai puţin complet şi eficient.

75. Cu toate acestea, prerogativa de a aproba deciziile luate de autorităţile locale nu îi dă

Ministerului prerogativa de a îndeplini o anumită acţiune dacă autorităţile locale nu doresc să

îndeplinească acea acţiune. De exemplu, art. 61, alin. (2) prevede că „Reţeaua şcolară a unităţilor

8 După cum s-a menţionat anterior, mobilizarea resurselor pentru efectiv toate costurile recurente (cu excepţia

transportului şi subvenţiilor pentru cazare şi masă) este atribuţia MECTS (din resursele statului). Singura mobilizare

a resurselor care este solicitată autorităţilor locale este aceea de finanţare a cheltuielilor de capital (şi a transportului

şi subvenţiilor).

25

de învăţământ de stat şi particular universitar se organizează de către autorităţile administraţiei

publice locale, cu avizul conform al inspectoratelor şcolare‖. În acest caz autorităţile locale nu

pot optimiza reţeaua şcolilor fără aprobarea inspectoratului, dar inspectoratul nu poate obliga

autorităţile locale să optimizeze întrucât acesta are numai prerogativa de a aproba sau nu ceea ce

hotărăsc autorităţile locale.

76. O modalitate de a atenua riscurile de dependenţă şi de a soluţiona această situaţie este să se

educe autorităţile locale, să fie ajutate să înţeleagă mai bine problemele organizatorice şi să li se

permită treptat să ia decizii mai importante. Echipa a recomandat deja în prezentul raport ca

Ministerul să se angajeze într-o astfel de campanie educativă. Ministerul poate începe de

asemenea să se gândească ce doreşte să realizeze pe termen lung dincolo de o campanie

educativă unică sau intermitentă. Elpoate ajunge la concluzia că toate autorităţile judeţene şi

multe autorităţi locale trebuie să-şi dezvolte capacitatea de a opera sistemele educative judeţene

şi locale printr-un birou educaţional al cărui personal să fie format din educatori din propriile

lor structuri. Obiectivul final ar putea fi transferul de o zi l întregului personal al inspectoratului

către autorităţile locale şi dispunerea ca autorităţile locale să administreze şcolile.

77. Funcţia de furnizare a resurselor – Această funcţie se referă la toate tipurile de resurse -

umane, materiale şi financiare - în multe domenii foarte specifice. Cel mai mare tip de resurse

pentru furnizarea căruia autorităţile locale rămân responsabile este terenul şi clădirile pentru şcoli

(o atribuţie care li s-a delegat în 2005). După cum prevede art. 112, alin. (2), acestea reprezintă

proprietatea autorităţilor locale. Dar, în plus, autorităţile locale sunt responsabile şi cu asigurarea

„condiţiilor pentru generalizarea treptată a învăţământului preşcolar‖ [28, alin. (2)], precum şi a

personalului didactic pentru furnizarea educaţiei ante-preşcolare (aceasta în cooperare cu

inspectoratele) [27, alin. (3)]; ele sunt de asemenea responsabile cu asigurarea „logisticii

necesare‖ elevilor atunci când şcolile lor sunt închise din cauza pierderii acreditării iar aceştia

sunt alocaţi altor instituţii de învăţământ [61, alin. (6)], precum şi a serviciilor de transport, de

masă şi de internat elevilor din învăţământul obligatoriu (în situaţii justificate şi cu ajutorul

comunităţii) [85, alin. (1)]. Toate aceste resurse necesită finanţare şi sursa colectării de TVA a

autorităţilor locale (a se vedea articolul privind ‗finanţarea complementară‘). Dar, în plus, legea

se referă în mod direct la finanţare atunci când prevede pentru judeţe (nu comune, oraşe sau

municipii) „finanţarea centrului judeţean de resurse şi asistenţă educaţională [99(5)] şi asumarea

răspunderii pentru finanţarea învăţământului post-liceal [44, alin. (2)]. Responsabilitatea le

revine în întregime autorităţilor locale deşi fondurile pot să provină şi din „sume defalcate din

unele venituri ale bugetului de stat.‖

78. Funcţia de administrare – Legea prevede clar că autorităţile locale trebuie să administreze

terenul şi clădirile oferite şcolilor, dar în plus, prin alegerea specifică a cuvintelor, prevede ca

autorităţile locale să ia decizii care sunt clar decizii de administrare într-un număr de domenii

26

importante, unele foarte strategice. Decizia de a înfiinţa consorţii şcolare este un exemplu în

acest sens. Aceasta este la latitudinea autorităţilor locale. Conform art. 62, alin. (1), ele „pot

decide‖ să înfiinţeze consorţii, dar acesta este de asemenea un exemplu al modului în care

Ministerul încearcă să abordeze riscul implicat prin transferul puterii către autorităţile judeţene şi

locale – un aspect subliniat în alin. de mai sus: Art. 62, alin. (3) prevede: „Cadrul general pentru

înfiinţarea, desfiinţarea şi funcţionarea consorţiilor şcolare se va reglementa prin ordin al

ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sporturilor.‖

79. Un mare număr de alte domenii– care, în majoritatea cazurilor includ finanţarea - trebuie să

fie administrate de autorităţi locale şi autorităţi judeţene. Acestea sunt următoarele:

Autorităţi locale

Deleagă elevii altor şcoli în urma închiderii şcolilor lor iniţiale din cauza pierderii

acreditării sau raţionalizării [61, alin. (6)]

Semnează contracte de performanţă cu aceştia (al căror conţinut se va determina) [art.

106]

Îşi asumă responsabilitatea pentru asigurarea educaţiei antepreşcolare şi preşcolare

[art. 27, alin. (3) şi (4) şi 28, alin. (2)

Stabilesc unităţi în care se organizează învăţământul de artă şi învăţământul sportiv de

stat [art. 42, alin. (2)]

Îşi asumă răspunderea principală pentru subvenţionarea învăţământului postliceal în

jurisdicţia lor teritorială/administrativă [art. 44, alin. (2)]

Aprobă organizarea, funcţionarea sau dizolvarea unor structuri de învăţământ

implicate în educaţia şi formarea vocaţională [19, alin. (4)]

Finanţează centrul judeţean de resurse şi asistenţă educaţională [art. 99, alin. (5)]

Stabilesc numărul anual de burse acordate elevilor din şcolile lor, din bugetul de stat,

şi le finanţează parţial [art. 82, alin. (2)]

Asigură sprijin elevilor dintr-o altă localitate decât cea de domiciliu [art. 85, alin. (1)]

Autorităţi judeţene

Organizează reţeaua şcolară a unităţilor de învăţământ de stat şi particular

preuniversitar [art. 61(2)

Oferă asistenţă psihoeducaţională şi orientare profesională copiilor cu cerinţe

educaţionale speciale prin centrele judeţene de resurse şi de asistenţă educaţională

(CJRAE) [art. 50(1), 51(1), 99(6)]

Finanţează centrul judeţean de resurse şi asistenţă educaţională (CJRAE) [art. 99.5]

27

80. Trebuie să se facă o notă importantă la sfârşitul acestui capitol înainte de a trece la următorul:

toate rolurile specificate şi discutate în lege sunt concentrate pe ceea ce se aşteaptă ca actorii să

facă în activitatea lor. Toate aşteptările se referă la acţiune, nu la rezultatele acesteia. Rolurile nu

sunt definite prin prisma rezultatelor pe care deţinătorii rolurilor se aşteaptă să le obţină.

IV. ALINIEREA DINTRE STRATEGIA DE DESCENTRALIZARE A

MINISTERULUI ŞI OBIECTIVELE DESCENTRALIZĂRII

81. Echipa de analiză s-a confruntat cu o provocare metodologică atunci când a analizat

chestiunea alinierii dintre planul strategic al Ministerului pentru descentralizare şi obiectivele

acestuia referitoare la descentralizare: ambele sunt incluse în noua lege a educaţiei. Referitor la

obiective, echipa a putut să le determine nu numai prin analizarea părţilor relevante din lege dar

şi prin multiplele interviuri pe care le-a efectuat şi chestionarul pe care l-a administrat

inspectoratelor. Referitor la planul strategic, cu toate acestea, echipa nu a putut să identifice şi să

verifice planul folosind alte surse de informare decât legea. Niciun alt document care să descrie

planul nu a fost încă redactat iar planul nu a putut fi verificat în mod credibil prin interviuri şi

chestionare. Prin urmare, a fost necesar ca legea să constituie un suport solid, asigurând totodată

că dovada că există aliniere – ceea ce este într-adevăr cazul – nu se bazează pe un argument

tautologic. Echipa a acţionat astfel cu grijă în a distinge între acele elemente din lege care

reprezintă viziunea generală a Ministerului şi obiectivele pentru descentralizare şi elementele

mai specifice care reflectă o strategie şi un plan de a realiza descentralizarea.

A. Alinierea dintre strategia Ministerului şi obiectivul răspunderii sale

82. Obiectivul de primă importanţă al Ministerului în descentralizarea sistemului de învăţământ

este să fie în poziţia de a trage la răspundere şcolile pentru performanţa lor ca o măsură de a

îmbunătăţi calitatea. Aceasta este o mişcare strategică bazată, aşa cum am discutat anterior, pe

premisa că există o relaţie directă între responsabilitatea şcolilor şi performanţa elevilor. Planul

strategic al Ministerului, aşa cum este inclus în noua lege a educaţiei, este bine aliniat la acest

obiectiv. Planul strategic constă în (a) a trage şcolile la răspundere în mod legal, prevăzând în

lege că sunt responsabile, (b) a folosi contractele de performanţă ca instrumente pentru a trage la

răspundere şi unde este posibil (c) a sancţiona încălcarea acestor contracte. După cum se poate

vedea în tabelul de mai jos, Ministerul se ocupă de fiecare dintre actorii din şcoală în mod

individual - fiecare este ţinut sau va fi ţinut responsabil prin cel puţin una dintre aceste măsuri.

83. Şcoala ca întreg este responsabilă faţă de autorităţile locale printr-un ‗contract de

performanţă‘. Legea prevede o legătură între finanţarea sa de bază şi compensatorie şi

performanţa sa. Legătura înseamnă că pot exista consecinţe financiare în caz de neperformanţă.

28

Şcoala ca întreg este de asemenea responsabilă faţă de părinţi printr-un ‗contract educaţional‘. În

caz de încălcare a contractului cu părinţii, inspectoratul poate impune sancţiuni şcolilor.

84. Consiliul şcolar este responsabil faţă de „public‖ împreună cu directorul printr-o simplă

specificare a responsabilităţii în lege. Cu toate acestea, nu există niciun contract între consiliul

şcolar şi public, sau între inspectorat, Minister sau autoritatea locală. Directorul este responsabil

faţă de trei actori: publicul (împreună cu Consiliul), părinţi şi autoritatea locală căreia îi aparţine

şcoala. Responsabilitatea sa faţă de părinţi este stabilită nu numai prin contractul pe care şcoala îl

are cu ei (care va fi elaborat), dar şi printr-o obligaţie legală de a prezenta Comitetului părinţilor

anual un raport asupra calităţii educaţiei în şcoală [a se vedea art. 97, alin. (2) (h)]. În cele din

urmă, responsabilitatea directorului faţă de autoritatea locală este stabilită printr-un contract de

performanţă semnat la momentul numirii sale. Legea nu include nicio dispoziţie prin care

profesorul să fie direct ţinut responsabil pentru predare, dar există două clauze care introduc

totuşi în lege răspunderile cadrului didactic. Una dintre acestea prevede faptul că Consiliul

profesoral are obligaţia de a elabora un cod de etică profesională şi de a monitoriza conduita

cadrelor didactice în baza acestuia. Cealaltă clauză permite Consiliului profesoral să propună

Consiliului impunerea de sancţiuni. Deşi nu se menţionează în mod expres, codul de etică poate

fi o împuternicire pentru un contract de performanţă. Acesta nu este obligatoriu prin lege, dar

autoritatea Consiliului profesoral de a propune sancţiuni în baza „rezultatelor slabe‖,

―performanţei slabe‖ şi „nerespectării eticii profesionale‖, este obligatorie. Prevăzând obligaţia

Consiliului profesoral de a elabora codul de etică, de a monitoriza conduita cadrelor didactice şi,

dacă este necesar, de a raporta Consiliului, Ministerul a găsit o cale de a ţine cadrele didactice

responsabile faţă de Consiliu.

85. În plus, Ministerul s-a gândit să introducă responsabilitatea referitoare la rolul elevilor în

şcoli. Conform dispoziţiilor art. 3, alin. (2), acesta plănuieşte să lucreze împreună cu Consiliul

Naţional al Elevilor şi alţi factori de interes in formularea unui statut în această privinţă.

86. Odată ce există legea nouă care prevede un cadru în care aceste relaţii de responsabilitate vor

juca un rol cheie, a sosit momentul pentru a elabora detaliile clauzelor pe care aceste contracte le

vor conţine în cele din urmă şi pentru a stabili un Plan de Acţiune până la o anumită dată, pentru

implementarea acestora.

87. Este nevoie de o claritate suplimentară în special referitor la întrebările ‗responsabilitate

pentru ce?‘ 9şi, în cazul consiliului şcolii, ‗responsabilitate către cine?‘ În acest din urmă caz,

responsabilitatea faţă de un ‗public‘ amorf este o formă slabă de responsabilitate, care este şi mai

slăbită prin faptul că este împărţită cu directorul. Prin transferul aproape complet al luării

deciziilor şi prerogativei de aprobare către Consiliu, acest lucru necesită o atenţie specială. De

asemenea, va fi posibilă să se pună în practică principiul responsabilităţii numai atunci când

9 O bună resursă pentru problema responsabilităţii este o lucrare recentă a Băncii Mondiale, scrisă de către Bruns,

Filmer şi Patrinos ―Making Schools Work: New Evidence on Accountability Reforms‖ (2010)

29

‗performanţa‘ şi ‗rezultatele slabe‘ sunt bine definite în termeni măsurabili şi atunci când natura

sancţiunilor este clarificată. Cu toate acestea, echipa de analiză consideră că tratamentul

responsabilităţii în lege este un pas foarte important înainte şi concluzionează că planul strategic

al Ministerului este aliniat complet la obiectivul său menţionat în acest domeniu.

88. Interesant este faptul că Ministerul nu s-a gândit să tragă inspectoratul la răspundere. Se

apropie cel mai mult de acest mod de gândire atunci când cere ca inspectoratul să „prezinte un

raport anual privind starea învăţământului pe teritoriul judeţului‖ [art. 95, alin. (1)(i)].

30

Tabelul 2: Măsuri de responsabilitate în legea educaţiei şi strategia Ministerului

Actor Declararea

responsabilităţii

Introducerea contractului de

performanţă

Introducerea

sancţiunilor pentru

încălcarea contractului

Şcoala ca

întreg

Da.

(a) Finanţarea de bază şi

complementară (a şcolii) se

bazează pe un contract de

performanţă încheiat între

Director şi primar [art.106]

(b) Un „contract educaţional‖

cu părinţii referitor la

„obligaţiile reciproce‖ [art. 86,

alin. (1)]

Da.

(a) Există sancţiuni

financiare implicite

pentru neperformanţă

[art. 106]

(b) „nerespectarea

prevederilor contractului

educaţional este

sancţionată de

inspectoratul şcolar‖ [art.

86, alin. (2)]

Consiliul

şcolar

Da. „Consiliul

şcolar îşi asumă

răspunderea publică

pentru

performanţele

unităţii de

învăţământ alături

de director‖ [art.

96, alin. (7), lit.

(k)].

Director Da. „... îşi asumă

răspunderea publică

pentru

performanţele

unităţii de

învăţământ, [art. 96,

alin. (7), lit. (k)].

Cadrele

didactice

Consiliul profesoral:

„stabileşte codul de etică

profesională şi monitorizează

aplicarea acestuia.‖ art. 98, lit.

(b)

Da. Consiliul profesoral

propune Consiliului de

administraţie

sancţionarea, iniţierea

procedurii legale pentru

31

Actor Declararea

responsabilităţii

Introducerea contractului de

performanţă

Introducerea

sancţiunilor pentru

încălcarea contractului

„rezultate slabe‖,

„performanţe slabe‖,

„abateri etice‖ [art. 96,

alin. (7), lit. (h), 98, lit.

(g) (h)]

Părinţi Da. Obligaţia de a

asigura prezenţa

elevilor

―Responsabilitate

pentru distrugerile

materiale din

patrimoniul şcolii

cauzate de elev‖

[art.3 86 , alin. (3)

(4)]

DA. Un „contract educaţional‖

cu părinţii referitor la

„obligaţiile reciproce‖ [art. 86,

alin. (1)]

Copii „Ministerul... împreună cu Consiliul Naţional al Elevilor şi organizaţiile

guvernamentale şi nonguvernamentale reprezentative elaborează un statut în care

sunt prevăzute drepturile şi obligaţiile elevilor...‖ art.3, alin. (2)

89. În cele din urmă, referitor la relaţiile multiple de responsabilitate introduse de legea nouă,

nicio instituţie sau profesionist individual nu poate fi tras/ă la răspundere decât dacă are

autonomie. Mai mult, autonomia determină neapărat faptul că instituţia sau profesionistul

(directorul, de exemplu) are capacitate. Iar construirea acelei capacităţi şi menţinerea acesteia la

un nivel ridicat necesită resurse. Astfel, problema este dacă sau nu legea nouă va permite

construirea capacităţii necesare asigurând resursele necesare la nivelul şcolii şi la nivel local.

Fără capacitate şi fără resurse, şcolile şi directorii nu pot fi traşi la răspundere în mod legitim

pentru rezultatele privind învăţarea elevilor. Dacă directorii sfârşesc prin a administra

insuficienţa şi prin a lua numai decizii dure de concediere, dacă şcolile nu au resursele pentru a

accesa activităţi de dezvoltare profesională de calitate şi sprijin extern necesitat de cerere, a le

trage la răspundere pentru rezultate probabil că nu va duce sistemul foarte departe în

îmbunătăţirea calităţii, echităţii şi eficienţei învăţământului.

B. Alinierea dintre strategia Ministerului şi obiectivul atingerii unui nivel mai mare de

eficienţă

32

90. Obţinerea unui nivel mai ridicat de eficienţă este cel de-al doilea obiectiv cheie al

Ministerului referitor la descentralizare. Acest obiectiv se bazează pe premisa fundamentată pe

trei aspecte conform cărora (a) dacă şcolilor li se acordă o mai mare autonomie în gestionarea

resurselor lor, (b) dacă acestea îşi gestionează resursele cu transparenţă şi (c) dacă beneficiarilor

direcţi şi altor factori de interes li se permite să se exprime, atunci se vor lua decizii mai bune iar

eficienţa va creşte. Pentru a evalua nivelul de aliniere între strategie şi obiectiv este necesar, apoi,

să se înţeleagă în ce măsură legea le acordă şcolilor o mai mare autonomie, le acordă

beneficiarilor/ factorilor de interes dreptul de a avea un cuvânt de spus şi îndeamnă şcolile la mai

multă transparenţă.

91. Nu există nicio îndoială că strategia Ministerului are scopul de a creşte autonomia şcolilor.

Aceasta a fost situaţia chiar şi înainte de adoptarea legii actuale, atunci când s-a introdus formula

finanţării pe elev. Ideea a fost, şi încă mai este, de a acorda şcolilor o finanţare de bază şi

suplimentară, în baza numărului de elevi şi a câtorva parametri suplimentari, iar apoi să le

permită acestora să decidă modul de a folosi finanţarea furnizată. Legea educaţiei le permite

şcolilor să ia decizii complet autonome în cele două domenii funcţionale cheie – administrare

financiară şi administrarea resurselor umane – şi le acordă libertatea de a selecta conţinutul

pentru 20% din curriculum-ul lor în ciclul inferior al liceului şi 30% în ciclul superior al liceului.

Şcolile pot lua decizii de alocare a bugetelor lor şi pot concepe, aproba şi implementa propriile

lor programe de dezvoltare; ele pot adopta programe de încadrare, pot angaja şi concedia cadrele

didactice, la propria lor latitudine, şi pot de asemenea concepe şi executa propriile lor planuri de

dezvoltare a personalului. Inspectoratele nu iau niciun fel de decizii pentru ele.

92. O caracteristică remarcabilă a strategiei Ministerului este că acest nivel de autonomie şi de

libertate de a lua decizii nu este dat directorului ci Consiliului. Membrii Consiliului unei şcoli

mici sunt în număr de 7 persoane: directorul, 2 cadre didactice, 2 părinţi, primarul şi un consilier.

În şcolile de mărime medie, Consiliul are 9 persoane: directorul, 3 cadre didactice, 2 părinţi,

primarul şi 2 consilieri, iar Consiliul unei şcoli mari are 13 persoane – directorul, 5 cadre

didactice, 3 părinţi, primarul (sau reprezentantul) şi 3 consilieri. Consiliul este locul unde se iau

toate deciziile. Indiferent de mărime, factorii de interes participă la toate discuţiile importante

asupra acestora şi este posibil ca ei să influenţele deciziile semnificativ şi chiar să formeze o

majoritate de vot fără educatori – adică fără director şi cadre didactice.

