Raporturile Secretarului unităţii administrativ teritoriale

cu Prefectul

Horge Vasile - secretar Comuna Draganesti, Judetul Bihor

Prefectul este reprezentantul Guvernului in teritoriu, fiind garantul respectării legii şi al ordinii publice la nivel local şi cel care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Existenţa unui reprezentant al Guvernului în teritoriu este explicată prin faptul că autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, dar nu numai, nu poate fi concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică obiectivă, iar altele fiind determinate de considerente politice. Mai mult chiar, autonomia locală nu poate fi realizată decât într-un stat de drept, trebuind să existe o legătură organică între autonomie locală şi lege, între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege.Astfel se explică de ce în toate statele democratice, la nivel unităţilor administrativ teritoriale cu un grad mare de extensie se regăseşte un reprezentant al statului, mai exact al executivului, care are rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale. În virtutea principiilor descentralizării şi deconcentrării administraţiei publice locale, prin intermediul prefectului s-a realizat transferul unor atribuţii ale autorităţii centrale şi a dreptului de tutelă administrativă de la Guvern la reprezentantul în teritoriu al acetsuia, prefectul.

Scurt istoric al funcţiei de secretar almunicipiului, oraşului sau comunei

Funcţia de secretar reprezintă o instituţie tradiţională de o importanţă aparte atât în administraţia publică românească, precum şi în cea a altor ţări, atât din Uniunea Europeană cât şi din întreaga lume. Este o denumire apărută încă din secolul IV î.Hr., printre primii care au fost numiţi

“secretar” a fost profesorul şi învăţatul Aristotel care era considerat ca un “secretar al naturii”, datorită variatelor sale cunoştinţe enciclopedice din domeniu istoriei, retoricii, metafizicii, geografiei, ştiinţelor naturii ş.a. Ca funcţie administrativă apare tot în acea perioadă în Atena anilor 430 – 460 î.Hr. pe parcursul organizării instituţiilor democratice din această cetate. Este cunoscut faptul că Atena a fost prima cetate organizată pe pricipii democratice, cu o constituţie bine fundamentată care permitea accesul oricărui cetăţean la funţii importante din cetatea-stat, se asigura o rotire a celor care conduceau treburile obştei, dar erau impuse şi anumite condiţii de vârstă, cetăţenie, etc.

1

Principalele instituţii democratice ateniene erau :- adunarea poporului - consiliul celor cinci sute ( numit şi boule ) – organism considerat prima magistratură, care avea rolul de a pregătii decretele adunării, hotărârile acesteia,etc.,dar şi aceea de a aplica deciziile acesteia, avea o funcţionalitate cu caracter permanent, asigurat printr-un comitet de conducere format din câte un reprezentant numit arhont. Aceştia erau în număr de 9 la care se adăuga un secretar. Acesta este momentul în care apare ca funcţie de stat aceea de SECRETAR.- magistraţii- justiţiaRegăsim această funcţie şi în altă cetate-stat şi anume în Florenţa anilor 1400 – 1600, când cunoscutul cărturar Machiavelli a fost angajat la a doua cancelarie, cu însărcinarea de a rezolva problemele interne ale cancelariei şi în plus i se încredinţează şi funcţia de secretar al Celor Zece. Este de notorietate faptul că la Florenţa erau angajaţi în slujbe politice «oameni învăţaţi, pătrunşi de cultura clasică, care să ştie să scrie elegant latineşte, să compună epistole abile şi să facă discursuri elocvente» Această funcţie se menţine pe parcursul istoriei, o regăsim spre exemplu în biografia renumitului Winston Churchill - politician britanic şi prim-ministru al Marii Britanii, cunoscut ca printre cei mai mari oameni de stat ai secolului 20, care la începutul carierei a fost secretar al statului (anii 1910 – 1911) după care a devenit Primul Lord al Admirităţii, îndeplinind în continuare alte funţii de stat culminând cu cea amintită la început. Fiind considerată o funcţie importantă, a fost preluată şi de către partidele politice, astfel o regăsim în biografia lui Stalin, care în perioada 1922 – 1953 a fost Secretar general al Partidului Comunist al U.R.S.S. – din poziţia acestei funcţii, care era muncă de birou dar cu mari implicaţii politice şi social-economice, putând aduce schimbări marcante în istoria omenirii, inclusiv în ţara noastră.Regăsim această funţie în toate conducerile organismelor internaţionale, spre exemplu:- Secretarul General al O.N.U. – funcţie politică cu importanţă internaţională, care poate fi ocuaptă numai de personalităţi cu o pregătire şi educaţie deosebite, recunoscute pe plan intenaţional.Indiferent de nivelul ierarhic pe care-l ocupă în administraţia centrală de stat (ex. ministru secretar de stat), în administraţia la nivel judeţean–secretar al judeţului, sau locală secretar al oraşului, comunei, această funcţie implică o pregătire deosebită, în toate domeniile de activitate, întrucât este cel care avizează/contrasemnează pentru legalitate actele emise de organele deliberative alese sau numite, trebuind să fie la zi cu toată legislaţia din fiecare domeniu de competenţă a acestuia ( Consiliul Judeţean , consiliile locale respectiv ale preşedintelui Consiliului Judeţean sau ale primarului).Tocmai pentru a “răsplăti” complexitatea muncii acestei categorii de funcţionari sunt ţări în care salariul acestuia reprezintă baza de referinţă pentru stabilirea grilei de salarizare pentru toţi ceilelţi angajaţi. Ex. – în Ungaria – retribuţia primarului şi a celorlalţi angajaţi este stabilită în funcţie de cea a secretarului.În Olanda structura organizatorică a administraţiei locale este următoarea:- primarul este numit pe câte o perioadă de 6 ani de către regină;- consiliul local este ales prin vot de populaţia comunităţii pe criterii politice sau individuale;

