legislaȚia Și politicile În domeniul achiziȚiilor publice

ARMONIZAREA LEGISLAȚIEI REPUBLICII MOLDOVA CU STANDARDELE UE

LEGISLAȚIA ȘI POLITICILE

ÎN DOMENIUL ACHIZIȚIILOR PUBLICE

Dr. Eugene Stuart și

Joseph Dalby

Chișinău, iulie 2010

Seria Ghidurilor de armonizare a leGiSlației Sectoriale

CZU 351.712(478)(094.73)=135.1=111S 93

Editura: IBF International Consulting în consorţiu cu DMI, IRZ, Nomisma, INCOM şi Institutul de Politici Publice

Autori: Dr. Eugene Stuart şi Joseph Dalby

Traducerea: Elena Dolghii

Descrierea CIP a Camerei Naţionale a Cărţii

Legislaţia şi politicile în domeniul achiziţiilor publice. Armonizarea legis-laţiei Republicii Moldova cu standardele UE = Public procurement law and policy. Law approximation to EU standards in the Republic of Moldova / Eugene Stuart, Joseph Dalby; trad.: Elena Dolghii. – Ch.: “Sinectica-Com” SRL, 2010. – 166 ; 164 p. – Seria Ghidurilor de Armonizare a Legislaţiei Sectoriale.

Tit., text paral.: lb. rom., engl. – Bibliogr.: p. 164-166, 276-279 (82 tit.) şi în notele de subsol. – Paginaţie paral. – Carte-valet (“перевертыш”). – Suport pentru implementarea acordurilor dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană – 500 ex.

ISBN 978-9975-4099-3-3.

Acest Raport a fost pregătit cu suportul financiar al Uniunii Europene. Opiniile exprimate în Raport sunt cele ale Proiectului şi ale autorului şi în nici un caz nu urmează a fi considerate drept reflectând opinia oficială a EUROPEAID, a Uniunii Europene sau a oricărei organizaţii conexe sau constituente a acesteia.

ISBN: 978-9975-4099-3-3

�

CUVÂNT ÎNAINTELegislaţia şi politicile UE, referitoare la achiziţiile publice, se bazează pe cele “patru libertăţi” (sau drepturi) ale mărfurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă în Tratatul de instituire. În plus, Tratatul UE interzice, între statele membre, toate măsurile discriminatorii de comerţ şi de tratament, precum şi legile anti-concurenţiale şi practicile care subminează obiectivele generale ale Uniunii Europene. Regulamentul privind achiziţiile publice este un aspect important al acestui Tratat. Pentru a contribui la realizarea unei pieţe unice în vederea furnizării de bunuri şi servicii pe piaţa de achiziţii publice şi garantării accesului deplin al tuturor firmelor din UE la contractele publice în întreaga UE, au fost elaborate principiile fundamentale ale Tratatului în legislaţia UE prin intermediul directivelor specifice, în conformitate cu principiile

Tratatului. Curtea Europeană de Justiţie a jucat, de asemenea, un rol important în dezvoltarea drepturilor şi obligaţiilor în cadrul proceselor achiziţiilor publice din toate statele membre ale UE. Această evoluţie a legislaţiei şi politicii UE în domeniul dat a început în 1962 şi continuă până în prezent. Legislaţia UE se aplică la toate achiziţiile publice şi cu cât sunt mai mari contractele de achiziţii, cu atât sunt mai stricte regulile aplicate. Realizarea cea mai recentă şi mai importantă în acest sens este Directiva privind Achiziţiile Publice în domeniul Apărării, adoptată anul trecut.

În contextul eforturilor de integrare ale Republicii Moldova în UE, dezvoltarea legislaţiei şi politicilor în domeniul achiziţiilor publice în Moldova la standardele UE a fost în mod specific convenită în cadrul Acordului de Parteneriat şi Cooperare şi al Planului de Acțiune de Vecinătate Europeană. Abordarea globală subliniază necesitatea de a dezvolta condiţii propice pentru acordarea deschisă şi competitivă a contractelor şi îmbunătăţirea funcţionării sistemului de achiziţii. Un accent deosebit se pune pe implementarea eficientă a principiilor de bază ale legislaţiei UE privind achiziţiile publice, în special transparenţa, nediscriminarea, concurenţa şi accesul la resursele legale şi cooperarea cu UE privind măsurile de consolidare a capacităţilor în sectorul achiziţiilor publice.

Acest proces, care are drept obiectiv crearea unui sistem de licitaţie publică modern, transparent şi fiabil, oferă beneficii clare atât autorităţilor publice moldoveneşti, cât şi întreprinderilor (autohtone sau străine) care doresc să facă afaceri cu primele. El este important și în ceea ce priveşte relaţiile comerciale între UE şi Moldova, inclusiv cele preconizate pentru viitor, ca urmare a negocierilor încununate cu succes privind Acordul de Asociere UE–Republica Moldova, care a început în ianuarie 2010.

Salut cordial această publicaţie a Proiectului “Suport pentru implementarea acordurilor din-tre Republica Moldova şi Uniunea Europeană”, finanţat de UE. Ea oferă o prezentare foarte clară a progresului obținut de Republica Moldova în acest domeniu, la fel și provocările şi priorită-ţile legislative şi politice care urmează să fie abordate în contextul integrării în UE, cât şi avantajele progreselor ulterioare în direcţia standardelor UE. În special, publicația este utilă pentru relaţiile UE–Republica Moldova, prezentând recomandări detaliate privind dirijarea progreselor armoni-zării continue în acest sector pentru următorii ani.

Dirk Schuebel, Ambasador Şeful Delegaţiei Uniunii Europene în Republica Moldova Chișinău, august 2010

�

Introducere în seria Ghidurilor de Armonizare a Legislației Sectoriale

Proiectul “Suport pentru implementarea acordurilor dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană”, finanţat de UE, și-a început activitatea la Chişinău în august 2008 şi va func-ţiona până la sfârşitul anului 2010. Proiectul este implementat de un consorţiu interna-ţional condus de IBF International Consulting. Obiectivul general al proiectului este de a sprijini autorităţile moldoveneşti în punerea în aplicare a priorităţilor stabilite în Acordul de Parteneriat şi Cooperare (APC) din 1998 şi Planul de Acțiuni de Vecinătate Europeană (PAVE) din 2005.

Din punctul de vedere operaţional, Proiectul este împărţit în trei componente cu urmă-toarele obiective specifice:

1. De a susţine şi monitoriza punerea în aplicare a măsurilor stabilite în curentele, cât și în viitoarele acorduri bilaterale posibile între UE şi Republica Moldova în cadrul Politicii Europene de Vecinătate – mai ales sub formă de consiliere politică la nivel înalt şi de consolidare instituţională a Cabinetului Primului Ministru.

2. De a sprijini procesul de armonizare legislativă în Republica Moldova în sectoarele stabilite între Republica Moldova şi UE, în cadrul documentelor convenite bilateral, precum şi de a-l implementa eficient – în special în formă de politici şi consultanţă juridică şi de formare pentru sectoarele armonizate, consolidare a capacităţii de armonizare legislativă a Republicii Moldova şi sprijin în consolidarea instituţională pentru Centrul de Armonizare a Legislației.

3. De a spori promovarea, vizibilitatea şi eficacitatea coordonării Asistenţei UE de către autorităţile moldovene, precum şi coordonarea iniţiativelor finanţate de UE cu cele ale altor donatori, în special din statele membre ale UE – mai ales în dezvoltarea capacităţii de coordonare a ajutoarelor, precum şi promovarea de asistenţă TWINNING.

Scopul pregătirii Ghidurilor de Armonizare a Legislației Sectoriale este de a aborda principalele deficiențe sistemice în armonizarea legislației în Republica Moldova la nivel de ministere de resort/organizații publice, oferind expertiză concretă pentru a facilita înțelegerea clară a contextului și rațiunii legislației sectoriale a UE și bază pentru o abordare sectorială strategică. Astfel, Ghidurile de Armonizare a Legislației Sectoriale sunt destinate să contribuie în mod substanțial la îndeplinirea primelor două obiective specifice de mai sus în cadrul mandatului Proiectului.

Contrar la ceea ce adesea se crede, armonizarea legislației este un proces complex pe termen mediu, care implică alinierea politicilor, armonizarea/transpunerea corectă a legilor relevante, actualizarea lor, după caz, setarea și suplinirea cu resurse (prin intermediul organismelor noi sau în alt mod) a structurilor instituționale necesare și urmărește punerea în aplicare și respectarea legilor într-un mod credibil și obiectiv

�

verificabil. Astfel, doar redactarea legislației moldovenești după stilul UE (în general denumită ”transpunere”) este un concept mult mai restrâns, care nu atinge rezultatele dorite pentru Republica Moldova și nici punerea în aplicare a angajamentelor față de armonizarea legislației în oricare domeniu în parte.

Noi credem că publicarea şi diseminarea acestei serii de Ghiduri de Armonizare a Legislației Sectoriale vor oferi resurse importante în ceea ce priveşte reformele în curs de desfășurare în fiecare sector, pentru toate părţile interesate. În special, fiecare ghid îşi propune:

• Să analizeze şi să explice situaţia actuală din Republica Moldova, în contextul angajamentelor existente şi al noilor acorduri potenţiale în ceea ce priveşte progresul, realităţile practice, legile, instituţiile etc. Acest lucru va fi de valoare pentru autorităţile moldoveneşti în prezentarea situaţiei lor la nivel internaţional şi va fi, de asemenea, util pentru UE ca un rezumat instantaneu al situaţiei reale din sectorul în cauză în Republica Moldova.

• Să examineze provocările aproximării așteptate în acest sector, oferind o imagine de ansamblu a politicii UE în sectorul în cauză, principalele prevederi și concepte ale legislației UE, procesul de armonizare tipic necesar, inclusiv cele mai importante acte care urmează să fie transpuse şi cele mai bune practici de soluţii instituţionale şi recente evoluţii şi provocările continue în legislaţia şi politicile UE în acest sector.

• Să ofere o evaluare strategică şi recomandări-cheie pentru dezvoltarea în continuare pe termen mediu a acestui sector în Republica Moldova, din punct de vedere juridic, economic şi instituţional / administrativ, pentru perioada 2011–2015.

Prezentul Ghid de Armonizare a Legislației se ocupă de legislaţia şi politica în domeniul achiziţiilor publice; un domeniu de interes fundamental pentru funcţionarea eficientă a economiei de piaţă a Republicii Moldova, relaţiile sale comerciale internaţionale, pro-cesul său general de dezvoltare economică, combaterea corupţiei şi utilizarea eficientă a finanţelor publice. Este important de asemenea ca parte a procesului pe termen mai lung de Integrare a Republicii Moldova în UE.

Poziţia reflectată în prezentul raport se referă la luna iunie 2010 (dacă nu este indicat altfel) şi atragem atenția că o anumită evoluţie în acest sector ar putea avea loc între data redactării şi data publicării finale. Încurajam pe toți cei interesați de comerţ, buna guvernare şi chestiuni ce țin de dezvoltarea economică a Republicii Moldova (miniştri, factorii de decizie politică, organizaţii internaţionale, avocaţi şi comunitatea de business) să se familiarizeze cu această lucrare relativ scurtă, care acoperă un subiect atât de mare şi de important. Raportul poate fi accesat pe site-ul nostru www.support-MD-eu.md şi, în lunile următoare, Agenţia Achiziţii Publice din Republica Moldova va fi, de asemenea, dotată cu versiuni CD ROM pentru a facilita actualizările ulterioare.

�

DESPRE AUTORI EUGENE STUART este irlandez şi este un avocat cu experienţă şi consilier pe politici publice atât în Irlanda, cât şi la nivel internaţional. El deţine un doctorat în drept de la Universitatea din Belgrad, o diplomă de master în Drept European de la University College din Dublin, un master în Politici şi Administraţie Publică de la Trinity College Dublin, şi este absolvent al Institutului Irlandez de Administraţie Publică. Mai deţine două diplome post-universitare în domeniul legislaţiei internaţionale privind drepturile omului de la Universitatea Turku din Finlanda.

Cu aproximativ 25 de ani de experiență la Ministerul irlandez al Economiei, experienţa profesională a Dr. Stuart acoperă întreaga gamă de competențe a unui avocat al Ministerului Economiei, inclusiv în zonele sale de reglementare şi funcţiile sale de dezvoltare. La începutul anilor 1990, Dr. Stuart a lucrat la Comisia Europeană în mai multe domenii, inclusiv Politica Concurențială şi Dreptul Societăţilor Comerciale. Ulterior, el a devenit şef de unitate în cadrul Fondurilor Structurale ale Ministerului irlandez al Economiei şi şef al Departamentului Asistență în cadrul Ministerului de Stat.

Din 1996, a lucrat în calitate de consilier juridic şi politic internaţional în diferite capacităţi în Albania, Serbia, Muntenegru, Bosnia-Herţegovina, Ungaria, Estonia, Slovacia, Slovenia, Lituania, Croaţia, Bulgaria, Ucraina, Kazahstan şi Federaţia Rusă. În cadrul acestor misiuni, Dr. Stuart a supravegheat o analiză a achiziţiilor publice în Serbia şi Muntenegru şi a ana-lizat problemele structurale şi operaţionale în domeniul achiziţiilor publice în Federaţia Rusă şi Ucraina. Dr. Stuart a fost adjunctul Șefului de Echipă al proiectului finanţat de UE: “Suport pentru implementarea acordurilor dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană” în Moldova şi lucrează în prezent la acest Proiect drept Consilier Special pe Armonizarea Legislației, responsabil, în parte, pentru pregătirea şi coordonarea actualei serii a Ghidurilor de Armonizare a Legislației Sectoriale.

În plus, el a participat la o serie de negocieri şi organizaţii internaţionale importante, inclusiv la cele de nivelul Uniunii Europene şi OCDE. A contribuit, de asemenea, la mai multe conferinţe şi reviste internaţionale în ceea ce priveşte legislaţia şi politica în domeniul concurenţei, asistența de stat şi controlul subvenţiilor, dreptul societăţilor comerciale, protecţia consumatorilor şi dezvoltarea industrială.

�

JOSEPH DALBY este un avocat englez şi irlandez care se speciali-zează în Dreptul UE, Drept European şi Internaţional privind Achi-ziţiile Publice, precum şi discipline conexe dreptului comercial şi public. El deţine o diplomă de master în Drept European de la Uni-versité Libre de Bruxelles. Are birouri la Chambers, 4-5 Gray’s Inn Square, Londra, și la Biblioteca de Drept din Dublin.

Joseph a lucrat în Londra, Dublin şi Bruxelles şi în diverse proiecte vizând achiziţiile publice și altele în Balcani şi Orientul Mijlociu, în special în Albania, Kosovo, Macedonia, Muntenegru, Moldova, Serbia şi Siria.

Proiectul și autorii apreciază cu recunoştinţă asistenţa directă şi indirectă din partea experţilor şi a diferitor oficiali în pregătirea acestei publicaţii. În special, aducem recunoștințe asistenţei şi contribuţiilor multor funcţionari superiori din cadrul Agenţiei Achiziţii Publice şi Dr. Andrei Gonciar şi Dnei Anna Lazareva din echipa Proiectului.

Mai multe detalii cu privire la activitatea în cadrul Proiectului privind achiziţiile publice pot fi găsite pe site-ul proiectului www.support-md-eu.md.

10

ABREVIERI

AAG Acordul cu privire la Achizițiile Guvernamentale

AAP Acordul privind Achiziţiile Publice

ACECL Acordul Central European de Comerț Liber

AGCS Acordul General privind Comerţul cu Servicii

AGTC Acordul General pentru Tarife şi Comerţ

ANAP Agenția Naţională pentru Achiziții Publice

APC Acordul de Parteneriat și Cooperare

ARMAPAU Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare

BUM Bursa Universală de Mărfuri

CC Contract Cadru

CCP Clasificarea Centrală a Produselor

CDT Cercetare și Dezvoltare Tehnologică

CE Comunitățile Europene

CEE Comunitatea Economică Europeană

CEJ Curtea Europeana de Justiție

CNUDCI Comisia Naţiunilor Unite pentru Dreptul Comercial Internaţional

CPA Clasificarea Produselor asociate Activităţilor

DST Drepturi Speciale de Tragere

EUR Euro

FMI Fondul Monetar Internațional

ÎMM Întreprinderi Mici și Mijlocii

JO Jurnalul Oficial

LEZ Licitații Electronice Zilnice

MDL Leul moldovenesc

MONUK Misiunea Organizaţiei Naţiunilor Unite în Kosovo

OCDE Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică

OMC Organizaţia Mondială a Comerţului

PAVE Planul de Acțiuni de Vecinătate Europeană

PEV Politica Europeană de Vecinătate

PIB Produsul Intern Brut

11

PNUD Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare

PPP Parteneriatul Public-Privat

PPPI Parteneriatul Public-Privat Instituționalizat

RCE Rapoartele Curţii Europene

SAD Sistem de Achiziție Dinamic

SEE Spaţiul Economic European

SIPPE Sistemul de Informare pentru Piețele Publice Europene

SND Strategia Națională de Dezvoltare

TPI Tribunalul de Primă Instanţă

TVA Taxa pe Valoarea Adăugată

UCE Unitate de Cont Europeană

UE Uniunea Europeană

USD Dolar SUA

UVE Unitatea Valutară Europeană

VCA Vocabularul comun privind achiziţiile

12

CUPRINS

1. INTRODUCERE – ARMONIZAREA LEGISLAŢIEI CU STANDARDELE UE ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE ..................................................................................... 19

2. CERINŢELE DE ARMONIZARE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE REGULAMENTUL PRIVIND ACHIZIŢIILE PUBLICE ŞI PRINCIPALUL CONTEXT DE POLITICI ............ 29

Cerinţele APC şi PAVE ............................................................................................................. 36

Consideraţii referitoare la potenţialele acorduri UE sau alte acorduri .................. 38

Strategiile şi planurile curente ale Republicii Moldova ............................................ 41

PARTEA 1: SITUAŢIA CURENTĂ ....................................................................................................... 47

3. PRIVIRE GENERALĂ ASUPRA LEGISLAŢIEI ŞI POLITICII REPUBLICII MOLDOVA ÎN MATERIE DE ACHIZIŢII PUBLICE ŞI EVALUAREA GENERALĂ A GRADULUI DE ARMONIZARE ................................................................................................... 49

Cadrul politic şi legislația Republicii Moldova privind achiziţiile publice ......... 49

Cadrul instituţional al legislaţiei şi politicilor privind achiziţiile publice în Republica Moldova .................................................................................................................. 49

Cadrul legal ................................................................................................................................ 52

PARTEA 2: PROVOCĂRILE DE ARMONIZARE CARE URMEAZĂ A FI CONFRUNTATE ......... 75

4. LEGISLAŢIA ŞI POLITICA UE PRIVIND ACHIZIŢIILE PUBLICE ................................ 77

Privire generală asupra legislaţiei şi politicii UE în domeniul achiziţiilor publice .. 77

Revizuirea prevederilor legislaţiei UE ............................................................................... 91

Procesul de armonizarea a legislaţiei și politicilor în domeniul achiziţiilor publice în ţările non-UE ......................................................................................................111

Evoluţia continuă a politicilor şi legislaţiei UE în domeniul achiziţiilor publice ......118

PARTEA 3: EVALUAREA GENERALĂ ŞI RECOMANDĂRILE PENTRU VIITOR. PRIORITĂŢILE REPUBLICII MOLDOVA ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE ...........125

5. EVALUAREA GENERALĂ ......................................................................................................127

13

6. RECOMANDĂRI PENTRU VIITOR ŞI PRIORITĂŢILE PENTRU 2011–2015........149

7. CONCLUZII..................................................................................................................................155

ANEXE:...............................................................................................................................................157

Anexa 1 Organigrama.Agenţiei.Naţionale.Achiziţii.Publice.................................158

Anexa 2 Tabelul.legislaţiei.Republicii.Moldova.şi.al.legislaţiei.

şi.jurisprudenţei.UE...........................................................................................159

Anexa 3. Bibliografie............................................................................................................164

14

SUMAR EXECUTIV

Proiectul finanţat de UE “Suport pentru implementarea acordurilor dintre Republica Mol-dova şi Uniunea Europeană” şi-a început activitatea la Chişinău în august 2008 şi va funcţiona până la sfârşitul anului 2010. Proiectul este implementat de un consorţiu in-ternaţional condus de IBF International Consulting. Obiectivul general al proiectului este de a sprijini autorităţile moldoveneşti în punerea în aplicare a priorităţilor stabilite în Acordul de Parteneriat şi Cooperare (APC) din 1998 şi Planul de Acţiuni de Vecinătate Europeană (PAVE) din 2005.

Din punct de vedere operaţional, Proiectul este împărţit în trei componente cu următoa-rele obiective specifice:

1. Susţinerea şi monitorizarea implementării măsurilor stabilite în acordurile bilaterale curente şi cele de viitor posibile între UE şi Republica Moldova în cadrul Politicii Europene de Vecinătate (Componenta 1) – mai ales sub formă de consiliere politică la nivel înalt şi consolidarea instituţională a Cabinetului Primului Ministru.

2. Sprijinirea procesului de armonizare a legislaţiei din Republica Moldova în sectoarele convenite între Moldova şi UE în cadrul documentelor bilaterale, precum şi implementarea lor eficientă (Componenta 2) – mai ales sub formă de politici şi consiliere juridică, precum şi instruirea pentru armonizarea sectorială, consolidarea capacităţilor de armonizare a legislaţiei din Republica Moldova şi dezvoltarea capacităţilor instituţionale în sprijinul Centrului de Armonizare Legislativă.

3. Sporirea promovării vizibilităţii şi eficacităţii coordonării asistenţei UE de către autorităţile moldovene, precum şi coordonarea iniţiativelor finanţate de UE cu cele ale altor donatori, în special ale statelor membre ale UE (Componenta 3); cu precădere în dezvoltarea capacităţilor de coordonare a asistenţei şi de promovare a TWINNING-ului.

Proiectul se angajează să ofere expertiză concretă în vederea implicării ministerelor de resort şi altor organizaţii publice responsabile pentru a facilita o înţelegere mai clară a conţinutului legislaţiei sectoriale a UE, precum şi pentru a adopta o abordare strategică sectorială de armonizare a legislaţiei în Moldova. Astfel, Ghidul de Armonizare a Legis-laţiei Sectoriale este destinat să contribuie în mod substanţial la obiectivele 1 şi 2 ale proiectului menţionat mai sus.

Prezentul Ghid de Armonizare a Legislaţiei se referă la armonizarea legislaţiei şi politicilor din domeniul achiziţiilor publice; un domeniu de interes fundamental pentru funcţiona-rea eficientă a economiei de piaţă din Moldova, relaţiilor sale comerciale internaţionale, procesul general de dezvoltare economică, combaterea corupţiei şi utilizarea eficientă a finanţelor publice. Şi este, de asemenea, important ca parte a procesului pe termen lung de integrare a Republicii Moldova în UE.

LEGISLAŢIA ŞI POLITICILE ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE

1�

În urma unei introduceri (care examinează APC şi PAVE şi cerinţele în ceea ce priveşte regle-mentarea achiziţiilor publice, a consideraţiilor referitoare la potenţialele acorduri cu UE sau alte acorduri, planurile actuale şi strategiile Republicii Moldova şi raţiunea generală pen-tru acţiunile guvernului întru supravegherea achiziţiilor publice) Ghidul de Armonizare a Legislaţiei din domeniul achiziţiilor publice se împarte în trei părţi interdependente care se ocupă de (1) o analiză a situaţiei curente din Republica Moldova; (2) provocările de ar-monizare ale UE care urmează a fi confruntate – furnizarea de informaţii sintetizate privind esenţa acquis-ului UE în acest sector şi (3) evaluarea generală, recomandările strategice şi concluziile cu privire la dezvoltarea în continuare a procesului de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova din domeniul achiziţiilor publice, în lumina analizei şi politicilor din do-meniu şi reglementarea acestui subiect în conformitate cu legislaţia UE.

Sumar Partea 1

Republica Moldova s-a angajat în temeiul Acordului de Parteneriat din 1994 şi Acordului de Cooperare să efectueze treptat armonizarea legislaţiei şi politicilor sale în ceea ce priveşte achiziţiile publice cu cele ale UE. Unele din acţiunile specifice în această direcţie au fost, de asemenea, reflectate în Planul de Acţiuni de Vecinătate Europeană UE-Republica Moldova din 2005. Alte angajamente derivă din ACECL din 2006, iar în prezent Republica Moldova aspiră la aderarea la Acordul OMC privind Achiziţiile Guvernamentale.

Studiind legislaţia Republicii Moldova, politicile şi structurile instituţionale în domeniul achiziţiilor publice, analiza efectuată relevă că dezvoltarea generală şi elaborarea poli-ticilor şi strategiilor, precum şi revizuirea lor ţine de competenţa Guvernului Republicii Moldova şi, în special, a Ministrului Finanţelor. În această privinţă, legislaţia şi politica de achiziţii publice este tratată de către stat ca o caracteristică a disciplinei bugetare, axându-se mai degrabă pe principiile de drept administrativ, şi nu ca un aspect de poli-tică economică şi de competiţie.

În Moldova, responsabilitatea operaţională pentru politici este delegată unei agenţii statutare. După redobândirea independenţei faţă de Uniunea Sovietică, au existat trei agenţii de acest gen, iar actuala Agenţie Achiziţii Publice operează axându-se pe supra-vegherea achiziţiilor individuale, mai degrabă, decât ca un promotor al politicilor care ar duce la sporirea eficientizării prin creşterea productivităţii şi reducerea costurilor eco-nomiilor de scară etc. În plus, măsura în care autorităţile contractante individuale pot dezvolta propria politică pare a fi minimă.

Legislaţia privind achiziţiile publice a fost în mod substanţial revizuită în 2007 ca răspuns la o serie de chestiuni care au survenit în temeiul legii anterioare din 1997. Legea din 2007 privind achiziţiile publice a fost, de asemenea, completată de o serie de acte juri-dice derivate în forma unor decizii ale Guvernului. Cu toate acestea, în timp ce aceasta a fost dezvoltată, în general în conformitate cu Directiva UE privind Sectorul Public, o serie de concepte specifice adiţionale urmează a fi incluse în ea. Mai mult ca atât, Directiva UE

1�

privind Utilitățile şi standardele UE în ceea ce priveşte sectoarele apei, energetic, trans-porturilor şi telecomunicaţiilor nu a fost transpusă.

Sumar Partea 2

Prezentarea Legislaţiei şi Politicii UE demonstrează că achiziţiile publice au crescut sem-nificativ în ultimele decenii, iar acum se estimează să atingă 17% din PIB (sau aproximativ € 2,156 miliarde de euro anual), în cele 27 state membre ale UE. Pe plan internaţional, şi în ceea ce priveşte ţările din lumea a treia (din perspectiva UE), dezvoltarea unor sisteme moderne de achiziţii publice este considerată ca fiind necesară pentru dezvoltarea econo-miilor de piaţă în statele în tranziţie (prin crearea de locuri de muncă, sprijinirea creşterii economice şi asigurându-le contribuabililor şi utilizatorilor de servicii publice cea mai bună valoare pentru bani). În relaţiile comerciale ale UE, precum şi în cadrul Pieţei Interne, prac-ticile şi sistemele de achiziţii publice sunt în strânsă legătură cu valorile de bază de “libera circulaţie a mărfurilor” şi “libera circulaţie a serviciilor”. Luate împreună, aceste motive ex-plică semnificativ legislaţia şi politica UE privind achiziţiile publice, importanţa acesteia ca subiect în comerţ, de asociere şi acorduri similare cu UE şi de dezvoltare a AAG al OMC.

Pentru a consolida interzicerea restricţiilor la import care rezultă din achiziţii publice discri-minatorii şi pentru a facilita competiţia dintre firmele naţionale şi străine pentru contractele din sectorul public, UE a elaborat începând cu anul 1962 diferite directive (şi amendamente) în scopul coordonării şi actualizării procedurilor de achiziţii publice în toate sectoarele de achiziţii publice. Astfel, directivele privind achiziţiile publice au dat şi dau o atenţie deosebită publicării contractelor la nivelul UE (astfel încât firmele din toate statele membre să aibă posi-bilitatea să participe la licitaţie), interzicerii specificaţiilor tehnice care discriminează potenţi-ali ofertanţi străini şi aplicării unor criterii obiective licitaţiilor şi procedurilor de atribuire.

Înainte ca legislaţia UE să fie adoptată în acest domeniu, foarte puţine contracte publice în UE au fost acordate firmelor dintr-un alt stat membru, decât cel în care invitaţia la licitaţie a fost lansată. Această lipsă de concurenţă eficientă şi deschisă a fost una din obstacolele cele mai evidente şi anacronice în realizarea pieţei unice şi a fost susţinută de numeroase măsuri naţionale, inclusiv de aşa-numitul sprijin guvernamental, campanii şi iniţiative “achiziţii naţionale”. Precum şi forţarea costurile pentru autorităţile contrac-tante, lipsa concurenţei pe piaţa internă a UE în anumite sectoare cheie (de exemplu, telecomunicaţii) a inhibat dezvoltarea firmelor europene competitive pe pieţele mon-diale. Uniunea Europeană prin abordarea sa vis-à-vis de armonizarea legislaţiei privind achiziţiile publice a decis să coordoneze ferm procedurile de achiziţii în diferite ţări şi să încurajeze participarea a mai multor întreprinderi la licitaţiile pentru contracte publice, inter alia, prin elaborarea unui număr de instrumente pentru stimularea participării ope-ratorilor economici. Acest lucru a urmat o logică simplă, care susţine că o piaţă unică, deschisă cu adevărat ar putea fi atinsă numai atunci, când toate firmele ar putea concura pentru contracte în mod egal. Actualul pachet de directive privind achiziţiile publice a apărut în perioada 2004 şi 2009 cu:


17

•Noua Directivă privind Sectorul Public (2004/18/CE), în vigoare din 2006;

•Noua Directivă privind Utilitățile (2004/17/CE), în vigoare din 2006;

•Pachetul actualizat de Directive după Directivă 2007/66/CE, în vigoare din 2009 şi

•Noua Directiva privind Achiziţiile Publice în domeniul Apărării, adoptată în 2009 şi în vigoare din august 2011.

În prezent nu există propuneri oficiale pentru noi directive. Orice evoluţii care au loc în mod constant vor veni, prin urmare, sub formă de comunicări interpretative din partea Comisiei Europene, decizii ale Comisiei în ceea ce priveşte modul de funcţionare a Direc-tivelor existente şi hotărârile specifice ale Curţii Europene de Justiţie.

Sumar Partea �

În evaluarea avantajelor în ceea ce priveşte armonizarea pe cât este posibil cu standar-dele UE în domeniul achiziţiilor publice, cele mai importante avantaje sunt identificate ca fiind dezvoltarea comerţului, valoarea în bani pentru cheltuielile publice, evitarea co-rupţiei şi avantajele legate de creşterea economică şi investiţii. Constrângerile specifice legate de capacităţi cu care se confruntă Agenţia Achiziţii Publice sunt percepute ca ob-stacole în procesul de armonizare, cu excepţia cazului în care acestea sunt abordate pe termen scurt şi mediu.

Un număr de aspecte pozitive şi negative, un total 23 aspecte ale legislaţiei Republicii Moldova şi practicii în domeniul achiziţiilor publice au fost evaluate prin prisma norme-lor UE. Această evaluare s-a sondat cu o viziune de ansamblu, care susţine că nivelul de armonizare este rezonabil şi asigură o bază stabilă pentru armonizarea legislaţiei în con-tinuare şi în proporţii extinse. Cu toate acestea, Agenţia Achiziţii Publice din Republica Moldova, necesită personal şi capacităţii instituţionale suplimentare, în cazul în care ne propunem să atingem în continuare o armonizare mai extinsă a legislaţiei. Mai mult ca atât, Legea privind Achiziţiile Publice urmează a fi modificată pentru a asigura o armoni-zare mai bună, şi pentru a elimina deficienţele identificate.

Prin urmare, pentru perioada până în 2015, o serie de recomandări sunt avansate cu un accent sporit asupra priorităţilor ce ţin de: integrarea a 32 de funcţionari la nivel de raion, ca colaboratori regionali ai Agenţiei Achiziţii Publice, asigurarea formării profesionale intensive, creşterea taxelor pentru serviciile agenţiei, instituirea unui grup/panel de judecători (sau alt echivalent) în măsură să soluţioneze litigiile în temeiul Legii privind achiziţiile publice, în mod formal întocmirea listei tuturor autorităţilor contractante din Moldova, raportarea sistematică şi elaborarea de statistici cu privire la activităţile de achiziţii publice, actualizarea şi elaborarea legislaţiei secundare necesare pentru Legea privind achiziţiile publice, pregătirea amendamentelor la aceasta pentru a realiza o armonizare suplimentară, precum şi elaborarea unei strategii şi a unui plan de acţiuni pentru atingerea unui nivel avansat de management al achiziţiilor publice până în 2015.


1�

1. INTRODUCERE – ARMONIZAREA LEGISLAŢIEI CU STANDARDELE UE ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE

Achiziţiile publice, numite, de asemenea, achiziţii publice şi licitaţii ale Guvernului, con-stituie activitatea de achiziţionare de bunuri şi servicii care utilizează finanţele publice de către sau în numele unei autorităţi publice. Pentru a preveni frauda, risipa, corupţia şi protecţionismul comercial, precum şi pentru a încuraja concurenţa şi eficienţa, legea din cele mai multe ţări reglementează achiziţiile publice, într-o măsură mai mare sau mai mică. O astfel de reglementare impune, de obicei, autorităţii care se ocupă de achiziţii să organizeze licitaţii publice, dacă valoarea de achiziţie depăşeşte un anumit prag şi are diverse cerinţe şi garanţii procedurale, inclusiv supravegherea de către o agenţie guver-namentală.

Eficienţa achiziţiilor publice este un element fundamental pentru succesul unei econo-mii de piaţă şi contribuie la creşterea economică pe termen lung, redistribuirea bogăţiei, crearea de locuri de muncă, dezvoltarea de afaceri şi apariţia unei culturi de piaţă com-petitivă, axată pe eficienţa afacerilor şi pe “cea mai bună valoare pentru bani” în ceea ce priveşte cheltuielile guvernamentale. Un sistem bine condus de achiziţii publice poate asigura economii considerabile în fondurile publice şi economii pentru contribuabili. În plus, un sistemul de achiziţii publice modern, pe deplin funcţional, oferă avantajele adă-ugătoare de echitate şi transparenţă şi, astfel, contribuie la reducerea corupţiei şi evita-rea discriminării, ca o barieră în calea comerţului deghizat.

În termeni simpli, buna practică de achiziţii publice înseamnă obţinerea valorii pentru bani – a cumpăra un produs ori serviciu care este adecvat scopului sau corespunde standardului profesional necesar. Pentru a realiza acest lucru, un proces de achiziţii bun trebuie să fie exploatat eficient, pentru a limita timpul şi cheltuielile suportate de părţile implicate. Anume din acest considerent, achiziţiile de succes sunt bune pentru sectorul public, bune pentru contribuabili şi pentru întreprinderile care aprovizionează guvernul.

De fapt, autoritatea de achiziţionare trebuie să respecte un număr de principii distincte:

• să înţeleagă obiectivele achiziţiei încă de la început, astfel încât procesul să-și atingă obiectivele;

20

• să conştientizeze factorii externi care vor avea impact asupra achiziţiilor, cum ar fi climatul politic sau probleme de planificare;

• să urmeze un proces eficient, echitabil şi transparent de achiziţii, care să faciliteze concurenţa între operatorii economici;

• să înţeleagă clar disponibilitatea – adică, resursele disponibile pentru a cheltui pe un anumit produs sau serviciu.

Achiziţiile publice reprezintă o parte substanţială a activităţii economice, deşi estimările privind dimensiunea reală a pieţelor de achiziţii variază. Potrivit unei surse, achiziţiile pu-blice de bunuri şi servicii constituie, de obicei, 10-15% din PIB pentru ţările dezvoltate şi până la 20% din PIB pentru ţările în curs de dezvoltare1. Cele mai recente date la nivelul UE indică faptul că cheltuielile publice totale pentru lucrări, bunuri şi servicii s-au ridicat la 17,23% din PIB în cele 27 state membre ale UE2. În 2007, PNUD a estimat că achiziţiile publice în Moldova au reprezentat 20% din PIB3.

APC şi PAVE – contextul angajamentelor Republicii Moldova privind achiziţiile publice

Acordul de Parteneriat şi Cooperare (APC), care constituie baza juridică a relaţiilor UE–Republica Moldova, a fost semnat în noiembrie 1994 şi a intrat în vigoare în iulie 1998. Acesta acoperă o gamă largă de domenii, inclusiv dialogul politic, comerţul şi investiţiile, cooperarea economică, armonizarea legislativă, cultură şi ştiinţă. Părţile reamintesc va-lorile comune pe care le împărtăşesc, şi declară angajamentul lor de a promova pacea şi securitatea internaţională, precum şi reglementarea paşnică a diferendelor, şi sunt de acord că respectarea principiilor democratice şi drepturilor omului, precum şi principiile economiei de piaţă care stau la baza politicilor interne şi externe, constituie un element esenţial al Parteneriatului şi al Acordului. În domeniul comerţului, părţile acordă una ce-leilalte aşa-numitul tratament “Cea mai Favorizată Naţiune” (CFN) şi limitează posibilita-tea de a impune restricţii asupra importurilor şi exporturilor. APC, de asemenea, prevede că în baza progresului continuu înregistrat de Republica Moldova vis-à-vis de reformele economice orientate spre piaţă, posibilitatea de a demara negocierile privind instituirea unei zone de liber-schimb va fi luată în considerare.

Dispoziţia principală şi generală privind armonizarea legislaţiei este Articolul 50 care prevede că Republica Moldova depune eforturi pentru a se asigura că legislaţia sa va fi treptat adusă în conformitate cu cea a UE şi că armonizarea legilor se va extinde la şaptesprezece sectoare, inclusiv achiziţiile publice. Articolul 51 prevede cooperarea economică inclusiv în domeniul achiziţiilor publice şi Articolul 54 prevede în mod expres

1 Centrul pentru Dezvoltarea Internaţională, Universitatea Harvard, SUA: http://www.cid.harvard.edu/cidtrade/issues/govpro.html de asemenea menţionat în AAG al OMC.

2 Comisia Europeană: “Indicatorii Achiziţiilor Publice 2008“, Document de Lucru al Comisiei, 27 aprilie 2010.3 PNUD: „Evaluare a Sistemului Naţional de achiziţiile publice din Republica Moldova “, octombrie 2008.


21

că: “Părţile vor coopera pentru a dezvolta condiţii pentru acordarea deschisă şi competitivă a contractelor de achiziţii de bunuri şi servicii, în special prin intermediul cererilor de ofertă”.

APC funcţionează pentru o perioadă de zece ani şi continuă cu excepţia cazului când este anulat de către oricare dintre părţi sau reînnoit într-un nou acord. Deşi APC UE-Republica Moldova nu a fost anulat, Guvernul Republicii Moldova a manifestat dorinţa pentru un nou acord, iar Comisia Europeană a indicat disponibilitatea de a negocia un acord de liber-schimb cu Republica Moldova în cadrul reuniunii a 6-a de Cooperare RM-UE a Subcomisiei pentru Comerţ şi Investiţii care a avut loc la Bruxelles. În timp ce acest proces a început cu negocierile oficiale a unui nou Acord de Asociere UE-Republica Moldova în ianuarie 2010, multe dintre detaliile noului acord încă urmează a fi elaborate. Cu toate acestea, se înţelege, în general, că este posibil ca acordul să se bazeze în special pe acordurile de stabilizare şi asociere cu ţările balcanice, se preconizează o mai mare liberalizare a comerţului şi introducerea a unui regim fără vize între UE şi Moldova.

Pe parcursul perioadei de valabilitate a APC UE-Republica Moldova, în 2004 a fost dezvoltată Politica Europeană de Vecinătate (PEV), care are drept obiectiv de a evita apariţia unor noi linii de divizare între UE extinsă şi ţările vecine şi de a consolida prosperitatea, stabilitatea şi securitatea tuturor ţărilor interesate. În cadrul PEV, UE oferă ţărilor vecine o relaţie privilegiată, bazându-se pe un angajament reciproc faţă de valorile comune (democraţie şi drepturile omului, statul de drept, buna guvernare, principiile economiei de piaţă şi dezvoltarea durabilă) şi merge dincolo de relaţiile existente, oferind o relaţie politică şi integrare economică mai profundă. În acelaşi timp, nivelul de ambiţie a relaţiei depinde de măsura în care aceste valori sunt împărtăşite. PEV rămâne distinctă de procesul de extindere, deşi nu există idei preconcepute, pentru UE, referitor la modul în care relaţia dintre ţările PEV cu UE se poate dezvolta în viitor, în conformitate cu dispoziţiile tratatului4. Pentru dezvoltarea sa practică, un element central al Politicii Europene de Vecinătate este Planul bilateral de Acţiuni de Vecinătate Europeană (PAVE) convenit între UE şi fiecare ţară parteneră. Acesta stabileşte agendă de reforme politice şi economice cu priorităţile pe termen scurt şi pe termen mediu şi implementarea PAVE demarat în 2005. Punerea în aplicare a PAVE în comun este promovată şi monitorizată de subcomitetele bilaterale.

PAVE UE-Republica Moldova a fost adoptat la 22 februarie 2005, pentru o perioadă iniţială de trei ani. Progresul APC şi al planului de acţiuni a fost revizuit în 2004, 2006, 2008, 2009 şi 2010 în cadrul Comisiei Europene pentru rapoartele progresului Moldovei. O evaluare a progresului Republicii Moldova a fost, de asemenea, publicată de Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene al Republicii Moldova, în noiembrie 2007 şi în ianuarie 2009. În contextul armonizării legislative există 39 de trimiteri legislative în PAVE UE-Republica

4 Politica Europeană de Vecinătate se aplică vecinilor imediaţi ai UE de uscat sau pe mare – Algeria, Armenia, Azer-baidjan, Belarus, Egipt, Georgia, Israel, Iordania, Liban, Libia, Moldova, Maroc, Teritoriul Palestinian Ocupat, Siria, Tunisia şi Ucraina. Deşi Rusia este, de asemenea, un vecin al UE, relaţiile sunt dezvoltate în cadrul unui Parteneriat Strategic care acoperă patru “spaţii comune”.

22

Moldova, inclusiv o serie de cerinţe specifice în ceea ce priveşte dezvoltarea şi punerea în aplicare a legislaţiei privind achiziţiile publice în Moldova, a politicilor şi a instituţiilor sale bazate pe standardele internaţionale şi europene. Aceste cerinţe, cu caracter mai puţin obligatoriu din punct de vedere juridic decât dispoziţiile APC, elaborează detalii specifice şi creează priorităţi specifice pentru angajamentele generale în ceea ce priveşte armonizarea treptată a legislaţiei privind achiziţiile publice şi politicile în APC5.

Dispoziţiile PAVE cu privire la legislația și politicile în domeniul achiziţiilor publice se axează, în special, pe asigurarea acţiunilor în vederea dezvoltării condiţiilor pentru alocarea deschisă şi competitivă a contractelor, în particular, prin intermediul cererilor de ofertă, în conformitate cu Articolul 54 din APC, prin intermediul îmbunătăţirii funcţionalităţii sistemului actual. Accentul trebuie să fie pus pe sporirea transparenţei, furnizării de informaţii, formarea/instruirea şi utilizarea strict şi limitată a excepţiilor. Elaborarea în continuare a gradualismului şi universalităţii Articolului 50 din APC, precum şi convergenţa punerii în aplicare efectivă a principiilor de bază ale legislaţiei UE privind achiziţiile publice este necesară pentru PAVE (de exemplu, transparenţa, nediscriminarea, concurenţa şi accesul la recursa legală)6.

Standardele UE şi cele internaţionale în domeniul achiziţiilor publice

Tratatul UE creează o piaţă geografic unică, fără frontiere interne care are la bază “patru libertăţi” (sau drepturi): a mărfurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă. În plus, Tratatul UE interzice, între statele membre, toate măsurile discriminatorii de comerţ şi de tratament, precum şi legile anti-concurenţă şi practicile care subminează obiectivele generale ale Uniunii Europene. În scopul de a contribui la realizarea unei pieţe unice pentru furnizarea de bunuri şi servicii pe piaţa achiziţiilor publice, şi pentru a garanta un acces mai mare tuturor firmelor din UE la contractele de achiziţii publice, Uniunea Europeană a elaborat principiile fundamentale ale legislaţiei UE prin intermediul Directivelor specifice care sunt conforme cu principiile tratatului. Acest proces a început în 1962 şi continuă până în prezent. Regimul UE privind achiziţiile publice, elaborat de directive şi legislaţia naţională, nu este static. El se poate schimba, fiind influenţat de evoluţia jurisprudenţa Europeană şi comunicaţiile Comisiei Europene, directivele noi şi cele revizuite şi modificările la legislaţia naţională în vigoare.

Actualele Directive UE privind Achiziţiile stabilesc cadrul juridic pentru achiziţiile publice. Acestea din urmă nu sunt separate (dar similare) pentru cadrele generale ale pieţei din sectorul public şi ale pieţei de utilităţi. Piaţă utilităţilor se referă la energie, apă, reţelele

5 Deşi există unele diferenţe de opinii între Comisia Europeană şi Republica Moldova privind statutul PAVE după trei ani de implementare, acesta oferă, totuşi, o agendă pentru continuarea reformelor în Republica Moldova. UE este de părere că cei trei ani constituie perioada “iniţială” de implementare a PAVE. Autorităţile moldovene, cu toate acestea, consideră că perioada de implementare a PAVE 2005 a luat sfârşit şi prevăd un nou PAVE legat de un nou acord UE–Republica Moldova.

6 Acest lucru este reglementat de secţiunea 40 din PAVE şi examinat în detaliu în Capitolul 2 din prezenta publicaţie.


2�

poştale şi cele de transport. Directive se aplică atunci când autorităţile publice şi utilităţile publice doresc să achiziţioneze bunuri, servicii sau lucrări (de exemplu, inginerie civilă sau construcţii). Ele stabilesc procedurile care trebuie urmate înainte de atribuirea unui contract, atunci când valoarea acesteia depăşeşte pragurile stabilite de UE, cu excepţia cazului când contractul se califică pentru o excludere specifică – de exemplu, pe motive de securitate naţională. Achiziţiile sub pragurile relevante trebuie să respecte întotdeauna principiile Tratatului, de exemplu, interdicţia privind discriminarea operatorilor economici străini7.

Datorită unor reguli importante ale AGTC şi normelor OMC în domeniul achiziţiilor publice, nu este suficient să se examineze armonizarea legislaţiei cu standardele UE în acest domeniu, pur şi simplu cu referire la Directivele UE şi fără referire la principalele convenţii internaţionale care se aplică/se pot aplica. De interes sporit în aceste situaţii este Acordul OMC privind Achiziţiile Guvernamentale (AAG) la care Republica Moldova aspiră să adere. În consecinţă, examinarea în această publicaţie a cerinţelor de armonizare începe cu luarea în considerare a normelor OMC, urmată de angajamentele Republicii Moldova asumate în temeiul APC, PAVE şi ACECL (Capitolul 2). Caracteristicile distincte ale legislaţiei şi politicii UE în ceea ce priveşte achiziţiile publice sunt examinate în Capitolul 4.

Legislația și politicile în domeniul achiziţiilor publice în Republica Moldova

Reglementarea achiziţiilor publice în Moldova s-a bazat pe legislaţia primară din 1997. Legea privind achiziţiile publice din 19978 a stabilit sistemul de bază, supravegheat de către Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare (ARMAPAU). În 2003, Banca Mondială a pus la îndoială independenţa şi imparţialitatea ARMAPAU (ea însăşi o autoritate de achiziţii) şi a remarcat că:

• Controlul asupra cheltuielilor achiziţiilor publice în Moldova a fost slab;

• Exista interferenţe politice în luarea deciziei de achiziţionare;

• În timp ce Legea din 1997 prevedea o bază solidă pentru reglementarea achiziţiilor publice, aceasta nu corespundea AAG al OMC şi a fost subminată de absenţa unor reglementări de punere în aplicare a acesteia;

• Practicile de achiziţii în Republica Moldova au fost de multe ori în contradicţie cu legislaţia privind achiziţiile, în special "suprasolicitarea metodelor de achiziţii în baza unei singure sursei de achiziţii publice, când entitatea contractantă contactează direct cu unicul furnizor, fără nicio concurenţă”;

• domeniul de aplicare a Regulamentului a fost limitat la autorităţile locale, care cheltuiesc 42% din bugetele lor pe achiziţiile; şi

7 În C-59/00, Bent Mousten Vestergaard (2001)), CEJ a arătat explicit că “deşi anumite contracte sunt excluse din do-meniul de aplicare a directivelor comunitare în domeniul achiziţiilor publice, autorităţile contractante care le încheie sunt totuşi obligate de a se conforma normelor fundamentale ale Tratatului “, punctul 20 din hotărâre.

8 Legea nr. 1166 din 30 aprilie 1997 cu privire la achiziţiile publice a bunurilor, lucrărilor şi serviciilor (abrogată de Legea nr. 96 din 2007).

24

• sistemul de revizuire a contractelor şi căile de remediere nu era lucrative.

S-a recomandat o revizuire de fond a Legii din 1997 privind achiziţiile publice, împreună cu o instruire intensivă la toate nivelurile de guvernare în Republica Moldova9.

În urma acestei revizuiri internaţionale, legislaţia Republicii Moldova a fost actualizată în 200710, un plan de acţiune pentru doi ani a fost pus în aplicare pentru a completa noul sistem11 şi ulterior în 2009 a fost creată Agenţia Achiziţii Publice din Moldova.

Planurile şi strategiile curente ale Republicii Moldova referitor la achiziţiile publice şi viitoarea armonizare a acestora

Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) a Republicii Moldova 2008-2011 din decembrie 200712 a fost principalul document intern de planificare strategică pe termen mediu, care defineşte obiectivele de dezvoltare ale Moldovei până în 2011 şi identifică măsurile pri-oritare de intervenţie şi acţiunile necesare pentru realizarea acestor obiective. Obiectivul cheie al Strategiei este de a asigura o mai bună calitate a vieţii oamenilor prin consolida-rea bazei pentru o creştere economic puternică, durabilă şi incluzivă13.

În acest context, spiritul şi viziunea Strategiei aspiră spre alinierea Republicii Moldova la standardele europene şi, în consecinţă, la realizarea obiectivului integrării europene, iar domeniile prioritare de dezvoltare stabilite în Strategie se axează pe ajustarea politicilor naţionale relevante la cele europene. În special, Strategia obligă Republica Moldova de a continua eforturile privind traducerea acquis-ului comunitar în legislaţia naţională şi de a asigura aplicarea consecventă a legislaţiei europene adoptate. Mai mult ca atât, se subliniază că, în procesul punerii în aplicare a Strategiei, Guvernul va acorda o atenţie deosebită problemelor identificate în rapoartele elaborate de către Comisia Europeană în cadrul Politicii Europene de Vecinătate.

În ceea ce priveşte achiziţiile publice, SND pune un accent deosebit pe dezvoltarea procedurilor standardizate, transparente şi incoruptibile de luare a deciziilor pentru utilizarea resurselor bugetare, inclusiv prin utilizarea achiziţiilor publice şi consolidarea capacităţilor ÎMM-urilor de a participa la licitaţiile de achiziţii publice în Moldova şi în

9 Banca Mondială: “Raportul de Țară de Evaluare a Achiziţiilor – Republica Moldova”, nr.548-MD 27, iunie 2003.

10 Legea achiziţiilor publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007.11 Hotărârea Guvernului nr.1394 din 12 decembrie 2007 privind aprobarea Planului de Acţiune pentru punerea în

aplicare a Legii privind achiziţiile publice nr. 96 din 2007. 12 Strategia Naţională de Dezvoltarea (SND) 2008-2011 a fost adoptată prin Legea cu privire la adoptarea Strategiei

Naţionale de Dezvoltarea 2008–2011 din 21 decembrie 2007.13 Potrivit publicaţiei recente a guvernului moldovean “Relansăm Moldova“ din martie 2010, “Strategia Naţională

de Dezvoltare 2008–2011 rămâne în centrul viziunii guvernului ... Guvernul este pe deplin conştient de faptul că este nevoie de o nouă Strategie Naţională de Dezvoltare... Elaborarea unei noi Strategii Naţionale de Dezvoltare va fi efectuată în parteneriat deplin cu societatea civilă, împreună cu partenerii noştri de dezvoltare, inclusiv investitorii privaţi. Progresul către negocierea unui nou Acord de Asociere Uniunea Europeană – Republica Moldova va oferi un cadru mai puternic pentru viitoarea SND. În prezent, accentul este pus pe gestionarea situaţiilor de criză şi punerea în aplicare a reformelor“.


2�

străinătate. Această abordare foarte generală funcţionează în paralel cu un Plan de Acţiune (2007– 2009), elaborat în baza Hotărârii Guvernului nr.1394 din decembrie 2007, care prevede o specificare mai detaliată a direcţiei general-strategice în ceea ce priveşte achiziţiile publice, chiar dacă, spre deosebire de SND, aceasta nu face nicio menţiune specifică de armonizare a sectorului achiziţiilor publice cu normele UE.

