Procesul de luare al deciziei

Procesul decizional la nivelul Uniunii Europene implică diferite instituţii UE, în special:

• Parlamentul European (PE/Parlamentul),• Consiliul Uniunii Europene şi• Comisia Europeană.

În general, Comisia Europeană propune proiecte legislative noi, dar Consiliul şi Parlamentul sunt cele care le adoptă. În anumite situaţii, Consiliul poate hotărî singur. Există şi alte instituţii care au un rol specific în acest proces.

Principalele tipuri de legislaţie a UE sunt directivele şi regulamentele. Normele şi procedurile din cadrul procesului decizional al UE sunt prevăzute în tratate. Fiecare nouă propunere de proiect legislativ european trebuie să aibă la bază un articol specific din tratat, menţionat ca „temei legal” pentru propunerea respectivă. Astfel se determină procedura legislativă care trebuie urmată. Cele trei proceduri principale sunt, „consultarea”, „avizul conform” şi „codecizia”. Codecizia este procedura utilizată în prezent pentru majoritatea proceselor legislative comunitare. Prin procedura de codecizie, puterea legislativă se împarte în mod egal între Parlament şi Consiliu. În cazul în care Consiliul şi Parlamentul nu pot conveni asupra unei propuneri de legislaţie, nu va exista o lege nouă. Conform procedurii, se pot efectua două „lecturi” succesive ale proiectului de lege în fiecare instituţie. Dacă se ajunge la un acord cu ocazia acestor lecturi, legea poate fi adoptată. În caz contrar, proiectul de lege va fi prezentat unui comitet de conciliere, alcătuit dintr-un număr egal de reprezentanţi ai Consiliului şi ai Parlamentului. Odată ce comitetul a ajuns la un acord, textul aprobat se trimite din nou la Parlament şi la Consiliu pentru a fi adoptat sub formă de lege. Concilierea devine un procedeu tot mai rar întâlnit. Majoritatea legilor adoptate prin codecizie sunt adoptate, de fapt, la prima sau a doua lectură, datorită bunei cooperări între cele trei instituţii. Prin procedura de aviz conform, Consiliul trebuie să obţină avizul conform al Parlamentului European înainte de adoptarea anumitor decizii foarte importante. Procedura este similară procedurii de consultare, cu deosebirea că Parlamentul nu poate modifica o propunere: fie o acceptă, fie o respinge. Acceptarea („avizul conform”) necesită o majoritate absolută a voturilor exprimate. Procedura de aviz conform este utilizată preponderent pentru acordurile cu alte ţări, inclusiv acordurile privind aderarea unor noi state la UE. Procedura de consultare este utilizată în domenii precum agricultura, impozitele şi concurenţa. Pe baza unei propuneri din partea Comisiei, Consiliul consultă Parlamentul, Comitetul Economic şi Social European şi Comitetul Regiunilor.

Prin procedura de consultare, Parlamentul are posibilitatea:

• să aprobe propunerea Comisiei,• să o respingă sau• să solicite modificări.

În cazul în care Parlamentul solicită modificări, Comisia va lua în considerare toate modificările pe care le sugerează Parlamentul. Dacă acceptă oricare dintre aceste sugestii, Comisia va trimite Consiliului o propunere modificată.

Decizia finală revine Consiliului, care adoptă propunerea modificată sau îi aduce modificări suplimentare. Similar celorlalte proceduri, această procedură prevede că, în cazul în care Consiliul doreşte să modifice o propunere a Comisiei, este obligatorie unanimitatea.

In cadrul echilibrului decizional, Consiliul este institutia dominanta. Conform tratatelor, legislatia comnitara poate fi edictata numai cu acordul Cosiliului, iar un vot in unanimitate al acestuia poate modifica propunerile chiar daca se inregstreaza obiectiuni din partea parlamentului sau a comisie (cu exc procedurii de codecizie). Si totusi, consiliul este institutia cea mai vulnerabila, deoarece reprezentantii unor interese nationale diferite ajung f greu la consens. Obtinerea unanimitatii este dificila si s-a pledat pt majoritate calificata, care accelereaza procesul decizional si sprijina dinamica integrarii. Guvernele s-au aflat mereu intr-o dilema complexa: pt ca pe de o parte doreau sa treaca mai usor pasajele legislative in care isi manifestau interesul iar, pe de alta parte doreau sa-si exercite dreptul de veto pt a elimina riscul adoptarii unor decizii care nu le conveneau. Treptate, regula majoritatii calificate a devenit regula procesului decizional, iar unanimitatea – exceptia. Comisia europeana a evidentiat 5 categorii de prevederi pt care sa se mentina in conditii bine precizate, derogare de la regula majoritatii calificate:

1. decizii ale Consiliului care trebie adoptate de tarile membre in conformitate cu prevederile constinutionale nationale; aceste decizii ale Consiliului intra in vigoare doar dupa ratificarea lor de catre parlamentele nationale. De aceea, in aceste cazuri apare unanimitatea pt a exista certitudinea ratificarii lor ulterioare. Un ex in acest sens este cel al sistemului de resurse proprii.