2

- consiliul îşi alege viceprimarii (1-3 în funcţie de mărimea comunităţii).Prima funcţie publică de conducere numită de prefect, în urma organizării unui concurs, este cea de secretar, de la el în jos plecând restul organigramei. Ponderea cea mai mare a angajaţilor este în domeniul social şi al protecţiei persoanelor aflate în dificultate. Salarizarea este în raport cu răspunderea postului şi a competenţei ( ex. localitatea Leek cu cca. 16.000 locuitori secretarul are cca. 7.000 EURO / luna).Exemplele pot continua, dar mi-am propus doar să exemplific faptul că afirmaţia de la începutul capitolului este bine fundamentată, secretarul reprezentând cu adevărat o instituţie tradiţională şi care impune ocupantului ei nişte calităţi deosebite în special în ceea ce priveşte pregătirea profesională.În ţara noastră această funcţie de secretar are un oarecare caracter ambiguu, fiind adesea confundat cu acel post de secretară, funcţie administrativă prin excelenţă.Studiind terminologia acestui cuvânt, constatăm că cel cu atribuţii de conducere este cuvântul secretar, de genul masculin, iar funcţiei administrative i se rezervă termenul de secretară, de genul feminin. Confom Dicţionarului – român, englez, francez, german, spaniol, italian termenul de secretar îl regăsim numai în vocabularul limbii române şi engleze. Exemplu: - secretar – State Secretary / secretar – general secretary / secretar – secretary general .Termenul de genul feminim de secretară / secretare / secretariat se regăseşte în toate cele şase limbi, fiind vorba în mod expres de acea persoană care se consideră că are ca tribuţii să efectueze diverse lucrări de dactilografiere, registratură, să facă cafeaua directorului, etc.De-a lungul timpului, în ţara noastră, a purtat denumiri diferite, cum ar fi aceea de notar, de secretar de (birou ) comitet executiv al Consiliului Popular, secretar de primărie, secretar al municipiului, oraşului, comunei, iar în prezent secretar al unităţii administrativ-teritoriale . Consider că ar fi normal ca şi pentru secretarul u.a.t. să fie stabilită prin lege denumirea de „secretar al comunei, oraşului sau municipiului” similar cu denumirea de primar al comunei, oraşului sau municipiului, sau consiliului local al comunei, oraşului sau municipiului, fiind trei instituţii clar delimitate în Legea nr. 215 / 2001, republicată, având destinate capitole distincte.

Secretarul de unitate adfministrativ teritorială este funcţionar public de conducere. Prin modificările aduse Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale prin Legea nr. 286/2006, au fost aduse mai multe modificări în ceea ce priveşte statutul secretarului de unitate administrativ- teritorială. Iniţial legea făcea o diferenţă între secretarii de la nivelul judeţului, care purtau denumirea de secretari generali şi aveau statut de înalt funcţionar public, şi secretarii comunelor, oraţelor, municipiilor, care erau funcţionari publici de conducere. În prezent, la nivelul tuturor unităţilor administrativ-teritoriale regăsim un secretar al comunei, oraşului (municipiului), judeţului, care are statut de funcţionar public de conducere. Prin aceste modificări, înalta funcţie publică a rămas exclusiv la nivel central. În acest fel, a dispărut diferenţierea dintre secretarii comunelor, oraşelor, subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, şi secretarii judeţelor, pe de altă parte.Subliniem, în primul rând, faptul că, potrivit îmbunătăţirilor aduse Legii administraţiei publice locale, secretarul nu mai este „secretarul consiliului local” (ca in reglementarea anterioara a legii) ci este secretarul comunei sau oraşului, deci al unităţii administrativ-teritoriale. Schimbarea denumirii nu este pur formală, ea reprezintă implicit o recunoaştere a