Conform Programului Guvernului pentru 2009–2013 din octombrie 2009, există în pre-zent un accent distinct axat pe un amplu program14 de redresare economică, centrat pe consolidarea încrederii în capacitatea instituţiilor statului de a gestiona criza actuală, inter alia, politicile fiscale prudente şi cooperarea eficientă şi stabilă cu instituţiile finan-ciare internaţionale şi partenerii de dezvoltare a Moldovei. În ceea ce priveşte achiziţiile publice, programul subliniază o serie de măsuri anticorupţie, inclusiv necesitatea de a asigura transparenţa în domeniul achiziţiilor publice şi combaterea practicilor anticon-curenţiale în domeniul respectiv.

Alte strategii conexe ale Republicii Moldova

În ceea ce priveşte perioada 2011–2015, pe care această publicaţie pune un accent deose-bit, se înţelege că guvernul moldovean vede un anumit merit în realizarea progreselor în ceea ce priveşte armonizarea achiziţiilor electronice. Banca Mondială încurajează această iniţiativă. De asemenea, cererea pentru calitatea de membru al AAG va permite Agenţiei Achiziţii Publice din Moldova de a se concentra asupra măsurilor necesare pentru Moldova, ca aceasta să deţină o economie atractivă şi convingătoare, în care se pot face afaceri. Alte măsuri analizate, la un nivel funcţional, includ eforturile axate pe utilizarea acordurilor-ca-dru şi reforma procesului de recurs. De multe ori, cele mai importante iniţiative examinate în prezent constituie ulterior baza unei strategii pe termen lung în domeniul achiziţiilor publice, şi în aşa fel mai multe politici şi etape legislative pot fi realizate.

Ghidul sectorial privind armonizarea legislaţiei şi politicilor în domeniul achiziţiilor publice

Elaborarea legislaţiei şi politicilor privind achiziţiile publice, în conformitate cu angaja-mentele asumate faţă de UE, este un domeniu de interes fundamental pentru funcţio-narea eficientă a economiei de piaţă în Moldova, relaţiile sale comerciale internaţionale, procesul general de dezvoltare economică, combaterea corupţiei, utilizarea eficientă a finanţelor publice şi promovarea relaţiilor comerciale internaţionale şi este, de aseme-nea, importantă ca parte a procesului, pe termen lung, a Republicii Moldova de integrare în UE. Ghidul în cauză este menit să asiste acest proces.

Acest Ghid de Armonizare a Legislaţiei privind Achiziţiile Publice este divizat în trei părţi interdependente care se ocupă de:

(1) analiza situaţiei actuale din Republica Moldova;

14 Adoptat de către Guvernul Republicii Moldova la 18 noiembrie 2009.

2�

(2) provocările UE privind armonizarea legislaţiei care urmează a fi confruntate – prezentarea informaţiilor sintetizate privind esenţa acquis-ului UE în acest sector; şi

(3) evaluarea generală şi înaintarea recomandărilor strategice şi concluziilor privind ar-monizarea în continuare a legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice în Moldova în funcţie de analiza şi de natura amplă a subiectului şi a reglementării acestuia în con-formitate cu legislaţia UE.

Cum se utilizează acest ghid

Procesul de armonizare legislativă în Moldova este oarecum împiedicat de o lipsă de în-ţelegere clară a ceea ce este armonizarea şi modul în care acest lucru poate fi realizat cel mai bine. O rată ridicată a fluctuaţiei de personal în instituţiile publice responsabile exacerbează această situaţie care duce la pierderea de informaţii şi necesitatea recurentă de consolidare a capacităţilor de conştientizare instituţională.

Această publicaţie, prin urmare, are drept obiectiv principal asigurarea unei înţelegeri profunde a esenţei legilor şi politicilor UE care ar trebuie să fie armonizate în Moldova în baza angajamentelor menţionate în prezentul capitol. În consecinţă, este o sursă de in-formaţii pentru toată lumea, care este direct sau indirect implicată în eforturile Republicii Moldova în ceea ce priveşte armonizarea legislaţiei privind achiziţiile publice şi politicile publice cu normele UE.

Al doilea scop al acestei publicaţii este de a face un bilanţ al progresului înregistrat de Re-publica Moldova vis-à-vis de angajamentele sale în domeniul achiziţiilor publice menţio-nate în prezentul capitol. Având în vedere, modul ad-hoc în care multe instituţii publice abordează armonizarea legislaţiei Republicii Moldova, poate fi dificil pentru aceste sau alte organizaţii guvernamentale de a avea o imagine clară asupra progresului înregistrat. O imagine clară asupra progresului este, desigur, importantă, în special pentru a planifica progrese ulterioare, în anii care vin, şi a prezinta în mod corespunzător realizările Repu-blicii Moldova în orice moment, în timp util, pentru publicul din exterior (în special UE).

Al treilea scop este de a facilita continuarea progreselor în vederea armonizării legislaţiei în sectorul dat, din perspectiva realistă a priorităţilor pentru următorii 4-5 ani. Aceasta se bazează pe o analiză a diferenţelor între progresele înregistrate până în prezent şi anga-jamentele ţării privind armonizarea legislaţiei în acest sector. Acest lucru ar trebui să con-tribuie la o mai bună planificare a paşilor de viitor şi o abordare mai strategică în vederea realizării complete a armonizării legislaţiei Republicii Moldova în anii următori.

În cele din urmă, această orientare nu este destinată să fie una statică. Este concepută special pentru a fi un document de bază care poate fi, şi ar trebui să fie uşor de actualizat de către Agenţia Achiziţii Publice din Republica Moldova – în mod ideal, anual – pentru a permite realizarea durabilă şi continuă a trei obiective specifice, de a avea o orientare de


27

ansamblu asupra armonizării legislaţiei privind achiziţiile publice şi politicile publice cu standardele UE. În principiu, actualizările ar trebui să cuprindă:

• Progrese suplimentare privind armonizarea legislaţiei realizate în sectorul dat;

• Noi evoluţii în legislaţia şi politica UE în acest sector, începând cu anul 2010;

• Noi direcţii de planificare strategică în Moldova în vederea realizării unei aproximări mai vaste şi mai complete;

• Noi angajamente ale Republicii Moldova în ceea ce priveşte sectorul dat, de exemplu, cele ce decurg din noile acorduri internaţionale.


2�

2. CERINŢE DE ARMONIZARE CU PRIVIRE LA LEGISLAŢIA ŞI POLITICILE DIN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE ŞI PRINCIPALUL CONTEXT POLITIC

Introducere

O prezentare generală a angajamentelor Republicii Moldova de a avansa procesul de armonizare a legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice a fost făcută în Capitolul 1. În acest Capitol se explorează angajamentele detaliate din APC UE–Republica Moldova, PAVE şi alte documente relevante pentru armonizarea legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice.

Aspiraţiile Republicii Moldova de a adera la Acordul privind Achiziţiile Guvernamentale al OMC

Republica Moldova este în prezent “observator” în cadrul OMC în ceea ce priveşte Acor-dul privind Achiziţiile Guvernamentale al OMC15. În acelaşi timp, Moldova a solicitat să adere pe deplin la acest acord multilateral al OMC. O cerere formală a fost depusă în noiembrie 2009, inclusiv o propunere privind sectoarele şi contractele care vor fi expuse concurenţei din partea operatorilor economici din statele semnatare AAG.

Acordul privind Achiziţiile Publice stabileşte cadrul legal internaţional cu privire la drepturile şi obligaţiile părţilor referitor la legislaţia lor naţională, regulamentele, procedurile şi practicile din domeniul achiziţiilor publice. În prezent, 40 state membre ale OMC sunt acoperite de AAG OMC – Canada; Uniunea Europeană, inclusiv cele 27 de state membre; Hong Kong, China; Islanda; Israel; Japonia; Coreea; Liechtenstein; Regatul Ţărilor de Jos şi Aruba; Norvegia; Singapore; Elveţia şi Statele Unite. La moment există cereri de la o serie de economii în tranziţie. În afară de Republica Moldova, au mai aplicat Albania, Panama, Bhutan, Republica Kîrgîzstan şi China, iar Ucraina şi-a exprimat angajamentul de a aplica. Aceasta sugerează o realiniere la AAG pentru a include mai mult decât economiile dezvoltate.

15 Un acord “plurilateral”, în contextul OMC, reprezintă un acord la care nu toate statele membre ale OMC au convenit. În acest sens, este un acord opţional şi se distinge de “multilateral”, care se aplică tuturor statelor membre ale OMC.

�0

Este dificil de a prezice cu certitudine ce beneficii va avea Republica Moldova de pe urma aderării, dar consecinţele vor include o concurenţă mai mare pentru proiecte mari de infrastructură realizate în Republica Moldova, precum şi posibilitatea întreprinderilor moldoveneşti să liciteze în proiectele din altă parte, fie singure, fie în parteneriat cu întreprinderi multinaţionale. În cazul în care cererea este acceptată, e posibil ca regimul de achiziţii publice în Moldova să devenă mai sofisticat. În această privinţă, pot exista unele avantaje legate de tratamentul unei cereri şi calităţii de membru al AAG ca un mediu de învăţare şi pregătire pentru aderarea la UE. În acest context, următoarele alineate iau în considerare scopul şi modul de funcţionare a sistemului AAG al OMC.

Privire de ansamblu asupra Acordului privind Achiziţiile Publice

În contextul AGTC şi acum conform OMC, normele privind achiziţiile publice au fost şi sunt considerate ca parte a dimensiunii comerţului liber “accesul pe piaţă” a acordurilor internaţionale relevante. Bariere care periclitează deschiderea accesului la pieţele naţi-onale în domeniul achiziţiilor publice, prin urmare, sunt percepute ca bariere netarifare în comerţ şi păstrarea măsurilor protecţioniste comerciale. Fiind confruntate de opoziţia politică şi lipsa unui acord internaţional, achiziţiile publice au fost omise din domeniul de aplicare a normelor principale de comerţ multilateral de deschidere a accesului pe piaţă. În Acordul General pentru Tarife şi Comerţ, iniţial negociat în 1947, achiziţiile publice au fost în mod explicit excluse din obligaţia cheie de tratament naţional.

Primele eforturi de a aduce achiziţiile publice în conformitate cu normele comerciale convenite la nivel internaţional au fost întreprinse în cadrul OCDE. Aceasta a impulsionat introducerea achiziţiilor publice în Runda negocierilor comerciale AGTC, Tokyo în 1976. Ca urmare, primul Acord privind achiziţiile publice (AAP) a fost semnat în 1979 şi a intrat în vigoare în 1981. AAP acoperea numai entităţile guvernamentale centrale şi se referea doar la achiziţionarea de bunuri. Acesta, de asemenea, nu a fost un acord cu caracter obligatoriu universal. În 1987 AAP a fost modificat.

La încheierea Rundei din Uruguay, în 1994, părţile participante la Acord au extins domeniile de aplicare şi de acoperire a acestuia (în special pentru a include subcontractele de achiziţii publice centrale şi serviciile specifice din construcţie) ceea ce în 1994 a devenit Acordul privind Achiziţiile Guvernamentale al OMC (în vigoare din 1996), dar, din nou, nu toate ţările membre OMC au convenit asupra lui. În acelaşi timp, achiziţiile publice au fost excluse în mod expres din angajamentele principale ale Acordului General al OMC privind Comerţul cu Servicii (AGCS).

Principiile şi dispoziţii de bază ale AAG

Un principiu-cheie în AAG este non-discriminarea. În ceea ce priveşte achiziţiile publice reglementate de acord, părţile participante la acord sunt obligate să acorde produse, servicii furnizorilor oricărei alte părţi participante la Acord un tratament “nu mai puţin


�1

favorabil” decât produselor, serviciilor şi operatorilor economici interni16 . Părţilor la AAG, de asemenea, li se interzice să admită discriminări împotriva produselor, serviciilor şi operatorilor economici din alte părţi17.

Utilizarea “compensaţiilor” – ceea ce înseamnă măsuri pentru a încuraja dezvoltarea locală sau pentru a îmbunătăţi balanţa de plăţi prin intermediul mijloacelor autohtone, acordării licenţelor tehnologice, premiselor pentru investiţii, pentru comerţul de troc sau condiţii similare – este interzisă în mod explicit în acest Acord18.

Acordul nu se aplică tuturor contractelor de achiziţii publice ale părţilor. Obligaţiile pre-văzute de Acord se aplică achiziţiilor publice:

• entităţilor care se ocupă de procurările pe care fiecare parte le-a enumerat în anexele la entităţile administraţiei centrale, entităţi centrale de nivel inferior şi alte entităţi, cum ar fi utilităţile;

• de bunuri;

• de servicii şi lucrărilor de construcţie care sunt specificate în listele acordului şi cu o valoare estimată care nu este sub valorile unui anumit prag, precizate în anexele fiecărei părţi.

Pentru unele părţi, pragurile sunt stabilite la 130 000 DST (Drepturi Speciale de Tragere19) – aproximativ 190 000 EUR – pentru bunuri şi servicii achiziţionate de entităţile guvernamentale centrale. Praguri mai ridicate sunt aplicabile pentru entităţile inferioare celor centrale sau “alte” entităţi. Un prag distinct care, pentru unele părţi, este stabilit la 5 000 000 DST (5,9 milioane EUR) este aplicabil serviciilor de construcţii achiziţionate de către toate entităţile.

Acordul pune un accent considerabil pe proceduri în scopul asigurării transparenţei legis-lative, transparenţei reglementărilor, procedurilor şi practicilor privind achiziţiile publice. Există o cerinţă generală de a publica legile, regulamentele, deciziile judiciare, hotărârile administrative cu aplicare generală şi orice proceduri privind achiziţiile publice regle-mentate de acord. În plus, în interesul transparenţei, fiecare parte trebuie să colecteze şi

16 Acordul General cu privire la Achiziţii al OMC, 1994, articolul III: 1 (a)17 Ibid. Art. III:1(b) şi Art. III. 2.18 Cu toate acestea, ţările în curs de dezvoltare pot negocia, la momentul aderării, condiţiile de a utiliza compensări

numai în cazul când acestea sunt utilizate pentru calificarea de a participa la procesul de achiziţii publice, şi nu ca criterii de atribuire a contractelor – AAG Articolul V.

19 DST este un activ de rezervă internaţională, creat de FMI în 1969 pentru a suplimenta «rezervele oficiale» ale ţărilor sale membre. Valoarea sa este bazată pe un coş de patru monede internaţionale cheie. Valoarea DST a fost iniţial definită ca fiind echivalentă cu 0,888671 grame de aur fin, care, la momentul respectiv, a fost, de asemenea, echivalent cu un dolar american. În 1973, FMI a redefinit DST ca un coş de valute, în prezent format din euro, yenul japonez, lira sterlină şi dolarul american. Ponderea celor patru monede din coşul DST a fost revizuită în funcţie de valoarea exporturilor de bunuri şi servicii, precum şi valoarea rezervelor exprimate în monedele respective, care au fost deţinute de alţi membri ai FMI. Aceste modificări au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2006. Următoarea revizuire va avea loc la sfârşitul anului 2010. La data de 28 mai 2010, un DST a fost echivalent cu 1,47433 USD, la cursul de schimb internaţional al monedei euro faţă de dolar de la 1 EUR = 1,24 USD şi de aici echivalentul în euro la DST AAG.

�2

să furnizeze date statistice celorlalte părţi, prin intermediul Comitetului AAG, cu privire la achiziţiile sale reglementate de Acord20. Acordul prevede ca anunţurile de licitaţie să stipuleze clar, fie în anunţul propriu-zis sau în publicaţia în care apare, dacă achiziţiile în cauză sunt reglementate de Acord21.

Proceduri de licitaţie

Acordul conţine o serie de obligaţii procedurale detaliate, pe care entităţile care se ocupă de achiziţii trebuie să le îndeplinească pentru a asigura aplicarea efectivă a principiilor sale de bază22. Înainte de demararea procesului de licitaţie, Părţile sunt obligate să pu-blice o invitaţie de participare la licitaţie sub forma unui anunţ într-o publicaţie accesibilă publicului, în scopul de a informa toţi operatorii economici interesaţi cu privire la opor-tunitatea de achiziţii publice şi aspectele relevante ale achiziţiilor în cauză. Autorităţile competente la nivel central sunt obligate să utilizeze un anunţ de achiziţii propuse, în timp ce alte entităţi pot, în anumite condiţii, utiliza un anunţ de achiziţii planificat sau o notificare cu privire la un sistem de calificare pentru a îndeplini cerinţele din anunţul de participare. Acordul permite utilizarea de proceduri deschise, selective şi limitate de licita-ţie, care sunt explicate mai jos.23

PROCEDURI DE LICITAŢIE DESCHISE, SELECTIVE ŞI LIMITATE

• Utilizarea procedurilor de licitaţie deschise – toţi operatorii economici interesaţi pot depune o ofertă.

• Utilizarea procedurilor de licitaţie selective – numai operatorii economici invitaţi să facă acest lucru de către autoritatea competentă pot depune o ofertă, dar autoritatea are obligaţia de a invita oferte de la un număr maxim de furnizori externi. Orice condiţii de participare la procedurile de licitaţie trebuie să se limiteze la cele care sunt esenţiale pentru a asigura capacitatea firmei de a îndeplini contractul şi să fie lipsite de efect discriminatoriu. O dată pe an, autorităţile competente care utilizează procedura selectivă de licitaţie sunt obligate să publice listele lor cu operatori economici calificaţi şi să precizeze perioada de valabilitate a acestor liste, precum şi condiţiile care trebuie îndeplinite pentru includerea operatorilor economici interesaţi în liste.

• În conformitate cu procedurile de licitaţie limitate – autoritatea competentă contactează potenţialii operatori economici în mod individual. Circumstanţele limitate de oferte sunt strict limitate în AAG şi includ, de exemplu, situaţiile în care există o absenţă a ofertelor ca răspuns la o licitaţie deschisă sau licitaţie selectivă, cazuri de înţelegeri şi situaţii de urgenţă extreme rezultând din evenimente imprevizibile23.

20 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. XIX:5.

21 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. IX:11.22 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Articolele de la VII la XVI.23 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. XV.


��

AAG prevede de asemenea că:

• Autorităţile ce se ocupă de achiziţii pot purta negocieri cu operatorii economici ofertanţi, cu condiţia că acest lucru este indicat în anunţul iniţial de participare la licitaţie sau reiese din evaluarea ofertei şi în cazul când nicio ofertă nu este cea mai avantajoasă, sub rezerva unor garanţii se asigura că aceste negocieri nu discriminează furnizorii;

• Anumite termene limită trebuie să fie stabilite pentru pregătirea, depunerea şi primirea ofertelor (în general, perioada minimă este de 25 de zile pentru primirea cererilor pentru licitaţie selectivă şi 40 de zile pentru primirea ofertelor);

• În documentaţia de atribuire, entitatea care achiziţionează este obligată să ofere toate informaţiile necesare legate de achiziţii publice în cauză;

• Specificaţiile tehnice trebuie să fie reflectate în termeni de performanţă, mai degrabă decât de proiectare, şi să se bazeze pe standarde internaţionale, în cazul în care acestea există, sau pe reglementările tehnice naţionale, standardele naţionale recunoscute, sau coduri de construcţie;

• Obiectivul urmărit de normele de procedură pentru depunerea, primirea şi deschiderea ofertelor este de a asigura corectitudinea, echitatea şi transparenţa procesului de achiziţionare. În consecinţă, toate ofertele solicitate în conformitate cu procedurile deschise şi selective de către entităţi trebuie să fie primite şi deschise în conformitate cu procedurile şi condiţiile care garantează corectitudinea deschiderilor;

• Numai ofertele care sunt conforme cu cerinţele esenţiale ale anunţului sau documentaţia de participare şi sunt de la un operator economic care îndeplineşte condiţiile de participare pot fi considerate pentru atribuire. Entităţile au obligaţia de a atribui contracte ofertantului care a fost determinat ca fiind pe deplin capabil să realizeze contractul şi a cărui ofertă este cea mai mică sau cea mai avantajoasă din punct de vedere al criteriilor de evaluare specifice, stabilite în anunţ sau în documentaţia de licitaţie. Entitatea care a primit o ofertă extrem de mică comparabil cu alte oferte ia legătura cu ofertantul pentru a se asigura că acesta poate respecta condiţiile de participare şi este capabil să îndeplinească termenii contractului; şi

• După atribuirea contractului trebuie să fie furnizate informaţii privind decizia de atribuire, sub forma unui anunţ care oferă informaţii asupra aspectelor cum ar fi natura şi cantitatea produselor şi serviciilor din contract, numele şi adresa operatorului economic câştigător, sau valoarea cea mai mare şi cea mai mică a ofertelor de care s-a ţinut cont la atribuirea contractului. Mai mult ca atât, în răspunsul la o solicitare de la un operator economic, parte la Acord, autoritatea competentă trebuie, sub rezerva cerinţelor de confidenţialitate, să furnizeze informaţii prompte şi pertinente cu privire la: practicile de atribuire a contractelor; o explicaţie a motivelor pentru care cererea unui operator economic a fost respinsă, de ce calificarea sa de participare la licitaţie a fost terminată, precum şi caracteristicile şi avantajele relevante ale ofertei selectate.

AAG conţine mai multe modificări pentru ţările în curs de dezvoltare, în special ţările cel mai puţin dezvoltate, şi permite un tratament special şi diferenţiat în scopul de a

�4

îndeplini obiectivele lor specifice de dezvoltare24. Ţările în curs de dezvoltare pot deroga de la interdicţia generală a compensării, dacă aceasta este negociată la momentul aderării, în situaţia în care condiţiile de utilizare a compensaţiilor specifică clar că acestea pot fi utilizate numai pentru calificarea la procesul de achiziţii publice şi nu ca criterii de atribuire a contractelor25.

Litigii şi respectarea legislaţiei

Litigiile dintre părţi în temeiul Acordului sunt supuse procedurilor OMC referitoare la Înţelegerile privind Regulile şi Procedurile care Reglementează Soluţionarea Litigiilor, cunoscute, de asemenea, sub numele de Mecanismul de Soluţionare a Litigiilor. Conform Acordului, Mecanismul OMC de Soluţionare a Litigiilor dispune de autoritatea de a autoriza consultări între părţile la litigiu referitor la remediere, atunci când retragerea unei măsuri conflictuale nu este posibilă26.

Într-o prevedere foarte importantă, AAG stabileşte cerinţele obligatorii pentru crearea unui sistem naţional de contestaţie privind invitaţiile de participare la licitaţie. Acesta le permite operatorilor economici care consideră că o invitaţie de participare la licitaţie a fost făcută inconsecvent cu cerinţele AAG de a contesta procedura la un tribunal naţional27. Părţile pot selecta autoritatea care va audia operatorii economici – o instanţă naţională sau un or-ganism de control imparţial şi independent. În cazul în care contestaţia este audiată de că-tre un organism care nu are statutul de instanţă de drept, deciziile sale trebuie să fie supuse controlului judiciar sau trebuie să urmeze procedurile/criteriile detaliate stabilite în acord. Este important ca organismul de revizuire să aibă autoritatea de a dispune corectarea în-călcărilor acordului sau compensarea prejudiciilor suferite de către operatorul economic, dar acestea se pot limitat doar la costurile legate de pregătirea ofertei sau de contestaţie. În plus, organul de reexaminare trebuie să fie autorizat, după caz, să ordone măsuri provizo-rii rapide, inclusiv suspendarea procedurii de achiziţie, corectarea încălcărilor Acordului şi conservarea oportunităţii comerciale conexe.

Evoluții recente

Începând cu 1994, OMC a continuat să lucreze la îmbunătăţirea şi actualizarea AAG şi asupra problemelor nerezolvate privind excluderea achiziţiilor publice din Acordul AGCS din 1994.

În ceea ce priveşte AAG, angajamentul faţă de negocierile ulterioare a fost consfinţit în AAG din 199428 cu scopul de a perfecţiona dispoziţiile tehnice, extinderea acoperirii

24 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. V.1.25 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. XVI.26 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. XXII:3.27 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. XX.28 Acordul General cu privire la Achiziţii, 1994, Art. XXIV:7(b) şi (c).


��

acordului, eliminarea măsurilor discriminatorii rămase şi facilitarea noilor aderări la Acord. În decembrie 2006, negociatorii, reprezentând părţile AAG au ajuns la un acord cu titlu provizoriu cu privire la textul unui acord revizuit privind achiziţiile publice, deşi unele probleme au rămas încă deschise până la modificarea formală a AAG din 1994.

În cadrul Acordului General privind Comerţul cu Servicii (AGCS)29, achiziţiile publice de servicii nu sunt supuse nici la cerinţa Celei mai Favorizate Naţiuni din AGCS30, nici la angajamente specifice privind accesul pe piaţă31 şi tratamentul naţional32. În consecinţă, membrii OMC nu sunt supuşi niciunei obligaţii privind accesul pe piaţă sau de non-discriminare în domeniul contractelor de achiziţii publice de servicii. Cu toate acestea, AGCS prevede că vor fi negocieri multilaterale privind achiziţiile publice în domeniul serviciilor în termen de doi ani de la data intrării în vigoare a Acordului33. Acest proces a început în 1996, dar s-a dovedit a fi foarte dificil, deoarece diferite ţări au interpretări diferite vis-à-vis de domeniului de aplicare al negocierilor.

Acest lucru a culminat cu Declaraţia Ministerială a OMC de la Hong Kong, în decembrie 2005, care reflectă o gamă largă de dezacorduri:

“Statele membre trebuie să se implice în discuţii bine axate şi în acest context să pună un accent mai mare pe propunerile membrilor, în conformitate cu Articolul XIII din AGCS”.34

La Conferinţa Ministerială a OMC din 1996, din Singapore, s-a hotărât să se înfiinţeze un grup de lucru pentru a efectua un studiu privind transparenţa în practicile din domeniul achiziţiilor publice, ţinând cont de politicile naţionale şi, astfel, de a elabora elemente adecvate pentru a fi incluse într-un eventual Acord.

Grupul de Lucru pentru transparenţă în achiziţiile publice a examinat transparenţa dis-poziţiilor legate de instrumentele internaţionale existente şi a practicilor naţionale şi a dezvoltat mai multe aspecte (generale şi vagi) pentru un eventual acord privind transpa-renţa în achiziţiile publice. În timp ce Conferinţa Ministerială a OMC din 2001, de la Doha, a recunoscut că în cazul unui acord multilateral privind transparenţa în achiziţiile guver-namentale negocierile ar putea avea loc, Declaraţia Ministerială de la Doha a clarificat faptul că orice “negocieri trebuie să se limiteze la aspectele legate de transparenţă şi, prin urmare, nu vor restricţiona domeniul de aplicare pentru ţările care dau preferinţă livrărilor şi operatorilor economici de pe piaţa internă”. Conferinţa de la Cancun, din 2003, nu a reuşit să dezvolte un mandat de negociere în acest sens şi, în august 2004, Consiliul General al OMC a adoptat o decizie, care a abordat, inter alia, gestionarea problemelor legate

29 Acordul General privind Comerţul cu Servicii (AGCS), Art. XIII:1.30 Acordul General privind Comerţul cu Servicii, Art. II.31 Acordul General privind Comerţul cu Servicii, Art. XVI.32 Acordul General privind Comerţul cu Servicii, Art. XVII.33 Acordul General privind Comerţul cu Servicii, Art. XVIII (2).34 Organizaţia Mondială a Comerţului: Document WT/MIN(05)/DEC din 22 decembrie 2005, anexa C, “Servicii”,

par. 4(b).

��

de transparenţa în achiziţiile publice. Consiliul a convenit că “acele probleme nu vor face parte din agenda de lucru de la Doha şi, prin urmare, nu se va întreprinde nimic în vederea negocierilor (...) în cadrul Rundei de la Doha a OMC “.

Prin urmare, rămâne de văzut ce se va întâmpla în continuare în acest domeniu după finalizarea Rundei de la Doha. În mai 2010, OMC încerca să revizuiască ordinea de zi de la Doha printr-o abordare “cocktail”, bazată pe o reformulare a procedurilor şi abordărilor de negociere:

“În concluzie, avem un blender, ştim care sunt ingredientele, este vorba doar despre timp, vom începe să le agităm pentru a putea servi cocktailul înainte ca gheaţa să se topească!”35.

În temeiul celor menţionate mai sus, acest cocktail pare puţin probabil să includă orice iniţiative majore privind achiziţiile publice.

g Cerințele APC și PAVE

APC

Articolul 50 al Acordului de Parteneriat şi Cooperare (APC) prevede următoarele:

1. Părţile recunosc că o condiţie importantă pentru consolidarea legăturilor economice între Moldova şi Comunitatea Europeană o reprezintă armonizarea legislaţiei existente şi viitoa-re a Republicii Moldova cu cea a Comunităţii. Republica Moldova va întreprinde măsurile necesare pentru a asigura creşterea graduală a compatibilităţii legislaţiei sale cu legislaţia Comunitară .

2. Armonizarea legislaţiei va cuprinde, în special, următoarele domenii: vamal, financiar-bancar, contabilitatea şi fiscalitatea întreprinderilor, proprietatea intelectuală, protecţia muncitorilor la locul de muncă, serviciile financiare, regulile de concurenţă, aprovizionarea publică, protecţia sănătăţii şi a vieţii persoanelor, animalelor şi a plantelor, mediului înconjurător, protecţia consumatorilor, impozitarea indirectă, regulile şi normele tehnice, legile şi reglementările privind energia nucleară, transportul.

Astfel, articolul 50 din APC se referă, în general, la angajamentul prin care Republica Mol-dova se obligă să ajusteze treptat legislaţia sa pentru a o aduce în conformitate cu cea a UE în cele 17 sectoare la care s-a făcut referinţă mai sus.

În timp ce natura armonizării treptate a legislaţiei este oarecum vagă, putem susţine că incapacitatea Republicii Moldova de a apropia pe deplin legislaţia sa privind achiziţiile publice şi politicile publice de cele ale UE, după mai bine de 10 ani, constituie cel puţin o încălcare tehnică a cerinţelor APC. În plus, această apropiere trebuie să asigure şi o aplicare în practică credibilă – nu doar crearea de drepturi şi obligaţii legale – legată de evoluţia continuă a legislaţiei Uniunii Europene în domeniul achiziţiilor publice.

35 Consiliul General OMC (4 – 5 mai 2010): “Principiile Lamy “abordarea approach” în promovarea Doha” http://www.wto.org.


�7

În plus, sub titlul de “Cooperare Economică”, Articolul 51 prevede că:

1. Comunitatea şi Republica Moldova stabilesc o cooperare economică orientată să contribuie la procesul de reformă şi de redresare economică şi la dezvoltarea durabilă a Republicii Moldova. Această cooperare va consolida legăturile economice existente spre binele ambelor Părţi.

2. Vor fi elaborate politici şi alte măsuri în vederea promovării reformelor economice şi sociale şi restructurarea sistemului economic în Republica Moldova, având drept bază cerinţele durabilităţii şi dezvoltării sociale armonioase, ţinându-se cont şi de protejarea mediului înconjurător.

3. În acest scop, cooperarea se va concentra asupra cooperării industriale, promovării şi protecţiei investiţiilor, achiziţiilor publice, standardelor şi evaluării gradului de conformitate, sectorului minier şi materiilor prime, ştiinţei şi tehnologiei, instruirii şi pregătirii cadrelor, agriculturii şi sectorului agroindustrial, energiei, mediului înconjurător, transporturilor, telecomunicaţiilor, serviciilor financiare, spălării banilor, politicii monetare, dezvoltării regionale, cooperării sociale, turismului, întreprinderilor mici şi mijlocii, informării şi comunicării, protecţiei consumatorilor, cooperării în domeniul statisticii, economiei şi combaterii drogurilor.

Acest articol este în mare parte declarativ şi plasează reforma în domeniul achiziţiilor pu-blice la standardele UE, în contextul procesului de reformă economică şi de recuperare şi dezvoltare durabilă. Acesta prevede, de asemenea, o bază adecvată pentru asistenţa donatorilor UE pentru reforma achiziţiilor publice la standardele UE în Moldova.

Articolul 54 se referă la achiziţiile publice şi prevede următoarele:

“Părţile vor coopera în scopul creării condiţiilor pentru acordarea deschisă şi pe bază de concurenţă a contractelor de vânzare-cumpărare a bunurilor şi serviciilor, îndeosebi prin intermediul cererilor de ofertă”.

Principalul efect al acesteia pare a fi stabilirea priorităţilor de bază pentru ambele – apro-pierea şi cooperarea în domeniul achiziţiilor publice în cadrul APC. În consecinţă, articolul 54 a devenit ţinta fundamentală a ulteriorului Plan de Acţiuni de Vecinătate Europeană (PAVE).

PAVE

Secțiunea 40 din PAVE se axează pe o acţiune şi 2 subacţiuni referitoare la achiziţiile pu-blice. Respectiv, Republica Moldova s-a angajat să:

“(40) Dezvolte condiţii pentru acordarea deschisă şi competitivă a contractelor între părţi, în special prin intermediul cererilor de ofertă, în conformitate cu articolul 54 din APC:

– Să îmbunătăţească funcţionarea sistemului actual prin creşterea transparenţei, furnizarea de informaţii, formarea şi utilizarea limitată a excepţiilor.

��

– Să se orienteze spre implementarea eficientă a principiilor cheie din legislaţia UE privind achiziţiile publice (transparenţă, non-discriminarea, competiţia şi accesul la resursele juridice)”.

Aceste puncte sunt autoexplicative.

g Consideraţii privind perspectivele unor eventuale acorduri cu UE sau alte acorduri

Odată ce primele etape ale discuţiilor dintre Republica Moldova şi UE cu privire la acor-dul de asociere au început, nu există încă informaţii detaliate disponibile cu privire la specificul unui astfel de acord şi anume în ceea ce priveşte legislaţia privind politicile şi achiziţiile publice.

Cu toate acestea, pare a fi rezonabil să ne aşteptăm ca obiectul contractelor de achiziţii publice să păstreze o poziţie de importanţă majoră într-un nou acord. După deschiderea negocierilor privind un nou acord de asociere Republica Moldova-UE ianuarie 2010, este clar că noul acord va avea ca scop, inter alia, o liberalizare amplă a accesului pe piaţă şi armonizarea legislaţiei regulatorii (în cadrul capitolului privind comerţul).

Opinia generală este că acest lucru se va traduce într-o repetare a cerinţelor existente (inclusiv cele mai recente ale acordului ACECL 2006, revizuit mai jos) sau o versiune mai dură a unor cerinţe similare cu angajamente mai precise privind termenele de confor-mare la normele juridice, metodele şi practicile UE. În plus, există unele indicii că unul dintre elementele de negociere va include o posibilă reducere în ţintele pentru achiziţiile electronice (care au fost iniţial stabilite la 20% din ministere pentru 2010 şi 50% pentru 2011).

Acordul ACECL 200�

Obiectivele acordului ACECL includ în mod expres scopul de a oferi condiţii de concu-renţă loială care afectează comerţul şi investiţiile externe şi, treptat, de a deschide pieţele de achiziţii publice ale părţilor.36

ACECL a apărut ca un acord de tranziţie, între fostele economii socialiste, care aspirau să adere la Uniunea Europeana, pentru a ordona aranjamentele comerciale, principiile şi măsurile care sunt similare cu cele care operează în cadrul pieţei interne ale Uniunii Europene. ACECL a fost aprobat în 1992 pentru a facilita comerţul între grupul de state Visegrad (Polonia, Ungaria, Republica Cehă şi Slovacia) şi, ulterior, Slovenia, Bulgaria şi România când au devenit membre UE. Toate aceste state au părăsit ACECL odată cu aderarea la UE. În prezent grupul constă din Albania, Bosnia şi Herţegovina, Croaţia, Macedonia, Moldova, Muntenegru, Serbia şi MONUK.

36 Acordul ACECL 2006, Art. 2(e).


��

Principalele obiective ale ACECL sunt dispuse să extindă comerţul cu bunuri şi servicii şi să promoveze investiţiile (prin intermediul unor reguli echitabile, stabile şi previzibile), să elimine barierele în calea comerţului între Părţi, să asigure o protecţie adecvată a drep-turilor de proprietate intelectuală în conformitate cu standardele internaţionale şi armo-nizarea prevederilor care se referă la aspectele de politică comercială modernă, cum ar fi normele privind concurenţa şi ajutoarele de stat.

De exemplu, Părţile au convenit, prin ACECL:

• să elimine şi să renunţe la introducerea unor noi taxe, taxe vamale la export, taxe cu efect echivalent restricţiilor cantitative la import şi la export sau măsuri cu efect echivalent37 (Acordul este similar cu Tratatul UE, dar spre deosebire de UE, părţile au convenit să nu introducă noi taxe şi nici să nu mărească taxele vamale existente la importuri, taxe cu efect echivalent, precum şi taxele de import de natură fiscală).

• să confere statutul de “cea mai favorizată naţiune” Părţilor în ceea ce priveşte importu-rile anumitor bunuri, precum şi abţinerea de la orice măsură fiscală care discriminează, direct sau indirect, produsele;

• să aplice, deşi cu anumite excepţii şi adaptări, Acordul OMC privind barierele tehnice ale comerţului;

• să permită excepţii non-discriminatorii pe motive de moralitate publică, politici publice sau securitate publică, de protecţie a sănătăţii şi vieţii oamenilor, animalelor sau plantelor, de protecţie a tezaurului naţional cu valoare artistică, istorică sau arheologică, de protecţie a proprietăţii intelectuale, sau normelor referitoare la aur sau argint sau de conservare a resurselor naturale epuizabile; şi

• să trateze ca fiind incompatibile cu ACECL toate ajutoarele de stat care denaturează concurenţa şi comerţul, precum şi acordurile între întreprinderi şi practicile concertate care au ca obiect sau ca efect împiedicarea, restricţionarea sau denaturarea concurenţei, precum şi pentru a ajusta orice monopoluri de stat cu caracter comercial sau întreprinderi comerciale de stat.

De asemenea, include proceduri clare şi eficiente pentru soluţionarea litigiilor şi facili-tează stabilirea treptată a zonei ţărilor UE-Balcanii.

Partea C a acordului ACECL: “Achiziţii Publice” conţine următoarele prevederi:

37 Acordul ACECL 2006, Art. 3.

40

ACHIZIŢIILE PUBLICE CONFORM ACORDULUI ACECL 2006

Articolul 34 Domeniul de aplicare şi definiţiile

Acest Acord se aplică tuturor legilor, regulamentelor, procedurilor sau practicilor pri-vind orice achiziţie efectuată de entităţile guvernamentale centrale sau subcentrale sau alte entităţi relevante. Nimic din Articolele 26-29 ale acestui Acord nu va fi inter-pretat prin a impune orice obligaţie faţă de achiziţiile guvernamentale. Vor fi aplicate definiţiile Articolului I al Acordului OMC privind Achiziţiile Guvernamentale.

Articolul 35 Obiective

1. Fiecare Parte va asigura, de la data intrării în vigoare a acestui Acord, că achiziţiile entităţilor sale au loc într-o manieră transparentă şi rezonabilă, acordă tratament egal tuturor operatorilor economici ale celorlalte Părţi şi se bazează pe principiul concu-renţei deschise şi eficace.

2. Fiecare Parte va asigura, nu mai târziu de 1 mai 2010, deschiderea treptată şi efec-tivă a propriei pieţe de achiziţii publice şi ţinând cont de orice legi, reglementări, pro-ceduri sau practici relevante, va asigura că bunurile, serviciile şi operatorii economici ai celorlalte Părţi beneficiază de un tratament nu mai puţin favorabil decât cel acordat bunurilor, serviciilor şi operatorilor economici interni. Îndeosebi, Părţile vor asigura că entităţile lor:

a. nu tratează un operator economic rezident mai puţin favorabil decât alt operator economic rezident, pe baza gradului de afiliere străină sau apartenenţei la o persoa-nă a altei Părţi; şi

b. nu discriminează un operator economic rezident pe motivul că bunurile sau serviciile oferite de acel operator pentru o anumită achiziţie sunt bunuri şi servicii ale altei Părţi.

3. Acest Articol nu se va aplica măsurilor referitoare la taxele vamale sau alte taxe im-puse la sau legate de import, metodei de percepere a acestor taxe sau plăţi, alte regle-mentări de import, inclusiv restricţii şi formalităţi şi nici măsurilor aferente comerţului cu servicii altele decât măsurile ce reglementează în mod specific achiziţiile.

Articolul 36 Clauza evolutivă

1. Părţile vor examina periodic în cadrul Comitetului Mixt progresul realizat în des-chiderea pieţelor lor de achiziţii publice. Prima examinare va avea loc nu mai târziu de 1 mai 2008 şi se va axa pe respectarea Articolului 35, alineatul 1. Pe baza acestor examinări, Comitetul Mixt va putea recomanda acţiuni ulterioare pentru realizarea obiectivelor Articolului 35, alineatul 2.

2. Dacă vreuna din Părţi va acorda în viitor unei terţe Părţi avantaje cu privire la acce-sul pe pieţele sale de achiziţii, avantaje mai mari decât cele convenite în baza acestui Acord, ea va oferi oportunităţi adecvate şi celorlalte Părţi de a intra în negocieri în vederea extinderii acestor avantaje asupra lor.


41

Pe scurt, există obligaţii generale şi specifice care decurg din aceste prevederi. Obligaţiile generale sunt de a atinge transparenţa, egalitatea de tratament şi concurenţă deschisă. Aceasta reflectă principiile Directivelor UE şi aceste principii depind în mare măsură de felul cum sunt interpretate.

Obligaţia mai specifică şi măsurabilă este de a asigura faptul că operatorii economici, precum şi bunurile şi serviciile lor din alte state-părți ale ACECL sunt tratate “nu mai puţin favorabil” decât cele locale (sau ale operatorului economic autohton). Aceasta presupune paritatea de tratament cu furnizorii locali. Din punct de vedere tehnic aceasta permite un tratament mai bun faţă de furnizorii externi, dar acordurile comerciale au tendinţa de a presupune că operatorii economici locali sunt mai puţin probabil să fie discriminaţi în comparaţie cu operatorii economici străini.

Cerinţa vis-à-vis de tratamentul echitabil (nu mai puţin favorabil) trebuie să fie extinsă pentru a exclude discriminarea operatorilor economici locali, care sunt afiliaţi cu opera-tori economici străini (de exemplu, prin acorduri de parteneriat sau de proprietate) sau care obţin materia primă sau furnizori din alte ţări ale ACECL.

Principul “Nu mai puţin favorabil” nu este destinat să asigure că operatorii economici străini ai ACECL beneficiază de toate avantajele pe care le au operatorii economici locali. Şi se exclude în mod expres cerinţa că autorităţile contractante ar trebui să egalizeze taxe vamale şi taxe de import – deoarece acest lucru este tratat în mod separat în acordul ACECL. Astfel, operatorii economici locali au dreptul să profite de cunoştinţele lor locale mai bune, distanţe mai scurte de livrare, etc. În termeni simpli, dispoziţiile ACECL solicita statului de a nu permite o cultură de discriminare pe motiv că operatorul economic este străin.

În practică, nivelul de conformare a statelor membre ale ACECL şi de respectare a obliga-ţiilor asumate se măsoară prin numărul de contracte care sunt câştigate de către opera-torii economici străini ai ACECL.

g Strategiile şi planurile curente ale Republicii Moldova

Planificarea în ceea ce priveşte sistemul de achiziţii publice din Moldova a început cu un plan de reformă în 2003 (în baza evaluării Băncii Mondiale din acelaşi an) şi, mai recent, legislaţia privind achiziţiile din 2007, urmată de un Plan de Acţiune de doi ani care a expirat la sfârşitul anului 2009. Următorul paragraf prezintă pe scurt acţiunile sus-men-ţionate.

În 2003, Guvernul Republicii Moldova a adoptat un Plan de Acţiune38 axat pe sporirea nivelului de transparenţă şi eficienţa economică a achiziţiilor publice, cu accent pe par-ticiparea largă a operatorilor economici în procesul de achiziţii publice, dezvoltarea con-

38 Hotărârea Guvernului nr. 782 din 30 iunie 2003 privind măsurile de bază pentru a eficientizarea achiziţiilor publice.

42

curenţei între operatori, eliminarea corupţiei din proces, elaborarea şi perfecţionarea le-gislaţiei cu privire la achiziţiile publice.

Planul de Acţiune a avut două obiective principale:

1. Elaborarea, aprobarea şi prezentarea actelor juridice necesare pentru îmbunătăţirea şi simplificarea mecanismului de achiziţii publice;

2. Instruirea funcţionarilor publici responsabili de punerea în aplicare a achiziţiilor publice

Un Comitet Mixt permanent al Parlamentului a fost, de asemenea, instituit pentru a supra-veghea punerea în aplicare a Legii privind achiziţiile publice de bunuri, lucrări şi servicii39.

După adoptarea noii Legi cu privire la achiziţiile publice40, un nou Plan de Acţiune a fost aprobat în 200741. Acesta a fost axat pe asigurarea transparenţei, obiectivităţii şi eficien-ţei în procedurile de achiziţii publice în perioada de până la sfârşitul anului 2009. Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare (ARMAPAU) a fost nu-mită responsabilă pentru acest proces.

Planul de Acţiune acoperea 7 obiective pentru perioada până la finele anului 2009.

Obiectivul 1 se referea la ajustarea unui număr de acte juridice existente la prevederile Legii privind achiziţiile publice până la începutul anului 2008. Activităţile planificate vi-zau modificarea şi completarea hotărârilor Guvernului precedent, inclusiv cele care regle-mentau ARMAPAU, care a reglementat activitatea de achiziţii publice, lucrări şi proiecte pentru investiţii publice, care a întocmit lista de interdicţie a operatorilor economici, a aprobat operatorii economici calificaţi şi a identificat operatorii economici unici42.

Obiectivul 2 viza elaborarea şi aprobarea actelor normative prevăzute în noua Lege pri-vind achiziţiile publice. În mod special acesta se referea la noile regulamente privind:

• achiziţii publice de valoare mică;

39 Legea nr. 1166 din 30 aprilie 1997 privind achiziţiile publice de bunuri, lucrări şi servicii (abrogată prin Legea nr. 96 din 2007).

40 Legea privind achiziţiile publice nr. 96 din 13 aprilie 2007. 41 Hotărârea Guvernului nr.1394 din 12 decembrie 2007 privind aprobarea Planului de acţiune pentru punerea în

aplicare a Legii privind achiziţiile publice nr. 96 din 2007. 42 Acest mod specific a fost menţionat în Hotărârea Guvernului nr. 912 din 26.08.2005 privind aprobarea

Regulamentului intern şi a structurii nominale a Colegiului ARMAPAU, Hotărârea Guvernului nr. 105 din 30 ianuarie 2005 privind aprobarea Regulamentului privind pregătirea şi prezentarea listei de interdicţie a operatorilor economici (contractanţi) implicaţi în procedurile de achiziţii publice, Hotărârea Guvernului nr. 1011 din 25 august 2003 privind aprobarea Regulamentului cu privire la Lista operatorilor economici calificaţi (contractanţi), Hotărârea Guvernului nr. 951 din 4 august 2003 privind aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice de la o singură sursă, Hotărârea Guvernului nr. 832 din 13 august 2001 privind aprobarea Regulamentului cu privire la achiziţiile de bunuri şi servicii prin solicitarea de oferte de preţ, Hotărârea Guvernului nr. 1123 din 15 septembrie 2003 privind aprobarea Regulamentului cu privire la achiziţii publice de lucrări, Hotărârea Guvernului nr. 44 din 01.13.2003 privind aprobarea Regulamentului cu privire la achiziţiile de servicii pentru realizarea de proiecte pentru investiţii publice, precum şi în Hotărârea Guvernului nr. 98 din 31 ianuarie 2005 privind aprobarea Regulamentului privind formarea şi utilizarea mijloacelor publice speciale pentru pregătirea documentelor de licitaţie.


4�

• metoda de calcul a valorii estimate a contractelor de achiziţii publice şi planificarea acestora;

• activitatea grupului de lucru pe achiziţii publice;

• menţinerea registrelor de achiziţii publice;

• documentaţia standard pentru achiziţii de bunuri, lucrări şi servicii;

• efectuarea achiziţiilor publice în baza unui acord-cadru;

• crearea paginii web "Sistemul electronic automatizat de achiziţii publice" şi dezvoltarea unui plan de acţiune pentru punerea sa în aplicare;

• efectuarea achiziţiilor publice prin licitaţie electronică;

• efectuarea achiziţiilor publice prin Bursa Universala de Mărfuri; şi

• ajustarea valorii contractelor de achiziţii publice încheiate pe o perioadă mai mare de un an.

Obiectivul 3 viza consolidarea capacităţilor şi formarea profesională a persoanelor impli-cate în procesele de achiziţii publice. În mod special:

• organizarea şi desfăşurarea cursurilor de instruire pentru persoanele responsabile de achiziţiile publice şi reprezentanţii ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale şi locale în ceea ce priveşte noile dispoziţii ale Legii privind achiziţiile publice; şi

• planificarea şi organizarea cursurilor de formare continuă în sectorul achiziţiilor publice.

Obiectivul 4 aborda necesitatea de a creşte nivelul de transparenţă şi publicitate în ceea ce priveşte achiziţiile publice, cu accent pe:

• dezvoltarea în continuare a paginii web – achiziţii publice, extinderea volumului de informaţii privind achiziţiile publice şi crearea posibilităţilor pentru efectuarea achiziţiilor publice prin mijloace electronice;

• lansarea achiziţiilor publice electronice în 1 sau 2 ministere pilot;

• extinderea achiziţiilor publice electronic la încă 3 sau 4 ministere;

• elaborarea şi publicarea unor ghiduri pentru autorităţile contractante şi operatorii economici referitoare la realizarea corespunzătoare a achiziţiilor publice;

• organizarea de mese rotunde regulate şi conferinţe de presă cu privire la operaţiunile sistemului public de achiziţii publice; şi

• publicarea periodică a rapoartelor privind achiziţiile publice.

Obiectivul 5 viza creşterea nivelului de responsabilitate în achiziţiile publice şi implica crearea grupurilor de lucru pentru achiziţii publice, formate din funcţionari şi specialişti cu experienţă, precum şi desemnarea persoanelor responsabile de contact/pentru achi-ziţiile publice din diferite ministere şi organizaţii publice.

44

Obiectivul 6 viza monitorizarea achiziţiilor publice şi intensificarea controlului asupra achiziţiilor publice. Acesta urmărea atingerea unui proces permanent de monitorizare şi evaluare a nivelului în care autorităţile contractante au respectat normele şi procedurile privind achiziţiile publice (inclusiv auditul autorităţilor contractante în ceea ce priveşte eficienţa şi corectitudinea deciziilor de atribuire a contractele de achiziţii publice).

Obiectivul 7 viza aderarea Republicii Moldova la Acordul privind Achiziţiile Guverna-mentale (AAG) al OMC. Acesta a inclus prezentarea ofertei Republicii Moldova la AAG, negocierile cu statele membre ale OMC şi parte a AAP şi punerea în aplicare a oricăror modificări procedurale necesare pentru aderarea la AAP.

Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) 200�-2011

Strategia Naţională de Dezvoltare a Republicii Moldova (SND) 2008-201143 din decembrie 2007 este principalul document intern de planificare strategică pe termen mediu, care defineşte obiectivele de dezvoltare ale Republicii Moldova până în 2011 şi identifică mă-surile prioritare de intervenţie şi acţiunile necesare pentru realizarea acestor obiective. Obiectivul cheie al strategiei este de a asigura o mai bună calitate a vieţii oamenilor prin consolidarea bazei pentru o creştere economică puternică, durabilă şi incluzivă44.

În acest context, spiritul şi viziunea Strategiei aspiră spre alinierea Republicii Moldova la standardele europene şi, în consecinţă, la realizarea obiectivului integrării europene, iar domeniile prioritare de dezvoltare stabilite în Strategie se axează pe ajustarea politicilor naţionale relevante la cele europene. În special, Strategia obligă Republica Moldova de a continua eforturile sale pentru a traduce acquis-ului comunitar în legislaţia naţională şi de a asigura aplicarea consecventă a legislaţiei europene adoptate. Mai mult ca atât, se subliniază că, în procesul punerii în aplicare a Strategiei, Guvernul va acorda o atenţie deosebită problemelor identificate în rapoartele elaborate de către Comisia Europeană în cadrul Politicii Europene de Vecinătate.

În ceea ce priveşte sistemul de achiziţii publice, SDN subliniază că:

“Dezvoltarea procedurilor standardizate, transparente şi incoruptibile de luare a decizi-ilor pentru utilizarea resurselor bugetare, inclusiv prin utilizarea achiziţiilor publice este una din condiţiile principale de optimizare pe termen mediu al managementului financi-ar public”45.

43 Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) 2008-2011 a fost adoptată prin Legea privind aprobarea Strategiei Naţi-onale de Dezvoltare pentru anii 2008-2011 din 21 decembrie 2007.

44 “Potrivit publicaţiei recente a guvernului moldovean “Relansăm Moldova“ din martie 2010, “Strategia Naţională de Dezvoltare 2008 - 2011 rămâne în centrul viziunii guvernului ... Guvernul este pe deplin conştient de faptul că este nevoie de o nouă Strategie Naţională de Dezvoltare... Elaborarea unei noi Strategii Naţionale de Dezvoltare va fi efectuată în parteneriat deplin cu societatea civilă, împreună cu partenerii noştri de dezvoltare, inclusiv investitorii privaţi. Progresul către negocierea unui nou Acord de Asociere Uniunea Europeană – Republica Moldova va oferi un cadru mai puternic pentru viitoarea SND. În prezent, accentul este pus pe gestionarea situaţiilor de criză şi punerea în aplicare a reformelor“.