Tabelul 3: Prerogativa decizională a Consiliului şcolar în comparaţie cu cea a directorului

Verb de

acţiune

Obiectul căruia se aplică

Consiliul şcolar Directorul şcolii

A

administra

unităţile de învăţământ preuniversitar cu

personalitate juridică 96(1)

bugetul unităţii 97(2)b

A fi

responsabil

proiectul de buget şi raportul de

execuţie bugetară spre aprobare cu

33

cu (a

administra)

Consiliul de administraţie. 97(2)e

A decide poziţia şcolii în relaţie cu terţii. 96(7)d

să extindă activităţile cu elevii după orele de

curs prin programe „şcoală după şcoală‖ 58(1)

privind angajarea, motivarea, evaluarea,

recompensarea, răspunderea disciplinară şi

disponibilizarea personalului didactic 93

A prezenta regulamentul de organizare şi

funcţionare al unităţii de învăţământ

spre aprobare Consiliului de

administraţie 97(2)d

proiectul de buget şi raportul de

execuţie bugetară spre aprobare

Consiliului de administraţie. 97(2)e

A aproba regulamentul de organizare şi funcţionare al

unităţii de învăţământ 97(2)d

proiectul de buget şi raportul de execuţie

bugetară 97(2)e

planul de dezvoltare instituţională elaborat de

directorul unităţii de învăţământ 96(7)b

contracte educaţionale cu părinţii 86(1

comisiile de concurs şi validează rezultatele

concursului. 96(7)j

orarul unităţii de învăţământ 96(7)j

curriculum la propunerea Consiliului profesoral.

96(7)c, 65(5)

planul de încadrare cu personal didactic şi

didactic auxiliar, precum şi schema de personal

nedidactic. 96(7)f

Angajarea personalului didactic din unităţile de

învăţământ cu personalitate juridică se face de

directorul instituţiei prin încheierea contractului

individual de muncă 90(1)

comisiile de concurs pentru ocuparea posturilor

didactice auxiliare şi administrative şi rezultatele

concursului. 91(1)

programe de dezvoltare profesională a cadrelor

didactice la propunerea Consiliului profesoral.

96(7)g

angajarea prin încheierea contractului individual

de muncă a personalului didactic auxiliar şi

administrativ 91(2)

34

A

sancţiona

abaterile disciplinare, etice sau profesionale ale

cadrelor didactice, conform legii

A acorda [stabili] criteriile specifice pentru acordarea

burselor de performanţă sau burselor de merit,

burselor de studiu şi burselor de ajutor social

82(2)

burse de performanţă, burse de merit, burse de

studiu şi burse de ajutor social finanţate din

bugetul de stat, bugetele locale sau din alte

surse. 82(1).

calificativul anual şi gradaţia de merit. 92(2)

A asuma Răspunderea publică pentru performanţele

unităţii de învăţământ, alături de director 96(7)k

Răspunderea publică pentru

performanţele unităţii de învăţământ,

alături de Consiliu 96(7)k

A îndeplini orice alte atribuţii stabilite prin ordine şi

metodologii ale ministrului educaţiei, cercetării,

tineretului şi sportului. 96(7)l

A organiza concursul de ocupare a funcţiilor de director şi

de director adjunct 96(7)e

93. Deşi participarea beneficiarilor direcţi şi a factorilor de interes în Consiliu este în sine un act

de transparenţă, legea merge dincolo de acesta, solicitând directorului să prezinte un raport

privind asigurarea calităţii în şcoală „în faţa comitetului de părinţi‖ şi să aducă raportul la

cunoştinţa inspectoratului şcolar [art. 97, alin. (2), lit. (h)]. Prin urmare se poate concluziona că,

în baza legii noi, beneficiarilor direcţi precum şi altor factori de interes de la nivel local li se

acordă o mare libertate de exprimare.

94. În cele din urmă, atunci când guvernele centrale descentralizează administrarea oamenilor,

banilor şi altor resurse de la nivel naţional către nivelul local, acestea se confruntă adesea cu un

compromis între autonomie şi risc. Un nivel mai ridicat de autonomie la nivel local înseamnă un

nivel mai ridicat de risc la nivel central. Riscul se manifestă în trei modalităţi: (a) libertatea de a

lua decizii la nivel local poate avea drept consecinţă deviaţii locale intenţionate şi neintenţionate

de la obiectivele, politicile şi strategiile naţionale; tinde să separe mai degrabă decât să unească;

(b) aceasta poate avea drept consecinţă o aplicare inegală de norme şi standarde care ar trebui să

se aplice la nivel naţional şi astfel creşte inechitatea regională şi locală, şi (c) poate duce la

înrăutăţirea calităţii deciziilor (întrucât vor fi luate de directori cu diverse nivele de cunoştinţe şi

experienţă) sau la diferenţe în tratamentul unor probleme similare în locaţii diferite. Iată un

exemplu:

95. Evaluarea, asistenţa psihoeducaţională, orientarea şcolară şi orientarea profesională a

copiilor cu cerinţe educaţionale speciale se realizează de către centrele judeţene de resurse şi de

35

asistenţă educaţională, (CJRAE) şi (CMBRAE), prin serviciile de evaluare şi de orientare

şcolară şi profesională... [art. 50(1)]

96. În acest caz Ministerul a transferat Centrelor judeţene specializate prerogativa de a lua trei

tipuri de decizii: (a) indiferent dacă un copil are un handicap şi are nevoie de asistenţă psiho-

pedagogică sau nu, (b) indiferent dacă copilul are nevoie sau nu de îndrumare educaţională şi

profesională, şi (c) ce servicii specifice i se vor furniza copilului în fiecare caz. Riscurile sunt ca

diferite centre de evaluare a copiilor cu handicapuri identice sau similare să nu ajungă la

concluzii identice sau similare cu privire la natura/gradul de handicap, şi/sau ca acele centre

diferite să nu ia decizii identice sau similare referitoare la serviciile psiho-pedagogice şi de

îndrumare la care se califică copiii. De asemenea, există riscul ca serviciile furnizate într-un

centru să nu fie de aceeaşi calitate şi standard cu cele furnizate într-un alt centru şi aşa mai

departe.

97. În acest context, alinierea înseamnă atenuarea riscurilor; înseamnă obţinerea unui echilibru

între autonomie şi risc. Una dintre cele mai eficiente modalităţi de a obţine un astfel de echilibru

este să se transfere prerogativa de a lua decizii, dar să se stabilească regulile în baza cărora se

poate lua fiecare decizie transferată. Aceasta este modalitatea adoptată de către Ministerul

Educaţiei. Pentru aproape fiecare tip de decizie transferată inspectoratelor, şcolilor şi celorlalte

unităţi Ministerul oferă un set de reguli care sunt numite ‗metodologie‘ şi trebuie să fie urmate de

factorii de luare a deciziilor atunci când iau decizii. Acesta este motivul pentru care art. 50(1), la

care se face referire mai sus, se termină cu cuvintele „pe baza unei metodologii elaborate de

Ministerul Educaţiei”. Echipa a identificat 43 de domenii ale deciziilor care au trecut deja sau

vor trece în curând la actorii locali, pentru care Ministerul a elaborat deja sau va elabora aceste

seturi de reguli. Munca implicată de această activitate este enormă: în 14 domenii nu există în

prezent niciun fel de metodologii, în 20 de domenii există metodologii, dar sunt necesare

modificări suplimentare iar în 9 domenii modificările vor fi minore. Toate trebuie să se facă în

termen de 10 luni. Ministerul are un plan de a se ocupa de această activitate prin alocarea

elaborării metodologiilor unui număr mare de echipe de proiect la nivel de judeţ, implicând astfel

inspectoratele judeţene, şcolile şi factorii de interes locali. Inspectoratele judeţene sunt deja

extrem de ocupate şi, aşa cum se va discuta în următoarea secţiune, rămâne de văzut dacă aceasta

se va realiza şi cum. Aici trebuie subliniat un aspect important: abordarea Ministerului cu privire

la compromisul dintre autonomie şi risc poate îmbunătăţi semnificativ alinierea strategiilor la

obiectivele sale, dar acest lucru depinde de modalitatea în care metodologiile vor fi redactate.

Metodologiile pot fi uşor încărcate cu reguli prea multe şi prea rigide care vor diminua transferul

puterii de luare a deciziilor către şcoli. Este necesar să se asigure că acest lucru nu se va

întâmpla.

36

V. ÎNFIINŢAREA REŢELEI DE ŞCOLI: O PIESĂ IMPORTANTĂ DIN

PUZZLE

98. România a făcut un pas important înainte descentralizând conducerea şcolilor prin

introducerea finanţării pe elev începând cu ianuarie 2010.10

Începând cu 1 ianuarie 2010

directorii au primit o sumă globală – bazată pe numărul şi tipul de elevi înscrişi în şcoală – din

care au trebuit să finanţeze toate costurile salariale ale şcolii. Este dificil de subliniat cât de

bruscă este această trecere de la sistemul de finanţare anterior unde directorii nu aveau nicio

influenţă asupra bugetelor. În vechiul sistem, cadrele didactice erau în esenţă o resursă

independentă din perspectiva şcolii: atâta vreme cât existau destul de mulţi elevi pentru a

justifica deschiderea unei clase, costurile cadrului didactic (şi cele asociate) erau achitate de

guvernul central. Acest lucru implica faptul că directorii nu aveau stimulente pentru a crea clase

mai mari sau pentru a se preocupa în legătură cu diversele soluţii de compromis care există între,

să spunem, angajarea mai multor cadre didactice neexperimentate (dar mai ieftin) faţă de

angajarea unor cadre didactice mai puţine ca număr, dar cu costuri mai mari. În noul sistem,

directorii sunt împuterniciţi şi li se acordă stimulente pentru a se asigura că costurile salariale

sunt în conformitate cu ceea ce primeşte şcoala conform formulei pe elev. Şi directorii (împreună

cu consiliile şcolare) evaluează în prezent soluţiile de compromis dintre nevoile pedagogice,

nevoile financiare şi dorinţele părinţilor şi cadrelor didactice de a avea clase mai mici.

99. Obiectivul final este să se obţină un învăţământ de o calitate mai bună (împuternicind actorii

locali să ia mai multe decizii); modificarea a fost determinată pentru a introduce stimulente mai

bune pentru şcoli pentru a îmbunătăţi utilizarea resurselor, de asemenea ca o parte importantă a

agendei descentralizării. MECTS a recunoscut că o finanţare mai flexibilă trebuia să fie

elementul central al unui strategii coerente de descentralizare: o mai mare autonomie pentru

directorii şcolii nu înseamnă mult dacă modalitatea în care se alocă finanţarea este încă legată de

norme rigide. OCDE (2004) a recunoscut că sistemele de educaţie care înregistrează o

performanţă înaltă tind să aibă şcoli locale şi autorităţi în educaţie cu un grad ridicat de

autonomie. Nu este surprinzător faptul că majoritatea reformelor sistemice în educaţie care au

avut loc în ţările OCDE în anii '80 s-au concentrat pe delegarea responsabilităţii pentru deciziile

10

Această procedură pentru distribuirea finanţării de bază de la nivelul ţării la nivelul instituţiei de învăţământ este

specificată în Hotărârea Guvernului României privind finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat,

finanţate din bugetele locale pe baza standardelor de cost pe elev/preşcolar pentru anul 2010 publicată în Monitorul

Oficial al României Partea 1, nr. 920/29 decembrie 2009. Standardele de cost au fost uşor revizuite în 14 aprilie

2010 (Hotărârea guvernului nr. 283/30 aprilie 2010). Concret, în decembrie existau 15 standarde diferite de cost

pentru diferite tipuri de elevi. Acestea s-au extins la 22 de standarde diferite de cost în aprilie (de ex. s-a adăugat un

standard de cost pentru elevii înscrişi la şcoli de muzică). Mai mult, hotărârea din aprilie a prevăzut o „sumă de

compensare‖ suplimentară către toate judeţele. Prin adoptarea noii legi a educaţiei, principiul finanţării bazat pe

standardele de cost pe elev s-a îmbogăţit în lege (în art. 9.2, 9.4, şi 9,5 şi întreg Capitolul VIII şi în special art.

104.4). De asemenea, există o nouă Hotărâre a Guvernului (nr. 896/31 decembrie 2010) privind costurile standard pe

elev pentru 2011).

37

zilnice în prima linie, adică către şcolile individuale. Logica ce stă la baza acestei delegări este

împuternicirea directorilor şcolii. Aceşti directori, care sunt familiarizaţi cu personalul, cu

nevoile elevilor şi cu condiţiile locale sunt mai potriviţi să ia decizii operaţionale decât birocraţii

din capitale. Mai mult, managementul orientat pe şcoală permite relaţii mai puternice de

responsabilitate decât micromanagementul de la centru (a se vedea, de exemplu, Barrera-Osorio,

Fasih, şi Patrinos 2009).

100. Deplasîndu-se în direcţia managementului orientat pe şcoală, în prezent provocarea pentru

sectorul educaţional din România este să se instituie o nouă relaţie referitoare la responsabilitate

care să se concentreze pe îmbunătăţirea rezultatelor învăţării şi să asigure că sistemul de

finanţare susţine obiectivul respectiv. În sine, schimbarea sistemului de finanţare nu va

îmbunătăţi calitatea învăţământului; va trebui să fie însoţită de o modificare fundamentală a

relaţiei de responsabilitate din sector. 11

În acest scop, factorii de decizie pot utiliza o gamă de

diferite opţiuni dintre care unele sunt mai rudimentare — şi pot fi implementate mai rapid —

decât altele. Toate aceste opţiuni determină creşteri şi compromisuri care trebuie să fie luate în

considerare pentru a împiedica efecte nedorite. O piatră de temelie în orice relaţie referitoare la

responsabilitate este că evaluarea rezultatelor învăţării elevilor va trebui să joace un rol mai

important.

101. În acest scop, MECTS a făcut deja planuri. Atunci când se introduce noul curriculum,

MECTS planifică să aibă evaluări naţionale pentru a testa competenţele dobândite după cum se

defineşte în obiectivele învăţării. Evaluările vor acorda elevilor punctaje, nu categorii

promovat/nepromovat. Părinţi vor primi rapoarte detaliate referitoare la realizările copiilor lor şi

performanţa şcolii acestora. Noul sistem va include evaluări la finalul clasei pregătitoare, şi la

sfârşitul claselor 2, 4 şi 6. Vor exista examinări naţionale la sfârşitul clasei a 9-a (sfârşitul

învăţământului obligatoriu) iar examenul de bacalaureat se va susţine la sfârşitul clasei a 12-a.

Această serie de evaluări la diverse stadii ale şcolarizării elevilor va însemna că progresul

elevilor se poate evalua de la un stadiu la altul, astfel încât valoarea şcolilor adăugată învăţării

elevilor să se poate evalua.

102. Principala provocare în a merge înainte este modul de concepere a mecanismelor pentru

utilizarea eficientă a informaţiilor generate cu privire la rezultatele învăţării elevilor pentru

consolidarea responsabilităţii pentru rezultate fără crearea de stimulente viciate (de ex. predarea

pentru rezultate la teste standard) sau comportament de jucător (de ex. neadmiterea elevilor

slabi). Iar, referitor la sistemul de finanţare, provocarea este de a asigura că şcolile sunt

împuternicite să ia mai multe decizii financiare dar să asigure că împuternicirea este utilizată

pentru a îmbunătăţi calitatea învăţământului, nu doar pentru a face economii. Nicio ţară din lume

11

De fapt, în sine, există riscul că finanţarea pe elev va îndemna actorii locali să se centreze exclusiv pe economisire

(prin clase mai mari şi mai multe închideri de şcoli). Acestea sunt măsuri care sunt necesare pentru a reduce

cheltuielile inutile şi a elibera resursele pentru îmbunătăţirea calităţii dar vor duce la îmbunătăţiri ale calităţii numai

dacă respectivele economii sunt redirecţionate pentru o mai bună utilizare în sector.

38

nu a înţeles cum trebuie acest lucru, dar multe ţări au ani de experienţă de care România se poate

folosi pentru a evita capcanele.

103. Este important să se sublinieze (atât în prezenta analiză dar şi de către Minister în strategia

sa de comunicare) că trecerea la finanţarea pe elev este un instrument al politicii pentru

îmbunătăţirea calităţii învăţământului în şcoli; nu este vorba numai de crearea unei mai mari

transparenţe, unei echităţi mai mari şi a unor stimulente mai bune pentru eficienţă. Există câteva

canale prin care această schemă de finanţare poate duce la şcoli de o mai bună calitate, inclusiv

următoarele două: există multe cheltuieli inutile în sectorul educaţional din România care, dacă

ar fi realocate, ar fi posibil să genereze rezultate mai bune. De exemplu, este o risipă să se

cheltuiască bani pentru a încălzi clădiri pe jumătate goale şi este o risipă ca predarea calificată să

se facă pentru foarte puţini elevi.

104. Mai important, multe dintre şcolile mici din România pur şi simplu nu furnizează

învăţământ de calitate suficient de bună, prin urmare mutarea elevilor în şcoli cu performanţe

mai bune poate ajuta la creşterea calităţii – cel puţin pentru elevii care au oportunităţi mai bune

de învăţare. Ca parte din această analiză funcţională, datele PISA OCDE din 2009 au fost

folosite pentru a releva discrepanţa existentă la nivelul învăţării între elevii (de 15 ani) înscrişi în

şcoli mici (de ex. 20 de procente, cele mai mici şcoli din mostra PISA) faţă de toate celelalte

şcoli. După cum se estimează având în vedere starea precară a multora dintre şcolile mici din

România, există o discrepanţă semnificativă la nivelul învăţării, în special în ceea ce priveşte

citirea. Figura de mai jos indică scorurile PISA pe 2009 pentru ţările partenere OCDE, inclusiv

România. Graficul indică faptul că scorul României, cu media pe ţară din 2009, o plasează în

jurul mediei ţărilor partenere, dar semnificativ sub media OCDE (la 493). Cu toate acestea,

media României maschează o performanţă mult mai slabă a elevilor înscrişi în şcoli mici. După

cum indică graficul, aceşti elevi, în medie, au obţinut un scor de numai 395.

39

Figura 1: Scoruri PISA 2009 în ţările partenere OCDE

Sursa: Calculele Băncii Mondiale conform bazei de date PISA OCDE din 2009

Notă: Linia orizontală este media OCDE. Graficul indică numai scorurile PISA pentru ţările partenere, nu pentru

membrii OCDE.

105. O parte din această discrepanţă existentă la nivelul învăţării, dar nu toată, se datorează

diferenţelor socio-economice referitoare la tipul de elevi din şcolile mici (în comparaţie cu

populaţia generală de elevi): elevii din şcolile mai mici sunt în urmă cu aproximativ jumătate de

an academic. Este mai probabil ca elevii din şcolile mai mici să provină din familii rurale cu mai

puţină educaţie şi mai puţine resurse financiare, iar aceste diferenţe trebuie controlate atunci când

se compară scorurile testelor la nivelul şcolilor de mărimi diferite. Unul dintre punctele forte ale

setului de date PISA (în comparaţie cu evaluarea naţională din România) este că datele de

referinţă socio-economice sunt colectate pentru fiecare elev pentru a permite analiştilor să ia în

considerare aceste diferenţe atunci când se analizează discrepanţele existente la nivelul învăţării.

Analiza efectuată pentru prezenta cercetare indică faptul că chiar şi atunci când se iau în calcul

diferenţele în populaţia de bază a elevilor, elevii de la şcolile mici au un scor cu 24 de puncte mai

mic decât elevii din celelalte şcoli. În linii mari, acest lucru implică faptul că elevii în vârstă de

15 ani din şcolile mici sunt cu aproximativ o jumătate de an academic în urmă referitor la citire.

Ceea ce este interesant este că aceste diferenţe nu sunt pronunţate atunci când vine vorba de

matematică şi ştiinţe. Şi, ceea ce este încurajator, aceste discrepanţe existente la nivelul învăţării

(între elevii din şcolile mici faţă de celelalte şcoli) s-au redus de la PISA din 2006.

40

Figura 2: Cât de mare este discrepanţa existentă la nivelul învăţării între elevii de 15 ani care

frecventează o şcoală mică vs. o şcoală mare în România?

Sursa: Calculele Băncii Mondiale în baza PISA OCDE din 2009

106. Având în vedere mărimea discrepanţelor existente la nivelul învăţării experimentate în

şcolile mici, Ministerul încearcă în mod corect să abordeze problema închizându-le pe unele şi

mutând elevii la şcoli cu resurse mai bune (şi performanţe superioare). Având în vedere mediul

fiscal rigid şi situaţia demografică trecută şi proiectată, o strategie alternativă de a direcţiona

chiar şi mai multe resurse către şcolile mici nu pare raţională. Închiderea responsabilă a acestora

(unde este posibil) şi asigurarea transportului elevilor către o şcoală mai bună este posibil să fie

cea mai bună strategie pentru a îmbunătăţi calitatea educaţiei.