3

semnificaţiei acestei instituţii la nivelul administraţiei publice locale, şi îl plasează pe secretar la nivelul autorităţilor deliberative şi executive, din punct de vedere ale rolului lor în unitatea administrativ teritorială respectivă. Aşa cum primarul este al comunei, oraşului sau municipiului, ori, după caz, al sectorului municipiului Bucureşti, consiliul local este al comunei, oraşului sau municipiului, ori, după caz, al sectorului municipiului Bucureşti, consiliul judeţean este al judeţului şi secretarul este al unităţii administrativ-teritoriale, ori, după caz, al sectorului municipiului Bucureşti, respectiv al comunei, oraşului sau judeţului.În al doilea rând, secretarul este salarizat din bugetul local, nu din bugetul statului, dar în condiţiile stabilite prin lege. Regăsim aici o reglementare hibridă, în care pe de o parte, salarizarea secretarului, ca şi a celorlalte categorii de personal din administraţia publică locală se face de către unitatea administrativ teritorială, din bugetul local, iar pe de altă parte legiuitorul este acela care prestabileşte condiţiile în care se realizezaă acest lucru. Această prevedere, evident frânează autonomia locală, despre care însăşi Legea organică nr. 215/2001, republicată, prevede că are caracter administrativ şi financiar. O veritabilă autonomie locală la nivelul unităţilor amdinistrativ teritoriale se va realiza numai atunci când acestea vor acea dreptul să stabileacă nu numai bugetul local, ci vor avea şi plenitudinea de competenţă în ceea ce priveşte modul de a-l cheltui. Inclusiv în ceea ce priveşte modul de salarizare a personalului din autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene.ţinând seama de specificul si „specialitatea” acestei funcţii si de rolul pe care secretarul îl are in cadrul comunei sau oraşului si pe lângă autorităţile administraţiei publice care funcţionează la acest nivel - consiliu local si primar – legiuitorul a creat o norma imperativa ce impune ca persoana care va ocupa aceasta funcţie sa aibă studii superioare, dar nu orice studii superioare, ci numai juridice sau administrative. Prin alin. (1) al articolului 116 din Legea nr. 215/2001 republicată, se prevede că perioada în care persoana cu studii superioare juridice ocupă funcţia de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, precum şi funcţii de conducere din aparatul propriu de specialitate al unităţii administrativ-teritoriale/subdiviziuni administrativ –teritoriale constituie vechime în specialitate.Ultima dispoziţie a textului de lege amintit instituie o interdicţie, in fapt o incompatibilitate intre funcţia de secretar si cea de membru al vreunui partid politic sau formaţiuni politice, nerespectarea acesteia conducând la eliberarea sa din funcţie.

Întrucât în Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici este stipulat la art.78 alin.1 că sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 77 alin. (3) lit. a (mustrare scrisă) se poate aplica direct de către persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică, care este primarul, reiese că acesta poate recurge la sancţionări disciplinare oricând. Este adevărat că legiuitorul a avut în vedere posibilitatea naşterii unor abuzuri ale primarilor asupra secretarilor şi a prevăzut o excepţie de la lege în procesul cercetării administrative şi anume constituirea, la nivelul municipiului Bucureşti a unei comisii de disciplină pentru analizarea şi propunerea modului de soluţionare a sesizării privitoare la faptele secretarilor unităţilor administrativ teritoriale sesizate ca abateri disciplinare. Comisia, constituită potrivit HG nr.1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, prin ordin al prefectului este compusă din     a) subprefectul care are atribuţii în domeniul verificării legalităţii;     b) secretarul judeţului, respectiv secretarul municipiului Bucureşti;

4

    c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale din judeţul respectiv.     Membrii supleanţi pentru această comisie sunt:     a) secretarul unităţii administrativ-teritoriale reşedinţă de judeţ, respectiv secretarul unui sector al municipiului Bucureşti;     b) un reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul respectiv;     c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale din judeţul respectiv.     Deşi comisia este constituită prin ordin al prefectului şi îşi desfăşoară activitatea la sediul instituţiei prefectului din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti, totuşi decizia de încetare a raporturilor de serviciu este emisă de primarul unităţii administrativ teritoriale în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea secretarul cercetat.

Consider că şi această procedură este ilogică întrucât conlucrarea între autorităţile implicate este ambiguă, argumentat de necunoaşterea realităţii faptelor supuse unei eventuale anchete de către membrii comisiei pe de o parte, iar pe de altă parte, imposibilitatea primarului de a lua măsura cea mai potrivită, pe cât posibil obiectivă, astfel încât suntem în situaţia ori de a nu se putea lua practic o măsură eficientă împotriva unui secretar care a greşit, ori de a se comite un abuz grav împotriva unui secretar nevinovat.

Interdicţii şi incompatibilităţi aleSecretarului unităţii administrativ teritoriale

Art. 116 alin. 2 din Legea nr.215/2001 prevede că secretarul unităţii administrativ teritoriale nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţie. Aceste dispoziţii legale trebuie înţelese prin prisma necesităţii asigurării unei stabilităţi mai mari în funcţie a secretarului. În condiţiile în care primarul este autoritatea executivă, ales prin vot liber, direct şi secret în urma alegerilor la care participă partidele şi alianţele politice este firesc ca secretarul, ca tehnician apolitic, să asigure, în condiţii de obiectivitate şi imparţialitate politică, continuitatea normală şi legală a activităţii în administraţia publică locală. Însă, interdicţia secretarului de a fi membru al unui partid politic nu trebuie înţeleasă în sensul interzicerii chiar a dreptului acestuia de a exprima opinii politice, drept reglementat de legea fundamentală a ţării, Constituţia. Este important ca aceste opinii să nu afecteze exercitarea obiectivă şi corectă a funcţiei respective.

