institutul european din românia -...

Institutul European din România

Studiul nr. 6

Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor

structurale şi implicaţiile pentru România

Autori:

Conf. univ. dr. Valentin COJANU - coordonator Asist. univ. drd. Alina DIMA Asist. univ. drd. Radu MUŞETESCU Lect. univ. drd. Dragoş PÎSLARU Drd. Manuela STĂNCULESCU

Institutul European din România, Bucureşti, 2004

Institutul European din România – Studii de impact (PAIS II)

2

Cuprins Mulţumiri............................................................................................................................ 4 I. Introducere ................................................................................................................. 4 II. Politica regională a Uniunii Europene ................................................................. 8

II. 1 Economia dezvoltării regionale în contextul Uniunii Europene................................ 8 Transferuri publice şi capabilităţi......................................................................................................... 8 Convergenţă şi dezvoltare regională...................................................................................................10

II. 2 Politica dezvoltării regionale.......................................................................................12 Fondurile structurale ..........................................................................................................................14 Iniţiativele comunitare ........................................................................................................................17 Politica de coeziune ............................................................................................................................ 21

II. 3 Viitorul politicii regionale în spaţiul UE.................................................................... 23 II. 4 Experienţa Spaniei în dezvoltarea regională............................................................. 29

Programarea structurală .................................................................................................................... 30 Managementul şi monitorizarea programelor .................................................................................... 31 Evaluarea impactului intervenţiilor comunitare ................................................................................. 33

III. Problematica Fondurilor Structurale în procesul de aderare ............................ 35 III. 1 Rezultatele negocierilor .......................................................................................... 36 III. 2 Fondurile de pre-aderare........................................................................................ 37

Phare ................................................................................................................................................... 37 ISPA..................................................................................................................................................... 44 SAPARD .............................................................................................................................................. 48

III. 4 Experienţa Poloniei ................................................................................................. 50 Negocierile de aderare ........................................................................................................................ 51 Rezultatul negocierilor şi provocările viitoare ................................................................................... 53

IV. Impactul aderării asupra gestiunii Instrumentelor Structurale în România .... 54 IV. 1 Capacitatea administrativă: legislaţie, instituţii, programare ............................ 55

Cadrul general al politicii de dezvoltare regională în România......................................................... 56 Regiuni de dezvoltare şi statistici regionale........................................................................................ 61 Administrarea fondurilor de pre-aderare............................................................................................ 69 Administrarea fondurilor structurale .................................................................................................. 78 Fondurile structurale şi politica de ajutor regional........................................................................... 82

IV. 3 Capacitatea managerială: finanţe şi buget............................................................ 83 Analize instituţionale........................................................................................................................... 85 Impactul programelor operaţionale de ţară PHARE 1997 şi 1998..................................................... 89 Competenţele manageriale şi tehnice în programarea structurală ..................................................... 92

V. Concluzii şi implicaţii............................................................................................... 97 V. 1 Cadrul politicii regionale ............................................................................................ 97 V. 2 Implicaţii ale procesului de lărgire............................................................................. 98 V. 3 Implicaţii din experienţa României.......................................................................... 100

Bibliografie .....................................................................................................................103


3

Tabele şi Figuri Tabel 1: Programe pentru dezvoltarea rurală finanţate din FEOGA...........................................................16 Tabel 2: Reforma politicii de coeziune: instrumente şi obiective ................................................................. 28 Tabel 3: Efectele economice ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune asupra produsului naţional brut (PNB) şi ratei de ocupare a forţei de muncă (OFM) în ţările de coeziune (% din mărimea în cazul neintervenţiei) ............................................................................................................................................... 33 Tabel 4: Autorităţile de management şi implementare în fostele state candidate......................................... 39 Tabel 5: Dificultăţi în adoptarea cerinţelor Fondurilor Structurale în Polonia .......................................... 54 Tabel 6: Prioritatea 5 – Dezvoltare regională: Indicatori de context .......................................................... 59 Tabel 7: Alocarea fondurilor regionale 2004 – 2006 în România, pe regiuni ............................................. 60 Tabel 8: Regiuni istorice şi arii culturale în România.................................................................................. 62 Tabel 9: Regiuni şi sub-regiuni de dezvoltare în România........................................................................... 64 Tabel 10: Re-definirea unităţilor teritoriale NUTS ...................................................................................... 68 Tabel 11: Desfăşurarea anuală a asistenţei PHARE faţă de România (mil. Euro)...................................... 72 Tabel 12: Stimulare şi solidaritate în alocarea banilor publici pe regiuni şi judeţe .................................... 88 Tabel 13: Matricea de evaluare tehnică – Extras din criteriile de selecţie financiară................................. 95 Figura 1: Indicele de dezvoltare la nivel de judeţ ........................................................................................ 67


4

Mulţumiri Autorii mulţumesc domnului Leonard Orban, Secretar de Stat la Ministerul Integrării Europene şi doamnei Magda Voinea, asistentă în negocieri la Ministerul Integrării Europene pentru informaţiile furnizate ce au ajutat la elaborarea studiului de faţă. Autorii îşi asumă însă în întregime conţinutul prezentului material.

