1

Studiu cu privire la punerea în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători Raport final Octombrie 2010

2

Observații preliminare:

- Începând de la 1 decembrie 2009, Tratatul de instituire a Comunității Europene („CE”) a

devenit Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”). Trimiterile la articole din

TFUE trebuie înțelese ca trimiteri la articole din Tratatul CE, conform tabelului de

corespondență, acolo unde este cazul. TFUE a introdus de asemenea câteva modificări de

terminologie, cum ar fi înlocuirea termenului „Comunitate” cu „Uniune”, „piață comună” cu

„piață internă” și „Curtea de Justiție a Comunității Europene” cu „Curtea de Justiție a Uniunii

Europene”. În prezentul studiu se va utiliza terminologia TFUE.

- Studiul de față abordează un subiect care evoluează constant și rapid. Prin urmare, este

inevitabil ca unele informații din studiu să fie ușor depășite (de exemplu noul regulament

francez, publicat la 24 august 2010).

Notă: Opiniile exprimate în prezentul raport aparțin autorilor și nu neapărat Comisiei.

3

Rezumat

Introducere

Furnizarea de servicii de transport public sigure, eficiente și de înaltă calitate pentru cetățenii UE

reprezintă un obiectiv important al Uniunii Europene1. Întrucât transportul public terestru a început să

producă pierderi din punct de vedere structural în anii 1960, au fost instituite Regulamentul nr.

1191/692 și Regulamentul nr. 1107/703 pentru a ușura sarcina transportatorilor de a oferi servicii de

transport public prin sistarea obligațiilor de serviciu public (numite în continuare „OSP”) sau

introducerea dreptului la compensații. În anii 1990, legislația a fost modificată pentru a permite

introducerea contractelor de servicii publice (numite în continuare „CSP”) ca o modalitate de a asigura

servicii de transport public adecvate. Această legislație a permis însă statelor membre să elimine din

domeniul său de aplicare serviciile de transport de pasageri urbane, suburbane și regionale. În plus,

modul în care trebuiau acordate CSP nu era reglementat de legislația respectivă. Cu toate acestea,

cerințele obligatorii referitoare la procedurile de atribuire sunt prevăzute în directivele privind achizițiile

publice, acolo unde este cazul, pentru sectoarele care fac obiectul aplicării legislației în cauză.

Punerea în aplicare a legislației a generat unele incertitudini cu privire la regimul ajutorului de stat

legat de CSP4.

În acest context, Comisia a propus un nou regulament în 2000, modificat în 2002. Nu s-a putut însă

ajunge la un compromis. Astfel, Comisia a introdus o propunere revizuită în 2005, care a devenit

Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători

(numit în continuare „Regulamentul nr. 1370/2007”)5.

Regulamentul nr. 1370/2007 a intrat în vigoare la 3 decembrie 2009 și include o serie de dispoziții

care reglementează tranziția către noul sistem de atribuire.

Având în vedere complexitatea considerabilă a Regulamentului nr. 1370/2007 și modalitățile variate în

care acesta poate fi pus în aplicare, Comisia a comandat prezentul studiu pentru a dobândi o imagine

de ansamblu clară asupra modului în care statele membre și, în cadrul acestora, autoritățile

însărcinate cu organizarea transportului public, aplică sau intenționează să aplice Regulamentul nr.

1 A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, Planul de acțiune privind mobilitatea urbană, COM(2009) 490 final. A se vedea de asemenea Cartea albă din 12 septembrie 2001 „Politica europeană în domeniul transportului: vremea deciziilor”. 2 Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului din 26 iunie 1969 privind acțiunea statelor membre în ceea ce privește obligațiile inerente noțiunii de serviciu public în domeniul transportului feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare, [1969] JO Ed Spec I-276. 3 Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 al Consiliului din 4 iunie 1970 privind acordarea ajutoarelor de stat pentru transportul feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare, [1970] JO Ed Spec II-360. 4 A se vedea în special cauza T-157/01 Combus [2004] ECR II-917, introdusă de L. Hancher (2004) EStAL 455-460 și cauza C-280/00 Altmark [2003] ECR I-7747. 5 [2007] JO L 315/1.

4

1370/2007 și pentru a oferi orientări privind cele mai bune practici în ceea ce privește punerea în

aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007.

Scopul acestui studiu este de a permite Comisiei să faciliteze dialogul cu statele membre și părțile

interesate, să identifice dificultățile apărute în procesul de punere în aplicare a regulamentului și să

caute eventuale soluții în acest sens. Studiul ar trebui să conducă la un schimb de cele mai bune

practici legate de definirea, atribuirea și punerea în aplicare a CSP. Acest obiectiv este în concordanță

cu Planul de acțiune privind mobilitatea urbană6.

Urmând specificațiile din ofertă, studiul s-a concentrat asupra următoarelor state membre: Austria

(AT), Belgia (BE), Republica Cehă (CZ), Germania (DE), Danemarca (DK), Spania (ES), Franța (FR),

Ungaria (HU), Italia (IT), Lituania (LT), Țările de Jos (NL), Polonia (PL), Portugalia (PT), Suedia (SE) și

Regatul Unit (UK).

Studiul se bazează pe mai multe surse de informații:

- consultarea la scară largă a părților interesate cu privire la practicile existente și viitoare în

organizarea transportului public, precum și cu privire la opiniile acestora referitoare la situația

actuală din sectorul transportului public;

- cercetare teoretică și analiză juridică tehnică.

Părțile interesate consultate au fost ministerele naționale de transport și autoritățile competente

regionale/locale, operatori de servicii de transport public, organisme naționale de reglementare,

autorități naționale pentru concurență, organizații ale consumatorilor și asociațiile europene ale părților

interesate respective. Procesul de consultare a constat în chestionare conținând atât întrebări

descriptive, cât și întrebări evaluative. Totuși, rata de răspuns a fost în general destul de scăzută.