Totuşi, faptul că legea prevede interdicţia ca persoana care ocupă funcţia de secretar al unităţii administrativ teritoriale să nu fie membru al unui partid sau al unei formaţiuni politice, îşi are raţiunea atât în rolul de specialist al secretarului pe lângă autorităţile administraţiei publice locale, cât şi în evitarea unor conflicte de interese. Având în vedere că primarul este, cu mici excepţii, membru al unui partid sau al unei formaţiuni politice, este uşor de imaginat ce s-ar întâmpla dacă şi secretarul ar fi membru de partid. În cazul în care atât secretarul cât şi primarul ar face parte din rândurile aceleiaşi formaţiuni politice, este logic că viziunea acestora cu privire la soluţionarea intereselor de natură economică sau socială ar corespunde, ceea ce ar putea determina o mai slabă vigilenţă a secretarului în privinţa legalităţii actelor emise de primar, iar în cazul în care aceştia s-ar afla în poziţii de

5

adversitate politică, ar fi greu de imaginat că secretarul va da dovadă de imparţialitate şi obiectivitate în verificarea legalităţii actelor.

De altfel, prevederea stipulată de Legea nr.215/2001, conform căreia secretarul unităţii administrativ teritoriale nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul, sub sancţiunea eliberării din funcţie respectă aceleaşi cerinţe de obiectivitate şi imparţialitate. Dacă o persoană se află în vreuna din situaţiile respective, ea nu poate ocupa funcţia de secretar, iar dacă o asemenea situaţie a intervenit ulterior, adică în timpul în care deţine funcţia de secretar, ea urmează a fi destituită sau eliberată din funcţie.

Este de observat faptul că, în cazul nerespectării dispoziţiilor cu privire la interdicţia de a fi membru al unui partid politic, sancţiunea disciplinară este destituirea din funcţie, ca urmare a nerespectării regimului incompatibilităţilor, în timp ce în cazul nerespectării prevederilor cu privire la gradul de rudenie, măsura care se aplică este „eliberarea din funcţie”, considerându-se că, în această ipoteză, secretarul nu mai îndeplineşte o condiţie specifică pentru ocuparea acestei funcţii.Pe de altă parte, nu pot să nu dezvolt modificarea absolut ilogică realizată de legiuitor prin Legea nr.286/2006, modificare care, deşi la o primă vedere pare foarte de bun simţ, de fapt, ascunde o mare greşeală. Astfel, art.84 şi art.86 din Legea nr.215/2001 sunt înlocuite cu art.1208 alin.(4): „Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar al secretarului unităţii administrativ teritoriale se fac în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici”.I Originea instituţiei prefectului

Sorgintea instituţiei prefectului datează din perioada Romei Antice, când conceptele de prefect şi prefectură erau utilizate atât pentru a desemna o unitate administrativ teritorială, cât şi o funcţie publică, civilă sau militară. Din punct de vedere etimologic, termenul de prefect provine din latinescu praefectus, care se poate traduce prin „cel ce a fost pus în fruntea...”. Funcţia de prefect este o componentă a unui sistem administrativ de insperaţie franceză. Naşterea ei în forma apropiată de ceea ce reprezintă azi în sistemul francez şi în cele care au preluat-o este recunoscută a se fi realizat în perioada napoleoniană, fiind una din creaţiile pe care Împăratul Napoleon le-a sădit în solul Franţei, alături de contenciosul administrativ. Deşi este o instituţie de tradiţie în sistemul românesc de drept, de inspiraţie franceză, ea nu s-a regăsit în Constituţia română până la cea din 1991. Ea a fost însă prevăzută, sub această denumire, în Legea comunală din 01 aprilie 1864 şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr.396 din 2 aprilie 1864. Potrivit prevederilor acestei din urmă legi, prefectul era cap al administraţiei judeţene, cu misiunea de a „dirige toate lucrările acestei administraţiuni şi a executa hotărârile consiliului judeţean”. Statutul prefectului era de comisar (reprezentant) al Guvernului pe lângă consiliul judeţean, abilitat de lege să exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul judeţean sau de comitetul permanent al acestuia. Atunci când considera că un act este ilegal, putea face recurs la Guvern în termen de 10 zile de la data constatării ilegalităţii, iar guvernul avea obligaţia să se pronunţe în termen de 20 de zile, în caz contrar obiecţia de ilegalitate era înlăturată, actul fiind considerat a fi legal. Ca şi în prezent, acţiunea promovată de prefect (recursul) avea ca efect suspendarea punerii în executare a actului respectiv. Potrivit Legii administrative din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne, el fiind un reprezentant al Guvernului şi întregii puteri executive centrale în judeţ, cu rolul de a supraveghea şi controla