Cercetarea a fost posibilă prin asistenţa financiară şi coordonarea logistică pe care în mod profesional le-au oferit Institutul European din Romania.

I. Introducere

Politica de creştere în plan regional a Uniunii Europene (UE) a fost privită încă de la început ca un complement esenţial al procesului de integrare. Formarea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) în 1951 urma să producă pentru prima oară la nivel regional disfuncţionalităţi pe piaţa muncii ca rezultat al liberalizării industriei siderurgice. Pentru a atenua un asemenea impact negativ, Comunicatul de la Messina din 1955 a subliniat nevoia unor acţiuni coordonate pentru armonizarea normelor sociale şi a programelor de transferuri pentru ajutorarea regiunilor sărace.

Tratatul de la Roma (TR) din 1957 a încadrat juridic aceste preocupări prin prevederile de înfiinţare a Comunităţii Economice Europene (CEE) sub forma unei uniuni economice şi monetare cu o dimensiune socială. Membrii fondatori au inclus Titlul III privind „Politica socială” în Tratat şi au decis ca resursele financiare pentru dezvoltare să fie canalizate prin intermediul a două fonduri, Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA) şi Fondul Social European (FSE).

Decizia de a introduce o politică regională a fost luată totuşi abia în 1973, iar principalul instrument financiar – Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR) – a fost creat în 1975. Un al patrulea instrument de redistribuire – Instrumentul Financiar pentru Orientare Piscicolă (IFOP) – a completat setul Fondurilor Structurale (FS) în 1993, pentru ca în 1996 să fie lansat Fondul de Coeziune pentru a contribui la proiectele în domeniul mediului înconjurător şi infrastructurii de transport trans-europene. Instituţii precum Banca Europeană de Investiţii (BEI) şi Fondul European de Investiţii (FEI) au primit suplimentar sarcini şi mijloace financiare în vederea promovării "unei dezvoltări echilibrate şi stabile a pieţei comune" (Articolul 2671).

În afara argumentelor economice, fără îndoială că şi alţi factori au intervenit, iar în unele cazuri au modelat decisiv politica regională în formare. Semnificaţia acestui proces a făcut pe unii autori să declare că "UE nu dispune în mod clar de acele momente istorice şi mituri care împletesc naţionalitatea cu solidaritatea" (Hine şi Kassim). În

1 Dacă nu este menţionat altfel, referinţele la Tratatele Uniunii Europene se fac din Treaty Establishing the European Community amended by the Treaty of Amsterdam în "The Rome, Maastricht and Amsterdam Treaties. Comparative Texts", La Documentation Française, Paris, 1999 (1998).


5

retrospectivă, se poate observa că politica regională a evoluat sinuos la confluenţa intereselor naţionale puternice şi imperativelor unei organizaţii din ce în ce mai mare. În anii '60 şi '70, compromisul era de natură pur internă. Politica transferurilor structurale devenise condiţionată de obţinerea unor avantaje în ceea ce priveşte, de exemplu, armonizarea legislaţiei sociale la cererea Patronatului francez sau realizarea unei pieţe unice la solicitarea nu mai puţin influentului mediu de afaceri german (Moravcsik; Hervey).