Situația practicilor contractuale și de reglementare referitoare la Regulamentul nr. 1370/2007

Se pare că modalitatea de organizare a transportului public variază considerabil de la un stat membru

la altul, precum și, în cadrul unui stat membru, de la o autoritate competentă la alta. Prin urmare,

imaginea de ansamblu oferită în prezentul studiu asupra situației actuale privind practicile contractuale

și de reglementare în transportul public nu este exhaustivă, ci reprezintă mai degrabă un eșantion

ilustrativ.

Practici de reglementare

Regulamentul nr. 1370/2007 se aplică în mod direct în statele membre. Cu toate acestea, având în

vedere faptul că regulamentul anterior nu aborda procedura de atribuire și diversele moduri în care

6 Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, Planul de acțiune privind mobilitatea urbană, COM(2009) 490 final, 5.

5

poate fi pus în aplicare Regulamentul nr. 1370/2007, practicile de reglementare variază considerabil în

statele membre.

Principalele variații ale practicilor de reglementare se referă la existența unor reguli generale, definirea

PSO, procedura de atribuire a CSP și mecanismul de revizuire a atribuirii, precum și opțiunile de care

dispun autoritățile competente cu privire la modul de atribuire a CSP, operatorul de transport public și

metoda compensației.

Norme generale În unele state membre, există norme generale care stabilesc tarifele

maxime pentru serviciile de transport public. Atunci când au fost adoptate,

acestea nu au fost însoțite în general de decizia de a le exclude din

domeniul de aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007. Totuși, compensația

pentru tarifele maxime acoperă în general diferența dintre prețul normal și

prețul biletului redus și nu formula prevăzută în anexa la regulament.

Definirea OSP În unele state membre, OSP au fost definite în mod specific în legislație fie

doar prin reluarea definiției abstracte din Regulamentul nr. 1370/2007 (sau

Regulamentul nr. 1191/69), fie prin stabilirea unor obiective strategice

legate de continuitate, regularitate, mediu, calitate, accesibilitate și preț

rezonabil.

Procedura de atribuire

și mecanismul de

revizuire

Temeiurile legale posibile pentru atribuirea CSP sunt normele privind

achizițiile publice (care provin din transpunerea directivelor europene

privind achizițiile publice), legislația specifică privind transportul sau

legislația referitoare la concesiuni ori la serviciile publice în general. Temeiul

legal pentru atribuirea CSP variază în funcție de natura contractului. Cu

toate acestea, se pare că „contractele de servicii” în sensul directivelor

privind achizițiile publice nu sunt atribuite întotdeauna pe baza acestor

norme. În mod asemănător, se pare că celelalte CSP nu sunt întotdeauna

atribuite conform normelor generale prevăzute în tratat (transparență și

nediscriminare).

Mecanismul de revizuire a unei proceduri de atribuire depinde de temeiul

legal în baza căruia s-a atribuit CSP. Există discrepanțe între mecanismele

de revizuire aflate în vigoare. În cazul în care se aplică normele privind

achizițiile publice, se aplică de asemenea căile de atac corespunzătoare

acestora. În cazul în care s-au utilizat alte temeiuri, uneori se aplică un

mecanism de revizuire comparabil cu căile de atac privind achizițiile

publice, alteori se aplică procedura generală administrativă sau judiciară de

revizuire. Astfel cum este stipulat în preambulul Regulamentului nr.

6

1370/2007, mecanismul de revizuire stabilit ar trebui să fie comparabil,

acolo unde este cazul, cu căile de atac privind achizițiile publice. Adesea,

mecanismele generale de revizuire nu sunt la fel de rapide și de eficiente

precum căile de atac privind achizițiile publice.

Libertatea de a alege

procedura de atribuire,

operatorul și metoda

de compensare

În general, legislația aflată în vigoare în statele membre nu stipulează

modul de alegere a procedurii de atribuire, a operatorului și a metodei de

compensare. Cu toate acestea, în unele state membre, operatorii sunt

desemnați prin lege, împiedicând autoritatea competentă să aleagă efectiv

operatorul și modul în care atribuie CSP. În alte state membre, s-a pus în

aplicare principiul procedurii concurențiale de atribuire.

De asemenea, se pare că diferite elemente din Regulamentul nr. 1370/2007 au determinat sau vor

determina / ar trebui să determine reforme legislative. În unele state membre, legislația a fost adaptată

în funcție de dispozițiile Regulamentului nr. 1370/2007. Modificările aduse par uneori o duplicare a

Regulamentului nr. 1370/2007. Acest fapt a determinat de asemenea, în unele state membre,

recunoașterea principiului procedurii concurențiale de atribuire și introducerea posibilității de a atribui

contractele în mod direct operatorilor interni sau pentru serviciile de transport feroviar greu. Deși, în

unele state membre, legislația nu a fost încă adaptată, au început consultările cu privire la punerea în

aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007.

În sectorul transportului feroviar, punerea în aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007 are legătură,

într-o anumită măsură, cu Regulamentul nr. 1371/2007 privind drepturile și obligațiile călătorilor din

transportul feroviar și cu Directiva 2007/58 privind deschiderea pieței serviciilor de transport feroviar

internațional de călători.

Regulamentul nr. 1371/2007 prezintă diferite drepturi ale pasagerilor care pot acționa, conform

bibliografiei economice de specialitate, ca un stimulent pentru furnizarea unui serviciu de calitate.

Acest stimulent nu trebuie gestionat de către autoritatea competentă și nu se bazează pe bani publici.

Prin urmare, aplicarea Regulamentului nr. 1371/2007 contribuie la aplicarea corectă a Regulamentului

nr. 1370/2007. Totuși, se pare că multe state membre au făcut derogări de la aplicarea

Regulamentului nr. 1371/2007 privind drepturile și obligațiile călătorilor din transportul feroviar.