6

administraţiile locale din judeţ şi de a exercita şi unele atribuţii poliţieneşti. Acelaşi rol şi atribuţii sunt menţinute, în mare, pentru prefect, şi prin Legea administrativă din 1936, însă Legea administrativă din 14 august 1938 aduce o modificare de substanţă în statutul prefectului, care devine funcţionar public de carieră, aşa cum este de altfel şi în prezent. Potrivit art.97 din această lege, prefectul, ca şi în prezent, era reprezentantul Guvernului şi al Ministerului de Interne şi şeful ierarhic al tuturor funcţionarilor exteriori al Ministerului de Interne din judeţ. În exercitarea acestui statut, prefectul îndeplinea mai multe atribuţii: supraveghea activitatea funcţionarilor şi a serviciilor; supraveghea şi controla comunele rurale şi urbane din judeţ, cu excepţia municipiilor; executa şi controla lucrările de interes judeţean; convoca, în fiecare lună, pe pretori şi pe şefii serviciilor exterioare din judeţ. Precizăm că pretorul era cel care conducea o plasă şi care şi el era reprezentantul Guvernului şi şeful poliţiei din comunele plăşii. Potrivit Legii nr.1938, în afara prefectului şi a pretorului, care erau reprezentanţi ai Guvernului în teritoriu, a mai existat funcţia de rezident regal, care era numit prin decret regal, la propunerea ministrului de interne şi îndeplinea şi funcţia de administrator al ţinutului. Practic, prin această lege au fost reorganizate controlul şi tutela administraţiei locale, după cum urmează: erau organe de control ministrul de interne, rezidentul regal, prefectul şi pretorul, iar organe de tutelă ministrul de interne, pentru ţinuturi şi municipiul Bucureşti, rezidentul regal pentru municipii, oraşe reşedinţă de judeţ şi staţiuni balneoclimaterice şi prefectul pentru celelalte comune. Legislaţia de după 1944 a eliminat această instituţie din peisajul administraţiei publice româneşti, tradiţia fiind reînnodată după decembrie 1990, prin Legea nr.5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, prin care se înfiinţează prefecturi la nivelul fiecărui judeţ.

Ulterior, prima lege de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale nr.69/1991, cu modificările care i s-au adus prin Legea nr.24/1996, precum şi Legea nr.215/2001, cu modificările ulterioare, aveau să transforme prefectul într-o autoritate a administraţiei publice.1 Prefectul este în sistemul constituţional românesc, agentul statului şi un organ unipersonal care reprezintă Guvernul şi administraţia centrală la nivelul juideţului.2 Analiza acestei instituţii trebuie să se facă prin raportare la principiul deconcentrării serviciilor publice, care are ca şi efect repartizarea puterii de decizie a Guvernului în favoarea agenţilor locali pe care acesta îi numeşte în unităţile administrativ –teritoriale.Prefectul este o autoritate statală în judeţ, statutul său fiind prevăzut de art.123 din Constituţie, din care rezultă următoarele dimensiuni:

a)este reprezentantul Guvernului pe plan local;b)este şeful serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale

din unităţile administrativ teritoriale. După cum se apreciază în literatura de specialitate, legiuitorul constituant a utilizat în mod incorect sintagma unităţi administrativ teritoriale, care include, pe lângă judeţe, şi comunele şi oraşele, în locul celei corecte de judeţe, ceea ce ar fi fost indicat, deoarece serviciile publice deconcentrate se organizezaă numai la nivelul judeţului. Prin acets rol, atât Constituţia, cât şi lege aorganică a prefectului consacră conducerea bicefală a serviciilor publice deconcentrate din judeţe. Un asemenea rol

1

2

7

contribuie la calificarea atât a prefectului cât şi a serviciilor publice deconcentrate ca făcând parte din administraţia teritorială de stat, sintagmă prin care se desemnează autorităţile deconcentrate ale administraţiei publice de stat din unităţile administrativ teritoriale sau, şi mai corect, din judeţe, respectiv extensiunile teritoriale ale autorităţilor centrale de specialitate, cum ar fi oficii judeţene, direcţii judeţene, gărzi judeţene etc.

c)este organ de tutelă administrativă, art.123 prevăzând expres dreptul prefectului de a putea ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de consiliul local, judeţean şi primar, dacă i se par ilegale. Deşi sintagma poate ataca nu conduce la concluzia obligativităţii prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative considerate ilegale, aceasta constituind doar o facultate pentru prefect, apreciem, în acord cu opiniile din doctrină, că acreditarea acestei idei ar duce la încălcarea obligaţiei fundamentale a prefectului, de a asigura respectarea legilor, ceea ce nu poate fi acceptat.

RAPORTURILE SECRETARULUI UNITĂŢII ADMINISTRATIV TERITORIALE CU PREFECTUL

În conformitate cu prevederile art.6 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, „(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.    (2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.”, prezenta lucrare analizează raporturile Secretarului unităţii administrativ teritoriale cu toate autorităţile administraţiei publice locale – deliberative: consiliile locale şi consiliile judeţene, dar şi executive: primarul şi preşedintele consiliului judeţean, precum şi raportul Secretarului unităţii administrativ teritoriale cu Prefectul şi alte autorităţi din cadrul administraţiei publice centrale.De vreme ce legiuitorul a stabilit că raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale se bazează pe principiul autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregii colectivităţi, apreciem că aceleaşi principii trebuie să guverneze şi raporturile secretarului unităţii administrativ teritoriale – deşi nu este definit ca fiind autoritate a administraţiei publice locale – cu autorităţile administraţiei publice locale.Analiza pe scurt a atribuţiilor fiecărei autorităţi în parte, dar şi a relaţiilor de serviciu cu secretarul unităţii administrativ teritoriale va evidenţia atât complexitatea activităţilor secretarului unităţii administrativ teritoriale, dar mai ales responsabilitatea cu care legiuitorul a încărcat un funcţionar public, uitând uneori să-i asigure cadrul legal – practic instrumentele necesare desfăşurării în condiţii optime a acestei activităţi. Analiza acestor raporturi ar trebui să pornească de la similitudinile care există între funcţia de scretar de unitate administrativ-teritorială şi cea de prefect. Pot fi identificate următoarele aspecte între cele două instituţii:a)atât secretarul de unitate administrativ-teritorială cât şi prefectul sunt funcţionari publici, primul din categoria funcţionarilor publici de conducere iar cel de-al doilea din cea a înalţilor funcţioanri publici;