Valurile succesive ale lărgirii au arătat mult mai evident influenţa statelor membre în formularea politicilor de redistribuire a fondurilor. Aderarea Marii Britanii în 1971, împreună cu Irlanda şi Danemarca, a marcat deloc accidental startul asistenţei pentru dezvoltare regională. Programele regionale extensive ce au urmat au fost potrivit lui Moravcsik un rezultat al puterii de negociere britanice care urmărea să contrabalanseze contribuţiile nete la bugetul comunitar cu transferuri financiare. Mai târziu, a devenit evident că expansiunea fondurilor structurale a început să joace din ce în ce mai mult rolul unei monede de schimb în sprijinul continuării procesului de integrare (Moravcsik; Hervey; Richardson; Boldrin şi Canova). Plăţi în contrapartidă au fost cerute de state membre mai sărace – Grecia, Irlanda, Spania şi Portugalia – şi promise de-alungul unor discuţii "în culise" cu Germania, Marea Britanie şi Franţa "dacă acestea semnează Tratatul de la Maastricht" (Moravcsik 446). Pe timpul negocierilor condiţiilor de aderare, Spania a reuşit chiar printr-o "mişcare îndrăzneaţă" să obţină drept de veto asupra tuturor deciziilor comunitare privind ajutorul regional (The Economist, Joining the West). Ambiţiile Comunităţii pentru formarea unei uniuni economice şi monetare au impus totuşi preocupări reale pentru consistenţa şi limitele unei politici regionale. Acordul politic privind Actul Unic European (AUE) din 1986 care a condus în final la crearea Pieţei Unice Europene (PUE) în 1992 a introdus libertatea totală de mişcare a muncii. Aceasta impunea prin implicaţie reglementări noi în privinţa calificării, egalitate de acces la beneficiile ocupaţionale şi alte avantaje sociale. Un răspuns a fost adoptarea în 1989 a Cartei Drepturilor Sociale Fundamentale ale Lucrătorilor, care a devenit mai târziu "capitolul social" din Tratatul Uniunii Europene (TUE) din 1993. TUE a inclus coeziunea economică şi socială printre sarcinile Comunităţii (Articolul 2) şi a prezentat într-un mod clar semnificaţia sa: "reducerea disparităţilor între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi ale înapoierii regiunilor cel mai puţin favorizate şi insule, inclusiv a celor rurale " (Articolul 158).

Lecţiile trecutului sunt în general un bun indicator al posibilelor evoluţii care urmează. Se poate presupune în acest mod că politica regională va rămâne la convergenţa proceselor integrării şi ale determinanţilor naţionali. Lărgirea către Est furnizează cel mai recent exemplu al acestei implicaţii. Pe de o parte, aceasta a reînnoit interesul pentru reorganizarea în continuare a Fondurilor Structurale în baza calculelor Comisiei Europene care arată că din 53 de regiuni ale ţărilor din Europa Centrală şi de Est (ECE), 51 au un nivel mediu al PIB-ului pe locuitor sub 75% din media UE, ceea ce potrivit regulilor actuale le califică imediat ca beneficiare ale ajutorului regional. Agenda 2000 şi reforma PAC din 2003 au iniţiat schimbări care vor asigura un rol pe termen lung al politicilor regionale. Sprijin sporit pentru dezvoltarea rurală pe seama subvenţiilor pentru producţie, precum şi o concentrare substanţială a FS asupra obiectivelor prioritare necesită abordări şi gândiri noi în privinţa politicilor structurale.


6

Pe de altă parte, este interesant de văzut cum procesul de lărgire pune din nou în mişcare diferite interese în jurul problemelor regionale. Numărul mare de candidaţi mută atenţia asupra formării coaliţiilor pe chestiuni mult mai restrâns definite. Nu există aparent nici o explicaţie pentru faptul că principalii beneficiari ai fondurilor de dezvoltare ale UE – Grecia, Spania, Irlanda şi Portugalia, plus Italia – se numără de asemenea şi printre cei mai entuziaşti privind lărgirea, conform unui chestionar discutat de The Economist (Reasons of state), deşi o parte apreciabilă din ajutorul destinat lor urmează să fie redirecţionat către regiunile mai sărace din Est. De data aceasta, ţările membre mici par a negocia transferuri prezente pentru puteri sporite de negociere în viitor. Chiar înainte de primirea formală a noilor membri la 1 mai 2004, acest tip de aranjament se poate distinge pe agenda politică posibilă: mai întâi, Polonia s-a alăturat Spaniei pentru a se împotrivi unui nou proiect de Constituţie, mai ales datorită neînţelegerilor privind drepturile de vot; apoi, Polonia din nou, plus Estonia au decis să facă parte dintr-un grup de ţări ale UE – Spania, Olanda, Portugalia şi Italia – care se simt nedreptăţite în aplicarea Pactului de Creştere şi Stabilitate de către două ţări membre mari – Franţa şi Germania.

Ţările din primul val al aderării au încheiat negocierile asupra Capitolului 21 de acquis ("Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale") între aprilie şi iulie 2002, cu excepţia Poloniei, cea mai mare dintre ele în funcţie atât de populaţie cât şi suprafaţă, care a încheiat capitolul în octombrie 2002. Deşi o perspectivă corespunzătoare asupra problemelor politicii regionale ar necesita includerea şi recomandărilor care pot apare în aplicarea acquis-ului din alte câteva capitole (de ex., "Agricultură", "Politica socială şi ocupare", "Transport", "Mediu", "Concurenţă"), abordarea de faţă îşi limitează aria de interes la cerinţele şi implicaţiile care rezultă nemijlocit din obligaţiile expuse de capitolul 21.

