strategia2020

8/2/2019 Strategia2020

1/11

Policy Brief nr. 5

Decembrie 2010

Strategia 2020 n Romniachiar o implementm sau nc undocument de sertar?

utor: Drago Dinu


2/11

2

CUPRINS

INTRODUCERE ............................................................................................................................ 3

CADRUL NORMATIV PENTRU PLANIFICAREPE HRTIE NU STM RU ................................... 4

REALITATEA DIN TERENDIFERENE MAJORE .......................................................................... 5

BIROCRAIE VERSUS POLITICIENI. LIMITELE ACTUALEI ABORDRI ............................................ 8

EUROPA 2020NC O STRATEGIE NEIMPLEMENTAT? .......................................................... 9

RECOMANDRI ........................................................................................................................ 10


3/11

3

Introducere

Romnia, ca membru al UE, i-a asumat intele generale ale Strategiei 2020, precum i inte

naionale de dezvoltare subsumate documentului european. Avem deci o nou strategie, un nou

document pe care s ne bazm politicile publice. l vom aplica? Cum i cu cine? Acestpolicy briefal

CRPE analizeaz capacitatea Romniei de a programa agenda de politici i contextul intern peste

care vine Strategia 2020. ncercm s rspundem la ntrebarea: Strategia 2020 avem anse s o

implementm sau am mai bifat o strategie de sertar?

Guvernul Romniei are n acest moment o multitudine de documente de politici publice care

stabilesc o serie de obiective pe termen scurt si mediu. Fiecare sector are strategii sau programe

unele mai complexe dect altele ns nu ntotdeauna coordonate i coerente i, de cele mai multe

ori, neimplementate. Analiznd rezultatele procesului de planificare de la nivel guvernamental

prin prisma implementrii documentelor bugetare sau planurilor strategice ministeriale

concluzia la care ajungem este c n realitate, dei avem nu unul, ci mai multe sisteme de

planificare la nivel guvernamental, rezultatele sunt dezamgitoare, iar transpunerea n practic a

angajamentelor respective este deficitar.

Procesul de stabilire a prioritilor, de corelare a ceea ce asumm ca prioriti cu alocarea

resurselor este deficitar, iar elaborarea bugetului se realizeaz n manier tradiional, bazndu-ne

pe alocrile din anul anterior, fr a avea discuii de politici sau dezbateri privind importana

interveniilor planificate i pentru care se solicit resurse. Un raport al Bncii Mondiale privind

sistemul de management a cheltuielilor publice din Romnia (2009) recomand introducereaaspectelor de analiz de politici i prioritizare n procesul de elaborare a bugetului, astfel nct

alocrile financiare s poat fi corelate cu rezultatele estimate a fi obinute sau performana din

domeniul respectiv.

n contextul crizei economice, deciziile cu btaie pe termen scurt

devin regula sistemului, deoarece este nevoie de un rspuns rapid

din partea guvernelor la situaii mereu n schimbare. Dei

constrngerile sunt clare, considerm c tocmai acum, n aceast

perioad n care trebuie s iniiem politici cu efecte imediate (vezimsurile legate de disponibilizri din sistemul bugetar, reduceri

salariale etc) impactul pe termen mediu trebuie luat n

considerare, astfel nct interveniile implementate s nu conduc

la efecte duntoare ireversibile.

nc privim UE ca problem de politic extern

Planificarea politicilor naionale n Romnia tinde nc s fie autist fa de contextul european n

care ne micm. Cu alte cuvinte, ne programm politicile interne fr a integra mecanismul de

Planificarea asta pe

termen mediu, alocnd

resurse pentru diferite

msuri este bun, ns nu

n situaia de criz deacum expert

guvernamental.


4/11

4

coordonare a politicilor cu relevan european. Astfel, la nivel guvernamental, se continu

abordarea anterioar lui 2007, specific unui stat angajat n procesul de aderare la Uniunea

European, cnd aspectele legate de UE sunt tratate difereniat, urmnd proceduri i reguli

specifice, paralele sistemului de analiz i coordonare a politicilor naionale. n realitate, la acest

moment diferenele dintre Agenda naional i Agenda european sunt insesizabile iar

angajamentele pe care le asumm ca stat n relaie cu Uniunea European (din care suntem parte)trebuie ncorporate n politicile naionale pentru a le asigura implementarea.