41

Modele de management la nivelul şcoalii în alte ţări12

107. Modelele managementului la nivelul şcoalii utilizate în Mexic, Olanda şi alte ţări OCDE

sunt exemple utile de informare a factorilor de decizie din România în legătură cu procesul de

concepere a unui model care cuprinde în mod activ părinţii şi comunitatea în procesul de luare a

deciziilor din şcoală. În domeniul reformelor în autonomie, Mexic a făcut eforturi consistente în

vederea creşterii participării comunităţii şi acordă comunităţii responsabilitatea pentru anumite

funcţii delegate (Caseta 1). În câteva ţări OCDE, autorităţile locale şi consiliile şcolare au o

autonomie semnificativă în ceea ce priveşte adaptarea şi implementarea conţinutului educaţional

şi/sau alocarea şi gestionarea resurselor. Chiar dacă există o variaţie între sistemele OCDE,

delegarea autorităţii este caracterizată printr-un grad înalt de control administrativ la nivelul

şcolii iar în anumite ţări cum ar fi Australia, Austria, Canada, Irlanda, Spania şi Elveţia relaţia

dintre autonomia şcolilor şi performanţa elevilor este puternică şi semnificativă. Olanda este un

model de control echilibrat al managementului la nivelul şcoalii, în care şcolile sunt responsabile

faţă de părinţi, guvern şi societate, în timp ce consiliul şcolar este responsabil pentru

implementarea regulamentelor în şcoli (Gertler et al 2008; OCDE 2004; Patrinos 2010)

Caseta 1: Reforma din Mexic pentru creşterea participării părinţilor

Programele de management la nivelul şcoalii (SBM/ School Based Mangment) din Mexic s-au

dezvoltat din preocuparea pentru echitate şi pentru şcolile sărace, rurale şi foarte populate, ceea

ce a dus la un program de educaţie compensatorie la scară largă. Aceasta a inclus un program

limitat de participare a părinţilor, introdus în 1996 – Sprijinul pentru managementul şcolii

(AGE). AGE constă din sprijin financiar şi formare pentru asociaţiile de părinţi. Asociaţiile de

părinţi pot cheltui banii după cum doresc, deşi cheltuiala este limitată la lucrări civile şi

îmbunătăţiri ale infrastructurii de mică amploare. Ele nu au permisiunea de a cheltui bani pe

salarii şi remuneraţii pentru cadrele didactice. În ciuda faptului că este o versiune limitată a

SBM, AGE-urile reprezintă un progres semnificativ în sistemul de învăţământ mexican, unde

asociaţiile de părinţi jucau un rol minor în ceea ce priveşte luarea deciziilor referitoare la

şcoală. Sprijinul financiar al AGE constţ din transferuri trimestriale în conturile şcolii, variind

între 500$ şi 700$ pe an în funcţie de mărimea şcolii. AGE ajută la generarea unor nivele

semnificativ superioare de participare şi comunicare şcolară – atât în rândul părinţilor cât şi al

cadrelor didactice şi directorilor şcolii – datorită proiectelor derulate de asociaţiile de părinţi,

dar mai ales din cauza formării pe care o primesc şi a întâlnirilor la care participă. Asociaţiile de

părinţi ajută la formularea aşteptărilor şi promovează participarea socială. Mulţi părinţi

consideră că asociaţiile de părinţi exercită presiuni asupra directorilor şcolii şi cadrelor didactice

pentru a le ajuta copiii. Asociaţia de părinţi motivează de asemenea părinţii să urmărească

12

Materialul din această secţiune este extras din Patrinos et al (2010: ―A Review of the Bulgarian School Autonomy

Reforms‖, Banca Mondială şi Sondergaard şi Murthi (2011): ―Skills, not Just Diplomas‖, Banca Mondială, se va

publica

42

progresul copiilor lor. În evaluările care au avut un impact riguros, s-a arătat că asociaţiile de

părinţi cresc participarea părinţilor şi îmbunătăţesc climatul şcolar (Gertler et al. 2008). De

asemenea, s-a arătat că asociaţiile de părinţi determină îmbunătăţirea rezultatelor şcolare cum ar

fi reducerea repetenţiilor şi nepromovărilor şi rezultate mai bune la teste (Shapiro şi Moreno

2004; Lopez-Calva şi Espinosa 2006).

Experienţa de succes din Mexic în legătură cu SBMîn zonele rurale a dus la crearea unui

program urban, la scară naţională, cunoscut sub denumirea de Programul pentru calitatea în

şcoli (PCS) în 2001 care are scopul de a extinde autonomia şi a îmbunătăţi învăţarea în şcolile

mexicane. Participarea la PCS implică următoarele: personalul şi părinţii unei şcoli pregătesc un

plan cu măsuri de îmbunătăţire; şcolile primesc un grant pe cinci ani pentru implementarea

activităţilor; participarea părinţilor în conceperea şi implementarea planurilor; şi formarea

directorilor şcolii. Câteva evaluări calitative au identificat efecte pozitive asupra rezultatelor

testelor, cel mai mare câştig fiind obţinut în şcolile care au avut cei mai slabi elevi şi un impact

pozitiv asupra climatului şi proceselor şcolare (Loera 2005). PCS a condus de asemenea la

nivele mai ridicate de responsabilitate şi transparenţă (Patrinos şi Kagia 2007). Şi, după numai

câţiva ani de implementare, participarea la PCS a redus semnificativ ratele abandonului şcolar,

ale nepromovării şi repetenţiilor (Skoufias şi Shapiro 2006).

Sursa: Barrera et al. 2009 citat în Patrinos et al. (2010)

108. Folosind o serie de instrumente diferite, MECTS poate consolida responsabilitatea pentru

rezultate folosind instrumente diferite, inclusiv:

Noua lege a educaţiei plasează mai multă responsabilitate în sarcina consiliilor

şcolare. Dar pentru ca aceste consilii să lucreze eficient, MECTS poate ajuta prin

crearea de stimulente pentru o participare mai activă a membrilor consiliilor şcolare la

procesele pentru luarea deciziilor şi le poate asigura o capacitate şi formare adecvate.

Patrinos et al. 2010 oferă patru sugestii concrete care ar putea fi folosite în România:

(i) Delimitarea unor linii directoare clare care specifică rolul consiliilor

şcolare în deciziile la nivel de şcoală.

(ii) Stabilirea de proceduri formale prin care părinţii pot discuta cu directorii

şi autorităţile locale asupra deciziilor despre alocări bugetare, resurse umane,

infrastructură şi programe sprijin, pentru a da posibilitatea consiliilor şcolare să

influenţeze deciziile la şcoală (a se vedea un exemplu din Mexic în caseta 1).

(iii) Susţinerea capacităţii adecvate a consiliilor şcolare prin furnizarea de

campanii de formare şi conştientizare despre rolul părinţilor în promovarea calităţii

şcolii.

(iv) Stabilirea de linii directoare şi instrumente pentru distribuirea informaţiilor

pentru a asigura fluxul de informaţii către părinţi despre performanţa şcolii faţă de

43

alte şcoli şi alocări bugetare. Faptul că rezultatele evaluărilor au devenit mai

repede disponibile a ajutat la îmbunătăţirea responsabilităţii la nivelul statului şi

realizărilor elevilor în Statele Unite (Hanushek şi Raymond 2005; Carnoy şi Loeb

2002) şi Mexico (Alvarez et al. 2007).

Pentru ca aceste fişe şcolare să fie utile factorilor de interes în general şi consiliilor

şcolare în special, ele trebuie să fie uşor de înţeles şi să furnizeze informaţii nu numai

despre o anumită şcoală dar şi despre şcoli similare. În mod ideal, aceste fişe de

evaluare conţin informaţii despre „valoarea adăugată‖ a unei şcoli (de ex. rezultate

mai bune la punctajele testelor care iau în calcul mediul socioeconomic al elevilor).

Unul dintre cele mai concrete şi clare exemple de intervenţie de tip informație-pentru-

responsabilizare utilizată pe scară largă în învăţământ a fost în statul brazilian

Paraná, care a experimentat rapoartele de evaluare şcolară între anii 1999 şi 2002.

Raportul de evaluare a combinat următoarele date şcolare:

• Performanţa pe bază de test (punctaje la teste în clasele a patra şi a opta)

• Fluxurile de elevi (ratele de promovare, repetenţie şi abandon)

• Caracteristicile şcolii (mărimea clasei medii şi calificările cadrelor didactice)

• Opinia părinţilor şi satisfacţia în legătură cu câteva aspecte referitoare la

şcoală (facilităţi, siguranţă, practici de predare, calitatea educaţiei, şi

implicarea părinţilor)

• Opinia părinţilor cu privire la disponibilitatea informaţiilor referitoare la

performanţa şi activităţile şcolare

109. Fişele au inclus de asemenea medii comparative pe municipii şi state pentru majoritatea

indicatorilor cheie, astfel că părinţii şi cadrele didactice au putut face comparaţii.

110. Și, elemente importate din definiţia „bunei desfăşurări‖ a educaţiei (după cum s-a menţionat

anterior) şi încheierea de contracte de performanţă riguroase vor implica:

o Convenirea asupra criteriilor care identifică în mod obiectiv „o şcoală care are nevoie

de îmbunătăţire‖ şi stabilirea acţiunilor pentru a acorda sprijin acestor şcoli.

o Convenirea asupra sancţiunilor finale pentru eşecul continuu în a îmbunătăţi

performanţa, de ex.:

o Re-constituirea şcolii (de ex. mai întâi închiderea ei oficială iar apoi re-

deschiderea ei imediat cu o nouă conducere şi posibilitatea ca personalul

să aplice din nou pentru posturi_.

o Predarea şcolii conducerii private.

o Oferirea de recompense pentru şcolile care înregistrează îmbunătăţire şi/sau

performanţe înalte. În acest sens, ar trebui să se acţioneze cu grijă pentru a evita să se

44

caracterizeze o „şcoală cu performanţe înalte‖ pur şi simplu ca o şcoală care are

punctaje medii ridicate ale elevilor la un test standard sau un mare număr de

absolvenţi care merg la universitate, întrucât aceşti indicatori nu reflectă decât faptul

că şcoala atrage elevii cu potenţial ridicat (posibil din familii înstărite). În schimb, o

şcoală cu performanţe ridicate ar trebui să fie definită ca o şcoală care asigură

învăţare pentru toate tipurile de elevii, inclusiv cei din familii cu venituri mici şi

minorităţi. Din acest motiv este atât de important ca performanţa unei şcoli, în ceea ce

priveşte rezultatele învăţării elevilor, să fie prezentată defalcat pentru a indica

realizările diferitelor tipuri de elevi (de ex. cum ar fi elevii din familii cu venituri

reduse şi minorităţi).

111. La nivelul şcolii, legea nouă deja conţine o dispoziţie care:

o Prevede ca directorii să ofere explicaţii legate de performanţa şcolii inclusiv referitor

la eventualele eşecuri în a îmbunătăţi rezultatele la învățătură ale elevilor.

112. Cu toate acestea, elementul de bază în noul sistem de responsabilitate este directorul şcolii.

Şi pentru ca toate acestea să ajute la îmbunătăţirea rezultatelor învăţării, viitorii directori din

România nu vor fi la fel ca cei din trecut. Având în vedere că o parte mult mai mare din munca

lor va implica administrarea de bugete şi discuţii cu consiliile şcolare, ei vor trebui să aibă mai

multe aptitudini manageriale. Nu este surprinzător faptul că ţările care se angajează în

managementul bazat pe şcoală investesc mai multe resurse în recrutarea tipului corect de

directori şi formarea şi autorizarea celor existenţi.

113. La nivel internaţional este cunoscut la scară largă faptul că calitatea conducerii şcolii joacă

un rol crucial în determinarea rezultatelor învăţării pentru elevi. În timp ce directorul este sursa

cheie a conducerii eficiente într-o şcoală, conducerea trebuie să se extindă şi mai mult în şcoală,

la personalul şi cadrele didactice cu experienţă, în funcţie de mărimea şcolii. ‗Cu toate acestea,

liderii şcolii pot avea impact asupra rezultatelor elevilor numai dacă au autonomie şi sprijin

suficiente pentru a lua decizii importante‘ (Pont et al (2008))13

. Analiza datelor OCDE indică

faptul că în ţările în care liderii şcolii au raportat o mai mare autonomie în luarea deciziilor

performanţa medie a elevilor a tins să fie mai ridicată (OCDE, 200714

).

114. Există patru elemente principale în procesul de conducere a şcolii care permit ca o şcoală să

obţină rezultate bune în privința învățării (OCDE, 2008): (i) susţinerea, evaluarea şi pregătirea de

cadre didactice eficiente; (ii) stabilirea obiectivului învăţării şi evaluarea rezultatelor elevilor;

(iii) utilizarea strategică a resurselor umane şi financiare şi alinierea acestora la priorităţile de

predare şi învăţare ale şcolii; (iv) corelarea şcolii cu comunitatea din care face parte şi lumea

exterioară. Toate aceste aspecte cheie ale conducerii eficiente ale unei şcoli pot să înflorească

atunci când şcoala poate lua propriile decizii referitor la cum este cel mai bine să-şi folosească

13

Pont et al. Improving Schoool Liderihip, Volumul 1, OCDE 2008 p.42. 14

OCDE (2007), PISA 2006: Science Competencies pentru Tomorrow’s World, OCDE, Paris

45

resursele. Acest lucru se poate întâmpla numai atunci când o şcoală are propriul său buget de

planificat, administrat şi executat. Trecerea la managementul orientat pe şcoală, dacă acesta va

avea succes în ceea ce priveşte îmbunătăţirea rezultatelor învăţării elevilor, necesită modificări

fundamentale ale modului în care şcolile sunt administrate şi ale activităţii directorului şcolii.

Rolul directorului este cu mult mai solicitant decât într-un sistem centralizat unde, în mare parte,

înseamnă să asigure respectarea de către şcoală a conţinutului curricular şi normelor prin care se

aduc contribuţii, determinate la nivel central. Activităţile cheie ale unui director în baza

managementului la nivelul şcoalii sunt:

Conducerea procesului de îmbunătăţire prin stabilirea de obiective şi crearea şi

implementarea de planuri în colaborare cu Consiliul de administraţie şi comunitatea

şcolară;

Motivarea cadrelor didactice de a opera îmbunătăţiri şi a susţine eficienţa lor;

Administrarea cât mai bună a resurselor şcolii;

Implicarea părinţilor în educaţia copiilor ;

Mobilizarea sprijinului pentru şcoală în comunitatea locală;

Responsabilizarea față de performanţa generală a şcolii.

115. Putem învăţa din experienţa altor ţări care au adoptat deja managementul la nivelul şcoalii.

Raportul OCDE din 2008 report referitor la Îmbunătăţirea conducerii şcolii (Improving school

leadership) prezintă pe scurt tendinţele majore în sistemele contemporane de învăţământ:

Multe ţări s-au mişcat în direcţia descentralizării, făcând şcolile mai autonome în ceea

ce priveşte luarea deciziilor şi trăgându-le mai mult la răspundere pentru rezultate. …

Ca urmare a acestor tendinţe, funcţia conducerii şcolii la nivelul ţărilor OCDE este în

prezent tot mai mult definită printr-un set de roluri importante care includ

managementul resurselor financiare şi umane şi conducerea pentru învăţare. …Aceste

evoluţii au transformat actul de conducere a şcolii într-o prioritate a sistemelor de

educaţie din lume. Cei care elaborează politici trebuie să îmbunătățească calitatea

conducerii şcolii şi să o facă sustenabilă.15

116. Recomandarea OCDE în baza experienţei in alte ţări indică faptul că „ doar autonomia

şcolii, nu duce automat la îmbunătăţire decât dacă este bine susţinută‖. Dacă funcţia de director

de şcoală în contextul managementului la nivelul şcoalii nu reprezintă o carieră atractivă,

sistemul de învăţământ nu va dispune de directori care sa aiba calitatea necesară pentru

îmbunătăţirea şcolilor . În acest scop ar trebui analizate următoarele:

recunoaşterea directorului şcolii ca funcţie de conducere superioară respectată in plan

social;

definirea de responsabilităţi clare suplimentare ale directorilor şcolii cu auto-

administrare;

15

Pont et al. (2008:p.9) Improving School Leadership Volumul 1, OCDE

46

creşterea diferenţei dintre salariul unui profesor experimentat, cu înaltă calificare, şi un

director de şcoală până la un nivel la care să atragă cadre didactice cu aptitudini adecvate

să devină directori de şcoală;

asigurarea că directorii au timp să se concentreze mai ales pe conducerea procesului de

învăţamant fiind susţinuţi pentru administrarea financiară de un contabil calificat al

şcolii;

promovarea exercitării conducerii şcolii de către alt personal decât directorul (conducere

decentralizată);

pregătirea directorilor aspiranţi pentru rolul lor viitor de conducere şi susţinerea

directorilor în post cu dezvoltare profesională continuă prin stabilirea unui Institut de

Conducere şi Management al Şcolii;

asigurarea directorilor în legătură cu cariere pe termen lung, cu condiţia să aibă

performanţe adecvate;

asigurarea că numirile directorilor şi mandatul postului nu sunt influenţate politic.

117. Directorul va fi ales prin concurs deschis pentru un număr de ani. Pentru a fi luat în

considerare pentru numire ca director de şcoală, un candidat trebuie să fi beneficiat de o

dezvoltare profesională adecvată.16

118. Sunt numeroase riscuri în legătură cu a trage şcolile la răspundere pentru rezultate, pe care

MECTS trebuie să le recunoască şi să le gestioneze. De exemplu, dacă un sistem de

responsabilitate se bazează pe teste care măsoară aptitudinile de bază - şi dacă aceste teste cu

miză mare au o pondere mare în evaluările şcolare - sistemul riscă să concentreze sistemul de

învăţământ exclusiv pe evaluarea aptitudinilor de bază, ignorând obiectivul general de a crea

cetăţeni compleţi, creativi, activi şi lucrători productivi capabili să se angajeze în învăţarea pe tot

parcursul vieţii.

119. Un instrument de responsabilitate care funcţionează adecvat necesită consecinţe credibile

pentru succes şi performanţă slabă, recunoscând că factorii externi joacă de asemenea un rol în

determinarea rezultatelor învăţării elevilor. În caz de succes, şcolile trebuie să fie recunoscute şi

recompensate. În caz de performanţă slabă, şcolile trebuie cumva sancţionate. Cel puţin dacă

rezultatele învăţării se deteriorează la o şcoală dată, directorul ar trebui să furnizeze o explicaţie

(de ex., structura colectivului de elevi s-a schimbat astfel încât şcoala are acum mai mulţi elevi

din medii care pun probleme de natură socio-economică). În Statele Unite ale Americii,

sancţiunea finală este „reconstituirea‖ unei şcoli, ceea ce înseamnă înlocuirea directorului şi

solicitarea tuturor cadrelor didactice să re-aplice pentru posturile lor. În majoritatea statelor din

SUA care au puterea de a reconstitui şcolile, acestea sunt mai întâi în perioada de probă pentru

doi-patru ani, timp în care primesc sprijin şi îndrumare pentru îmbunătăţirea rezultatelor elevilor.

16

Materialul referitor la directorul şcolii a fost în mare parte extras din Levacic şi Sondergaard ―Empowering

Schools to Achieve High Standards‖, Banca Mondială, 2010

47

Cât de mult s-a schimbat ca urmare a noii formule?

120. Vechiul sistem de finanţare era viciat la toate dimensiunile la care un sistem de finanţare

poate fi evaluat: acesta nu ofereastimulente pentru utilizarea eficientă a resurselor; nu furniza

flexibilitate actorilor locali pentru realocarea resurselor unde era cea mai mare nevoie de ele; nu

era transparent; şi era inechitabil, atât pe orizontală (de ex. şcoli similare ar trebui să primească

aceeaşi sumă de bani) cît şi pe verticală (şcolile care se confruntă cu circumstanţe diferite ar

trebui să fie finanţate diferit). Înainte de evaluarea noului sistem, credem că merită să descriem

cât de viciat era vechiul sistem.