Acest studiu pune accent pe acele probleme care pot oferi o înţelegere a modului de implementare a politicii regionale. Interesul cade pe rând asupra: bazei teoretice a politicii regionale; administrarea fondurilor structurale şi experienţa câştigată cu ajutorul unor analize comparative a unui stat membru (Spania), a unei foste ţări candidate (Polonia) şi România; aspectele legate de gestionarea fondurilor de pre-aderare în România; problemele curente cu privire la administrarea fondurilor structurale în România. Alături de aceste subiecte principale, studiul se ocupă de asemenea de prezentarea sistematică a instrumentelor structurale; o privire comparativă asupra folosirii fondurilor de pre-aderare, precum şi asupra negocierilor privind capitolul 21 în ţările candidate; şi o evaluare critică a experienţei României în domeniu. Sunt prezentate detalii asupra câtorva aspecte practice, care sunt incluse pentru a ilustra tematica propusă. Ele abordează două aspecte de un interes particular – pregătirea unei baze de proiecte şi a unei statistici regionale – faţă de care Guvernul României depune eforturi considerabile. Recomandările privind politica administrării fondurilor structurale în România sunt în consecinţă sugerate în baza predicţiilor teoretice, experienţei statelor membre şi a primelor evaluări ale procesului de lărgire.

Studiul este organizat după cum urmează: Secţiunea II oferă argumente teoretice şi evidenţă empirică cu privire la efectele integrării economice asupra performanţei creşterii regionale la nivel european, împreună cu rolul fondurilor structurale în acest proces. Secţiunea III se ocupă de aspectele particulare pe care procesul de negociere a


7

aderării le-a pus în evidenţă. A fost aleasă o prezentare a cazului polonez pentru a sublinia abordarea inovativă pe trei căi: redirecţionarea fondurilor de la destinaţii structurale către plăţi directe; încheierea contractelor cu voivodatele; şi competenţa timpurie în implementarea măsurilor de dezvoltare locală. Secţiunea IV indică stadiul prezent al administrării FS în România şi subliniază aspecte spinoase ale managementului financiar şi ale capacităţii de absorbţie la nivelul instituţiilor şi regiunilor. Secţiunea V concluzionează şi oferă recomandări pentru mediul privat şi organismele publice.

O ultimă remarcă de privire cu rezervă a beneficiilor aşteptate din administrarea şi planificarea adecvate ale FS apare necesară prin considerarea a două aspecte conexe. Primul se referă la faptul că principiile de bază ale FS vor rămâne valide până în 2006. Dincolo de acest termen, după cum este subliniat de discuţia din Secţiunea II, capacitatea de a face faţă schimbărilor previzibile cu privire la forma şi numărul schemelor de asistenţă solicită o flexibilitate adecvată în cadrul sistemului de programare structurală. Al doilea aspect este sugerat de faptul că politica regională rămâne într-o măsură considerabilă o alegere naţională şi este prin urmare bazată pe un set fundamental de principii economice şi valori sociale care sunt detaşate de orice cerinţă de natură tehnică a UE. Există o diversitate instituţională a regimurilor de bunăstare europene care străbat tradiţii de la neo-liberalism la conservatorism. Deşi acest studiu sprijină o poziţionare raţională pe acest continuum, dezbaterea cu siguranţă că de abia va începe.


8

II. Politica regională a Uniunii Europene

II. 1 Economia dezvoltării regionale în contextul Uniunii Europene

O întreagă tradiţie de cercetare a integrării economice pune în evidenţă o dilemă economică de bază privind justeţea socială şi eficienţa economică. Ideea a fost transpusă în contextul UE prin elaborarea unei politici regionale care, potrivit lui Hervey, ar trebui să fie văzută ca un instrument de atenuare a dezavantajelor suferite de grupuri de oameni şi regiuni geografice ca rezultat al schimbărilor tehnologice, industriale şi economice impuse de crearea pieţei interne (5).

Încercarea de a înţelege cât de mare este sprijinul pe care teoria economică îl oferă procesului de elaborare a politicii regionale se loveşte invariabil de două chestiuni: eficacitatea măsurilor redistributive (transferuri financiare) către zonele sau populaţia dezavantajată; şi decalajul de dezvoltare sau inegalitatea între regiunile sărace şi bogate. Deşi mai pot fi amintiţi aici şi alţi factori, de exemplu planificarea spaţială sau administrativă, o tratare a acestora ar depăşi tematica studiului de faţă.