8

b) atât secretarul de unitate administrativ-teritorială cât şi prefectul reprezintă garanţi ai legalităţii. Secretarul exercită acest rol la nivelul administraţiei unei comune, iar prefectul la nivelul administraţiei unui judeţ;c) atât secretarului de unitate administrativ teritorială cât şi prefectului le este interzisă apartenenţa politică, sub sancţiunea destituirii, în caz contrar.d) atât secretarului de unitate administrativ teritorială cât şi prefect sunt plasaţi în subordinea unei autorităţi de sorginte politică. În cazul secretarului, este vorba despre primar, iar în cazul prefectului, de Guvern. Spre deosebire de prefect, care este o autoritate de rang constituţional, secretarul de unitate administrativ-teritorială este reglementat de legea organică privind administraţia publică locală, adoptată însă în baza articolului 73 alin. (3) litera o) din Constituţie, astfel încât se poate afirma că şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale are o determinare constituţională implicită. Aceasta cu atât mai mult cu cât despre legile organice, doctrina spune că reprezintă o categorie de legi acre sunt considerate de adunarea constituantă originară drept prelungiri ale dispoziţiilor constituţionale şi care, garantâd aplicarea dispoziţiilor legii funcdamentale, trebuie să fie susţinute de o majoritate parlamentară absolută.

După cum am precizat şi mai sus, între prefect, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare, ci de colaborare. Raţiunea acestei colaborări constă în aceea ca prefectul, pe de o parte, şi autorităţile administraţiei publice locale, pe de altă parte, să-şi desfăşoare activitatea fără presiuni şi imixtiuni. Persoana care asigura buna colaborare dintre instituţia prefectului şi consiliile locale şi primari este secretarul unităţii administrativ teritoriale. Pâna la modificarea Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006, raporturile secretarului unităţii administrativ teritoriale cu prefectul aveau un statut juridic expres prevăzut de subordonare. Astfel, secretarul unităţii administrativ teritoriale era numit prin ordin al prefectului, iar modificarea raporturilor de muncă ale secretarului puteau fi efectuate numai de către acesta. Relaţia prefect – deci a reprezentantului Guvernului – cu autorităţile administraţiei publice locale era mult mai bună. Insă, la presiunea aleşilor locali – în speţa a primarilor şi preşedinţilor Consiliilor Judeţene – prin Legea nr. 286/2006, secretarul unităţii administrativ- teritoriale a fost trecut în subordinea totală şi directă a acestora, iar relaţia cu instituţia Prefectului a fost sintetizată într-o atribuţie a secretarului care „asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect”.

În mod practic, această atribuţie se concretizează în comunicarea de către Secretar către cele trei autorităţi a diverselor acte emise de către aceste autorităţi, a invitaţiilor la şedinţele consiliului local, gestionarea diverselor situaţii inclusiv cele contencioase în care sunt implicate cele trei autorităţi. Insă, în condiţiile în care secretarul este subordonat primarului, este prectic subalternul direct al acestuia, cu greu se poate imagina situaţia „trădării” şefului în faţa prefectului. O încercare slabă şi nereuşita a soluţionării acestei situaţii hilare s-a încercat prin H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici care modifica competenţa comisiilor de concurs şi de soluţionare a

9

contestaţiilor în cazul concursurilor pentru ocuparea funcţiei de secretar. Textul are următorul conţinut:„Prin excepţie de la prevederile art. 26 alin. (1), în cazul concursurilor organizate în vederea ocupării funcţiilor publice de secretar al unităţii administrativ-teritoriale comisia de concurs şi comisia de soluţionare a contestaţiilor se constituie după cum urmează:a) 2 membri sunt reprezentanţi ai instituţiei publice în al cărei stat de funcţii se afla funcţia publică vacantă pentru care se organizează concursul;b) 2 membri sunt reprezentanţi ai Agenţiei;c) un membru este reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul în care se găseşte instituţia publică pentru care se organizează concursul.” (art.30 alin 1)În reglementarea anterioara, respectiv H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea funcţiei publice, comisia avea următoarea componenta: „(1) Comisia de concurs se constituie prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi este formată din 5 membri, desemnaţi cu respectarea următoarelor condiţii:a) 3 sunt funcţionari publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în al cărui stat de funcţii figurează funcţia publica scoasa la concurs;b) 2 sunt funcţionari publici din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, dintre care cel puţin unul deţine o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică pentru care se organizează concursul.”

Considerăm că modificarea HG nr.1209/20033 prin HG nr.611/2008, în ceea ce priveşte introducerea unui reprezentant al Prefectului în comisia de concurs nu numai că nu schimbă „planurile abuzive” – în cazul în care acestea ar exista – ci chiar încurajează anumite planuri, în sensul că nu are puterea majorităţii în sensul unei decizii pozitive, dar pe de altă parte, asigură o aparenţă de transparenţă şi legalitate procedurii concursului.