121. Sistemul de finanţare anterior, în care numărul efectiv de poziţii din schema de personal a

determinat majoritatea finanţării pentru sistem, nu a fost eficient deoarece a încurajat şcolile şi

administraţiile locale să organizeze cât mai multe clase şi să angajeze cât mai mult personal. Mai

problematic a fost faptul că, prin scăderea numărului de elevi (ca urmare a tendințelor

demografice), actorii locali (fie directori ai şcolii, fie oficiali locali sau judeţeni) nu aveau niciun

stimulent financiar (pozitiv sau negativ) de a închide şcolile: închiderea şcolilor însemna

pierderea de cadre didactice care însemna pierderea de bani. Nu este surprinzător faptul că

vechiul sistem a avut drept consecinţă clase tot mai mici şi raportul elev-cadru didactic tot mai

scăzut, şi costuri pe elev din ce în ce mai ridicate. În acest sens, România pare a fi foarte

asemănătoare cu restul Europei de est şi Asiei Centrale, care au moştenit acelaşi fel de a finanța

educaţia : raportul elev-cadru didactic a fost similar cu alte regiuni la începutul perioadelor de

tranziţie dar de atunci au scăzut ajungând a fi printre cele mai scăzute din lume. Şi, în ciuda

claselor mai mici (şi a costurilor mai ridicate), performanţa României la testele internaţionale a

scăzut între 1995 şi 2006.17

17

Într-o notă pozitivă, rezultatele PISA 2009 sugerează o îmbunătăţire a calităţii între 2006 şi 2009.

48

Figura 3: Raporturi elev-cadru didactic, învăţămînt primar în regiunile din lume şi în România

Sursa: Baza de date EdStats, plus interpolările liniare ale autorului pentru anii lipsă.

Notă: Datele efective sunt marcate cu puncte, pătrate, triunghiuri sau „X-uri.‖

Una dintre problemele legate de datele internaţionale referitoare la raporturile elev-cadru didactic (atât în

baza de date EdStats a Băncii Mondiale cât şi în alte baze de date internaţionale referitoare la educaţie)

este faptul că este neclar dacă datele pentru o anumită ţară se raportează la un echivalent de normă

întreagă.

122. Mai mult, vechiul sistem nu era transparent, lăsând prea mult loc pentru luarea discreţionară

a deciziilor. De exemplu, toate deciziile referitoare la modalitatea de alocare a cheltuielilor de

întreţinere între şcoli într-o localitate erau în întregime la latitudinea consiliilor locale şi

primăriilor sau, în anumite cazuri, a inspectorilor regionali şi erau făcute fără transparenţă, şi fără

formule, lăsând suficient loc pentru ca actorii locali să favorizeze o şcoală pe cheltuiala altora.

De exemplu, investiţii de capital în valoare de peste 2 miliarde lei au fost distribuite prin

inspectoratele regionale în perioada 2006-2008. Conform Ministerului, aceste fonduri au fost

distribuite „conform nevoilor‖ dar singura menţiune la fonduri disponibile public în afara

MECTS este un rând în bugetul global referitor la „Finanţarea cheltuielilor de capital ale

unităţilor de învăţământ preuniversitar‖ (în total de 2,3 miliarde lei în 2007 şi 2008). Şi, deoarece

multe dintre aceste decizii au fost lăsate în mâinile autorităţilor locale şi inspectorilor individuali,

MECTS nu a avut, de asemenea, nicio capacitate de a asigura finanţarea echitabilă în ţară.

49

123. Având în vedere toate acestea, nu este surprinzător că vechiul sistem de finanţare nu a reuşit

să facă o distribuţie echitabilă a fondurilor, indiferent cum este definită echitatea. De exemplu, o

dimensiune a unei distribuţii echitabile este că judeţele mai sărace – care, după cum se poate

demonstra, au mai multă nevoie de resurse suplimentare pentru îmbunătăţirea rezultatelor

învăţării – ar trebui să primească mai multă finanţare (pe elev) decât judeţele mai bogate.

Vechiul sistem a permis exact opusul: judeţele mai sărace au cheltuit mai puţin pe educaţie

decât judeţele mai bogate (a se vedea figurile 4 şi 5 de mai jos). După cum s-a explicat mai sus,

acest lucru s-a datorat în parte faptului că mobilizarea resurselor pentru majoritatea cheltuielilor

nesalariale (inclusiv cheltuielile de mentenanţă) reprezenta o responsabilitate locală. Prin urmare,

municipiile mai bogate puteau cheltui mai mult decât municipiile mai sărace (ceea ce a

determinat o imagine mai complexă la nivel de judeţ, conform figurilor 4 şi 5 de mai jos). Cu

toate acestea, chiar şi atunci când s-a concentrat numai pe cheltuielile de capital, sistemul a părut

inechitabil: localităţile mai sărace au cheltuit mai puţin (în baza costului cu salariile pe elev)

decât localităţile mai bogate.18

Figura 4: Cheltuieli pe elev (2009) şi cota populaţiei

sărace (fiecare punct reprezintă o ţară)

Figura 5: Cheltuieli pe elev (2009) şi venit pe cap de

elev (fiecare punct reprezintă o ţară)

Sursa: Calculele Băncii Mondiale în baza cheltuielilor pentru educaţie (2009) obţinute de la Ministerul Finanţelor

Publice şi datelor referitoare la sărăcie şi PIB per capita obţinute de la Biroul de Statistică

124. De asemenea, vechiul sistem de finanţare nu a fost eficient din punctul de vedere al unei

alte dimensiuni a unei distribuţii echitabile, şi anume dacă şcolile care se confruntă cu situaţii

similare (de ex. cu o populaţie similară a elevilor şi care se află într-o locaţie similară) au primit

aceeaşi cantitate de resurse. De fapt, sunt numeroase exemple de localităţi foarte asemănătoare –

măsurate în baza a diferiţi indicatori – care au primit cantităţi de resurse semnificativ diferite în

baza alocării pe elev.

18

Toate datele şi fişierele excel utilizate în analiza prezentului raport (inclusiv cel care indică faptul că chiar şi

costurile cu salariile pe elev s-au distribuit inegal) se vor pune la dispoziţie guvernului ca parte a prezentului Raport.

50

125. Pentru a ilustra atât ineficienţele cât şi inechităţile vechiului sistem, se vor lua în

considerare următoarele două municipii – alese din peste 3000 de localităţi – pentru a ilustra

problemele vechiului sistem: Drobeta-Turnu Severin din judeţul Mehedinți şi Suceava din

judeţul Suceava. Aceste două municipii sunt asemănătoare în unele privinţe: au aproximativ

acelaşi număr de locuitori (aprox. 100.000) şi aceeaşi densitate a populaţiei. Mai mult, mediul

educaţional al adulţilor care trăiesc în cele două zone este aproximativ acelaşi (în ambele zone,

87 % din adulţi au cel puţin o diplomă de liceu), şi au aproximativ aceeaşi proporţie de elevi de

etnie rromă şi proporţie de elevi eligibili pentru „bursa socială‖ a guvernului.19

Deşi sunt similare

în anumite privinţe, cheltuielile pentru educaţie şi rezultatele celor două municipii variază în

mare măsură, sugerând ineficienţe şi inegalităţi mari. Inechitate este faptul că, în ciuda faptului

că se confruntă cu aproape aceleaşi situaţii, Suceava a cheltuit cu 30 % mai mult (pe elev) decât

Drobeta-Turnu Severin în 2009. Iar ineficienţa este faptul că deşi s-a cheltuit de două ori mai

mult pe elev, absolvenții ciclului de opt ani din Drobeta-Turnu Severin au avut performanţe mai

bune decât elevii din Suceava în 2009 (cu 17 %). Nu putem să nu ne întrebăm cât de bine s-ar fi

descurcat elevii din Drobeta-Turnu Severin dacă li s-ar fi furnizat cu numai 30 % mai multe

resurse (pentru a plăti cadre didactice mai bune, sau chiar materiale de învăţare mai bune).

19

Numărul de elevi eligibili pentru asistenţa bazată pe nevoi este o alternativă pentru bunăstarea economică a

oraşelor care, la rândul său, reprezintă o alternativă pentru complexitatea aportului parental furnizat copiilor.

51

Figura 6: Cheltuieli vs. rezultate: localităţi similare au cheltuit sume foarte diferite de bani (pe elev)

în baza vechii finanţări

126. Singura dimensiune bună a vechiului sistem a fost asigurarea securității şi stabilității

locurilor de muncă. Prin faptul că banii au legătură cu numărul de clase din sistem, o şcoală nu ar

suferi decât o diminuare foarte lentă a resurselor, pe măsură ce numărul elevilor scade. De ce?

Deoarece normele referitoare la mărimea claselor au fost exprimate printr-un interval (cu maxim

şi minim de elevi) ceea ce înseamnă că numărul elevilor trebuia să scadă cu peste 20 % (de la 25

de elevi pe clasă la mai puţin de 20) pentru ca o clasă să se desfiinţeze. Şi chiar şi atunci se pare

că există numeroase cazuri când autorităţile locale au găsit modalităţi de a asigura derogări,

astfel încât clasele să fie formate sub limitele normelor legale privind mărimea claselor. Pe scurt,

vechiul sistem a protejat locurile de muncă şi şcolile dar a fost foarte ineficient în încurajarea

furnizării de educaţie de calitate pentru resursele limitate pe care România le are la dispoziţie.

Noul sistem de finanţare

127. Noul sistem de finanţare reprezintă o îmbunătăţire majoră a celui anterior, după cum se va

discuta mai jos: este mai transparent, oferă o mai mare flexibilitate şcolilor pentru gestionarea

resurselor lor, este conceput pentru a încuraja alocarea mai eficientă a resurselor atât în şcoli

(pentru a crea clase mai mari) cît şi în locaţiile geografice (va încuraja consolidarea şcolii), iar

analiza iniţială sugerează că îmbunătăţeşte echitatea finanţării. Tabelul 2 prezintă pe scurt

punctele forte şi slabe ale vechiului şi noului sistem.

52

128. Cu toate acestea, noul sistem are şi el defecte: standardele de cost trebuie să fie extinse

pentru a acoperi toate costurile recurente legate de funcţionarea unei şcoli (în prezent acestea nu

mai acoperă decât salariile), şi este nevoie de mai mare transparenţă şi planificare: anunţarea

noilor standarde de cost cu o săptămână înainte de a intra în vigoare (aşa cum a fost cazul HG-

urilor atât în 2009 cât şi în 2010) nu reprezintă cea mai bună practică. În plus, directorii şi

consiliile şcolare vor avea nevoie de formare şi sprijin în gestionarea eficientă a resurselor.

România are experienţa din învăţământul universitar (unde universităţile sunt finanţate în baza

unor formule pe elev) pentru a îmbunătăţi treptat o formulă. Acum această experienţă trebuie să

fie transferată într-o viziune pentru finanţarea sectorului preuniversitar.

Tabelul 4: Rezumat: sistemul vechi şi nou

Sistemul vechi Sistemul nou

Echitabil Foarte prost Promiţător

Transparent Extrem de prost

Stimulente pentru eficienţă Extrem de prost

Împuternicirea directorului să ia decizii Nu

Protejarea posturilor cadrelor didactice şi a

şcolilor

Fără protecţie prin

formulă

Riscul ca inechităţile să se extindă din cauza

stimulentelor incorporate în sistemul de

finanţare

Nu Riscul există şi va

trebui să fie atenuat

Sursa: Evaluarea autorilor

129. Deşi este dezirabilă şi necesară, trecerea la finanţarea pe elev nu este fără riscuri. În timp ce

şcolile gestionează bugete cu sume globale din care trebuie finanţate costurile salariale, directorii

(cu supraveghere din partea consiliilor şcolare) trebuie să ia decizii dificile referitoare la sistemul

de învăţământ din România: cum să se disponibilizeze un procent estimat de 10-20 % din

personalul în exces (de care nu mai este nevoie din cauză că sunt mult mai puţini elevi). Mai

mult, o caracteristică unică a sistemului şcolar din România este că fiecare director administrează

o mică reţea de şcoli, cu „şcoli satelit‖ sau „structuri‖ subordonate unui director care se ocupă de

şcoala principală recunoscută ca persoană juridică. După cum indică figura 6, în timp ce sunt

numai aprox. 7.000 de persoane juridice rămase în România (cu un director care se ocupă de

fiecare dintre ele), aceşti 7.000 de directori administrează o reţea de peste 21.000 de clădiri

(diferenţa fiind „şcolile satelit‖). Acest lucru implică faptul că, în anii următori, viitoarea

închidere a şcolilor va fi determinată, esenţialmente, de directorii care trebuie să-şi închidă

unităţile subordonate, un proces care implică consultaţii cu comunităţi şi părinţi, autorităţi locale,

şi un proces care implică reconsiderarea transportului şi a disponibilizărilor suplimentare.

53

130. Un alt risc al sistemului de finanţare nou este riscul ca şcolile să înceapă să devină chiar şi

mai selective la înscriarea elevilor. Acest risc a existat după cum se pare în cele mai bune şcoli

din vechiul sistem, dar există riscul ca acest comportament să devină mai răspândit dacă nu se

acţionează cu grijă pentru a-l atenua. De exemplu, dacă „performanţa‖ (din contractele de

performanţă) nu ia cu atenţie în calcul că unii elevii (şi şcoli) au nevoie de mai mult sprijin decât

alţii (şi sunt, în prezent, la un nivel de performanţă mai scăzut decât alţii), directorii vor fi mai

puţin înclinaţi să înscrie elevi mai slabi (de ex. elevi slabi socio-economic, aparţinând

minorităţilor etc). Există câteva modalităţi de atenuare a acestui risc, inclusiv asigurarea că

performanţa este definită cu grijă (a se vedea mai jos), şi furnizarea de resurse suplimentare

şcolilor (şi elevilor) care au nevoie de sprijin suplimentar.

131. Cu toate acestea, un alt risc este acceptarea „devierilor‖ de la formulă, prin aceasta

reintroducând decizia discreţionară şi îndepărtând constrângerile bugetare aspre (care furnizează

stimulente pentru optimizare). Există un risc ca acest lucru să se întâmple, având în vedere

multiplele exemple curente din România (inclusiv din sectorul educaţional) de legi care stabilesc

regulile dar pe care actorii din sistem le eludează (de ex. normele privind mărimea minimă a

claselor). Pentru ca acest risc să fie atenuat, Ministerul Educaţiei şi Ministerul Finanţelor trebuie

să fie vigilente, insistând că alocările specificate în formulă sunt obligatorii, fără a lăsa loc pentru

luarea deciziilor în mod discreţionar.

132. După cum se poate demonstra, cea mai mare schimbare de la vechea schemă de finanţare la

cea nouă poate fi aceea că directorii au fost de fapt însărcinaţi cu raţionalizarea reţelei de şcoli şi

disponibilizarea cadrelor didactice şi nedidactice în exces. Având acces la informaţii în realitate,

directorii pot fi bine plasaţi pentru luarea de decizii dificile dar, fără îndoială, acest lucru îi va

distrage de la furnizarea conducerii pedagogice.

133. Mai mult, având în vedere cât de supradimensionat a fost sistemul înainte de reformele

actuale, există un risc real ca cei implicaţi să atribuie efortul prin care trebuie să treacă sistemul,

introducerii unui sistem prost de finanţare, şi să ceară reintroducerea sistemului vechi (cu

defecte).

134. Un alt risc referitor la această împuternicire a şcolilor este un risc fiscal, care rezultă dintr-o

creştere a numărului de acţiuni în instanţă împotriva şcolilor (cu cadre didactice bine

reprezentate de avocaţi ai sindicatelor profesorilor şi şcolile trebuind să se apere). Pericolul

acestei relaţii dezechilibrate de putere a fost deja vizibil în 2009, când un număr de şcoli a

pierdut procesele intentate de cadre didactice care au contestat întârzierea impusă de guvern

creşterilor salariale aprobate de parlament. Cu şcolile în poziția de angajator al cadrelor

didactice, sindicatele profesorilor au intentat procese împotriva şcolilor care nu au avut sau au

avut prea puţine resurse pentru a se apăra în instanţă.

135. Ultimul risc demn de menţionat este că formula iniţială care a fost utilizată în 2010 (şi va

continua în 2011) este una foarte simplă care nu oferă niciun fel de flexibilitate autorităţilor

54

locale în re-alocarea resurselor între şcolile cu necesități diferite. În special, standardele de cost

fac diferenţa între şcolile urbane şi rurale şi şcoli în funcţie de nivelul de educaţie furnizat dar

două şcoli gimnaziale rurale trebuie să se descurce cu aceeaşi sumă de bani indiferent de

deosebirile importante care pot afecta fie costul legat de furnizarea educaţiei în cele două

localităţi, fie tipurile de elevi care frecventează şcolile. Şi dat fiind că sunt 2.860 de şcoli

gimnaziale rurale (înregistrate ca persoane juridice), există o mare probabilitate să nu fie toate la

fel. De exemplu, o şcoală gimnazială poate fi mai mică (şi, prin urmare tinde să aibă o clasă

medie de dimensiune mai mică) datorită faptului că este situată într-o zonă rurală uşor mai

îndepărtată decât cealaltă şcoală. Sau o şcoală poate avea mai mulţi copii dezavantajaţi socio-

economic care au nevoie de un sprijin mai mare. Pe scurt, în timp ce frumuseţea formulei curente

rezidă în simplicitatea şi transparenţa sa, ea riscă să creeze inegalităţi între şcoli – de acelaşi tip şi

în aceeaşi localitate (urbană sau rurală) – dar cu nevoi foarte diferite.

136. O modalitate de atenuare a riscului ca noul sistem de finanţare să creeze inegalităţi este să

se introducă standarde de cost care variază – nu pe tip de şcoală, ci pe tip de elev înscris. De

exemplu, în Olanda şcolile primesc o sumă diferită pe elev în funcţie de nivelul educaţional al

părinţilor (de ex. elevi care au părinţi cu studii superioare primesc mai puţine resurse decât elevii

cu părinţi care au doar educaţie de bază).

137. Alte exemple de ajutor financiar oferit de stat şcolilor cu elevi din medii familiale

dezavantajate sunt obişnuite în Europa. În Belgia, finanţarea suplimentară se acordă şcolilor cu

cel puţin 10 % dintre elevi având probleme sociale sau culturale. Liceele primesc resurse

suplimentare dacă mai mult de 25 % dintre elevi sunt dezavantajaţi. În Marea Britanie,

programele „Domenii cu prioritate educaţională‖ şi „Excelenţa în oraşe‖ vizează de asemenea

şcolile în nevoie. De asemenea, se pot furniza resurse suplimentare în natură, cum ar fi cadre

didactice suplimentare sau personal auxiliar, echipamente şi materiale. În Franţa, se furnizează

personal şcolar suplimentar în zone cu educaţie prioritară. În Irlanda, şcolile caută resurse

suplimentare prin programul „Să le acordăm copiilor o pauză egală‖.

Ce rezultate pot fi deja atribuite noului sistem de finanţare?

138. În România (ca în majoritatea locurilor), formula iniţială (utilizată în 2010) a fost una

simplă: sumele de bani alocate unei şcoli au fost menite doar să acopere cheltuielile salariale (în

timp ce se aşteaptă ca autorităţile locale să continue să plătească furniturile, întreţinerea etc) şi au

fost determinate în principal de numărul de elevi la şcoală, cu coeficienţi de ajustare pentru tipul

de elevi înscrişi. Anexa 9 prevede detaliile tehnice privind modalitatea în care fluxurile de

fonduri în baza noii scheme vor fi diferite faţă de trecut, modalitatea în care standardele de cost

au fost calculate şi care erau ele în 2009.

139. Peste noapte, sistemul de finanţare a devenit mai transparent şi non-discreţionar: standardele

de cost au fost publicate într-o hotărâre de guvern, permiţând fiecărui factor de interes din sistem

să calculeze modalitatea în care fiecare şcoală a fost îndreptăţită. Primele standarde au fost

55

anunţate la 23 decembrie 2009 şi se refereau numai la costul salarial al cheltuielii şcolii (toate

celelalte costuri fiind determinate în vechiul mod). Pe baza acestor standarde de cost s-a stabilit

câţi bani a primit fiecare judeţ începând cu 1 ianuarie 2010 şi au fost „alocați‖ în felul următor:

judeţele trebuiau să transmită mai departe „sumele globale‖ exacte (calculate prin înmulţirea

standardelor de cost cu numărul elevilor) autorităţilor locale care, la rândul lor, trebuiau să

transmită aceleaşi sume (fără ajustări) mai departe către şcoli. Pe scurt, începând cu 1 ianuarie

2010, directorii ştiau exact câţi bani urmau să primească (pentru cheltuielile salariale) de la stat

(deşi banii erau direcţionaţi prin judeţe şi autorităţi locale).

140. Standardele s-au bazat pe calculele MECTS ale costului anual curent legat de asigurarea

cadrelor didactice si nedidactice pe elev şi iau în calcul diferenţele referitoare la costuri pentru

elevi conform nivelului de educaţie, tipului de liceu, locaţiei, şi limbii minorităţii (a se vedea

Anexa 9 pentru mai multe detalii). În prima hotărâre de guvern, costurile au diferit pe 15 tipuri

de şcoli (de ex. o sumă pentru grădiniţe obişnuite şi o altă sumă pentru grădiniţe cu program

prelungit etc) cu sume mai mari aprobate pentru copiii din zone rurale (pentru fiecare din aceste

15 categorii). Mai mult, pentru educaţia asigurată minorităţilor s-au furnizat sume mai mari.