Transferuri publice şi capabilităţi Mare parte din tradiţia economică pune rezultatul unei pieţe concurenţiale în legătură cu atingerea optimului Pareto, o condiţie în care nici o parte nu poate fi mai prosperă fără ca altcineva să-şi înrăutăţească situaţia. Acest argument oferă raţionamentul la baza integrării din ce în ce mai accentuate a pieţei, în care bunurile, lucrătorii şi alţi factori ar trebui să se deplaseze liber peste graniţe, proces ce a caracterizat de altfel evoluţia istorică a UE de la o uniune vamală în 1957 la o uniune economică şi monetară în zilele noastre.

Nu este totuşi de aşteptat ca liberalizarea comercială să conducă la o distribuţie a veniturilor mai larg acceptată sau chiar să sprijine reducerea disparităţilor de venituri între regiuni. Teste empirice relative la experienţa integrării atât în plan european, cât şi internaţional ajung de fapt la concluzia că "decalajele de venituri se măresc în timp" (Ben-David et al.). În cele mai multe ţări, disparităţile regionale au crescut în timp ce spaţiul comun european a păstrat un decalaj relativ constant între regiuni. A fost remarcat (Reiner) că în 1958 nivelul PIB-ului pe locuitor era de cinci ori mai mare în cea mai bogată regiune (Hamburg, Germania) faţă de cea mai săracă (Calabria, Italia); în 1996, acelaşi raport era de mai mare de patru ori şi punea în comparaţie din nou Hamburg cu Ipeiros (Grecia).

Nivelul distribuţiei veniturilor atât între ţări cât şi în interiorul ţărilor care să fie acceptabilă din punct de vedere social a devenit astfel subiect principal de discuţie în legătură cu impactul integrării economice asupra dezvoltării locale sau regionale. Soluţia standard la îndemână este conceperea acelor politici care să promoveze egalitatea prin transferuri de resurse către regiunile sau populaţiile mai sărace. Procesul se bucură de multă popularitate; de exemplu, pachetul de reforme propus de Mitterand în 1981 a fost etichetat "un prim pas către o Europă socialistă" (Moravcsik 341). Argumentul nu face însă abordarea practică mai uşoară din punct de vedere economic. Guvernul se loveşte de constrângeri informaţionale privind standardele de eligibilitate sau definirea


9

disfuncţionalităţilor pieţei (Stiglitz) sau poate recurge la judecăţi de valoare care prejudiciază în mod deliberat clasa mai prosperă (Feldstein).

Aspectul cel mai controversat al politicilor redistributive constă probabil în faptul că ele conduc inevitabil la inhibarea stimulentelor pentru muncă şi iniţiative productive şi de aici către pierderi de eficienţă economică. Incidenţa reală a unui program public depinde mult de gradul de realizare a unui compromis între influenţe provenind din presiuni politice diverse. Politica regională poate ajunge astfel să fie privită ca o formă extrem de ineficientă de redistribuţie: principalul ei efect se pare că este perceput ca o formă nefirească de favorizare în zonele sărace a celor mai bogaţi (Hine and Kassim).

Liber de influenţe, răspunsul mediului privat ar putea fi mult mai eficace în nivelarea discrepanţelor între venituri fără distorsionarea oportunităţilor competitive de creştere. Aceasta implicaţie teoretică simulată pe cazul Spaniei şi discutată de Hallet, pentru perioada 1981-1990, pare reală: rezultatul arată că o politică redistributivă extremă în privinţa investiţiilor publice ar fi redus disparităţile regionale cu 13,54% pe seama unei scăderi cu 1.62% a PIB-ului spaniol; politica alternativă orientată către eficienţă prin alocarea investiţiilor publice potrivit folosirii celei mai bune ar fi mărit PIB-ul cu 1.58% şi disparităţile regionale cu 18.29%.

Recursul la transferuri este în aparenţă o încercare mai uşoară de a rupe cauzalitatea dăunătoare dintre şomaj, venituri mici şi ratele ale creşterii mici. În general, asistenţa celor rămaşi fără lucru reprezintă determinantul cheie al oricărei politici regionale (Armstrong and Taylor; Sen) în mod special deoarece aceasta face din nou posibil accesul la surse de venit. Problemele legate de şomajul ridicat şi care era concentrat mai ales în anumite regiuni din Marea Britanie în anii '20 au condus în premieră la formulele moderne în care a fost concepută politica regională. Harta europeană a inegalităţii regionale prezentată de Steinherr este ilustrativă pentru acest punct de vedere: distribuţia geografică a nivelelor scăzute ale ocupării şi ale PIB-ului pe locuitor coincid practic pentru toate regiunile din Grecia; Mezzogiorno italian; majoritatea regiunilor din Portugalia şi sudul Spaniei; cele mai nordice regiuni europene; regiunile estice din Germania.