2. deciziile institutionale de fond si cele care afecteaza echilibrul intre diferite institutii comunitare. Anumite reguli ale fundamentale cu privire la organizarea si functionarea anumitor institutii comune, mai ales cele care redefinesc raporturile interinstitutionale, pt care nu exista prevederi specifice in tratate, s vor decide la nivelul consiliuui tot cu unanimitate; avem ca exemplu art 290 cu limbile de lucru si art 202 cu privire la comitetologie.

3. deciziile in domeniul taxelor si securitatii sociale care nu sunt cerute de functionarea adecvata a Pietei unice.

4. decizii adoptate in paralel la nivel regional si international5. derogarile de la reglementarile cuprinse in tratate. Aceste derogari reprezinta un pas

inapoi in raport cu dezideratele integrarii; se considera ca este normal ca aceste exceptii, contrare uneori filozofiei deplinei integrari, sa se acorde doar prin unanimitate.

Votul cu majoritate calificata se bazeaza pe alocarea unei nr diferit de de voturi fiecarui stat membru in parte, mai ales in functie de dezvoltarea economica a acestuia. Conform trataului de la Maastricht, structura este urmatoarea: nr total de voturi este 354, nr minim 3 si maxim 29. intrunirea majoritatii calificate presupune indeplinirea cumulativa a 3 conditii: in primul rand, voturile favorabile exprimate trebuie sa fie de cel putin 255 din 345 posibile, in al doilea rand voturile favorabile exprimate, sa reprezinte, dupa caz, majoritatea simpla sau dubla a nr de membri, unde majoritatea simpla inseamna jumatate +1 din nr total (14 state+1), iar majoritatea dubla inseamna 2/3 din nr total de state (18 din 27), iar in al treilea rand, populatia statelor a caror reprezentanti au sustinut luarea deciziilor trebuie sa reprezinte cel ptin 62% din populatia UE.

I. Alocarea sarcinilor si subsidiaritateaIn temeiul principiului atribuirii, Uniunea actioneaza in limitele competentelor ce i-au

fost atribuite prin constitutie de catre statele membre in vederea atingerii obiectivelor stabilite de catre acestea. Reglementarea este justificata numai daca sunt depasite esecurile pietei, se alege forma de reglementare cu cele mai mici costuri si beneficiul net este pozitiv. Asadar, anumite sarcini sunt luate la nivelul Uniunii (domenii in care UE are competenta exclusiva, se numesc sarcini comunitare), apoi exista sarcini care pentru care responsabilitatea este impartita intre guvernele statelor membre si UE si sarcini pentru care decizia apartine guvernelor nationale si subnationale. Astfel, competenta deplina detine UE in ceea ce priveste politica monetara pt state care au adoptat moneda euro, stabilirea regulilor de competenta, politica comercial comuna, uniunea vamala, conservarea resurselor biologice ale marii in cadrul politicii comune de pescuit. Competentele comune sunt in legatura cu piata interna, securitate si justitie, agricultura si pescuit, transport, retele transeuropene. Uniunea dispune de competenta in vederea promovarii si coordonarii politicilor de ocupare a forte de munca in statele membre; statele membre isi coordoneaza politicile economice in cadrul UE, iar statelor membre care au adoptat moneda euro li se aplica dispozitii specifice. Competentele care nu apartin UE sunt supervizarea pietei capitalurilor si serviciilor financiare, fiscalitatea (mai putin TVA), cercetarea si dezvoltarea infrastructurii.

Desi sunt exemple de competente nationale clare si exemple clare de competente comunitare, liniile de demarcatie dintre zonele de competenta exclusiva a Comunitatii sunt in continuare o problema, in special din cauza faptului ca tratatele nu prevad o descriere a unor domenii specifice, ci doar o descriere functionala.

Pentru a reduce neclaritatile cu privire la alocarea sarcinilor, UE a imbratisat principiul subsidiaritatii in Tratatul de la Maastricht. Subsidiaritatea inseamna faptul ca deciziile trebuie luate cat mai aproape de popor, ca UE nu trebuie sa actioneze decat daca acea actiune este mai eficace decat daca s-ar actiona la nivel national, regional sau local.

De ce este nevoie de aplicarea principiului subsidiaritatii? Pt ca centralizarea totala este ineficienta din pdv al bunastarii economice; diferentierea politicilor in functie de preferintele sau circumstantele nationale.