Acestor 15 categorii de şcoli li s-au adăugat alte şapte în aprilie 2010 (de ex. pentru a include

sume mai mari pentru elevii care frecventează şcoli de muzică). Tabelul 1 listează evoluţia celor

mai importante standarde de cost (de ex. standardele care se aplică majorităţii elevilor). După

cum se poate vedea, standardele au fost reduse cu peste 20 % între 2010 şi 2011, reflectând

reducerea salarială nominală de 25 % impusă întregului personal didactic.

Tabelul 5: Evoluţia standardelor de cost pe elev (pentru acoperirea cheltuielilor cu salariile) pentru

principalele categorii de elevi

23-dec-09 14-apr-10 28-dec-10

Urban Rural Urban Rural Urban Rural

Pre-primar 1.895 2.071 1.895 2.071 1.478 1.617

Primar 2.180 2.597 2.180 2.597 1.701 2.027

Ciclul inferior al liceului:

gimnaziu

2.857 3.494

2.857 3.494

2.230 2.727

Ciclul superior al liceului:

învăţământ general

2.713 2.713

2.713 2.713

2.119 2.119

Ciclul superior al liceului:

învăţământ tehnic şi

vocaţional

2.953 2.952

2.953 2.952

2.306 2.306

Sursa: Hotărâri ale guvernului

141. Cu aceste noi standarde de cost anunţate şi alocările sumelor globale distribuite în baza

numărului de elevi, stimulentele pentru o mai eficientă gestionare a resurselor au fost incorporate

în modul în care resursele au fost distribuite: corelând banii cu numărul de elevi înscrişi, nu cu

56

numărul de cadre didactice angajate – actorii locali au toate stimulentele pentru creşterea mărimii

claselor şi consolidarea şcoliilor întrucât, procedând astfel, se intenţionează păstrarea

economiilor (deoarece acestea sunt acum legate de elevi, nu de cadrele didactice). Iar acum, cu

standardele de cost stabilite la un nivel scăzut faţă de costurile efective (faţă de personalul

angajat în sector şi salarii) în 2010 şi 2011, actorii locali au fost nevoiti să facă reduceri pentru a

se putea încadra în resursele distribuite.

142. Sunt semne clare că noua formulă a încurajat deja optimizarea reţelei şcolare care, la rândul

ei, va stabili bazele pentru alocarea mai eficientă a resurselor pe viitor. Cel mai important este că

numărul de închideri de şcoli s-a mărit de patru ori în vara lui 2010 în comparaţie cu vara

anterioară, deoarece autorităţile locale s-au străduit să ia măsuri care să se potrivească alocărilor

care le-au fost date în 2010 (a se vedea figurile 5 şi 6). După cum se va discuta în alte secţiuni,

dimensiunea modificărilor aduse sistemului a relevat o lipsă uriaşă de informaţii provenind dintr-

o mulţime de probleme, de la bazele de date neîncărcate la lipsa de aptitudini pentru analizarea

datelor. Un exemplu este gama largă de estimări privind închiderea şcolilor. Cifrele de mai jos se

bazează pe un sondaj în randul inspectoratelor unde fiecare inspectorat a fost solicitat să

menţioneze numărul de instituţii situate în judeţ în ultimii 5 ani. Datele din grafic indică diferenţa

dintre doi ani (închiderea de şcoli este definită ca o modificare a numărului de instituţii raportate

de către inspector). Cu toate acestea, alte date – care, conform raportărilor, sunt de asemenea

obţinute de la inspectoratele implicate în studiu – indică faptul că numărul de închideri de şcoli

în timpul verii 2010 a fost de „numai‖ 900.

143. Indiferent de incertitudinile referitoare la numărul de şcoali închiseă, este clar că numărul

raportat de închideri (fie că este 900 sau 1500) dezvaluie doar o parte a discutiei: în plus faţă de

închiderile fizice ale clădirilor şcolilor, s-au reorganizat un mare număr (aproximativ 700) de

şcoli: de exemplu, şcolicare aveau clasele 1-8 au fost transformate în şcoli doar cu clasele 1-4

(de fapt, s-a închis ciclul secundar inferior din şcoală). Aceasta, la rândul său, a avut drept

rezultat o creştere a raportului elev-cadru didactic de la 12,6 (în toate tipurile de şcoli) în

2008/2009 la 13,7 în 2010/2011 (una dintre primele creşteri în mai bine de 20 de ani).

57

Figura 7: Numărul de închideri de şcoli, pe tip de

şcoală

Figura 8: Numărul de închideri, pe tip de şcoală, şi

închideri exprimate ca procent din numărul total din

anul anterior

Sursa: Chestionarul Băncii Mondiale distribuit inspectorilor regionali

144. Sunt de asemenea semne că noua formulă a dus la o alocare mai echitabilă a resurselor.

Concluziile pe acest domeniu sunt experimentale deoarece echipa nu a putut obţine datele

necesare detaliate privind cheltuielile efective şi numerele de elevi pentru anul 2010 pentru a

efectua o astfel de analiză. Cu toate acestea, folosind estimările alocărilor la nivel de judeţ

(utilizând standardele de cost pe elev), pare ca şi cum judeţele relativ sărace au fost protejate în

trecerea de la vechiul la noul sistem. Astfel, figura 8 indică faptul că toate judeţele au

experimentat o scădere a alocărilor (între 2009 şi 2010) dar scăderea a fost relativ mai mică în

multe dintre judeţele mai sărace.

58

Figura 9: Diferenţa între cheltuielile efective în 2009 şi alocarea în 2010 (folosind formula pe elev) şi

ratele sărăciei (estimările Băncii Mondiale)

Sursa: Estimările Băncii Mondiale

145. Un punct slab important al noului sistem de finanţare se referă la predictibilitate şi

transparenţă. Pe de o parte noul sistem de finanţare este atât transparent cât şi predictibil

deoarece standardele de cost sunt publicate într-o hotărâre de guvern, iar elementul discreţionar

al alocării finanţării a fost eliminat. Pe de altă parte, noul sistem oferă foarte puţină

predictibilitate deoarece noile standarde sunt anunţate la mijlocul anului şcolar (adică la

schimbarea anului fiscal) şi, pentru doi ani la rând, cu o săptămână înainte de începerea noului an

fiscal. Pentru a permite directorilor şcolii să planifice în avans, standardele de cost trebuie să fie

anunţate cu mult înainte şi ideal ar trebui să se comunice standardele pentru următorii trei ani

(cu sume conforme cu Cadrul pentru cheltuielile pe termen mediu din sector). Mai mult,

principiile din spatele modificărilor anuale trebuie să fie clar specificate (de ex. trebuie să se

comunice clar modul în care creşterile salariale negociate la nivel central cu uniunile profesorilor

vor fi reflectate în modificările standardelor de cost).

146. În plus, transparenţa nu înseamnă numai să se pună la dispoziţia publicului standardele de

cost. Pentru ca şcolile să fie capabile să compare nivelul lor de finanţare cu şcoli similare,

acestea au nevoie de acces la datele referitoare la cheltuieli la nivelul şcolii. În mod similar,

pentru ca societatea civilă şi cercetătorii să poată evalua acest sistem şi să ofere feedback cu

59

privire la punctele sale slabe şi forte, trebuie să fie disponibile public mult mai multe date

(referitoare la numărul elevilor şi la cheltuielile de la nivelul şcolii). Ceea ce contează în acest

domeniu nu este numai dacă datele pot fi găsite dar şi dacă acestea sunt puse la dispoziţie într-un

format care să permită cercetătorilor oportunitatea de a evalua sistemul.

147. Atunci când este vorba despre cantitatea de date disponibile publicului, sistemul de

învăţământ pare inaccesibil din afară, în special atunci când discutăm despre datele referitoare la

cheltuieli. Prezenta analiză ar fi fost imposibilă dacă echipa nu ar fi beneficiat de cooperarea

excelentă cu conducerea Direcţiei bugetare din MFP şi de contactele cu compania care menţine

baza de date a sistemului de învăţământ referitoare la numărul de elevi. Pentru ca alţi cercetători

şi societatea civilă să ajute la monitorizarea sistemului, această analiză propune ca Ministerul să

adopte o abordare tip „date deschise‖ pentru cantitatea de date pe care o colectează: MECTS

trebuie să treacă de la o cultură de comunicare a informaţiilor ca răspuns la solicitări la punerea

în mod perseverent a datelor la dispoziţie, inclusiv a datelor detaliate referitoare la cheltuieli ale

fiecărei şcoli. Sugestii referitoare la abordarea lipsei de informaţii cu care se confruntă acest

sector se fac separat în secţiunea de mai jos.

148. Mergând înainte, este important să se recunoască faptul că ceea ce poate reprezenta

modalităţi tehnice ale sistemului de finanţare are implicaţii importante referitor la rolurile

delegate actorilor şi sistemului de responsabilitate existente. Se vor lua în considerare

următoarele două exemple: mai întâi, dacă MECTS mandatează ca standardele de cost pe care le

emite să fie utilizate pentru finanţarea tuturor şcolilor – ceea ce este cazul în prezent – el retrage

un important instrument al politicii pentru autorităţi locale: în general, autorităţile locale nu pot

influenţa finanţarea şcolilor.20

Şi deoarece acestea nu influenţează finanţarea şcolilor în

localitatea lor, nici nu au un stimulent financiar pentru a încerca să optimizeze numărul de şcoli

din localitate. În al doilea rând, dacă MECTS anunţă standarde de cost separate (şi mult

superioare) pentru, să spunem, şcolile de muzică sau liceele vocaţionale, atunci MECTS de fapt

descurajează orice discuţie locală despre combinaţia adecvată de educaţie generală faţă de tipuri

mai costisitoare de educaţie. De ce? Dacă MECTS este de acord să aloce standarde de cost

superioare pentru şcolile de muzică sau liceele tehnice, o autoritate locală nu va avea niciun

stimulent pentru a reanaliza dacă aceste costuri mai ridicate sunt bine cheltuite. Dimpotrivă, dacă

o autoritate locală a primit o sumă globală pentru educaţie şi a trebuit să aloce puţinele resurse

şcolilor sale, poate încuraja mai multe discuţii locale despre meritele sprijinului şcolilor speciale

cu costuri ridicate vs. creşterea sprijinului către unele dintre şcolile de învăţământ general care

fac eforturi.

20

Acest lucru nu este în întregime adevărat deoarece în 2010 şi 2011 standardele de cost acoperă numai cheltuielile

salariale, lăsând deciziile referitoare la costurile de întreţinere în sarcina autorităţilor locale. Cu toate acestea, legea

specifică – şi Banca Mondială susţine acest lucru – că standardele de cost vor acoperi toate cheltuielile recurente.

60

149. Problema finanţării liceelor vocaţionale cu standarde de cost separate (şi superioare) faţă de

liceele de învăţământ general şi în mod direct (spre deosebire de finanţarea prin intermediul

autorităţilor locale) este o problemă importantă care are nevoie de reflecţie suplimentară.

Motivul pentru care această problemă este deosebit de importantă în cazul României este că

România are una dintre cele mai mari proporţii de elevi din ciclul superior al liceului înscrişi în

şcolile vocaţionale din regiune (şi din lume). Aşa cum se vede în figura 11, numai Slovacia,

Republica Cehă şi Croaţia au avut o proporţie mai mare de elevi din ciclul superior al liceului

înscrişi în şcoli vocaţionale dintre noile state membre UE (în 2007). Conţinutul vocaţional ca

parte din curriculum poate fi o componentă importantă în a ajuta elevii să facă tranziţia de la

şcoală la muncă (şi în venirea în întâmpinarea nevoii de aptitudini a angajatorilor) dar a avea

„conţinut vocaţional‖ în curriculum nu trebuie să implice înscrierea elevului într-un sistem

paralel de şcoli vocaţionale.

150. Întrebările care au nevoie de analiza suplimentară sunt următoarele: are sens ca autorităţile

locale să nu aibă niciun stimulent financiar pentru a reanaliza combinaţia dintre şcolile

vocaţionale şi şcolile de învăţământ general? De fapt, în formula actuală de finanţare MECTS

confirma combinaţia actuală dintre educaţia vocaţională şi învăţământul general secundar din

judeţe, care variază în mare măsură (după cum indică figura 10 de mai jos): unele judeţe au peste

60 % din elevii lor de liceu înscrişi în şcoli vocaţionale relativ mai scumpe în timp ce altele au cu

mult mai puţini. Este acest lucru corect, în conformitate cu pasii care se fac pentru luarea unor

decizii mai importante la nivel local? Sunt autorităţile locale împuternicite să gândească creativ

dacă au şcolile necesare conform nevoii lor (şi a României) pentru competenţe? Şi este oare

corect din punct de vedere educativ: majoritatea ţărilor se îndepărtează de vechea lume

dicotomizată a şcolilor vocaţionale vs. şcolile de învăţământ general îndreptându-se înspre şcoli

care le oferă pe ambele. Prezenta analiză consideră că aceasta este o problemă care trebuie să fie

re-analizată pe măsură ce formula de finanţare evoluează.

61

Figura 10: Ponderea elevilor din din liceele teoretice , liceele vocaţionale şi liceele muzicale, pe

judeţe

Sursa: Fişierele excel MECTS pentru 2010 utilizate pentru a calcula alocările pe elev

Notă: Media este media pe ţară, nu media judeţelor individuale

151. Nu există răspunsuri corecte referitoare la modalitatea de a proiecta sistemele financiare –

numai principiile şi capcanele sunt de evitat, dar ceea ce este important este că multe dintre

modalităţile tehnice nu sunt probleme care se vor decide numai de contabili şi economişti.

62

Figura 11: Comparaţie globală a poderii elevilor înscrisi in învăţământul vocaţional din

totalul elevilor de liceu pe regiuni, 1989, 1999, şi 2007

(procent)

Sursa: UIS (UNESCO Institutul pentru Statistică).

Notă: Procentele reprezintă mediile pentru ţările pentru care au fost disponibile datele.

Figura 12: Cota elevilor de liceu înscrişi în programe vocaţionale în ţările din Europa de est şi Asia

Centrală (EAC) în timp

(procent)

Sursa: UIS.

63

Ce rămâne de făcut?

1) Consiliul pentru învăţământul preuniversitar (menţionat în noua lege a educaţiei) va trebui

creat şi asigurat cu personal. Această nouă echipă ar putea funcţiona într-un sediu comun cu

Consiliul pentru finanţarea învăţămţntului universitar, al cărui personal are mai mult de 10

ani de experienţă în conceperea de formule şi stimularea impactului diferitelor propuneri.

2) Corelarea modalităţilor de finanţare cu eforturile continue pentru consolidarea

responsabilităţii pentru rezultate, şi asigurarea că modalităţile sunt în conformitate cu rolurile

delegate diverşilor actori. Referitor la corelarea finanţării cu performanţa,

Elaborarea unui plan pe trei ani pentru a transforma treptat „contractul de

performanţă‖ (art. 106) între instituţii şi primarul unei localităţi într-un contract în

care performanţa se măsoară ca îmbunătăţiri ale rezultatelor învăţării (conform

evaluărilor testelor standard) şi unde perfomanţa (sau neperformanta ) are

implicaţii financiare.

o Pentru şcolile vocaţionale, elaborarea de contracte care se

concentrează atât pe capacitatea de inserţie profesională (măsurată

conform unui raport de cercetare) precum şi pe rezultatele învăţării.

Introducerea abordării „indicatorii de calitate‖ care se foloseşte în prezent pentru

finanţarea învăţământului universitar pentru încurajarea anumitor dezvoltări

instituţionale în şcoli. De exemplu, asigurarea finanţării suplimentare pentru

şcolile care au consilii şcolare cu bună funcţionare

3) Extinderea standardelor de cost pentru a include costul recurent în întregime, legat de

asigurarea educaţiei (pentru a asigura că o şcoală similară primeşte o finanţare similară).

4) Modificarea modalităţilor de finanţare pentru crearea unui rol mai mare al autorităţilor locale.

Există diferite opţiuni pentru a face acest lucru, inclusiv:

Transferul finanţării pe elev (grant în sumă fixă) către autorităţile locale, urmînd

ca acestea să dezvolte mecanismele de distribuţie în baza unei formule pentru

finanţarea şcolilor situate pe teritoriul lor (cum ar fi modelul introdus în Bulgaria

în 2006).

Introducerea unor modalităţi diverse de finanţare a diferitelor tipuri de cheltuieli.

De exemplu, utilizarea modalităţii existente (standard de cost pe elev plătit în mod

direct şcolilor) pentru finanţarea tuturor costurilor recurente şi introducerea unei

alte modalităţi de finanţare a „iniţiativelor pentru politici in domeniul educaţiei‖

(de ex. susţinerea consolidării şcolii, abordarea inegalităţilor în educaţie,

încurajarea excelenţei etc) şi transferarea fondurilor pentru „iniţiative pentru

64

politici‖ autorităţilor locale care vor fi responsabile să decidă referitor la

modalitatea de alocare a acestor resurse.

5) Îmbunătăţirea predictibilităţii şi transparenţei noului sistem de finanţare

Standarde de cost pe trei ani propuse şi în conformitate cu cadrul cheltuielilor pe

termen mediu (în conformitate cu politica generală fiscală şi macro). Pentru ca

respectivul anunţ să fie credibil, trebuie să specifice mecanismele care se vor

utiliza pentru a ajusta standardele ascendent sau descendent.

Este nevoie de abordarea tip „date deschise‖ pentru cantitatea de date (referitoare

la punctajele testelor, caracteristicile şcolii şi cheltuieli) pentru ca factorii

interesați (şcoli, societatea civilă sau cercetători) să poată fi capabili să evalueze

performanţa sistemului şi să ajute la identificarea punctelor slabe şi forte ale

acestuia. În prezent, sistemul este o cutie neagră pentru cei din exterior. Dacă se

doreşte ajutorul cuiva din afară pentru analizarea sistemului şi furnizarea de

recomandări referitoare la politici, MECTS trebuie să fie pro-activ în punerea

datelor la dispoziţie şi nu doar să le colecteze; date la nivel de şcoală ar trebui să

fie ușor disponibile.

6) Îmbunătăţirea procesului de comunicare şi consultare

Elaborarea unei broşuri care să explice în termeni simpli logica de la baza noului sistem de

finanţare şi ceea ce acesta doreşte să realizeze (o broşură similară a fost creată pentru a

descrie implicaţiile legii noi pentru elevi).

Contractarea unei evaluări a valului mare de închideri de şcoli pentru a evalua

două lucruri: impactul asupra abandonului şcolar şi impactul asupra rezultatelor

elevilor mutaţi de la şcolile închise la şcolile din apropiere.

Elaborarea de documente care analizează schema de finanţare veche faţă de cea

nouă pentru a încuraja discuţia despre finanţarea educaţiei

VI. CÂT SUNT DE PREGĂTIŢI DIVERŞII ACTORI PENTRU

DESCENTRALIZARE?

A. Comentarii introductive

152. Deoarece sunt modificări semnificative referitoare la activitatea actorilor, implementarea

totală a descentralizării necesită o conducere puternică atât la nivel naţional cât şi la nivel local.

Au loc modificări nu numai în natura activităţii efectuate de aceşti actori dar şi în volumul lor de

lucru. Modificările în natura activităţii au impact, la rândul lor, asupra aptitudinilor şi

65

competenţelor de care au nevoie actorii, precum şi asupra tipurilor de informaţii de care aceştia

au nevoie. Modificările în volumul de lucru pot duce la modificări ale cerinţelor de aprovizionare

cu personal. Efectul volumului de lucru depinde, cu toate acestea, de doi factori suplimentari:

dacă oamenii nu erau suficient utilizaţi înainte de descentralizare, sau dacă modificarea naturii

activităţii elimină o parte din activitatea pe care ei obişnuiau să o facă, atunci volumul de lucru

nu este necesar să crească. Este posibil să fie nevoie doar de o anumită reformare. Conducerea,

volumul de lucru, disponibilitatea aptitudinilor adecvate precum şi a tipului corect de informaţii

sunt apoi factori care determină dacă diverşi actori sunt pregătiţi pentru descentralizare. Fiecare

dintre aceştia reprezintă de asemenea un domeniu de risc. Succesul descentralizării depinde de

promptitudinea pentru descentralizare; acest lucru înseamnă de asemenea a avea întreaga

legislaţie secundară care adaugă specificitate legii cadru a educaţiei. Următoarele secţiuni

tratează aceste aspecte.