Venitul poate fi un factor major în definirea inegalităţii, dar o imagine mai largă este totuşi mai utilă pentru a înţelege cum este aceasta creată. Plecând de la expunerea originală a lui Adam Smith privind integrarea activă în mediul social a individului, cercetători contemporani (Sen; Sanford) pun sărăcia în legătură directă cu abilitatea unei persoane de a se integra social. Argumentul lui Sen este că sărăcia reală (înţeleasă ca lipsa abilităţii) poate fi într-o măsură semnificativă mai intensă decât cea indicată de nivelul veniturilor. Factori formaţi fie social, fie cultural, precum vârsta unei persoane, sexul, locaţia, profilul psihologic al beneficiarilor de fonduri pot fi consideraţi de asemenea în mod plauzibil ca determinanţi ai sărăciei.

Din perspectivă economică, o strategie de depăşire a decalajelor ar fi mult mai convingător determinată de obiective care trec dincolo de intervenţii pentru egalizarea veniturilor. Păstrarea condiţiilor competitive ale pieţei şi folosirea abilităţilor locale pentru generarea iniţiativelor ocupaţionale pot fi înţelese ca parte ale aceluiaşi obiectiv de sprijin al dezvoltării regionale. De exemplu, autori precum Pelkmans consideră că decalajul de dezvoltare îngrijorător între UE şi ţările aderente poate fi mai adecvat tratat


10

prin politici de încurajare a dezvoltării locale a capitalului uman, infrastructurii sau iniţiativelor de mediu. Se înţelege astfel că principiile bazate pe 'abilitatea de a genera venit' în opoziţie cu 'diferenţa de venituri' ar trebui să joace un rol mult mai decisiv în stabilirea regulilor de eligibilitate şi transferuri în cadrul programelor politicii regionale.

Convergenţă şi dezvoltare regională Obiectivele politicii regionale a UE au fost comentate prin intermediul unei evidenţe controversate a testelor empirice (Casselas şi Galley; Barro şi Sala-i-Martin; Funck şi Pizzati; Armstrong şi Taylor; Asheim şi Dunford; Vickerman et al.). Rezultatele furnizate de aceste studii alternează viziunea optimistă a convergenţei sporite între regiuni cu previziuni pesimiste ale unei dezvoltări regionale inegale din ce în ce mai mari. Ceea ce prezintă de fapt analizele asupra regiunilor europene începând cu 1950 este un tablou ale unei convergenţe reduse şi inconsistente punctată de tendinţe ale disparităţilor de venit pe locuitor regionale de a creşte relativ mai repede pe perioade mici.

Ipoteza reducerii decalajelor afirmă că în cadrul ţărilor periferice regiunile rămase în urmă vor creşte mai repede decât cele avansate. Totuşi, datele pentru Italia şi Spania prezentate de Andres arată că nu aşa stau lucrurile. În ambele ţări, regiunile cele mai prospere au cunoscut creşterea cea mai rapidă. În cazul Italiei, singurele trei regiuni care aveau un nivel al PIB-ului pe locuitor mai mare ca media CEE în 1980 (Vale d'Aosta, Lombardia şi Emilia –Romagna) au crescut mai mult decât media pe ţară. În Spania, creşterea a fost concentrată mai ales în cele mai bogate regiuni, precum Madrid, Catalonia, sau Insulele Baleare.

Controversa continuă în domeniul rolului benefic pe care se aşteaptă să îl joace cheltuielile structurale în ţările de coeziune. Potrivit estimărilor lui Reiner, legătura nu este atât de evidentă uneori: Grecia a înregistrat cea mai notabilă reducere a decalajelor în perioada 1960-73, în timp ce Irlanda nu a atras atenţia prin succesele înregistrate decât în anii '90 (43, 46). Iar acolo unde este cazul, înţelegerea mai bună a rezultatelor politicii structurale reclamă însă unele rezerve: de exemplu, ocuparea în Irlanda a sporit cu doar 0.2% în perioada 1983-93 (Bache 118) când a fost generată mare parte din creşterea sa robustă.