45 Strategia Naţională de Dezvoltare, p. 38.


4�

Acest lucru este elaborat în special în contextul întreprinderilor mici şi mijlocii (ÎMM), prin obiectivul SND pentru a dezvolta capacitatea ÎMM-urilor pentru a face faţă concurenţei pe pieţele naţionale şi europene, printre altele, asigurarea accesului transparent a ÎMM-urilor la achiziţiile publice46.

Dat fiind faptul că Planul de Acţiune elaborat în baza Hotărârii Guvernului nr.1394 din decembrie 2007 coincide cu perioada de adoptare a SND, acesta poate fi luat ca o spe-cificare mai detaliată a direcţiei strategice de dezvoltare în domeniul achiziţiilor publice, chiar dacă, spre deosebire de SND, în el nu se face nicio menţiune specifică de armoni-zare a sectorului achiziţiilor publice cu normele UE.

Conform Programului Guvernului pentru 2009-2013 din octombrie 2009, există în prezent un accent distinct axat pe un amplu program47 de redresare economică centrat pe con-solidarea încrederii în capacitatea instituţiilor statului de a gestiona criza actuală, inter alia, politicile fiscale prudente şi o cooperare eficientă şi stabilă cu instituţiile financiare internaţionale şi partenerii de dezvoltare ai Republicii Moldova. În ceea ce priveşte achi-ziţiile publice, programul subliniază o serie de măsuri de integritate şi de contracarare a corupţiei. Se cere o mai mare responsabilitate din partea funcţionarilor publici, inter-zicerea contractelor publice secrete şi să se urmărească obiectivul de asigurare a trans-parenţei în domeniul achiziţiilor publice şi combatere a practicilor anticoncurenţiale în domeniul achiziţiilor publice.

În ceea ce priveşte operaţiunile şi performanţă a SND cu referire la achiziţiile publice şi Planul de Acţiune pentru perioada 2007–2009, este necesar să se constate că Republica Moldova a realizat următoarele:

• adoptarea unei legi privind achiziţiile publice pe baza modelului UE;

• descentralizarea achiziţiilor publice către autorităţile contractante;

• înfiinţarea unei agenţii specializate pentru a supraveghea achiziţiile publice şi revizuirea provocărilor – iniţial sub formă de ARMAPAU, apoi înlocuită cu Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice (ANAP);

• Buletinul Achiziţiilor Publice este publicat de două ori pe săptămână, în versiune tipărită şi electronică;

• auditul activităţilor de achiziţii publice se efectuează de către Curtea de Conturi;

• fiecare dintre regiuni a desemnat un funcţionar capabil să se ocupe de problemele legate de achiziţii publice de rutină;

• ANAP are capacitatea de a examina contestaţiile depuse de către operatorii economici, şi anual Agenţia examinează în jur de 300-400 contestaţii, fapt ce demonstrează încrederea în mecanismul de contestare, foarte puţine cazuri sunt contestate în instanţele judecătoreşti (la moment sunt cinci cauze pe rol), dar faptul că există

46 Strategia Naţională de Dezvoltare, p. 68.47 Adoptat de către Guvernul Republicii Moldova la 18 noiembrie 2009.

4�

recursuri în instanţa ne demonstrează că mecanismul de contestare al Agenţiei este în mod eficient revăzut de către instanţele judecătoreşti);

• Direcţia de Revizuire şi Înregistrare a ANAP gestionează aproximativ 25 000 licitaţii şi contracte pe an, în intervalele de timp prevăzute în lege;

• personalul Direcţiei de Revizuire şi Înregistrare şi a Direcţiei Contestaţii a ANAP este în măsură să demonstreze competenţă pentru sarcinile atribuite;

• instruirea autorităţilor contractante este realizată în mod regulat, personalul ANAP se întâlneşte cu reprezentanţii unei regiuni sau unei dintre entităţile juridice mari în fiecare săptămână (În acest fel, ANAP este capabilă să acopere toate regiunile şi entităţile mai mari o dată pe an);

• ANAP a reuşit să reducă în mod constant valoarea contractelor atribuite prin metoda unei "singure surse" de la 51% (2003) la 6,25% din cheltuielile totale (200948);

• înfiinţarea Comisiei de Achiziţii Publice în 2008 pentru a supraveghea activitatea ARMAPAU;

• obţinerea statutului de observator şi demararea negocierilor cu Organizaţia Mondială a Comerţului pentru aderarea la Acordul privind Achiziţiile Publice; şi

• iniţierea unui proiect de înfrăţire Twinning (va demara la sfârşitul anului 2010), cu sprijinul Agenţiilor de Achiziţii Publice UE.

Cu referire la perioada 2011–2015, pe care această publicaţie pune un accent special, se înţelege că Republica Moldova trebuie să:

• reia discuțiile cu Delegaţia UE care să conducă la re-examinarea şi posibil la un nou acord asupra unor condiţii convenite iniţial de către Moldova cu UE pentru sprijin bugetar. În prezent se reanalizează activităţile pentru 2010–2012 (obiectivele pentru achiziţii electronice, stabilite iniţial la 20% pentru ministere pentru 2010 şi 50% pentru 2011 și se discută obiective noi, mai realiste, cu Delegaţia UE.

• menţină un angajament consecvent privind introducerea unui sistem de achiziţii electronice şi adaptarea la procesele electronice, în general.

• înlocuiască legislaţia secundară depăşită şi să introducă noii legislaţii secundare pentru a pune în aplicare toate secţiunile necesare din legea primară.

• introducă şi să extindă utilizarea acordurilor-cadru.

• îmbunătăţească funcţionalitatea şi independenţa mecanismului de contestare.

• iniţieze un proiect TWINNING cu agenţia de achiziţii publice în România, planificat încă în 2007.

• continue negocierile cu OMC în vederea aderării la AAG.

• beneficieze în continuare de expertiza Consilierului superior în materie de Politici al UE în domeniul APP demarat la începutul anului 2010.

48 Totalul cheltuielilor de achiziţii publice în Moldova în 2009 a fost de 4,5 miliarde lei sau aproximativ € 282 milioa-ne, implicând aproximativ 34 000 de contracte.

PARTEA 1:

SITUAŢIA CURENTĂ


4�

3. PRIVIRE GENERALĂ ASUPRA LEGISLAŢIEI ŞI POLITICII REPUBLICII MOLDOVA ÎN MATERIE DE ACHIZIŢII PUBLICE ŞI EVALUAREA GENERALĂ A GRADULUI DE ARMONIZARE

g Cadrul politic şi legislația Republicii Moldova privind achiziţiile publice

Elaborarea politicii strategice şi de revizuire îi revine Guvernului Republicii Moldova şi, în special, Ministerului Finanţelor. În acest sens, legislaţia şi politica de achiziţii publice este tratată de stat ca o caracteristică a disciplinei bugetare, întemeiată mai degrabă pe principiile dreptului administrativ decât ca un aspect al politicii economice sau de concurenţă.

Responsabilitatea operaţională pentru politică este delegată unei agenţii statutare. După redobândirea independenţei faţă de Uniunea Sovietică, au existat trei agenţii de acest gen, Agenţia Naţională pentru Achiziţii Guvernamentale, care a fost înlocuită de Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare şi care a fost la rândul său înlocuită de către Agenţia Naţională Achiziţii Publice. Responsabilitatea delegată de către Guvern Agenţiei Naţionale Achiziţii Publice este una funcţională care se axează pe supravegherea achiziţiilor individuale, mai degrabă, decât ca un factor de politică care ar duce la sporirea eficientizării economiei prin sporirea productivităţii şi reducerii costurilor „economii de scară”, etc.

Măsura în care autorităţile contractante individuale pot dezvolta propria politică pare a fi minimă.

g Cadrul instituţional al legislaţiei şi politicii privind achiziţiile publice în Republica Moldova

Agenţia Naţională Achiziţii Publice (ANAP) funcţionează sub egida Ministerului Finanţelor. Aceasta a fost stabilită prin hotărârea Guvernului pentru a înlocui Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare (ARMAPAU). Cu toate acestea, în contrast

�0

cu ANAP, ARMAPAU este o entitate juridică, independentă instituită prin legislaţia primară, şi răspunde în faţa Guvernului. Din punct de vedere tehnic ea încă există, deoarece dispoziţiile de instituire nu au fost abrogate. Însă toate funcţiile şi atribuţiile acum sunt puse pe seama ANAP, şi ARMAPAU nu are, personal, resurse bugetare să ia careva decizii.

ANAP este condusă de un director, care este responsabil pentru toate funcţiile Agenţiei. Există un director adjunct şi un colectiv de 23 persoane, împărţit în trei direcţii: direcţia metode de achiziţie, direcţia reglementare şi control, direcţia administrativ-financiara.

ANAP are funcţia de a elabora politici, supraveghea autorităţile contractante, instruirea funcţionarilor şi revizuirea plângerilor. Nu există un organism separat de revizuire. În plus, ANAP nu dispune de competenţele unui organism de achiziţionare centralizat.

Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare a fost anterior monitorizată de Comisia Guvernamentală pentru Achiziţii Publice, numită prin hotărâre de Guvern, dar o nouă legislaţie nu a fost adoptată pentru a monitoriza ANAP, pe motiv că aceasta se află în supravegherea Ministerului de Finanţe.

Procesul de achiziţii publice este în prezent descentralizat în Republica Moldova. Astfel, fie-care instituţie de stat care organizează tendere sau colectează oferte trebuie să aplice pre-vederile Legii privind achiziţiile publice din 2007 în ceea ce ţine de planificarea, iniţierea, asigurarea eficienţei şi transparenţei procesului de achiziţii publice la diferite etape, precum şi gestionarea punerii în aplicare a contractului. Cu toate acestea, în ceea ce priveşte medica-mentele, ele sunt achiziţionate la nivel central de către o agenţie separată, de specialitate.

Rolul Agenţiei Achiziţii Publice, ca organ guvernamental, este de a coordona, asigura publicitatea contractelor de achiziţii publice şi supravegherea proceselor de achiziţii din toate instituţiile publice. Funcţia de supraveghere presupune că agenţia are nevoie să verifice fiecare ofertă înainte de lansarea acesteia şi fiecare contract, care se presupune a fi semnat de către contractantul selectat, trebuie să fie depus la Agenţie (împreună cu toate documentele justificative relevante) pentru a permite ANAP de a efectua controlul ulterior al procesului de achiziţii publice. În cazul în care, Agenţia depistează erori sau nereguli în cadrul procesului de achiziţii publice, procedura de licitaţie va fi anulată.

Responsabilităţile specifice ale Agenţiei, de asemenea, includ redactarea actelor legisla-tive, organizarea de traininguri pentru toate instituţiile implicate în domeniul achiziţiilor publice, editarea Buletinului Achiziţiilor Publice, menţinerea paginii web a achiziţiilor publice guvernamentale actualizată49, înregistrarea contractelor acordate, precum şi analiza şi luarea deciziilor cu privire la posibilele contestări parvenite de la operatorii economici50.

49 http://www.tender.gov.md. Acest site acoperă toate anunţurile de cereri de ofertă, documentele juridice relevante şi standarde, modele pentru pregătirea documentaţiei de licitaţie. Anunţurile de licitaţie sunt, de asemenea, publicate pe hârtie, de două ori pe săptămână.

50 A se vedea Legea achiziţiilor aublice, 9 aprilie 2007, şi Regulamentul de funcţionare a Agenţiei.


�1

Structura organizaţională a Agenţiei este descrisă în Anexa 1 la această publicaţie. Acti-vitatea Agenţiei implică aproximativ 25000 de contracte pe an, evaluate la aproximativ 4,5 miliarde MDL, precum şi 300-400 contestări. În prezent, în cadrul Agenţiei activează 23 de persoane, unsprezece dintre care se ocupă în mod direct cu procesul de licitaţie (inclusiv Help Desk-ul Agenției), cinci dintre ele se ocupă cu supravegherea corectitudinii procedurilor din punct de vedere juridic şi al contestaţiilor (mai ales în domeniul medierii între autorităţile contractante şi ofertanţi), şi patru persoane se ocupă de aspectele nor-mative, inclusiv de formare profesională.

Comisia de Supraveghere a Achiziţiilor Publice este un organ independent, relativ nou, instituit de Guvern în 200851. Acesta a fost iniţial destinat să supravegheze toată documentaţia de licitaţie pentru ofertele care urmau să fie lansate de ARMAPAU, în cazul în care valoarea estimată a bunurilor/serviciilor/lucrărilor depăşeşte pragul de 5 milioane de lei (aproximativ 300 mii euro) pentru servicii şi bunuri şi 20 de milioane lei (aproximativ 1,2 milioane de euro) pentru contractele de lucrări.

Această Comisie de supraveghere, care funcţionează ad-hoc, este compusă din înalţi funcţionari (de exemplu, miniştri şi şefi de organizaţii publice). Scopul principal al creării acestei Comisiei de supraveghere a fost de a spori transparenţa, eficienţa şi corectitu-dinea procesului de achiziţii publice. Un alt scop conex a fost de a controla achiziţiile costisitoare şi nejustificate în interesul eficienţei bugetare.

Monitorizarea independentă a activităţii agenţiei se face direct de către Comisia privind achiziţiile publice. Există, de asemenea, monitorizare indirectă efectuată de către Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Procuratura şi Curtea de Conturi. Primele două instituţii îşi desfăşoară activităţile de la caz la caz. Curtea de Conturi îşi desfăşoară rolul său în conformitate cu planurile sale de audit. Ultimul audit sistematic al agenţiei a fost finalizat în 2005 şi un nou audit de performanţă a fost realizat în ultimul trimestru al lui 2008-primul trimestru al lui 2009.

Protecţia juridică a operatorilor economici este, în primă instanţă, asigurată de agenţie, care realizează o examinare administrativă a contractelor care fac subiectul unei con-testări; deciziile agenţiei care acţionează în această calitate sunt revocabile în instanţele de judecată. Cu toate acestea, agenţia nu poate determina acţiunile de despăgubir şi, în acelaşi timp, autorităţile contractante pot fi trase la răspundere pentru pierderile şi daunele aduse unui operator economic, iar procedurile în cauză trebuie să fie aduse în faţa instanţelor.

Începând cu aprilie 2010, Agenţia este în mod direct sprijinită financiar de UE. Un consi-lier superior operează în cadrul unui proiect gestionat de către PNUD. Rolul consilierului este de a oferi sfaturi şi consiliere Agenţiei cu privire la elaborarea strategiei pe termen

51 Hotărârea Guvernului nr. 648 din 29 mai 2008.

�2

lung în ceea ce priveşte dezvoltarea politicii şi problemele legate de gestionarea pieţei de către Agenţie.

g Cadrul legal

Actele legislative din tabel reglementează procesul de achiziţii publice în Republica Moldova.

LISTA DE REFERINŢĂ A LEGISLAŢIEI REPUBLICII MOLDOVA ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE

Legislația Data1. Legea privind achiziţiile publice nr. 96-XVI 13 aprilie 20072. Hotărârea Guvernului nr. 1369 Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor la Hotărârea Guvernului nr.912 din 26 august, 2005 cu privire la aprobarea Regulamentului şi componenţa Colegiului Agenţiei pentru Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare

7 decembrie 2007

3. Hotărârea Guvernului nr. 1380 cu privire la aprobarea Regulamentului privind activitatea Grupului de Lucru pentru achiziţii 10 decembrie 2007

4. Hotărârea Guvernului nr.1394 “cu privire la aprobarea Planului de Acţiune pen-tru implementarea Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13 aprilie 2007” 12 decembrie 2007

5. Hotărârea Guvernului nr. 1513 cu privire la modificările şi completările la Hotărârea Guvernului nr. 98 din 31 ianuarie 2005 cu privire la aprobarea Regu-lamentului pentru instruirea şi utilizarea surselor instituţiilor publice referitor la documentaţia pentru licitaţie

29 decembrie 2007

6. Hotărârea Guvernului nr. 9 cu privire la aprobarea Regulamentului privind instituirea şi menţinerea registrului achiziţiilor publice 17 ianuarie 2008

7. Hotărârea Guvernului nr. 45 cu privire la aprobarea Regulamentului privind mo-dalitatea de alcătuire şi înregistrare a listei de interdicţie a operatorilor economici 24 ianuarie 2008

8. Hotărârea Guvernului nr. 57 cu privire la aprobarea modificărilor la Hotărârea Guvernului nr. 278 din 16 martie 2006 privind mijloacele speciale în sectorul achiziţiilor publice al Agenţiei pentru Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare

25 ianuarie 2008

9. Hotărârea Guvernului nr. 148 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice de valoare minimă 14 februarie 2008

10. Hotărârea Guvernului nr. 178 cu privire la aprobarea Regulamentului privind modalitatea de întocmire, actualizare şi înregistrare a listei operatorilor economici calificaţi

18 februarie 2008

11. Hotărârea Guvernului nr. 245 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea de bunuri şi servicii prin solicitarea ofertelor de preţ 4 martie 2008

12. Hotărârea Guvernului nr. 329 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea publică a bunurilor prin intermediul Bursei Universale de Mărfuri 19 martie 2008

13. Hotărârea Guvernului nr. 648 cu privire la instituirea Comisiei Guvernamentale pentru monitorizarea şi supervizarea procesului de efectuare a achiziţiilor publice 29 mai 2008

14. Hotărârea Guvernului nr. 891 cu privire la instruirea şi sprijinul oferit în procesul de achiziţii publice Societăţii Orbilor, Societăţii Invalizilor, Asociaţiei persoanelor cu deficienţe auditive, Atelierului de producere şi ergo-terapie al Spitalului Clinic de Psihiatrie, instituţiilor penitenciare şi altor grupuri de persoane dezavantajate

24 iulie 2008


��

15. Hotărârea Guvernului nr. 1407 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru achiziţii publice dintr-o singură sursă 10 decembrie 2008

16. Hotărârea Guvernului nr. 1404 cu privire la aprobarea Regulamentului de instituire a procedurii de calculare a valorii estimate a contractelor de achiziţiilor publice şi planificarea acestora

10 decembrie 2008

17. Hotărârea Guvernului nr. 352 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru realizarea lucrărilor şi serviciilor de design 5 mai 2009

18. Hotărârea Guvernului nr. 568 cu privire la aprobarea Conceptului Tehnic al sistemului informaţional automat “Registru de stat al achiziţiilor publice” 8 mai 2009

19. Hotărârea Guvernului nr. 568 cu privire la aprobarea Regulamentului de achiziţionare a medicamentelor şi altor produce farmaceutice pentru sistemul de sănătate

10 septembrie 2009

20. Hotărârea Guvernului nr. 747 cu privire la aprobarea Regulamentului de organizare, funcţionare, structura şi competenţele Agenţiei de Achiziţii Publice 24 noiembrie 2009

Elaborarea şi conţinutul de bază ale principalelor prevederi legale sunt revizuite în următoarele paragrafe. Aceasta se face în 2 etape: 1997-2007 şi 2007 până în prezent.

Legea privind achiziţiile publice de bunuri, lucrări şi servicii din 199752

Prevederile acestei Legi se aplicau tuturor achiziţiilor publice pentru necesităţile statului, cu excepţia achiziţiilor efectuate în vederea revânzării. Legislaţia se aplica tuturor orga-nismelor publice şi persoanelor fizice şi juridice, indiferent de tipul de proprietate, formă juridică şi de naţionalitate, angajate în contracte publice în Republica Moldova. Conform Legii, achiziţiile reglementate implicau achiziţii de bunuri şi servicii a căror valoare depă-şeşte 10000 de lei şi 2000053 lei, în cazul lucrărilor.

Legislaţia a investit Agenţia Achiziţii Publice cu rolul de a supraveghea legalitatea procedurilor de achiziţii publice şi de a efectua negocieri directe în numele statului.54 Agenţia a fost împuternicită să anuleze rezultatele licitaţiei, în cazurile de încălcare a legislaţiei în vigoare. De asemenea, prin lege a fost instituit grupul de lucru pentru achiziţii publice responsabil de planificarea achiziţiilor, pregătirea invitaţiilor la licitaţie sau tender, pregătirea documentelor de licitaţie şi prezentarea lor furnizorilor, selectarea, deschiderea, examinarea, evaluarea şi compararea ofertelor furnizorilor, pregătirea înregistrărilor privind achiziţiile publice şi gestionarea contractelor de achiziţii publice încheiate cu furnizorii.

Legea specifica, de asemenea, cerinţele de calificare pentru operatorii economici55, (Articolul 6), procedurile de preselecţie56 (Articolul 7), normele privind participarea la

52 Legea nr. 1166 din 30 aprilie 1997 privind achiziţiile publice de bunuri, lucrări şi servicii (abrogată prin Legea nr. 96 din 2007).

53 Aceste sume sunt aproximativ echivalente cu 600 € şi respectiv 1200 €.54 Legea privind achiziţiile publice, 1997, Art. 5. 55 Ibid., Art. 6.56 Ibid., Art. 7.

�4

licitaţii publice57 (Articolul 8), anunţurile, documentele şi deciziile Agenţiei58 (Articolul 9) şi diverse aspecte procedurale ale procesului de achiziţii publice59. Agenţiei i se cerea, de asemenea, prin lege, să publice informaţii cu privire la contractele încheiate şi să comu-nice detaliile cu privire la orice ofertă respinsă pe motiv de corupţie a organelor com-petente60. Legea cerea, în general, toate documentele de precalificare, documentele de licitaţie şi alte documente să fie redactate în limba oficială a Republicii Moldova. Cu toate acestea, în unele cazuri a fost posibil să se pregătească aceste documente doar în limba rusă şi în limba engleză61.

Metodologia achiziţiilor publice a fost reflectată în Capitolul IV din Legea privind achiziţi-ile publice din 1997. Aceasta acoperea62:

a) licitația publică;

b) licitații în cadrul unei proceduri de două etape;

c) licitații cu participare limitată;

d) licitații speciale cu participare limitată;

e) cereri de oferte de prețuri;

f ) achiziții dintr-o singură sursă;

g) achiziţii prin intermediul Bursei Universale de Mărfuri.

Legea interzicea divizarea achiziţiilor în contracte separate, cu excepţia cazurilor justi-ficate pe baza serviciilor de sezon. Modificarea oricărei părţi a contractului, precum şi introducerea unor elemente noi care ar putea schimba termenii unei oferte au fost de asemenea interzise. În continuare Legea explică procedurile de licitaţie şi cerinţele pen-tru grupul de lucru vis-à-vis de examinarea, evaluarea şi compararea ofertelor63. De ase-menea, a fost stabilită procedura de acceptare a ofertelor şi de încheiere a contractelor64. Au fost făcute dispoziţii specifice pentru achiziţiile publice de servicii65. Legea prevedea, de asemenea, o procedură pentru petiţii66.

După cum s-a menţionat mai sus, prin Hotărârea Guvernului nr. 782 din 06.30.2003 cu privire la măsurile primare pentru realizarea de achiziţii publice în mod cât mai eficient

57 Ibid., Art. 8.58 Ibid., Art. 9.59 Ibid. Art. 10 - 13.60 Ibid., Art. 14 - 16.61 Ibid. Art. 17.62 Ibid. Articolele 19 - 24 explică aceste metode.63 Ibid. Art. 25 - 38.64 Ibid. Art. 40.65 Ibid. Art. 43.66 Ibid. Art. 47 - 48.


��

a fost elaborat un Plan de Acţiune pentru punerea în aplicare a Legii privind achiziţiile publice din 1997.

Hotărârea Guvernului nr. 1123 din 15 septembrie 2003 privind aprobarea Regula-mentului cu privire la contractele de achiziţii publice

Această decizie acoperea contractele de lucrări publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetele administrativ-teritoriale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, resurse extrabugetare ale instituţiilor publice, împrumuturi ex-terne raportate direct sau împrumuturi garantate.

Regulamentul privind contractele de achiziţii publice era mare şi foarte detaliat, avea ca scop crearea cadrului organizaţional şi elaborarea metodologiei unice pentru desfăşura-rea contractelor de achiziţii publice de lucrări.

Lucrările care făceau obiectul contractelor de achiziţii publice erau prezentate în anexa la Regulament. Anexa la Regulament conţinea o listă de 148 de lucrări. Aceste lucrări erau clasificate în funcţie de clasificarea produselor asociate activităţilor (CPA), de nomenclatorul de produse în statele membre ale UE, de Clasificarea Centrală a Produselor (CCP) şi de nomenclatorul de produse elaborat de către agenţiile specializate ale ONU.

Mai mult, Regulamentul stabilea următoarele principii fundamentale care stau la baza atribuirii contractului de achiziţii publice de lucrări: libera concurenţă, eficienţa în utilizarea fondurilor publice, transparenţă; egalitatea de tratament; confidenţialitatea.

Hotărârea Guvernului nr. 556 din 9 iunie 2005 cu privire la structura Agenţiei pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare

Prezenta Hotărâre a Guvernului a aprobat structura aparatului central al Agenţiei pen-tru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare (ARMAPAU), inclusiv lista instituţiilor, întreprinderilor şi organizaţiilor subordonate Agenţiei. În temeiul acesteia, structura aparatului principal al ARMAPAU includea:

• Departamentul de Resurse Materiale de Stat;

• Direcţia Achiziţii Publice;

• Departamentul Ajutoare Umanitare;

• Departamentul Economie şi Marketing;

• Direcţia de Finanţe şi Contabilitate;

• Departamentul Juridic;

• Direcţia Management;

Instituţiile, întreprinderile şi organizaţiile subordonate au fost:

• SA "Liman";

��

• Baza republicană tehnico-materială din Orhei;

• Baza specială de aprovizionare medicală;

• Întreprinderea de Stat "Rezervcom";

• Întreprinderea de Stat "Resort car technology";

• "Servmecan-Agro-R";

• SA "Cereale mix-Fluor";

Hotărârea Guvernului nr. 912 din 26 august 2005 privind aprobarea Regulamentului intern al ARMAPAU şi a componenţei Colegiului Agenţiei

În conformitate cu prezentul Regulament, Agenţia a fost definită ca o autoritate administra-tivă centrală, subordonată Guvernului. Sarcinile de bază şi funcţiile Agenţiei implicau siste-mul material de rezerve de stat (de exemplu, administrarea, coordonarea şi supravegherea activităţilor care implică rezervele materiale de stat; achiziţii publice şi ajutoare umanitare). De asemenea, Regulamentul stabileşte structura de conducere a agenţiei – condusă de un director general, numit în şi eliberat din funcţie de către Guvern.

În temeiul Regulamentului, Colegiul Agenţiei compus din 7 membri a fost principalul or-gan abilitat să decidă probleme prioritare care decurg din atribuţiile şi funcţiile agenţiei, inclusiv revizuirea proiectelor majore legislative, documente metodologice, regulamen-tele și instrucţiunile.

Cele menționate mai jos au fost percepute ca fiind printre problemele sistemului de achiziţii publice, în Moldova, care a precedat noua legislaţie din 200767:

• Legea din 1997, cu pragul de 10000 lei pentru bunuri şi servicii şi 20000 de lei pentru lucrări, a condus la evaziunea pe scară largă de la prevederile Regulamentului de către secţia contracte;

• Legea nu se aplica sectoarelor de alimentare cu apă, energie, gaze naturale, transport şi telecomunicaţii;

• Metodologiile legislative utilizate duceau la preţuri exagerate şi corupţie, în special în contractele de construcţii;

• Modul de elaborare a listelor de operatori economici calificaţi era necorespunzător reglementat şi crea bariere pentru concurenţa loială a contractelor de achiziţii publice;

• Legea nu a fost armonizată, în unele aspecte, cu noul Cod civil, nici cu legislaţia UE (de exemplu, a existat un conflict între conceptul de o singură sursă în articolul 18 din Legea din 1997 şi abordarea, de exemplu, a procedurilor de negociere din Directivele UE).

67 Institutul pentru Politici Publice: “Strategia Europeană a Republicii Moldova – versiunea actualizată”, Chişinău, ianuarie 2007.


�7

Legea privind achiziţiile publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 200768 şi-a propus să rezolve aceste probleme şi să modernizeze în continuare sistemului de reglementare.

Legea privind achiziţiile publice, 2007

Legea privind achiziţiile publice din 2007 stabileşte normele şi procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice, punând accent pe drepturile şi obligaţiile părţilor care participă la procedurile de achiziţii publice şi definirea clară a tipurilor de achiziţii publice reglementate de lege. Legea conţine 76 articole.

Capitolul I prezintă următoarele definiţii: “Achiziţii Publice”, “Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare”, ”autoritate contractantă”, ”bani publice”, ”contract de achiziţii publice”, ”documentaţia standard”, ”garanţia ofertei”, ”garanţia contractuală”, ”grupul de lucru pentru achiziţii publice”, ”licitaţie deschisă”, “licitaţie limitată”, ”mijloc electronic”, ”cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic”, “ofertant” şi “operator economic”.

Articolul 2 prevede că Legea se aplică contractelor de achiziţii publice care nu sunt specificate la Articolul 4 şi a căror valoare estimativă, fără taxa pe valoarea adăugată, este egală sau mai mare decât cel puţin 20 000 MDL pentru contractele de achiziţii publice de bunuri şi 25 000 MDL pentru contractele de achiziţii publice de lucrări şi servicii69. Se face referire specială la contractele de achiziţii publice cu „statut special” în cazul în care valoarea contractelor depăşeşte 2,5 milioane lei pentru bunuri şi servicii şi 99 milioane lei pentru lucrări70. Într-adevăr, condiţiile speciale se aplică contractelor cu o valoare estimată care depăşesc aceste praguri şi este obligatoriu de a publica anunţuri în legătură cu aceste oferte în publicaţiile europene, iar perioada de la publicare până la data închiderii ofertei se extinde de la 15–20 de zile la cel puţin 40 de zile. Articolul 2 alineatul (2) din Lege abordează, de asemenea, situaţia în care o firmă de licitare este subvenţionată de către stat cu mai mult de 50%. Într-un asemenea caz, în pofida faptului că o entitate poate să fi fost calificată drept o autoritate contractantă, entitatea care aspiră să se califice pentru un contract finanţat din banii publici, cu mai mult de 50%, este obligă să aplice prevederile Legii privind achiziţiile publice.

Mai mult, Legea reglementează valoarea estimată a contractelor de achiziţii publice, pre-cum şi planificarea unor astfel de contracte şi prevede 12 cazuri în care legea nu se aplică şi regimului special pentru autorităţile contractante în domeniul apărării naţionale, ordi-nii publice şi securităţii naţionale71. Principiile de utilizare eficientă a fondurilor publice şi

68 Legea privind achiziţiile publice, nr. 96 din 13 aprilie 2007, în vigoare din 27 octombrie 2007, care a înlocuit Legea nr. 1166 din 30.04.1997.

69 Aproximativ echivalentul a € 1200 și, respectiv, a 1500 €. 70 Aproximativ echivalentul a € 150000 şi, respectiv, a € 6 milioane.71 Legea privind achiziţiile publice din 2007, Art. 4 şi 5.

��

minimizarea riscurilor, transparenţa achiziţiilor publice, asigurarea concurenţei şi preve-nirea concurenţei neloiale sunt prevăzute de lege 72.

Legea din 2007 prevede de asemenea că, în cazul unor dispoziţii contradictorii de drept intern şi a unui acord internaţional ratificat de Parlamentul Republicii Moldova, prevederile acordului internaţional au supremaţie faţă de dispoziţiile legislaţiei interne. În conformitate cu Articolul 7 alineatul (2) din Lege, în cazul în care orice acord internaţional, la care Republica Moldova este parte, stabileşte alte norme, se aplică normele tratatului internaţional respectiv.

Articolul 8 stabileşte Agenţia pentru Resurse Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Uma-nitare (ARMAPAU) ca o autoritate administrativă centrală cu statut de persoană juridică, cu funcţii de reglementare, supraveghere, control şi coordonare în sfera procedurilor de achiziţii publice. ARMAPAU este o unitate funcţională independentă de raportare către Guvern, şi este singura autoritate care exercită supravegherea şi controlul asupra proce-durilor de achiziţii publice în Republica Moldova.

Autorităţile contractante au obligaţia de a aplica prevederile legale privind achiziţiile publice, acestea sunt autorităţi ale administraţiei publice, persoane juridice de drept public, precum şi asociaţii de astfel de autorităţi sau entităţi. În plus, în conformitate cu Articolul 12 alineatul (4) pot fi calificate drept autorităţi contractante şi alte persoane juridice care au obligaţia de a efectua achiziţii publice, conform prezentei legi, în cazul în care activitatea acestora se desfăşoară pe pieţe în care concurenţa este exclusă prin act normativ sau administrativ ori în virtutea existenţei unei poziţii de monopol. În acest context, orice entitate care respectă condiţiile prevăzute la Articolul 12 alineatul (1) şi Articolul 12 alineatul (2) din Legea privind achiziţiile publice este în mod automat obiectul dispoziţiilor Legii privind procedura de achiziţii publice. Pe de altă parte, Guvernul poate extinde dispoziţiile prezentei legi, la alte entităţi (întreprinderi de stat auto-gestionate) care au un anumit grad de operare monopol pe pieţele cu o concurenţă limitată.

Următoarele capitole se referă la achiziţii publice de stat, prezentarea agenţiei, funcţiile acestuia şi prevederile financiare. De asemenea, sunt stabilite procedurile de achiziţii pu-blice, statutul, rolurile şi cerinţele de informare între autorităţile contractante şi operato-rii economici73.

În conformitate cu Articolul 15 alineatul (1) din Lege, orice furnizor cu statut de rezident sau societăţi nerezidente pot participa la licitaţii pentru contracte de achiziţii publice. Este important de remarcat faptul că societăţile nerezidente au aceleaşi drepturi ca operatorii economici din Republica Moldova. În acelaşi timp, Articolul 7 alineatul (2) din Lege prevede că, în cazul în care un acord internaţional sau tratat la care Republica Moldova este parte stabileşte norme diferite de cele prevăzute în prezenta lege, se vor

72 Ibid., Art. 6.73 Ibid. Articolele 15 la 18.


��

aplica normele tratatului internaţional respectiv. Astfel, de exemplu, atunci când Acordul OMC privind Achiziţiile Publice este semnat şi ratificat de Republica Moldova, dispoziţiile sale vor deveni parte din legislaţia naţională şi vor prevala asupra oricăror dispoziţii contradicto-rii din legislaţia internă.

În conformitate cu Articolul 16 alineatul (2), înregistrarea operatorului economic în listă, ca o condiţie de participare la achiziţii publice, nu este obligatorie, ea se face la cererea operatorului şi se confirmă prin eliberarea unui certificat. Operatorii economici incluşi în această listă nu beneficiază de nicio preferinţă. Această listă este publicată periodic în Buletinul achiziţiilor publice şi este disponibilă pe pagina web oficială a Agenţiei.

Alte capitole din Lege se referă la publicitate şi transparenţă74, principalele cerinţe ale procedurilor de achiziţii75, proceduri de achiziţii publice76, norme specifice de achiziţii publice privind serviciile de consultanţă77, încheierea contractelor de achiziţii publice78 şi de soluţionare a litigiilor 79.

Acordarea de preferinţă a unei oferte care are un conţinut mai mare pe piaţa internă, pentru a promova capacitatea de alimentare autohtonă, nu este permisă conform legislaţiei UE sau AAG, preferinţa internă de 15% pentru bunuri şi lucrări civile prevăzută la Articolul 44 alineatul (6) din Legea din 2007, încalcă dispoziţia privind interdicţia de oferire a compensaţiilor şi tratamentul naţional (TN). Mai precis, este necesar să se constate că Legea privind achiziţiile publice oferă posibilitatea de a le acorda preferinţe operatorilor economici pentru contracte de achiziţii publice în cazul în care furnizorii în cauză au un obiectiv direct sau indirect, pentru a încuraja încadrarea în muncă şi formare profesională (în special pentru tineri şi persoanele cu probleme de integrare), protecţia mediului şi/sau îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi securitatea muncii. Aceste dispoziţii se aplică operatorilor economici rezidenţi şi nerezidenţi în Republica Moldova şi criteriile de evaluare pentru a determina oferta cea mai mică şi metodologia privind utilizarea acestor criterii vor fi explicate în notele de licitaţie de către autorităţile contractante.

În conformitate cu Articolul 48 alineatul (2) “Licitaţia limitată se desfăşoară potrivit aceloraşi reguli prevăzute pentru licitaţia deschisă, cu condiţia aplicării unei proceduri de preselecţie, precedată de publicarea unei invitaţii de participare la preselecţie”. Autorităţile contractante vor efectua preselecţia candidaţilor pentru a identifica operatorii calificaţi înainte de depunerea ofertelor, în conformitate cu dispoziţiile Articolului 16 alineatul cri-teriile de definire pentru evaluarea calificărilor ofertantului.

74 Ibid. Art. 19 la 22.75 Ibid. Art. 23 la 32.76 Ibid. Art. 23 la 32.77 Ibid. Art. 60 la 64.78 Ibid. Art. 65 la 70.79 Ibid. Art. 71 la 75.

�0

În conformitate cu Articolul 51 alineatul (1) dialogul competitiv este o procedură de licitaţie deschisă, desfăşurată în două etape, aplicabilă în cazul contractelor de achiziţii deosebit de complexe. La prima etapă operatorii economici sunt rugaţi să prezinte fără a indica preţul acestora, se solicită o informaţie privind caracteristicile tehnice, calitative şi alte particularităţi ale bunurilor, lucrărilor şi serviciilor, după caz, informaţii privind clauzele contractului, datele de competenţă profesională, tehnică şi de calificare ale operatorilor economici, după caz. La etapa a doua a procedurii, operatorii economici participanţi la prima etapă, ale căror oferte nu au fost respinse, prezintă ofertele finale, indicând preţurile. Articolul 52 (2) defineşte un contract de achiziţii publice ca fiind „complex” în cazul în care Autoritatea contractantă nu este în măsură să-l definească din motive obiective:

Licitațiile bazate pe proceduri de negociere şi achiziţiile dintr-o singură sursă reprezintă două tipuri distincte de licitaţie limitată şi acestea sunt reglementate în Lege de Articolele 52 şi 53, respectiv.

Articolul 52 (1) defineşte criteriile pentru utilizarea procedurilor de negociere bazate pe următoarele situaţii:

a) în cazul prezentării unor oferte incorecte sau inacceptabile în cadrul unei proceduri des-chise sau limitate ori în cadrul unui dialog competitiv, dacă nu sunt modificate în mod substanţial condiţiile iniţiale ale contractului (conform Articolului XV (1a) din AAG);

b) în cazuri excepţionale, dacă este vorba de bunuri, de lucrări sau de servicii a căror natu-ră sau ale căror riscuri nu permit stabilirea prealabilă şi definitivă a preţurilor;

c) în domeniul serviciilor, inclusiv al celor intelectuale, cum ar fi proiectarea de lucrări, în măsura în care, datorită naturii serviciilor ce urmează a fi prestate, specificaţiile contrac-tului nu pot fi stabilite suficient de exact pentru a permite atribuirea contractului prin selectarea ofertei celei mai avantajoase, conform regulilor privind procedura deschisă sau procedura limitată; şi

d) în cazul contractelor de achiziţii publice de lucrări efectuate sau de servicii prestate exclusiv în vederea cercetării-dezvoltării sau experimentării şi nu pentru a asigura un profit sau pentru a acoperi costurile de cercetare-dezvoltare.

Criteriile pentru achiziţiile dintr-o singură sursă, definite la Articolul 52, sunt după cum urmează:

“(1) În cazul contractelor de achiziţii publice de bunuri, de lucrări şi de servicii, în care:

a) nici o ofertă adecvată sau nici o candidatură nu a fost depusă ca răspuns la o procedură deschisă sau negociată, atâta timp cât condiţiile iniţiale ale contractului nu sunt modificate în mod substanţial;

b) publicarea condiţiilor pentru participarea la o licitaţie deschisă sau negocieri nu poate fi respectată din motive de maximă urgenţă, care nu pot fi imputate autorităţilor contractante;


�1

c) din motive tehnice, de creaţie, referitoare la protecţia drepturilor exclusive, sau din alte motive obiective, de bunurile, lucrările şi serviciile necesare dispune un singur operator economic.

(2) În cazul contractelor de achiziţii publice de bunuri, în care:

a) aceste bunuri sunt produse numai în scopul cercetării-dezvoltării sau experimentării;

b) contractul de achiziţii publice se referă la livrările suplimentare efectuate de furnizorul iniţial, destinate fie pentru înlocuirea parţială a bunurilor sau a instalaţiilor de uz curent (durata unor astfel de contracte, precum şi cea a contractelor reînnoite, nu poate fi mai mare de 3 ani);

c) bunurile ce urmează a fi procurate sunt cotate şi achiziţionate la o bursă de materii prime;

d) bunurile ce urmează a fi achiziţionate în condiţii deosebit de avantajoase – fie de la un furnizor care îşi încetează definitiv activităţile comerciale, fie de la un administrator al procedurii de insolvabilitate.

(3) În cazul contractelor de achiziţii publice de servicii şi contractul în cauză este urmare a unui concurs şi trebuie să fie atribuit câştigătorului sau unuia dintre câştigătorii concursului conform regulilor aplicabile.

(4) În cazul contractelor de achiziţii publice de bunuri şi servicii, în care:

a) lucrări sau servicii suplimentare care nu sunt prevăzute în proiectul estimat iniţial şi nici în contractul iniţial şi care au devenit necesare pentru executarea lucrărilor sau prestarea serviciilor indicate în acestea, cu condiţia atribuirii contractului operatorului economic care efectuează lucrarea respectivă sau prestează serviciul respectiv;

b) lucrări sau servicii noi, constând în repetarea lucrărilor sau serviciilor similare încredinţate de către aceleaşi autorităţi contractante operatorului economic câştigător al contractului iniţial, cu condiţia ca lucrările sau serviciile respective să fie conforme cu un proiect de bază şi să fi făcut obiectul unui contract iniţial atribuit prin procedură deschisă sau limitată;

c) în timpul procedurii de achiziţie, autoritatea contractantă, ca răspuns la solicitare, primeşte o singură ofertă şi nu este posibil de a organiza o nouă licitaţie.”

În ambele cazuri, achiziţii publice în procedurile de negociere, precum şi cele de la o singură sursă, şi atribuirea contractelor, sunt făcute publice.

După cum s-a menţionat mai sus, prin Hotărârea Guvernului nr. 1394 din 12 decembrie 2007 a fost elaborat un Plan de Acţiune de 2 ani pentru punerea în aplicare a Legii din 2007 privind achiziţiile publice80.

80 Hotărârea Guvernului nr.1394 din 12 decembrie 2007 cu privire la aprobarea Planului de acţiune pentru punerea în aplicare a Legii nr.96-XVI din 04.13.2007 privind achiziţiile publice.

�2

Hotărârea Guvernului nr. 1380 din 10 decembrie 2007 privind apro-barea Regulamen-tului Grupului de Lucru pentru achiziţii81 a fost elaborată în scopul punerii în aplicare a Legii din 2007privind achiziţiile publice.

Regulamentul stabileşte funcţiile, sarcinile şi drepturile grupului de lucru, şi modul de sta-bilire a operaţiunilor. Acesta trebuie să includă cel puţin 5 membri, funcţionari şi specialişti ai autorităţii contractante, dintre care unul este preşedinte. O autoritate contractantă are dreptul de a crea mai multe grupuri de lucru, în funcţie de domeniul achiziţiilor publice.

Principiile generale care reglementează activitatea grupului de lucru sunt prevăzute şi se axează pe principii de transparenţă, publicitate, obiectivitate, imparţialitate şi eficacita-tea punerii în aplicare a achiziţiilor publice.

Funcţiile grupului de lucru sunt specificate în Capitolul II din Regulament şi includ:

a) examinarea şi stabilirea necesităţilor autorităţii contractante pentru bunuri, lucrări şi servicii, coordonarea acestora în ce privește mijloacele financiare alocate şi elaborarea de planuri anuale şi trimestriale pentru achiziţii;

b) pregătirea şi supunerea spre publicare a anunţului iniţial în ceea ce priveşte achiziţiile, că autoritatea contractantă intenţionează să le organizeze;

c) determinarea şi iniţierea procedurii de achiziţii publice;

d) pregătirea invitaţiilor de participare pentru preselecţii, oferte sau alte proceduri de achiziţii publice;

e) examinarea, evaluarea şi compararea ofertelor licitate, prezentate în cadrul procedurilor de achiziţii publice;

f ) pregătirea contractelor de achiziţii publice cu operatorii economici câştigători;

g) pregătirea documentaţiei necesare pentru sancţionarea operatorilor economici în ca-zurile de nerespectare a prevederilor contractelor încheiate;

h) pregătirea şi ţinerea evidenţelor de achiziţii publice pentru o perioadă de 5 ani după începutul fiecărei proceduri de achiziţii publice;

i) informarea rapidă a organelor competente cu privire la cazuri de fraudă sau de corupţie în timpul executării procedurilor de achiziţii publice.

Drepturile Grupului de Lucru sunt specificate la Capitolul IV. Acestea includ dreptul de a descalifica un ofertant în orice stadiu al procedurii de achiziţii publice, în cazul în care se va constata că informaţiile prezentate sunt înşelătoare sau incorecte, sau în caz de refuz de a prezenta informaţiile suplimentare solicitate. Grupul de Lucru are, de asemenea, dreptul să respingă toate ofertele în anumite circumstanţe, să anuleze procedura de achiziţii publice în anumite cazuri şi să solicite explicaţii suplimentare şi documente. Sarcinile Grupului, precum şi adoptarea deciziilor sale sunt explicate în Capitolul V

81 Hotărârea Guvernului nr. 1380 din 10 decembrie 2007 cu privire la aprobarea Regulamentului privind activitatea Grupului de Lucru pentru achiziţii. Prezenta decizie a intrat în vigoare la 21 decembrie 2007.


��

din Regulament şi în anexa la regulamentul care prezintă modelul de declaraţie de im-parţialitate a fiecărui membru al Grupului de Lucru82.

Hotărârea Guvernului nr.1525 din 27 decembrie 2007 privind aprobarea nomenclato-rului de mărfurilor al Republicii Moldova83 conţine clasificarea bunurilor pentru proce-durile de achiziţii publice din Moldova.

Hotărârea Guvernului nr. 9 din 17 ianuarie 2008 cu privire la aprobarea Regulamen-tului privind întocmirea şi păstrarea dosarelor de achiziţii publice84

În conformitate cu Regulamentul aprobat prin prezenta Hotărâre a Guvernului, un dosar de achiziţii publice trebuie să fie creat şi păstrat de către autoritatea contractantă, care se ocupă de procedura de achiziţii publice. Definiţia “dosar” acoperă toate documentele utilizate de către autoritatea contractantă în timpul desfăşurării procedurilor de achiziţii publice. Aceasta se face pentru fiecare procedură de achiziţii publice, se păstrează pen-tru o perioadă de 5 ani şi conţine o listă de 23 documente.

Regulamentul prevede, de asemenea, accesul la informaţiile conţinute în dosarul de achiziţii publice. La cererea Agenţiei sau a organelor de control, autoritatea contractantă este obligată să le prezinte dosarul. Mai mult, şapte tipuri de informaţii pot fi comunicate de către autoritatea contractantă operatorilor economici, după selecţia ofertei câştigătoare sau la finalizarea procedurii de achiziţie. În alte cazuri, cu excepţia cazului de răspuns la cererea unei instanţe de judecată, autoritatea contractantă nu poate divulga informaţiile cu privire la calificarea ofertanţilor, preţurile ofertei, motivele pentru selecţia ofertei, detalii referitoare la evaluare, etc.

Hotărârea Guvernului nr. 45 din 24 ianuarie 2008 cu privire la aprobarea Regulamen-tului de întocmire şi completare a listei operatorilor economici interzişi85

Prezenta decizie a Guvernului stabileşte normele cu privire la modul de întocmire şi în-registrare a listei operatorilor interzişi precum şi conţinutul, pregătirea, înregistrarea şi publicarea acestei liste.

Doar operatorii economici care au participat la procedurile de achiziţii publice şi nu au îndeplinit în mod corespunzător obligaţiile sale pot fi incluşi în lista de operatori interzişi. Lista este destinată să limiteze, pentru o anumită perioadă de timp, participarea lor la

82 Aceasta este forma declaraţii făcute de către membrii grupului de lucru, menţionând situaţia sa în cadrul autorităţii contractante, semnarea pe propria răspundere a declaraţiei de imparţialitate şi garanţia de a respecta necondiţionat legislaţia privind achiziţiile publice, în procesul desfăşurării procedurii de achiziţii publice.

83 Hotărârea Guvernului nr.1525 din 27 decembrie 2007 cu privire la aprobarea nomenclatorului de mărfuri al Re-publicii Moldova.

84 Hotărârea Guvernului nr. 9 din 17 ianuarie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului de întocmire şi păstrare a dosarelor de achiziţii publice, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 16-17, articolul 77.

85 Hotărârea Guvernului nr. 45 din 24 ianuarie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului de întocmire și comple-tare a listei operatorilor economici interzişi.

�4

procedurile de achiziţii publice suplimentare. Conform Hotărârii Guvernului, lista este întocmită manual şi electronic şi păstrată de către Agenţie. În conţinutul listei sunt de asemenea indicate 9 tipuri de informaţii cu privire la fiecare intrare. Iniţierea intrărilor în lista se face printr-o decizie adoptată de către un grup de lucru. După ce o astfel de decizie este primită, prin care se susţine că anumite încălcări specifice au fost comise, Agenţia are la dispoziţie 15 zile pentru a verifica dacă agentul economic merită sau nu să fie inclus în listă. Agenţia este, de asemenea, împuternicită, prin Regulament, să şteargă un operator economic din listă printr-o decizie formală în următoarele cazuri:

a) expirarea perioadei de trei ani;

b) lichidarea operatorului economic;

c) decesul operatorului economic (persoană fizică).

Modul de înregistrare şi publicare a listei de către Agenţie este prevăzut în Regulament. Deciziile Agenţiei cu privire la această listă pot fi contestate.

Hotărârea Guvernului nr.148 din 14 februarie 2008 cu privire la aprobarea conceptu-lui de achiziţii de valoare mică86

Prezenta Hotărâre a Guvernului stabileşte normele care trebuie aplicate la achiziţiile pu-blice de bunuri, lucrări şi servicii de valoare mică, şi anume în cazul în care valoarea esti-mată a contractului, fără TVA, nu depăşeşte 20000 lei pentru bunuri si 25000 lei pentru servicii şi lucrări. În cazul achiziţiilor de valoare mică, autorităţile contractante sunt obli-gate să asigure utilizarea eficientă a resurselor financiare, transparenţa, obiectivitatea şi imparţialitatea în procesul de achiziţie.

Orice divizare a bunurilor planificate, contractelor de lucrări şi servicii, în scopul de a evita procedura de licitaţie, este interzisă.

Regulamentul se aplică tuturor bunurilor, lucrărilor sau serviciilor, indiferent de caracteristicile lor specifice, cu excepţia celor declarate secrete, conform legii, care necesită măsuri speciale de securitate.

Regulamentul precizează, de asemenea, că autoritatea contractantă trebuie să asigure non-discriminarea între agenţii economici din contractele de sub limita de prag şi că se-lectarea unui operator economic pentru astfel de contracte se face în baza corespunderii cerinţei nr.11.

Regulamentul mai stabileşte în anexele sale un model de contract pentru a fi utilizat în achiziţiile publice de valoare mică şi o declaraţie model cu privire la finalizarea achiziţiilor publice de valoare mică.

86 Hotărârea Guvernului nr. 148 din 14 februarie 2008 cu privire la aprobarea conceptului de achiziţii de valoare mică.


��

Hotărârea Guvernului nr.178 din 18 februarie 2008 cu privire la aprobarea Regula-mentului privind modalitatea de întocmire, actualizare şi înregistrare a listei operato-rilor economici calificaţi87

Conform acestui Regulament, lista este întocmită, actualizată şi păstrată de către agenţie. Lista, în format electronic, se face publică şi accesibilă pentru procedurile de achiziţii publice de viitor. La cerere, Agenţia trebuie să înregistreze sau să actualizeze această informaţie.

Procedural, Regulamentul prevede că operatorii economici pot depune o cerere pentru a fi incluşi în lista agenţilor economici calificaţi şi Agenţia trebuie să decidă în această privinţă în termen de 15 zile. Dacă este inclus în lista agenţilor economici calificaţi, operatorul economic primeşte un număr de identificare şi un certificat care atestă includerea sa în listă.

Hotărârea Guvernului nr. 245 din 4 martie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentu-lui privind achiziţionarea bunurilor şi serviciilor prin solicitarea ofertelor de preţ88

Scopul prezentului Regulament este de a stabili temeiul juridic pentru organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor ofertelor de preţ. Acestea sunt preconizate pentru asigurarea efi-cienţei achiziţiilor publice de bunuri şi servicii şi ca răspuns optim la nevoile autorităţi-lor contractante şi, de asemenea, pentru asigurarea celui mai înalt grad de participare a agenţilor economici şi a concurenţei între acestea.

Regulamentul stabileşte procedura de solicitare a ofertelor de preţ, utilizată în cazul în care valoarea de achiziţie nu depăşeşte 200000 lei (fără TVA). În cazurile în care valoarea contractelor depăşeşte 100000 lei (fără TVA), autoritatea contractantă are obligaţia de a publica invitaţia de participare la licitaţie în Buletinul Oficial de achiziţii publice şi pe site-ul Agenţiei.