Cadrul normativ pentru planificarepe hrtie nu stm ru

Avnd n vedere tiparul legalist al administraiei romneti unde de cele mai multe ori elaborarea

politicilor este sinonim cu producerea de legislaie, iar pentru ca ceva s se ntmple trebuie mai

nti a fi consemnat ntr-un act normativ, prezentm pe scurt care e situaia privind procedurile i

regulile formale, aprobate, pentru planificarea politicilor publice.

Romnia i-a aprobat o serie de acte normative care reglementeaz direct sau indirect luareadeciziei i procesul de planificare, stabilesc proceduri i roluri instituionale. Astfel, avem:

strategie pentru formularea i planificarea politicilor strategie pentru o reglementare mai bun (Better Regulation Strategy) lege pentru elaborarea actelor normative hotrri de guvern pentru procedurile de luare a deciziei la nivelul guvernului, pentru

coordonarea afacerilor europene, metodologii pentru elaborarea bugetului i hotrri de

guvern pentru planificarea strategic instituional.

Evalurile anterioare1 ale acestor prevederi i ale procedurilor aferente concluzioneaz c

Romnia are un cadru normativ solid pentru elaborarea politicilor publice i sistemul de luare a

deciziei. Astfel, avem stabilite clar proceduri pentru iniierea unui proiect de act normativ sau

document de politici, modalitile de consultare intern i extern, avizare i mecanisme de

soluionare a disputelor, modalitate de aprobare etc. Avem chiar precizate tipurile i structura

tuturor documentelor de politici publice elaborate de guvern precum i o serie de metodologii

1 Evaluare n cadrul Programului PHARE Dezvoltarea capacitii de formulare a politicilor publice implementat n

2009 sau recentele evaluri funcionale ale Bncii Mondiale realizate n 2010.

Exemplu

Strategia Europa 2020 stabilete inte care au relevan strict naional

(educaie, munc, energie) i care nu pot fi atinse fr promovarea de

politici specifice pentru domeniile respective - document european sau

politic naional?


5/11

5

care s sprijine procesul de planificare strategic, conexiunea politici publice buget sau

elaborarea concret a politicilor publice sectoriale.

Desigur, mai pot fi fcute unele mbuntiri, anumite aspecte pot fi clarificate, altele flexibilizate,

ns, per ansamblu, dintr-o abordare legalist, Romnia are toate prevederile legale care s

permit funcionarea coerent a unui sistem de planificare a politicilor.

Realitatea din terendiferene majore

Dac, aa cum am vzut, pe hrtie lucrurile nu stau ru, n practic situaia este alta iar evalurile

internaionale atrag atenia asupra problemelor din zona de guvernan cu care ne confruntm.

Analiza de politici publice nu reprezint la acest moment o practic pentru administraia

romneasc. Aspectele legate de planificarea resurselor pentru atingerea unor rezultate

msurabile de urmrire a performanei nu sunt internalizate la nivelul practicilor administrative.

Dinamica documentelor de politici publice elaborate i consultate n sistemul guvernamental anregistrat o scdere dramatic. Dac n 2007, conform planului Strategic al Secretariatului General

al Guvernului, erau zeci de astfel de documente transmise la SGG pentru analiz i avizare, n

ultimii doi ani s-au primit patru propuneri de politici publice care au urmat procedurile

guvernamentale de elaborare. Acest fapt denot o scdere a interesului pentru instrumentele de

politici publice n rndul ministerelor de resort i probleme sistemice legate de relevana acestor

iniiative de reform a sistemului de luare a deciziei. Trebuie reamintit c ntreg sistemul de

elaborare a documentelor speciale de analiz a politicilor (adic acele fie n care fiecare minister

explic de ce e nevoie de o msur, ct va costa i ce impact trebuie s produc) a fost creat cu

asisten european i inea de contextul aderrii la UE, ca parte a reformei administraiei promis