În timp ce justificările economiei clasice şi-au arătat astfel limitele în abordarea dezvoltării regionale, noi explicaţii au început în ultima vreme să fie avansate (Krugman; Baldwin) pentru a evidenţia impactul comerţului asupra creşterii pe pieţe caracterizate prin externalităţi. Din această perspectivă, integrarea comercială dă naştere unor fenomene de aglomerare ale industriilor. Deşi impulsul iniţial poate fi accidental, iar specializarea poate avea loc în principal accidental, efectele pozitive cumulate ale unor astfel de aglomerări apar în condiţii precis delimitate: posibilitatea pe care o au producătorii de a partaja furnizori specializaţi de inputuri; avantajele atât pentru angajatori, cât şi pentru lucrători care provin de pe o piaţă a muncii specializată; şi efectele de antrenare locale ale dezvoltării cunoştinţelor, în special prin interacţiune personală.


11

Factori adiţionali de influenţă precum integrarea crescândă a pieţei de produs sau acţiunea guvernamentală ajută la transformarea abilităţilor locale sau regionale într-un proces auto-generator de cauzalităţi cumulative între industrii. Tabloul creşterii regionale evidenţiază fenomene de anvergură spaţială: unele regiuni – centru – devin mai atractive pentru industrii caracterizate de costuri medii mai mici pe măsură ce volumul producţiei sporeşte deoarece locaţia serveşte o piaţă integrată mai mare, în timp ce altele – periferia – suferă o acută de-localizare a activităţii economice.

Chiar dacă legăturile industriale moderne aşa cum sunt prezentate spre exemplu de Puga şi Venables fac ca acest raţionament să fie în aparenţă fără greşeală, rămâne totuşi problema dimensiunii geografice la care încep să se facă simţite beneficiile aşteptate ale specializării regionale. Centrul continental al Europei este definit de un coridor ale cărui capete sunt la Zürich şi Rotterdam, şi care se învecinează cu cele mai dinamice din punct de vedere economic regiuni europene: Nord-Estul Spaniei, Estul Franţei, Nordul Italiei, Vestul Poloniei şi Sud-Estul Marii Britanii. Cele mai puţin prospere regiuni sunt adesea localizate cel mai departe de centru: Sud-Vestul Spaniei, Sud-Vestul Franţei, Sudul Italiei, Estul Poloniei şi Nord-Vestul Marii Britanii. Evidenţa unei efervescenţe spaţiale continue indică apariţia posibilă a unei noi centuri de creştere din Nordul Italiei către Sudul Franţei şi Nord-Estul Spaniei (El-Agraa 371), precum şi a unui spaţiu Scandinavic-Baltic ce cuprinde trei ţări nordice dezvoltate – Danemarca, Suedia şi Finlanda – şi cele trei ţări aderente Baltice.

Paralela aparent folositoare între regiuni şi ţări ca actori ai schimburilor economice are ca rezultat practic în UE politica de identificare a beneficiarilor ajutorului regional în conformitate cu NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales à des fins Statistiques), o definire statistică potrivit căreia regiuni de mărimi, populaţii şi structuri economice variate devin unităţi comparabile de analiză2. În anii '70, UE a adoptat trei nivele regionale (NUTS 1-3) şi două nivele locale (NUTS 4 şi 5) corespunzătoare graniţelelor administrative existente. La NUTS 2 de exemplu, care reprezintă nivelul oficial de analiză a disparităţilor regionale între cel local şi cel naţional, diferenţele merg de la 100.000 la 10 milioane locuitori.

Potrivit lui Martin şi Sunley, organizarea spaţială a industriilor este mai relevant caracterizată de aglomerări mult mai mici şi mai localizate decât acele largi unităţi spaţiale folosite fie de teoreticieni, fie de oficiali. Specializarea poate fi din acest motiv mai puţin semnificativă pentru tendinţele de dezvoltare industrială decât proesele locale de diversificare industrială. Nuclee puternice, competitive de grupuri de industrii prezintă o capacitate mai bună să facă faţă şocurilor nefaste ale cererii şi crizelor structurale localizate şi pot fi de aceea mult mai adecvate pentru a indica "cea mai potrivită cale a politicii de dezvoltare regională" (Martin şi Sunley).

În acelaşi timp, mediul regional nu este neapărat mai important decât cel naţional, mai ales atunci când ultimul încă joacă un rol central prin politici de inovaţie, iniţiative legislative şi atitudini culturale în formarea spiritului întreprinzător şi supravegherea legislativă. De exemplu, un studiu a lui Bjørn şi Dunford arată că o examinare a industriei de ceasuri de fiecare parte a frontierei elveţiano-franceze indică diferenţe marcante ale

2 Zone comparabile la nivelul NUTS 1: oraşe şi arii metropolitane (Londra extinsă, Hamburg, Bremen, Brussels), ţări (Luxemburg, Irlanda, Suedia) sau largi arii rurale (Calabria, Extremadura).