• Diversitatea si avantajele informationale locale: favorizeaza descentralizarea procesului de luare a deciziilor;

Atunci cand indivizii apartinand diferitelor natiuni au preferinte pentru un anumit tip de serviciu public, un proces centralizat de luare a deciziilor conduce la stabilirea unui compromis unic care produce un rezultat probabil inferior rezultatului la care s-ar fi ajuns daca procesul de luare a deciziei ar fi fost descentralizat.Ex: preferinta pentru un anumit tip de transport (in comun sau cu autoturismul personal)

• Economiile de scara: favorizeaza centralizarea, datorita castigurilor obtinute daca se opereaza la scara larga;

• Democratia ca mecanism de control: favorizeaza descentralizarea;

In general, politicienii favorizeaza sistematic din punct de vedere politic anumite grupuri de interese puternice, acordandu-le avantaje fiscale, subventii etc chiar si atunci cand acestea l-ar afecta pe cetateanul obisnuit. Cand un politician se inscrie in alegeri, acesta prezinta alegatorilor un pachet de promisiuni; alegatorii au de ales intre aceste pachete, sperand ca acela care va castiga isi va respecta promisiunile. Pentru ca alegatorii au variante limitate de a alege intre pachete acest lucru confera libertate politicienilor si deci, pachetele lor nu trebuie sa repezinte in totalitate interesele alegatorilor. Acest lucru subliniaza faptul ca deciziile trebuie luate la cel mai mic nivel guvernamental,adica ele trebuie luate de structurile aflate cat mai aproape de nivelul alegatorilor si principiul subsidiaritatii realizeaza acest lucru.

• Concurenta jurisdictionala: favorizeaza descentralizarea.

Alegatorii pot influenta tipul guvernarii sub care traiesc in 2 feluri : exprimarea parerii si plecarea. Exprimarea parerii se refera la controlarea partidelor/politicienilor prin vot, iar celalat mod se refera la parasirea jurisdictiei care impune politica respectiva.

Un alt pas catre clarificarea alocarii sarcinilor a fost facut prin adoptarea structurii bazate pe 3 piloni, prevazuta de Tratatul de la Maastricht:Primul pilon este acolo unde statele membre au alocat procesul de luare a deciziilor catre nivelul UE; Comisia detine monopolul initierii legislatiei, Consiliul si Parlamentul European decid asupra adoptarii noii legislatii, de regula prin vot majoritar. In domeniile pilonilor doi si trei statele pot intensifica cooperarea, insa nu pot transfera drepturile suverane nivelului european, astfel, membrii UE nu pot fi obligati de deciziile cu care nu sunt de acord.

III. Eficienta procesului de luare a deciziilorTratatul de aderare din 2004 modifica, in mare parte, regulile de luare a deciziilor in UE. In special, Tratatul de aderare implementeaza schimbarea procedurilor de vot cu majoritate calificata, proceduri ce au fost adoptate prin Tratatul de la Nisa. In primul rand, Tratatul realoca voturile membrilor, schimband sistematic puterile de la membre mici la cele mari. In al doilea rand, a adaugat doi noua praguri pentru obtinerea majoritatii calificate. In completarea numarului voturilor, o coalitie castigatoare are nevoie de cel putin jumatate din numarul de membri (criteriul numarului de membri) si trebuie sa reprezinte cel putin 62% din populatia UE (criteriul populatiei). In cele din urma, pragul de vot a fost ridicat.O prima masura a eficientei este „probabilitatea de trecere”, adica posibilitatea ca o problema aleasa aleatoriu sa primeasca un vot castigator in Consiliul de Ministri. Nivelul probabilitatii de trecere este afectat de numarul membrilor, distributia voturilor si cel mai important, de pragul majoritatii. Un al doilea instrument de masurare a eficientei, mai dur , este analiza coalitiei de blocaj, care ia in calcul abilitatea unei coalitii restranse de a bloca luarea decizie ; deciziile care necesita unanimitate pot fi blocate de orice tara si lucrul acesta nu se modifica indiferent de numarul membrilor (vezi Fig1).

14

91

183

16

166 170

12

108 106

020406080

100120140160180200

Membrii Voturi Populatie

Coalitia tarilorsarace

Coalitia tarilor dinEst

Pragul de blocare

IV. Distributia puterii intre membrii UECea mai simpla si directa unitate de masura a puterii politice este numarul de voturi repartizate tarii in Consiliul de Ministri; tarile mari primesc mai multe voturi decat cele mici si tarile cu mai multe voturi au o medie a influentei mai mare. (fig 2)

Procentul voturilor tarilor mici depaseste cu mult procentul populatiei; interpretand procentul votului ca o masura a puterii, putem spune ca puterea in UE este in mana tarilor mici. Aceasta alocare a puterii explica bugetul UE, adica unele tari bogate primesc cu mult peste media contributiei pe cap de locuitor.

Sursa : Richard Baldwin – „Economia integrarii europene”Dumitru Miron, Gabriela Dragan – „Economia integrarii europene”