Prezentul Regulament se referă, de asemenea, la procesul de eliberare a invitaţiilor de participare la licitaţie, de pregătire şi de depunere a ofertelor şi procesul de evaluare a acestora. Termenele şi normele pentru întocmirea ofertelor sunt de asemenea prevăzute în Regulament. În plus, se prevede ca contractele să fie încheiate în termenele indicate în invitaţia la licitaţie şi, în termen de 5 zile după încheierea contractului, autoritatea contractantă trebuie să pregătească şi să prezinte Agenţiei un raport pentru examinare. În cazul în care nu a fost recepţionată nici o ofertă în urma invitaţiei de participare la licitaţie, autoritatea contractantă are obligaţia de a prezenta o notă privind măsurile luate în acest sens.

În cele din urmă, Regulamentul prevede dreptul Agenţiei de a anula rezultatele unei lici-taţii, dacă se constată că, la un moment dat, legea a fost încălcată.

87 Hotărârea Guvernului nr.178 din 18 februarie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului privind modalitatea de întocmire, actualizare şi înregistrare a listei operatorilor economici calificaţi.

88 Hotărârea Guvernului nr. 245 din 4 martie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea bunurilor şi serviciilor prin solicitarea ofertelor de preţ.

��

Hotărârea Guvernului nr. 329 din 19 martie 2008 cu privire la aprobarea Regulamen-tului privind achiziţionarea publică a bunurilor prin intermediul Bursei Universale de Mărfuri89

În general, Regulament în cauză reglementează drepturile şi obligaţiile participanţilor la achiziţiile publice de bunuri prin intermediul Bursei Universale de Mărfuri (BUM)90. Con-form prevederilor acestuia, grupul de lucru pentru achiziţii trebuie să se refere la BUM în cazurile în care următoarele două condiţii sunt îndeplinite cumulativ:

• se referă la bunurile enumerate în anexa 1 la Regulament (seminţe oleaginoase şi produselor acestora, cărbune şi produse petroliere, mijloacele de transport şi mecanismele conexe); şi

• valoarea estimată a achiziţiilor depăşeşte 200 000 lei (fără TVA).

Regulamentul stabileşte o procedură de licitaţie. O condiţie pentru participarea în aceste condiţii este obligaţia operatorilor economici de a transfera un depozit de până la 3% din valoarea maximă a contractului stabilită de autoritatea contractantă. În plus, contractul în mod normal nu trebuie să fie semnat mai târziu de 20 zile de la data licitaţiei. În acelaşi timp, ofertantul câştigător trebuie să depună în contul Exchange garanţia ofertei solicitată de către autoritatea contractantă de până la 15% din valoarea contractului.

În cele din urmă, Regulamentul prevede că contract în aceste condiţii devine valabil după înregistrarea la Bursă, la Agenţie şi la unităţile teritoriale ale Trezoreriei de Stat. Taxa de înregistrare este stabilită la 0,5% din contract.

Hotărârea Guvernului nr. 648 din 29 mai 2008 cu privire la instituirea Comisiei Guver-namentale pentru monitorizarea şi supervizarea procesului de efectuare a achiziţiilor publice91

Această Comisie a fost creată pentru a supraveghea finalizarea contractelor de achiziţii publice prin monitorizarea de către Agenţie a punerii în aplicare a Legii din 2007 privind achiziţiile publice. În special, se referă la supravegherea Agenţiei în vederea conformităţii la procedurile care implică oferte cu o valoare estimată mai mare de 5 milioane de lei (fără TVA) pentru bunuri şi servicii şi 20 de milioane lei pentru lucrări (fără TVA).

Comisia este formată din 19 comisari de nivel ministerial şi, în practică, aceasta revizuieşte rapoartele Agenţiei.

89 Hotărârea Guvernului nr. 329 din 19 martie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea publică a bunurilor prin intermediul Bursei Universale de Mărfuri, în vigoare din 1 aprilie 2008.

90 Bursa Universalăl de Mărfurilor a Moldovei este o entitate juridică care este înregistrată şi deţine o licenţă de organizare şi desfăşurare a licitaţiilor pentru a selecta oferte optime pentru furnizarea de mărfuri de importanţă strategică. Aceasta, la rândul său, se referă la furnizarea de culturi uleioase și produsele lor, cărbune şi produse petroliere, vehicule şi mecanisme.

91 Hotărârea Guvernului nr. 648 din 29 mai 2008 cu privire la instituirea Comisiei Guvernamentale pentru monitori-zarea şi supervizarea procesului de efectuare a achiziţiilor publice.


�7

Hotărârea Guvernului nr. 1404 din 10 decembrie 2008 cu privire la aprobarea Regu-lamentului pentru calcularea valorii estimate a contractelor de achiziţii publice şi pla-nificarea acestora92

În primul rând, Regulamentul dă definiţia termenului “contract”, precizând că se referă la contractele de achiziţii publice, contractele de lucrări publice şi la contractele de achiziţii publice de servicii. În consecinţă, contractul care acoperă atât servicii şi lucrări este con-siderat a fi un “contract de achiziţii publice de servicii” în cazul în care valoarea estimată a serviciilor este mai mare decât valoarea estimată a lucrărilor, sau “contract de achiziţii pu-blice de lucrări” în cazul în care valoarea estimată a lucrărilor este mai mare decât valoarea estimată a serviciilor.

Mai mult ca atât, un contract care acoperă atât furnizarea de bunuri şi prestarea de servi-cii este considerat a fi un “contract de achiziţii publice de bunuri”, în cazul în care valoarea estimată a bunurilor este mai mare decât valoarea estimată a serviciilor care urmează să fie furnizate, sau “un contract pentru servicii” în cazul în care valoarea estimată a serviciilor este mai mare decât valoarea estimată a bunurilor în conformitate cu contractul. La cal-cularea valorii estimate a contractului, calculul se bazează în general pe valoarea totală de plată, fără TVA, stabilită de către autoritatea contractantă. Pot fi utilizate diferite me-tode la calculul valorii estimate a contractelor de lucrări publice, achiziţii de bunuri prin leasing, contracte obişnuite şi reînnoite şi contractele de achiziţii de bunuri sezoniere.

Dispoziţii speciale sunt prevăzute în cazul contractelor de servicii. Valoarea utilizată ca bază de calcul al valorii estimate a contractului poate varia în funcţie de circumstanţe. Astfel, serviciile de asigurări, bancare şi alte servicii financiare şi servicii de design sunt tratate în mod diferit. Mai mult, se constată o diferenţă pentru contractele care nu prevăd în mod expres un preţ total.

În temeiul Regulamentului, valoarea estimată a contractului trebuie să fie decisă la momentul lansării invitaţiei de participare la licitaţie.

Hotărârea Guvernului nr. 352 din 5 mai 2009 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea serviciilor de lucrări de proiectare93

Regulamentul în temeiul prezentei Hotărâri de Guvern se referă la contractarea de servi-cii de proiectare pentru următoarele investiţii publice:

• toate tipurile de construcţii;

• modernizarea, transformarea, extinderea şi consolidarea clădirilor și facilităţilor aferente;

• întreţinerea şi demolarea clădirilor și facilităţilor aferente;

92 Hotărârea Guvernului nr. 1404 din 10 decembrie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru calcularea valorii estimate a contractelor de achiziţii publice şi planificarea acestora.

93 Hotărârea Guvernului nr. 352 din 5 mai 2009 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea serv-iciilor de lucrări de proiectare.

��

• instalarea de maşini şi echipamente aferente investiţiilor;

• lucrări de foraj, de captare a terenurilor, de fotografiere, geotehnice, seismologice şi alte activităţi similare.

Sunt stabilite o serie de obligaţii detaliate pentru autoritatea contractantă. Acestea se referă la estimarea valorii contractului, procedura de selectare a procedurii corespunzătoare şi crearea condiţiilor de participare egale pentru toţi operatorii economici.

În ceea ce priveşte organizarea şi desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice, Regulamentul prevede măsurile care trebuie luate în procesul de organizare a licitaţiei; activităţile care vor fi efectuate înainte de lansarea licitaţie; dispoziţiile referitoare la ofertele limitate; numărul minim de ofertanţi selectaţi în primul tur, criteriile de preselecţie; normele de organizare şi desfăşurare a procedurilor de preselecţie; operaţiunile întreprinse în etapa finală a licitaţiei; conţinutul documentelor de licitaţie; accesul la documentele de licitaţie; dispoziţiile privind prezenţa ofertantului în momentul în care ofertele sunt deschise etc. Anexa la Regulament stabileşte documentaţia standard care urmează a fi depusă la licitaţiile pentru achiziţiile publice de servicii pentru lucrări de proiectare.

Hotărârea Guvernului nr. 355 din 8 mai 2009 cu privire la aprobarea Conceptului Teh-nic al Sistemului Informaţional Automat “Registrul de Stat al Achiziţiilor Publice”94

Agenţia este desemnată în calitate de proprietar şi posesor al sistemului. Agenţia este declarată, de asemenea, responsabilă de elaborarea şi punerea în aplicare a sistemului. Întreprinderea de Stat “Centrul de Telecomunicaţii Speciale” este operatorul portalului guvernamental în sistem.

Prin Hotărâre de Guvern a fost aprobat utilizarea experimentală a sistemului de la 1 mai 2009 şi autorităţile contractante sunt obligate să desemneze responsabilii pentru utiliza-rea sistemului. De la 1 ianuarie 2010, Agenţia, împreună cu autorităţile contractante, este obligată să se asigure că achiziţiile publice sunt realizate prin intermediul sistemului “Re-gistrul de Stat al Achiziţiilor Publice”. Cu alte cuvinte, Agenţia şi autorităţile contractante sunt obligate să opereze sistemul ”e-procurement”.

Conceptul subliniază că punerea în aplicare a achiziţiilor publice electronice va asigura, pe baza practicilor internaţionale, creşterea transparenţei şi eficienţei în achiziţiile de bu-nuri, lucrări şi servicii pentru nevoile guvernamentale. Alte beneficii ar trebui să includă creşterea concurenţei, liberalizarea şi extinderea comerţului internaţional şi promovarea liberei circulaţii a mărfurilor, libertatea de stabilire şi prestarea de servicii, tratament egal, imparţialitate şi nediscriminare în ceea ce priveşte ofertele şi operatorii economici.

94 Hotărârea Guvernului nr. 355 din 8 mai 2009 cu privire la aprobarea Conceptului Tehnic al Sistemului Informaţional Automat “Registrul de Stat al Achiziţiilor Publice“.


��

Conceptul este considerat ca o privire tehnică de ansamblu asupra constituirii şi funcţio-nării sistemului şi include aspecte privind scopul şi obiectivele-cheie, principiile, caracte-risticile de bază, funcţionalitatea şi arhitectura conceptuală a sistemului. Acesta conţine, de asemenea, o descriere succintă a serviciilor publice accesibile de sistem, condiţiile, ipotezele generale şi recomandările pentru punerea în aplicare a acestui model.

Numele domenului de sistem trebuie să fie etender.gov.md, accesul la care trebuie să fie prin www.etender.gov.md sau www.gov.md (portalul guvernului). Hotărârea Guvernului, de asemenea, se referă la: criteriile pentru sistemul de navigaţie; particularizarea; acoperire all-inclisuve; sarcinile de sistem; cadrul juridic al sistemului (legislaţia naţională şi tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte), zona funcţională a sistemului şi funcţiile sale de bază.

Hotărârea Guvernului nr. 747 din 24 noiembrie 2009 cu privire la aprobarea Regula-mentului de organizare, funcţionare, structura şi limitele personalului Agenţiei Achi-ziţii Publice95

Prezenta Hotărâre de Guvern instituie Agenţia Achiziţii Publice, fără toate celelalte funcţii aparţinând Agenţiei predecesoare, ARMAPAU. În Hotărâre se specifică ca Agenţia poate avea un personal de până la 26 persoane.

Conform Hotărârii Guvernului, Regulamentul conţine prevederi referitoare la organiza-rea şi funcţionarea Agenţiei Achiziţii Publice. Ea are statut de persoană juridică şi este autoritate administrativă specializată în subordinea Ministerului Finanţelor.

Agenţia este administrată de un Director şi Director Adjunct, ambii sunt numiţi în şi revo-caţi din funcţie de către Ministrul Finanţelor. Întregul management al Agenţiei şi realiza-rea funcţiilor sale şi a rezultatelor ţine de responsabilitatea Directorului şi el este personal responsabil pentru utilizarea rezonabilă a finanţelor Agenţiei.

Misiunea Agenţiei este de a pune în aplicare politica Republicii Moldova în domeniul achiziţiilor publice şi a asigura reglementarea, supravegherea şi controlul contractelor de achiziţii publice, împreună cu coordonarea activităţilor diverselor părţi interesate în domeniul achiziţiilor publice.

Funcţiile de bază ale Agenţiei se axează pe punerea în aplicare a legislaţiei, asigurarea transparenţei şi eficienţei în achiziţiile publice, asigurarea concurenţei, combaterea con-curenţei neloiale şi evaluarea modului în care autorităţile contractante respectă procedurile de achiziţii publice.

95 Hotărârea Guvernului nr. 747 din 24 noiembrie 2009 privind aprobarea Regulamentului pentru organizarea, funcţionarea, structura şi limitele personalului Agenţiei Achiziţii Publice.

70

În scopul realizării funcţiilor sale de bază, Agenţia este obligată să elaboreze şi să aplice normele standard, să ofere sprijin metodologic şi consiliere autorităţilor contractante, să ofere instruire şi editarea Buletinului şi paginii web.

Mai precis, Agenţia trebuie:

• să examineze şi să înregistreze documentele pentru licitaţie prezentate de autorităţile contractante;

• să examineze rapoartele privind punerea în aplicare a procedurilor de achiziţii publice;

• să examineze şi să înregistreze contractele de achiziţii publice, semnate ca urmare a procedurilor de achiziţii publice, cu excepţia celor încheiate pe baza unei proceduri de cerere de oferta de preţ;

• să examineze şi să rezolve litigiile dintre participanţii la o procedură;

• să păstreze listele operatorilor economici calificaţi şi a celor interzişi.

Agenţia este abilitată:

• să prezinte propuneri pentru o nouă legislaţie şi reglemente;

• să realizeze proiecte şi programe;

• să reprezinte Republica Moldova în relaţiile internaţionale în domeniul achiziţiilor publice;

• să încurajeze şi să se implice în dezbateri între părţile interesate.

În ceea ce priveşte procesul de achiziţii publice, Agenţia este, de asemenea, în drept să primească informaţii din partea autorităţilor contractante cu privire la operatorii economici care participă la procedurile de achiziţii şi să soliciea reevaluare sau anularea, după cum prevede legislaţia, rezultatele procedurilor de achiziţii publice.

Responsabilitatea pentru armonizarea legislaţiei privind achiziţiile publice şi evidenţierea abordărilor

Responsabilitatea pentru armonizarea legislaţiei privind achiziţiile publice aparţine Agenţiei Achiziţii Publice. Cu toate acestea, personalul este complet ocupat cu proble-mele operaţionale de rutină, şi le rămâne foarte puţin timp sau practic nimic pentru a se dedica în mod semnificativ sarcinii de armonizare a legislaţiei. Persistă dorinţa de a realiza o armonizare cât mai extinsă a legislaţiei, precum şi o abordare politică axată pe măsuri care să îmbunătăţească eficienţa. De exemplu, introducerea acordurilor-cadru, independenţă sporită organului de revizuire, achiziţiile electronice, toate acestea consti-tuie domeniile de schimbare şi perfecţionare.


71

Sumar al progreselor-cheie realizate în vederea armonizării legislaţiei privind achiziţiile publice în Moldova

Potrivit Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Moldova a continuat să răs-pundă angajamentelor APC şi PAVE în ceea ce priveşte achiziţiile publice între 2005 şi sfârşitul anului 2007. Subliniem îndeosebi adoptarea Legii privind achizițiile publice din 2007, reducerea achiziţiilor de la o singură sursă la 10% din totalul achiziţiilor, creşterea numărului de licitaţii publice şi noua orientare spre transparenţă (prin intermediul publi-cării de 2 ori pe săptămână a Buletinul Achiziţiilor Publice şi Registru Automat al Achiziţii-lor Publice), precum şi decizia de a dezvolta un sistem de achiziţii publice electronice96.

Evaluarea ajustării Legii privind achiziţiile publice la Directivele UE

Agenţia a fost invitată să autoevalueze nivelul de armonizare cu directivele UE. Acest lucru a fost un exerciţiu orientativ nu şi o evaluare detaliată a dispoziţiilor speciale. Auto-evaluare a fost folosită ca baza a evaluării noastre mai detaliate a progreselor înregistrate în vederea armonizării în domeniul achiziţiilor publice (prezentată în capitolul 5 din pre-zenta publicaţie). Materialele prezentate au demonstrat în special că:

• Legea din 2007 privind achiziţiile publice reflectă pragurile de aplicare a procedurilor de achiziţii publice, pragurile de publicare şi nediscriminare pentru participarea la licitaţiile publice pentru operatorii economice naţionali şi străini în contextul Regulamentului Comisiei (CE) 1177/2009 din 30 noiembrie 200997.

• Hotărârea Guvernului nr. 1404 din 10 decembrie 2008 privind aprobarea Regulamentului de stabilire a procedurii de calculare a valorii estimate a contractelor de achiziţii publice şi planificarea acestora prevede documentaţia standard în conformitate cu Regulamentul (CE) 1150/2009 din 10.11.200998.

• Achiziţionarea de servicii logistice, de transport şi mărfuri pentru necesităţile unităţilor militare se efectuează în conformitate cu condiţiile generale şi procedurile prevăzute în Legea din 2007 privind achiziţiile publice şi alte acte normative subordonate, cu excepţia bunurilor, lucrărilor şi serviciilor legate de producţia sau comerţul cu arme, muniţii şi sisteme de arme (în contextul Directivei 2009/81/ CE99).

96 “Privire de ansamblu asupra punerii în aplicare a Planului de Acţiuni UE–Moldova (februarie 2005 – noiembrie 2007) “, Ministerul moldovean al Afacerilor Externe şi Integrării Europene, decembrie 2007.

97 Regulamentul (CE) 1177/2009 din 30 noiembrie 2009 de modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE şi 2009/81/CE a Parlamentului European şi a Consiliului în ceea ce priveşte pragurile de aplicare la procedurile de atribuire a contractelor, JO L 314 din 12.01.2009.

98 Regulamentul (CE) 1150/2009 din 10 noiembrie 2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1564/2005 în ceea ce priveşte formularele standard pentru publicarea anunţurilor pentru achiziţiile publice, în conformitate cu Di-rectivele Consiliului 89/665/CEE şi 92 / 13/EEC, JO L 313 din 11.28.2009.

99 Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor de atribuire a anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri şi contractelor de servicii de către autorităţile sau entităţile contractante în domeniile apărării şi securităţii, precum şi de modificare a Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE, JO 216 din 08.20.2009.

72

• În contextul Regulamentului (CE) nr. 213/2008100, codurile CPV nu sunt aplicate în pre-zent de către autorităţile contractante în pregătirea documentelor de licitaţie în Moldo-va. Aplicarea lor va fi posibilă odată ce sistemul informaţional automatizat al achiziţiilor electronice (“Registrul Automatizat de Stat al Achiziţiilor Electronice”) pentru licitaţii electronice va fi complet introdus.

• În timp ce Legea privind achiziţiile publice din 2007 a fost elaborată, în general, în conformitate cu Directiva privind Sectorul Public (Directiva 2004/18/CE101), o serie de concepte specifice suplimentare urmează a fi incluse.

• Directiva privind Utilităţile (Directiva 2004/17/CE 102) nu a fost transpusă.

• În ceea ce priveşte căile de remediere (Directiva 2007/66/CE103), o provocare pentru rezultatele procedurii de achiziţii publice în Republica Moldova poate fi realizată pe două căi:

- Depunerea unei constatări la sediul Agenţiei Achiziţii Publice, în baza căreia Agenţia va emite o decizie cu privire la corectitudinea efectuării acestei proceduri; și

- Expedierea în instanţa de contencios administrativ, şi instanţa, la rândul său, va delibera cu privire la legalitatea unui act administrativ sau de altă natură.

• Legislaţia Republicii Moldova nu aplică Directiva Consiliului 92/13/CEE104 (în ceea ce priveşte domeniul apei, energeticii, transport şi telecomunicaţii).

• În ceea ce priveşte specificul articolelor 50 şi 54 din APC privind achiziţiile publice, Legea privind achiziţiile publice din 2007 a fost elaborată în conformitate cu Directiva 2004/18/CE. În special, asigurarea dreptului oricărui rezident, persoană juridică din Republicii Moldova sau din străinătate de a participa la procedurile de achiziţii publice în Moldova.

100 Regulamentul Comisiei (CE) nr. 213/2008 din 28 noiembrie 2007 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 al Parlamentului European şi a Consiliului privind Vocabularul comun pentru achiziţiile publice (CPV) şi a Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind procedurile de achiziţii publice, în ceea ce priveşte revizuirea CPV, JO L 74 din 15 martie 2008 (Aici sunt relevante, de asemenea Regulamentul (CE) nr. 1564/2005 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 privind Vocabularul comun pentru achiziţiile publice din 16 decembrie 2003 şi Regulamentului Comisiei nr. 2195/2002 privind Vocabularul comun pentru achiziţiile publice din 5 noiembrie 2002).

101 Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea proce-durilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, contractele de achiziţii publice de bunuri şi con-tractelor de achiziţii publice de servicii (Directivă Sectorului Public), JO L 134 din 30 aprilie 2004.

102 Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de achiziţii publice ale entităţilor care operează în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale (Directiva Utilităţi), JO L 134 din 30 aprilie 2004

103 Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Direc-tivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac privind atribuirea con-tractelor de achiziţii publice, JO L 335 din 20 decembrie 2007 (care urmează să fie puse în aplicare de către statele membre în legislaţia naţională până la 20 decembrie 2009). De asemenea: Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative referitoare la aplica-rea procedurilor de recurs la atribuirea contractelor de achiziţii publice şi a contractelor de achiziţii publice de lucrări, JO L 395 din 30 decembrie 1989.

104 Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea legilor, regulamentelor şi a preveder-ilor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care operează în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor, JO L 76 din 23 martie 1992.


7�

Legea din 2007, de asemenea, pune în aplicare principiile transparenţei, liberalizării şi extinderii comerţului internaţional, egalităţii de tratament, nediscriminării ofertelor şi operatorilor economici, precum şi garantarea concurenţei şi combaterea concurenţei neloiale în domeniul achiziţiilor publice. În plus competenţe directe privind achiziţiile publice ale Agenţiei includ, de asemenea, organizarea seminarelor de formare pentru agenţii economici şi reprezentanţii autorităţilor contractante.

• În contextul AAG al OMC, Republica Moldova a depus cererea iniţială de a adera la Acordul OMC privind Achiziţiile Publice.

• În ceea ce priveşte ACECL 2006, responsabilitatea principală pentru acest acord revine Ministerului Economiei, iar acţiunile specifice pentru a se conforma la cerinţele de achiziţii publice ale ACECL sunt, în prezent, în proces de dezbatere.

Rapoartele de dezvoltare 2004 – 2010

În Rapoartele sale cu privire la dezvoltarea Republicii Moldova în perioada 2004–2010, Comisia Europeană a evidenţiat câteva aspecte importante ale legislaţiei şi politicii Moldovei cu privire la achiziţii publice vis-à-vis de angajamentele APC şi PAVE. În primul său Raport de dezvoltare din 2004, Comisia remarca că Legea din 1997 era bazată pe legislaţia model a ONU şi includea examinarea administrativă a procedurilor de apel şi arbitraj în cazurile litigiilor contractuale105. În cel de-al doilea Raport (2006), Comisia a evidenţiat că se lucra asupra noii legislaţii cu privire la achiziţii publice având drept scop ajustarea legislaţiei Moldovei la standardele UE. De asemenea, s-a remarcat că a existat necesitatea de a mări sensibilizarea şi conformarea autorităţilor contractante la legislaţia relevantă şi că (în contextul transparenţei) era destul de dificil de a obţine informaţii cu privire la achiziţiile publice din Moldova.

Raportul de dezvoltare din 2008 al Comisiei remarca progresul în procesul de aproximare (în ceea ce priveşte transparenţa, deschiderea şi echitatea procesului de achiziţii) reprezentat de intrarea în vigoare în octombrie 2007 a noii Legi cu privire la achiziţiile publice. De asemenea, se remarca că Republica Moldova a întreprins paşi pozitivi în ceea ce priveşte achiziţiile electronice odată cu deschiderea în ianuarie 2008 a unui portal liber de achiziţii publice şi că Republica Moldova încă nu era parte a Acordului OMC privind achiziţiile guvernamentale106. Raportul de dezvoltare din 2009 indica că autorităţile Moldovei continuau să implementeze Legea din 2007 şi să mărească sensibilizarea cu privire la aceasta şi au adoptat o serie de acte legislative suplimentare în acest scop. De asemenea, remarca că din mai 2008 a fost creată o Comisie guvernamentală de achiziţii publice şi că ARMAPAU deja publica licitațiile pe web-site-ul Agenţiei. În acelaşi context, Raportul remarca adoptarea în martie 2008 a unui Plan de acţiuni cu privire la achiziţii

105 Comisia Europeană: Documentul de lucru al Comisiei, Politică Europeană de Vecinătate: “Raport de ţară – Moldova”, SEC (2004) 567 din 12 mai 2004, COM (2004) 373 final, p.20.

106 Comisia Europeană: Documentul de lucru al Comisiei ce însoţea Comunicatul din partea Comisiei adresat Parlamentului şi Consiliului European: “Implementarea Politicii Europene de Vecinătate în 2007 Raportul de Dezvoltare – Republica Moldova”, SEC(2008) 399 din 8 aprilie 2008, p 11-12.

74

electronice, alocarea în acest scop a circa 221000 euro (3 milioane lei) şi planificarea tre-cerii depline la achiziţii electronice până în 2010. Ca un semn al dezvoltării de viitor, Ra-portul atrăgea atenţia la statutul de observator al Moldovei la Acordul OMC cu privire la achiziţii guvernamentale, în acelaşi timp evidenţiind că Moldova a început procedura de aderare la AAG cu depozitarea ofertei sale în octombrie 2008107.

În ultimul său Raport de dezvoltare, Comisia Europeană remarcă:

“Implementarea Legii din 2007 cu privire la achiziţii publice precum şi activităţi orienta-te de sensibilizare au continuat în perioada de referinţă. Legislaţia a fost completată cu adoptarea în mai 2009 a regulamentului privind efectuarea achiziţiilor publice pentru servicii de proiectare şi, în septembrie 2009, a Regulamentului privind achiziţionarea me-dicamentelor şi altor produse medicale pentru sistemele sănătăţii. În mai 2009 Guvernul a aprobat Conceptul tehnic privind achiziţiile electronice utilizat în cinci instituţii pilot selectate. Agenţia Achiziţii Publice este responsabilă din mai 2009 pentru Registrul de stat al achiziţiilor publice108.”

107 Comisia Europeană: Documentul de lucru al Comisiei ce însoţea Comunicatul din partea Comisiei adresat Parlamentului şi Consiliului European: “Implementarea Politicii Europene de Vecinătate în 2008 Raportul de Dezvoltare – Republica Moldova”, SEC(2009) 514/2 din 23 aprilie 2009, p. 13-14.

108 Comisia Europeană: Documentul de lucru al Comisiei ce însoţea Comunicatul din partea Comisiei adresat Parlamentului şi Consiliului European: “Implementarea Politicii Europene de Vecinătate în 2009 Raportul de Dezvoltare – Republica Moldova”, SEC (2010) 523 din 12 mai 2010, p. 13.

PARTEA 2:

PROVOCĂRILE DE ARMONIZARE CARE URMEAZĂ A FI CONFRUNTATE


77

4. LEGISLAŢIA ŞI POLITICA UE PRIVIND ACHIZIŢIILE PUBLICE

g Privire generală asupra legislaţiei şi politicii UE în domeniul achiziţiilor publice

În Uniunea Europeană, achiziţiile publice (sau achiziţiile guvernamentale ale bunurilor şi serviciilor de la sectorul privat) au crescut semnificativ în ultimele decenii. În majoritatea statelor membre UE, acestea se estimează la 17% din PIB, ceea ce reprezintă €2156 miliarde anual în 27 state membre UE109. La scară internaţională, cât şi în ţările terţe (din perspectiva UE), dezvoltarea sistemelor moderne de achiziţii publice este privită ca fiind necesară pentru dezvoltarea economiilor de piaţă în statele în curs de tranziţie (creând locuri de muncă, sprijinind creşterea economică şi oferind contribuabililor şi utilizatorilor de servicii publice cea mai bună valorificare a banilor). În relaţiile comerciale ale UE şi, cu atât mai mult, în Piaţa Internă, practicile şi sistemele de achiziţii publice sunt într-un raport apropiat cu valorile de bază ale “liberei circulaţii a bunurilor” şi “liberei circulaţiei a serviciilor”. Luate împreună, aceste motive explică legislaţia şi politica semnificativă a UE privind achiziţiile publice, importanţa acestora ca subiect al acordurilor comerciale, de asociere şi a altor acorduri similare cu UE, şi dezvoltarea AAG al OMC.

Tratatele originale ale CE şi ultimul Tratat UE nu specifică în parte achiziţiile publice. Totuşi, Tratatul prevede (de la primele versiuni ale Tratatului din anii 1950) principii de bază, sau principii de bază aplicabile sistemelor de achiziţii publice – libera circulaţie a bunurilor şi serviciilor şi interzicerea corespunzătoare a restricţiilor cantitative asupra im-porturilor şi exporturilor, şi toate măsurile cu efect echivalent asupra astfel de restricţii cantitative. Aceasta este aplicabil, cu atât mai mult, atât bunurilor originare din UE cât şi bunurilor din ţările ne-membre care sunt puse în liberă circulaţie în statele membre. În acelaşi timp, Tratatul permite statelor membre să menţină sau să introducă interdicţii sau restricţii pe importuri, exporturi sau bunuri în tranzit, având drept justificare motive ce ţin de moralul publicului, politici publice sau securitate publică, protecţia sănătăţii şi vieţii fiinţelor umane, animale sau plante, protecţia patrimoniului naţional de valoare artistică, istorică sau arheologică, sau de protecţia proprietăţii industriale şi comerciale.

109 Comisia Europeană: Documentul de Lucru: “Indicatorii achiziţiilor publice 2008”, 27 aprilie 2010.

7�

Aceste excepţii sunt limitate de condiţia ca ele să nu constituie un mijloc de discriminare arbitrară sau restricţie deghizată asupra comerţului dintre statele membre.

Totuşi, era puţin probabilă crearea unei pieţe comune pentru sectorul achiziţiilor publice şi contractelor de construcţie, drept rezultat al obligaţiunilor întreprinse în Tratate de către statele membre, de a elimina restricţiile asupra bunurilor, serviciilor şi afacerilor străine. Era încă posibilă frustrarea din cauza diferenţelor dintre normele naţionale. Din acest motiv, legislaţia Comunității trebuia să asigure ca contractele guvernamentale să fie deschise în mod egal tuturor naţionalităţilor şi să facă mai transparente procedurile de licitație, astfel încât conformarea la principiile stipulate în Tratate să poată fi monito-rizată şi aplicată.

Astfel, pentru consolidarea interdicţiei asupra restricţiilor pe import, ca rezultat al achi-ziţiilor publice discriminatorii şi pentru ca firmele naţionale şi străine să poată concura pentru contractele din sectorul public, Consiliul a emis directive pentru coordonarea procedurilor de achiziţii în toate sectoarele de achiziţii publice supuse Tratatelor.

Directivele de achiziţii publice s-au axat şi se axează în special asupra următoarelor:

• Cea mai largă publicitate la nivelul UE a contractelor de achiziţii, astfel încât firmele în toate statele membre să aibă posibilitatea de a concura pentru ele;

• Interzicerea unor specificaţii tehnice care ar putea să discrimineze potenţialii ofertanţi străini;

• Aplicarea unor criterii obiective în procedurile de licitație şi atribuire.

Criterii obiective în proceduri de licitație şi atribuire trebuiau, în primul rând, să fie re-alizate prin asigurarea că contractele sunt scoase la licitație deschisă (deschisă tuturor părţilor interesate) sau la licitație restrânsă (deschisă numai pentru candidaţi selectaţi), la alegerea autorităţii care anunţă contractul; în acelaşi timp permiţând utilizarea pro-cesului de licitație negociată numai în anumite circumstanţe excepţionale. Într-al doilea rând, legislaţia UE a stabilit că părţile interesate pot fi excluse din participare (în licitații restrânse sau negociate) sau din selecţia finală (în licitații deschise, restrânse sau negoci-ate) doar în baza anumitor criterii calitative specifice. Mai mult ca atât, contractele pot fi atribuite doar în baza criteriilor economice şi tehnice, în special: cel mai mic preţ sau cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic în termeni generali.

Confruntându-se cu rezistenţă înrădăcinată din partea guvernelor statelor UE, acest pro-ces a început în anii 1960 şi a continuat până recent în 2009.


7�

Fazele dezvoltării legislaţiei şi politicii UE privind achiziţiile publice

Faza 1: 1��7–1�� – Primele Directive emise pentru consolidarea principiilor-cheie ale Tratatului

Aceasta a început cu Programele generale ale UE din 1962 şi 1966 pentru eliminarea restricţiilor asupra comerţului interstatal şi implementarea principiilor Tratatului CE pri-vind libertatea de instituire, libertatea de a presta servicii şi nediscriminarea. Directiva 66/683/CEE110 prevedea eliminarea măsurilor de interzicere a utilizării produselor impor-tate sau a celor care condiţionează utilizarea produselor naţionale în contractele publice ale statelor membre.

Aprovizionările în cadrul contractelor de achiziţii publice (“aprovizionările publice”) au fost pentru prima dată abordate în mod specific de normele UE odată cu adoptarea în 1970 a Directivei 70/32/CEE111 care a aplicat principiul de interzicere a măsurilor echivalente restricţiilor cantitative asupra achiziţiilor publice şi a asigurat că toate produsele au fost incluse în libera circulaţie în UE – nu doar din alte state membre, dar şi din ţări terţe. Directiva clarifica că regulamentele tehnice ar putea constitui o discriminare în contractele de achiziţii publice. Directiva 77/62/CEE112 a intrat în vigoare în 1978 şi a stabilit că principiile-cheie vis-à-vis de contracte ar trebui să fie făcute publice în întreaga UE (cu excepţia valorilor sub 200000 unităţi de calcul113); specificările tehnice care ar putea fi discriminatorii au fost interzise şi trebuiau să fie aplicate criterii obiective pentru procedurile de licitații şi atribuire a contractelor de achiziţii publice. Această Directivă a exclus contractele de aprovizionări în domeniul transportului, apei, telecomunicaţii şi energetic (sectoarele de “utilităţi” cheie în toate statele membre) şi a creat un grad neaşteptat de discreţie pentru statele membre vis-à-vis de principiul liberei circulaţii a bunurilor, care a devenit direct aplicabil în 1970.

Directiva 77/62/CEE a fost modificată prin Directiva 80/767/CEE114 din 1980 pentru ajustarea Acordului AGTC la Acordul cu privire la Achiziţii Guvernamentale (AAG) care obliga UE să ofere acces la piaţa aprovizionărilor altor membri AGTC în bază de reciprocitate.

110 Directiva Comisiei 66/683/CEE din 7 noiembrie 1966 de eliminare a tuturor diferenţelor dintre produsele naţiona-le şi produsele, care, în conformitate cu Articolele 9 şi 10 ale Tratatului, trebuie şi fie admise în circulaţie liberă, cu aplicare asupra legilor, regulamentelor sau prevederilor administrative ce interzic folosirea produselor menţio-nate şi care prescriu utilizarea produselor naţionale sau profitabilitatea acesteia, JO 220 din 30 noiembrie 1966.

111 Directiva Comisiei 70/32/CEE din 17 decembrie 1969 privind furnizarea de bunuri către stat, autorităţile locale şi altor organisme oficiale, JO L 13 din 19.01.1970

112 Directiva Consiliului 77/62/CEE din 21 decembrie 1976 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice, OJ L 13 din 15 ianuarie 1977.

113 Acest prim prag a fost în unităţi de cont (UVE), precursorul monedei europene (UCE) şi mai apoi euro (€). 114 Directiva 80/767/CEE, OJ L 215 din 18 august 1980. Această Directivă a implementat obligaţiunea Comunităţii în

conformitate cu Acordul AGTC din 1979 privind achiziţiile publice.

�0

Lucrările publice au fost abordate în prima Directivă 71/304/CEE115 când statele membre au fost obligate să elimine restricţiile privind implicarea furnizorilor străini în contractele de lucrări şi de construcţii. În acelaşi an, Directiva 71/305/CEE116 a stabilit principiile de bază şi anume pentru contractele de lucrări publice privind modalitatea de publicitate a contractelor; specificările tehnice susceptibile de a fi discriminatorii au fost interzise şi trebuiau să fie aplicate criteriile obiective la procedurile de licitație şi atribuire în cazul contractelor de achiziţii publice.

Până în 1985, când UE era în căutarea finalizării Pieţei Interne, au fost identificate pro-bleme grave şi urgente în ceea ce priveşte directivele de aprovizionări şi lucrări. Acestea includeau eşecul de a face publicitate contractelor în Jurnalul Oficial al UE, ignorarea normelor UE de către autorităţile contractante, divizarea contractelor, utilizarea standar-delor naţionale pentru discriminare, descalificare ilegală a ofertanţilor şi criterii discrimi-natorii de atribuire.

Faza 2: 1��–1��2 – Înăsprirea normelor cu privire la utilităţi şi căile de atac

În scopul abordării deficienţelor normelor originale, au fost adoptate noi directive. Directiva Consiliului 88/295/CEE117 a modificat Directivele 77/62/CEE şi 80/767/CEE (privind aprovizionările publice), iar Directiva Consiliului 89/440/CEE118 a modificat Directiva 71/305/CEE cu privire la lucrările publice. Aceste directive au îmbunătăţit în mod substanţial definiţiile şi domeniul de aplicare a normelor UE privind contractele de aprovizionări şi lucrări publice. Directiva 88/295/CEE a introdus conceptul recunoaşterii reciproce a standardelor în conformitate cu politica standardelor tehnice a UE şi a condiţionat publicarea anunţurilor de atribuire. Directiva 89/440/CEE în mod explicit a recunoscut consorţii în contracte de lucrări publice, a extins domeniul de aplicare a normelor pentru includerea concesiunilor119 şi a exclus contractele de lucrări în sectoarele

115 Directiva Consiliului 71/304/CEE privind abolirea restricţiilor asupra libertăţii de prestare a serviciilor în cadrul contractelor lucrărilor publice şi asupra atribuirii contractelor de lucrări publice contractanţilor care acţionează

prin agenţii sau sucursale, Ediţie specială, JO 1971 (II).116 Directiva 71/305/CEE a Consiliului din 26 iulie 1971 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor

de achiziţii publice de lucrări, Ediţie specială, JO 1971 (II).117 Directiva Consiliului 88/295/CEE din 22 martie 1988 de modificare a Directivei 77/62/CEE privind coordona-

rea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice şi abrogarea anumitor prevederi ale Directivei 80/767/CEE, JO L 127 din 20 mai 1988.

118 Directiva Consiliului 89/440/CEE din 18 iulie 1989 a modificat Directiva 71/305/CEE cu privire la lucrările publice, JO No L 210, 21. 7. 1989, p. 1.

119 Concesiunile pot avea câteva mai multe sensuri, inclusiv o afacere efectuată în cadrul unui contract sau licenţe, de pildă, magazine sau chioşcuri de concesiune la arene sportive, parcuri etc. Magazinele moderne mari de asemenea conţin de obicei concesiuni folosite de către alţi vânzători cu amănuntul comerciantul principal. În cazul unei concesiuni de serviciu public, o companie privată încheie un acord cu Guvernul pentru a avea dreptul exclusiv de desfăşura, întreţine şi efectua o investiţie într-o utilitate publica (cum ar fi un sistem de alimentare cu apă, drepturi de minerit sau explorare sau drumuri) pentru un anumit număr de ani. În orice caz, proprietarul concesiunii – concesionarul – achită fie o sumă fixată sau un procent din venit entităţii cu atribuţii de atribuire a drepturilor exclusive pentru o zonă sau facilitate.


�1

de utilităţi şi apărare. În vederea aprofundării reglementării contractelor de lucrări pu-blice dincolo de controlul direct al guvernului, această Directivă a aplicat normele UE în care guvernul subvenţiona cel puţin 50% din contractul de lucrări cu implicarea lucrări-lor de construcţii civile şi construcţii de spitale şi facilităţi de sport şi agrement.

O importantă realizare în această perioadă a fost includerea achiziţiilor de utilități în regi-mul armonizat. Anterior, directivele UE au exclus achiziţiile publice ce implicau lucrări şi furnizări în sectoarele de transport, apă, energetic şi de telecomunicaţii. Motivele acestor excluderi includeau:

• Rezistenţa Statelor membre de a deschide aceste sectoare pentru achiziţii concurenţiale pentru a proteja anumite industrii naţionale strategice120;

• Variaţia largă de structuri juridice în aceste sectoare în statele membre; variind de la cele în deplină proprietate a statului până la organizaţii/utilităţi în proprietatea organizaţiilor private;

• Faptul că pragurile generale în cadrul directivele cu privire la lucrări şi furnizări au fost prea mici pentru a aplica în mod corespunzător pragurile de minimis în contractele, de obicei, de mare valoare din sectoarele de utilități.

Mai mult decât atât, este necesar să se remarce că procesul important de liberalizare a acestor sectoare la competiţia de pe piaţă în cadrul UE nu a fost încă realizat sau chiar nu a început în unele cazuri.

Directiva 90/531/CCE121 a devenit prima “Directivă privind Utilităţile” şi a aplicat un regim flexibil sectoarelor de aprovizionare cu apă, energetic, transport şi telecomunicaţii. În acelaşi timp, o serie de derogări au fost aplicate, astfel încât, de exemplu, tele- şi radiodifuziunea nu au fost interpretate ca parte a telecomunicaţiilor, diverse subsectoare în domeniul energetic, apei şi transporturilor au fost excluse pe baza unor ipoteze privind aprovizionarea privată competitivă şi activităţi de explorare privind petrolul, gazele, cărbunele şi alţi combustibili au fost de asemenea excluse. O următoare excludere se referea la autorităţile din sectorul apelor atunci când cumpără apă – ele au fost totuşi incluse atunci când procură lucrări de aprovizionare şi construcţie. O scutire semnificativă finală se referea la transportatorii de pasageri şi furnizorii de servicii de transport maritim sau aerian. Scutirea transportului maritim a fost justificată în momentul de presiuni concurenţiale severe în acest sector, iar scutirea transportului aerian a fost concepută pentru a permite manifestarea unui proces separat de liberalizare a pieţei UE.

În timp ce normele generale ale Directivei privind utilităţile tindeau să urmeze Directivele de Furnizări şi Lucrări, în ceea ce priveşte practicile intra-UE de achiziţii şi contracte publice, furnizorii din ţări terţe se confruntau cu o cerinţă că o autoritate

120 Comisia Europeană: “Indicatori Statistici de Performanţă pentru supravegherea achiziţiilor publice“, 1992.121 Directiva Consiliului 90/531/CEE din 17 septembrie 1990 cu privire la procedurile de achiziţii ale entităţilor de

operare în sectoarele de aprovizionare cu apă, energetic, transport şi telecomunicaţii, JO L 297 din 29 octombrie 1990.

�2

a unui stat membru UE ar putea respinge oferta înaintată de ţara terţă (manifestând preferinţa unui furnizor UE) în cazul în care oferta UE era echivalentă şi diferenţa de preţ nu depăşea 3%.

În cadrul AAG AGTC – şi acest lucru a fost reflectat în Directiva 88/295 privind aprovi-zionările – furnizorii din ţări terţe cu un sediu permanent în UE ar putea avea acces la contractele unui stat membru în conformitate cu dispoziţiile directivei. Cu toate acestea, AAG nu se aplica la contracte de servicii, lucrări sau utilităţi. Această situaţie s-a schimbat odată cu încheierea Rundei Uruguay în 1994, crearea OMC şi AAG plurilateral la care au aderat UE şi statele sale membre. Aceste modificări au devenit forţe cheie ale politicii în Faza 3 de dezvoltare a legislaţiei şi politicii UE privind achiziţiile publice.

Procedurile de revizuire (“Remedieri”) în cazul unei încălcări a legislaţiei UE au devenit parte integrantă din legislaţia şi politica UE privind achiziţiile publice odată cu adoptarea Directivei 89/665/CEE în această perioadă122. Prin extinderea legislaţiei UE în domeniul achiziţiilor publice se urmărea intenția să se completeze legislația, care deja era folosită de instanțele de judecată naţionale, prin aplicarea principiului efectului direct derivând nemijlocit din majoritatea prevederilor directivelor UE privind achiziţiile publice.

Directiva se aplica contractelor de lucrări şi aprovizionări publice (utilităţile erau stipu-late printr-o Directivă separată ulterioară) şi era menită să asigure că companiile se bu-cură de acelaşi nivel de garanţii juridice în toate statele membre UE. În special, Directiva prevedea că măsurile remediere trebuie puse la dispoziţia ofertanţilor în caz de încăl-care a legislaţiei UE. Căile de atac trebuie să fie eficace şi rapide pentru a asigura o mai mare transparenţă şi nediscriminare în atribuirea contractelor de achiziţii publice. Odată ce esenţa remediilor este de a aborda orice încălcări ca o chestiune de urgenţă, care să permită anularea deciziilor ilegale şi acordarea despăgubirilor, căile de atac disponibile trebuie să includă posibilitatea de a lua măsuri provizorii (cum ar fi suspendarea pro-cedurii de atribuire în cauză), anularea deciziilor ilegale şi specificaţiilor discriminatorii tehnice, economice şi financiare din invitaţia la licitație, precum şi despăgubirea părţilor vătămate).

În conformitate cu Directiva, a fost introdusă o procedură specială prin care, în cazul în care Comisia Europeană a constatat că a avut loc o încălcare clară a legislaţiei UE, aceasta ar putea notifica motivele sale statului membru şi autorităţii contractante în cauză solici-tându-le corectarea încălcării. În acest caz, Statul membru este obligat să răspundă în cel mult 21 de zile. Dacă Comisia nu este satisfăcută de răspuns, ea poate iniţia procedurile de încălcare a Tratatului şi să se adrese Curţii Europene de Justiţie ca să ia măsuri provi-zorii, după caz.

122 Directiva Consiliului 89/665/CEE din 21 decembrie 1989 privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevede-rilor administrative referitoare la revizuirea procedurilor de atribuire a contractelor de furnizări şi lucrări publice, JO L 395 din 30 decembrie 1989.


��

Faza �: 1��2–1�� – Contractele de servicii publice, consolidarea şi AAG OMC

Dat fiind faptul că furnizarea de servicii auxiliare a fost acoperită de directivele existente privind achiziţiile publice, contractele de servicii în sine nu au fost, în general, reglementate de legislaţia UE. Directiva 92/50/CEE (Directiva privind serviciile)123 a abordat această situaţie în 1992. Directiva a urmat aceeaşi structură ca şi Directivele privind lucrările şi livrările, însa mai conţinea şi dispoziţii speciale inovatoare cu privire la desfăşurarea concursurilor de proiecte. Directiva a avut, de asemenea, unele excluderi extinse, care se răsfrângeau, de exemplu, asupra închirierilor de proprietate, concesiunilor de servicii, serviciilor audiovizuale, de arbitraj şi de conciliere, anumitor servicii financiare şi de telecomunicaţii.

Consolidarea Directivelor anterioare privind achiziţiile publice a fost realizată în 1993 în ceea ce ţine de furnizări, lucrări şi utilităţi. Aceasta a implicat unele modificări ale di-rectivelor anterioare, şi, în mare parte, actualizarea aspectelor procedurale şi alinierea la obligaţiile internaţionale. Directivele privind lucrările au fost coordonate în Directiva 93/37/CEE a Consiliului124, iar directivele privind livrările au fost consolidate în Directiva 93/36/CEE a Consiliului125. Aceasta din urmă a aliniat, totodată, textul cu privire la livrări la cel cu privire la lucrări.

Consolidarea legislaţiei privind lucrările/achiziţiile publice, livrările şi contractele de servicii în sectoarele de utilităţi publice (de aprovizionare cu apă, energetic, transporturi şi telecomunicaţii) a fost realizată într-o directivă specială 93/38/CEE126, una din modificările incluse în această consolidare fiind introducerea unui prag pentru contractele de concesiune, stabilit la nivelul de 5 milioane UCE.

În ceea ce priveşte căile de atac, Directiva 92/13/CEE127 reglementează existenţa căilor de atac eficiente şi rapide în atribuirea contractelor de achiziţii publice din sectoarele apă, energie, transport şi telecomunicaţii. Scopul acestei directive a fost introducerea unui sistem de atestare pe care autorităţile contractante l-ar putea utiliza şi instituirea unei proceduri de conciliere la nivel de UE. Sistemul de atestare permite persoanelor independente să examineze compatibilitatea procedurilor de achiziţii publice cu acquis-ul comunitar. Procedura de conciliere prevede soluţionarea pe cale amiabilă a litigiilor între

123 Directiva Consiliului 92/50/CEE din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor pentru atribuirea contractelor de achiziţii publice de servicii, JO L 209 din 24.07.1992.

124 Directiva 93/37/CEE a Consiliului (“Directiva privind lucrările”) din 14 iunie 1993, JO L 199 din 09 august 1993.125 Directiva 93/36/CEE a Consiliului (“Directiva privind livrările”) din 14 iunie 1993, JO L 199 din 09 august 1993.126 Directiva 93/38/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de achiziţii publice ale

entităţilor care operează în sectoarele de aprovizionare cu apă, energetic, transporturilor şi telecomunicaţiilor, JO L 82 din 25.03.1994.

127 Directiva 92/13/CEE a Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice, JO L 76 din 23 martie 1992.

�4

partea interesată şi entitatea contractantă de către un conciliator desemnat de Comi-sia Europeană şi doi conciliatorii desemnaţi să reprezinte fiecare dintre cele două părţi. De asemenea, Directiva în cauză prevede posibilitatea acordării de compensaţii pentru prejudiciul cauzat părţilor vătămate. Statelor membre li se oferă două opţiuni legate de proceduri de revizuire: să intervină direct în procedurile de atribuire a contractului (prin suspendarea procedurii sau anularea anumitor decizii) sau să exercite o influenţă indi-rectă asupra entităţilor contractante (prin impunerea de sancţiuni financiare pentru în-călcarea dreptului comunitar).

În această perioadă, se încheia AGTC negociat la Runda Uruguay. În anul 1994 părţile la acordul AAG AGTC au extins domeniul de aplicare şi de acoperire al acestuia (în spe-cial pentru a include achiziţiile guvernamentale subcentrale şi serviciile specifice de construcţie) în ceea ce a devenit din 1994 Acordul OMC privind Contractele de Achiziţii Guvernamentale (AAG). Toate statele membre ale UE au devenit membre ale AAG care a intrat în vigoare în 1996128.

Faza 4: 1��–200� – Noua Directivă a sectorului public, noua Directivă cu privire la utilităţi

În urma unei Cărţi Verzi din 1996 privind achiziţiile publice129 şi a unei Comunicări din 1998130, şi în vederea reflectării abordării, exprimate în Agenda de la Lisabona, a reformei economice în cadrul pieţei interne a UE şi a dorinţei Comisiei Europene de a simplifica şi moderniza reglementarea achiziţiilor publice, în 2004 au fost adoptate noua Directivă a sectorului public 2004/18/CE131 şi noua Directivă privind Utilităţile 2004/17/CE132, care au intrat în vigoare la 31 ianuarie 2006.

Comunicarea din 1998 a precizat că Comisia Europeană s-a arătat nemulţumită de gradul de realizare a armonizării tuturor statelor membre ale UE în materie de achiziţii publice şi a remarcat că, deși au trecut mai mult de 25 de ani după adoptarea primei directive în domeniul achiziţiilor publice, rezultatele economice se consideră în continuare a fi de-parte de realizarea aşteptărilor în acest sens.

Pentru prima dată directivele au adăugat noi proceduri. Dialogul competitiv a fost introdus pentru proiecte mari, extrem de complexe care necesită contribuţia furnizorului la definirea nevoilor cumpărătorului. Iar anticipând epoca comerţului electronic,

128 A se vedea Capitolul 2 din prezenta publicaţie cu privire la AAG. 129 Comisia Europeană: “Achiziţiile publice în Uniunea Europeană: Explorând calea înainte”, 27 noiembrie 1996. 130 Comunicarea Comisiei Europene: “Achiziţiile publice în Uniunea Europeană”, COM(1998) 143 Final din 11 martie

1998.131 Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea proce-

durilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, contractelor de achiziţii publice de bunuri şi contractelor de achiziţii publice de servicii, JO L 134 din 30 aprilie 2004.

132 Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele de aprovizionare cu apă, energetic, transporturi şi servicii poştale, JO L 134 din 30 aprilie 2004.