Exemplu - Indexul Competitivitii 2010 2011 (Sursa: World Economic Forum)

Cel mai slab indicator al Romniei: Transparena elaborrii politicilor

guvernamentaleloc 137 din 139

Ali indicatori:

Favoritism n deciziile oficialilorloc 123

Risipa n cheltuielile publiceloc 110

Administraia romneasc are trei mari probleme:

implementarea, implementarea, implementarea

Jonathan Schelee, eful Delegaiei Comisiei Europene

n Romania, 2005.


6/11

6

ctre Bruxelles. Dup ce am aderat, interesul a sczut, att pentru supravegherea procesului (din

partea SGG) ct i pentru elaborarea documentelor de politici potrivit standardelor de mai sus (din

partea ministerelor de linie).

Vom analiza succint problemele legate de sistemul de planificare pe dou coordonate la nivel

guvernamental (intersectorial) i la nivel instituional urmrind integrarea mecanismelor deplanificare, rolul birocraiei iapetena decidenilor politici pentru o planificare riguroas.

La nivel guvernamentalse remarc lipsa att de jurect i de facto a unei etape de stabilire a

prioritilor la nivel guvernamental i asumare politic explicit a acestora care apoi s ghideze

ministerele de resort n elaborarea politicilor sectoriale i a cadrului bugetar pe termen mediu.

Sistemul de planificare strategic introdus la nivelul administraiei publice centrale care prevede

elaborarea de planuri strategice ministeriale precum i programe bugetare pentru finanarea

politicilor publice angajate are o abordare exclusiv de jos n sus fr o dimensiune la nivelulntregului guvern i fr o asumare politic central a planurilor. Astfel, Consiliul de Planificare

Strategic constituit prin HG 750/2005 prezidat de Primul Ministru i Ministrul Finanelor care

urma a servi ca for politic pentru stabilirea prioritilor i coordonarea acestora - nu a funcionat,

neavnd nici o ntlnire pn n prezent.

Din cauza unei neasumri centrale a prioritilor Guvernului i lipsei acestei prime etape dintr -un

proces de planificare strategic, ceea ce guvernul numete Prioriti sunt nearticulate

corespunztor i necorelate cu procesul de alocare a resurselor. Astfel, aspecte importante,

tradiional considerate ca prioriti, precum infrastructura, atragerea fondurilor europene pentru

dezvoltarermn prioritare la nivel declarativ fr ns a se promova i finana un set coerent de

msuri care s contribuie la atingerea obiectivelor respective.

n acelai timp, lipsa unui proces de planificare strategic desfurat la nivel central mpiedic o

dezbatere real de politici cu evidenierea de trade-offs privind politicile i programele cu

importan mai mare unde trebuie s continum s investim (sau unde trebuie s alocm resurse

suplimentare) i acele programe care n contextul actual nu sunt prioritare i unde alocrile

financiare sunt diminuate sau chiar se renun la implementarea programului respectiv.

O alt caracteristic a sistemului romnesc este gestionarea difereniat i neintegrat a

i)procesului de planificare a politicilor naionale,

ii)politicilor cu relevan europen, precum i

iii)procesului de planificare bugetar.


7/11

7

Aceste sisteme funcioneaz separat, dup reguli i proceduri distincte, cu angajarea diferitelor

instituii cu rol de coordonare2 i utilizarea de resurse diferite la nivel instituional. Rezultatul e

reprezentat n realitate de trei sisteme independente care ar trebui s produc aceleai efecte.

Figura 1 Sisteme de planificare necorelate la nivel guvernamental

Slaba corelare dintre aspectele cu relevan european i politicile considerate naionale conduc i

la diferene de organizare i funcionare a sistemelor de planificare i bugetare. Astfel, planificarea

pentru programele cu finanare extern (fonduri europene) este considerat mai bun dect

planificarea i finanarea programelor naionale, ns schimbul de bune practici nu se realizeaz. n

acelai timp neplanificarea integrat are consecine directe asupra coerenei finanrii i

implementrii programelor/politicilor (a se vedea deficienele de implementare a programelor din

domeniul transporturilor pentru c nu s-a abordat integrat i identificat sursa de cofinanare).