B. Despre necesitatea unei conduceri solide

153. Echipa s-a ocupat mai întâi de conducere. Două atribuţii foarte importante ale conducerii

sunt să furnizeze direcţie de acţiune şi să specifice direcţia în mod continuu.Viziunile, misiunile

şi strategiile sunt instrumentele pe care liderii le folosesc pentru a asigura direcţia. În calitate de

agenţie importantă în sector, Ministerul are sarcina de a dezvolta viziunea, misiunea şi strategiile

sectorului. Ministerul a procedat astfel iar noua lege a educaţiei reflectă direcţia foarte bine. Este

important să se reţină totuşi că aceasta nu constituie dovada că Ministerul este bine-pregătit să

continue să conducă descentralizarea din sector. Succesul conceperii şi adoptării legii s-a datorat

foarte mult conducerii Ministerului care, într-adevăr, a determinat agenda descentralizării prin

management bazat pe şcoală. Acesta a putut, cu ajutorul câtorva oameni, să asigure direcţia şi să

o specifice bine la nivel naţional. Dar implementarea descentralizării necesită o specificare

intensă a raţiunii sale şi clarificarea diverselor prevederi la nivel local. Pentru aceasta există

nevoia unei conduceri secundare, la nivelul imediat inferior Ministerului. Cu excepţia a foarte

puţini oameni care ar putea avea rol de conducere, dar care sunt în prezent extrem de

supraîncărcaţi cu activitatea operaţională, nu există niciun grup de lideri în Minister.

154. Rezultatele acestei situaţii se pot vedea din datele colectate de la inspectorate. Două

întrebări în chestionarul dat spre completare erau să definească misiunea şi să menţioneze cele

mai importante trei priorităţi pentru acţiune. Treizeci şi două (32) de inspectorate şi-au specificat

misiunea. O analiză a acestor declaraţii sugerează că aceste inspectorate nu au fost îndrumate de

către Minister pentru a-şi defini misiunea.

155. Deşi am putea găsi unele teme comune între acestea, deosebirea dintre declaraţii este mare.

Acelaşi lucru este valabil şi pentru declaraţiile referitoare la priorităţi. Opt (8) priorităţi diferite

au fost date de cele 33 de inspectorate ca prioritatea nr. 1, 19 au fost date ca prioritatea nr. 2 şi 11

ca prioritatea 3. Împreună, 27 de domenii diferite au fost date drept priorităţi. Nicio prioritate nu

a fost împărtăşită de toate inspectoratele. Priorităţile care s-au intersectat cel mai mult au fost

66

cele de îmbunătăţire a calităţii (împărtăşite de două treimi din inspectorate şi exprimate de

asemenea de multe declaraţii de misiune) şi de implementare a descentralizării (împărtăşite de

jumătate). Dacă adăugăm „să se implementeze noua lege a educaţiei‖ la „descentralizare‖, avem

numai 23 din 33 de inspectorate. ‗Să se reorganizeze reţeaua şcolară‘, care este prima pe lista de

priorităţi a Ministerului s-a menţionat numai de un inspectorat ca prioritate secundară.

Prioritate Numărul care o clasifică drept Total

Prioritatea 1 Prioritatea 2 Prioritatea

3

Îmbunătăţirea calităţii 14 5 1 20

Implementarea descentralizării 4 11 3 18

Dezvoltarea RU - 2 6 8

Îmbunătăţirea echităţii 2 1 4 7

Îmbunătăţirea eficienţei - 3 2 5

Implementarea noii legi a educaţiei 4 - 1 5

Implementarea reformei curriculare 1 2 - 3

Accesarea fondurilor structurale

pentru abordarea problemelor

fundamentale

1 - 1 2

156. Diferenţele între declaraţiile de misiune şi diferenţele între priorităţi sunt mari. Cu câteva

excepţii, diferenţele dintre misiuni şi priorităţi nu se pot explica prin diferenţe în anumite condiţii

de bază din diferite judeţe.

157. Există câteva explicaţii posibile ale acestei situaţii. Una este că inspectoratele judeţene nu

au primit directive suficiente de la Minister, o posibilitate distinctă având în vedere cât de

preocupat a fost Ministerul cu adoptarea legii noi. O altă explicaţie este că nu mai există niciun

fel de „contracte de performanţă‖ care să prevadă ce sunt priorităţile – ce rezultate se presupune

că livrează şi pentru realizarea cărui obiectiv împărtăşit. În absenţa acestora, este de aşteptat ca

diferite inspectorate să formuleze diferite misiuni şi priorităţi. O concluzie la care a ajuns echipa

este că nevoia de specificare a direcţiei este acum foarte puternică, dar capacitatea Ministerului

de a o specifica este mai degrabă slabă. Sunt diferite modalităţi pentru remedierea acestei

probleme. O modalitate este ca Ministerul să numească la sediul principal un manager de

descentralizare, full-time şi dedicat, a cărui sarcină să fie, printre altele, aceea de a asigura

difuzarea şi deplina înţelegere a viziunii/misiunii/priorităţilor Ministerului. Această persoană va

fi apoi responsabilă cu redactarea unei declaraţii privind viziunea/misiunea comună, generică,

incluzând o listă de, să spunem, priorităţi comune de acţiune pe 3 ani care să fie utilizate de

către inspectorate ca model. Inspectoratele pot apoi adăuga la model unele misiuni şi priorităţi

specifice judeţelor. O altă modalitate este începerea folosirii unei abordări de tipul

„managementul performanţei” pentru a îndruma activitatea inspectoratelor. Sunt numeroase

67

exemple de deplasare în această direcţie (atât în interiorul sectorului educaţional cât şi în alte

sectoare) în alte ţări. Mişcarea în această direcţie ar implica convenirea asupra rezultatelor

intermediare (nu doar a rolurilor şi atribuţiilor) şi rezultatelor finale.

158. Importanţa furnizării unei direcţii clare şi continue de acţiune este accentuată de faptul că

Inspectorii Generali nu răspund doar nevoilor Ministerului. Ei sunt lideri în propriile lor

inspectorate iar unul dintre rolurile lor este acela de a ajuta şcolile să-şi dezvolte conducerea. O

analiză a răspunsurilor la întrebările privind misiunea şi priorităţile sugerează faptul că formarea

în leadership, cu accent pe modul de dezvoltare a viziunilor şi misiunilor, şi pe modul de stabilire

a priorităţilor şi definire a strategiilor, ar putea aduce multe beneficii. Echipa recomandă cursuri

de formare în leadership pentru personalul de nivel superior al inspectoratului.

C. Inspectorat şi descentralizare: aspecte legate de roluri, volumul de lucru şi practici în

muncă

159. Reforma nu se referă doar la modalitatea de a furniza serviciile dar şi la ce servicii livrăm.

Există puţin sens în modificarea modurilor în care se furnizează un serviciu dacă serviciul nu

este necesar sau nu este bine conceput de la început. Un mesaj central al prezentului raport este

că rolul inspectoratului trebuie să fie re-conceput, printre altele datorităpresiunii referitoare la

descentralizare. Un alt mesaj central, legat de acesta, este că modul în care inspectoratul îşi

furnizează serviciile trebuie în mare măsură îmbunătăţit. Aceste două mesaje vor fi discutate mai

detaliat în următoarele paragrafe.

a. Aspecte legate de roluri

160. După cum se indică în Capitolul III referitor la Planul de descentralizare al Ministerului,

inspectoratul are cinci funcţii: implementare, control, monitorizare, sprijin şi intermediere.

Fiecare inspectorat are un grup de inspectori şi inspectorii îndeplinesc aceste funcţii prin şase

tipuri de activităţi:

68

i. Inspecţii tematice în timpul cărora monitorizează înscrierea, frecvenţa şi toate condiţiile din

şcoli inclusiv conformitatea cu practicile, normele şi metodologiile prevăzute

ii. Inspecţii de specialitate în timpul cărora inspectorii vizitează şcolile pentru a furniza cadrelor

didactice individuale, sau unor grupuri de cadre didactice, asistenţă pedagogică şi profesională

iii. Inspecţii de specialitate în timpul cărora inspectorii vizitează şcolile pentru a furniza

directorilor consultanţă administrativă şi managerială şi sprijin

iv. Inspecţii speciale în timpul cărora inspectorii vizitează şcolile pentru a testa debutanţii care

aplică pentru definitivat, deţinătorii de definitivat care aplică pentru Gradul 2 şi deţinătorii

Gradului 2 care aplică pentru Gradul 1

v. Furnizarea/raportarea de informaţii regulate şi monitorizate Ministerului

vi. Răspunderea solicitărilor ad-hoc pentru informaţii care vin de la Minister

161. Fiecare dintre aceste tipuri de activităţi poate fi considerat un serviciu pe care inspectoratul

îl furnizează unui client. Inspectoratele deservesc doi clienţi: şcolile şi Ministerul. Serviciile pe

care le furnizează şcolilor sunt (ii) şi (iii), care se pot numi ‗servicii de sprijin‘. Serviciile pe care

acestea le furnizează Ministerului sunt (i), (iv), (v) şi (vi), în care implementează activităţi, le

monitorizează, controlează şi de asemenea le raportează.

162. Din punct de vedere organizatoric, combinarea monitorizării şi sprijinului este întotdeauna

problematică şi nu este sănătoasă pentru organizaţie. Este o mare provocare pentru aceeaşi

persoană – inspectorul – care se ocupă de acelaşi client – cadrul didactic, sau directorul – să

îndeplinească atât atribuţii de monitorizare cât şi de raportare (care reprezintă ‗rolul poliţistului‘)

şi atribuţii de îndrumare şi consultanţă (care reprezintă rolul de sprijin pedagogic şi

administrativ). Pentru a fi eficiente, rolurile sprijin necesită o relaţie de încredere: pe de o parte

disponibilitatea din partea persoanei care este sfătuită să ridice probleme, să adreseze întrebări

care îi vor expune slăbiciunile, fără frică, şi pe de altă parte disponibilitatea din partea

consultantului de a nu raporta aceste slăbiciuni altora. Poate un cadru didactic să aibă o relaţie de

încredere astăzi cu un consultant pedagogic care îl va testa pentru definitivat mâine? Chiar şi

numai titlul rolului şi al persoanelor care îl exercită – ‗inspectorat‘ şi respectiv ‗inspector‘

sugerează că sarcina persoanei este mai întâi să monitorizeze şi să controleze – nu să ajute.

163. Timpul alocat de inspectorat clienţilor săi diferiţi – Ministerul şi şcolile – este foarte mult în

favoarea Ministerului, iar timpul alocat diferitelor tipuri de servicii este foarte mult în favoarea

monitorizării, controlului şi raportării. Una dintre întrebările din chestionar s-a concentrat pe

timpul dedicat de inspectorate celor şase tipuri de activităţi. Deşi răspunsurile sunt estimative, ele

oferă o imagine care este probabil destul de apropiată de realitate de vreme ce au fost date de

inspectorii generali. După cum se poate vedea în figura de mai jos, în baza acestor estimări,

18,2% din timpul inspectoratului este dedicat sprijinului pedagogic al cadrelor didactice şi 13,7%

69

din timp este dedicat sprijinului administrativ către directorii de şcoli – împreună 31,9%.

Aproximativ 41,9% din timp este dedicat monitorizării, controlului şi raportării către Minister,

activități ad-hoc pentru acesta precum și alte activități.

Figura 13: Alocarea timpului inspectoratelor

164. Echipa de analiză consideră că există un dezechilibru major între serviciile pe care

inspectoratele le furnizează Ministerului şi serviciile pe care le furnizează şcolilor. De asemenea,

va fi o inadecvare foarte mare referitor la sprijinul administrativ acordat şcolii acum că

descentralizarea mută mult mai multă răspundere în sarcina şcolilor şi tratează această schimbare

foarte serios. Va fi necesar mult mai mult sprijin din partea inspectoratului către consiliile

şcolare şi directori. În majoritatea interviurilor efectuate de echipă inspectorii generali şi

inspectorii erau efectiv stânjeniţi de acest dezechilibru. Inspectorii mai ales mai degrabă

manifestau rezistenţă în a fi consideraţi „mini-ARACIP‖, sau monitori şi controlori. Toţi aceştia

au afirmat că rolul lor numărul unu este acela de a deservi şcolile. Toţi sunt cadre didactice

experimentate, dedicate, care s-au alăturat inspectoratului „pentru a deservi şcolile şi cadrele

didactice şi nu, aşa cum a spus unul dintre ei, „pentru a completa formulare referitoare la

respectarea regulilor şi regulamentelor Ministerului.‖

70

165. Această alocare a timpului inspectoratului are şi implicaţii financiare. Echipa a făcut un

calcul aproximativ al costului fiecărui tip de activitate a Ministerului calculând mai întâi toate

salariile din inspectorat iar apoi împărţindu-le în şapte sume în proporţii egale cu cele din tabelul

de mai sus. Costul fiecărui tip de activitate poate fi văzut în graficul de mai jos:

Figura 114: Estimarea costului salarial al inspectoratelor operaţinale în 2009

Sursa: Banca Mondială a estimat în baza unui chestionar administrat inspectoratelor

166. Sprijinul şcolilor include sprijin pedagogic acordat cadrelor didactice precum şi sprijin

managerial şi administrativ acordat directorilor şi este cel mai important element. Dar dacă toate

elementele neaferente sprijinului sunt adăugate, acestea depăşesc cu mult sprijinul: Ministerul

cheltuieşte 30,6 milioane lei pe an pentru a acorda sprijin şcolilor şi mai mult de dublu – 65,8

milioane lei – pentru alte activităţi. De îndată ce descentralizarea are loc, poate fi posibil să scadă

cantitatea de muncă pe care o fac inspectoratele ca răspuns la solicitările Ministerului, dar aşa

cum s-a indicat în altă secţiune, dacă acest lucru se întâmplă sau nu, va depinde în mare măsură

de metodologiile elaborate de către Minister, care să sperăm că nu vor avea drept consecinţă

creşterea din nou a traficului solicitărilor şi răspunsurilor între Minister şi inspectorate.

167. Un alt aspect, care susţine recomandarea echipei de a creşte puterea şi eficienţa conducerii

secundare în Minister, poate fi subliniat aici. Acesta are legătură cu nevoia inspectoratelor de a fi

mai bine direcţionate în stabilirea priorităţilor pentru acţiune. După cum se poate vedea în

schema de mai jos, diferenţa de timp acordat fiecărui tip de activitate în rândul inspectoratelor

este mare: Maramureş dedică 65 % din timpul său sprijinului şcolilor, în timp ce Sălaj dedică

5%; Teleorman dedică 60 % din timpul său pentru monitorizare şi verificarea conformităţii, în

71

timp ce Alba şi Satu Mare dedică mai puţin de 5%. Acest lucru sugerează că Ministerul nu

prioritizează alocarea timpului şi nu furnizează direcţia cu privire la priorităţi în această privinţă

către inspectorate.

Figura 15: Diferenţa în timpul acordat pe fiecare tip de activitate

168. Cu toate acestea, un alt aspect referitor la ceea ce fac inspectorii apare într-adevăr atunci

când se observă că 19,2% din timpul disponibil inspectoratelor este dedicat selectării de cadre

didactice debutante pentru examenele de definitivat, deţinători de Definitivat pentru Gradele 2 şi

deţinători de Gradul 2 pentru Gradul 1. Aceasta este o parte foarte mare din sarcina generală a

inspectoratului după cum se poate vedea din tabelul de mai jos.

Tabelul 6: Numărul de debutanţi şi cadre didactice titulare testate şi selectate pentru examenele de

„Definitivat” şi numărul celor care au promovat

2007/8 2008/9 2009/10 Total 3 ani

A* R** A R A R A R

Debutanţi

pentru

Definitivat

9639 8205 9561 8392 10927 9466 30127 26063

Definitivat

pentru

Gradul 2

8245 7064 9240 7961 8945 7512 26430 22537

Gradul 2 6105 5249 6026 5342 7577 6709 19708 17300

72

pentru

Gradul 1

Total 23989 20518 24827 21695 27449 23687 76265 65900

*Aplicat; **Primit

169. În anii 2007/8, 2008/9 şi 2009/10 numărul cadrelor didactice care au trebuit să fie selectate

de inspectorat a fost de 23989, 24827 şi 27449. Toate cele 76265 de cadre didactice au necesitat

selectare – cel puţin 76265 vizite de inspecţie speciale le-au fost dedicate.

170. Echipa se îndoieşte că era nevoie de această selecţie. Consideră că chiar dacă este nevoie, a

plasa această funcţie în inspectorat este disfuncţională în sensul că depăşeşte rolul de sprijin şi

accentuează chiar şi mai mult rolul său de monitorizare. Poziţia echipei este explicată mai jos.

Atunci când echipa a întrebat oficialii Ministerului, inspectorii generali şi inspectorii de ce este

necesar ca inspectoratul să testeze debutanţii care doresc să dea examenul de „definitivat‖ la

universitate, răspunsul a fost că universităţile se concentrează pe formarea teoretică şi nu

furnizează formare practică. Experienţa practică este dobândită de cadrele didactice atunci când

încep să predea regulat în şcoli. Prin urmare, cineva din domeniu, din şcoli, trebuie să confirme

că au dobândit experienţa practică necesară pentru a deveni titulari. Dacă nevoia de confirmare

se referă la experienţa practică, de ce trebuie cadrele didactice să dea examen la universitate,

unde nimeni nu a furnizat sau supravegheat formarea practică şi nimeni nu poate testa experienţa

practică? Acelaşi lucru este valabil pentru promovarea la Gradul 2 şi Gradul 1. Promovarea

intenţionează de asemenea să se bazeze nu pe dobândirea de cunoştinţe teoretice suplimentare ci

pe excelenţa în predare - în furnizarea de material teoretic în care, din nou, universităţile nu sunt

în poziţia de a emite verdictul de vreme ce nu merg la şcoli.

171. Echipa consideră că pentru a obţine titularizarea, şi chiar şi pentru a fi promovate, cadrele

didactice trebuie să treacă un test, dar mai crede că este necesar ca testul să fie analizat şi re-

conceput. Acesta nu trebuie să fie un eveniment unic şi izolat ci mai degrabă o serie de observaţii

formale şi informale în timpul perioadei de probă de doi ani, coordonate de directori şi cu

ajutorul, dacă este necesar, al inspectorilor. Dacă este considerat necesar un test formal, de ce nu

se solicită universităţilor să aibă grijă nu numai de pregătirea teoretică a cadrelor didactice dar şi

de pregătirea lor practică. Să lăsăm universităţile să vină cu un produs complet şi nu cu jumătate

de produs. Acest lucru va necesita modificări în modalitatea în care se desfăşoară formarea

cadrelor didactice în România astăzi dar este o modificare demnă de luat în considerare.

Beneficiul va fi (a) o îmbunătăţire a conceperii rolului inspectoratului, (b) o reducere a

volumului său de lucru, care, aşa cum se discută mai jos, pare a fi prea mare, permiţându-i să

aloce mai mult timp rolului său de sprijin, şi (c) îmbunătăţirea predării componentei teoretice a

formării profesorilor la universitate. Ultimul beneficiu merită o atenţie specială: în acest moment,

universităţile sunt concentrate pe teorie pură. Ele predau viitorilor profesori matematica şi nu

cum se predă matematica. Lipsa legaturii între universităţi şi şcoli face imposibil ca viitorii

profesori să dobândească cunoştinţe şi experienţă, interes pentru cercetare în arta sau ştiinţa de a

73

preda matematica. Toate acestea se vor schimba dacă universităţile vor fi de acord să producă

‗cadrul didactic complet‘. Clar, mult mai multe aspecte care nu pot fi tratate în prezentul raport

sunt implicate în această temă. Echipa recomandă cu căldură ca Ministerul să realizeze un studiu

aprofundat cu privire la argumentele pro şi contra acestei eventuale schimbări şi, dacă se ajunge

la o decizie pentru a face schimbarea, să spunem ca în 5 ani, să se elaboreze un plan operaţional

pentru aceasta şi să înceapă implementarea lui.

Aspecte referitoare la implementare

172. Aspectele referitoare la implementare ţin de la structura organizatorică a inspectoratelor,

volumul lor de lucru şi stimulentele care există pentru buna lor funcţionare.

Structura organizatorică

173. Există o relaţie apropiată între structuri şi funcţii. Structurile sunt optime atunci când susţin

funcţiile; cu alte cuvinte, atunci când fac mai uşoară exercitarea funcţiilor. În acest sens,

structura organizatorică a inspectoratelor nu furnizează sprijin optim funcţiilor sale. Toate

inspectoratele au o structură organizatorică simplă care este formată dintr-un Inspector General,

un Inspector General Adjunct şi trei departamente: un Departament pentru curriculum şi

asigurarea calităţii, un Departament pentru descentralizare, Managementul instituţional şi

dezvoltarea resurselor umane şi Departamentul de administrare. Acestea nu corespund nici măcar

celor patru domenii funcţionale clare distincte din rolul inspectoratului: monitorizare şi control,

sprijin pedagogic/managerial, testarea cadrelor didactice pentru titularizare şi promovare şi

implementare (toate celelalte). Toţi inspectorii din Departamentul de curriculum şi asigurarea

calităţii sunt implicaţi în toate domeniile funcţionale. Nu există directori full-time, dedicaţi

pentru fiecare dintre departamente şi nu există niciun lider/manager care să se concentreze pe un

domeniu funcţional şi să aibă misiunea de a îmbunătăţi eficienţa domeniului. Tot personalul este

format din inspectori şi toţi inspectorii sunt implicaţi în monitorizare, control, raportare, sprijin,

testare şi implementare. Echipa consideră că această structură poate fi îmbunătăţită. De o

importanţă particulară este nevoia de a dedica inspectori care să furnizeze sprijin pedagogic şi

managerial funcţiei de sprijin şi să le izoleze pe acestea de funcţia de monitorizare şi control.