��

directivele au permis comunicarea prin e-mail, livrarea online a documentaţiei, realizarea procedurilor complet electronice sub forma unor sisteme dinamice de achiziţionare şi licitaţii electronice. Acestea din urmă au fost introduse prin Directivele UE 18 şi 17 din 2004, deoarece este recunoscut faptul că achiziţiile electronice pot „intensifica concurenţa, simplifica şi fluidiza procesul achiziţiilor publice, în special, în ceea ce priveşte economia de timp şi bani”.

Faza �: 2007–2010 – Noua Directivă privind căile de atac şi Directiva privind achiziţiile publice din domeniul apărării

Faza cea mai recentă a legislaţiei UE se referă la revizuirea şi actualizarea Directivei privind căile de atac şi la prima Directivă în ceea ce priveşte reglementarea achiziţiilor publice în domeniul apărării. La sfârşitul anului 2007, a fost adoptată o nouă directivă privind căile de atac care a intrat în vigoare la data de 20 decembrie 2009133. Apoi, în 2009, UE a adop-tat prima sa lege care reglementează achiziţiile în sectorul apărării.

Directiva privind căile de atac este un instrument de modificare care, totuşi, înlocuieşte aproape în totalitate dispoziţiile materiale ale directivelor anterioare din 1989 şi 1992. Însă, în scopul prezentei publicaţii, două prevederi trebuie remarcate în special.

Directiva a legiferat conceptul de perioada de „aşteptare” cuprinsă între decizia de atri-buire şi încheierea contractului ulterior. Anterior acest lucru a constituit o cerinţă intro-dusă de către Curtea Europeană de Justiţie în hotărârea sa adoptată în cazul Alcatel din 1999134. Directiva propune o perioadă de aşteptare de minim 10 zile în care autorităţile contractante ar trebui să informeze ofertanţii despre proiectul deciziei de atribuire şi să furnizeze anumite informaţii cu privire la această decizie. În principiu, perioada de aş-teptare acordă ofertanţilor timp suficient pe parcursul căruia aceştia să poată solicita o injoncţiune, înainte de semnarea contractului.

În plus, conform noului Regulament privind căile de atac, contractul de achiziţii publice acum poate fi invalidat, ceea ce înseamnă anulare, chiar după semnarea sau începerea funcţionării acestuia în cazul în care s-a produs o anumită încălcare. Numai instanţa ju-decătorească naţională poate declara un contract nul, însă în cazul în care ea ar trebui să facă acest lucru, consecinţele pot fi grave.

Există trei încălcări specifice care pot atrage invalidarea. Prima, încălcarea transparenţei: prin nepublicarea unui anunţ prealabil de atribuire a contractului în cazul în care acesta este prevăzut de lege. A doua – încălcarea procedurii: prin semnarea unui contract fie în perioada de aşteptare, fie în cazul contestării atribuirii, în timp ce interdicţia de a face acest lucru impusă de regulament sau o injoncţiune temporară ordonată de instanţa

133 Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directive-lor 89/665/CEE şi 92/13/CEE în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac privind atribuirea contracte-lor de achiziţii publice, JO L 335 din 20 decembrie 2007.

134 Cazul C-81/98: Alcatel Austria AG v Bundesministerium für Wissenschaft und Verkehr, (1999) ECR I-07671).

��

judecătorească este în vigoare. Şi a treia – încălcarea concurenţei, în cazul, îngust din punct de vedere teoretic, însă foarte posibil din punct de vedere practic, unui contract cu pragul sus-menţionat al UE, fiind atribuit prin intermediul mecanismului de comandă135 într-un contract-cadru (CC) sau un sistem de achiziţie dinamic (SAD).

În cazul în care instanţa judecătorească ia hotărârea de invalidare, pentru cumpărător poate urma un şir de sancţiuni şi consecinţe. În primul rând, acesta nu va avea nicio altă opţiune decât să scoată la relicitaţie contractul pentru aceste bunuri, servicii sau lucrări care nu au fost încă furnizate sau livrate. Între timp, până la acel moment, cumpărătorul ar fi în continuare legat prin contract cu vânzătorul acestuia. Astfel, activitatea desfăşu-rată până atunci ar trebui să fie plătită pentru că invalidarea este o chestiune de perspec-tivă şi nu una iniţială sau de retrospectivă – pe bază principiului de quantum meruit136, în cazul în care nicio altă măsură nu este fezabilă. În plus, cumpărătorul poate fi supus obligaţiei de a plăti amenzi. În fine, acesta va fi expus oricărei pretenţii valabile pentru rambursarea cheltuielilor si/sau despăgubirilor din partea candidatului câştigător (sau, probabil, altor ofertanţi care sunt în pierdere dacă în paralel se desfăşoară şi alte proce-duri) pentru încălcarea normelor privind achiziţiile publice.

Totuşi, este posibil ca instanţa judecătorească să menţină contractul în pofida încălcării. Cumpărătorul va trebui să convingă instanţa judecătorească de prezenţa unor motive imperative de interes general care necesită funcţionarea contractului respectiv. Interesul general nu este definit. Interesele logistice, cum ar fi cele de urgenţă sau nevoile convin-gătoare ale terţilor, constituie, probabil, motive întemeiate. Însă interesele economice, cum ar fi costul de întârziere, relicitaţie, întreruperi în performanţă, sau nivelul prejudicii-lor pentru care autoritatea poartă răspundere pot fi, conform Directivei, un imperativ nu-mai în circumstanţele excepţionale, atunci când invalidarea ar conduce la consecinţele negative în mod disproporţionat. Cumpărătorii vor trebui să estimeze rapid şi minuţios costurile de relicitaţie în raport cu cele de continuare a contractului.

Contractele încheiate sunt, în principiu, deschise pentru recurs în anulare timp de trei-zeci de zile, în cazul publicării corespunzătoare a unui anunţ cu privire la contract sau a notificării cu expunerea de motive pentru excluderea unui ofertant, sau timp de şase luni în orice alt caz. Acesta din urmă s-ar aplica în caz de lipsă totală de transparenţă.

Directiva privind achiziţiile publice din domeniul apărării, descrisă ca fiind adaptată la asemenea achiziţii şi aplicabilă la marea majoritate a contractelor de achiziţii publice din domeniul apărării şi securităţii, fără a expune interesele esenţiale de securitate la risc, a fost adoptată în iulie 2009. Aceasta stabileşte normele armonizate pentru achiziţiile de arme, muniţii şi echipament militar (plus lucrări şi servicii conexe) în scopuri de apărare,

135 Mecanismul de comandă se referă la aranjamentele autorităţilor contractante în vederea încheierii contractelor de servicii, în special în temeiul contractelor-cadru.

136 Aici se face referinţă la principiul dreptului contractual „atât cât a meritat”.


�7

dar şi pentru achiziţionarea de bunuri, lucrări şi servicii sensibile în scopuri nemilitare de securitate.

Principiile şi obiectivele legislaţiei şi politicilor UE în domeniul achiziţiilor publice

Până la adoptarea legislaţiei UE în acest domeniu, doar 2% din contractele de achiziţii publice în UE se acordau firmelor dintr-un alt stat membru decât cel în care invitaţia la licitaţie a fost eliberată. Această lipsă a concurenţei deschise şi eficiente a constituit una din cele mai evidente şi anacronice obstacole pentru realizarea pieţei unice şi susţinută de mai multe măsuri naţionale, inclusiv şi campanii şi iniţiative de tip „cumpără produsul autohton” sprijinite de guvern. Precum şi ridicarea costurilor pentru autorităţile contrac-tante, lipsa concurenţei pe piaţa internă a UE în anumite industrii cheie (ex. telecomuni-caţii) au inhibat dezvoltarea companiilor europene, care au fost competitive pe pieţele mondiale. Prin urmare, în abordarea sa a armonizării legislaţiei privind achiziţiile publice, UE a decis să-şi coordoneze procedurile de achiziţii publice urmate în diferite ţări şi a urmărit să încurajeze mai multe întreprinderi să participe la licitaţii şi tendere pentru ob-ţinerea contractelor de achiziţii publice, inclusiv prin elaborarea unui şir de instrumente pentru stimularea participării furnizorilor. Acest lucru a urmat logica precum că o piaţă cu adevărat unică şi deschisă ar putea fi realizată doar atunci când toate întreprinderile să poată concura pentru contracte pe bază de egalitate.

Principalele obiective ale legislaţiei şi politicii UE privind achiziţiile publice pot fi rezu-mate după cum urmează:

•concurenţa este, în general, un lucru bun pentru atribuirea nediscriminatorie a contractelor de achiziţii publice;

•utilizarea raţională a finanţelor publice este cel mai eficient garantată prin alegerea celei mai bune oferte;

•ofertanţii trebuie să se bucure de acces la Piaţa internă (în UE) şi pieţele ţărilor terţe pe baza existenţei oportunităţilor de afaceri eficiente şi fără obstacole.

Aceste obiective sunt transpuse în legislaţia comunitară cu referire la o serie de principii-cheie care sunt examinate în următoarele alineate.

Transparența

Aceasta înseamnă că procesul de achiziţii publice trebuie să fie previzibil şi deschis.

Legislaţia UE urmăreşte să asigure un nivel minim de transparenţă în atribuirea contrac-telor la care se aplică diferite directive. Procedura pentru compararea ofertelor trebuie să respecte, la fiecare etapă, principiul transparenţei, astfel încât să permită egalitatea de şanse pentru toate părţile participante la licitaţie în elaborarea ofertelor lor. Cu toate acestea, principiul transparenţei nu se aplică atunci când contractul a fost atribuit.

��

Importanţa acordată principiului transparenţei este una considerabilă. Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) a elaborat ceea ce înseamnă acest principiu; de asemenea, CEJ a extins aplicarea acestuia dincolo de sfera de aplicare a anumitor directive şi la alte tipuri de achiziţii publice.

În primul rând, CEJ a observat că numai prin respectarea deplină şi corectă a principiului transparenţei partea participantă la licitaţie sau instanţa judecătorească poate stabili dacă în cadrul unei licitații137 a existat concurenţa deschisă şi egalitatea de tratament între părţi. CEJ în Cauza 2000 Teleaustria a precizat, de asemenea, că principiul transparenţei se aplică la atribuirea concesiunilor de servicii (care sunt de fapt excluse din directive)138, precum şi la atribuirea contractelor de achiziţii inferioare pragurilor UE139. Într-adevăr, anume lipsa de transparenţă generează atribuirea unui contract ilegal, care constituie cea mai gravă încălcare a legislaţiei europene în domeniul achiziţiilor publice.

Principiul transparenţei se manifestă în următoarele:

• există o obligaţie de a utiliza proceduri deschise şi restrânse;

• utilizarea procedurii negociate constituie o excepţie de la obligaţia de a folosi procedura de licitaţie deschisă şi restrânsă, (şi, în legislaţia UE, toate excepţiile de la principiile primordiale trebuie să fie interpretate în mod restrictiv);

• răspunsurile la întrebările adresate de părţile participante la licitaţie înainte de termenul limită pentru achiziţii publice trebuie să fie distribuite tuturor părţilor interesate;

• obligaţia de a emite un contract de achiziţii publice şi a notificărilor de atribuire;

• interdicţia privind divizarea contractelor, astfel încât acestea să scadă sub pragurile relevante;

• obligaţia de a dezvălui toate criteriile materiale, termenele de livrare, motivele de respingere a ofertelor, motivele de atribuire a contractului ofertantului câştigător.

UE urmăreşte să susţină orice măsură care ajută la asigurarea transparenţei în domeniul achiziţiilor publice, inclusiv utilizarea tehnologiilor informaţionale. Pentru a îmbunătăţi transparenţa procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice, UE, în strânsă colaborare cu statele membre, a lansat SIMAP140 – sistemul de informare cu privire la contractele de achiziţii publice europene, menit să contribuie la utilizarea optimă a noi-lor tehnologii informaţionale. În plus, Comisia Europeană permite potenţialilor furnizori să consulte LEZ (Licitaţii electronice zilnice), baza de date privind mai multe invitaţii de participare la licitaţii ale entităţilor contractante. În plus, Comisia Europeană a publicat o comunicare interpretativă privind legislaţia comunitară aplicabilă atribuirilor de con-

137 Cauza C 458/03: Parking Brixen [2005], p. I 8585, punctele 47 49.138 Cauza C-324/98: Telaustria Verlags GmbH și Telefonadress GmbH v. Telekom Austria AG, [2000] p. I-10745.139 Cauzele C-59/00: Bent Mousten Vestergaard, [2001], p. I-9505, punctul 20 şi C-264/03: Comisia / Franţa, hotărârea

din 20 octombrie 2005, punctele 32 şi 33.140 Systeme d’Information pour les Marches Publics (SIMAP) (Sistemul de Informare pentru Piețele Publice Europene

(SIPPE).


��

tracte care nu sunt sau nu sunt în totalitate supuse dispoziţiilor directivelor privind achi-ziţiile publice141.

Concurența deschisă

Concurenţa deschisă nu este declarată în mod expres drept principiu, precum sunt transparenţa şi egalitatea de tratament. Totuşi, realizarea unei concurenţe deschise constituie încă un principiu fundamental şi scopul primordial al regimului achiziţiilor publice. Într-adevăr, spre deosebire de transparenţă şi tratament egal, concurenţa este unul dintre termenii cel mai frecvent şi repetat utilizaţi în textele directivelor. Textele directivelor se referă, de regulă, la un ideal conţinând fraze de genul: „concurenţa veritabilă”, „concurenţa eficientă de piaţă”, „creşterea concurenţei”, „a asigura utilizarea optimă a finanţelor publice prin intermediul unei concurenţe largi”, „nu provoacă nici o denaturare a concurenţei”, „garantarea deschiderii procesului achiziţiilor publice către concurenţă”, etc.

Una din cele mai clare obligaţii legale în ce priveşte concurenţă poate fi găsită în ceea ce se referă la standardele tehnice. Aceste standarde sunt utilizate pentru a specifica bunuri şi servicii care urmează să fie achiziţionate. Ofertele trebuie să demonstreze că acestea îndeplinesc standardele tehnice pentru a fi evaluate. Prin urmare, în cazul în care ele nu le îndeplinesc sau nu le pot îndeplini li se interzice participarea la licitaţie. Riscul aici con-stă în definirea prea restrictivă a standardelor şi, astfel, împiedicarea concurenţei, sau denaturarea acesteia, sau nesporirea concurenţei.

Orice piaţă de un produs sau serviciu este determinată de numărul de furnizori ai acelu-iaşi produs sau serviciu de pe această piaţă sau celor care sunt „substituibile” – adică, un produs sau serviciu diferit sau similar care poate atinge aceleaşi performanţe sau cerinţe funcţionale. Astfel, atunci când specificaţiile tehnice sunt întocmite prea restrictiv, prin excluderea de produse şi servicii care sunt substituibile celor care sunt specificate, con-curenţa este limitată, deoarece preţurile vor creşte şi cu numărul mai mic de furnizori.

Prin urmare, directivele UE expun foarte clar că:

“Specificaţiile tehnice trebuie să ... nu aibă ca efect crearea unor obstacole nejustificate în calea deschiderii achiziţiilor publice către concurenţă”.

Prin urmare, creşterea capacităţii autorităţilor contractante de a elabora specificaţii tehnice cât mai larg posibil, după publicitatea şi desfăşurarea unei proceduri deschise sau restrânse, are un efect foarte important asupra intensificării concurenţei şi reducerii preţurilor.

141 Comisia Europeană: Comunicare interpretativă a Comisiei privind legislaţia comunitară aplicabilă atribuirilor de contracte nu sunt sau sunt nu în totalitate supuse dispoziţiilor directivelor privind achiziţiile publice, JO C 179 din 01.08.2006.

�0

Egalitatea de tratament

Principiul este formalizat drept exigenţă legislativă în directive. Este similar principiului nediscriminării şi, deseori, cele două principii sunt menţionate împreună. Însă, în timp ce nediscriminarea se referă la originea geografică, locul de stabilire sau cetăţenie, egalitatea de tratament ţine mai mult de dreptul concurenţei, şi îl augmentează.

În mod similar, aceasta este descrisă ca un drept de echitate. Însa ea poate fi descrisă şi ca dreptul la egalitatea de şanse în procesul de achiziţionare. Acest lucru nu se traduce ca un drept la o cantitate egală de lucru, ci ca un drept egal de acces la informaţie şi la apreciere în cadrul unuia şi aceluiaşi proces de evaluare, iar dreptul la egalitate trebuie să fie respectat nu doar în ceea ce ţine de cantitatea informaţiilor dezvăluite, ci şi în ceea ce priveşte momentul în care acestea sunt divulgate. De fiecare dată când o parte obţine acces la mai multe informaţii, sau la o dată anterioară, atunci are loc o încălcare a egalită-ţii de tratament care compromite procesul de achiziţii.

Prin urmare, principiul egalităţii de tratament poate fi respectat doar prin menţinerea neutralităţii în timpul procesului de achiziţii publice, planificarea când şi cum o autori-tate contractantă va comunica cu părţile participante la licitaţie, precum şi prin pregăti-rea în prealabil a formulei în baza căreia vor fi evaluate ofertele.

Alte principii

Din principiile care reglementează şi sprijină îndeosebi transparenţa procesului de achi-ziţii publice, concurenţa deschisă şi egalitatea de tratament sunt cele mai des citate şi de anvergură. Totuşi, regimul de achiziţii publice funcţionează şi pe baza altor principii, şi acestea sunt menţionate în contexte specifice.

Principiul nediscriminării nu este de fapt un principiu secundar în procesul de achiziţii pu-blice, ci este un imperativ şi o obligaţie în legislaţia comunitară, şi poate fi găsit în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, ca un drept cu titlu executoriu atât pentru stat, cât şi pentru persoane fizice.

Principiul proporţionalităţii prevede că orice măsură aleasă de către o autoritate contrac-tantă sau un organ de control ar trebui să fie în acelaşi timp necesară şi adecvată în func-ţie de obiectivele urmărite. De exemplu, specificaţiile tehnice trebuie să fie atât necesare cât şi adecvate în ceea ce priveşte performanţele şi cerinţele funcţionale ale ofertei. În consecinţă, autorităţile contractante nu pot impune condiţii care sunt excesive şi dispro-porţionate faţă de obiectul licitaţiei.

Principiul recunoaşterii reciproce este o extensie a principiilor nediscriminării şi egalităţii de tratament. Aceasta înseamnă că calificările sau acreditările pe care o ofertă a dobân-dit într-un stat trebuie să fie considerate ca fiind acceptabile atât pentru calificări cât și pentru acreditări echivalente în statul autorităţii contractante. De asemenea, acest lucru


�1

înseamnă că certificatele şi documentele justificative ale acestor calificări trebuie să fie acceptate ca dovadă satisfăcătoare (deşi traducerile adecvate, sau certificate, pot fi necesare).

Principiul de minimis constituie o extensiune a principiului proporţionalităţii şi permite şi presupune (spre deosebire de exigenţă) aplicarea normelor mai stricte privind achiziţiile publice achiziţiilor de valoare mai mare, şi, respectiv, aplicarea normelor mai puţin stricte achiziţiilor publice de valoare mică. Cu toate acestea, în toate situaţiile, indiferent cât de mică este valoarea de cumpărare, principiile egalităţii de tratament, transparenţei şi con-curenţei deschise se aplică în continuare.

g Revizuirea prevederilor legislației UE

După cum s-a menţionat mai sus, actualul pachet de directive privind achiziţiile publice a apărut între 2004 şi 2009 cu:

• noua Directivă privind Sectorul Public 2004/18/CE (care a intrat în vigoare la 31 ianuarie 2006);

• noua Directivă privind Utilităţile 2004/17/CE142 (care a intrat în vigoare la 31 ianuarie 2006);

• Directiva 89/665/CEE şi Directiva 92/13/CEE, privind căile de atac, astfel după cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE143 (care a intrat în vigoare la 20 decembrie 2009);

• prima Directivă privind achiziţiile publice din domeniul Apărării (Directiva 2009/81/CE144).

Directiva privind Sectorul Public 2004/1�/CE

Prezenta Directivă se aplică contractelor de achiziţii publice de lucrări, contractelor de achiziţii publice de bunuri şi contractelor de achiziţii publice de servicii care au o valoare estimată fără TVA nu mai mică de următoarele praguri:

• 137 000 EUR pentru contractele de achiziţii publice de bunuri şi de servicii atribuite de autorităţile guvernamentale centrale (ministere, instituţii publice naţionale);

• 211 000 EUR pentru contractele de achiziţii publice de bunuri şi de servicii: atribuite de autorităţile contractante care nu sunt autorităţi guvernamentale centrale; care acoperă

142 Directiva 2004/17/CE a Parlamentului şi a Consiliului European din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de achiziţii publice ale entităţilor care operează în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale, JO L 134 din 30 aprilie 2004.

143 Directiva 2007/66/CE a Parlamentului şi a Consiliului European din 11 decembrie 2007 de modificare a Directive-lor Consiliului 89/665/CEE şi 92/13/CEE în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac privind atribuirea contractelor de achiziţii publice, JO L 335 din 20 decembrie 2007.

144 Directiva 2009/81/CE a Parlamentului şi a Consiliului European din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor de atribuire a anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri şi contractelor de servicii de către autorităţile sau entităţile contractante în domeniile apărării şi securităţii, precum şi de modificare a Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE, JO L 216 din 20 august 2009.

�2

anumite produse în domeniul apărării, atribuite de autorităţile guvernamentale centra-le; în ceea ce priveşte anumite servicii în domeniile cercetare şi dezvoltare tehnologică (CDT), telecomunicaţii, hoteluri şi catering, transport feroviar şi fluvial, asigurarea de personal, formare profesională, anchetă şi securitate, anumite servicii juridice, sociale şi sanitare, de agrement, culturale şi sportive;

• 5 278 milioane EUR în cazul contractelor de lucrări.

Comisia verifică pragurile la fiecare doi ani. Calcularea valorii lor se bazează pe valoarea medie zilnică a monedei euro, exprimată în drepturi speciale de tragere (DST)145, timp de 24 luni care se încheie la 31 august pentru revizuirea cu efect de la 1 ianuarie. Pentru acele state membre care nu au adoptat moneda euro, Comisia Europeană publică aceste valori în monedele lor naţionale pentru pragurilor aplicabile în Jurnalul Oficial. În princi-piu, aceste valori sunt revizuite la fiecare doi ani, începând cu 1 ianuarie 2004.

Diverse contracte publice sunt excluse din domeniul de aplicare al Directivei:

• contractele reglementate de directiva "sectoarelor speciale” şi contractele atribuite cu scopul de a oferi sau de a exploata reţelele publice de telecomunicaţii;

• contractele care sunt declarate secrete sau ar afecta interesele esenţiale ale unui stat membru;

• contracte încheiate în conformitate cu acordurile internaţionale;

• contractele cu privire la următoarele servicii: achiziţionarea sau închirierea de clădiri existente; achiziţie, dezvoltare, (co)producere de programe de radiodifuziune; servicii de arbitraj şi de conciliere; achiziţionarea, vânzarea sau transferul de instrumente financiare; serviciile băncilor centrale; contracte de muncă; serviciile de CDT care nu aparţin exclusiv autorităţii contractante sau care nu sunt finanţate integral de către aceasta;

• contractele de servicii atribuite pe baza unui drept exclusiv;

• servicii de concesii.

În plus, statele membre UE pot rezerva anumite contracte publice pentru atelierele protejate sau pot prevedea ca astfel de contracte să fie executate în contextul programelor de angajare protejată, în cazul în care majoritatea angajaţilor interesaţi sunt persoane cu handicap.

În temeiul Directivei, criteriile utilizate de către autorităţile contractante la atribuirea contractelor de achiziţii publice sunt:

• fie doar în baza cel mai scăzut preţ; sau

• oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, bazat pe diverse criterii referitoare la obiectul contractului în cauză, cum ar fi: calitatea, preţul, valoarea tehnică, caracteristicile estetice şi funcţionale, caracteristicile de mediu, costurile de funcţionare, rentabilitatea, serviciile post-vânzare şi asistenţa tehnică, data livrării şi data finalizării.

145 Discutat anterior în această publicaţie.


��

Autoritatea contractantă este obligată să specifice ponderea relativă pe care o conferă fiecărui criteriu.

Pe tot parcursul procedurii, contractele de achiziţii publice a căror valoare depăşeşte pragul prevăzut în directivă sunt supuse unor obligaţii cu privire la informaţii şi transpa-renţă. Aceasta se prezintă sub formă de publicare a anunţurilor de informare, elaborate în conformitate cu formularele standard ale Comisiei. Aceste anunţuri sunt de mai multe tipuri:

• aviz privind publicarea unui anunţ de informare prealabilă (nu este obligatoriu);

• anunţ de informare prealabilă (nu este obligatoriu)146;

• anunţ de participare sau anunţul unui concurs de proiecte (este obligatoriu)147;

• anunţ de atribuire a contractului şi anunţul privind rezultatele unui concurs de proiecte (obligatoriu)148.

Anunţurile trimise de către autorităţile contractante către Comisie pot fi transmise prin mijloace tradiţionale sau electronice. Formele standard şi detaliile cu privire la procedurile de transmitere pot fi accesate în Sistemul de Informare pentru Piețele Publice Europene (SIPPE).

Fiecare autoritate contractantă este obligată să furnizeze cât mai curând posibil informaţii cu privire la deciziile luate vizând atribuirea unui contract, inclusiv motivele pentru care contractul nu a fost atribuit. Aceasta trebuie să redacteze, de asemenea, un raport scris pentru toate contractele. La fel, cât mai curând posibil, aceasta trebuie să informeze:

• fiecare candidat respins despre motivele respingerii ofertei sale;

• orice ofertant care a făcut o ofertă acceptabilă în raport cu avantajele relative ale ofertei selectate, precum şi numele operatorului economic selectat.

Schimbul şi stocarea de informaţii care implică diferite părţi la contract asigură integritatea şi confidenţialitatea datelor. Autoritatea contractantă examinează conţinutului ofertelor doar după ce termenul fixat pentru depunerea acestora a expirat. Utilizarea mijloacelor electronice este non-discriminatorie şi ajută la accelerarea procedurilor. Dispozitivele de primire electronică a ofertelor permit utilizarea semnăturilor electronice, garantează

146 Aici trebuie de remarcat faptul că, după trimiterea avizului de publicare a unui anunţ de informare prealabilă, autoritatea contractantă publică de sine stătător prezenta comunicare sau o trimite la Oficiul pentru Publicaţii Oficiale al Comunităţilor Europene (Oficiul pentru Publicaţii). Această publicaţie este obligatorie atunci când autoritatea contractantă doreşte să reducă termenele limită pentru primirea ofertelor.

147 Cu aceste anunțuri obligatorii, autoritatea contractantă poate publica de sine stătător anunţul la nivel naţional şi trebuie să îl trimită la Oficiul pentru Publicaţii. Publicarea de către Oficiul pentru Publicaţii este gratuită. Anunţul este publicat în întregime într-o limbă oficială a UE şi un rezumat este tradus în alte limbi.

148 Cu aceste avize obligatorii, autoritatea contractantă poate publica anunţul de sine stătător la nivel naţional şi trebuie să îl trimită la Oficiul pentru Publicaţii. Publicarea de către Oficiul pentru Publicaţii este gratuită. Anunţul este publicat în întregime într-o limbă oficială a UE şi un rezumat este tradus în alte limbi.

�4

autenticitatea, integritatea şi confidenţialitatea datelor şi sunt capabile să detecteze fra-uda posibilă.

Specificaţiile tehnice definesc, în conformitate cu directiva, caracteristicile solicitate pen-tru un material, livrare sau servicii, astfel încât acestea să îndeplinească utilizarea pentru care sunt destinate. Acestea trebuie să fie stabilite în documentaţia contractului (anunţul de participare, caietul de sarcini sau documentele suplimentare), fără a crea obstacole nejustificate în calea concurenţei. Aceste caracteristici includ performanţele de mediu, proiectarea, evaluarea conformităţii, siguranţa, dimensiunile, asigurarea calităţii, precum şi metodele de producţie. Pentru contractele de achiziţii publice de lucrări, ele acoperă, de asemenea, testarea, inspecţia şi condiţiile de acceptare, precum şi tehnicile de con-strucţie.

La elaborarea specificaţiilor sale tehnice, o entitate contractantă poate face referință la standardele naţionale care transpun standarde europene, la autorizaţii tehnice europene, precum şi la standardele internaţionale. Se pot determina, de asemenea, performanţa şi cerinţele funcţionale, în special în domeniul mediului (de exemplu etichetele ecologice europene). Oferta ofertantului este valabilă dacă se constată că aceasta îndeplineşte ce-rinţele definite în specificaţiile tehnice într-un mod echivalent. Principiul, de asemenea, este de a stabili specificaţii tehnice prin care nu se menţionează o anumită fabricație sau proces; nici nu face referință la mărci, brevete sau o producţie specifică.

Orice operator economic poate fi exclus de la participarea la un contract de achiziţii pu-blice, în cazul în care operatorul economic:

• este în stare de faliment (sau obiectul unei proceduri de declarare a falimentului), este în curs de lichidare, are activitatea suspendată sau afacerile sale sunt administrate de către instanţa judecătorească;

• a fost condamnat pentru vreo infracţiune privind conduita sa profesională;

• s-a făcut vinovat de o gravă abatere profesională (de exemplu, declaraţii false);

• nu a plătit contribuţiile la asigurările sociale sau impozitele.

În ceea ce priveşte schimbul de informaţii, Directiva lansează mijloace tradiţionale şi electronice de comunicare pe picior de egalitate. Se lasă la discreția operatorilor de pe piaţă să aleagă care mijloacele de comunicare vor fi utilizate pentru proceduri. Dacă sunt utilizate mijloacele electronice, autoritatea contractantă este în măsură de a reduce ter-menele, după cum urmează:

• Publicarea electronică a unui anunţ de informare prealabilă face posibilă reducerea cu şapte zile a termenului limită pentru primirea ofertelor în proceduri deschise şi restrânse. Acelaşi lucru este valabil pentru primirea cererilor de participare în procedurile de ne-gociere şi în dialogul competitiv.


��

• Adăugător la reducerile anterioare, termenele, în proceduri deschise şi restrânse, pot fi reduse şi mai mult, cu încă cinci zile, în cazul în care caietul de sarcini este disponibil pe internet.

Caietul de sarcini trebuie să conţină elemente cuantificabile (cifre sau procente), ale că-ror valori fac obiectul licitaţiei electronice şi diferenţele minime pentru licitare, împreună cu detalii privind procesul de licitaţie electronică, precum şi specificaţiile tehnice de co-nectare. În plus, înainte de a trece la licitaţia electronică, autoritatea contractantă trebuie să facă o evaluare iniţială completă a ofertelor. Toţi ofertanţii care au depus oferte admi-sibile trebuie să fie invitaţi să ia parte simultan prin mijloace electronice. Invitaţia trebuie să indice data şi ora de începere a licitaţiei şi, dacă este cazul, numărul de etape. Aceasta trebuie să precizeze, de asemenea, formula matematică ce va fi utilizată pentru determi-narea automată a reclasamentelor, încorporează ponderea tuturor criteriilor de atribuire. Pe parcursul fiecărei etape, participanţii trebuie să cunoască locul lor în clasament faţă de ceilalţi participanţi, dar fără a cunoaşte identitatea lor. Licitaţia electronică se închide, fie la o dată și oră stabilite în prealabil, sau după ce a trecut o anumită perioadă de timp de la primirea ultimei oferte, sau atunci când a fost finalizat numărul de etape al licitaţiei.

În conformitate cu directiva, există diferite proceduri de achiziţii publice: procedura de lici-taţie deschisă, licitaţie restrânsă, procedura de negociere și dialogul competitiv. Dispozi-ţiile privind fiecare dintre aceste proceduri sunt următoarele:

• Într-o procedură deschisă, orice operator economic interesat poate depune o ofertă. Termenul minim de primire a ofertelor este de 52 de zile de la data la care a fost publicat anunţul de participare. Dacă un anunţ de informare prealabilă a fost publicat, acest termen poate fi redus la 36 de zile. În niciun caz termenul limită pentru primirea ofertelor nu poate să fie mai mic de 22 de zile.

• În procedurile restrânse, orice operator economic poate solicita să participe şi numai candidaţii invitaţi să facă acest lucru pot depune o ofertă. Aici, termenul limită pentru primirea cererilor de participare este de 37 zile de la data anunţului de participare. Apoi, autoritatea contractantă, simultan şi în scris, invită candidaţii selectaţi să îşi prezinte ofertele. Ar trebui să existe un minim de cinci candidaţi. Termenul minim de primire a ofertelor trebuie să fie de 40 zile de la data la care este trimisă invitaţia. Dacă un anunţ de informare prealabilă a fost publicat, acest lucru poate fi redus la 36 de zile. Termenul minim de primire a ofertelor nu poate fi mai mic de 22 de zile. În mod excepţional şi, în caz de urgenţă, autoritatea contractantă poate stabili o limită minimă de 15 zile (10 zile, în cazul în care anunţul este trimis pe cale electronică) pentru cererile de participare şi 10 zile pentru primirea ofertelor.

• Într-o procedură negociată, autoritatea contractantă consultă operatorii economici aleși de ea şi negociază termenii contractului cu ei, fie cu sau fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Un contract poate fi atribuit prin procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare numai în cazul circumstanţelor excepţionale. În acest sens, Curtea Europeană de Justiţie a afirmat că eşecul de a publica

��

un anunţ de participare este cea mai gravă încălcare a legislaţiei europene privind achiziţiile publice 149.

O procedură de licitaţie deschisă sau restrânsă poate fi utilizată pentru stabilirea unui Acord-Cadru în locul unui contract simplu, dacă intenţia de a face acest lucru a fost indi-cată anterior în anunţul de participare pentru admiterea la un Acord-Cadru. Un “acord-cadru” este un acord încheiat între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărui scop este de a stabili termenii care reglementează contractele ce urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce priveşte preţurile şi, după caz, cantitatea preconizată. Furnizorii sunt admiși pe baza celui mai scăzut preţ sau celei mai economic avantajoase oferte. Ei pot fi admiși pentru o perioadă de până la patru ani. “Contractele-Cadru” specifice pot fi apoi atribuite fără publicarea unui anunţ de participare, fie în baza preţurilor stabilite în Acordul-Cadru fie prin susţinerea unui mini-concurs între furnizorii admiși la Acordul-Cadru. În acest ultim caz, normele mini-concursului trebuie să fie stabilite în Acordul-Cadru.

Următoarele cazuri justifică recurgerea la procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare:

(a) în urma altei proceduri, care a relevat prezenţa unor oferte neregulate, în măsura în care această nouă procedură nu modifică substanţial condiţiile iniţiale ale contractului;

(b) în cazuri excepţionale, atunci când natura contractelor sau riscurile implicate de aces-tea pot preveni stabilirea unor preţuri prealabile;

(c) în domeniul serviciilor, pentru servicii intelectuale care nu permit utilizarea unei proce-duri deschise sau restrânse; şi

(d) pentru lucrările care sunt realizate exclusiv în scopuri de cercetare sau de testare.

Următoarele cazuri justifică recurgerea la procedura de negociere fără publicarea preala-bilă a unui anunţ de participare:

(i) pentru toate tipurile de contract: atunci când nu au fost prezentate oferte ca răspuns la o procedură deschisă sau restrânsă; atunci când, din motive tehnice, artistice sau din motive legate de protecţia unor drepturi exclusive, contractul poate fi executat doar de către un anumit operator economic; în cazuri de extremă urgenţă determinate de evenimente imprevizibile;

(ii) pentru contractele de furnizare de bunuri: când produsele în cauză sunt fabricate exclusiv în scopuri de cercetare şi dezvoltare tehnologică (CDT); pentru livrări suplimentare pe o perioadă de maximum trei ani, în cazul în care schimbarea furnizorului ar obliga autoritatea contractantă să achiziţioneze materiale cu caracteristici tehnice diferite; pentru bunuri cotate şi achiziţionate la o bursă de materii prime; pentru achiziţionarea de bunuri în condiţii deosebit de avantajoase de la un operator economic care îşi încetează definitiv activitatea comercială sau se află în procedură de faliment;

149 Cauza C-26/03: Stadt Halle și RPL Lochau, [2005] p. I-1, alin. 37.


�7

(iii) pentru contractele de achiziţii de servicii publice, în cazul în care contractul este atribuit candidatului învingător într-un concurs de design;

(iv) pentru contractele de lucrări şi servicii: până la 50% din valoarea contractului iniţial, pentru lucrări sau servicii care nu sunt incluse în proiectul iniţial şi au devenit necesa-re datorită unor circumstanţe neprevăzute; pentru lucrări sau servicii noi care constau în repetarea unor lucrări sau servicii similare încredinţate operatorului economic iniţial pentru o perioadă maximă de trei ani.

În cadrul procedurilor de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, termenul minim de primire a cererilor de participare este de 37 zile de la data anunţu-lui de participare. În cazuri de extremă urgenţă, autoritatea contractantă poate stabili o limită minimă de timp de 15 zile (10 zile, în cazul în care anunţul este trimis pe cale elec-tronică). Autoritatea contractantă, simultan şi în scris, invită candidaţii selectaţi (minim trei) la negocieri. Invitaţia cuprinde toate documentele contractului, termenul de primire a ofertelor, adresa la care trebuie depuse ofertele şi limba sau limbile în care ofertele trebuie să fie redactate. Ponderarea relativă a criteriilor de atribuire a contractului este, de asemenea, inclusă.

Alte tipuri de proceduri permise de Directivă

Procedura Dialogului Competitiv a fost introdusă pentru a permite proiectelor mari şi complexe să fie procurate în conformitate cu principiile legii achiziţiilor publice. Elemen-tul fundamental al proiectelor care corespund cerințelor dialogului competitiv este că acestea sunt prea mari şi complexe pentru a fi achiziţionate doar prin proceduri deschise sau restrânse şi nu sunt justificate de a fi tratate prin procedura de negociere. Pe scurt, autoritatea contractantă consideră că este “obiectiv imposibil de a defini mijloacele ce ar satisface nevoile lor”. În acest fel, procesul de dialog competitiv poate fi văzut ca un mecanism care vine să pună în aplicare un proiect de la specificarea cerinţei de bază la identificarea de idei sau soluţii, la conturarea fezabilității și până la punctul în care pot fi invitate și evaluate oferte concrete şi poate fi selectată soluţia optimă.

Simplu vorbind, o autoritate contractantă poate să recunoască faptul că dialogul compe-titiv este potrivit, atunci când poate vizualiza, chiar şi la cel mai simplu nivel, două sau mai multe soluţii diferite, care satisfac nevoile sale, dar nu poate elabora criteriile tehnice sau juridice şi financiare cu suficientă certitudine ca să îi permită să utilizeze procedura des-chisă sau restrânsă. În mod tipic, aceste două soluţii vor fi atât de diferite, încât chiar şi admițând variaţii în procedura de licitaţie deschisă sau restrânsă, nu ar avea ca rezultat o soluţie suficient de satisfăcătoare pentru nevoile sale. Autoritatea contractantă va pu-tea să îşi definească necesităţile într-o manieră simplă, dar va recunoaşte că punerea lor în aplicare este “deosebit de complexă”. Altfel spus, ea are nevoie de asistenţă din partea candidaţilor de a elabora modul în care nevoile lor de bază pot fi îndeplinite. Dialogul com-petitiv este, de asemenea, adecvat în cazul în care autoritatea contractantă poate preciza unele sau chiar aproape toate cerinţele detaliate în plus faţă de nevoile sale de bază, dar

��

recunoaşte că asistenţa este necesară pentru a organiza modul în care toate cerinţele sale pot fi îndeplinite într-un singur proiect. Deoarece acest proces poate dura în timp şi poate fi foarte costisitor pentru candidaţi, s-ar putea să fie necesar sau adecvat ca pentru partici-parea lor, candidaţii să fie plătiți. Autorităţii contractante ar putea, de asemenea, să ceară candidaţilor să precizeze, în expresia lor de interes, ce plată ar fi necesară.

Similar procedurii restrânse, prima etapă este de a publica un anunţ de participare şi a distribui un document descriptiv, care include natura proiectului, orice soluţii prefe-rate şi cerinţele detaliate, precum şi criteriile de selecţie a candidaţilor la faza de dia-log. Candidaţii care îndeplinesc criteriile de selecţie sunt admiși la a doua fază de dialog, care începe prin solicitarea de propuneri detaliate de la candidaţi. Dialogul încearcă să identifice cele mai bune soluţii pentru necesităţile lor. Poate fi discutat orice aspect al necesităților. Dialogul poate fi împărţit în etape, astfel încât să reducă numărul de candi-daţi. Cerinţele de bază şi orice cerinţă detaliată a autorităţii vor fi stabilite într-un docu-ment descriptiv eliberat candidaţilor. Orice propuneri ferme din partea candidaţilor vor fi, de asemenea, stabilite în scris. Autoritatea contractantă obţine soluţia sa preferată prin intermediul dialogului şi interacţiunii cu candidaţii. Dialogul va consta din propuneri în scris, dar poate include, de asemenea, prezentări din partea candidaţilor, livrarea de machete la scară (de exemplu, replici mici), întâlniri faţă în faţă cu candidaţi individuali, vizite la faţa locului, demonstraţii de echipamente etc. Concurenţa şi egalitatea în trata-ment este protejată prin păstrarea confidenţialității soluţiilor propuse şi oferirea tuturor candidaţilor a aceloraşi oportunităţi de a explica în mod corespunzător propunerile lor, fie prin prezentare, machete, întâlniri faţă în faţă, vizite la faţa locului, demonstraţii etc. Autoritatea contractantă va solicita, probabil, expertiză să elaboreze şi să înţeleagă ca-racteristicile tehnice ale proiectului. În cazul în care aceasta nu este disponibilă pe plan intern, atunci, probabil, autorității contractante i-ar fi de folos să angajeze serviciile unui expert consultant pentru a ajuta la elaborarea documentului descriptiv, a evalua soluţiile propuse, a sprijini sau conduce întâlnirile faţă în faţă, şi a puncta. Evident, acest expert nu ar trebui să aibă un conflict de interese.

Procesul de dialog necesită o planificare prealabilă, astfel încât candidaţii să ştie la ce moment pot fi propuse soluţiile, pot fi oferite clarificări şi demonstraţii şi când pot fi eliminați candidaţii, deoarece soluţia lor nu este cea pe care autoritatea contractantă intenţionează să o urmeze până la punctul de atribuire a contractului.

În cadrul procedurii de dialog competitiv, autoritatea contractantă publică un anunţ de participare, care include criteriile de atribuire. Termenul minim de primire a cererilor de participare este de 37 de zile. Apoi, autoritatea contractantă, simultan şi în scris, invită candidaţii selectaţi (minimum trei) să participe la dialog. Discuţia începe, poate derula în etape şi continuă până când au fost definite soluţii (tehnice şi/sau economice şi juridice). Autoritatea contractantă asigură egalitatea de tratament tuturor ofertanţilor şi protejează confidenţialitatea informaţiilor. La sfârşitul dialogului, candidaţii prezintă ofertele finale. Aceste oferte pot fi precizate, dar fără a schimba caracteristicile de bază ale contractului.


��

Autoritate contractantă atribuie contractul în conformitate cu criteriile de atribuire stabilite şi pe baza ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.

Un sistem de achiziţie dinamic (SAD) prezintă pentru o autoritate contractantă o mo-dalitate de a achiziţiona anumite bunuri, lucrări sau servicii pe cale electronică. Este un sistem electronic complet, care poate exista pentru o perioadă limitată, timp în care orice operator economic poate solicita să se alăture. Accesul la SAD şi orice invitaţie de participare la licitaţie se realizează pe baza de “oferte orientative”. SAD este stabilit prin procedura de licitaţie deschisă. Alte proceduri nu pot fi utilizate. Sistemul poate fi folosit numai pentru “achiziţii frecvent utilizate”. Acestea ar include produse, dar pot include și servicii, de exemplu software-ul, şi chiar şi lucrări, dacă este cazul. Livrările de gaz şi elec-tricitate sunt adesea sugerate ca fiind corespunzătoare pentru un SAD. Mărfuri sau piese de schimb pot fi potrivite. Într-adevăr, orice produs (sau serviciu) care poate fi vizualizat pentru cumpărare într-un catalog, sau “de-pe-raft” sau “vândut-după-cum-se-vede” şi este disponibil pe scară largă fără nicio variaţie materială în calitate sau specificări, poate fi potrivit pentru un SAD. Cu toate acestea, ca un produs sau un serviciu să poată face obiectul unui SAD, va depinde de faptul dacă echipamentele electronice şi tehnice pot oferi o soluţie electronică completă, directă şi nerestricţionată pentru admiterea ofer-tanţilor, accesul la toate informaţiile cu privire la SAD, invitarea, depunerea şi evaluarea ofertelor pentru achiziţionarea unui anumit produs sau serviciu.

Admiterea la un SAD este condiţionată de faptul dacă oferta orientativă a ofertantului îndeplinește criteriile de selecţie specificate de către autoritatea contractantă. O “ofertă orientativă” este una care stabileşte termenii, în baza cărora operatorul economic ar fi gata să încheie un contract cu autoritatea contractantă, dacă aceasta i-ar atribui un contract în temeiul SAD. La această etapă ea nu este obligatorie pentru ofertant. Aceasta facilitează doar admiterea sa la SAD. De obicei, criteriile de selecţie ar putea fi descrise ca termeni minimi sau maximi pe care autoritatea contractantă este dispusă să-i accepte. Dar termenii trebuie să fie acele elemente care pot face obiectul concurenţei şi care pot fi evaluate şi interogate electronic de către SAD. De exemplu, autoritatea contractantă ar putea să impună un preţ maxim, sau să solicite cantităţi minime de comandă sau a timpilor de răspuns. Orice ofertant care nu se încadrează în acești parametri nu va avea acces la SAD. Alternativ, autoritatea contractantă poate, pur şi simplu, solicita ofertanţilor să precizeze termenii acestora cu privire la preţ, cantitate, calitate, timp, timpul de livrare, rabatul faţă de preţul mediu de piaţă sau doar unii din acești sau alți termeni variabili adecvați, în baza cărora ei sunt pregătiţi să execute oferta. Ofertă orientativă ar oferi apoi aceste informaţii în cadrul ofertei sale orientative pentru evaluare. Un operator economic poate aplica în orice moment, şi să aplice ori de câte ori, pentru a obţine admiterea. Chiar dacă operatorul economic este deja admis, el poate modifica oferta sa orientativă în orice moment şi să rămână membru atâta timp cât oferta sa orientativă îndeplineşte criteriile de admitere.

100

Contractele pot fi încheiate, de asemenea, în baza atribuirii unui contract de către o lici-taţie electronică, cu excepţia anumitor contracte de lucrări şi servicii, cum ar fi proiecta-rea de lucrări care se referă la performanţele intelectuale. Licitaţia electronică trebuie să se bazeze:

• fie pe preţuri, în cazul în care contractul se atribuie ofertei cu preţul cel mai scăzut, sau

• fie pe preţuri şi/sau valorile caracteristicilor ofertelor, în cazul în care contractul se atribuie ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.

În temeiul Directivei, concesiunile de lucrări publice cu o valoare de peste € 6 242 000 sunt supuse unor reguli specifice (Aceste reguli nu se aplică: contractelor de achiziţii publice de lucrări privind punerea la dispoziţie sau exploatarea reţelelor de telecomunicaţii publice, contractelor de achiziţii publice care sunt secrete sau sunt atribuite în temeiul normelor internaţionale şi contractelor de achiziţii publice de lucrări care intră sub incidenţa Directivei privind Utilităţile). Un contract de concesiune de lucrări publice este definit ca un contract pentru lucrări publice pentru care considerarea sau remunerarea pentru desfăşurarea lucrărilor constă fie exclusiv în dreptul de a exploata lucrarea, fie în acest drept şi o plată. În ceea ce priveşte concesionările de lucrări publice reglementate, autoritatea contractantă publică un anunţ de informare, şi termenul de prezentare a cererilor este de 52 de zile de la data notificării, minus şapte zile în cazul în care anunțul este transmis prin mijloace electronice. Concesionarul trebuie să respecte regulile de atribuire a contractelor de lucrări publice. Acesta trebuie să aplice normele de publicitate pentru contractele atribuite unor terţi, cu excepţia cazului unei proceduri de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de informare.

În ceea ce priveşte eligibilitatea la concursul de proiecte (servicii), Directiva prevede că acest lucru nu poate fi limitat la teritoriul (sau o parte a teritoriului) unui stat membru sau de natura juridică a participanţilor. Concursuri de proiecte în domeniul serviciilor şi concursuri de proiecte cu premii pentru participanţi pot fi organizate de către:

• autorităţile administrației publice centrale pentru o valoare la un prag de peste € 137 000;

• alte autorităţi contractante de la un prag de € 211 000;

• toate autorităţile contractante de la un prag de € 211 000 în cazul în care concursurile vizează anumite servicii în domeniile cercetării şi dezvoltării, telecomunicaţii, hoteluri şi catering, transport feroviar şi fluvial, asigurarea de personal, formare profesională, anchetă şi securitate, anumite servicii juridice, sociale şi sanitare, de agrement, culturale şi sportive.

Pentru concursuri de proiecte, autoritatea contractantă publică un aviz de concurs în-tocmit în conformitate cu normele privind procedurile de achiziţii publice. Schimbul şi stocarea de informaţii asigură integritatea şi confidenţialitatea datelor. Autoritatea con-tractantă examinează proiectele numai după ce termenul stabilit pentru depunerea acestora a expirat. Criteriile de selecţie trebuie să fie clare şi nediscriminatorii, asigurând o concurenţă autentică. Juriul trebuie să fie compus exclusiv din persoane fizice inde-


101

pendente. În cazul în care este necesară o calificare profesională a participanţilor la un concurs, cel puţin o treime din membrii juriului trebuie să aibă această calificare. Juriul trebuie să fie autonom în deciziile sale şi examinează planurile pe baza criteriilor de se-lecţie. Anonimatul trebuie respectat până când juriul a ajuns la decizia finală.

În cele din urmă, statele membre vor trimite către Comisia Europeană, conform Directivei, un raport statistic privind contractele de achiziţii publice de mărfuri, servicii şi lucrări. Acest raport trebuie să precizeze, în special, numărul şi valoarea contractelor atribuite, repartiza-rea acestora pe tip de atribuire şi naţionalitatea operatorului economic selectat.

Directiva privind Utilităţile 2004/17/CE

Directiva privind Utilităţile (denumită uneori în continuare Directiva “sectoare speciale”) se aplică:

• tuturor autorităţilor contractante sau întreprinderilor publice care îşi desfăşoară activităţile într-unul din următoarele domenii: gaz, electricitate, apă, servicii de transport, servicii poştale, extracţia de combustibili sau aprovizionarea de porturi sau aeroporturi;

• tuturor entităţilor contractante, care, atunci când acestea nu sunt autorităţi contractante și nici întreprinderi publice, desfăşoară una (sau mai multe) dintre activităţile de mai sus şi se bucură de drepturi speciale sau exclusive acordate de o autoritate competentă a unui stat membru.

O listă neexhaustivă a entităţilor contractante este prevăzută în anexele la Directivă şi statele membre UE trebuie să notifice Comisia referitor la orice modificare.

“Drepturi speciale sau exclusive” sunt drepturi care decurg dintr-un grant prin orice in-strument legislativ, de reglementare sau dispoziţii administrative al căror efect este de a limita exercitarea activităţilor de Utilități pentru una sau mai multe entităţi şi care afec-tează substanţial capacitatea altor întreprinderi de a efectua o astfel de activitate pe ace-laşi teritoriu în condiţii substanţial echivalente.

Preambulul Directivei explică domeniul de aplicare al termenului. În special:

“Consecinţa definiţiei este faptul că, deși, în scopul construirii de reţele de facilităţi portuare sau aeroportuare, o entitate poate profita de o procedură de expropriere sau folosire a unei proprietăţi, sau poate plasa echipamente de reţea sub sau peste autostrada publică, acest lucru nu va constitui în sine drepturi exclusive sau speciale, în sensul prezentei Directive. Nici faptul că o entitate furnizează apă potabilă, electricitate, gaz sau energie termică unei re-ţele care este exploatată de o entitate care beneficiază de drepturi speciale sau exclusive, acordate de o autoritate competentă a statului membru în cauză, nu constituie în sine un drept exclusiv sau special în sensul prezentei Directive. Și nici drepturile acordate de un stat membru, în orice formă, inclusiv prin acte de concesiune, unui număr limitat de întreprin-deri, pe baza unor criterii obiective, proporţionate şi nediscriminatorii, care permit oricărei

102

părţi interesate care îndeplineşte acele criterii să beneficieze de aceste drepturi, nu pot fi considerate drepturi speciale sau exclusive.”

Comisia Europeană a adăugat că entităţile contractante nu intră în domeniul de aplicare al Directivei privind Utilităţile numai datorită activităţii desfășurate, aceasta mai depin-zând, de asemenea, de faptul dacă entitatea în cauză deţine drepturi “care afectează în mod substanţial capacitatea altor întreprinderi să efectueze o astfel de activitate pe ace-laşi teritoriu, în condiţii substanțial echivalente”. Practic, va fi necesar să se examineze, de la caz la caz, modul în care entitatea a obţinut drepturile în cauză.