Directiva 2007/58 conferă întreprinderilor feroviare drepturi de acces la serviciile de transport feroviar

internațional de călători, inclusiv la cabotaj. Pentru a proteja serviciul public, directiva recomandă

limitarea cabotajului în cazul în care echilibrul economic al CSP ar fi compromis din cauza serviciului

internațional. Înainte de a se pronunța cu privire la limitarea drepturilor de acces, organismul de

reglementare trebuie să realizeze o analiză economică pe baza unor criterii prestabilite. Aceste criterii

au fost stabilite în unele state membre fie prin lege, fie de către organismul de reglementare.

7

Practici contractuale

Se pare că organizarea transportului public prin atribuirea de contracte este o practică răspândită.

Totuși, uneori încă nu s-au încheiat contracte, iar alteori s-au încheiat CSP, dar nu au fost puse în

aplicare.

În ciuda intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1370/2007 și a aplicării directe a dispozițiilor sale – cu

excepția procedurii de atribuire – multe contracte nu au fost încă adaptate dispozițiilor regulamentului.

Acest lucru trebuie totuși privit în contextul său, deoarece unele contracte expiră în curând, iar

autoritatea competentă are intenția de a pune Regulamentul nr. 1370/2007 la baza întocmirii

următoarelor CSP.

Ca și în cazul practicilor de reglementare, contractele sunt de asemenea foarte variate. Modele

acestora au fost analizate prin prisma principalelor elemente ale Regulamentului nr. 1370/2007, care

vizează definirea OSP, domeniul de aplicare și caracteristicile fundamentale ale CSP, modul de

atribuire a CSP și compensația pentru îndeplinirea OSP.

OSP OSP par să fie definite în diferite etape ale procesului de contractare

(înainte de etapa de contractare, în momentul emiterii caietului de sarcini

sau, mai târziu, în etapa de contractare).

În plus, se pare că OSP acoperă diferite concepte care variază de la

obiective strategice de politică la proiectarea detaliată a serviciului. În

general, obiectivele pur strategice sunt definite numai de către autoritatea

competentă (sau prin lege), într-o etapă de început. OSP concrete sunt

definite fie în termeni generali de către autoritatea competentă (proiectarea

funcțională a serviciului), uneori mai amănunțit de către ambele părți sau de

către operator, fie în mod detaliat (proiectarea constructivă a serviciului).

Etapa în care sunt definite OSP și gradul de detaliere a definiției OSP

formulate de către autoritatea competentă arată libertatea potențială

acordată operatorilor de transport public de a proiecta ei înșiși serviciile

publice, având posibilitatea de a ține seama de parametri precum cererea

consumatorilor etc.

Recompensele acordate de autoritățile competente pentru îndeplinirea OSP

sunt prevăzute în Regulamentul nr. 1370/2007, mai precis compensația și

drepturile exclusive. În plus, autoritățile competente consideră transferul

riscului către operatorul de transport public ca fiind de asemenea o

recompensă pentru îndeplinirea OSP. Transferul riscului poate varia de la

8

risc inexistent la transferul riscului asociat producției până la transferul

riscului legat atât de costuri, cât și de venituri. În termeni juridici, CSP în

care operatorului nu i se transferă niciun risc sau numai riscul de producție

sunt „contracte de servicii”. Contractele prin care riscul de venit este

transmis operatorului sunt „concesiuni”.

CPS În general, CPS conțin unele dispoziții obligatorii stipulate în Regulamentul

nr. 1370/2007. Atunci când apar în CSP, aceste dispoziții obligatorii ridică

următoarele probleme:

- OSP nu sunt întotdeauna suficient de bine definite încât să clarifice

relația cu drepturile exclusive sau compensația primită.

- Zona geografică vizată de CSP este precizată în general și

reprezintă fie întreg teritoriul, fie anumite rute/rețele.

- CSP nu includ întotdeauna parametrii pe baza cărora se

efectuează plățile compensatorii și uneori menționează cel mult o

sumă forfetară. În cazul în care se precizează parametrii, aceștia se

referă adesea la o formulă specifică.

- CSP nu sunt întotdeauna explicite în ceea ce privește domeniul de

aplicare și natura drepturilor exclusive conferite. Atunci când sunt

acordate, drepturile exclusive se referă fie la un teritoriu, fie la

„servicii specifice”, fie la ambele.

- Metoda de alocare a costurilor nu este întotdeauna abordată.

Atunci când aceasta este menționată, adesea nu se specifică

alocarea costurilor între OSP și serviciile comerciale.

- Metoda de alocare a veniturilor în CSP ridică problema transferului

riscului către operator. În cazul în care veniturile revin autorității

competente, CSP sunt în general contracte pentru costuri brute

(„contracte de servicii” în sensul directivelor privind achizițiile

publice). În cazul în care veniturile sunt păstrate de operator, CSP

sunt în general contracte pentru costuri nete („concesiuni”).

- Durata este în general menționată în CSP și este în conformitate cu

dispozițiile Regulamentului nr. 1370/2007. Cu toate acestea, atunci

când se permite prelungirea CSP, durata o depășește pe cea

permisă în regulament.

- Standardele de calitate sunt menționate adesea în CSP sub forme

diferite.

- CSP nu abordează întotdeauna aspecte legate de subcontractare.

Atunci când se menționează astfel de aspecte, subcontractarea

este permisă sub rezerva aprobării autorității competente.

9

Atribuirea CSP sunt atribuite:

- Direct:

o Unui operator intern. Operatorii interni sunt adesea

proprietatea integrală a cel puțin unei autorități competente.