Modificarea întervenită în anul 2006 în ceea ce priveşte statutul secretarului de unitate administrativ - teritorială, trecerea acestuia în subordinea primarului, apreciem că este benefică pentru bunul mers al administraţiei publice locale, iar această opinie este împărtăşită de majoritatea practicienilor, cu precădere a secretarilor unităţilor administrativ teritoriale. De altfel, în perioada cât proiectul legii modificatoare s-a aflat în dezbaterea publică, au fost formulate numeroase propuneri din partea secretarilor de unităţi administrativ-teritoriale, prin care aceştia s-au împotrivit modificării propuse. Aceste propuneri nu au fost luate în consideraţie iar activitatea de consultare a structurilor asociative din administraţia locală a rămas pur formală, aşa cum se întâmplă în numeroase cazuri. Este de dorit ca pe viitor o asemenea optică a guvernanţilor să se schimbe, iar propunerile, opiniile exprimate de subiectele de drpet consultate să fie în mod real valorificate, deoarece practicienii care le compun sunt cei care cunosc cel mai bine realităţile, care vor trebui să le aplice în practică şi care, în ultimă instanţă, vor cădea sub incidenţa lor.

De aceea, considerăm că în viitor, ar fi indicat să se revină la formula anterioară, conform căreia secretarul de unitate administrativ-teritorială era plasta sub autoritatea prefectului. Raţiunile care susţin o asemenea teză sunt următoarele:a)secretarul de unitate administrativ- teritorială este funcţionar public de conducere, căreia legeaorganică îi interzice să aibă o apartenenţă politică, sub sancţiunea destituirii dein funcţie;3

10

b) primarul este o autoritate de origine politică, el menţinându-şi apartenenţa politică şi pe parcursul exercitării mandatului. Poate astfel apărea situaţia în care primarul să fie în situaţia de a asigura protecţie unor persoane agreate politic şi de a respinge colaborarea cu persoane care nu au aceeaşi apartenenţă politică;c) prefectul, în conformitate cu legislaţia actuală, cel puţin în plan teretic şi legislativ, este apolitic. Şi lui, ca şi secretarului de unitate administrativ teritorială, legea îi interzice să facă parte dintr-un partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţie. Spunem „cel puţin în plan teoretic şi legislativ”, deoarece în practica guvernării am putut constata că această normă constituţională este negată, prefecţii şi subprefecţii făcând obiectul unor schimbări, de câte ori se schimbă guvernul sau alianţa politică aflată la guvernare. Soluţia găsită în practică este aceea că atunci când se doreşte schimbarea lor, li se aplică mobilitatea, şi sunt schimbaţi din funcţia de prefecţi sau subprefecţi, devenind inspectori guvernamentali.Raţiunea de a fi a mobilităţii este aceea de a satisface anumite necesităţi pe care le poate avea fie funcţionarul public căruia i se aplică, fie autoritatea sau instituţia publică care are dreptul de a dispune aceasră măsură.

d) după cum se apreciază şi în literatura de specialitate, transformarea prefecţilor din oameni politici în înalţi funcţionari publici are serminificaţia unui proces de profesionalizare a funcţiilor de prefect şi subprefect, dimensiune a reformei administraţiei publice din România. Un asemenea statut au prefecţii şi în Franţa şi a existat şi în România în prima jumătate a secolului XX, astfel că în mod practic s-a revenit la tradiţii, s-a valorificat o experienţă care s-a dovedit beneficiă în alte state.4

e) dat fiind faptul că în prezent prefectul este şi el funcţionar public, din categoria înalţilor funcţionari publici, este firesc ca secretarul de unitate de unitate administrativ teritorială, care este un funcţionar public de conducere, să fie plasat sub autoritatea unui înalt funcţionar public, respectiv a prefectului, şi nu sub cea a unui demnitar politic, cum este primarul.

O mai bună reglementare în plan legislativ a raporturilor secretarului unităţii administrativ teritoriale cu autorităţile administraţiei publice locale şi centrale ar fi mai mult decât bine venită, începând cu reglementarea expresă şi obiectivă, fără a lăsa loc unor interpretări a raporturilor de muncă ale secretarului, însumarea tuturor atribuţiilor acestuia într-un singur act normativ eventual un Statut al Secretarului unităţii administrativ teritoriale şi bineînţeles includerea acestei funcţii în mod distinct atât în nomenclatorul meseriilor, dar mai ales în legea salarizării.

Sinteza unor noutăţi şi mofificări din Legea nr.69/1991în Legea nr.215/2001 si din aceasta republicată in anul 2007,

precum si prin OUG 90/2009

Atribuţiile consiliului local au fost clasificate pe categorii după cum urmează:          - organizare şi funcţionare aparat de specialitate;4