Directiva se aplică următoarelor activităţi:

• aprovizionarea sau exploatarea rețelelor fixe, destinate furnizării unui serviciu public în legătură cu producţia, transportul sau distribuţia de gaz, agent termic sau electricitate, sau furnizarea de gaz, căldură sau electricitate la astfel de reţele;

• aprovizionarea sau exploatarea rețelelor fixe, destinate furnizării unui serviciu public în legătură cu producţia, transportul sau distribuirea de apă, sau furnizarea de apă la astfel de reţele;

• în cazul în care entitatea contractantă este activă în sectorul de apă potabilă, a contractelor sau concursurilor de proiecte în legătură cu irigaţia, drenajul sau proiecte de inginerie hidraulică, sau contracte legate de evacuarea sau tratarea apelor uzate;

• aprovizionarea sau exploatarea reţelelor care furnizează un serviciu public în domeniul transportului feroviar, prin sisteme automate, cu tramvai, troleibuz, autobuz sau prin cablu (Serviciile de transport cu autocarul sunt excluse din domeniul de aplicare al directivei, or alte entităţi sunt libere să ofere aceste servicii, fie în general sau într-o anumită arie geografică, în aceleaşi condiţii ca și entităţile contractante.);

• furnizarea anumitor servicii poştale; şi

• exploatarea unei zone geografice cu scopul 1) explorării sau extracţiei de petrol, gaze, cărbune sau alţi combustibili solizi, sau 2) aprovizionarea aeroporturilor şi porturilor maritime sau fluviale, sau a altor terminale de transport pe calea aerului, pe mare sau pe căile navigabile interioare.

Contractele atribuite în sectoarele în cauză nu mai sunt supuse Directivei, în cazul în care există o concurenţă efectivă. Începând cu 30 aprilie 2004, statele membre au avut posi-bilitatea de a cere Comisiei să adopte o decizie care să ateste existenţa unei concurenţe efective într-un stat membru pentru un anumit sector, în conformitate cu o procedură specifică. Această procedură se bazează pe caracteristicile bunurilor şi serviciilor impli-cate, existenţa unor alternative, preţurile şi prezenţa mai multor concurenţi. Din proprie iniţiativă sau la cererea entităţilor contractante naţionale, când transpunerea Directivei la nivel naţional le permite să facă acest lucru, Comisia poate adopta o decizie care să ateste existenţa unei concurenţe efective într-un stat membru şi pentru un anumit sec-tor. Dacă nu este luată nicio decizie în termenul fixat, excluderea devine aplicabilă.


10�

Directiva se aplică contractelor care au o valoare estimată fără TVA nu mai mică de urmă-toarele praguri:

• € 422 000 în cazul contractelor de bunuri şi servicii;

• € 5 278 milioane în cazul contractelor de lucrări.

Comisia verifică pragurile la fiecare doi ani. Calcularea valorii lor se bazează pe valoarea medie zilnică a monedei euro, exprimate în drepturi speciale de tragere (DST), timp de 24 luni, care se încheie la 31 august pentru revizuirea cu efect de la 1 ianuarie. Pentru acele state membre care nu au adoptat moneda euro, Comisia Europeană publică aceste valori în monedele lor naţionale pentru pragurilor aplicabile în Jurnalul Oficial. În princi-piu, aceste valori sunt revizuite la fiecare doi ani, începând cu 1 ianuarie 2004.

Domeniul de aplicare al Directivei exclude:

• concesiunile de lucrări şi servicii în sectoarele de activitate în cauză;

• contractele atribuite în scopul revânzării, închirierii către terţi, în alte scopuri decât desfăşurarea unei activităţi în sectoarele în cauză, sau pentru desfăşurarea unei asemenea activităţi într-o ţară terţă;

• contractele care sunt secrete şi necesită măsuri speciale de securitate, sau sunt atribuite în temeiul normelor internaţionale;

• anumite contracte atribuite de către o entitate contractantă unei întreprinderi afiliate, sau acordate de către o societate mixtă, formată exclusiv dintr-un număr de entităţi contractante, în scopul desfăşurării activităţilor în cauză;

• contractele de servicii atribuite pe baza unui drept exclusiv;

• contractele de servicii pentru achiziţionarea sau închirierea de terenuri, clădiri existente sau alte bunuri imobile, serviciile de arbitraj şi de conciliere; serviciile financiare în legătură cu emiterea, vânzarea, achiziţionarea sau transferul de instrumente financiare, contractele de muncă şi serviciile de cercetare şi dezvoltare tehnologică (CDT), remunerate integral de către entitatea contractantă;

• contractele atribuite de anumite entităţi contractante pentru achiziţionarea de apă şi pentru furnizarea de energie sau de combustibili pentru producerea energiei; şi

• anumite contracte supuse unui regim special în Germania, Austria, Olanda şi Regatul Unit şi în domeniul de explorare sau extracţie de petrol, gaze, cărbune şi alţi combustibili solizi.

Statele membre ale UE pot rezerva anumite contracte publice pentru atelierele prote-jate, sau pot prevedea ca astfel de contracte să fie executate în contextul programelor de angajare protejată, în cazul în care majoritatea angajaţilor interesaţi sunt persoane cu handicap.

Directiva privind Utilităţile prevede ca criteriile folosite de entităţile contractante:

• să fie sau în baza celui mai scăzut preţ;

104

• sau oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, bazată pe diverse criterii referitoare la obiectul contractului în cauză, cum ar fi: calitatea, preţul, valoarea tehnică, caracteristicile estetice şi funcţionale, caracteristicile de mediu, costurile de funcţionare, rentabilitatea, serviciile post-vânzare şi serviciile de asistenţă tehnică, data livrării şi data finalizării.

Entitatea contractantă trebuie să precizeze, de asemenea, ponderea relativă pe care o conferă fiecărui criteriu.

Pe tot parcursul procedurii, contractele de achiziţii publice, a căror valoare depăşeşte pragul prevăzut în Directivă, sunt supuse unor obligaţii privind informarea şi transpa-renţa. Aceasta se prezintă sub formă de publicare a anunţurilor de informare elaborate în conformitate cu formularele standard ale Comisiei, care sunt de mai multe tipuri:

• avizul privind publicarea unui anunţ orientativ periodic (nu este obligatoriu);

• anunţul orientativ periodic pentru contractele de bunuri şi servicii ce depășec valoarea de € 750 000 şi pentru contractele de lucrări mai mari de € 6 242 milioane. Entitatea contractantă publică de sine stătător acest anunţ privind profilul său de cumpărător (după ce a trimis avizul de publicare a unui anunţ orientativ periodic) sau îl trimite la Oficiului pentru Publicaţii Oficiale al Comunităţilor Europene. Această publicaţie este obligatorie atunci când entitatea contractantă doreşte să reducă termenele limită pentru primirea ofertelor, sau atunci când anunţul este folosit ca mijloc de convocare la licitaţie;

• anunţ de participare sau anunţul unui concurs de proiecte (este obligatoriu). Entitatea contractantă poate publica anunţul de sine stătător la nivel naţional şi trebuie să îl trimită Oficiului pentru Publicaţii. Publicarea de către Oficiul pentru Publicaţii este gratuită. Anunţul este publicat în întregime într-o limbă oficială a UE şi un rezumat este tradus în alte limbi;

• anunţ de atribuire a contractului şi anunţul privind rezultatele unui concurs de proiecte (este obligatoriu);

• anunţul privind existenţa unui sistem de calificare.

Anunţurile trimise Comisiei de către entităţile contractante pot fi transmise prin mijloace tradiţionale sau electronice. Forme standard şi detalii cu privire la procedurile de transmi-tere sunt accesibile pe Sistemul de Informare pentru Piețele Publice Europene (SIPPE).

Fiecare autoritate contractantă este obligată să furnizeze informaţii, cât mai curând po-sibil, cu privire la deciziile luate vizând atribuirea unui contract, inclusiv motivele pentru care contractul nu a fost atribuit. Ea trebuie să aibă posibilitatea să îşi justifice deciziile pentru toate contractele şi este obligată să păstreze toate informaţiile adecvate pentru cel puţin patru ani. Aceasta, cât mai curând posibil, trebuie să informeze:

• fiecare candidat respins despre motivele respingerii ofertei sale;


10�

• orice ofertant care a făcut o ofertă acceptabilă în raport cu avantajele relative ale ofertei selectate, precum şi numele operatorului economic selectat.

Specificaţiile tehnice definesc, în conformitate cu directiva, caracteristicile solicitate pentru un material, livrare sau servicii, astfel încât acestea să îndeplinească utilizarea pentru care sunt destinate. Acestea trebuie să fie stabilite în documentaţia contractului (anunţul de participare, caietul de sarcini sau documentele suplimentare), fără a crea obstacole nejus-tificate în calea concurenţei. Caracteristicile includ performanţele de mediu, proiectarea, evaluarea conformităţii, siguranţa, dimensiunile, asigurarea calităţii, precum şi metodele de producţie. Pentru contractele de achiziţii publice de lucrări, ele acoperă, de asemenea, testarea, inspecţia şi condiţiile de acceptare, precum şi tehnicile de construcţie.

La elaborarea specificaţiilor sale tehnice, o entitate contractantă poate face referință la standardele naţionale care transpun standarde europene, la autorizaţii tehnice euro-pene, precum şi la standardele internaţionale. Se poate determina, de asemenea, perfor-manţa şi cerinţele funcţionale, în special în domeniul mediului (de exemplu, etichetele ecologice europene). Oferta ofertantului este valabilă dacă se constată că aceasta înde-plineşte cerinţele definite în specificaţiile tehnice într-un mod echivalent. Principiul, de asemenea, este de a stabili specificaţii tehnice prin care nu se menţionează o anumită fabricație sau proces; nici nu face referință la mărci, brevete sau o producţie specifică.

Orice operator economic poate fi exclus de la participarea la un contract de achiziţii pu-blice, în cazul în care operatorul economic:

• este în stare de faliment (sau obiectul unei proceduri de declarare a falimentului), este în curs de lichidare, are activitatea suspendată sau afacerile sale sunt administrate de către instanţa judecătorească;

• a fost condamnat pentru vreo infracţiune privind conduită sa profesională;

• s-a făcut vinovat de o gravă abatere profesională (de exemplu, declaraţii false);

• nu a plătit contribuţiile la asigurările sociale sau impozitele.

În ceea ce priveşte schimbul de informaţii, Directiva plasează mijloacele tradiţionale şi electronice de comunicare pe picior de egalitate şi ţine cont în special de aşa-numitul “sistem dinamic de achiziţie”. Dispoziţiile privind aceste puncte sunt similare cu cele revi-zuite mai sus cu referință la Directiva privind Sectorul Public 2004/18/CE.

În conformitate cu Directiva privind Utilităţile, o entitate contractantă poate respinge o ofertă în cazul în care:

• este anormal de scăzută, în special datorită faptului că ofertantul a obţinut un ajutor de stat care i-a fost acordat ilegal; dar ar trebui, totuşi, să acorde operatorului economic posibilitatea de a justifica elementele constitutive ale ofertei sale;

10�

• conţine produse în valoare de peste 50% din valoarea sa, care provin din ţări terţe cu care Comunitatea nu a încheiat acorduri bilaterale sau multilaterale de acces pe piaţă pentru întreprinderile Comunității.

Statele membre sunt obligate să informeze Comisia cu privire la orice dificultăţi generale întâmpinate de întreprinderile lor în asigurarea de atribuire a contractelor de servicii în ţări terţe. Ele pot, de exemplu, raporta nerespectarea prevederilor dreptului internaţional al muncii. Comisia este însărcinată cu elaborarea unui raport anual către Consiliu privind negocierile cu ţările terţe în ceea ce priveşte accesul întreprinderilor din UE pe pieţele reglementate de prezenta Directivă în aceste ţări. Ea poate propune Consiliului restric-ţionarea (sau suspendarea) accesului întreprinderilor cu link-uri spre aceste ţări terţe la contracte de servicii în Uniunea Europeană care cad sub incidenţa prezentei Directive.

Procedurile recunoscute de Directivă sunt: procedura de licitaţie deschisă, licitaţie re-strânsă, precum şi procedura de negociere, cu sau fără o convocare la licitaţie. Entităţile contractante pot atribui un contract fără o convocare prealabilă la licitaţie, în următoa-rele condiţii:

• atunci când nu a fost prezentată nici o ofertă sau cerere adecvată în răspuns la o convocare prealabilă la licitaţie; în cazul în care un contract este atribuit exclusiv în scopuri de cercetare şi dezvoltare tehnologică; atunci când, din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecţia unor drepturi exclusive, contractul poate fi executat doar de către un operator economic anume; în cazuri de extremă urgenţă determinate de evenimente imprevizibile; pentru contractele bazate pe un acord-cadru, atunci când acesta a fost încheiat în conformitate cu Directiva;

• contractele de furnizare de bunuri: pentru livrări suplimentare în cazul în care o schimbare a furnizorului ar obliga entitatea contractantă să achiziţioneze materiale cu caracteristici tehnice diferite; pentru bunuri cotate şi achiziţionate la o bursă de mărfuri; pentru achiziţiile de oportunitate sau achiziţiile de bunuri în condiţii deosebit de avantajoase de la un operator economic pe cale de lichidare definitivă a activității sale comerciale sau care se află în procedură de faliment;

• pentru lucrările sau serviciile suplimentare care nu au fost incluse în proiectul iniţial şi au devenit necesare datorită unor circumstanţe neprevăzute;

• pentru lucrări noi care constau în repetarea unor lucrări similare;

• ca parte a unui concurs de proiecte.

Într-o procedură deschisă, orice operator economic interesat poate depune o ofertă. Ter-menul minim de primire a ofertelor este de 52 de zile de la data la care a fost publicat anunţul de participare. Dacă un anunţ de informare prealabilă a fost publicat, acest ter-men poate fi redus la 36 de zile. În niciun caz termenul limită pentru primirea ofertelor nu poate să fie mai mic de 22 de zile.


107

În cazul procedurilor restrânse, orice operator economic poate solicita să participe şi nu-mai candidaţii invitaţi să facă acest lucru pot depune o ofertă. Termenul de primire a cererilor de participare este, ca regulă generală, 37 de zile de la data notificării (sau invi-taţia pentru confirmarea interesului, în cazul în care convocarea la licitaţie se face prin in-termediul unui anunţ periodic). În nici un caz termenul nu poate fi mai mic de 22 de zile (sau 15 zile, în cazul în care anunţul este transmis pe cale electronică). Entitatea contrac-tantă, apoi, simultan şi în scris, invită candidaţii selectaţi să îşi prezinte ofertele. Termenul limită pentru primirea ofertelor, care este acelaşi pentru toţi solicitanţii, poate fi stabilit de comun acord între entitatea contractantă şi candidaţii selectaţi. Dacă nu se ajunge la un acord, entitatea contractantă stabileşte un termen care este, ca regulă generală, de cel puţin 24 de zile şi nu mai mic de 10 zile – de la data invitaţiei la licitaţie.

Într-o procedură de negociere, entitatea contractantă consultă operatorii economici aleși de ea şi negociază termenii contractului cu ei. În cadrul procedurilor negociate cu convo-care la licitaţie, procedura şi limitele minime de timp de primire a cererilor de participare şi a ofertelor sunt identice cu cele pentru procedura de licitaţie restrânsă. Spre deosebire de Directiva privind Sectorul Public, nu există limitări în ce privește utilizarea procedurii de negociere cu publicarea unui anunţ de concurs.

O caracteristică specială a Directivei privind Utilitățile este utilizarea Sistemelor de Cali-ficare pentru a precalifica ofertanţii potenţiali şi candidaţii pentru evaluarea ofertelor, în cazul achiziţiilor de rutină. Deoarece numeroase produse achiziţionate în cadrul secto-rului utilităţi vor fi omogene sau similare în caietul de sarcini, entităţile contractante cât şi furnizorii regăsesc avantaje considerabile în a precalifica toți furnizorii potenţiali care îndeplinesc şi ale căror produse respectă specificaţiile corespunzătoare. Apoi, este posi-bil ca o achiziţie să fie efectuată în cadrul Sistemului de Calificare. Acesta poate fi utilizat împreună cu procedura de licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă sau procedura de negoci-ere cu apel la concurenţă, ceea ce înseamnă că cei deja admiși la Sistemul de Calificare vor fi selectați pentru evaluare, iar cei care nu sunt admiși, dar înaintează oferte şi sunt selectați pentru evaluare, vor avea dreptul de a fi admiși la Sistemul de Calificare.

Referitor la toate procedurile, utilitatea trebuie să pună la dispoziţie criteriile de selecţie pe baza unor criterii şi a normelor obiective pe care le determină şi trebuie să le pună la dispoziţia tuturor operatorilor economici care le solicită. Criteriile se pot baza pe nevoia utilității de a reduce numărul de operatorii economici selectaţi pentru participarea la licitaţie/negociere, dar trebuie să asigure o concurenţă suficientă pentru a determina nu-mărul de operatori economici. În cazul în care criteriile de selecţie includ cerinţe privind capacitatea economică şi financiară, sau abilități tehnice sau profesionale ale operatoru-lui economic:

(1) un operator economic se poate baza pe capacitatea sau capacităţile altor entităţi, indiferent de natura juridică a legăturii dintre ele;

10�

(2) operatorul economic trebuie să dovedească utilității că resursele necesare de a executa contractul vor fi disponibile pentru el şi astfel de dovadă poate cuprinde, în special, un angajament din partea respectivelor entităţi în acest sens.

Opţional, criteriile de calificare pot include criteriile de respingere a operatorilor econo-mici (spre deosebire de selecţie). Acesta fiind cazul, utilitatea trebuie să excludă orice operator economic care îndeplineşte aceste criterii. În cazul în care utilitatea face un apel pentru concurenţă față de un contract prin publicarea unui anunţ privind existenţa unui sistem de calificare, atunci când selectează operatorii economici care urmează să fie in-vitaţi să prezinte oferte sau să negocieze acest contract, ea trebuie să aplice criteriile de selecţie pentru procedura special destinată operatorilor economici care se califică în cadrul sistemului de calificare. Cu toate acestea, contractul trebuie să fie atribuit în baza criteriilor prevăzute, stabilite în apelul de concurenţă.

Utilizând procedura de negociere sau procedura restrânsă, utilitatea nu trebuie:

(a) să impună condiţii de natură administrativă, tehnică sau financiară asupra unor opera-tori economici care nu sunt impuse şi altora; sau

(b) să solicite încercări sau depuneri de dovezi care dedublează probele obiective deja dis-ponibile.

Directiva privind Utilităţile se aplică concursurilor de proiecte pentru procedurile de achiziţii publice de servicii în valoare de peste € 499 000 sau în cazul în care premiile şi plăţile concursului depăşesc această valoare (acest prag este actualizat prin Regulamen-tul Comisiei). Un concurs de proiecte nu poate fi petrecut pentru:

• contracte atribuite în alte scopuri decât desfăşurarea unei activităţi în sectoarele în cauză sau pentru desfăşurarea unei asemenea activităţi într-o ţară terţă;

• contracte care sunt secrete, necesită măsuri speciale de securitate sau sunt atribuite în temeiul normelor internaţionale;

• orice activitate care este expusă concurenţei.

Directiva obligă entitatea contractantă să publice un anunț de concurs, întocmit în conformitate cu normele privind procedurile de achiziţii publice. Schimbul şi stocarea de informaţii asigură integritatea şi confidenţialitatea datelor. Entitatea contractantă examinează proiectele numai după ce termenul stabilit pentru depunerea acestora a expirat. Admiterea la concursurile de proiecte nu poate fi limitată la teritoriul (sau o parte a teritoriului) unui stat membru sau de natura juridică a participanţilor. Criteriile de selecţie trebuie să fie clare şi nediscriminatorii, asigurând o concurenţă autentică. Juriul trebuie să fie compus exclusiv din persoane fizice independente. În cazul în care este necesară o calificare profesională a participanţilor la un concurs, cel puţin o treime din membrii juriului trebuie să aibă această calificare. Juriul trebuie să fie autonom în deciziile sale şi examinează planurile pe baza criteriilor de selecţie. Anonimatul trebuie respectat până când juriul a ajuns la decizia finală.


10�

Pentru asigurarea implementării Directivei, statele membre UE pot numi sau institui un organism independent. Statele membre sunt obligate să trimită Comisiei Europene un raport statistic asupra contractelor de achiziţii publice de mărfuri, de servicii şi de lucrări. În cele din urmă, Directiva instituie un Comitet Consultativ pentru Contracte de Achiziţii Publice în scopul asistării Comisiei Europene.

O procedură poate conduce la atribuirea unui contract care va fi executat până la finali-zare, sau, alternativ, în cazul indicat în prealabil în anunţul de participare, la admiterea la un Acord-Cadru. Un “Acord-Cadru” este un acord încheiat între una sau mai multe entităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărui scop este de a stabili termenii care reglementează contractele ce urmează să fie atribuite în decursul unei pe-rioade determinate, în special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile preco-nizate. El poate fi pus în aplicare pentru o perioadă de până la patru ani. “Contractele Cadru” specifice pot fi apoi atribuite fără o convocare la licitaţie. Domeniul de utilizare a unui Acord-Cadru este mai restrâns în cadrul Directivei privind Utilităţile în comparaţie cu Directiva privind Sectorul Public, deoarece toți termenii, cum ar fi preţul şi, după caz, cantitatea, trebuie să fie fixați înainte de atribuirea Acordului-Cadru.

Directiva privind Căile de Atac 2007/��/EC

Această directivă modifică şi actualizează Directiva 89/665/CEE şi Directiva 92/13/CE. Po-trivit noii Directive, autorităţile contractante trebuie să aştepte acum cel puţin 10 zile după ce a decis cine a câştigat contractul de achiziţii publice, înainte ca contractul să poată fi semnat de fapt. Această perioadă de “aşteptare” este concepută pentru a da timp ofertanţilor să analizeze decizia şi să evalueze dacă este oportun să se iniţieze o proce-dură de revizuire. În cazul în care acest termen suspensiv nu a fost respectat, Directiva impune instanţelor naţionale, în anumite condiţii, să anuleze un contract semnat, inter-pretând contractul ca “inefectiv”.

De asemenea, Directiva vizează lupta împotriva atribuirii directe ilegale a contractelor de achiziţii publice, fapt ce prezintă cea mai gravă încălcare a legislaţiei UE privind achiziţiile publice. Conform noilor Regulamente privind Căile de Atac, un contract de achiziţii pu-blice poate fi acum interpretat drept inefectiv, ceea ce înseamnă anulat, chiar şi după ce a fost semnat sau este în curs de executare, în cazul în care a avut loc o încălcare specifică. Numai instanţa judecătorească desemnată (sau tribunalul, dacă are toate competenţele şi statutul de instanță judecătorească) poate declara un contract nul, dar dacă face acest lucru, atunci consecinţele pot fi grave.

Există trei încălcări specifice care pot atrage o declaraţie de inefectivitate. În primul rând, o încălcare de transparenţă, prin eșecul de a publica un anunţ prealabil de atribuire a contractului în cazul în care aceasta a fost cerut de lege. În al doilea rând, o încălcare a procedurii: prin semnarea unui contract, fie în perioada de aşteptare sau, în caz de recu-zare a atribuirii, în timp ce suspendarea impusă de regulament sau de o dispoziție provi-

110

zorie a instanței judecătoresti este în vigoare. În al treilea rând, o încălcare a concurenţei, în cazul, teoretic îngust, dar, practic, foarte posibil, atribuirii unui contract ce depășește pragul UE, prin intermediul mecanismului de call-off într-un contract-cadru (CC), sau într-un sistem de achiziţie dinamic (SAD).

În cazul în care instanţa face o declaraţie de inefectivitate, pentru cumpărător pot urma o serie de sancţiuni şi consecinţele. În primul rând, acesta nu va avea nicio opţiune, decât să repete licitaţia contractului pentru acele bunuri, servicii sau lucrări care deja au fost procurate sau livrate. Între timp, cumparatorul ar mai fi în continuare legat, până la acel moment, de vânzător prin contract. Astfel, activitatea desfăşurată până în prezent ar trebui să fie plătită, pentru ca inefectivitatea este perspectivă şi nu retrospectivă – în baza quantum meruit, în cazul în care nicio altă măsură nu este fezabilă. În plus, cumpărătorul poate fi confruntat cu un ordin de sancţiuni. În cele din urmă, acesta va fi expus la orice pretenție valabilă de costuri şi/sau despăgubiri din partea candidatului câştigător (sau poate din partea ofertanţilor eșuați, dacă alte acţiuni paralele se execută) pe contul de încălcare a normelor privind achiziţiile publice.

Cu toate acestea, este posibil ca instanţa să menţină contractul în pofida încălcării de lege. Cumpărătorul, întru menținerea contractului, va trebui să satisfacă instanţa referi-tor la motivele imperative de interes general. Clișeul ”de interes general” nu este definit. Interesele logistice, cum ar fi cele de urgenţă, sau nevoile imperioase ale terţilor, sunt, probabil, motive întemeiate. Dar interesele economice, cum ar fi costul de întârziere, re-petarea licitaţiei, întreruperi în performanţă, sau nivelul de daune pentru care autoritatea este responsabilă, pot, în conformitate cu reglementările, servi doar drept imperative în circumstanţe excepţionale, atunci când lipsa efectelor ar conduce la consecinţe dispro-porţionat de adverse. Cumpărătorii vor trebui să estimeze rapid şi detaliat costurile de relansare a licitației în comparaţie cu continuarea ei.

Contractele încheiate sunt, în principiu, deschise pentru contestații pe o perioadă de treizeci de zile, în cazul publicarii unui anunţ de participare sau notificării unui ofertant despre motivele pentru care a fost exclus, sau pe o perioadă mai lungă, de şase luni, în orice alt caz. Aceasta din urmă s-ar aplica în caz de lipsă totală de transparenţă.

Directiva privind Achizițiile Publice în domeniul Apărării 200�/�1/CE1�0

Prezenta directivă stabileşte norme armonizate pentru achiziţiile de arme, muniţie şi ma-terial de război (plus lucrări şi servicii conexe) pentru scopuri de apărare, dar şi pentru achiziţionarea de bunuri, lucrări şi servicii sensibile pentru scopuri de securitate non-mi-litare. Comisia Europeană o descrie ca fiind adaptată la asemenea achiziţii publice, care “pot fi aplicate la marea majoritate a contractelor de achiziţii publice de apărare

150 Directiva 2009/81/CE Parlamentului şi a Consiliului European din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor de atribuire a anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri şi contractelor de servicii de către autorităţile sau entităţile contractante în domeniile apărării şi securităţii, precum şi de modificare a Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE, JO L 216 din 20 august 2009.


111

şi de securitate fără a pune în pericol interesele esenţiale de securitate ale statelor mem-bre.”151

Directiva se referă la contracte specifice doar în domeniile securităţii şi apărării. Acestea vizează contractele de achiziţii de echipamente militare (adică arme, muniţie şi material de război) şi echipamente de securitate, care sunt deosebit de sensibile şi au caracte-ristici similare cu echipamentele de apărare. Achiziţionarea de echipamente non-sen-sibile şi non-militare rămâne acoperită de actuala Directivă privind achiziţiile publice (2004/18/CE), chiar dacă se achiziţionează de către autorităţile contractante în domeniul apărării şi securităţii.

Cu toate acestea, Directiva 2009/81/CE – la fel ca Directiva 2004/18/CE – se va aplica sub rezerva Articolului 296 din Tratatul CE152, care permite şi autorizează în mod expres ca statele membre să ia măsurile pe care le consideră necesare pentru protecţia intereselor lor esenţiale de securitate, care au legătură cu producţia sau comerţul cu armament, muniţie şi material de război.

Pentru a face faţă acestor caracteristici specifice, noua Directivă oferă o serie de elemente noi:

(a) Procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare poate fi folosită fără restricţii.

(b) Sunt incluse dispoziţii specifice privind securitatea informaţiei, care asigură că informa-ţiile sensibile vor rămâne protejate împotriva accesului neautorizat.

(c) Clauze speciale privind siguranţa aprovizionării vor asigura că aprovizionările destinate forţelor armate vor fi livrate la timp, în special în perioade de criză sau conflicte armate.

(d) Norme specifice privind subcontractarea fac posibil de a direcționa concurenţa în lanţul de aprovizionare şi îmbunătăţesc accesul pe piaţă pentru ÎMM-uri.

În plus, există dispoziţii specifice pentru proiecte de cercetare şi de cooperare, care sunt deosebit de importante în sectorul de apărare.

g Procesul de armonizare a legislaţiei şi politicilor în domeniul achiziţiilor publice în ţările non-UE

Procesul de armonizare a legislaţiei şi politicilor achiziţiilor publice în ţările non-UE poate fi considerat cu referire la cerinţele legale şi instituţionale de bază referitoare la ţările candidate pentru aderarea la UE, deoarece acestea stabilesc criterii relevante pentru sta-diile mai avansate ale procesului de integrare în UE. Ulterior, măsura în care legislaţia naţională poate fi evaluată ca fiind armonizată corect cu cea a UE depinde de “marja de apreciere”, care este lăsată de o dispoziţie specială a Legii cu privire la achizițiile publice.

151 Comisia Europeană: Comunicat de presă IP/09/1250.152 Acum Articolul 346 din Tratatul (de la Lisabona) privind funcţionarea Uniunii Europene.

112

Cerinţele Legale şi Instituţionale de Bază

În conformitate cu Cartea Albă a Comisiei din 1995 privind Pregătirea Țărilor Asociate din Europa Centrală şi de Est pentru integrarea în Piaţa Internă a Uniunii153, contextul propice pentru armonizarea în domeniul achiziţiilor publice este o economie funcţională de piaţă, în care se pot dezvolta iniţiativa privată şi mecanismele de formare a preţurilor. Acest lucru presupune, la rândul său, că instrumentele juridice sunt în vigoare pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor şi serviciilor, împreună cu transparenţa şi concurenţa în domeniul achiziţiilor publice. Prin urmare:

“adoptarea unui corp de legi, care vizează deschiderea la concurenţă a achiziţiilor publice, presupune existenţa unui mediu juridic care creează condiţiile necesare pentru libera circulaţie a mărfurilor şi a serviciilor, concurenţa între operatorii economici şi controlul asistenței publice. Aceasta trebuie să fie considerată ca o condiţie esenţială care trebuie îndeplinită cel târziu în momentul în care este stabilită legislaţia privind achiziţiile publice”.

Cartea Albă a adoptat o abordare aparte în ceea ce priveşte achiziţiile publice, fapt care a făcut-o atipică în ceea ce priveşte abordarea general aşteptată pentru aproximare. Cartea Albă a remarcat faptul că cea mai mare parte a ţărilor candidate pe atunci au stabilit legislații privind achiziţiile publice pe baza codului model de achiziţii al Comisiei Naţiunilor Unite pentru Dreptul Comercial International (CNUDCI). Astfel, măsurile Etapei 1 au fost atipic solicitate de UE, axată pe o analiză a lacunelor din deficitul de aproximare între Codul CNUDCI şi acquis-ul UE. Măsurile Etapei 2 s-ar concentra apoi la aplicarea în totalitate a pachetului de directive care reglementează bunurile, lucrările şi serviciile din sectorul public, Directiva privind Utilităţile şi Directivele privind Căile de Atac.

O altă particularitate a procesului Cărții Albe a fost accentul pe gradualism pentru ţările candidate. Acest lucru a reieșit, fără îndoială, din particularităţile de la data documentului – 1995. Aceasta s-a întâmplat până la expirarea tranziţiilor tratatului de aderare specifică acordat Spaniei, Portugaliei şi Greciei, doar la începutul procesului de revizuire a Comi-siei, care a condus în 1996 la Cartea Verde (a se vedea mai sus), imediat după înfiinţarea OMC şi înainte de intrarea în vigoare a AAP (a se vedea mai sus).

Oricum, obiectivul final era clar, şi anume: aplicarea integrală a directivelor privind achiziţiile publice în vigoare, împreună cu principiile liberei circulaţii a mărfurilor, libera circulaţie a serviciilor, dreptul de stabilire şi principiul egalităţii de tratament între ofertanţi, determinate de Curtea Europeană de Justiţie în 1993154.

153 Comisia Europeană: Cartea Albă din 1995 privind Pregătirea Țărilor Asociate din Europa Centrală şi de Est pentru inte-grarea în Piaţa Internă a Uniunii, COM (95) 163 final din 3 mai 1995. Paginile 274 până la 280 din Cartea Albă vizează achiziţiile publice.

154 Cauza C-243/89: Comisia Comunităţilor Europene/Regatul Danemarcei (atribuire a unui contract de lucrări – Pod peste “Storebaelt”), Hotărârea din 22 iunie 1993, p. I-3353.


11�

În setarea curentă, aceasta se traduce în primul rând în obligaţia de a asigura o economie de piaţă funcţională (inclusiv funcţionarea pe deplin a regulamentului de antitrust şi asistență de stat), armonizarea legislaţiilor naţionale cu Directivele care operează în prezent (Directiva 2004/18/CE (privind Sectorul Public), Directiva 2004/17/CE (privind Utilităţile), Directiva 89/665/CEE şi Directiva 92/13/EC, după cum au fost modificate prin Directiva 2007/66/CE (privind Căile de Atac) şi, probabil, de asemenea, în aderarea la AAP.

Ideile din Cartea Albă din 1995, privind armonizarea în domeniul achiziţiilor publice, inclusiv capacitatea instituţională şi aplicarea eficientă a normelor legale, au fost dezvoltate în cadrul Ghidului Instituţional155 al Comisiei Europene în 2005, care se centrează, în special, asupra capacităţii instituţionale şi executării eficiente, ca parte a procesului de armonizare. Acest document subliniază mai întâi că: “cu siguranţă nu este suficientă implementarea Directivelor privind Achiziţiile Publice în legislaţia naţională, acestea trebuie să fie executate în mod eficient”. Apoi, Ghidul Instituţional setează 4 priorităţi pentru o executare credibilă, care sunt rezumate mai jos.

Prioritatea 1 – Stabilirea unei Unităţi Centrale pe Politici, cu accent pe elaborarea politicilor. Aceasta este considerată ca fiind un element-cheie în implementarea cu suc-ces a legislaţiei privind achiziţiile şi crearea unui sistem eficient de achiziţii publice. In-diferent de organizarea internă a statului, acesta trebuie să îndeplinească trei sarcini de bază: (1) organizarea/gestionarea politicilor de achiziţii publice, (2) elaborarea legislaţiei şi acordarea de sprijin operaţional (de exemplu, orientări şi instrucţiuni), şi (3) informa-rea, controlul şi orice acțiuni de corectare necesare.

Prioritatea 2 – Informarea şi formarea cumpărătorilor principali (entităţile contractante). Acest lucru este de o importanţă majoră, or cumpărătorii principali sunt actorii-cheie în aplicarea legislaţiei privind achiziţiile publice, la atribuirea contractelor. În consecinţă, această activitate ar trebui să se concentreze în primul rând pe identificarea în mod clar a principalelor entităţi contractante şi a funcționarilor responsabili cu gestionarea procedurilor de atribuire. Acest lucru ar trebui să fie urmat de un program (continuu/durabil) pentru a se asigura că aceștia au o bună cunoaştere a legislaţiei privind achiziţiile publice şi punerea ei în aplicare prin furnizarea de formare specială şi diseminarea informaţiilor de specialitate.

Prioritatea 3 – Informarea şi formarea altor entităţi contractante (cu contracte pen-tru sume mai mici) şi a întreprinderilor. Conform Ghidului Instituțional: “Ei nu trebuie neglijați: ei, de asemenea, trebuie să dețină o bună cunoaştere a legislaţiei şi procedurii re-levante.”

155 Comisia Europeană, Document Neoficial de Lucru: “Ghidul Structurilor Administrative Principale necesare pentru im-plementarea Acquis-ului”, mai 2005, paginile 24-25 ale căruia se referă la achizițiile publice.

114

Prioritatea 4 – Stabilirea organelor de monitorizare şi revizuire. Ideea în ceea ce pri-veşte organele de monitorizare este că astfel de organe, indiferent dacă judiciare sau administrative, sunt esenţiale pentru implementarea şi aplicarea legislaţiei privind achi-ziţiile publice. În special, prin intermediul unui control administrativ, ex-ante sau ex-post, procedurile de atribuire trebuie să fie verificate independent de orice plângere.

Organele de revizuire (şi judecătorii) pot interveni în urma unei reclamaţii de la o per-soană care a fost afectată de o atribuire în cadrul unei proceduri de achiziţii publice. Sco-pul sistemului de căi de atac este ca deciziile luate de entităţile contractante să poată fi revizuite eficient şi, mai ales, cât de curând posibil. Deşi Directivele UE nu cer ca statele membre sau țările candidate să instituie sisteme de control, astfel de sisteme s-au dove-dit a fi necesare şi eficiente în vederea asigurării şi realizării obiectivelor Directivelor. În plus, este esenţial ca organele de revizuire şi judecătorii să beneficieze de formare speci-fică, precum şi de sprijin operaţional (documentaţie tehnică, instrumente practice etc.).

Ghidul Instituţional, de asemenea, subliniază faptul că, în evaluarea capacităţii administrative în acest domeniu, pot fi folosite următoarele criterii.

CRITERIILE DE EVALUARE A CAPACITĂŢII ADMINISTRATIVE ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE

• Care organism guvernamental este responsabil pentru gestionarea politicii de achiziţii publice? Care sunt resursele umane şi materiale alocate acestui organism? Sunt acestea suficiente?

• Legislaţia privind achiziţiile publice pare a fi bine-cunoscută de către entităţile contractante? Sunt identificate principalele entităţi contractante pentru lucrări, bunuri sau contracte de servicii? Sunt identificați funcţionarii responsabili cu pregătirea şi atribuirea contractelor?

• Ce tipuri de organe administrative sau judiciare sunt responsabile pentru monitorizarea şi revizuirea procedurilor de achiziţii publice? Câţi oameni lucrează în cadrul organelor de revizuire? Participă ei, de asemenea, la procedurile de evaluare şi de atribuire? Funcționarii acestor organisme au beneficiat de formare specială? Le sunt oferite sprijin operaţional şi documentaţie tehnică?

• Câte cazuri au fost revizuite în cursul ultimelor 12 luni?

• Companii private sunt bine informate în legătură cu legislaţia privind achiziţiile publice?

• Există un punct central pentru publicarea anunţurilor? Cât de multe proceduri de achiziţii publice au fost publicate în ultimele 12 luni şi prin ce mijloace (buletinul naţional, ziare, internet ...)?

Împreună cu progresele înregistrate în Republica Moldova, evaluarea capacităţii instituţionale şi de aplicare, prezentate în capitolul următor, ia în considerare corespunzătoare criteriile de evaluare descrise mai sus.


11�

Marja de Apreciere şi Efectul Direct

Termenul “marjă de apreciere” se referă la măsura în care o dispoziţie specială este deschisă pentru interpretare alternativă, decât având doar o linie fixă şi rigidă de interpretare. Aceasta provine din abordarea Curții Europene a Drepturilor Omului față de interpretarea prevederilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Simplu vorbind, unele prevederi ale Convenţiei nu au o marjă de apreciere în timp ce altele au o asemenea marjă. Când se zice că o prevedere are o marjă de apreciere în interpretarea şi aplicarea sa, instanţa care interpretează această prevedere va presupune că statul în cauză deține putere de apreciere în ceea ce priveşte modul în care această prevedere este aplicată. Felul în care statul îşi exercită puterea sa de apreciere va fi o reflectare a şi o dictare din partea opțiunilor sale în termeni de politici şi principii. Dacă puterea de apreciere este exercitată în aşa fel încât să se încadreze în marja de apreciere, atunci se afirmă că opţiunile politice ale statului sunt legale şi orice acţiune întreprinsă în aplicarea acestor politici va fi, de asemenea, legală.

Există o utilizare considerabilă a conceptului de marjă de apreciere în contextul legisla-ţiei UE, nu în ultimul rând în puterea de apreciere pe care Tratatul UE o lasă la latitudinea statelor membre ale UE în forma şi modul în care aceasta pune în aplicare directivele sale. În reglementarea sectoarelor speciale, anumite directive pot prezenta un nivel minim de armonizare, sub care un stat nu are nicio putere de apreciere. În astfel de cazuri, statul membru poate adopta legi care sunt mai stricte sau mai restrictive decât cele cerute de către directivă. În alte cazuri, o directivă introduce armonizare absolută, fapt care nu lasă statelor membre nicio putere de apreciere de a legifera în afara sau dincolo termenilor directivei. În sfârşit, o directivă specială poate da unui stat membru posibilitatea de a alege sau nu să pună în aplicare o prevedere specială – aşa cum se întâmplă într-o serie de cazuri în cadrul unui regim de achiziţii publice.

Faptul că o prevedere specială lasă sau nu o marjă de apreciere, nu este specific pentru un anumit stat membru. O prevedere va avea aceeaşi marjă de apreciere, indiferent de statul implicat.

În cazul în care nu este clar dacă o prevedere în cadrul unei directive trebuie să fie pusă în aplicare de către un stat, atunci acel stat trebuie să ia în considerare:

•atât principiul supremaţiei legislaţiei UE şi obligaţia generală ca statele membre să pună în aplicare legislaţia UE,

•cât şi principiul efectului direct.

Un bun exemplu este o prevedere care stipulează că “statele membre pot...” să facă ceva după cum permite directiva. În această situaţie, există o alegere clară, lăsată la discreția statului, de a face sau nu ceea ce este permis. Dar, în contextul achiziţiilor publice, comparați această situaţie cu o prevedere care stipulează “Autorităţile contractante pot...” să facă ceva după cum permite directiva. Acest lucru nu este strict o putere de apreciere

11�

care este lăsată la latitudinea legiuitorului de a pune sau nu în aplicare, ci o alegere care este lăsată la discreția autorității contractante de a acţiona sau nu în limitele permise prin directivă. Rezultă, aşadar, că, în primă instanţă, există obligaţia de a pune în aplicare în legislaţia naţională prevederea în cauză, chiar dacă în conformitate cu legislaţia nu există nicio obligaţie de a acţiona în conformitate cu această prevedere.

Este de subliniat faptul că aceasta este poziţia în primă instanţă. În unele cazuri specifice, poate fi posibil să se concluzioneze că punerea în aplicare poate fi evitată. Pentru a face acest lucru, statul va fi solicitat să acţioneze în temeiul unui principiu mai mare sau mai puternic din cadrul directivei. Acest lucru poate să apară, de exemplu, în legătură cu procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Aceasta este o prevedere în directivele privind achiziţiile publice, care permite mai puţină transparenţă sau concurenţa pentru un contract. Teoretic, această procedură ar putea fi lăsată în afara legislației naționale sau modificată pe motiv că statul impune o mai mare transparenţă şi concurenţă în toate cazurile reglementate de această procedură.

Obligaţia Generală de Implementare

Încă de la început, obligaţia statelor membre ale UE cu privire la punerea în aplicare a directivelor a fost elaborată în Tratatul Uniunii Europene (TUE), iar acuma este prevăzută în Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fostul Tratat CE). Obligaţia generală pentru statele membre este definită de Articolul 4:

“să ia toate măsurile corespunzătoare, generale sau particulare, pentru a asigura îndepli-nirea obligaţiilor care decurg din Tratatul CE sau care rezultă din acţiunile întreprinse de instituţiile Comunității.”

În plus, statele membre trebuie să se abţină de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Tratatului.

Curtea de Justiţie a elaborat cu privire la semnificaţia Articolului 4, ca fiind o compo-nentă-cheie în concluziile sale, că legislaţia UE are prioritate faţă de legislaţia naţională (acest lucru este cunoscut drept principiul de supremaţie). Luând în considerare datoria de a implementa directivele, atunci, având în vedere obligaţia prevăzută în Articolul 4 din Tratat, o directivă este (conform Articolului 288 din Tratatul privind Funcţionarea Uni-unii Europene):

“obligatorie, în ceea ce priveşte rezultatul care trebuie atins, în fiecare stat membru căruia îi este adresată, dar alegerea formei şi a metodelor se lasă la latitudinea autori-tăţilor naţionale”.

Din nou, aceasta este datoria de a implementa, conferind, astfel, efect directivei adoptate.


117

În legătură cu Directivele privind Achiziţiile Publice, există, de obicei, o prevedere care conduce statele membre la implementarea directivei. Aceasta, de obicei, are următoa-rea formă:

“Statele membre asigură intrarea în vigoare a legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative necesare pentru a se conforma prezentei Directive până la [data].”

Astfel, există o obligație în lege de a lua toate măsurile corespunzătoare, generale sau particulare, pentru a se asigura că rezultatul care trebuie atins de Directivă capătă efect cu intrarea în vigoare a legilor necesare, etc. Acest lucru se face de la caz la caz. Comisia Europeană este “gardianul tratatelor” şi este abilitată să iniţieze proceduri de încălcare împotriva statelor membre în faţa Curţii Europene de Justiţie, atunci când consideră că statul a eșuat să pună în aplicare o directivă, sau o prevedere specială, sau a introdus sau menţinut o prevedere a legislației naţionale care pune în pericol realizarea obiectivelor din Tratat, unul din ele fiind armonizarea prin implementarea directivelor.

Efectul Direct şi Răspunderea Statului

În multe cazuri, incapacitatea de implementare dă naştere doar unei hotărâri judecătorești împotriva unui stat membru şi o obligație pentru a pune în aplicare hotărârea CEJ prin corectarea încălcării. Este posibil ca CEJ să sancţioneze statul pentru ne-implementarea continuă, în cazul în care Comisia aduce un set de proceduri în acest sens în faţa Curţii Europene de Justiţie.

Cu toate acestea, consecinţele neimplementării sunt mult mai dăunătoare pentru un stat membru dacă prevederea în cauză este direct eficientă, căci în astfel de situaţii statul este obligat să plătească despăgubiri persoanelor care suferă prejudicii ca urmare a inca-pacităţii de implementare.

Efectul direct este un principiu de demult stabilit de legislaţia UE, potrivit căruia o preve-dere a legii se spune că conţine un drept sau drepturi care pot fi invocate în fața instanţe-lor naţionale. Există condiţii pentru efectul direct, când dispoziţia în cauză:

• este stipulată suficient de clar şi precis,

• este necondiţionată sau non-dependentă, precum şi

• conferă un drept specific în baza căruia cetăţeanul îşi poate fundamenta cererea.

În cazul în care o prevedere este direct eficientă, instanţele naţionale au obligaţia de a aplica prevederea indiferent dacă aceasta a fost implementată în legislaţia naţio-nală sau nu.

Condiţiile de răspundere pentru un eşec de a implementa o Directivă sunt uşor diferite. Potrivit CEJ 156:

156 Cauzele C-46 şi C-48/93: Brasserie du Pêcheur împotriva Republicii Federale Germania şi R împotriva Secretarului de Stat pentru Transporturi ex parte Factortame Ltd, [1996], p. I-1029).

11�

• Legislaţia UE încălcată trebuie să fi fost destinată să confere drepturi particularilor,

• Încălcarea trebuie să fie suficient de gravă,

• Trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea statului şi prejudiciul suferit.

Imposibilitatea de a pune în aplicare o directivă (în limita de timp) constituie automat o încălcare suficient de gravă 157.

Astfel, în scopuri practice, indiferent dacă există sau nu o marjă de apreciere pentru a nu implementa o prevedere a directivelor privind achiziţiile publice, depinde de faptul, dacă prevederea a fost destinată să confere drepturi particularilor. Această condiţie este similară cu principiul efectului direct, dar încă nu a fost aliniată, fără echivoc şi exclusiv, la principiul efectului direct. Cu toate acestea, un particular nu poate recupera daunele pe seama unei prevederi neimplementate, cu excepţia cazului în care aceasta conferă drepturi care pot fi invocate într-o instanţă naţională.

În cazul în care un drept expres este conferit (de exemplu, în directivele privind căile de atac), atunci există doar puţină ambiguitate. Dar drepturile pot fi conferite prin implicare, prin aplicarea unui principiu mai mare de drept, găsit fie în Tratat, fie în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, sau chiar în Directivă. Astfel, poate fi posibil să se demon-streze că o prevedere care, în sine, nu conferă niciun drept particularilor, face acest lucru în mod implicit şi prin invocarea unui principiu mai mare. De exemplu, normele referi-toare la specificaţiile tehnice nu conferă drepturi exprese prin ele înseși, ci împreună cu principiile imperative de concurs deschis, egalitate de tratament a ofertanţilor şi trans-parenţă, există un drept implicit pentru particulari. În consecinţă, acest lucru duce la o obligație imperativă, ca statele să ia toate măsurile corespunzătoare, generale sau par-ticulare, pentru a se asigura că rezultatului, care trebuie atins prin aceste norme privind specificaţiile tehnice, îi este oferit cel mai deplin efect.

g Evoluția continuă a legislației și politicilor UE în domeniul achizițiilor publice

Legislația descrisă în acest Capitol cuprinde toată legislaţia care este în prezent în vi-goare. De asemenea, ea se referă și la Directiva privind Achiziţiile Publice în domeniul Apărării, care nu intră în vigoare până în august 2011. Statele membre trebuie să imple-menteze această directivă până la 21 august 2011.

În prezent nu există propuneri oficiale pentru noi directive care să fie luate în conside-rare. Orice evoluţii în desfășurare vin sub formă de:

• comunicări din partea Comisiei Europene privind interpretarea legislației de către aceasta, după poziția ei în prezent;

157 Cauzele C-178, 179, 188, 189 şi 190/94: Dillenkofer şi alţii c. Republicii Federale Germania, [1996], p. I-4845).


11�

• documente consultative şi cărţi verzi prezentate de Comisia Europeană privind aspecte ale dreptului achiziţiilor publice care ar putea necesita legislație sau analiză;

• decizii ale Comisiei Europene cu privire la funcţionarea Sectorului Public şi a Directivei privind Utilităţile; şi

• hotărâri ale Curții de Justiție.

Comunicările Comisiei Europene

În aceste comunicări, Comisia Europeană încearcă să elaboreze orientări privind inter-pretarea legislaţiei achiziţiilor publice în ceea ce priveşte tipurile de contracte şi practici care fie că nu se încadrează în mod expres în domeniul de aplicare a directivelor sau re-prezintă un răspuns la anumite evenimente sau practici care apar pe parcurs. Beneficiul autorităţilor contractante de la comunicări este: cunoaşterea când Comisia Europeană nu consideră că o practică anumită constituie o încălcare a dreptului comunitar.

De exemplu, în 2008, Comisia a adoptat o comunicare interpretativă referitor la aplicarea dreptului comunitar privind achiziţiile publice şi concesiunile în parteneriatele public-privat instituţionalizate (PPPI)158. Un PPPI este un aranjament prin care o întreprindere din sectorul privat şi o autoritate contractantă devin parteneri într-o dezvoltare majoră. Problema aici este dacă autoritatea contractantă poate evita dublarea licitației. Comunicarea explică faptul că, în funcţie de natura sarcinii (contract de achiziţii publice sau concesiune), care urmează să fie atribuite PPPI, și Directivele privind Achiziţiile Publice, și principiile generale ale Tratatului UE, ambele se aplică procedurii de selecţie a partenerului privat. Comunicarea exprimă punctul de vedere al Comisiei că, în UE, o lege procedurală de cerere de ofertă este suficientă atunci când un PPPI este configurat. În consecinţă, este nevoie de poziţia în care legislaţia UE nu necesită o licitaţie dublă – una pentru selectarea partenerului privat în cadrul PPPI și alta pentru atribuirea contractelor de achiziţii publice sau a concesiunilor către entitatea public-privată – atunci când PPPI-urile sunt constituite. De asemenea, comunicarea arată că, ca o chestiune de principiu, PPPI-urile trebuie să rămână în sfera de aplicare a obiectului lor iniţial şi nu pot obţine orice alte contracte publice sau concesiuni fără o procedură care ar respecta legislaţia UE privind contractele de achiziţii publice şi concesiunile. Cu toate acestea, este recunoscut faptul că PPPI-urile sunt de obicei înfiinţate pentru a furniza servicii pentru o perioadă destul de lungă şi trebuie, prin urmare, să poată să se adapteze la anumite schimbări în mediul economic, juridic sau tehnic. Comunicarea explică condiţiile în care aceste evoluţii ar putea fi luate în considerare.

De asemenea, în decembrie 2008, Comisia a publicat o comunicare prin comunicatul de presă ca reacţie la încetinirea creşterii economice, prin stabilirea poziţiei sale cu privire la utilizarea procedurii restrânse accelerate în ceea ce priveşte executarea rapidă a pro-

158 Comisia Europeană: Comunicare interpretativă a Comisiei privind aplicarea dreptului comunitar privind achiziţiile publice şi concesiunile în PPP instituţionalizate (PPPI), JO C 91 din 4.12.2008.

120

iectelor majore de investiţii publice. Directiva 2004/18/CE include o procedură restrânsă accelerată în care autorităţile contractante pot reduce termenul limită pentru cererile de participare de la 37 la 10 zile, dacă anunţul de participare a fost transmis prin mijloace electronice, precum şi termenul ulterior pentru candidaţii selectaţi ca să îşi prezinte ofer-tele, de la 40 la 10 zile. S-a observat că, împreună cu termenul suspensiv rămas de 10 zile, termenele pentru procedura de licitaţie restrânsă pot fi, prin urmare, în cele din urmă reduse la 30 de zile sumar. Comisia a declarat că utilizarea procedurii accelerate ar putea fi considerată justificată în lumina crizei financiare.