Sistemul actual de luare a deciziei la nivelul administraiei publice este caracterizat de o apeten

pentru deciziile ad-hoc i de o cerere extrem de limitat a decidenilor politici pentru analize i

studii care s fundamenteze deciziile respective.

La nivel ministerial / instituional att planificarea ct i coordonarea implementrii diferitelor

politici trebuie mbuntite. Abordarea predominant la nivelul administraiei este ceea axat pe

2 Secretariatul General al Guvernului pentru politicile naionale, Departamentul de Afaceri Europene i Ministerul

Afacerilor Externe pentru coordonarea afacerilor europene i Ministerul Finanelor pentru planificarea bugetar.

n realitate angajamentele

incluse n documentele

naionale de planificare nu

difer de angajamenteleluate n raport cu UE.

Planificarea politicilor i

bugetarea sunt

complementare.


8/11

8

inputi control procedural asupra cheltuirii resurselor i mai puin un management orientat spre

atingerea rezultatelor asumate sau performana politicilor implementate.

Tratarea difereniat apoliticilor naionalei afacerilor europene este evident n ministere, unde

regsim n paralel:

a) Uniti de Politici Publice - mandatate cu coordonarea politicilor la nivel sectorial / ministerial ib) direcii de afaceri europene care gestioneaz aspectele cu relevan european pentru

sectoarele respective.

De obicei, comunicarea i coordonarea ntre aceste departamente este limitat, afectnd coerena

msurilor pe care ministerul le promoveaz (angajamente europene care sunt apoi periclitate de

diferite politici aprobate n sistemul naional).

Birocraie versus politicieni. Limitele actualei abordri

Pentru sistemul romnesc, reforma politicilor publice a fost mai degrab o reform a birocraiei.

Funcionarii publici au fost cei care au instituit reguli i proceduri i care, ntr -o manier abil, au

folosit oportunitile ivite din discuiile i angajamentele cu parteneri externi (Comisie European,

Banca Mondial etc) pentru promovarea acestor iniiative a se vedea condiionalitile din

mprumutul PPIBL3 cu Banca Mondial sau cele incluse n Planul de Msuri Prioritare pentru

Integrare European.

Formalizarea acestor reguli i proceduri de luare a deciziilor i deplanificare nu a substituit ns implicarea i inputul politic necesar unei

adevrate schimbri de abordare. Slaba cerere de la nivel politic pentru o

abordare de analiz de politici a condus la expunerea clar a limitelor

birocraiei procesele rmn pur formale, procedurale, fr a avea

relevana necesar. Fr implicarea politicului, a decidenilor, nimic nu se

schimb i vom puncta doar la impresia artistic.

Mecanismele informale de luare a deciziei exist i este pueril s credem c

o nou reglementare ar conduce la eliminarea acestora. Contextul local,tradiia i cultura administrativ trebuie luate n calcul atunci cnd

planificm reforme ale sistemului. Trebuie ns vzut cum aceste

mecanisme informale pot beneficia de aportul procedurilor formale i cum decidenii politici pot fi

determinai s solicite analiza de politici publice.

3

Acordul de mprumut pentru proiectul de dezvoltare instituional a sectorului privat i public.

Fceam politicipublice doar pentru

respectarea

procedurilor nu

analizam n detaliu

opiuni, impact etc.

era doar un pur efort

de conformare

funcionar public de

la nivel ministerial.


9/11

9

Europa 2020nc o strategie neimplementat?

Statutul actual al Romniei, de stat membru al Uniunii Europene, impune o abordare integrat a

planificrii politicilor. Pe de o parte politicile cu relevan european ne afecteaz n mod direct iar

pe de alt parte numai cunoscnd contextul intern i politicile promovate sau planificate de

guvern putem formula poziii de ar coerente. Trebuie remarcat de asemenea c i iniiativele de

la nivel comunitar (exempluguvernana economic) subliniaz o mai bun planificare a politicilor

n manier integrat.