11

          - dezvoltare economico-socială;          - administrarea domeniului public şi privat;          - gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;cooperarea interinstituţională pe plan intern şi externHotărarile privind patrimoniul se aproba cu 2/3.Categorii de atributii primar :ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară;- asigură funcţionarea serviciilor publice locale de profil;- organizarea alegerilor;- organizarea referendumului;- organizarea recensământului;- aplicarea legilor reparatorii;- gestionarea situaţiilor de urgenţă;- alte atribuţii prevăzute de lege.S-a abrogat secţiunea I din Cap.IV al Legii nr. 215/2001, care conţinea prevederi privind secretarul unităţii administrative-teritoriale.Art.43 din Legea nr.69/1991 prevede ca in exercitarea atributiilor de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara, precum si a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensamant, la organizarea si desfasurarea alegerilor, aducerea la cunostinta cetatenilor a legilor, precum si a altor asemenea atributii, stabilite prin legi, primarul actioneaza si ca reprezentant al statului in comuna sau in orasul in care a fost ales, iar la alin.2 arata ca in cazuri exceptionale, daca primarul refuza sau este in imposibilitatea de exercitare a unora dintrre atributiile prevazute la alin. (1) sau in alte legi speciale, aceste atributii se exercita de catre secretar, care nu a mai fost preluat in Legea nr.215/2001. Aceasta era si prentru secretari o responsabilitate.Art.111 din Legea nr.69/1991 prevede ca în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autoritatilor administratiei publice locale si judetene, prefectul poate ataca, in faţa instantei de contencios administrativ, actele acestora, precum si pe cele ale presedintelui consiliului judetean, cu exceptia celor de gestiune curenta, daca le considera ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Cu 10 zile inaintea introducerii actiunii, prefectul va solicita autoritatilor administratiei publice locale si judetene, cu motivarea necesara, sa reanalizeze actul socotit ilegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia.

Această ultimă prevedere era buna deoarece evită introducerea acţiunii în contencios dar nu a mai fost preluata in Legea nr.215/2001. Cu toate acestea înca se mai practica de către Institutia Prefectului, care evită acţiunile în contencios.

Propuneri la Statut

1. Reintroducerea art.43 alin 2 din Legea nr.69/1991 : în cazuri excepţionale, dacă primarul refuza sau este in imposibilitatea de exercitare a unora dintre atributiile prevazute la alin.1 (in exercitarea atributiilor de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara, precum si a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensamant, la organizarea si desfasurarea alegerilor, aducerea la cunostinta cetatenilor a legilor, precum si a altor asemenea atributii, stabilite prin legi, primarul actioneaza si ca reprezentant al statului in

12

comuna sau in orasul in care a fost ales sau in alte legi speciale, aceste atributii se exercita de catre secretar.

2. Primarul şi secretarul exercită atribuţii ale statului şi ale comunităţii locale, deci sa să fie salarizat ½ din fondul de stat şi ½ din fondurile locale, primar cota parte din salariul Preşedintelui României şi secretar cota parte din salariul şefului Guvernului. Aşa cum preoţii primesc ½ salar de la stat şi pentru aceştia se poate asigura ½ salar de la stat. Numarul preotilor din Romania este mult mai mare decat al secretarilor UAT.În comună avem 12 preoţi salarizaţi cu ½ de la bugetul de stat si 12 cantareti (cantori) la biserica salarizati integral de la stat.În cazul profesorilor cei de la ţară au salar mai mare decât cei de la oraş, la secretari e invers. Unde e logica?.

3. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are dublă calitate de functionar de stat şi funcţionar public, asigurarea stabilităţii sale în funcţie, prevederea că acesta asigură continuitatea activităţii în administraţia publică locală şi legalitatea.

Acte normative care au reglementat si reglementeazafuncţia de secretar al unităţilor administrativ-teritoriale

CONSTITUTIILE ROMANIEI – 1866, 1923, 1948, 1965, 1991, 2003.Legea nr. 394 din 31 martie 1864 pentru comunele urbane si rurale publicat in: Monitorul Oficial din 31 martie 1864Legea nr.1150/1864 asupra instructiunii Principatelor Unite Române - MO nr.25/1864Legea pentru unificarea administrativă din 1925, MO nr.128/1925Legea pentru unificarea administraţiei locale din 1929, MO 202/2929Legea 569/1936 - administrativa - Monitorul Oficial 73 din 27 martie 1938Lege pentru reforma administrativă din 13 august 1938, publicat în Monitorul Oficial nr. 187 din 14 august 1938DECRET-LEGE nr. 2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale şi a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvării Naţionale MO nr. 4 din 27 decembrie 1989Decretul lege 8 din 7 ianuarie 1990 privind organizarea si functionarea organelor locale ale administratiei de stat MO nr.8/1990Decretul lege 81 din 9 februarie 1990 privind Consiliul Provizoriu de Uniune Nationala – MO nr.27/1990- Legea nr. 2 din 18 martie 1971 privind perfecţionarea pregătirii profesionale a lucrătorilor din unităţile socialiste; - Legea nr. 12 din 21 octombrie 1971 privind încadrarea şi promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat; - Legea nr. 57 din 3 octombrie 1968 (*republicată*) de organizare şi funcţionare a consiliilor populare;- Decretul nr. 165 din 23 aprilie 1982 pentru modificarea articolului 55 alineatul 2 din Legea nr. 57/1968 de organizare şi funcţionare a consiliilor populare;- Legea nr. 69 din 26 noiembrie 1991 Legea administraţiei publice locale; - Legea nr. 24 din 12 aprilie 1996 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei

13

publice locale nr. 69/1991;- Hotărârea nr. 6 din 15 aprilie 1998 pentru acordarea încrederii Guvernului;- Programul de Guvernare din 15 aprilie 1998 pentru perioada 1998-2000;- Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985;- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale;- Legea nr. 188/1999  privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.- OUG nr. 90/2009 privind reglementarea unor masuri in domeniul administratiei publice MO 457/2009

Horge Vasile secretar UAT Draganesti, Judetul Bihor

14