Totuși, zona geografică în care aceștia își desfășoară

activitățile de transport public nu este întotdeauna clară.

o Unui terț. CSP atribuite în mod direct nu se referă numai la

serviciile de transport feroviar; uneori, acestea sunt

atribuite de asemenea în mod direct pentru transportul

rutier.

- În urma unei proceduri concurențiale de atribuire.

Compensația - În cazul în care CSP au fost acordate în urma unei proceduri

concurențiale de atribuire, autoritatea competentă consideră

adesea că nu se pune problema compensării în exces. Totuși, în

unele CSP se acordă o atenție deosebită evitării compensării în

exces.

În cazul în care CSP au fost atribuite în mod direct, modul de

calculare a compensației acordate nu este întotdeauna clar. Totuși,

unele CSP conțin deja o formulă de calculare a efectului financiar

net al îndeplinirii OSP. Efectul financiar net nu este întotdeauna

evaluat în funcție de costuri, ca și cum OSP nu ar fi fost îndeplinită.

Evaluarea se face uneori în funcție de costurile rezonabile sau

costurile din trecut.

În ambele cazuri (atribuirea directă sau concurențială), există două

tendințe. Pe de o parte, compensația este stabilită ex ante fără

realizarea unei regularizări ex post pe baza costurilor efective. Pe

de altă parte, compensația se bazează pe costurile efective

provenite din îndeplinirea OSP. În acest caz, compensația este

stabilită fie ex ante, cu o regularizare ex post pe baza costurilor

efective suportate, fie ex post, numai după ce se cunosc costurile

efective.

- Contractele actuale nu abordează întotdeauna problema

subvențiilor încrucișate în cadrul întreprinderilor care îndeplinesc

OSP, oferind în același timp servicii comerciale. Atunci când se

menționează această problemă, se solicită adesea separarea

conturilor și se prevăd uneori metode specifice de alocare a

10

costurilor.

- Sunt prevăzute uneori pentru CSP stimulente pentru servicii de

calitate și gestionare eficientă. Acestea se referă adesea la risc,

sisteme bonus-malus și penalități.

- În ceea ce privește gestionarea situațiilor neprevăzute apărute pe

parcursul desfășurării CSP, căile de atac vizează modificarea

contractului, rezilierea acestuia și compensații suplimentare.

Probleme legate de punerea în aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007

Ancheta realizată în cadrul studiului de față pune în evidență diferitele probleme cauzate de punerea

în aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007. Rezultatele anchetei pot fi sintetizate după cum urmează:

Opiniile instituțiilor interesate

Atunci când au prezentat comentarii specifice, autoritățile competente au menționat adesea

problemele de interpretare cu privire la anumite dispoziții din Regulamentul 1370/2007 (tranziția,

cerințele referitoare la publicitate, eventualele negocieri în procesul de atribuire). Unele autorități și-au

exprimat îngrijorarea cu privire la domeniul de aplicare a acordării contractelor fără proceduri

concurențiale de atribuire.

Opiniile operatorilor de transport public

Operatorii de transport public scot în evidență unele neclarități juridice. Totuși, aceștia pledează în

general pentru aplicarea Regulamentului nr. 1370/2007, care ar trebui să sporească transparența.

Lipsa de forță a legislației naționale/regionale actuale, astfel cum declară operatorii de transport

public, se datorează neaplicării Regulamentului nr. 1370/2007, compensării insuficiente, prezenței mai

multor autorități competente în același teritoriu, schemelor financiare pe termen scurt, dezavantajelor

față de alte mijloace de transport, autorității insuficiente a organismelor de reglementare, lipsei

concurenței loiale, lipsei procedurilor de revizuire eficiente și lipsei stimulentelor pentru furnizarea de

servicii eficiente și de calitate.

Se afirmă că Regulamentul nr. 1370/2007 creează multe probleme de interpretare. Acestea se referă

în special la definirea operatorului intern, la norma privind izolarea acestuia, la normele aplicabile

procedurilor de atribuire (normele privind achizițiile publice sau Regulamentul nr. 1370/2007), la

11

compensarea insuficientă, la perioada de tranziție ce vizează contractele atribuite înainte de intrarea

în vigoare a Regulamentului nr. 1370/2007, la subcontractare și la conceptul de „drepturi exclusive”.

Operatorii de transport public precizează de asemenea care ar fi, în viziunea lor, recompensa

adecvată pentru furnizarea de servicii de transport public, ce percep aceștia ca fiind o povară și ce

stimulente ar recomanda pentru furnizarea de servicii eficiente.

Recompense adecvate, compensații și drepturi exclusive – toate acestea pot fi acordate; totuși, mulți

operatori de transport public subliniază de asemenea importanța încheierii unor contracte clare cu

autoritatea competentă. Operatorii de transport public consideră adesea că aceste contracte trebuie

să fie pe termen lung, să fie clare, corecte și aplicabile. Unii dintre operatori afirmă de asemenea că

urmărirea oportunităților de afaceri într-un mediu competitiv reprezintă o recompensă pentru ei, cum ar

fi veniturile generate din vânzarea de bilete sau din activități comerciale auxiliare.

Dificultățile menționate de operatorii de transport public se referă la OSP în general. Totuși, au fost

subliniate anumite dificultăți, cum ar fi întârzierile la plata compensațiilor sau posibilitatea limitată de a

reinvesti venitul.

În ceea ce privește cele mai bune stimulente pentru furnizarea de servicii eficiente și de calitate,

operatorii de transport public au menționat aceleași elemente ca și recompensele pentru îndeplinirea

OSP (CSP, drepturile exclusive și compensația). Totuși, aceștia au precizat de asemenea că

contractele pentru costuri nete (concesiunile) i-ar putea stimula să-și micșoreze costurile și să atragă

mai mulți pasageri. Operatorii au menționat, pe lângă aceasta, potențialul de stimulare al alocării

adecvate a riscurilor, al profiturilor, al deschiderii către inițiativele private, al creativității, inovării,

flexibilității, al posibilității reinvestirii surplusului de fonduri în transportul public, al măsurilor de sprijin

pentru transferul modal și al politicilor durabile în domeniul transportului.