74

Volum de lucru

174. Volumul de lucru al inspectoratelor ar putea fi prea mare în comparaţie cu resursele lor

umane şi financiare. Este necesar ca acesta să fie redus şi îmbunătăţit, ca o primă opţiune, sau să

crească resursele umane şi financiare asigurate inspectoratului. Echipa foloseşte cuvântul ‗ar

putea intentionat , deoarece situaţia nu este pe deplin clară. Problema volumului de lucru s-a

discutat în toate interviurile cu Inspectorii Generali şi inspectorii, şi majoritatea acestora au

declarat verbal că volumul lor de lucru este (a) mai mare decât până acum şi (b) mai mare decât

capacităţile lor curente. În chestionar, inspectoratele au fost întrebate dacă volumul lor a crescut,

a scăzut sau a rămas la fel în ultimii 5 ani. Poate nu surprinzător, toate cele 36 de inspectorate au

răspuns ‗Da‘ conform cu ceea ce a auzit echipa la interviuri. 21

Inspectoratele au fost întrebate de

asemenea care este procentul cu care volumul a crescut iar răspunsul a variat de la 15 la 100, cu

media 44%. Acestea au raportat că sprijinul pedagogic acordat cadrelor didactice a crescut cu

34%, sprijinul administrativ şi managerial acordat directorilor a crescut cu 39%, iar activitatea

administrativă solicitată de Minister a crescut cu 36%.

175. În timpul aceleiaşi perioade de cinci ani, în timp ce volumul de lucru a crescut, numărul

total al poziţiilor personalului şi al personalului din inspectorate a scăzut, după cum se poate

vedea în tabelul de mai jos. Numărul total al personalului a scăzut de la 1978 în 2006/7 la 1615

în 2010/11 iar numărul total al inspectorilor a scăzut de la 1166 la 986. Raportul rezultant cadre

didactice - inspector a crescut de la 214 la 220, crescând numărul de vizite de inspecţie

pedagogică ce urmau a fi efectuate şi încărcând fiecare inspector cu mai multă activitate de

sprijin pedagogic. În timp ce acest volum de lucru a crescut, numărul de membri ai personalului

care au sarcina de a susţine inspectorii a scăzut cu 26%. În acelaşi timp, cu toate acestea,

numărul de şcoli a fost aproximativ stabil (la aprox. 6,5) pentru fiecare inspector.

Tabelul 7: Numărul total de posturi în schema de personal în inspectorate

2006/7 2010/11 % Scădere

Total nr. de posturi 1931 1525 21

Total nr. de personal 1978 1615 18

21

Nu mai este nevoie să spunem că trebuie să interpretăm aceste răspunsuri cu anumite rezerve. Poate că nu este

surprinzător că, în mijlocul unei crize în care au avut loc reduceri masive peste tot în sectorul public, inspectorii au

raportat (unei echipe a Băncii Mondiale care efectua o analiză funcţională a sectorului lor) că munceau peste

capacităţi şi aveau nevoie de mai multă (nu mai puţină) viaţă personală. Cu toate acestea, creşterea raportată a

volumului de lucru este semnificativă (44%) şi în conformitate cu impresia pe care echipa a dobândit-o în urma

discuţiilor cu personalul MECTS.

75

Total nr. poziţii

inspector

1166 986 15

Total nr. inspectori 1230 1061 14

Total nr. personal de

sprijin

748 554 26

Raport cadre

didactice/inspector

214 220

Raport şcoli (entităţi

juridice) /inspector

6.5 6.6

Raport elevii/inspector 2809 3016

Raport sprijin personal/

inspector

0.6 0.5

176. O altă întrebare în chestionar a fost dacă „în general, inspectoratul poate să îndeplinească

întreaga activitate care i s-a dat în perioada de timp necesară?‖ La această întrebare au răspuns

toţi cei 42 de inspectori generali şi, surprinzător, 37 dintre ei au spus ‗Da‘. Ei au afirmat aceasta

în ciuda faptului că volumul lor de lucru a crescut cu o medie de 44%.

177. Echipa suspectează că răspunsurile la una dintre cele două întrebări nu au fost de încredere:

fie inspectoratele au fost, în mod semnificativ, utilizate sub capacitatea lor înainte de creşterea

volumului lor de muncă fie volumul de lucru nu a crescut atât de mult. Ar mai putea să fie faptul

că inspectorii generali au fost ezitanţi în a admite că volumul nu poate fi acoperit în întregime.

Dar răspunsurile la întrebarea următoare au clarificat că volumul de lucru într-adevăr a crescut.

Întrebarea era ‗câte vizite la şcoală au fost efectuate de inspectorat în ultimii trei ani‘ şi, după

cum se poate vedea în tabelul de mai jos, numerele reflectă o creştere generală de 5,9% şi

creşteri de 7,2%, 12,3% şi 19,9% ale vizitelor legate de obiectul de studiu, vizitelor speciale

(selectarea cadrelor didactice pentru definitivat şi Gradele 2 şi 1) şi vizitelor combinate.

76

Tabelul 8: Numărul de vizite în şcoli efectuate de inspectori în anii 2007/8 - 2009/10

2007/8 2008/9 2009/10 % Schimbare

2007/8-9/10

RODIS 2799 2864 2550 -9

Tematice 14336 13406 14136 -1

Legate de

obiectul de

studiu

22008 20901 23603 7,2

Speciale 30195 31631 33915 12,3

Combinate 4309 4295 5167 19,9

Total 70040 68848 74205 5,9

178. Dacă volumul de lucru a crescut în timp ce numărul inspectorilor şi personalului de sprijin a

scăzut, şi dacă 88% din inspectorate susţin că fac totuşi faţă volumului de lucru, atunci trei

posibilităţi pot explica situaţia: fie inspectorii şi personalul lor de sprijin au fost utilizaţi sub

capacitatea lor în anii anteriori fie inspectorii au reuşit să-şi mărească semnificativ eficienţa, fie

calitatea inspecţiilor a suferit. Echipa de analiză nu a încercat să determine care dintre aceste

posibilităţi s-a întâmplat în realitate.

179. În cele din urmă, echipa a auzit un număr de comentarii referitoare la conţinutul şi

metodologia fiecărui tip de inspecţie care sugerează că ambele pot fi îmbunătăţite. De o

importanţă specifică au fost comentariile referitoare la inspecţiile RODIS care sunt îndeplinite de

ARACIP. Acestea se pot împărţi în două categorii: (a) comentarii care sugerează că există un

nivel de suprapunere între anumite elemente ale RODIS şi inspecţiile efectuate în mod obişnuit

de inspectorate şi (b) comentarii că inspecţiile RODIS erau prea elaborate şi durau prea mult,

solicitând fiecăruia din inspectorat să lase de o parte ce făcea şi să se alăture echipei RODIS

pentru o perioadă prea mare de timp. Echipa nu a avut timp să studieze profund problema ci

numai pentru a-şi forma o impresie că există un orizont larg pentru îmbunătăţirea conceptului,

conduitei şi eficienţei tuturor tipurilor de vizite de inspecţie. Echipa a anchetat dacă Ministerul a

efectuat vreodată o evaluare atentă a contribuţiei diferitelor tipuri de inspecţie la calitatea

învăţământului în şcoli, sau la administrarea reţelei şcolilor la nivel local şi naţional. Răspunsul a

77

fost negativ. De asemenea, echipa a întrebat fiecare inspectorat pe care l-a vizitat dacă a efectuat

vreodată un studiu al clienţilor sau o ‗evaluare a beneficiarului‘ pentru a afla de la şcoli cât de

bine le deserveşte. Şi aici răspunsul a fost negativ. Echipa a întrebat câteva şcoli pe care le-a

vizitat dacă le lipsesc inspectoratele şi dacă le-au fost de mare ajutor iar răspunsurile nu au fost

pozitive.

Stimulente

180. Echipa consideră că inspectorii generali precum şi personalul nu au stimulente puternice

pentru a îmbunătăţi continuu performanţa inspectoratelor, pentru a inova şi experimenta cu

modalităţi mai bune de realizare a obiectivului lor cheie. Concurenţa este un element puternic

care antrenează performanţa dar inspectoratele operează în baza unor condiţii de monopol care

nu le îndeamnă să acţioneze mai bine decât unii concurenţi. Există diferite modalităţi prin care

concurenţa ar putea deveni o forţă pentru o mai bună performanţă, dintre care unele ar putea fi

introduse mai rapid decât altele. De exemplu, o modalitate de a introduce concurenţa şi în acelaşi

timp de a reduce volumul de lucru al inspectoratelor este să se schimbe regulile inspecţiei.

Echipa recomandă ca Ministerul să permită inspectoratelor să clasifice şcolile lor în, să

spunem, trei grupuri cum ar fi şcoli care necesită o supraveghere intensă, şcoli care necesită o

supraveghere moderată şi şcoli care necesită o supraveghere minimă. Frecvenţa vizitelor de

inspecţie la aceste şcoli va depinde de categoria în care acestea se încadrează. Să sperăm că

acest lucru va reduce numărul total de vizite de inspecţie necesare sau, ca o alternativă, va

permite inspectoratului să acorde mai multă atenţie şcolilor cu performanţe mai scăzute. În

acelaşi timp, acest lucru va crea un stimulent în şcoli şi o concurenţă între ele, pentru a trece din

lista ‘şcolilor cu supraveghere intensă’ în categoria ‘şcolilor cu supraveghere moderată’ şi de

acolo în categoria ‘şcolilor cu supraveghere minimă’.

Pentru a consolida chiar şi mai mult acest stimulent, echipa recomandă să li se dea ocazia

consiliilor şcolare care ajung în stadiul şcolilor supravegheate minim de a elabora programe de

dezvoltare şcolară şi să li se acorde sume suplimentare de bani pentru implementarea acestor

programe.

181. Concurenţa şi inovaţia se pot introduce în mult mai multe domenii. Echipa recomandă să se

considere deschise unele dintre funcţiile asupra cărora inspectorii au monopol (de ex. furnizarea

de sprijin pedagogic către şcoli) pentru competiţie – iniţial poate între inspectorate dar în cele din

urmă cu furnizori din sectorul privat.

Câteva recomandări în plus faţă de cele deja menţionate în textul de mai sus rezultă din

discuţia referitoare la inspectorat:

Ministerul trebuie să re-conceapă rolul inspectoratului, pentru a se centra mai bine pe

funcţia sa de sprijin. Ar trebui să se acorde multă atenţie sprijinului de care este nevoie

78

în prezent pentru consiliile şcolare, a cărui natură şi obiectiv trebuie să se definească. În

conformitate cu recomandarea de mai sus privind deosebirea între şcolile care au

nevoie de supraveghere intensă, şcolile care au nevoie de supraveghere moderată şi

şcolile care au nevoie de supraveghere minimă se recomandă ca consiliile şcolilor care

necesită supraveghere intensă să primească prioritate în furnizarea sprijinului.

Ministerul trebuie să analizeze de asemenea proiectul tuturor tipurilor de inspecţie atât

din punctul de vedere al conţinutului cât şi din punctul de vedere al implementării. O

analiză atentă a tuturor tipurilor de inspecţie, precum şi o comparaţie între conţinutul

RODIS şi conţinutul tuturor celorlalte inspecţii ar trebui să se efectueze în scopul de a

elimina dublurile, dacă există, şi a asigura că rezultatele sunt complementare şi se

sprijină unul pe celălalt.

Funcţia de testare a cadrelor didactice pentru selecţie, care costă Ministerul aprox. 46,8

milioane lei (fără a include costuri nesalariale), trebuie anulată, dacă este posibil; dacă

nu este posibil, sau până când este posibil, funcţia trebuie să fie modificată radical

pentru a consuma mult mai puţin timp.

În această privinţă, echipa recomandă ca acordarea gradului de „Definitivat” şi

promovarea cadrelor didactice care îl au de la un grad la altul să se facă în baza

evaluării continue efectuată de directorii şcolii şi inspectori cu ocazia vizitelor lor

regulate, şi nu în baza unui test special unic.

Ministerul trebuie să reorganizeze inspectoratele astfel încât să facă separarea între

funcţia de sprijin şi funcţiile de monitorizare/control/raportare şi implementare. Trebuie

să fie numiţi manageri cu normă întreagă care să conducă diferitele departamente și

fișele posturilor lor trebuie să prevadă , formularea de noi viziuni şi strategii privind

îmbunătăţirea calităţii învăţământului şi managementului şcolii, pentru revizuirea

conceptului și a felului cum se desfăşoara fiecare tip de inspecţie, căutând idei

inovatoare, pentru a le eficientiza.

Printre altele, se recomandă ca atunci când Ministerul re-proiectează rolul

inspectoratului să analizeze cerinţele privind furnizarea de personal şi să le determine în

baza unei analize bine-concepute a volumului de lucru. Furnizarea de personal în viitor

ar trebui să fie apoi mai strâns legată de activitatea efectivă care trebuie efectuată.

Echipa recomandă ca Ministerul să elaboreze un ‘studiu al clienţilor’ şi să solicite

tuturor inspectoratelor să efectueze studiul periodic sau să contracteze o organizaţie

privată sau civică pentru efectuarea acestuia, ca un instrument pentru a le ajuta să

îmbunătăţească calitatea serviciilor lor. Studiul clienţilor ar trebui să servească atât ca

instrument pentru analiza nevoilor de formare cât şi ca un instrument de monitorizare

pentru Minister. În plus, ar trebui să fie folosit ca instrument pentru rafinarea treptată a

rolului şi misiunii inspectoratului din punct de vedere conceptual şi practic, şi chiar

pentru îmbunătăţirea fişei postului individual. Studiile clienţilor vor face mai uşoară

79

implementarea contractelor de performanţă de vreme ce vor ajuta la rafinarea definiţiei

performanţei estimate.

Noua lege a educaţiei prevede ca toate cadrele didactice aspirante care nu au absolvit o

şcoală pedagogică să efectueze un program de Master la universitate pentru certificare.

În stabilirea acestei cerinţe, Ministerul a apelat la universităţi în calitate de client,

solicitându-le să conceapă şi să furnizeze un serviciu – programul de master. Aceasta

este o oportunitate pentru ca Ministerul să mute în sarcina universităţilor formarea

practică a curricumul-ui lor pentru educarea cadrelor didactice. Universităţile vor

trebui să dezvolte capacitatea de a face acest lucru, colaborând cu Ministerul în cel

puţin două domenii importante: (a) conţinutul şi scopul componentei practice din

programul de Master şi (b) identificarea şi mobilizarea şcolilor unde va avea loc

formarea practică. Referitor la primul, ar trebui să ne asigurăm că universităţile nu

tratează cu superficialitate formarea practică a cadrelor didactice din cauza tendinţei

de a pune accent pe studiile teoretice. Referitor la cel de-al doilea, ar trebui să se

acţioneze cu grijă pentru a furniza universităţilor cele mai bune şcoli pentru scopuri de

formare şi cele mai eficiente acorduri logistice. Procesul va dura câţiva ani. Între timp,

în conformitate cu cea de-a doua recomandare de mai sus, Ministerul trebuie să excludă

practica prin care debutanţilor li se cere să dea examene la universitate pentru a se

titulariza. Această practică nu este necesară dacă scopul examinării este testarea

realizărilor practice ale debutanţilor, întrucât universităţile nu sunt încă responsabile cu

formarea practică şi nu au încă capacitatea de a evalua abilitatea cadrelor didactice de

a preda.

b. Implementarea legislaţiei secundare

182. După cum s-a arătat anterior în raport, Ministerul trebuie să elaboreze 43 de metodologii

care vor prevedea pentru toţi actorii relevanţi din sistemul învăţământului preuniversitar regulile

în baza cărora vor trebui să ia decizii în domeniile în care li s-a transferat luarea deciziilor.

Metodologiile trebuie să existe înainte ca diversele dispoziţii ale legii să intre în vigoare.

Ministerul a decis să elaboreze în întregime metodologiile până în octombrie 2011 – o sarcină

care pune provocări extreme. Fiind pe deplin conştient de această provocare, Ministerul a decis

să-şi delege o mare parte din activitate celor 42 inspectorate. A înfiinţat echipe în multe

inspectorate şi le-a alocat metodologii care vor fi elaborate. Primul proiect al fiecărei

metodologii se va elabora de aceste echipe. Echipele vor fi formate nu numai din personal al

inspectoratelor dar şi din directori, cadre didactice şi reprezentanţi ai autorităţilor locale,

comunităţii locale, ONG-urilor şi altor factori de interes. De îndată ce au fost elaborate,

proiectele se vor înainta Ministerului spre analiză şi editare iniţială. Apoi vor fi publicate pe site-

ul web al Ministerului iar Ministerul va invita să se facă comentarii despre acestea. Apoi va lua

80

măsura finală în procesul de consultare discutându-le cu asociaţiile profesionale şi uniunile

profesorilor. Ministerul pregăteşte de asemenea o campanie de publicitate pentru informarea

deplină a publicului şi a tuturor factorilor de interes în legătură cu aspectele cheie ale legii care le

vor îmbunătăţi capacitatea de a comenta metodologiile.

183. Echipa a concluzionat că abordarea de către Minister a acestei atribuţii este lăudabilă şi are

trei recomandări. Prima se referă la integrarea metodologiilor. Există nevoia de a asigura că,

întrucât metodologiile vor fi elaborate de atât de multe echipe de proiect diferite, nu vor exista

contradicţii pe de o parte şi vor exista complementarităţi pe de altă parte. Personal instruit din

Minister va trebui să analizeze toate metodologiile de îndată ce acestea sunt scrise şi să caute

eventuale contradicţii şi oportunităţi de bazare a uneia pe alta precum şi un efect combinat care

va fi mai mare decât suma totală a acestor metodologii atunci când sunt redactate în mod

independent unele de altele.

În al doilea rând, unele dintre metodologii sunt în domenii care au o importanţă deosebit de

mare unde cea mai eficientă opţiune pentru redactarea unui prim proiect bun va fi redactarea la

sediul principal. Echipa recomandă identificarea acestor domenii şi elaborarea metodologiilor

iniţial la sediul central. În majoritatea acestor cazuri este totuşi imperativ să se implice

persoane de la nivel judeţean şi local în elaborarea acestor metodologii şi să se asculte sfatul lor

practic. Acest lucru se poate face de îndată ce s-a redactat un prim proiect.

În al treilea rând, unele dintre metodologii sunt în domenii care necesită cunoştinţe avansate,

tehnici sofisticate, cunoaşterea excelentă a experienţei internaţionale sau cunoaşterea

aprofundată a experienţei anterioare legate de metodologii similare. Echipa recomandă ca

Ministerul să profite de orice asistenţă tehnică pe care o poate obţine pentru a asigura o

contribuţie la elaborarea metodologiilor sau, dacă acest lucru nu este posibil într-un termen atât

de scurt, pentru a beneficia de o contribuţie atunci când va avea loc analiza finală. De

asemenea, recomandă implicarea în conceperea sau analiza fiecărei metodologii a persoanelor

care au făcut parte dintre cei care au implementat metodologii similare în trecut.

VII. ABORDAREA LIPSEI DE INFORMAŢII

186. Există o lipsă semnificativă de informaţii care trebuie abordată pentru a permite MECTS să

coordoneze mai eficient sectorul dar şi pentru a permite oamenilor din afara Ministerului –

Consilii şcolare, societatea civilă, părinţi sau oficiali din Ministerul Finanţelor Publice – să pună

presiune pe sector pentru o mai bună performanţă. Termenul „lipsa de informaţii‖ este utilizat în

general pentru a indica faptul că lipsesc „cunoştinţe‖ fără să trebuiască să specifice de ce lipsesc.

187. Există numeroase exemple de lipsă de informaţii care limitează personalul Ministerului de

la conceperea de politici care să vizeze domeniile problemă (deoarece datele şi analiza de

81

reperare a domeniilor problemă lipsesc). Mai jos sunt câteva exemple ale acestor lipsuri, grupate

în funcţie de (1) lipsa informaţiilor specifice învăţământului (de ex. ce elevi şi şcoli eşuează şi

care au succes?), (2) lipsa informaţiilor în legătură cu modul în care sunt cheltuite resursele (de

ex. cât costă educarea unui copil în diferite circumstanţe; sau cât de mult se cheltuieşte cu

„monitorizarea sistemului‖ vs. „furnizarea de sprijin administrativ şi pedagogic pentru şcoli‖?) şi

(3) lipsa de date referitoare la intrări (numărul de studenţi, personal, şcoli).