Ghidurile şi Notele Explicative cu privire la directivele publicate de Comisia Europeană, la fel, servesc acelaşi scop, de a da o indicaţie a propriei interpretări a directivelor. Există Ghiduri pentru fiecare dintre tipurile de contract, care acoperă contractele pentru bunuri, servicii şi lucrări. În prezent, există Note Explicative 159 pentru:

• utilizarea procedurii Dialogului Competitiv după cum este reglementat de către Sectorul Public;

• utilizarea Acordurilor-Cadru;

• definirea Drepturilor Exclusive sau Speciale după cum este utilizat în Directiva privind Utilităţile;

• contracte care implică mai mult de o singură activitate, în temeiul Directivei privind Utilităţile.

Documente Consultative şi Cărţi Verzi

Cele mai noi legislaţii sunt precedate de un document consultativ sau de o Carte Verde, publicate de Comisia Europeană, care stabileşte ce activitate sau practică este de prefe-rat să o reglementeze. De exemplu, introducerea prevederilor de e-procurement, revizu-irea directivelor privind achiziţiile publice primare, precum şi directiveleprivind Căile de Atac au fost tratate în acest fel.

Aceste documente consultative promovează discuţii, comentarii şi analize ale stakehol-derilor şi ale părţilor interesate în domeniul achiziţiilor publice, şi prin acest schimb de idei Comisia Europeană se va strădui să cristalizeze acţiunea necesară sau preferată. Une-ori nu poate fi găsit niciun consens, iar acest lucru poate duce la intervenția Curții Euro-pene de Justiţie pentru a defini ce poziţie să fie adoptată.

De exemplu, două domenii de activitate, care au fost supuse consultărilor şi discuţiilor o perioadă lungă de timp şi mai continuă, sunt parteneriatele public-privat şi concesiunile de servicii. Problemele PPP fac în prezent obiectul unei Comunicări a Comisiei Europene (aşa cum s-a discutat mai sus), şi au fost, de asemenea decise pe cale judiciară de CEJ160.

159 Accesibil la: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/explan-notes_en.htm.160 Vedeți cazurile Telaustria (citată anterior), Cauza C-231/03 Consorzio Aziende Metano (Coname) împotriva

Comune di Cingia de’ Botti [2005] p. 2005 I-07287, Stadt Halle (citată anterior), Cauza C-107/98 Teckal Srl v Comune di Viano şi Azienda Gaz-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia [1999], p. I-08121, Cauza C-272/91 Comisia Comunităţilor Europene/Republica Italiană (“Lottomatica”) [1994], p. I -01409.


121

Pe de altă parte, problema concesiunilor de servicii nu a dus încă la o poziţie definitivă care să dezvolte acest domeniu în mod concret, dar, din nou, CEJ a definit modul în care se aplică legea161. Prin urmare, este o zonă care trebuie urmărită privind evoluţiile viitoare.

După cum s-a menţionat mai devreme, o concesiune este un contract prin care o autori-tate contractantă încredinţează unei părţi terţe (prin intermediul unui contract sau o mă-sură unilaterală care are acordul părţii respective) administrarea generală sau parţială de lucrări sau servicii care țin în mod normal de responsabilitatea autorităţii şi pentru care terţul, în esenţă, îşi asumă riscul de exploatare. Atribuirea concesiunilor de lucrări (care im-plică lucrări de construcţii sau de inginerie) este deja reglementată în directivele primare, dar în ceea ce priveşte concesiunile de servicii – adică dacă nu sunt efectuate lucrări de construcţii sau de inginerie – acestea sunt excluse din domeniul de aplicare a Directivelor. Aici se poate observa că preocuparea nu se referă la situaţiile în care un organism public încredinţează o persoană să efectueze o funcţie de serviciu public (de exemplu, servicii de notariat) sau acordă o autorizaţie sau licenţă pentru a efectua o activitate economică (de exemplu, farmacii sau servicii de taxi). Activităţile în cauză trebuie să fie cele economice (de exemplu, administrarea de autostrăzi sau aprovizionarea cu apă).

Comisia Europeană a publicat documentul său consultativ original în 1999, care a luat forma unui proiect de comunicare. În esenţă, de la data publicării documentului consul-tativ, diferenţele de opinie privind acest subiect au fost prea mari pentru ca Comisia să formalizeze o poziţie referitoare la concesionarea serviciilor, deşi a fost în măsură să-şi reorienteze eforturile sale în formalizarea unei poziții vis-à-vis de PPPI-uri (a se vedea mai sus). Între timp, situaţia a fost tratată de către Curtea Europeană de Justiţie, care, în ho-tărârea sa în cauza Teleaustria a hotărât că, deşi contractele de concesiune sunt excluse din Directive:

“... entităţile contractante care le încheie sunt totuşi obligate să respecte normele fundamentale ale tratatului, în general, şi principiul nediscriminării pe motiv de naţionalitate, în special, principiul implicând, în special, o obligaţie de transparenţă pentru a permite autorităţii contractante să se asigure că principiul a fost respectat162.”

Şi, în consecinţă:

“Această obligaţie de transparenţă care este impusă autorității contractante constă în garantarea, în favoarea oricărui ofertant potenţial, unui nivel de publicitate suficient pentru a permite pieţei de servicii să fie deschisă pentru concurenţa şi imparţialitatea procedurilor de achiziții care urmează să fie revizuite.”

161 Cel mai recent în cauza C-91/08: Wall AG v La Ville de Francfort-sur-le-Main şi Frankfurter Entsorgungs-und Service (FES) GmbH, (Hotărârea din 13 aprilie 2010, nu a fost încă raportată).

162 Cauza C-324/98: Telaustria Verlags GmbH şi Telefonadress GmbH c. Telekom Austria AG, partea alăturată: Herold Business Data AG [2000], p. I-2000 10745, la punctul 60.

122

În consecinţă, concesionările de servicii sunt supuse unui regim nereglementat, derivat din principiile Tratatului. Această situaţie este în contrast cu concesiunile de lucrări, care fac obiectul unui regim reglementat (care, implicit, este în mod formal derivat din prin-cipiile Tratatului).

Regulamentele, Directivele şi Deciziile Comisiei Europene

Comisia Europeană este împuternicită să adopte anumite legi pentru punerea în aplicare a Directivelor, în special în ceea ce priveşte zonele care necesită revizuire continuă.

Un exemplu bun este revizuirea periodică de către Comisie a pragurilor deasupra cărora se aplică Directivele. Comisia va publica orice modificări ale pragurilor prin Regulament. Cel mai recent este Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 din 30 noiembrie 2009163 referitor la pragurile care trebuie aplicate pentru procedurile de atribuire a contractelor.

În plus, Comisia actualizează lista autorităţilor şi entităţilor contractante care fac obiectul Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE, prin Decizie, publică formularele standard pentru publicarea anunţurilor prin Regulament şi poate face alte modificări la aspectele tehnice ale directivelor prin intermediul unei Directive a Comisiei.

În ceea ce priveşte funcţionarea Directivei privind Utilităţile, Comisia adoptă decizii în mod regulat, în conformitate cu Articolul 30 al Directivei, care permit anumitor activităţi, reglementate în prezent de Directiva privind Utilităţile, să fie scoase din aplicarea acesteia. Comisia va permite acest lucru, dacă va fi convinsă că activitatea în cauză este expusă direct concurenţei pe pieţe, la care accesul nu este restricţionat. De la intrarea în vigoare a Directivei privind Utilităţile, de exemplu, Comisia a emis decizii de exceptare a explorării şi exploatării de petrol şi gaze naturale în Anglia, Scoţia şi Ţara Galilor, şi în Ţările de Jos, şi anumite servicii din sectorul poştal în Austria şi Italia. În plus, normele detaliate de aplicare a scutirii în temeiul Articolului 30 sunt reglementate prin Decizia Comisiei 2005/15/CE164.

Hotărârile Curţii de Justiţie

Curtea Europeană de Justiţie a emis mai multe hotărâri referitoare la achiziţiile publice, dar şi cauze importante în alte domenii de drept, care au avut un impact indirect asupra achiziţiilor (de exemplu, dreptul concurențial, răspunderea de stat). CEJ face acest lucru fie pe baza competenţei sale exclusive de a pronunţa hotărâri preliminare privind in-terpretarea tratatelor şi validitatea şi interpretarea actelor instituţiilor, fie în cadrul unei

163 Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 din 30 noiembrie 2009 de modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE şi 2009/81/CE a Parlamentului European şi a Consiliului referitr la aplicarea pragurilor în materie de proceduri de atribuire a contractelor, JO L 314 din 1 decembrie 2009.

164 Decizia Comisiei din 7 ianuarie 2005 privind normele de aplicare a procedurii prevăzute la articolul 30 din Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind coordonarea procedurilor de achiziţii publice ale entităţilor care operează în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale, JO L 7 din 11 ianuarie 2005.


12�

acţiuni inițiate de Comisia Europeană împotriva statelor membre ale UE, întemeiate pe o încălcare a Tratatului şi a legislaţiei secundare.

Cele mai recente deciziile importante ale CEJ au vizat concesionările de servicii (discutate mai sus) şi contractele de amenajare a teritoriului. În hotărârea din 2007 în cauza Jean Auroux împotriva Commune de Roanne165, Curtea Europeană de Justiţie s-a pronunţat cu privire la aplicarea normelor europene privind achiziţiile publice la un contract pentru reconstrucţia unei zone dintr-un oraş, care a fost acordat de o autoritate municipală franceză unui alt organism public fără a recurge la procedurile de achiziţii publice. Contractul era legat de punerea în aplicare a planificării urbane şi lucrările de construcţie a unui centru de agrement, o parte din care urma să fi vândută unei terțe părți. CEJ a susţinut că un contract ar putea fi un contract de lucrări, indiferent dacă se presupune că autoritatea contractantă va deveni proprietarul lucrărilor. Deși unele recompense vor fi plătite de către autoritatea contractantă, o parte a recompenselor va fi plătită de terţi, drept contravaloare pentru lucrările executate în numele lor. La acest punct, CEJ a susţinut că, pentru a determina valoarea unui contract, este necesar de a-l precăuta din punctul de vedere al unui potenţial ofertant şi, prin urmare, aceasta nu include doar suma totală care trebuie plătită de către autoritatea contractantă, dar şi veniturile primite de la o terţă parte.

165 Cauza C-220/05: Jean Auroux v Comuna de Roanne, [2007], p. I-00385.

PARTEA 3:

EVALUAREA GENERALĂ ŞI RECOMANDĂRILE PENTRU VIITOR. PRIORITĂŢILE REPUBLICII MOLDOVA ÎN DOMENIUL ACHIZIŢIILOR PUBLICE


127

5. EVALUAREA GENERALĂ

Acest Capitol se centrează pe o evaluare a măsurii în care legile şi politicile identificate în Capitolul 4 au fost/trebuie să fie armonizate în Republica Moldova, împreună cu comentariile de consiliere şi recomandările cu privire la avantajele/dezavantajele armonizării depline; obstacolele pentru armonizarea completă şi schimbările institu-ţionale necesare.

Armonizarea cu legislaţia UE în domeniul achiziţiilor publice

Evaluarea necesității/beneficiilor armonizării depline

Un sistem de achiziţii publice funcţionând corespunzător, în conformitate cu standar-dele UE, este important pentru Republica Moldova (şi pentru alte ţări) pentru o serie de motive. Cele mai importante din ele sunt prezentate aici.

Avantaje de comerț: Piaţa pentru contractele de achiziţii publice se estimează la 16% din PIB în medie în Uniunea Europeană, şi la 20% în economiile în dezvoltare. Prin ur-mare, deschiderea pieței pentru furnizorii neindigeni este un element important în în-curajarea schimburilor comerciale. Chiar dacă UE nu dispune de o creştere substanţială a măsurii în care contractele sunt atribuite furnizorilor nelocali, ceea ce a realizat UE este o concurență mai mare pentru pieţele secundare – care se referă la furnizarea de materii prime, expertiză, produse, muncă, pentru furnizorii indigeni care ofertează pentru ea şi câştigă licitațiile.

Raportul preț-calitate: Toate celelalte caracteristici ale pieţei fiind egale, concurenţa nedistorsionată între vânzători va avea ca rezultat, în general, o scădere a preţurilor pe termen lung. Acest lucru ar trebui să conducă, prin urmare, la cheltuieli publice totale mai mici şi alte avantaje care decurg din economii de scară.

Evitarea corupției: Numai transparenţa în procesul de achiziţii publice poate reduce corupţia în achiziţiile publice şi, prin urmare, să creeze condiţiile propice pentru concurenţă, fluxul de investiții, comerţ, şi raportul calitate-preț.

Fluxul de Investiții: Investitorii au nevoie de încredere în piaţa în care au de gând să investească, (fie direct, fie prin stabilirea de filiale care licitează pentru contracte), să

12�

comercializeze bunurile şi serviciile lor şi să accepte furnizorii locali drept parteneri. Un sistem robust de reglementare a achiziţiilor publice conform standardelor UE şi interna-ţionale oferă încrederea în cauză.

Creșterea economică: Un studiu internaţional a arătat că majoritatea contractelor de achiziţii publice (ca număr şi ca valoare) sunt acordate întreprinderilor mici şi mijlocii (ÎMM-uri), adică afacerilor şi întreprinderilor cu mai puţin de 100 angajaţi. Şi în timp ce întreprinderile mici şi foarte mici (micro) (10 angajaţi sau mai puţin) primesc, probabil, în mod disproporţionat, mult mai puţine contracte decât întreprinderile de talie medie, marea majoritate a ÎMM-urilor sunt firme autohtone. În plus, este general acceptat în te-oria economică că dezvoltarea unei ţări depinde de capacitatea de creștere şi prosperare a sectorului ÎMM-urilor. Deşi nu există niciun avantaj pentru ca statele să prefere furnizori indigeni pe termen lung (or acest lucru descurajează comerţul, concurenţa şi fluxul de investiții), punerea în aplicare a condiţiilor adecvate pentru concurenţă şi măsurile luate pentru eradicarea corupţiei sunt esenţiale pentru ca ÎMM-urile mai eficiente să prospere și să contribuie la veniturile fiscale, expertiza locală, standarde mai bune de trai, etc.

Evaluarea obstacolelor în calea armonizării complete

Resursele foarte limitate, alocate Agenţiei Achiziţii Publice din Moldova, atât în se privește personalul, cât şi bugetul operaţional, afectează negativ capacitatea de reacţie a institu-ţiei în acele domenii în care contribuţia sa la transparenţa reală, echitate şi deschidere a pieţei de achiziţii publice ar fi cea mai valoroasă.

Sarcinile tipice de reglementare, încredinţate Agenţiei prin lege, nu sunt de fapt efectu-ate, ca urmare a unei munci administrative covârşitoare (formare, elaborarea manualelor şi ghidurilor, certificarea operatorilor, supravegherea şi, chiar mai important, elaborarea modificărilor şi reglementărilor legislative care urmează să fie prezentate Guvernului).

Lipsa de capacitate a împiedicat până în prezent Agenţia să elaboreze legislaţia secun-dară, necesară pentru punerea în aplicare a diferitelor proceduri de achiziţii publice, prevăzute de Legea din 2007 privind achiziţiile publice. De fapt, doar patru din cele un-sprezece piese ale legislaţiei secundare, conforme cu articolul 33 din Legea respectivă, sunt în vigoare.

Agenţia nu percepe taxe (cu excepţia a 5 lei pentru Buletin), astfel complet bazându-se pe fondurile (limitate) primite prin intermediul Ministerului de Finanţe. Sunt colectate unele date statistice, dar acestea nu sunt organizate cu adevărat sistematic, ceea ce face imposi-bil de a avea o imagine clară a pieţei de achiziţii publice în Moldova şi a costurilor medii.

Forme standardizate şi template-uri sunt disponibile într-o măsură limitată şi în multe cazuri nu au fost actualizate pentru a reflecta modificările în Legea privind achiziţiile publice. Agenţia este în întârziere în pregătirea acestor documente şi implementarea utilizării lor.


12�

Autonomia Agenţiei, ca și organism cvasi-judiciar, se limitează la înfiinţarea recentă a unei secţiuni dedicate interne, cu trei angajați din cadrul secției “control şi reclamaţii” a Agenţiei Achiziţii Publice.

Evaluarea măsurii progresului de armonizare

Nivelul General de Armonizare

Nivelul general de armonizare este acceptabil, atât în valoare de armonizare deja atinsă, cât şi în capacitatea de a dezvolta Legea din 2007 privind achiziţiile publice, în scopul obținerii unui nivel mai ridicat de armonizare. Legea privind achizițiile publice poate fi identificată ca fiind bazată pe modelul UE, stabilit în Directiva 2004/18/UE. În multe do-menii ea conferă efect acestei Directive în mod competent.

Altfel, respectarea prevederilor Legii pare să depindă mult de supravegherea de către Agenţie, şi, în absenţa oricărei extrapolării statistice, nu este posibil să se verifice în ce măsură Legea este aplicată efectiv de către autorităţile contractante.

Cu toate acestea, există unele puncte slabe semnificative în Legea din 2007 privind achi-ziţiile publice. Cele mai importante sunt: punerea în aplicare a legislaţiei secundare, sta-tutul şi efectul organului de revizuire (dar și al Agenției), gestionarea criteriilor de selecţie şi de atribuire, lipsa de reglementare pentru serviciile comunale (utilități), criteriile de atribuire a contractelor, precum şi rigorile de raportare.

Aceste puncte slabe sunt agravate de lipsa de resurse şi un volum de muncă imens din partea agenţiei, ceea ce duce la incapacitatea de a reacorda prioritățile. Numărul autori-tăţilor contractante este, de asemenea, o problemă gravă care afectează eficienţa.

Progresul legislativ

Legislaţia primară (Legea din 2007 privind achiziţiile publice) este într-o stare accepta-bilă pentru o mai mare armonizare cu Directivele şi normele UE. Aceasta foloseşte o atin-gere ușoară, după caz, cu toate că în unele zone atingerea este prea ușoară, acolo unde punctele şi principiile fundamentale sunt absente. Aceasta critică din urmă nu ar trebui să motiveze Republica Moldova să facă legislaţia primară supradetaliată. Nici nu ar trebui să o distragă de la o chestie pozitivă mai importantă, care este evidentă în Legea din 2007 privind achiziţiile publice şi anume, că abordarea adoptată recunoaşte distincţia şi avantajul de a folosi legislaţia secundară pentru a da sens punctelor de detaliu. O ar-monizare mai mare va avea ca rezultat, probabil, mai multe prevederi, prin intermediul amendamentelor la această Lege, dar dacă se va recurge la o utilizare deplină a avantaje-lor de a se baza pe legislaţia secundară, atunci orice extindere în text poate fi menţinută la un nivel minim.

1�0

În general, există nevoia de a modifica Legea din 2007 privind achiziţiile publice, pentru atingerea nivelurilor minime de armonizare corespunzătoare, şi pentru facilitarea armo-nizării la un grad mai avansat.

Capacitatea Instituțională

Calibrul, dedicarea şi profesionalismul directorului, directorului adjunct şi a şefilor celor două departamente operaţionale ale Agenţiei Achiziţii Publice din Moldova sunt impre-sionante, având în vedere resursele, formarea şi volumul de muncă. În cadrul domeni-ilor lor respective de competenţă, este evident faptul că dânșii dețin o bună stăpânire a funcţiilor şi obiectivelor lor. Și este evident, de asemenea, că acestea sunt atributele pozitive, care pot fi luate drept fundament.

Face impresie că, totuşi, nu există suficient personal, resurse, echipamente IT şi capacități pentru ca Agenția să-şi îndeplinească în mod corespunzător sau eficient toate funcţiile şi, în special, pentru ca să supravegheze multitudinea de autorităţi contractante în în-treaga ţară, şi să reglementeze piaţa, în general. Se înţelege, totuşi, că fiecare din cele 32 raioane din Republica Moldova dispune de un funcționar desemnat responsabil pentru supravegherea unor proceduri de achiziţii publice la nivel de raion. Aceşti funcționari sunt în prezent angajați de către o autoritate contractantă anume şi, prin urmare, dânșii nu realizează aceste funcţii pentru şi în numele Agenţiei. Ar fi util să se ia în considerare cazul în care acest cadru de personal ar putea fi integrate în Agenţie ca un mijloc de a creşte productivitatea şi eficienţa în supraveghere.

Și cel mai evident, că nu este clar dacă Agenţia funcţionează ca o extensie de facto a autorităţii contractante sau ca un organism cu adevărat independent care reglementeaza piața. Această estompare de funcţii se manifestă cel mai evident în funcţiile Agenției de a revizui şi a înregistra atât:

(a) documentaţia licitației înainte de începerea procedurii, şi

(b) contractele de achiziţii publice (şi, de fapt, decizia de atribuire) la sfârşitul procedurii, în plus faţă de

(c) reclamațiile operatorilor economici împotriva deciziilor autorităţilor contractante.

Nu se propune aici ca Agenţia să renunțe neapărat la oricare sau la toate din cele trei funcţii identificate. Cu toate acestea, este necesar să se stabilească mai clar şi categoric separarea funcţiilor, atribuţiilor şi responsabilităţilor între Agenţie şi autorităţile contrac-tante, între Agenţie şi agenţii economici, precum şi între Agenţie şi instituţia cu respon-sabilitatea pentru punerea în aplicare (fie că este un tribunal sau o judecătorie).

Instituţional vorbind, deficitul cel mai evident este că Agenţia are o gamă atât de largă de funcţii, încât acest lucru poate să ducă la concluzia că există o probabilitate teoretică de un conflict de interese instituţionale. Acest lucru pare cu atât mai adevărat în ceea ce priveşte mecanismele de control şi căile de atac. În timp ce personalul agenţiei, în prac-


1�1

tică, poate fi capabil de a preveni orice conflicte de fapt, acest lucru nu poate împiedica o percepţie de părtinire instituţională faţă de autorităţile contractante. Evitarea percepţii-lor de părtinire instituţională este un element-cheie în crearea încrederii în sistem.

Este de observat că funcţiile actuale ale Agenţiei au fost conferite de legislaţia secundară, întrucât legislaţia primară rezervează în continuare aceste funcţii predecesorului, şi aşa această discrepanţă ar trebui să fie rezolvată. Este un punct de vedere tehnic, comparativ cu evaluarea globală, dar are, probabil, implicaţii constituţionale.

Agenţia nu percepe taxe (cu excepţia a 5 lei pentru Buletin), astfel complet bazându-se pe fondurile (limitate) primite prin intermediul Ministerului de Finanţe. Agenţia ar trebui să ajungă la o poziţie de independenţă financiară şi autoîntreținere. La stabilirea taxelor şi a veniturilor prezumtive, Guvernul ar trebui să ia în considerare toate sarcinile deja încredinţate Agenţiei, şi care nu sunt efectuate din cauza lipsei de capacitate şi de resurse. Independenţa financiară ar contribui, în mod evident, la independenţa funcţională, sporind astfel credibilitatea Agenţiei.

Experienţa de executare

Rolul Agenţiei în executarea aplicării Legii din 2007 privind achiziţiile publice este continuu de la revizuire şi înregistrare a documentaţiei de licitație şi a contractelor de achiziţii până la hotărârile asupra plângerilor primite. Nu este clar cât de eficient este acest rol de executare, deoarece Agenţia primeşte până la 100 de licitații spre examinare în fiecare zi de la circa 12000 de autorităţi contractante din ţară, precum şi peste 300 de plângeri (ele fiind de 400 la număr în 2010) care sunt primite anual.

În consecinţă, totuşi, se pare că personalul implicat în aceste examinări la Agenţie are o experienţă considerabilă în ceea ce priveşte domeniile lui de competenţă.

Ar trebui facilitată capacitatea de executare suplimentară prin numirea funcţionarilor în regiuni, permiţând astfel personalului în cadrul Agenţiei din Chişinău să implice alte me-tode de executare (de exemplu, inspecţii la faţa locului, pregătire de ghiduri, etc.)

Puteri de executare suplimentare ar trebui conferite, acordând Agenţiei dreptul de a se adresa în instanţe de judecată.

Transparența

În principiu, există sau ar trebui să existe un grad ridicat de transparenţă, din cauza me-todologiei aplicate prin Legea din 2007 privind achiziţiile publice şi/sau modul în care Agenţia îşi îndeplineşte funcţiile sale. Necesitatea de a înregistra documentele şi contrac-tele de licitație contribuie semnificativ la nivelul de transparenţă în sistem. De exemplu, s-a raportat că proporţia de contracte de o singură sursă a fost redusă în mod substanţial pe seama mecanismelor de examinare aplicate.

1�2

În anumite locuri există o lipsă de transparenţă, de exemplu, cererea pentru cotaţiile de preţuri şi procedura negociată. În plus, în ceea ce priveşte transparenţa în practică, un neajuns semnificativ este lipsa de analiză statistică. Nici numărul de contracte pe proce-dură, nici valorile lor respective de agregate nu sunt elaborate pentru revizuiri globale, astfel ca să poată fi întreprinsă acţiunea de supraveghere. Îmbunătăţirea în acest dome-niu trebuie să fie privită ca o prioritate.

Competiția

Din acelaşi motiv precum se menţionează în ceea ce priveşte transparenţa, este impo-sibil de a măsura nivelul de concurenţă pe piaţă (sau alte chestiuni macro-economice), deoarece nu există statistici disponibile.

Totuşi, în ceea ce priveşte anumite contracte, este posibil ca Agenţia să verifice dacă a existat concurenţă pentru un contract, presupunând că autoritatea contractantă a solici-tat aprobarea Agenţiei pentru a încheia un contract.

Nu există nici o interzicere asupra ofertelor duplicate sau alte practici anticoncu-renţiale166.

Egalitatea de tratament

Acesta nu este adecvat în principiu. Indicatoarele pentru tratament egal (principiul de bază, nediscriminare, echivalenţa specificărilor tehnice, paritatea comunicaţiilor, etc.) sunt toate clar implementate în Legea din 2007 privind achiziţiile publice.

Într-un sens, există o suprastipulare – Articolul 16(3) cu privire la recunoaşterea reciprocă a drepturilor ar putea fi neaplicabil în practică dat fiind că acesta ridică întrebarea privind modalitatea de verificare de către autoritatea contractantă la scurtă notificare a dreptu-rilor de care se bucură într-o ţară străină companiile din Moldova. Pe lângă aceasta, se poate remarca că în procedura cotaţiilor de preţ există un risc serios de apariţie a insufi-cienţei de tratament egal.

Totuşi, în termeni generali regimul din Republica Moldova este într-o situaţie buna pen-tru ca să avanseze spre tehnici de tratament egal mai sofisticate, precum ar fi instruirea personalului, utilizarea mai largă a variaţiilor, etc.

Eficiența

Există un număr de domenii unde eficienţa este realizată. Formatul Legii din 2007 privind achiziţiile publice şi utilizarea legislaţii auxiliare este unul, în sens că este destul de clară pentru a fi executată, iar detalii mai minuţioase sunt disponibile în alte părţi. În acelaşi

166 În această privinţă remarcăm că Articolul 41 în traducerea disponibilă în engleză a Legii din 2007 privind achiziţiile publice pare să permită “oferte alternative” şi indică în subclauza (1) că aceste oferte de alternativă pot fi “adiţionale”. Aceasta sugerează că ele sunt adiţionale pe lângă celelalte oferte; aceasta ar trebui de clarificat.


1��

timp, autorităţile Moldovei ar trebui să meargă mai departe şi să folosească ghidurile şi codurile pentru ca realmente să creeze eficienţe în practica achiziţiilor.

Există, evident, eficienţe în cadrul Agenţiei în executarea acelor sarcini cărora le dă prio-ritate (licitație, examinarea contractelor, reglementarea problemelor), ceea ce a avut un efect semnificativ asupra reducerii numărului contractelor de o singură sursă, dar în ge-neral lipsa de resurse periclitează realizarea deplină a oricăror alte eficienţe.

Eficienţa practicii de achiziţii este diminuată prin faptul că numai patru din unsprezece proceduri sunt utilizabile, dat fiind că în aceste cazuri nu există legislaţie secundară.

Cea mai semnificativă ineficienţă este considerat numărul autorităţilor contractante. 12.000 este un număr mare pentru a fi administraţi de o singură instituţie de 23 de anga-jaţi într-o mică ţară în curs de dezvoltare. Există mari dificultăţi în încercarea de a ridica standardul capacităţilor de achiziţii în cazul tuturor 12.000. Respectiv, sunt recomandate unele măsuri de centralizare, dacă nu în procedura de procurare, atunci în procedura de lucru cu procedura achiziţiilor.

Cu cât mai joase sunt pragurile cu atât mai ineficient va deveni sistemul odată ce con-tracte mai mici sunt supuse procedurilor mai complexe şi mai sofisticate care au fost destinate achiziţiilor de valoare mai mare. Luând în consideraţi că pragurile în directivele UE sunt destul de substanţiale, chiar după standardele unei economii avansate, aceasta înseamnă că Moldova nu ar trebui să perceapă pragurile ca un mijloc de executare a principiilor de achiziţie. Ar trebui făcute prevederi pentru ca nivelul pragurilor să fie per-manent sub examinare şi obiect al schimbărilor.

O altă ineficienţă este că contractele nu pot fi atribuite doar în baza preţului.

În fine, introducerea Vocabularului Comun al Achiziţiilor de asemenea ar contribui la re-alizarea eficienţelor.

Integritatea în sistem

Nu a fost posibilă efectuarea unei evaluări credibile a integrităţii sistemului odată ce atenţia primară aici este îndreptată asupra legislaţiei de achiziţii publice şi activitatea or-ganului de supraveghere vis-à-vis de standardele UE. Integritatea este adesea un subiect de percepţie a încrederii, şi doar un studiu independent al operatorilor economici poate oferi vreo înţelegere semnificativă vis-à-vis de percepţiile lor a integrităţii sistemului de achiziţii.

Una din statistice emergente care ar putea fi o reflectare a unei încrederi mai mari în integritatea sistemului este că în 2010 numărul plângerilor adresate Agenţiei se crede a fi crescut cu aproximativ 25% în comparaţie cu anii precedenţi, ceea ce indică faptul că operatorii economici sunt optimişti că plângerile lor sunt tratate independent.

1�4

Asta fiind spus, din cele ce au fost revizuite, există dovezi de integritate în Legea din 2007 cu privire la achiziţiile publice şi Agenţie, deşi legislaţia secundară este depăşită.

Controlul regulator

Ceea ce întreprinde Agenţia, ea face completamente bine, luând în consideraţie volu-mul său de muncă. Examinarea licitațiilor în mod evident s-a soldat cu un anumit succes ce justifică decizia de a concentra resursele asupra acesteia. Controlul contractelor de asemenea acţionează ca o verificare privind conformitatea. Numărul de plângeri primite anual este la un nivel care sugerează părerea că Agenţia poate exercita un control regu-lator, dar este scăzut în contrast cu numărul de contracte care fac obiectul unei rigori complete a regimului.

Cu toate acestea, în afara acestor sarcini, situaţia este mai puţin bună. Lista de furnizori interzişi nu este alcătuită. Lista de furnizori calificaţi este de o utilitate limitată. Docu-mentele standard de oferte şi alte legi secundare sunt depăşite. Agenţia nu dispune de toate statisticile la mână de care are nevoie pentru a determina unde ar trebui să exercite controlul regulator. În consecinţă, trebuie să fie îmbunătăţite cerinţele de raportare. În special, anularea licitației nu este o decizie care este supusă unui control de reglemen-tare, şi este o astfel de decizie ce este adesea folosită în scopul de a ascunde o preferinţă pentru un anumit ofertant.

În plus, se pare că există puţină sinergie între Agenţie şi Centrul pentru Combaterea Cri-melor Economice şi Corupţiei, atunci când cele două agenţii ar trebui să fie complemen-tare prin măsurile lor pentru a elibera sectorul contractelor publice de corupţie.

Măsuri de combatere a evaziunii (divizare, praguri, calcul, conflicte, anulare a contractelor)

Interdicţia asupra contractelor de divizare pentru a evita pragurile prea mult mărite este clar prevăzută în Legea din 2007 privind achiziţiile publice. Elaborarea mai mare de sta-tistici ar putea ajuta la evaluarea eficacităţii sale. Excluderea contractelor sezoniere se pare o excepţie mult prea largă şi deschisă o abuzului, sau posibil că sensul de contracte sezoniere trebuie să fie limitat mult mai îngust.

Pragurile sunt, desigur, la un nivel foarte mic. Acest lucru sugerează că domeniul evitare este şi mic, în principiu. Se recomandă ca guvernul să posede puterea de a stabili praguri, probabil la recomandarea Agenţiei, la fiecare an sau la fiecare doi ani.

Legea din 2007 privind achiziţiile publice stabileşte principiul de calcul al valorii estimate a contractului, deşi în cadrul examinării noastre nu am avut acces la metodologia privind calculul valorii estimate.

Interdicţia privind conflictele funcţionarului de achiziţii este precizată bine în Legea din 2007 privind achiziţiile publice.


1��

Anularea procedurilor nu este obiect al niciunei executări regulatorii. Există limitări asupra cazurilor când poate fi anulată o achiziţie publică, dar există o confuzie. Articolul 50 din Legea privind achiziţiile publice permite autorităţii contractante să anuleze, din proprie iniţiativă, dar mai târziu, aceeaşi prevedere restrânge anularea procedurii de către Agenţie. În orice caz, anularea pare a fi diferită de la “respingerea tuturor ofertelor”, descrisă ca fiind o decizie care nu este supusă controlului de către Agenţie (Articolul 71).

Domeniul de aplicare (contractele)

Acesta este satisfăcător, cu o pereche de omisiuni semnificative. Legea din 2007 privind achiziţiile publice se referă la toate contractele şi nu doar la cele de mai sus de praguri. Aceasta de asemenea acoperă contractele pentru bunuri, servicii şi lucrări, deşi ele nu sunt definite.

Legea se referă la contracte, indiferent de sector, dar nu este clar în ce măsură reglemen-tează utilităţile. În acest sens, conformarea specifică directivelor UE are nevoie de pune-rea în aplicare a unui regim puţin diferit.

Excepţiile sunt în mare parte satisfăcătoare, dar contractele de achiziţii publice a resur-selor tangibile şi prevederile de urgenţă ar trebui într-adevăr să fie reglementate în mod substanţial, dacă este necesar prin procedura de negociere. Legea din 2007 privind achi-ziţiile publice de asemenea exclude concesiunile de lucrări, ceea ce nu este permis prin Directiva UE şi aceasta ar trebui să fie abordată.

Domeniul de aplicare (autorităţile contractante)

Definiţia autorităţii contractante ar mai putea fi încă îmbunătăţită, dar per ansamblu este satisfăcătoare.

Articolul 12(4) al Legegii din 2007 privind achiziţiile publice oferă unele motive de îngrijorare. Acesta prevede că “alte persoane juridice cu o obligaţie de a efectua achiziţii publice” pot fi calificate ca o autoritate contractantă prin hotărâre de guvern. Nu este clar spre ce este îndreptat acest lucru, cu excepţia cazului în care se referă la pieţele unde concurenţa este exclusă prin lege sau din cauza existenţei unui monopol. În practică, sau cu elaborare, poate exista un motiv logic pentru această prevedere, dar este dificil de conciliat această prevedere cu definiţia principală a persoanelor juridice. În primul rând, domeniul de aplicare al prevederii este fondat pe entităţi care “efectuează achiziţii publice”; acest lucru în sine ar trebui să fie suficient, deoarece cuvintele operative (“efectuează achiziţii publice”) înseamnă achiziţionarea de bunuri, etc. şi stipulează necesităţile unei sau mai multor autorităţi contractante (Articolul 1). În al doilea rând, numai în cazul în care se stabileşte că piaţa în care îşi desfăşoară activitatea entitatea este una în care concurenţa este exclusă prin lege sau prin existenţa unui monopol, acele achiziţii publice se încadrează în condiţiile Legii.

1��

Posibil Articolul 12 (4) se referă la problemele care apar din faptul că nu există vreo listă de autorităţi contractante şi estimativ 12000 de autorităţi contractante în realitate. Prin urmare, există posibilitatea că unele ar putea să nu fie chiar conştiente de statutul lor. Ar trebui elaborată o listă a autorităţilor contractante.

Drepturile operatorilor economici (inclusiv străini)

Legea din 2007 privind achiziţiile publice a fost exprimată în aşa fel încât prevederile re-feritoare la disciplina bugetară a autorităţilor contractante nu domină legea. Acest lucru este bun, deoarece operatorii economici nu au niciun interes în astfel de consideraţii şi se pune un accent clar pe procedura ce oferă certitudine celor care fac oferte.

Ar fi de preferat dacă Legea ar fi stipulat că diversele taxe sunt datorate de către autori-tăţile contractante operatorilor economici, precum şi transparenţa, egalitatea de trata-ment, etc.

Nu există criterii în Articolul 18 pentru includerea pe lista de furnizori interzişi. Chiar dacă lista nu este elaborată, în principiu, aceasta este o omisiune gravă şi ar trebui să fie abordată.

Cerinţa discreţionară pentru ca grupele furnizorilor de succes să stabilească un “anumit statut juridic” ar trebui să fie condiţionată în cazul în care li se atribuie contractul, şi ar trebui să existe o cerinţă ca acest lucru să fie menţionat în anunţul de participare.

Este remarcat că nu pare a fi adecvate, în principiu, restricţiile privind divulgarea infor-maţiilor confidenţiale care aparţin operatorilor economici.

Furnizorilor le-ar trebui să fie permis în mod expres să se bazeze pe capacitatea tehnică, etc. a unor părţi terţe, indiferent de natura juridică a legăturilor pe care le are cu acestea.

Furnizorii străini au dreptul la tratament “similar”, dar limitat la cele ce sunt recunoscute reciproc, care în principiu nu este o implementare deplină a dreptului la egalitatea de tratament.

Alegerea procedurii

Alegerea procedurilor este limitată la patru, deşi unsprezece sunt prevăzute în Lege. Cu toate acestea, restul de şapte se pare că necesită legislaţie secundară pentru implemen-tarea detaliilor şi ar trebui să li se acorde atenţie cât mai curând posibil.

Dintre acestea, acordul-cadru pare a fi implementat în mod adecvat, în principiu, în Legea din 2007 privind achiziţiile publice, fără strictă necesitate de legislaţie secundară. În cazul în care resursele pentru pregătirea legislaţiei secundare în acest domeniu nu sunt dispo-nibile, Agenţia ar putea să folosească puterea regulatoare în temeiul Articolului 9 pentru a elabora un model fără caracter obligatoriu pentru utilizarea de către autorităţile contrac-tante. Deoarece acestea au capacitatea de a înregistra (şi, prin urmare, de a nu înregistra)


1�7

contractele în temeiul legii, acestea ar putea preveni orice abuz al sistemului neobligato-riu prin neînregistrarea acordurilor cadru până la existenţa unei proceduri legale.

În orice caz, sistemele dinamice de achiziţie şi licitaţiile electronice necesită o strategie de achiziţii electronice concretă şi mai amplă, dacă acestea urmează să fie introduse în mod eficient.

Procedura închisă pare a fi bazată pe o procedură restrânsă a UE, dar poate fi utilizată numai dacă sunt îndeplinite anumite condiţii, care nu este o cerinţă în modelului UE. Se recomandă ca aceste condiţii să fie eliminate.

Este dificil de reconciliat cererea pentru cotaţii de preţ cu criteriul de atribuire după cel mai mic preţ. Legea din 2007 privind achiziţiile publice pare că o intenţionează ca o pro-cedură separată, şi nu una dintre cele două criterii de atribuire care ar trebui să fie puse la dispoziţie, în principiu. În plus, aceasta nu prea ar trebui să fie recomandată. Se pare lipsit de perspectivă ca cererea pentru cotaţii de preţ să fie privită ca legală în cadrul regimului UE, iar acest lucru ar trebui să fie reexprimat ca criteriile de atribuire de preţ.

Procedura negociată se bazează pe modelul UE, dar reproduce numai unele cazuri per-mise de Directivă. Acest lucru în sine este în general considerat satisfăcător.

Publicitate

În principiu, două cerinţe-cheie pentru publicitate, invitaţia şi atribuirea achiziţiei pu-blice, ambele sunt satisfăcătoare în Legea din 2007 privind achiziţiile publice. Există, de asemenea, prevederea pentru anunţul de intenţie (similar cu anunţurile indicative ante-rioare în Directiva UE), care de asemenea este satisfăcătoare.

Publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nu poate întotdeauna fi garantată în cadrul temporal stipulat de Legea din 2007 privind achiziţiile publice.

În fine, formele standarde pentru publicitate sunt învechite.

Limitele de timp

Abordarea generală întreprinsă în stabilirea limitelor de timp corespunde îndeaproape modelului UE, dar limitele temporale reale sunt mai mici decât minimul cerut în cadrul regimului UE şi, astfel, necesită să fie modificate. Dacă limitele de tip UE de asemenea ar fi incluse în Legea privind achiziţiile publice în ceea priveşte pragurile contractelor UE de mai sus, apoi cele prevăzute în Legea actuală ar fi acceptabile.

Specificări de licitație

Cerinţele privind specificările de licitație sunt descrise succint în Legea din 2007 privind achiziţiile publice şi în general există o mică discrepanţă cu modelul UE.

1��

Ar fi un avantaj considerabil în cazul în care Republica Moldova ar fi folosit Vocabularul Comun de Achiziţii în vederea definirii de mai departe a specificărilor de licitație.

Criteriile de selecţie şi evaluare a furnizorului

Un funcţionar de achiziţii publice neinstruit nu ar putea determina când are loc selectarea furnizorului, şi astfel ar fi de ajutor dacă s-ar clarifica că aceasta are loc între deschiderea ofertei şi evaluare. În acest sens, Articolul 44 din Legea privind achiziţiile publice nu este de ajutor în această materie, deoarece din subsecţiunea (3) va rezulta că eliminarea din procesul de selectare pentru neconformare cu cerinţele de calificare are loc în timpul evaluării ofertelor. În realitate, nu este aşa, anume furnizorul şi nu oferta sa este evaluat în timpul primei faze de evaluare. Doar în cazul acelor furnizori ale căror acreditări îndeplinesc cerinţele de calificare vor fi evaluate ofertele lor reale. Acest lucru poate părea semantic, dar separarea selecţiei furnizorului de evaluarea ofertei va duce adesea la o decizie mai obiectivă.

Dincolo de aceasta, se pare că poziţia prevederilor referitoare la selectarea furnizorului nu este la locul său în Legea din 2007 privind achiziţiile publice, care de altfel are o ordine secvenţială la acesta.

În orice caz, Articolul 16 este formulat succint, deşi ar trebui să fie reamintit că modelul UE limitează unele specificări de calificare la anumite tipuri de contract. Totuşi, aceasta nu este o discrepanţă majoră.

Criteriile de atribuire şi evaluare, oferte sub nivel minim

Sistemul criteriilor de atribuire, în general, este mai puţin decât satisfăcător şi necesită să fie redresat ținând cont de cerințele UE.

Legea din 2007 privind achiziţiile publice încearcă să reproducă modelul UE, dar este în contradicţie cu acesta în mai multe privinţe. Acestea trebuie corectate din cauza impor-tanţei fundamentale a fazei de atribuire pentru întregul proces.

Este dificil de reconciliat Cererea pentru cotaţii de preţ cu criteriile de atribuire în baza celui mai mic preţ, şi într-adevăr, nu este clar dacă aceasta este intenţia. În orice caz, este suficient de clar că contractele nu pot fi atribuite doar pe baza preţului şi acest lucru este confirmat de Articolul 65(b) (întrucât este o cerinţă minimă în regimul UE că autorităţile contractante pot atribui contracte fie pe baza de cel mai mic preţ sau pe baza ofertei celei mai avantajoase – criteriile alese fiind indicate în anunţul de contract). În consecinţă, în acest sens, prevederea relevantă din Legea privind achiziţiile publice nu echivalează în mod clar celei de cerinţă minimă.

Criteriile celui mai avantajos din punct de vedere economic tender folosesc ponderi astfel cum se prevede în modelul UE. Cu toate acestea, este limitat ce fel de criterii pot fi folosite pentru anumite contracte; întrucât este bine stabilit în regimul UE care tipuri de criterii


1��

sunt nelimitate. În plus, cerinţa ca ponderea minimă pentru un preţ de 80% în ceea ce pri-veşte contractele de lucrări pare mare şi prea inflexibil pentru proiecte complexe.

În orice caz, sistemul este chiar mai clar, ca urmare a Articolului 66 din Lege, care permite să se acorde preferinţe pentru diverse atribute. În timp ce aceste atribute sunt acceptabile în principiu, în cazul în care urmează să fie folosite în scopul de a evalua ofertele, ele trebuie să apară drept criterii de pondere admisibile pe baza cărora este atribuit contractul. De altfel, există un conflict între Articolele 45 şi 66.

Prevederea privind ofertele anormal de mici este deconectată de la procesul de evalu-are a ofertelor şi astfel trebuie să fie clar integrată în faza de atribuire. În modelul UE se afirmă că ofertele sub nivel minim nu pot fi respinse fără a verifica termenii acestora. Articolul 46 nu are acelaşi scop. Adică, acesta nu permite respingerea ofertei în cazul în care nu este verificată.

Încheierea contractului

Nu există o perioadă automată de suspensie în cursul căreia contractul nu poate fi înche-iat, dar prevederea trebuie făcută; şi ar putea fi făcută pe baza faptului că există preve-deri care întârzie încheierea contractului. Aceste perioade ar trebui să fie mutate înainte de ziua încheierii contractului – care este considerată a fi data semnării şi nu data de înregistrare a contractului de către Agenţie.

Există o perioadă de până la cinci zile după încheierea contractului, timp în care Agen-ţia trebuie să primească şi să examineze contractul pentru înregistrare care, altfel, nu va avea efect juridic. Aceasta are un efect similar asupra suspensiei, dar evident prea scurt comparativ cu modelul UE (10 zile) şi urmează încheierea contractului.

Pe lângă aceasta, autoritatea contractantă poate, în Articolul 47, permite până la 20 de zile pentru ca ofertantul câştigător să semneze contractul.

Comunicările cu furnizorii

Există, în principiu, prevederi adecvate în Legea din 2007 privind achiziţiile publice în ceea ce priveşte comunicarea autorităţii contractante cu furnizorii, atât pe parcursul cât şi după procedura de licitație.

În ceea ce priveşte detaliile ofertantului câştigător, există o cerinţă de a notifica ofertanţii respinşi despre aceasta şi datele contractului în termen de 10 zile de la încheierea con-tractului. Acest lucru este în contradicţie cu modelul UE, care necesită notificarea despre atribuire, înainte de încheierea contractului şi, în acelaşi timp tuturor ofertanţilor, inclusiv ofertantului câştigător.

În ceea ce priveşte ofertele respinse, furnizorii trebuie să solicite motivele înainte de a le fi primit. În această privinţă, nu este clar cum perioada limită de 10 zile pentru

140

plângeri se aplică dacă circumstanţele care alcătuiesc motivele apelului se referă la data respingerii când sunt prezentate motivele. De altfel, cerinţa curentă este de a oferi motive atât pentru respingere cât şi pentru atribuire ofertantului câştigător când oricare din acestea survine.

Raportare

Există o cerinţă de raportare completă în cazul autorităţii contractante, şi astfel aceasta ar trebui să ofere o bună bază pentru elaborarea statisticilor.

Litigii

Prevederile în ceea ce priveşte soluţionarea litigiilor necesită o revizuire şi dezvoltare considerabilă. Este indicat ca, în practică, procesul să decurgă fără probleme, să fie pri-vit cu încredere crescândă de către operatorii economici, şi ca numărul litigiilor poten-ţiale să fie mult mai mic decât ar putea fi din cauza procesului pre-ofertă şi pre-contract de examinare a înregistrărilor. Chiar dacă acest lucru este corect, prevederile din Legea privind achiziţiile publice din 2007 în continuare au nevoie de modificări, dar, având în vedere punctele de mai sus, pot exista unele avantaje la încercarea de a reproduce în legislaţie procesul care este declarat ca fiind unul de succes în practică.

Revizuirea se realizează prin apel la Agenţie în termen de 10 zile de la data când furnizo-rul a aflat de circumstanţele care sunt motivele de recurs. Nu este clar dacă acest lucru se refera la data de respingere sau la data la care sunt prezentate motivele.

Recursul în instanţă este permis, dar nu există prevederi cu privire la competenţele in-stanţei, ceea ce ar fi o deficienţă semnificativă, dat fiind faptul ca panelul ce are să decidă asupra recursurilor vizând Agenţia nu întruneşte cerinţele pentru organismele de revizu-ire prevăzute în modelul UE.

În orice caz, apelurile pot fi depuse în orice moment şi chiar înainte de decizia de atri-buire, ceea ce este acceptabil, cu excepţia cazului când un apel similar a fost depus şi abordat anterior, care iarăşi este acceptabil.

Nu există suspendare automată a procedurii – şi aceasta va fi necesar în legătură cu ape-lurile împotriva deciziei de atribuire – şi prevederilor referitoare la notificarea despre atri-buiri şi motivele de respingere, cât şi încheierea contractului, modificat pentru a permite această suspendare.

Cerinţele de suspendare în prezent sunt excesive şi au nevoie de atenţie. Ele constau din dovedirea iniţială a pierderii, o primă revendicare de câştig şi absenţa de prejudiciu pentru autoritatea contractantă şi ofertantul câştigător. Este dificil de a analiza modul în care oricare suspendare poate fi solicitată în aceste circumstanţe.


141

Există prevederea pentru o soluţionare amiabilă a litigiului, dar numai cu participarea tuturor furnizorilor, ceea ce sugerează fie că aceasta este foarte puţin utilizată (dat fiind posibila dificultate de a obţine acordul de la toţi) fie că există un risc de abuz. Se pare că Agenţia trebuie să permită mai curând o soluţie amiabilă decât imediat să se treacă la hotărârea vis-à-vis de un recurs.

Agenţia are, în orice caz, o gamă completă de puteri pentru a face faţă unui recurs, cu excepţia cazului de recompensare a daunelor. În acelaşi timp, există o contradicţie între puterile de a solicita reevaluarea, etc. şi cerinţa, în Articolul 74 (2), pentru ca autorităţile contractante să încheie contractul în conformitate cu Articolul 47.

Nu este posibil ca Agenţia să primească plângeri după încheierea şi înregistrarea con-tractului şi să declare aceste contracte ineficiente. Aceasta de asemenea va trebui de abordat.

În timp ce procedura de bază este stipulată în Legea din 2007 privind achiziţiile publice, în termeni de ce evenimente trebuie să fie desfăşurate (cadrele temporale, formele şi funcţiile), nu există nici o prevedere de elaborare a regulilor de procedură, ceea ce se recomandă.

Nu se stipulează Statutul şi cunoştinţele juridice ale persoanelor care hotărăsc vis-à-vis de un recurs. În plus, nu există nici o cerinţă de anunţare a motivelor unei decizii – care este o cerinţă necesară.

Având în vedere cele de mai sus, domeniile speciale pentru elaborarea de soluţii sunt statutul general şi independenţa mecanismului de revizuire, numirea persoanelor cu sta-tut juridic sau unul echivalent, introducerea de suspendări automate şi necesitatea de a oferi motive, cât şi reguli de procedură mai detaliate. În plus, este necesară elaborarea vis-à-vis de disponibilitatea de prejudicii.

Este recomandat ca cel puţin litigiile să fie audiate de un panel extern care ar include o persoană cu statut de judecător sau care ar poseda calificările pentru a fi numită judecă-tor de drept. Judecătorul ar activa, cu sau fără membri asesori, cu Agenţia ca secretariat, dar posibil cu competenţe de a se adresa panelului. Alternativ, ar putea fi creată o agen-ţie de apel separată.

Executarea

Nu există prevederi care să permită punerea în aplicare a deciziilor Agenţiei, cu excepţia celor care înseamnă conformare la Lege.

În plus, nu există prevederi, cel puţin în Legea din 2007 privind achiziţiile publice, cu pri-vire la auditul achiziţiilor publice, cu excepţia cazului în cadrul unui litigiu.

142

Evaluarea generală

Evaluările de mai sus ale Legii achiziţiilor publice şi aproximării politicii în Moldova dau naştere unor concluzii importante, ce pot fi rezumate în punctele următoare:

•Nivelul general al aproximării este satisfăcător şi oferă o bază stabilă pentru o aproximare în continuare şi mai mare.

•Agenţia Achiziţii Publice a Republicii Moldova activează la plină capacitate şi astfel are nevoie de personal suplimentar şi capacitate instituţională adiţională pentru realizarea eficienţelor şi continuarea aproximării.

•Măsurile ce vor conduce cel mai curând la crearea capacităţii şi autorităţii instituţionale sunt: mărirea personalului pentru examinarea şi înregistrarea ofertelor şi contractelor; şi crearea unui panel de judecători sau unui echivalent pentru soluţionarea litigiilor.

•Măsurile ce vor da posibilitate Agenţiei să identifice şi să elaboreze îmbunătăţiri în sistemul de achiziţiile sunt: o mai bună şi mai utilă raportare şi analiză statistică; elaborarea unei liste de autorităţi contractante.

•Măsurile ce ar putea fi întreprinse de Agenţie pentru mărirea eficienţelor în administrarea şi supravegherea achiziţiilor: examinarea şi înregistrarea licitațiilor şi contractelor la nivel de raion; centralizarea, la nivel regional sau de raion, a administrării licitațiilor pentru autorităţile contractante mai mici de o anumită dimensiune.