Pentru evitarea subvențiilor încrucișate, transparența a fost indicată ca fiind instrumentul cel mai

important. S-a menționat de asemenea metoda alocării costurilor.

Înțelegerea aspectelor legate de concurență

Normele generale stipulate în tratat, inclusiv cu privire la concurență, se aplică și în domeniul

transportului. Prin urmare, autoritățile naționale de concurență au fost consultate de asemenea pentru

a investiga eventuale cazuri de concurență în sectorul transportului public. S-au raportat câteva cazuri

de carteluri (în general, alocarea pieței prin manipularea procedurilor de cerere de oferte). S-au

menționat de asemenea o serie de cazuri de abuz de poziție dominantă. În sfârșit, este probabil să se

producă noi fuziuni odată cu crearea unor mari întreprinderi internaționale.

12

Aceste aspecte legate de concurență influențează, în mod evident, îndeplinirea obiectivelor urmărite

de Regulamentul nr. 1370/2007, prin urmare, ar trebui să fie monitorizate în continuare.

Evaluare

Analiza practicilor contractuale și de reglementare actuale cu privire la Regulamentul nr. 1370/2007 a

pus în evidență o listă de aspecte pe care Comisia ar trebui să le clarifice într-o mai mare măsură:

definirea OSP, conceptul de „drepturi exclusive”, norma privind compensația (compensarea

insuficientă și în exces), subcontractarea, definirea operatorului intern, norma privind izolarea

operatorului intern, norma privind subvențiile încrucișate și dispozițiile tranzitorii.

Având în vedere varietatea modalităților de aplicare a Regulamentului nr. 1370/2007, prezentul raport

a trebuit să se bazeze pe opiniile părților interesate – sintetizate anterior și analizate în detaliu în cele

ce urmează – pe bibliografia juridică existentă și, uneori, pe presupuneri economice, pentru a stabili

cea mai bună practică.

Analiza a condus la concluzia că, în general, puține practici actuale aplică toate principiile din

Regulamentul nr. 1370/2007 (uneori chiar le depășesc). Totuși, Regulamentul nr. 1370/2007 este

aplicat în mod necorespunzător în multe dintre contractele actuale. Eșecurile de punere în aplicare

vizează în special elementele obligatorii și normele privind compensația. Aplicarea regulamentului nu

creează o imagine coerentă, nici măcar în cadrul aceluiași stat membru (având în vedere faptul că

autoritățile competente adoptă practici diferite). Este imposibil să se determine care state membre au

inclus și care state membre nu au inclus încă principiile prevăzute în regulament în contractele lor.

Deși procedura de atribuire este supusă dispozițiilor tranzitorii, CSP nu au fost întotdeauna atribuite în

conformitate cu normele aplicabile în momentul atribuirii (directivele privind achizițiile publice astfel

cum au fost transpuse în legislația națională sau normele generale din tratat privind transparența și

nediscriminarea). Prin urmare, nu a fost posibil să se desemneze un singur contract sau o anumită

lege ca fiind cea mai bună practică, ci, mai degrabă, sunt prezentate cele mai bune practici pentru

fiecare aspect important din Regulamentul nr. 1370/2007.

OSP Autoritățile competente se bucură de o libertate destul de mare în definirea

a ceea ce numesc OSP, cu condiția să nu facă greșeli evidente. În principiu,

autoritățile competente nu ar face o greșeală evidentă dacă ar defini OSP

ca fiind stabilirea unui sistem coerent de transport și asigurarea continuității

serviciilor de transport public. Un astfel de sistem coerent de transport ar

putea include rute profitabile.

Obiectivele de politică referitoare la OSP ar trebui stabilite de autoritate în

funcție de interesul public. Cele mai bune practici în acest sens implică

definirea în legislație a obiectivelor de politică pentru transportul public.

13

O definiție clară a OSP reprezintă un instrument de monitorizare pentru

acordarea drepturilor exclusive, oferirea de compensații și de posibile

subvenții încrucișate. Totuși, dacă operatorii ar beneficia de un anumit grad

de libertate în proiectarea serviciilor, abilitățile existente ar putea fi folosite

mai bine. Cele mai bune practici sunt identificate atunci când autoritatea

competentă acordă un anumit grad de libertate operatorului în proiectarea

serviciilor contractate. Acestea ar fi concepute cu precizie și supuse

aprobării autorității competente. Rezultatul acestui proces ar fi înscris în

CSP.

Recompense pentru

OSP

Recompensa este rezultatul furnizării de servii OSP. Recompensele se pot

prezenta sub diferite forme: compensația (financiară sau de altă natură) și

drepturile exclusive. Compensația este analizată mai jos. Definiția

drepturilor exclusive din Regulamentul nr. 1370/2007 se referă la anumite

servicii de transport public de călători pe o anumită rută sau rețea sau într-o

anumită zonă. Pentru menținerea interconectivității serviciilor și pentru a

respecta dispozițiile Directivei 2007/58, interpretarea definiției drepturilor

exclusive nu ar trebui să excludă complet alți operatori de la exploatarea

unei zone geografice. Prin urmare, cea mai bună practică ar consta în

acordarea de drepturi exclusive care să protejeze operatorul, dar care să

nu împiedice desfășurarea serviciilor care urmăresc alte scopuri decât

serviciile contractate pe rutele contractate.