Exemple de lipsă de informaţii specifice învăţământului

Ce discrepanţe privind rezultatele învăţării există în sistem? De exemplu, care este

mărimea discrepanţei existente la nivelul învăţării între urban şi rural; şcoală mică şi

şcoală mare; minorităţi etnice şi minorităţi non-etnice? Cum au evoluat în timp? Iar în

cazul, de exemplu, discrepanţei dintre şcolile urbane şi cele rurale, cât de mult din

discrepanţe se explică prin factorul socio-economic?

Care sunt ratele de frecventare? În prezent, numai date generale – de ex. media pe şcoală

a copiilor care frecventează clasele 1-4, 5-8 etc – sunt disponibile MECTS. Acestea

elimină eventualele variaţii din anumite sub-grupe (de ex. ratele de frecventare ale

elevilor rromi sau elevilor din medii socio-economice defavorizate etc).

Care sunt ratele de abandon? În prezent, datele referitoare la abandon sunt bazate pe

raportarea directorului la începutul anului şcolar referitoare la elevii care nu mai sunt în

şcoală şi nici într-un sistem IT care înregistrează dacă un elev (care poate fi recunoscut în

baza de date printr-un număr unic de identificare) nu se mai regăseşte în sistem.

Exemple de lipsă de informaţii referitoare la cheltuieli

Cât costă, în medie, educarea unui copil (din medii socio-economice diferite şi din zone

diferite din România?). Sunt disponibile date generale la nivel de ţară (în Raportul Anual

şi în Eurostat (dar cu o întârziere de trei ani în Eurostat) dar aceste medii nu sunt deosebit

de utile având în vedere caracterul eterogen al ţării. Pentru a evalua dacă cheltuielile din

educaţie sunt bine folosite, un analist ar dori să calculeze şi să urmărească în timp costul

pe elev în situaţii similare (de ex. localităţi care sunt în situaţii geografice similare, şi

date demografice cu privire la elevi). Pentru a obţine datele necesare pentru a face aceste

calcule, este nevoie de un efort supraomenesc şi acces în interior la un grup de oameni

din MECTS şi MFP (acces la fişierele lor excel).

Cât de mult cheltuieşte sectorul pe „cheltuieli administrative‖? În prezent, defalcarea

funcţională în clasificarea bugetară face imposibilă evidenţierea costului:

o Funcţionării inspectoratelor. Echipa estimează un cost al său de 100 milioane lei

pe an – o fracţiune din ceea ce este înregistrat anual la „servicii publice

descentralizate‖ – dar de patru ori „costul central de administrare‖ care apare în

82

buget. Numai personalul din direcţiile bugetare ale MECTS are date care indică

cât costă fiecare dintre cele 42 de inspectorate anual.

o Funcţionării agenţiilor subordonate MECTS. Echipa banuieşte că costul anual este

inclus in categoria vagă„transfer către alte entităţi publice‖, bine ascunsă la

domeniul funcţional, la fel de vag .: „servicii auxiliare furnizate‖. Funcţionarea

agenţiilor ar putea costa între 50-100 milioane lei pe an (din nou, de 2-4 ori costul

funcţionării MECTS).

o Nu numai că suma totală care se cheltuieşte cu inspectoratul şi agenţiile nu este

clară, dar echipa a ajuns la concluzia că nimeni din MECTS nu are o defalcare

funcţională mai detaliată referitoare la destinaţia banilor acestor unităţi

subordonate. De exemplu, cât de mult din bugetul pentru inspectorate se

cheltuieşte cu „furnizarea de sprijin pentru şcoli‖ faţă de „selectarea

debutanţilor‖? Şi, la nivelul diverselor unităţi subordonate, care este suma totală

cheltuită cu „monitorizarea‖ şcolilor? Fără a avea o idee clară referitoare la costul

furnizării diverselor servicii, este greu de evaluat dacă sunt investite resursele

adecvate sau dacă există posibilitatea de a le reduce.

Cât s-a cheltuit exact pe investiţiile de capital în timpul anilor de succes 2006-2008 – şi

cât din aceşti bani au mers la şcoala primară şi cît la şcoala secundară? Rapoartele

oficiale referitoare la cheltuielile MFP conţin o defalcare detaliată pentru suma de 2,2

miliarde lei (din 2006-2008) (dezagregată pe autoritate locală şi pe nivel de educaţie şi

clasificată conform codului de clasificare bugetară pentru cheltuielile de capital „71.01.01

Clădire‖) dar mai apare separat o sumă suplimentară de 2,2 miliarde lei la o clasificare

bugetară care se foloseşte normal pentru cheltuielile recurente: „51.02.15 Finanţarea

cheltuielilor de capital din unităţile de învăţământ preuniversitar‖. Pentru aceste 2,2

miliarde lei (care s-au plătit prin inspectorat), nu sunt disponibile informaţii suplimentare

(în afara fişierelor excel MECTS) pentru a indica ce autorităţi locale au primit aceste

fonduri şi ce tipuri de şcoli (primare sau secundare) le-au primit.

Exemple de lipsuri referitoare la datele non-financiare

Date cu privire la numărul de elevi şi personal sunt colectate de ani de zile (de către

Biroul Naţional de Statistică) dar se bazează pe raportarea de către director a unui efectiv

total, şi nu pe o bază de date care numără automat persoanele (care pot fi recunoscute

printr-un număr unic de identificare). MECTS a încercat să suplimenteze datele

referitoare la efectiv cu un calcul analitic (şi mai exact ) al studenţilor şi cadrelor

didactice în 2005 dar noul sistem continuă să fie incomplet. Această lipsă face ca noul

sistem de finanţare pe elev să fie deosebit de vulnerabil la fraudă (de ex. directorii pot

mări numărul pentru a atrage mai multe resurse).

83

Câte şcoli s-au închis şi/sau re-organizat în vara aceasta?

Câţi copii sunt transportaţi şi câţi sunt în risc de abandon şcolar, fie pentru că provin din

familii dezavantajate socio-economica, fie pentru că frecventează şcoli care, din punct de

vedere academic, erau atât de sărace încât acum sunt cu mult în urma celorlalţi elevi

referitor la realizările academice?

188. Este important să se recunoască că lipsurile pot exista din motive diferite, ceea ce sugerează

că majorarea sumei resurselor financiare alocate acestei probleme nu poate (în sine) soluţiona

problema. Mai jos sunt exemple de diferite motive pentru care există lipsuri:

datele nu sunt colectate (deoarece nimeni nu s-a gândit să solicite informaţii sau deoarece

persoana care are datele nu le raportează);

datele care pot ajuta la explicarea altor date nu sunt colectate: de ex.. mediul socio-

economic al copiilor este foarte important pentru cercetători în vederea explicării

diferenţelor observate la punctajele testelor. Aceste variabile suplimentare nu pot fi

colectate deoarece prea puţini oameni analizează datele referitoare la punctajele testelor;

integritatea unor date este pusă la îndoială: de ex. numerele de înscriere sunt mărite de

actorii locali; sau rezultatele punctajelor la teste sunt manipulate;

datele nu sunt introduse în calculator (de ex. cadrele didactice păstrează evidenţe zilnice

ale frecvenţei elevilor într-un registru ţinut la şcoală);

sunt colectate date detaliate (şi dezagregate) dar sunt agregate înainte de a fi introduse în

calculator (de ex. un inspectorat şcolar este posibil să aibă date la nivel de şcoală dar

alege să adauge date la nivel de judeţ înainte de introducerea informaţiilor în calculator.

Or, o şcoală poate avea date la nivel de clasă privind absenteismul elevilor dar strânge

informaţii la nivel de şcoală înainte de a raporta către inspectori);

datele sunt colectate dar nu sunt analizate (de ex. deoarece nimeni nu solicită analiza).

datele sunt colectate dar nu sunt puse la dispoziţie într-un format care să permită

analiştilor accesul facil la setul de date brute (şi complete);

datele sunt colectate dar nu sunt puse la dispoziţie într-un format care să permită

societăţii civile accesul facil la informaţii pe care să le înţeleagă;

datele sunt colectate şi analiza analizate dar rezultatele nu sunt prezentate într-un format

pe care factorii de luare a deciziilor să îl poată înţelege;

datele sunt colectate dar nu sunt încă concepute sistemele IT pentru a genera rapoarte

utile care să rezume informaţii (de ex. Sistemul de trezorerie al Ministerului Finanţelor

84

Publice captează fiecare plată făcută de fiecare unitate de cheltuieli dar, în prezent,

sistemul lor IT de raportare le permite doar să genereze rapoarte pentru unităţile de

cheltuieli primare (de ex. datele detaliate referitoare la cheltuieli sunt disponibile pentru

Minister şi autorităţi locale (judeţe, comune, oraşe, municipii etc) dar nu referitoare la

inspectorate, agenţii şi şcoli.

Recomandare

189. Severitatea lipsei de informaţii şi multitudinea de cauze care stau la baza acesteia

sugerează că problema trebuie abordată pe multiple fronturi; resursele financiare majorate –

sau o tentativă de îmbunătăţire a colectării datelor – nu vor soluţiona problema.

Prezenta analiză recomandă abordarea problemei prin a căuta să se facă îmbunătăţiri pe trei

fronturi: îmbunătăţirea colectării datelor, extinderea utilizării datelor, şi extinderea accesului la

date, cu mare parte a interesului pe utilizare şi acces care par a fi deosebit de neglijate în acest

moment; o mulţime de date sunt disponibile dar nu sunt date în folosinţă în parte deoarece

majoritatea nu sunt disponibile publicului.

Figura 16: Abordarea lipsei de informaţii va implica realizarea unui progres pe trei fronturi

Îmbunătăţirea colectării datelor

Includerea de stimulente solide pentru ca şcolile să completeze Baza de Date Naţională a

Educaţiei. De exemplu, o excelentă abordare este cea urmărită în prezent de MECTS:

punerea la dispoziţie a unei noi aplicaţii pe care toate şcolile vor trebui să o folosească

pentru calcularea plăţii fiecărui cadru didactic. Şi împiedicarea şcolilor să tipărească

85

fluturaşii (necesari pentru efectuarea plăţilor) până când nu au încărcat baza de date cu

datele solicitate.

Transmiterea unui chestionar către elevii care susţin examene naţionale pentru adunarea

de informaţii socio-economice despre elevi. Aceste date vor permite cercetătorilor să ia în

considerare aceste diferenţe atunci când analizează datele.

Furnizarea de cursuri suplimentare de formare (unde este necesar) personalului

administrativ de la nivelul şcolilor referitor la modalitatea de introducere a datelor şi de

accesare a acestora.

Stabilirea de obiective pentru următoarele 12 luni şi monitorizarea progresului. În

prezent, există o nemulţumire generală în legătură cu faptul că Baza de Date Naţională a

Educaţiei este incompletă dar nimeni nu ştie dacă cifrele privitoare la elevi (sau personal)

este completă în proporţie de 10, 50 sau 95 % – şi cum a evoluat în timp acea „rată a

completării‖, şi dacă variază în funcţie de autoritatea locală.

Utilizare crescută (a se vedea mai jos) ca vehicul pentru îmbunătăţirea procesului de

colectare a datelor.

Extinderea utilizărilor

Monitorizarea ratelor de utilizare. În prezent, nimeni nu ştie câţi membri ai personalului

MECTS accesează baza de date, zilnic, săptămânal, lunar sau anual. La fel, nimeni nu

ştie cât de multe accesări primeşte versiunea externă a bazei de date, sau dacă aplicaţia de

software instalată în fiecare şcoală din judeţ este folosită. Neavând cunoştinţe referitoare

la utilizare (care este ridicată în unele locuri dar nu în altele), este imposibil să se

menţioneze dacă problema este lipsa de formare, lipsa de acces, sau altă problemă.

De îndată ce datele referitoare la utilizare devin disponibile, proiectarea de intervenţii

pentru a creşte utilizarea. Acestea ar putea include

o Formare suplimentară

o Conceperea de noi aplicaţii (pentru a genera rapoarte specifice, sau pentru a

permite utilizatorului să folosească datele în diferite moduri – numai feedback-ul

de la utilizatori poate spune de ce au nevoie aceştia)

Crearea unui fond competitiv pentru finanţarea notelor referitoare la politici şi a

conferinţelor. Cerinţa ca cercetătorul să se bazeze pe date şi ca datele utilizate în analiză

să fie online. Alocarea resurselor pentru traducerea lucrării în limba engleză.

Finanţarea doctoranzilor pentru a scrie în domeniul economiei educaţiei.

86

Acordarea de granturi mici, unice, către dezvoltatorii de software pentru a concepe

aplicaţii interesante pentru datele guvernamentale deja disponibile şi care pot fi uşor

convertite.

Extinderea accesului: cel mai bun mod de creştere a utilizării este prin a face datele

disponibile mai repede şi în multe formate diferite (inclusiv seturile de date integrale

pentru a permite utilizatorilor flexibilitate maximă pentru conceperea propriilor lor

aplicaţii).

Extinderea accesului

Creşterea semnificativă a disponibilităţii datelor guvernamentale prin transformarea

tuturor datelor colectate referitoare la educaţie în „date deschise.‖ Obiectivul este

transformarea datelor publice în date deschise cu scopul de a încuraja utilizarea mai

frecventă a datelor de către terţi (de ex. pentru a face mai multă cercetare, a crea fişe

şcolare de raportare, etc). Şi prin utilizarea crescută a datelor (în multe scopuri diferite),

se creează cerere suplimentară pentru date, analize, mai multe şi mai bune, şi în final,

decizii mai bune. „Datele publice‖ (sau „datele guvernamentale‖) se referă la date faptice,

ne-personale, generate, colectate sau contractate de guvern. Datele deschise nu includ

informaţii personale sau date esenţiale pentru securitate

o Vizualizarea datelor ca „date deschise‖ ar reprezenta un moment hotărâtor în ceea

ce priveşte modul în care datele referitoare la educaţie sunt tratate, plasând

iniţiativa pentru difuzarea datelor în sarcina MECTS şi Ministerului de Finanţe

Publice.

Poziţia implicită faţă de întregul set de date ar trebui să fie aceea de a difuza toate datele

(în întregime), cu excepţia cazului în care sunt implicate probleme de confidenţialitate.

Mai jos sunt câţiva candidaţi pentru seturile de date care ar putea fi difuzate:

o Date referitoare la buget şi cheltuieli (date referitore la trezorerie din Ministerul

Finanţelor Publice), dezagregate pe unităţi de cheltuieli şi defalcate conform unei

clasificări atât funcţionale cât şi economice.

o Baza de Date Naţională a Educaţiei în întregime (dar eliminând numărul de ID

personal al indivizilor)

o Date referitoare la evaluarea naţională, date referitoare la nivelul elevilor (dar

eliminând numărul de ID personal al indivizilor)

Punerea datelor la dispoziţie nu numai în formatul care pare cel mai sensibil din

perspectiva MECTS dar şi în formatul care permite cel mai bine utilizarea de către terţi.

87

Lecţii pentru transformarea datelor publice în „date deschise‖ sunt disponibile pe plan

mondial (a se vedea tabelul de mai jos privind „Exemple de iniţiative referitoare la date

deschise în alte părţi ale lumii‖ şi caseta referitoare la „Cele mai bune practici globale in

domeniul datelor deschise)

Exemple de iniţiative referitoare la acces la date în alte părţi ale lumii

Ţara Politica referitoare

la acces la date Iniţiativa(e) referitoare la acces la date

Australia DA

Emitere Declaration of Open Government. Dept. de

Finanţe şi Dereglementare a creat şi rulează portal

date deschise: http://data.australia.gov.au

Canada DA

(consiliul municipal)

Oraşele Vancouver, Edmonton, Ottawa şi Toronto

colaborează la "Open Data Framework" (Cadrul

pentru date deschise) pentru crearea de termeni comuni

de utilizare şi standarde referitoare la date.

Consultanţă publică federală referitoare la politica

privind datele deschise.

Danemarca NU

Open Data Innovation Strategy, un efort “bottom up”

lansat în 2009 derulat de National IT & Agenţia

Telecom

Finlanda Nu

Încă nu există o politică naţională, dar are legea

naţională Freedom of Information Law şi iniţiative cum

ar fi aplicaţii pentru concursuri democratice şi proiecte

catalog date.

India DA

Dept. de Ştiinţe & Tehnologie în subordinea Biroului

Primului Ministru va emite o politică privind datele

deschise

Olanda

DA

(Consiliul

municipal)

Amsterdam adoptă Open Data Motion în noi. 2010, în

baza ideii că datele guvernamentale deschise pentru re-

utilizare sunt echivalente cu infrastructura publică a

clădirilor.

Noua

Zeelandă DA

A emis New Zealand Government Open Access şi

Licensing Framework (NZGOAL)

Norvegia DA

Directiva Ministerului pentru Administrarea

Guvernului care instruieşte toate agenţiile naţionale să

publice datele în formate citibile pe computer începând

cu 1 ianuarie 2011, începând cu date care nu sunt

costisitor de publicat.

http://data.australia.gov.au/

88

Spania DA

1. Decret al Regelui privind re-utilizarea Informaţiilor din

Sectorul Public pentru a promova şi a furniza cu

maximum de disponibilitate aceste date pentru reutilizare

în scopuri comerciale şi necomerciale.

Suedia DA

Reutilizarea informaţiilor din sectorul public s-a

adăugat ca obiectiv al politicii naţionale de

e-guvernare.

Uruguay

DA

(Consiliul

municipal)

Consiliul orăşenesc al capitalei Montevideo a emis o

politică privind datele guvernamentale deschise

SUA DA

Data.gov are în prezent peste 300.000 de seturi de date;

Directiva privind guvernul deschis emisă de Biroul de

Management şi Budget pentru toate agenţiile federale.

Multe politici de stat şi orăşeneşti cu privire la date

deschise.

Marea

Britanie DA

2. Data.gov.uk, lansat în ianuarie 2010, are seturi de date şi

aplicaţii găzduite; Re-utilizare Regulament privind

Informaţiile din Sectorul Public şi Licenţa referitoare la

datele deschise

Sursa: Nota Concept a Băncii Mondiale referitoare la „Datele guvernamentale deschise‖ întocmită de

Programul Moldova de Asistenţă Rapidă pentru Guvernare, 11 ianuarie, 2011.

Caseta 2: Cele mai bune practici globale în domeniul accesului la date

Formatele datelor: Guvernul ar trebui să furnizeze date în formatul care să permită cel

mai bine utilizarea sigură şi diversă de către terţi. Datele ar trebui să fie disponibile

gratuit pe internet în formate deschise, structurate, citibile pe calculator, oricui doreşte să

le utilizeze.

Libertate de utilizare: Datele publice ar trebui să fie disponibile în mod liber pentru

utilizare (şi reutilizare) într-un mod legal, fără înregistrare sau orice obligaţie de

informare sau obţinere a permisiunii de la orice agenţie publică.

Confidenţialitatea: trebuie să fie protejate, dar aceasta nu este o scuză valabilă pentru

refuzul de a face datele guvernamentale deschise şi disponibile. Sunt multe instrumente şi

abordări care protejează informaţiile personale dar permit difuzarea de date

guvernamentale deschise.

Datele guvernamentale trebuie să poată fi descoperite şi uşor de utilizat. Pentru ca

oamenii să le găsească şi să le utilizeze, datele trebuie indexate adecvat. Din acest motiv,

89

metadatele (date despre date) sunt vitale pentru fiecare iniţiativă referitoare la date

deschise.

Cost: Preluarea datelor guvernamentale nu ar trebui să fie folosită ca un mecanism de

finanţare a agenţiilor din sectorul public. Ori de cîte ori este posibil, date deschise ar

trebui să fie disponibile gratuit, Ca alternativă, o agenţie publică ar trebui să factureze în

baza preţurilor marginale – costul de furnizare a datelor pentru reutilizare – şi orice

onorarii trebuie să fie transparente, comunicate anterior, publicate şi nediscriminatorii.

Nediscriminare: Acordurile exclusive care restricţionează utilizarea down-stream nu ar

trebui să existe pentru datele guvernamentale. Dacă există orice acorduri exclusive,

acestea ar trebui să fie etapizate pe o perioadă de timp definită (şi limitată). O politică de

date deschise trebuie să interzică de asemenea crearea oricăror acorduri exclusive noi

(sau altor granturi cu drepturi exclusive către terţi referitor la date publice) de către

entităţile din sectorul public.

Până când sunt eliminate, toate acordurile exclusive ar trebui să fie transparente. Marea

Britanie oferă un bun exemplu în acest sens, postând toate acordurile exclusive online:

http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/policies/exclusive-

agreements.htm

Licenţe: Toate datele publice emise ca „date deschise‖ ar trebui difuzate în baza aceleiaşi

licenţe uşor de înţeles şi deschisă, care permite preluarea liberă, inclusiv reutilizarea

comercială.

Sursa: Nota Concept a Băncii Mondiale privind ―Datele guvernamentale deschise‖ întocmită de Programul

Moldova de Asistenţă Rapidă pentru Guvernare, 11 ianuarie, 2011

http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/policies/exclusive-agreements.htm

http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/policies/exclusive-agreements.htm

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 31 martie 2011 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.

secretariatul general al guvernului - analiza...

Documents