•Legea din 2007 privind achiziţiile publice are nevoie de modificare pentru a realiza o aproximare mai apropiată şi repararea unor deficienţe. Totuşi, se pare că Agenţia nu ar avea capacitatea de a face aceste lucruri. În orice caz, prioritate trebuie acordată implementării legislaţiei secundare în prezent prescrisă de Legea din 2007 privind achiziţiile publice, iar acest lucru este mult mai probabil pentru a obţine o mai mare eficienţă şi conformare din partea autorităţilor contractante.

Principalele puncte ale acestei evaluări sunt rezumate în tabelul de mai jos.


14�

Tabe

lul d

e re

zum

at a

l eva

luăr

ii ge

nera

le

Act

ele

iden

tific

ate

în C

. 4Le

gi/a

cte

naţi

onal

e (r

efer

itoar

e la

dom

eniil

e di

n ac

tele

UE)

Gra

dul

apro

xim

ării

juri

dice

Măs

uri l

egis

lati

ve n

eces

are

Cale

ndar

ul

prec

oniz

at

Regu

lam

entu

l Com

isie

i (CE

) 11

77/2

009

din

30 n

oiem

brie

200

9 de

mod

ifica

re a

Dire

ctiv

elor

200

4/17

/CE

, 200

4/18

/CE

şi 2

009/

81/C

E a

Par-

lam

entu

lui E

urop

ean

şi C

onsi

liulu

i cu

priv

ire la

apl

icar

ea p

ragu

rilor

resp

ec-

tive

pent

ru p

roce

duril

e de

atr

ibui

re a

co

ntra

ctel

or.

Lege

a pr

ivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

nr. 9

6-XV

I din

13

april

ie 2

007

Parț

ial

com

patib

ilăAc

tual

izar

ea le

gisl

aţie

i sec

unda

re

exis

tent

e ce

rute

de

Lege

a 20

07 p

rivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

şi p

uner

ea în

apl

icar

e a

legi

slaţ

iei s

ecun

dare

nu

a fo

st în

că

prom

ulga

tă în

tem

eiul

Leg

ii A

men

dam

ente

le la

Leg

ea 2

007

priv

ind

achi

ziţii

le p

ublic

e

2011

2013

Regu

lam

entu

l Com

isie

i (CE

) 11

50/2

009

din

10 n

oiem

brie

200

9 de

mod

ifica

re a

Reg

ulam

entu

lui

(CE)

nr.

1564

/200

5 pr

ivin

d fo

rmel

e st

anda

rde

pent

ru p

ublic

are

în c

adru

l ac

hizi

ţiilo

r pub

lice

în c

onfo

rmita

te c

u D

irect

ivel

e Co

nsili

ului

89/

665/

CEE

şi

92/1

3/CE

E.

Doc

umen

taţia

sta

ndar

d,

Hot

ărâr

ea G

uver

nulu

i nr.

1404

di

n 10

dec

embr

ie 2

008

cu p

ri-vi

re la

apr

obar

ea R

egul

amen

tu-

lui d

e st

abili

re a

pro

cedu

rii p

en-

tru

calc

ular

ea v

alor

ii es

timat

e a

cont

ract

elor

de

achi

ziţii

pub

lice

şi p

lani

ficar

ea a

cest

ora

Parț

ial

com

patib

ilăCa

par

te a

viit

oare

lor m

odifi

cări

la L

egea

di

n 20

07 p

rivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

se

reco

man

dă re

vizu

irea

prag

ului

prin

tr-o

pr

eved

ere

sau

prin

tr-o

nou

ă H

otăr

âre

de G

uver

n.

2013

-201

5

Dir

ecti

va 2

009/

81/C

E a

Parl

amen

-tu

lui E

urop

ean

şi C

onsi

liulu

i din

13

iulie

200

9 pr

ivin

d co

ordo

nare

a pr

o-ce

duril

or p

entr

u at

ribui

rea

anum

itor

cont

ract

e de

lucr

ări,

de a

prov

izio

nări

şi d

e se

rvic

ii di

n pa

rtea

aut

orită

ţilor

sa

u en

tităţ

ilor c

ontr

acta

nte

în

dom

eniu

l apă

rării

şi s

ecur

ităţii

, şi

mod

ifica

rea

Dire

ctiv

elor

200

4/17

/EC

şi 2

004/

18/E

C.

Nic

i unu

l – (a

chiz

iţion

area

de

serv

icii

logi

stic

e, d

e tr

ansp

ort ş

i m

ărfu

ri pe

ntru

nev

oile

uni

tăţil

or

mili

tare

se

desf

ăşoa

ră în

co

ndiţi

ile g

ener

ale

în c

onfo

rmi-

tate

cu

proc

edur

ile p

revă

zute

în

Leg

ea d

in 2

007

priv

ind

achi

ziţii

le p

ublic

e şi

act

ele

nor-

mat

ive

subo

rdon

ate

aces

teia

, cu

exce

pţia

pen

tru

bunu

ri, lu

crăr

i şi

ser

vici

i leg

ate

de p

rodu

cţia

sa

u co

mer

ţul c

u ar

me,

mun

iţii ş

i si

stem

e de

arm

e)

Inco

mpa

tibilă

Mod

ifică

ri ul

terio

are

la L

egea

din

200

7 pr

ivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

2014

-201

5

144

Regu

lam

entu

l Com

isie

i (CE

) nr.

213/

2008

din

28

noie

mbr

ie 2

007

de

mod

ifica

re a

Reg

ulam

entu

lui (

CE) n

r. 21

95/2

002

a Pa

rlam

entu

lui E

urop

ean

şi C

onsi

liulu

i priv

ind

Voca

bula

rul

Com

un a

l Ach

iziţi

ilor (

VCA)

şi D

irec-

tivel

e 20

04/1

7/CE

şi 2

004/

18/C

E al

e Pa

rlam

entu

lui E

urop

ean

şi C

onsi

liulu

i cu

priv

ire la

pro

cedu

rile

achi

ziţii

lor

publ

ice

priv

ind

revi

zuire

a VC

ARe

gula

men

tul C

omis

iei (

CE) n

r. 15

64/2

005

de m

odifi

care

a R

egul

a-m

entu

lui (

CE) n

r. 21

95/2

002

cu p

rivire

la

Voc

abul

arul

Com

un a

l Ach

iziţi

ilor

din

16 d

ecem

brie

200

3 şi

Reg

ula-

men

tul C

omis

iei n

r. 21

95/2

002

cu

priv

ire la

Voc

abul

arul

Com

un a

l Ac

hizi

ţiilo

r din

5 n

oiem

brie

200

2)

Nim

icN

u e

arm

oniz

atN

evoi

a de

util

izar

e a

VCA

est

e re

com

anda

tă, a

ceas

ta im

punâ

nd m

ăsur

i le

gisl

ativ

e în

ace

st s

ens

2013

Dir

ecti

va 2

004/

18/C

E a

Parla

men

-tu

lui ş

i Con

siliu

lui E

urop

ean

din

31 m

artie

200

4 pr

ivin

d co

ordo

na-

rea

proc

edur

ilor p

entr

u at

ribui

rea

cont

ract

elor

de

lucr

ări p

ublic

e,

cont

ract

elor

de

apro

vizi

onăr

i pub

lice

şi c

ontr

acte

lor d

e se

rvic

ii pu

blic

e (D

irec

tiva

Sec

toru

lui P

ublic

)

Lege

a pr

ivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

nr. 9

6-XV

I din

13

april

ie 2

007

Parț

ial

com

patib

ilăAc

tual

izar

ea le

gisl

aţie

i sec

unda

re e

xis-

tent

e ce

rute

de

Lege

a di

n 20

07 p

rivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

şi p

uner

ea în

apl

icar

e a

legi

slaţ

iei s

ecun

dare

nu

a fo

st în

că

prom

ulga

tă în

tem

eiul

Leg

iiA

men

dam

ente

le la

Leg

ea d

in 2

007

pri-

vind

ach

iziţi

ile p

ublic

e (in

clus

iv c

u pr

i-vi

re la

pro

blem

ele

de in

clud

ere

a co

n-ce

siun

ilor,

com

pete

nţel

e de

exe

cuta

re

în fa

ţa in

stan

ţelo

r, re

vizu

irea

prag

urilo

r, st

abili

rea

prin

cipi

ilor t

rans

pare

nţei

şi

ega

lităţ

ii de

trat

amen

t ca

oblig

aţii

lega

le a

le a

utor

ităţil

or c

ontr

acta

nte,

di

spoz

iţii m

ai s

tric

te c

u pr

ivire

la lu

crur

i, cu

m a

r fi fu

rniz

orii

inte

rziș

i, tr

atam

en-

tul e

gal a

l fur

nizo

rilor

str

ăini

, crit

eriil

e de

atr

ibui

re a

con

trac

tulu

i, te

rmen

e,

perio

ade

de a

ştep

tare

şi n

otifi

care

a de

at

ribui

re a

con

trac

telo

r)

2011

2013


14�

Dir

ecti

va 2

004/

17/C

E a

Parla

men

-tu

lui E

urop

ean

şi a

Con

siliu

lui d

in

31 m

artie

200

4 pr

ivin

d co

ordo

nare

a pr

oced

urilo

r ach

iziţi

ilor p

ublic

e în

ca

zul e

ntită

ţilor

car

e ac

tivea

ză în

se

ctoa

rele

de

ape,

ene

rgie

, tra

nspo

rt

şi te

leco

mun

icaţ

ii, (D

irec

tiva

pri

vind

U

tilit

ăţile

)

Nim

ic –

(Deş

i nor

mel

e ca

re s

e ap

lică

în s

ecto

rul p

ublic

în L

egea

20

07 p

rivin

d co

ntra

ctel

e de

ac

hizi

ţii p

ublic

e su

nt e

xtin

se la

se

ctor

ul u

tilită

ți)

Inco

mpa

tibilă

Nec

esita

tea

dife

ritor

revi

zuiri

la L

egea

20

07 p

rivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

în v

ede-

rea

arm

oniz

ării

prez

ente

i dire

ctiv

e

2014

–201

5

Dir

ecti

va 2

007/

66/C

E a

Parla

men

-tu

lui E

urop

ean

şi C

onsi

liulu

i din

11

dece

mbr

ie 2

007

de m

odifi

care

a

Dire

ctiv

elor

Con

siliu

lui 8

9/66

5/CE

E şi

92/

13/C

EE p

rivin

d îm

bună

tăţir

ea

efica

cită

ţii re

vizu

irii p

roce

duril

or d

e at

ribui

re a

con

trac

telo

r pub

lice

(spr

e im

plem

enta

re d

e st

atel

e m

embr

e în

legi

slaţ

ia n

aţio

nală

pân

ă la

20

dece

mbr

ie 2

009)

.D

irec

tiva

Con

siliu

lui 8

9/66

5/CE

E di

n 21

dec

embr

ie 1

989

priv

ind

co-

ordo

nare

a le

gilo

r, re

gula

men

telo

r şi

prev

eder

ilor a

dmin

istr

ativ

e cu

priv

ire

la a

plic

area

pro

cedu

rilor

revi

zuite

la

cont

ract

ele

de lu

crăr

i şi a

prov

izio

nări

publ

ice;

Dir

ecti

va C

onsi

liulu

i 92/

13/C

EE d

in

25 fe

brua

rie 1

992

de c

oord

onar

e a

legi

lor,

regu

lam

ente

lor ş

i pre

ve-

deril

or a

dmin

istr

ativ

e cu

priv

ire

la a

plic

area

nor

mel

or c

omun

itare

la

pro

cedu

rile

de a

chiz

iţii î

n ca

zul

entit

ăţilo

r car

e ac

tivea

ză în

sec

-to

arel

e ap

rovi

zion

ării

cu a

pă, e

nerg

ie,

tran

spor

t şi t

elec

omun

icaţ

ii.

Lege

a pr

ivin

d ac

hizi

ţiile

pub

lice

nr. 9

6-XV

I din

13

april

ie 2

007

Lege

a pr

ivin

d lit

igiil

e ad

min

-is

trat

ive,

nr.

793-

XIV

din

10

febr

uarie

200

0 (A

cest

ea o

feră

un

gra

d de

arm

oniz

are

în c

eea

ce p

riveş

te c

ăile

de

atac

– d

ar

sunt

evi

dent

e un

ele

defic

ienţ

e se

mni

ficat

ive)

.

Parț

ial

com

patib

ilăA

men

dam

ente

le la

Leg

ea d

in 2

007

priv

ind

achi

ziţii

le p

ublic

e (în

spe

cial

în

ceea

ce

priv

eşte

pric

inui

rea

de d

aune

, an

ular

ea c

ontr

acte

lor,

crea

rea

unui

gru

p ju

dici

ar p

entr

u re

zolv

area

dis

pute

lor)

2013

14�

COMENTARII ŞI RECOMANDĂRI VIZÂND MĂSURILE VIITOARE, PENTRU A AJUNGE LA O ARMONIZARE DEPLINĂ

Comentarii generale:Un sistem modern pe deplin funcţional de reglementare şi de supraveghere a achizi-ţiilor publice este important pentru Republica Moldova pentru o serie de motive. În prezent:

• Legislaţia şi politica de achiziţii publice este tratată de către stat ca o caracteristică a disciplinei bugetare, axându-se mai degrabă pe principiile de drept administrativ, şi nu ca un aspect de politică economică şi de concurenţă.

•Agenţia Achiziţii Publice funcţionează axându-se pe supravegherea achiziţiilor individuale, mai degrabă, decât ca un factor de politică care ar duce la sporirea eficientizării, economii de scară și evitarea corupției.

•Legislaţia privind achiziţiile publice a fost revizuită în mod substanţial în 2007 ca răspuns la o serie de probleme care au survenit în temeiul legii din 1997. Legea privind achiziţiile publice din 2007 a fost, de asemenea, completată cu o serie de acte juridice derivate sub forma unor decizii ale Guvernului.

•În timp ce Legea privind achiziţiile publice din 2007 a fost elaborată, în general, în conformitate cu Directiva UE privind sectorul public, o serie de concepte specifice suplimentare urmează a fi încorporate în ea. Mai mult, Directiva UE privind Utilitățile şi standardele UE în ceea ce priveşte sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor nu au fost transpuse.

În timp ce nivelul de armonizare, până în prezent, este rezonabil şi oferă o bază sta-bilă pentru o mai vastă armonizare în continuare, Legea privind Achiziţiile Publice din 2007 trebuie să fie modificată pentru a asigura o armonizare mai vastă, şi pentru eli-minarea deficienţelor identificate. În plus, Agenţia pentru Achiziţii Publice din Repu-blica Moldova necesită personal şi capacităţi instituţionale suplimentare, în cazul în care se urmăreşte realizarea unei armonizări eficiente în continuare.

Avantajele/dezavantajele armonizării depline:În contextul eforturilor Republicii Moldova spre o integrarea mai mare în UE, armoni-zarea legislaţiei privind achiziţiile publice şi punerea ei în aplicare şi executarea credi-bilă este de o importanţă deosebită din punctul de vedere al:

• relațiilor comerciale (de exemplu, deschiderea pietei pentru furnizorii non-indigeni este un element semnificativ în încurajarea schimburilor comerciale);

• obținerii unei concurențe mai mari pentru pieţele secundare – care se referă la furnizarea de materii prime, expertiză, produse, muncă, pentru furnizorii indigeni care ofertează pentru ea şi câştigă licitațiile;

• unei valori mai mare pentru banii publici (în mare parte provenită din concurenţă, preţuri mai mici şi economiile de scară);

• evitării corupției (printr-un proces transparent și accesibil);• creşterii încrederii investitorilor în economia Republicii Moldova şi• consolidării potenţialului de creştere economică (în special în sectorul ÎMM-urilor).


147

Dezavantajele (care sunt, în general, mai mult decât compensate de avantajele) se referă la complexitatea sistemelor noi şi la costurile administrative suplimentare pe termen scurt-mediu.

Obstacolele pentru armonizarea completăObstacolele principale care se referă la armonizarea deplină sunt o serie de bariere la punerea efectivă în aplicare a legislaţiei existente, necesitatea de continuare a legisla-ţiei și capacitatea limitată a Agenţiei Achiziţii Publice. Aceste bariere includ:

• Autonomia neadecvată a Agenţiei Achiziţii Publice;• Absența unui statut legal distinct;• Un număr excesiv de autorități contractante (vreo 12 000);• Lipsa unui sistem de colectare a datelor statistice şi de analiză;• Excluderea unor sarcini de reglementare existente ale Agenţiei Achiziţii Publice în

domeniul politicii;• Neadoptarea legislaţiei secundare necesare în temeiul articolului 33 din Legea din

2007 privind achiziţiile publice;• Utilizarea în continuare a formularelor învechite;• Lipsa de materiale de orientare pentru a clarifica procedurile de achiziţii publice;• Lipsa unui vocabular comun de achiziții;• Lipsa de autonomie financiară şi autosustenabilitate;• Sistemul care este greu din punct de vedere birocratic din cauza pragurilor foarte

scăzute în legislaţia; • Lipsa de sinergie de executare între agenţie şi Centrul pentru Combaterea Crimelor

Economice şi Corupţiei;• Absenţa unui panel de judecători pentru soluţionarea litigiilor;• Personal, IT şi alte constrângeri de resurse;• Nevoia continuă de perfecţionare profesională şi de sensibilizare a iniţiativelor.

Modificările instituționale necesare 2010-2015• Crearea unei baze legislative complete pentru o agenţie de achiziţiile publice

independentă şi autofinanţată; • Crearea panelului judiciar pentru revizuirea litigiilor;• Integrarea a 32 de funcționari raionali ca și funcționari regionali ai Agenției;• Crearea unei metodologii de raportare sistematică și statistic;• Centralizarea anumitor roluri de achiziţii publice, în conformitate cu o metodologie

pe baza de praguri; • Dezvoltarea deplină a capacității instituționale a Agenției.


14�

6. RECOMANDĂRI PENTRU VIITOR ŞI PRIORITĂŢILE PENTRU 2011–2015

În baza analizei şi evaluării nivelului de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova în domeniul achiziţiilor publice, rezultă că eforturile viitoare pentru anii care vin ar trebui să fie ghidate, în special, de următoarele consideraţii şi recomandări:

1. În general, există necesitatea de modificare şi punere în aplicare a legii primare pentru a atinge nivelul minim de armonizare, care să faciliteze armonizarea la un grad mai avan-sat.

2. Ar fi util să se ia în considerare faptul că în cazul în care se reuşeşte integrarea a 32 funcţionari din cele 32 raioane, aceasta ar putea deveni drept mijloc pentru Agenţie de a spori productivitatea, eficienţa şi supravegherea.

3. Va fi necesar de a pune Agenţia Achiziţii Publice pe o bază legală adecvată, astfel încât să devină o entitate juridică independentă. În acest sens, este necesar să se stabilească mai clar şi categoric separarea funcţiilor, atribuţiilor şi responsabilităţilor între Agenţie şi autorităţile contractante, între Agenţie şi operatorii economici şi între Agenţie şi insti-tuţia responsabilă de aplicarea legislaţiei (fie că este un tribunal sau instanţă judecăto-rească).

4. Dat fiind faptul că funcţiile Agenţiei au fost conferite de legislaţia secundară (întrucât legislaţia primară rezervă în continuare aceste funcţii agenţiei predecesoare), această discrepanţă ar trebui să fie eliminată.

5. Agenţia ar trebui să atingă independenţa financiară şi autogestiunea.

6. Agenţiei ar trebui să i se confere competenţe suplimentare, precum dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti pentru a cere respectarea funcţiei sale de supraveghe-re.

7. Un neajuns important este lipsa analizelor statistice. Nu sunt colectate informaţii pri-vind numărul de contracte, nici valorile lor agregate pentru revizuiri generale, care ar facilita realizarea funcţiei de supraveghere. Perfecţionarea acestui domeniu trebuie să fie privită ca o prioritate.

8. Autorităţile moldoveneşti ar trebui să treacă la utilizarea ghidurilor şi a codurilor pentru a eficientiza cu adevărat practica de achiziţii publice

1�0

9. Există dificultăţi enorme în încercarea de a ridica standardul de competenţe de achizi-ţii în rândul celor 12 000 autorităţi contractante. În consecinţă, se recomandă anumite măsuri de centralizare, dacă nu în procesul de achiziţionare apoi în managementul pro-cedurii de achiziţii publice.

10. Trebuie să existe o prevedere care să asigure o revizuire continuă a nivelul pragurilor, şi acesta să fie supus legislaţiei secundare.

11. Introducerea unui vocabular comun privind achiziţiile publice ar sprijini, de asemenea, atingerea eficienţei procesului de achiziţii.

12. Un studiu independent al operatorilor economici şi alte evenimente de sensibilizare (zile de informare, etc.) ar putea oferi o înţelegere mai profundă a percepţiei privind integritatea sistemului de achiziţii publice.

13. Legea din 2007 privind achiziţiile publice exclude concesiunea lucrărilor, ceea ce nu se permite prin directiva UE. Acest lucru ar trebui să fie examinat.

14. Definiţia autoritate contractantă ar putea fi îmbunătăţită uşor, dar per ansamblu este satisfăcătoare.

15. Nu există o listă a autorităţilor contractante, una estimativă a autorităţilor contractante – 12 000. Prin urmare, există posibilitatea ca unele autorităţi să nu fie conştiente de statutul lor. Se recomandă întocmirea listei autorităţilor contractante.

16. Ar fi de preferat ca Legea din 2007 privind achiziţiile publice să prevadă obligaţiile auto-rităţilor contractante faţă de operatorii economici, cum ar fi transparenţa, egalitatea de tratament, etc.

17. Nu există criterii pentru includerea în lista de interdicţie a operatorilor economici. Chiar dacă lista nu este păstrată, în principiu, aceasta este o omitere gravă şi ar trebui să fie abordată.

18. Cerinţa discreţionară de a institui un “statut juridic anume” pe grupuri de succes a ope-ratorilor economici ar trebui să fie condiţionată de atribuirea contractului, şi ar trebui să existe o cerinţă ca acest fapt să fie menţionat în anunţul de participare la licitaţie.

19. Alegerea procedurilor este limitată la un număr de patru proceduri, deşi în Legea pri-vind achiziţiile publice sunt prevăzute unsprezece. Cu toate acestea, cele şapte pro-ceduri rămase necesită legislaţia secundară pentru a putea fi puse în aplicare, aşadar, aceste detalii urmează a fi tratate în continuare ca prioritare.

20. Procedura limitată de achiziţionare, pare să se bazeze pe procedura restrânsă/limitată a UE, dar poate fi utilizată doar atunci când sunt îndeplinite anumite condiţii, ceea ce nu constituie o exigenţa în modelul UE. Se recomandă eliminarea acestor condiţii.

21. Se presupune că există perspectiva ca Cererea pentru ofertele de preţ să fie considerată ca fiind legală în cadrul regimului UE, iar acest lucru ar trebui să fie reexprimat ca criteriu de atribuire în bază de preţ.


1�1

22. Abordarea generală pentru stabilirea limitelor de timp corespunde strict modelului UE, dar limitele de timp reale sunt mai mici decât minimul necesar în cadrul regimului UE şi, prin urmare, trebuie să fie modificate.

23. Unui funcţionar neinstruit, care se ocupă de achiziţii publice, nu-i va fi clar când are loc selectarea operatorilor economici, şi astfel, ar fi util de clarificat faptul că aceasta are loc în perioada între deschiderea şi evaluarea ofertei.

24. Sistemul criteriilor de atribuire per ansamblu este puţin satisfăcător şi trebuie să fie reexaminat ţinând cont de abordarea adoptată de UE, pe care Legea privind achiziţiile publice din 2007 încearcă să-l reproducă.

25. Dispoziţia privind ofertele foarte mici este exclusă din procesul de evaluare a ofertelor şi, deci, trebuie să fie clar integrată în faza de atribuire.

26. Nu există nicio perioadă de aşteptare în care contractul nu poate fi încheiat, dar acest lucru trebuie să fie prevăzut; în baza faptului că există prevederi care tergiversează în-cheierea contractului.

27. Cu referire la detaliile privind ofertantul câştigător, există o cerinţă de a notifica ofer-tanţi respinşi în termen de 10 zile de la încheierea contractului. Acest lucru nu este în conformitate cu modelul UE, care necesită notificarea de atribuire a tuturor ofertanţilor, inclusiv a ofertantului câştigător înainte de încheierea contractului.

28. Nu este clar modul în care funcţionează termenul de 10 zile pentru depunerea sesizări-lor, în special în cazul în care împrejurările care constituie motivele de recurs se referă la data de respingere sau la data la care sunt prezentate motivele.

29. Dispoziţiile referitoare la soluţionarea litigiilor necesită o revizuire substanţială şi ur-mează a fi dezvoltate. Ar putea fi unele avantaje în încercarea de a reproduce în legis-laţie procesul care este declarat a fi unul lucrativ şi de succes în prezent în Republica Moldova.

30. Nu există dispoziţii cu privire la competenţele instanţei de judecată, ceea ce ar fi o de-ficienţă semnificativă, având în vedere faptul că panelul (grupul de judecători) care ia decizii cu privire la recursurile în cadrul Agenţiei nu îndeplineşte cerinţele organelor de revizuire prevăzute în modelul UE.

31. Cerinţele de suspendare, în prezent, sunt excesive şi trebuie să fie revizuite.

32. Nu este posibil ca Agenţia să primească plângeri după încheierea şi înregistrarea con-tractului şi să declare aceste contracte ca fiind nule. Acest lucru trebui să fie examinat.

33. Nu există nici o dispoziţie pentru a stabili regulile de procedură, ceea ce de fapt se recomandă.

34. Nu există nici o cerinţă referitor la motivarea unei decizie care, de fapt, este o cerinţă necesară.

35. Se recomandă ca cel puţin litigiile să fie audiate de către un juriu/panel extern, con-stând dintr-o persoana care are statut de judecător sau deţine calificările pentru a fi numită judecător. Judecătorul ar convoca, cu sau fără membrii laici, Agenţia în calitate

1�2

de secretariat, dar cu puterea de a se adresa juriului. Ca alternativă, poate fi instituită o agenţie separată care să se ocupă de contestaţii.

În lumina acestor consideraţii şi recomandări, vă sugerăm anumite priorităţi pentru perioadele 2011–2013 şi 2014–2015. Aceste propuneri reflectă evaluarea descrisă în Capitolul 5. În acelaşi timp, ele rămân oarecum speculative la această etapă, deoarece recomandările pot depinde, în continuare, de obligaţiile asumate de către Republica Moldova, de exemplu, în contextul unui viitor acord de asociere şi, probabil, chiar mai mult, privind evoluţiile economice, inclusiv profunzimea şi durata actualei recesiunii şi redresări economice.

Cu toate acestea, se pare că primul pas în încercarea de a permite Agenţiei Achiziţii Publice din Moldova de a aduce îmbunătăţiri în regimul de achiziţii publice este de a găsi mai multe resurse pentru Agenţie sau raţionalizarea resurselor existente. Eliberarea personalului care actualmente se ocupă de înregistrare şi contestaţii (lucru care domină în prezent Agenţia) va permite axarea asupra altor măsuri care vor duce la asigurarea eficienţei Agenţiei în viitor.

ETAPA 1. PRIORITĂŢI PENTRU PERIOADA DE PÂNĂ LA FINELE LUI 201� (PERIOADA 2011–201�)

În această perioadă, vă recomandăm să acordaţi prioritate la:

•Integrarea a 32 funcţionari la nivel de raion ca specialişti regionali ai Agenţiei Achiziţii Publice.

•Asigurarea instruirii (3-6 luni) privind revizuirea Agenţiei şi a tehnicilor de înregistrare. Programarea şedinţelor (briefing-uri) lunare/bilunare la sediul Agenţiei pentru a menţine/monitoriza coerenţa aplicării, asigurării formării continue, şi obţinerea feedbackului.

•Instituirea, fie prin Hotărâre de Guvern, sau prin modificarea legilor existente, dacă este posibil, a unui grup de judecători/panel (sau echivalentul acestuia) în măsură să soluţioneze litigiile în temeiul Legii privind achiziţiile publice. Grupul poate fi format din unul sau mai mulţi judecătorii, pentru fiecare caz, iar Agenţia să acţioneze în calitate de secretariat (cu drept de consiliere imparţială)

•Mărirea taxelor pentru Buletin şi pentru serviciile Agenţiei. De asemenea, ar trebui să fie introdusă o taxă de înregistrare a contractelor.

•Elaborarea şi publicarea listei autorităţilor contractante (cu ajutorul specialiştilor regionali).

•Instituirea şi implementarea unei metodologii de raportare sistematică şi elaborarea de statistici cu privire la activităţile de achiziţii.

•Elaborarea unei metodologii de achiziţionare centralizată sau cel puţin de gestionare a achiziţiilor la nivel raional, astfel încât numai autorităţile contractante, cu un


1��

buget minim sau un anumit număr de personal (care urmează a fi determinat), pot autogestiona achiziţii.

•Efectuarea unui/unor studiu(ii) a operatorilor economici, extinderea volumului de informaţii pentru beneficiul operatorilor economici, ţinând cont de metode de informare, şi organizarea a cel puţin unu/două evenimente pe an.

•Actualizarea legislaţiei secundare existente în conformitate cu Legea privind achiziţiile publice din 2007 şi punerea în aplicare a legislaţiei secundare care încă nu a fost promulgată.

•Elaborarea unui prim proiect de lege pentru modificarea Legii privind achiziţiile publice şi adoptarea lui până la 2013, dacă este posibil.

ETAPA 2. PRIORITĂŢI PENTRU PERIOADA DE PÂNĂ LA FINELE LUI 201� (PERIOADA 2014–201�)

În baza succesului substanţial realizat pe marginea iniţiativelor propuse pentru Etapa 1, priorităţile pentru această perioada ar trebui să fie direcţionate spre:

•Punerea în aplicare a noii Legislaţii privind Achiziţiile Publice, inclusiv a legislaţiei secundare necesare.

•Pregătirea/elaborarea manualelor şi ghidurilor pentru achiziţiile publice.

•Aprobarea legislaţiei pentru armonizarea cu Directiva privind Utilităţile şi Directiva privind Achiziţiile Publice în domeniul apărării.

•Elaborarea unei strategii şi a unui plan de acţiune pentru atingerea unui nivel avansat de capacitate de gestionare a achiziţiilor.


1��

7. CONCLUZII

În contextul armonizării politicilor şi Legislaţiei privind Achiziţiile Publice din Republica Moldova, este important să reiterăm că armonizarea legislaţiei este un proces complex pe termen mediu şi lung, care implică alinierea politicilor, armonizarea corectă/transpu-nerea legislaţiei relevante, actualizarea unor legi, după caz, instituirea (prin intermediul organizaţiilor noi sau în alt mod) structurilor instituţionale necesare, desfăşurarea şi im-plementarea credibilă şi verificabilă a obiectivelor şi executarea acestora. Astfel, simpla elaborare a legislaţiei în stil european pentru Republica Moldova (în mod normal, denu-mită “transpunere” a legilor) este un concept mult mai restrâns, care nu asigură obţinerea beneficiilor dorite pentru Republica Moldova sau punerea în aplicare a angajamentelor în ceea ce priveşte armonizarea legislaţiei în fiecare domeniu luat aparte.

Din analiza efectuată este clar că:

•Legislaţia şi politica de achiziţii publice este tratată de către stat ca o caracteristică a disciplinei bugetare, axându-se mai degrabă pe principiile de drept administrativ, şi nu ca un aspect de politică economică şi de concurenţă.

•Agenţia Achiziţii Publice funcţionează axându-se pe supravegherea achiziţiilor individuale, mai degrabă, decât ca un factor de politică care ar duce la sporirea eficientizării economiei prin sporirea productivităţii şi reducerii costurilor economiilor de scară etc.

•Legislaţia privind Achiziţiile Publice a fost revizuită în mod substanţial în 2007 ca răspuns la o serie de probleme care au survenit în temeiul legii din 1997. Legea privind achiziţiile publice din 2007 a fost, de asemenea, completată cu o serie de acte juridice derivate sub forma unor decizii ale Guvernului.

•În timp ce Legea privind achiziţiile publice din 2007 a fost elaborată, în general, în conformitate cu Directiva UE privind sectorul public, o serie de concepte specifice suplimentare urmează a fi încorporate în ea. Mai mult, Directiva UE privind Utilitățile şi standardele UE în ceea ce priveşte sectoarele de aprovizionare cu apă, energetic, transporturilor şi telecomunicaţiilor nu au fost transpuse.

În urma evaluării nivelului armonizării legislaţiei şi politicilor Republicii Moldova, identificate în această publicaţie şi recomandările propuse pentru domeniul achiziţii publice, au fost făcute următoarele concluzii:

1��

•Nivelul de armonizare, până în prezent, este rezonabil şi oferă o bază stabilă pentru o mai vastă armonizare în continuare.

•Cu toate acestea, Agenţia Achiziţii Publice din Moldova necesită personal şi capacităţi instituţionale suplimentare, în cazul în care se urmăreşte realizarea unei armonizări eficiente în continuare.

•Legea privind achiziţiile publice din 2007 trebuie să fie modificată pentru a asigura o armonizare mai vastă, şi pentru eliminarea deficienţelor identificate.

În consecinţă, pentru perioada până în 2015 sunt formulate o serie de recomandări cu un accent sporit asupra priorităţilor care ţin de:

•integrarea a 32 funcţionari la nivel de raion ca specialişti regionali ai Agenţiei Achiziţii Publice;

• asigurarea instruirii intensive adiţionale;

• mărirea taxelor pentru serviciile prestate de către Agenţie;

• instituire unui grup de judecători/panel (sau echivalentul acestuia) în măsură să soluţioneze litigiile în temeiul Legii privind achiziţiile publice;

• întocmirea unei liste oficiale a tuturor autorităţilor contractante din Moldova;

• raportarea sistematică şi elaborarea de statistici privind activităţile de achiziţii;

• actualizarea şi elaborarea legislaţiei secundare necesare pentru Legea din 2007;

• elaborarea unui proiect de lege pentru modificarea Legii privind achiziţiile publice pentru a realiza în continuare o armonizare mai vastă a legislaţiei; şi

• elaborarea unei strategii şi a unui plan de acţiune pentru atingerea unui nivel avansat de capacitate de gestionare a achiziţiilor către 2015.

În cele din urmă, ţinând cont de importanţa armonizării în domeniul achiziţiilor publice şi amploarea provocărilor care urmează a fi confruntate de Moldova, donatorii internaţionali şi bilaterali trebuie să exercite un rol important în creştere, în următorii cinci ani, pentru a obţine rezultate de înaltă calitate în ceea ce ţine de armonizarea politicilor şi legislaţiei privind achiziţiile publice din Moldova cu standardele UE.

1��

ANEXA 1

g Organigrama Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice

Director General

Direcţia metode de achiziţie

Direcţia reglementare

şi control

Vicedirector general

Secţia achiziţii lucrări

(3 pers)

Secţia achiziţii

bunuri (5 pers)Secţia achiziţii

servicii (4 pers.)Secţia control şi

contestaţii

(3 pers)

Secţia juridică şi instruire (3 pers.)

Direcţia adminis-trativ-fi nanciarã

(5 pers.)

ANEXE

1��

ANEXA 2

g Tabelul legislaţiei Republicii Moldova şi al legislaţiei şi jurisprudenţei UE

Acorduri internaţionale

OMC: Acord privind Achiziţiile Guvernamentale (AAG), 1994.

OMC: Acord General privind Comerţul cu Servicii (AGCS), 1994.

Acordul de Parteneriat şi Cooperare UE-Moldova, 1994.

Acordul Central European de Comerţ Liber (ACECL), 2006.

Legislaţia Moldovei

Legea nr. 1166 din 30 aprilie 1997 cu privire la achiziţiile publice a bunurilor, lucrărilor şi serviciilor (abrogată de Legea nr. 96 din 2007).

Legea privind litigiile administrative, nr. 793-XIV din 10 februarie 2000.

Legea achiziţiilor publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007.

Legea privind aprobarea Strategiei Naţionale de Dezvoltare pentru 2008–2011 din 21 decembrie 2007.

Hotărârea Guvernului nr. 782 din 30 iunie 2003 cu privire la măsurile primare pentru rea-lizarea achiziţiilor mai eficiente.

Hotărârea Guvernului nr. 1380 cu privire la aprobarea Regulamentului de activitate a Grupului de Lucru pentru Achiziţii, 10 decembrie 2007. Decizia dată a intrat în vigoare la 21 decembrie 2007.

Hotărârea Guvernului nr.1394 de aprobare a Planului de Acţiuni pentru implementarea Legii nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007 cu privire la achiziţii publice, 12 decembrie 2007.

Hotărârea Guvernului nr.1525 cu privire la aprobarea clasificatorului bunurilor Republicii Moldova, 27 decembrie 2007.

Hotărârea Guvernului nr. 9 din 17 ianuarie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului privind stabilirea şi menţinerea fişierelor de achiziţii publice, Monitorul Oficial al Republi-cii Moldova nr. 16-17, articolul 77, 2008.

Hotărârea Guvernului nr. 45 de aprobare a Regulamentului privind întocmirea şi depune-rea listei operatorilor economici interzişi, 24 ianuarie 2008.

1�0

Hotărârea Guvernului nr.148 de aprobare a concepţiei achiziţiilor de valoare mică, 14 februarie 2008.

Hotărârea Guvernului nr.178 de aprobare a Regulamentului privind întocmirea, actuali-zarea şi depunerea listei agenţilor economici calificaţi, 18 februarie 2008.

Hotărârea Guvernului nr. 245 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţiile bunurilor şi serviciilor prin cererea ofertei de preţ, din 4 martie 2008. În vigoare din 11 martie 2008.

Hotărârea Guvernului nr. 329 din 19 martie 2008 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice ale bunurilor prin Bursa Universală de Mărfuri, 19 martie 2008.

Hotărârea Guvernului nr. 648 cu privire la crearea Comisiei guvernamentale pentru su-pravegherea achiziţiilor publice, 29 mai 2008.

Hotărârea Guvernului nr. 1404 cu privire la aprobarea Regulamentului privind calcularea valorilor estimative a contractelor de achiziţii publice şi planificarea acestora, 10 decem-brie 2008.

Hotărârea Guvernului nr. 352 cu privire la aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice a serviciilor de proiectări, 5 mai 2009.

Hotărârea Guvernului nr. 355 cu privire la aprobarea Concepţiei Tehnice a Sistemului In-formaţional Automatizat “Registrul de Stat al achiziţiilor publice”, 8 mai 2009.

Hotărârea Guvernului nr. 747 cu privire la aprobarea Regulamentelor privind organiza-rea, funcţionarea, structura şi limitările de personal al Agenţiei Achiziţii Publice, 24 no-iembrie 2009.

Legislaţia UE

Directive

Directiva Consiliului 71/304/CEE cu privire la abolirea restricţiilor privind libertatea de prestare a serviciilor în cadrul contractelor de lucrări publice şi privind atribuirea con-tractelor de lucrări publice contractanţilor care activează prin intermediul agenţiilor sau sucursalelor, JO Ediţie specială 1971 (II).

Directiva Consiliului 71/305/CEE din 26 iulie 1971 privind coordonarea procedurilor pen-tru atribuirea contractelor de lucrări publice, JO Ediţie specială 1971 (II).

Directiva Consiliului 77/62/CEE din 21 decembrie 1976 de coordonare a procedurilor pentru atribuirea contractelor de aprovizionări publice, JO L 13 din 15 Ianuarie 1977.

ANEXE

1�1

Directive 80/767/CEE, JO L 215 din 18 august 1980. Directiva dată a implementat obli-gaţiunile comunitare în conformitate cu Acordul AGTC din 1979 cu privire la achiziţiile publice.

Directiva Consiliului 88/295/CEE din 22 martie 1988 de modificare a Directivei 77/62/CEE cu privire la coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de aprovizionări pu-blice şi de abrogare a anumitor prevederi din Directiva 80/767/CEE, JO L 127 din 20 mai 1988.

Directiva Consiliului 89/665/CEE din 21 decembrie 1989 privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative cu privire la aplicarea procedurilor revizuite la contractele de lucrări şi aprovizionări publice, JO L 395 din 30 decembrie 1989.

Directiva Consiliului 90/531/CEE din 17 septembrie 1990 cu privire la procedurile de achiziţii în cazul entităţilor care activează în sectoarele de ape, energie, transport şi tele-comunicaţii, JO L 297 din 29 octombrie 1990.

Directiva Consiliului 92/13/CEE din 25 februarie 1992 de coordonare a legilor, regula-mentelor şi prevederilor administrative cu privire la aplicarea normelor comunitare la procedurile de achiziţii în cazul entităţilor care activează în sectoarele de ape, energie, transport şi telecomunicaţii, JO L 76 din 23 martie 1992.

Directiva Consiliului 92/50/CEE din 18 Iunie 1992 privind coordonarea procedurilor pen-tru atribuirea contractelor de servicii publice, JO L 209 din 24 iulie 1992.

Directiva Consiliului 93/36/CEE (“Directiva privind aprovizionările”) din 14 Iunie 1993, JO L 199 din 9 august 1993.

Directiva Consiliului 93/37/CEE (“the Works Directive”) din 14 Iunie 1993, JO L199 din 9 august 1993.

Directiva Consiliului 93/38/CEE din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor achi-ziţiilor publice în cazul entităţilor care activează în sectoarele de ape, energie, transport şi telecomunicaţii, JO L 82 din 25 martie 1994.

Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor achiziţiilor publice în cazul entităţilor care activează în sectoarele de ape, energie, transport şi telecomunicaţii, (Directiva privind Utilităţile), JO L 134 din 30 aprilie 2004.

Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 31 martie 2004 cu pri-vire la coordonarea procedurilor pentru atribuirea contractelor de lucrări publice, con-tractelor de aprovizionări publice şi contractelor de servicii publice (Directiva privind Sectorul Public), JO L 134 din 30 aprilie 2004.

1�2

Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivei Consiliului 89/665/CEE şi 92/13/CEE privind îmbunătăţirea efica-cităţii revizuirii procedurilor de atribuire a contractelor publice, JO L 335 din 20 decem-brie 2007.

Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor pentru atribuirea anumitor contracte de lucrări, de aprovi-zionări şi de servicii din partea autorităţilor sau entităţilor contractante în domeniul apărării şi securităţii, şi modificarea Directivelor 2004/17/EC şi 2004/18/EC, OJ 216 din 20 august 2009.

Regulamentele, Directivele şi Hotărârile Comisiei

Regulamentul Comisiei (CE) nr. 213/2008 din 28 noiembrie 2007 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 a Parlamentului European şi Consiliului privind Vocabularul Comun al Achiziţiilor (VCA) şi Directivele 2004/17/CE şi 2004/18/CE ale Parlamentului European şi Consiliului cu privire la procedurile achiziţiilor publice, privind revizuirea VCA, JO L 74 din 15 martie 2008.

Regulamentul Comisiei (CE) nr. 1564/2005 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 cu privire la Vocabularul Comun al Achiziţiilor din 16 decembrie 2003.

Regulamentul Comisiei nr. 2195/2002 cu privire la Vocabularul Comun al Achiziţiilor din 5 noiembrie 2002).

Regulamentul Comisiei (CE) 1150/2009 din 10 noiembrie 2009 de modificare a Regula-mentului (CE) nr. 1564/2005 privind formele standarde pentru publicare în cadrul achizi-ţiilor publice în conformitate cu Directiva Consiliului 89/665/CEE şi 92/13/CEE, JO L 313 din 28 noiembrie 2009.

Regulamentul Comisiei (CE) 1177/2009 din 30 noiembrie 2009 de modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE şi 2009/81/CE a Parlamentului European şi Consiliului cu privire la aplicarea pragurilor respective pentru procedurile de atribuire a contractelor, JOL 314 din 1 decembrie 2009.

Directiva Comisiei 66/683/CEE din 7 noiembrie 1966 de eliminare a tuturor diferenţelor dintre tratarea produselor naţionale şi a produselor care, în conformitate cu articolele 9 şi 10 ale Tratatului, trebuie să fie admise pentru libera circulaţie, în ceea ce priveşte legile, regulamentele sau prevederile administrative ce interzic utilizarea produselor menţionate şi prescriu utilizarea produselor naţionale sau stipulează o atare utilizare ca obiect de profitabilitate, JO 220 din 30 noiembrie 1966.

Directiva Comisiei 70/32/CEE din 17 decembrie 1969 privind furnizarea bunurilor către Stat, autorităţi locale şi alte organe publice, JO L 13 din 19 ianuarie 1970.

ANEXE

1��

Hotărârea Comisiei din 7 ianuarie 2005 cu privire la normele detaliate pentru aplicarea procedurilor stipulate în articolul 30 al Directivei 2004/17/CE a Parlamentului European şi Consiliului de coordonare a procedurilor de achiziţii în cazul entităţilor ce activează în sectoarele de ape, energie, transport şi servicii poştale, JOL 134 din 30 aprilie 2004.

Cauze UE

Cauza C-243/89: Comisia Comunităţilor Europene v Regatul Danemarcei (Atribuirea unui contract de lucrări – Podul peste “Storebaelt”), Hotărârea de judecată din 22 iunie 1993, [1993] RCE I-3353.

Cauza C-272/91: Comisia Comunităţilor Europene v Republica Italiene, (“Lottomatica”), [1994] RCE I-01409.

Cauzele C-46 şi C-48/93: Brasserie du Pêcheur v Republica Federală Germania şi R v Secreta-rul de Stat pentru Transport ex parte Factortame Srl, [1996] RCE I-1029).

Cauzele C-178, 179, 188, 189 şi 190/94: Dillenkofer şi alţii v Republica Federală Germania, [1996] RCE I-4845).

Cauza C-81/98: Alcatel Austria AG v Bundesministerium für Wissenschaft und Verkehr, [1999] RCE I-07671).

Cauza C-107/98: Teckal Srl v Comune di Viano şi Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, [1999] RCE I-08121.

Cauza C-324/98: Telaustria Verlags GmbH şi Telefonadress GmbH v Telekom Austria AG, [2000] RCE I-10745.

Cauza C-59/00: Bent Mousten Vestergaard, [2001] ECR I-9505

Cauza C-26/03: Stadt Halle şi RPL Lochau, [2005] ECR I-1.

Cauza C-231/03: Consorzio Aziende Metano (Coname) v Comune di Cingia de’ Botti, [2005] ECR 2005 I-07287.

Cauza C-458/03: Parking Brixen, [2005] ECR I-8585.

Cauza C-264/03: Commission v France, Hotărârea de judecată din 20 octombrie 2005.

Cauza C-220/05: Jean Auroux v Commune de Roanne, [2007] ECR I-00385.

Cauza C-91/08: Wall AG v La ville de Francfort-sur-le-Main şi Frankfurter Entsorgungs- und Service (FES) GmbH, (Hotărârea de judecată din 13 aprilie 2010, încă nu este inclusă în rapoarte).

1�4

ANEXA 3

g Bibliografie selectată

Cărţi de referinţă

C. de Koninck & P. Flamey: “Legea Achiziţiilor Publice Europene: Directivele Remediilor Achiziţiilor Publice Europene şi 15 Ani de Jurisprudenţă ai Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene – Text şi Analiză: Pt. 2: Căi de atac”, Drept Internaţional Kluwer, 2009.

C.H. Bovis: “Legea Achiziţiilor Publice UE”, Edward Elgar Publishing Srl, 2008.

C. De Koninck & T. Ronse (Eds): “Achiziţii Publice Europene: Directive Europene de Achiziţii Publice şi 25 Ani de Jurisprudenţă a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene”, Dreptul In-ternaţional Kluwer, 2008.

S. Arrowsmith: “Legea Achiziţiilor Publice şi Achiziţiilor de Utilităţi”, Sweet & Maxwell Srl, 2005.

C. Bovis: “Achiziţii Publice în Uniunea Europeană”, Palgrave SUA, 2005.

P. Trepte: “Reglementarea Achiziţiilor: Înţelegerea Scopurilor şi Mijloacelor Regulamentului Achiziţiilor Publice”, Oxford University Press, 2004.

P. Trepte: “Achiziţii Publice în UE: Ghidul Practicianului”, Oxford University Press, 2007.

C. Bovis: “Achiziţii Publice în CE: Jurisprudenţa şi Regulamentul”, Oxford University Press, 2006.

H. J. Priess: “Legea Achiziţiilor Publice Europene”, Informa Professional, 2000.

Institutul pentru Politici Publice: “Strategia Europeană a Republicii Moldova – versiunea ac-tualizată”, Chişinău, ianuarie 2007.

Documente oficiale ale Republicii Moldova

“Prezentarea implementării Planului de Acţiuni UE–Moldova, (februarie 2005 – noiembrie 2007)”, Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene al Republicii Moldova, decem-brie 2007.

Programul guvernamental: “Integrarea europeană: libertate, democraţie, bunăstare”, 2009–2013, octombrie 2009, adoptat de Guvernul Moldovei la 18 noiembrie 2009 şi accesibil la: www.moldova.md.

ANEXE

1��

Documente UE

Comisia Europeană: “Indicatori de Performanţă Statistică pentru supravegherea achiziţiilor publice“, 1992.

Comisia Europeană: “Cartea Albă din 1995 privind Pregătirea Ţărilor Asociate din Europa Centrală şi de Est pentru integrarea în Piaţa Internă a Uniunii”, COM (95) 163 Final din 3 mai 1995.

Comisia Europeană: “Achiziţii publice în Uniunea Europeană – Explorarea Căii de Avansare”, 27 noiembrie 1996.

Comunicatul Comisiei Europene: “Achiziţii publice în Uniunea Europeană”, COM (1998) 143 Final din 11 martie 1998.

Comisia Europeană: Documentul de Lucru al Comisiei, Politica Europeană de Vecinătate: “Raport de Ţară – Moldova”, SEC (2004) 567 din 12 mai 2004, COM (2004) 373 Final.

Document Informal de Lucru al Comisiei Europene: “Ghidul Principalelor Structuri Admi-nistrative necesare pentru implementarea Acquis-ului”, mai 2005.

Comisia Europeană: Comunicatul Interpretativ al Comisiei privind Comunicatul de aplicare a dreptului comunitar în cazul atribuirii contractelor care nu alcătuiesc sau nu alcătuiesc pe deplin obiectul prevederilor Directivelor de Achiziţii Publice, JO C 179 din 1 august 2006.

Comisia Europeană: Documentul de Lucru al Comisiei care însoţeşte Comunicatul Parla-mentului European şi Consiliului: “Implementarea Politicii Europene de Vecinătate în 2007, Raport de dezvoltare privind Moldova”, SEC (2008) 399 din 8 aprilie 2008.

Comisia Europeană: Comunicatul interpretativ al Comisiei privind aplicarea dreptului co-munitar în cazul procurărilor publice şi concesiunile PPP instituţionalizat, OJ C 91 of 12 apri-lie 2008.

Comisia Europeană: Documentul de Lucru al Comisiei care însoţeşte Comunicatul din partea Comisiei adresat Parlamentului European şi Consiliului: “Implementarea Politi-cii Europene de Vecinătate în 2008, Raport de dezvoltare privind Republica Moldova”, SEC (2009) 514/2 din 23 aprilie 2009.

Comisia Europeană: Comunicat de Presă IP/09/1250.

Comisia Europeană: Documentul de Lucru al Comisiei care însoţeşte Comunicatul Comisiei adresat Parlamentului şi Consiliului European: “Implementarea Politicii Europene de Vecinătate în 2009, Raportul de dezvoltare – Republica Moldova”, SEC (2010) 523 din 12 mai 2010.

1��

Comisia Europeană: “Indicatori 2008 de Achiziţii Publice“, Document de lucru al Serviciilor Comisiei, 27 aprilie 2010.

OMC

Organizaţia Mondială a Comerţului: Document WT/MIN (05)/DEC din 22 decembrie 2005, Anexa C, “Servicii”, alineatul 4(b).

Consiliul General OMC (4 şi 5 mai 2010): “Lamy prezintă “abordarea cocktail” în avansarea Doha” la http://www.OMC.org.

Banca Mondială

Banca Mondială: “Raport pe ţară de evaluare a achiziţiilor publice – Republica Moldova”, nr. 27 548-MD, iunie 2003.

PNUD

PNUD: “Evaluarea sistemului naţional al achiziţiilor publice în Republica Moldova“, octom-brie 2008.

OCDE

OCDE: “Principiile pentru integritatea achiziţiilor publice“, 2008 la: www.OCDE.org/gov/ethics.

OCDE “Menţinerea contractelor guvernamentale curate“, Compendiu politic, octombrie 2008.

OCDE: “Integritatea achiziţiilor publice: Bunele practici de la A la Z“, 2007.

OCDE: “Mituirea în achiziţii publice: Metode, actori şi contramăsuri “, 2007.

OCDE/SIGMA: “Revizuirea achiziţiilor publice şi căile de remediere în Uniunea Europeană” (2007).

OCDE/SIGMA: “Structurile şi capacităţile centrale de achiziţii publice în statele membre ale Uniunii Europene“, 2007.

OCDE: “Achiziţii publice: Rolul autorităţilor de concurenţă în promovarea concurenţei“, 2007.

OCDE: Armonizarea practicilor de donator pentru o asistenţă eficientă. Volum 3: “Conso-lidarea capacităţilor de achiziţii în ţările în curs de dezvoltare“, 2006.

OCDE: “Combaterea corupţiei şi promovarea integrităţii în achiziţiile publice “, 2005.

legislaȚia Și politicile În domeniul achiziȚiilor publice

Documents