CSP sau normele

generale

Acordarea de compensații și/sau de drepturi exclusive în schimbul

îndeplinirii OSP este reglementată de CSP. CSP au o interpretare largă

conform Regulamentului nr. 1370/2007 și pot acoperi inclusiv o decizie

individuală a autorității competente. Cu toate acestea, s-a arătat că un

contract încheiat între două părți sub forma cuvenită poate avea o

capacitate de stimulare pentru furnizarea de servicii mai eficiente și de mai

bună calitate decât în lipsa unui contract. Cele mai bune practici presupun

încheierea unui contract sub forma cuvenită între autoritatea competentă și

operator.

Prin derogare, se pot adopta norme generale de stabilire a tarifelor maxime.

Acestea ar trebui să se aplice tuturor operatorilor și ar putea avea avantajul

de a facilita legăturile. Astfel, cele mai bune practici se referă la normele

generale care urmăresc facilitatea utilizării transportului public.

Parametri pentru Parametri utilizați pentru compensație trebuie stabiliți în prealabil într-un

14

compensație mod obiectiv și transparent, pentru a evita compensarea excesivă. În ceea

ce privește normele generale și CSP atribuite în mod direct unui operator

de transport public, parametrii trebuie să respecte formula din anexă. Cele

mai bune practici au fost identificate în contractele care conțin efectiv o

formulă pe baza căreia se pot reconstitui elementele compensației.

Metoda de alocare a

costurilor

CSP trebuie să precizeze metoda de alocare a costurilor. Trebuie să se

enumere clar costurile eligibile pentru compensare, aceasta constituind cea

mai bună practică. Pentru a evita subvențiile încrucișate ilegale, CSP

trebuie să menționeze de asemenea metoda de alocare a costurilor între

OSP și serviciile comerciale, în cazul în care acestea din urmă există. Dacă

CSP a fost acordat direct, modalitatea de alocare a costurilor trebuie să

reflecte dispozițiile din anexă, conform cărora sumele trebuie alocate astfel

încât să se atribuie „cel puțin” costurile variabile, o parte din costurile fixe și

active.

Metoda de alocare a

veniturilor

Regulamentul nr. 1370/2007 pare să prevadă ca CSP să specifice cine

suportă riscurile, cel puțin implicit, prin cerința de a preciza metoda de

alocare a veniturilor. Acest lucru este necesar pentru a monitoriza

compensațiile. Cele mai bune practici sunt reprezentate de precizarea clară

a modului în care sunt alocate veniturile între părți și impactul pe care

alocarea îl va avea asupra compensării.

Subcontractarea Regulamentul nr. 1370/2007 permite operatorilor de transport public să

subcontracteze o parte din serviciile furnizate în cadrul CSP. Această

dispoziție poate fi interpretată ca obligația operatorului de transport public

căruia i s-a atribuit contractul de a efectua cea mai mare parte a serviciilor

care fac obiectul CSP. Aceasta ar însemna că, în cazul în care CSP se

referă exclusiv la furnizarea de servicii de transport public, operatorul

trebuie să efectueze cea mai mare parte a serviciilor. În cazul în care CSP

vizează de asemenea servicii de proiectare și construcție, furnizarea

serviciilor de transport public poate fi subcontractată integral, cu condiția ca

operatorul care a primit contractul să lucreze efectiv la proiectare și

construcție. Pentru CSP care au ca obiect exclusiv furnizarea de transport

public, cele mai bune practici sunt cele în care poate fi subcontractată

numai o parte prestabilită a serviciilor (mai puțin de 50%).

Atribuirea Normele de reglementare a atribuirii CSP depind de natura contractului

atribuit. În cazul în care contractul poate fi considerat contract de servicii, în

conformitate cu directivele privind achizițiile publice, procedura de atribuire

15

este de asemenea stabilită pe baza directivelor respective (de exemplu

deschisă, limitată sau prin negociere). În toate celelalte cazuri (de exemplu

concesiuni, licențe, autorizații etc.), se aplică dispozițiile regulamentului.

Totuși, se pare că procedura concurențială de atribuire care trebuie urmată,

în conformitate cu Regulamentul nr. 1370/2007 seamănă în fapt cu cea

stabilită de directivele privind achizițiile publice. Această constatare nu

împiedică autoritatea competentă să aleagă procedura relevantă (de

exemplu atribuirea directă sau procedura concurențială de atribuire, posibil

cu negocieri).

În principiu, CSP trebuie să fie atribuit în urma unei proceduri concurențiale

de atribuire. Se recunoaște adesea că aceasta poate conduce la servicii

mai atractive la prețuri mai mici. Prin urmare, cele mai bune practici vizează

CSP acordate în urma unei proceduri concurențiale de atribuire, chiar dacă

rezultatele nu se bazează pe oferta cu cel mai bun preț sau cea mai

avantajoasă din punct de vedere economic, ci pe negocierea cu ofertanții.

Excepțiile de la procedura competitivă de atribuire, în special pentru

transportul feroviar greu, trebuie interpretate strict. În plus, aceste excepții

pot fi utilizate de către autoritățile competente numai dacă acest lucru nu

este interzis de legislația națională. În sfârșit, pentru a respecta dispozițiile

Regulamentului nr. 1370/2007, care amintește principiile generale ale

transparenței și nediscriminării, atribuirea directă trebuie să fie făcută

publică. Aceste sunt elementele care alcătuiesc cea mai bună practică

pentru atribuirea directă.

Operatorii interni Conform Regulamentului nr. 1370/2007, operatorii interni sunt entități cu

personalitate juridică distinctă asupra cărora autoritatea competentă

exercită un control asemănător cu cel exercitat asupra propriilor sale

departamente. Nu există cerința ca autoritatea competentă să dețină

operatorul în procent de 100% astfel încât să permită crearea de

parteneriate public-private.