Strategia Europa 2020 stabilete o serie de inte ambiioase pentru Romnia n domenii

considerate prioritare la nivel european. Trebuie remarcat faptul c, din punct de vedere al

mecanismului de elaborare a intelor naionale, sistemul folosit a fost exclusiv cel pentru

coordonarea afacerilor europene. Astfel sistemul naional de coordonare a politicilor i

mecanismele aferente nu au fost utilizate, dei este evident c pentru atingerea intelor respective

trebuie o aciune concertat, politici sectoriale planificate cu atenie i resurse alocate p entru

obiectivele respective, deci atributele unui sistem clasic de coordonare a politicilor publice.

Figura 3 - inte asumate de Romnia prin Strategia Europa 2020 comparativ cu intele UE

Indicator UE Romnia

2008 2020 2008 2020

Rata ocuprii forei de munc 70% 75% 64,4% 70%

Cheltuielile pentru cercetare i dezvoltare 1,90% 3% 0,58% 2%

Reducerea emisiei gazelor cu efect de ser 20% 20%Reducerea consumului de energie 20% 19%

Rata energiei din surse regenerabile 20% 24%

Abandon colar 14,9% 10% 15,9% 11,3%

Studii superioare 31,1% 40% 15,9% 26,7%

Rata srciei 16% 12,5% 18,2% 16%

Iniiativele de la nivel comunitar susin abordarea integrat, iar guvernele statelor membre

urmeaz a trimite pe lng proiectul de buget i programul naional de reform (documentul

pentru implementarea Europa 2020) pentru analiza privind sustenabilitatea obiectivelor asumate.

n concluzie, n momentul de fa:

- Nu avem la nivel guvernamental un document de politici publice pe termen mediu sprelung care s asigure planificarea intersectorial i un proces de prioritizare;

- Avem un document european Strategia 2020 - monitorizat att intern ct i prinmecanisme comunitare


10/11

10

- Pentru a implementa realmente aceste document european, e nevoie de coordonarenaional.

Considerm necesar ca Strategia 2020 s joace rolul de document central de planificare la nivel

guvernamental, eventual completat cu obiective naionale relevante pentru fiecare ciclu

guvernamental n parte.

Recomandri

1. Promovarea unui sistem integrat de planificare care s reuneasc politicile naionale cupoliticile europenen condiiile unei coordonri unitare.

2. Strategia Europa 2020 ca document central de planificare a politicilor publice se vacompleta cu obiective clare pentru domeniile considerate prioritare din perspectiv

naional.

3. Msurile specifice de reform i promovare a abordrii de politici publice trebuie s fiefocalizate asupra decidenilor politici.


11/11

11

Despre autor

Drago DINU este un profesionist cu experien solid n management public si planificare

strategic. A lucrat n unitatea de coordonare a politicilor publice a Guvernului Romniei. n

prezent ofer consultan n domeniu la nivel regional (Romnia, Moldova, Kosovo). n cadrul

CRPE, coordoneaz programele privind administraia public.

Acest raport apare n cadrul proiectului Romnia activ n dezbaterile europene II derulat de

Centrul Romn de Politici Europene (CRPE) i finanat de Fundaia Soros Romnia n cadrul

Iniiativei de Politic Extern.

Coninutul acestui raport nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Fundaiei Soros.

Opiniile exprimate nu implic automat poziia tuturor experilor afiliai CRPE sau a altor instituii iorganizaii partenere CRPE.

Credit foto copert: Vermin Inc via Flickr

CRPE decembrie 2010

Centrul Romn de Politici Europene

Str. Gheorghe Pop de Bseti nr. 43-45

ap. 5, Bucureti - [email protected]

Telefon +4 0371.083.577

Fax. +4 0372.875.089

Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitaiwww.crpe.ro.
mailto:[email protected]:[email protected]://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/mailto:[email protected]

strategia2020

Documents