Operatorii interni trebuie să-și desfășoare activitatea de transport public de

călători pe teritoriul autorității competente locale și nu trebuie să ia parte la

procedurile concurențiale de atribuire din afara teritoriului respectiv

(„specificitate geografică”).

Astfel, cele mai bune practici vizează entitățile asupra cărora autoritatea

exercită un control asemănător cu cel exercitat asupra departamentelor

16

sale, deși se permite capital privat, și care nu participă la proceduri

concurențiale de atribuire în afara teritoriului autorității competente, cu

excepția cazului în care este vorba de servicii care nu au legătură cu

furnizarea de transport public.

Perioada de tranziție Regulamentul nr. 1370/2007 a intrat în vigoare la 3 decembrie 2009, iar

dispozițiile sale se aplică direct contractelor de servicii publice actuale, cu

excepția dispozițiilor privind durata contractelor de servicii publice atribuite

înainte de intrarea în vigoare a regulamentului.

Perioada de tranziție de 10 ani de la intrarea în vigoare a regulamentului

(care se va încheia la 3 decembrie 2019) vizează numai procedura de

atribuire, nu și celelalte dispoziții ale Regulamentului nr. 1370/2007. Prin

urmare, cele mai bune practici au fost identificate acolo unde autoritățile

competente au modificat contractele aflate în desfășurare în sensul

respectării dispozițiilor Regulamentului nr. 1370/2007.

Compensația Compensarea în exces este interzisă, indiferent dacă vizează CSP atribuite

în mod direct sau CSP acordate în urma unei proceduri concurențiale de

atribuire. Efectul financiar net al îndeplinirii OSP, care poate fi compensat,

trebuie evaluat, în cazul atribuirii directe, pe baza costurilor operatorului, ca

și cum nu ar exista OSP. Prin urmare, cele mai bune practici sunt

reprezentate de CSP în care se face o comparație cu prețul de pe piață

pentru a evalua prețul operatorului. În ceea ce privește CSP atribuite în

urma unei proceduri concurențiale de atribuire, efectul financiar pare să fie

reprezentat de diferența dintre prețul ofertei (prețul de pe piață) și variațiile

efective.

Stimulentele pentru eficiență și calitatea serviciilor ar putea fi acordate

printr-un profit rezonabil.

Din practicile decizionale ale Comisiei se poate deduce că Regulamentul nr.

1370/2007 ar trebui interpretat în sensul necesității unui mecanism ex post

de restituire, în cazul în care compensația estimată depășește costurile

reale suportate.

În cazul în care operatorul de transport public nu a avut nicio influență în

definirea OSP (deoarece CSP i-a fost atribuit în mod direct sau deoarece

acesta face obiectul normelor generale), operatorul nu ar trebui să

primească o compensație insuficientă. Acesta ar trebui să primească o

17

recompensă adecvată (fie o compensație, acolo unde costurile suportate nu

pot fi recuperate, fie un drept exclusiv). Cele mai bune practici identificate

constau în obligarea prin lege a autorităților competente să acorde o

remunerație corectă pentru obligațiile de serviciu public pe care le solicită.

Transferul subvențiilor de la serviciile efectuate în cadrul OSP către

serviciile comerciale este interzis. Cele mai bune practici sunt cele în care

separarea conturilor este obligatorie și care prevăd o metodă specifică de

alocare a costurilor.

Mecanismul de

revizuire

Atribuirea unui contract (fie direct, fie în urma unei proceduri concurențiale

de atribuire) trebuie să poate fi supusă unui mecanism de revizuire aflat la

dispoziția părților interesate. Acest mecanism trebuie să fie rapid și la fel de

eficient ca și căile de atac privind achizițiile publice. Astfel, cele mai bune

practici au fost identificate în statele membre în care se aplică aceste căi de

atac (sau alte căi de atac asemănătoare), chiar și pentru concesiuni care, în

principiu, nu intră sub incidența directivelor privind achizițiile publice.

Legislația în sectorul

feroviar

Criteriile folosite pentru a determina dacă echilibrul economic al CSP ar fi

compromis trebuie stabilite înainte de evaluarea acestui echilibru. Cele mai

bune practici au fost identificate în statele membre în care organismul de

reglementare sau legislația a stabilit astfel de criterii.

Drepturile pasagerilor pot acționa ca stimulente pentru furnizarea de servicii

de calitate fără să fie necesară intervenția publică. Astfel, cele mai bune

practici au fost identificate în statele membre care nu au exceptat

transportul public de la aplicarea Regulamentului nr. 1371/2007 și în care

drepturile pasagerilor se aplică de asemenea pentru alte mijloace de

transport.

Recomandări

Prezentul studiu propune recomandări pentru Comisie și statele membre.

Pentru a soluționa problemele de interpretare ridicate de Regulamentul nr. 1370/2007 și incertitudinile

referitoare la aplicarea normelor privind compensațiile de către Comisie, recomandăm Comisiei să

adopte măsura emiterii de instrumente juridice neobligatorii („soft law”), sub forma orientărilor.

18

Orientările trebuie să prezinte interpretarea Comisiei cu privire la conceptele și normele din

Regulamentul nr. 1370/2007 și poziția acesteia cu privire la aplicarea normelor referitoare la ajutorul

de stat. În special, orientările trebuie:

Definirea OSP Să clarifice măsura în care autoritățile competente trebuie să

definească serviciile desfășurate în cadrul OSP.

Să reamintească gradul mare de libertate de care beneficiază

autorităților competente și limitările posibile.

„Cererea de eficiență” Să adopte o interpretare prin care operatorul este încurajat să devină

mai eficient și nu o interpretare în care autoritatea competentă poate

apela la un singur operator, considerat eficient în funcție de un anumit

criteriu de referință.

„Drepturile exclusive” și

corelarea cu Directiva

2007/58

Să favorizeze o definire precisă a serviciului care poate beneficia de

drepturi exclusive.

Subcontractarea Să facă o distincție între cazurile în care operatorul de transport public

furnizează exclusiv servicii de transport de pasageri și cazurile în care

acesta desfășoară și alte activități. În prima situație, operatorul de

transport public trebuie să efectueze el însuși cel puțin o parte

majoritară din serviciul contractat. În a doua situație, domeniul de

aplicare a CSP trebuie să cuprindă cel puțin proiectarea serviciilor, iar

executarea serviciilor de transport poate fi subcontractată.

Normele aplicabile procedurii

de atribuire

Să reamintească principiul potrivit căruia atribuirea contractelor de

servicii în sensul directivelor privind achizițiile publice este

reglementată de directivele respective, iar atribuirea altor CSP este

reglementată de Regulamentul nr. 1370/2007.

Operatorul intern Să precizeze într-un mod mai explicit măsura în care autoritatea

competentă trebuie să-și exercite controlul asupra operatorului intern.

Să confirme principiul specificității geografice și domeniul de aplicare

limitat la serviciile de transport public de călători.

Monitorizarea compensațiilor Să confirme analiza în două etape.

19

Să confirme verificarea ex post pentru identificarea compensării

excesive și necesitatea stabilirii unui mecanism de regularizare (bazat

pe costurile efective suportate) pe o anumită perioadă de timp care

trebuie stabilită, ținând seama de stimulentele necesare.

Să interpreteze noțiunea „profit rezonabil” prin trimiterea la practicile

decizionale ale Comisiei, astfel încât să se poată lua în calcul

stimulentele pentru furnizarea de servicii eficiente și de calitate.

Alocarea costurilor Să clarifice posibilele metode disponibile.

Compensația Să monitorizeze compensațiile printr-o analiză în două etape

constând în stabilirea existenței ajutorului de stat și, în cazul în care

acesta există, emiterea unei hotărâri cu privire la compatibilitatea cu

piața internă.

Subvențiile încrucișate Să descrie situațiile în care subvențiile încrucișate sunt interzise /

permise.

Compensarea insuficientă Să reamintească principiul libertății contractuale aplicabil CSP

acordate în urma unei proceduri concurențiale de atribuire.

Să confirme necesitatea recompensării corespunzătoare a îndeplinirii

OSP în toate situațiile.

Perioada de tranziție Să clarifice poziția Comisiei.

Prezentul studiu recomandă de asemenea statelor membre și/sau autorităților competente:

Să sporească siguranța și

stabilitatea juridică

Eventual prin aplicarea normelor privind achizițiile publice la

procedurile de atribuire a concesiunilor de transport public și la alte

CSP care nu intră sub incidența directivelor privind achizițiile publice

sau a viitoarei inițiative legislative preconizate privind concesiunile de

servicii.

Să asigure furnizarea

serviciilor de transport public

Eventual prin favorizarea unei intervenții ex ante, în timpul procesului

de contractare, pe baza normelor privind achizițiilor publice (de

exemplu oferte anormal de mici), pentru a evita apariția problemelor

pe durata desfășurării contractului.

Eventual, de asemenea, prin acordarea de compensații eficiente sau

20

a unor recompense de altă natură pentru îndeplinirea OSP.

Prin definirea criteriilor pe baza cărora se stabilește dacă echilibrul

economic al CSP poate fi considerat compromis, ceea ce ar justifica

ulterior limitarea drepturilor de acces (concurență pe parcurs).

Să acorde stimulente

adecvate pentru furnizarea

de servicii eficiente și de

calitate

Prin definirea corespunzătoare a OSP.

Prin analizarea derogărilor de la Regulamentul nr. 1370/2007 privind

drepturile și obligațiile pasagerilor din transportul feroviar în contextul

mai larg al politicii privind transportul.

Prin alocarea corespunzătoare a riscului.

Prin încheierea de CSP corecte și transparente.

Să evite compensarea

excesivă și subvențiile

încrucișate ilegale

Prin impunerea separării conturilor.

Prin stabilirea metodei de alocare a costurilor.

Să asigure concurența Eventual prin definirea de priorități pentru autoritățile naționale de

concurență.

21

Lista principalelor abrevieri

Statele membre UE

AT Austria

BE Belgia

BG Bulgaria

CY Cipru

CZ Republica Cehă

DE Germania

DK Danemarca

EE Estonia

EL Grecia

ES Spania

FI Finlanda

FR Franța

HU Ungaria

IE Irlanda

IT Italia

LT Lituania

LU Luxemburg

LV Letonia

MT Malta

NL Țările de Jos

PL Polonia

PT Portugalia

RO România

SE Suedia

SI Slovenia

SK Slovacia

UK Regatul Unit

Alte abrevieri utilizate

CER Community of European Railway and Infrastructure Companies (Comunitatea

căilor ferate și a societăților de infrastructură europene)

EMTA European Metropolitan Transport Authorities (Autoritățile europene pentru

transportul urban)

EPF European Passengers’ Federation (Federația europeană a pasagerilor)

22

EPTO Association of the European Passenger Transport Operators (Asociația

operatorilor europeni de transport de pasageri)

UE Uniunea Europeană

MI Manager de infrastructură

IRU International Road Transport Union (Uniunea internațională a transportului

rutier)

SM Stat membru

IN Instanțe naționale

ANC Autoritatea națională de concurență

AO Autoritățile însărcinate cu organizarea

CSP Contracte de servicii publice

OSP Obligații de serviciu public

TP Transport public

OR Organism de reglementare

IF Întreprindere feroviară

UIC International Union of Railways (Uniunea internațională a căilor ferate)

UITP International Association of Public Transport (Asociația internațională a

transportului public)

UTP Union des Transports publics et ferroviaires (Uniunea transportului public și

feroviar)