12

celor două sisteme de producţie regionale care reflectă sistemele naţionale diferite din care aceste două economii regionale fac parte. În mod complementar, un model de geografie economică bazat pe centre de creştere şi influenţă politică elaborat de Paelinck şi Polese presupune o distincţie între naţiunile ale căror capitală politică (centrul naţional) este situată lângă centrul continental (Marea Britanie) şi acelea în care capitala se află la ceva distanţă (Austria, Spania, Italia, Polonia, ex-Yugoslavia). Pentru aceste naţiuni, integrarea continentală va face să se audă mai puternic solicitările pentru autonomie fiscală regională şi împotriva politicilor de redistribuire a veniturilor administrate central, precum în cazurile din Nordul Italiei şi Catalonia.

Alte studii (Rodriguez-Pose; Peschel) de asemenea susţin ideea că un model regional mai relevant de organizare spaţială ar trebui să depăşească imaginea familiară a disparităţilor formate în decursul timpului – urban-rural, centru-periferie, agrar-industrial – şi plasează totodată locaţiile mai puţin dezvoltate într-o perspectivă mai dinamică. Organizarea modernă a afacerilor cere din ce în ce mai mult o configurare geografică largă a activităţilor din lanţul valorii (Porter) pentru a folosi oportunităţi de creştere dispersate geografic. Acest proces poate implica relocalizarea sistemelor de producţie – colectarea datelor, centre de servicii financiare, unităţi de producţie sau centre de cercetare şi dezvoltare – către arii periferice. Această flexibilitate sporită a sistemelor de producţie permite apariţia unor noi poli de dezvoltare în zone anterior izolate sau rămase în urmă. O redefinire a implicaţiilor de politică ar însemna, folosind un exemplu oferit de Vickerman et al., ca alternativa cheltuielilor pe infrastructura care uneşte agomerările cu regiuni mai sărace să fie mai credibil înlocuită cu programe de investiţii în conexiuni de transport în cadrul şi între regiunile periferice.

II. 2 Politica dezvoltării regionale

Baza legală a politicii comunitare de dezvoltare regională este stabilită prin Titlul XVII al Tratatului Uniunii Europene, ce defineşte obiectivul politicii regionale – „reducerea disparităţilor existente între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor mai puţin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale” – şi principiile ce stau la baza realizării acestuia. La Tratat se adaugă Regulamentul Consiliului No. 1260/1999, prin care sunt stabilite prevederile generale de funcţionare a Fondurilor structurale (şi amendat prin Regulamentul No. 1447/2001) precum şi alte reglementări privitoare la funcţionarea Fondurilor Structurale şi a Fondului de Coeziune3.

Politica UE de dezvoltare regională se bazează pe principiul solidarităţii financiare, fiind suţinută prin contribuţiile statelor membre la bugetul comunitar. Fondurile adunate sunt mai apoi redirecţionate către regiunile mai puţin prospere şi către grupurile sociale aflate în dificultate. Pentru perioada 2000-2006, aceste transferuri reprezintă aproape o treime din bugetul UE, în total atingând suma de 213 miliarde Euro. Din aceste resurse, 195 miliarde Euro vor fi cheltuite prin intermediul celor patru Fonduri Structurale, iar 18 miliarde Euro vor fi împărţite prin Fondul de Coeziune.

3 Referinţe complete la Regulamentele citate în text se găsesc în Bibliografie.


13

Principiile care stau la baza operaţionalizării fondurilor structurale au fost şi ele uşor modificate în urma reformei din 1999, fiind întărite sau devenind mai specifice. Principiul concentrării nu se mai regăseşte în mod explicit, fiind însă principiul director al reformei. Astfel, dacă pentru perioada 1994-1999 principiile operaţionale erau parteneriatul, programarea şi coerenţa internă, adiţionalitatea (sau coerenţa externă ) şi concentrarea, în noua variantă reprezentată de Agenda 2000, acestea au devenit: (a) principiul programării; (b) principiul parteneriatului; (c) principiul adiţionalităţii; şi (d) principiul monitorizării, controlului şi evaluării.

a) Principiul programării este unul din elementele esenţiale ale operaţionalizării FS şi se referă la pregătirea planurilor multianuale de dezvoltare, care se realizează pe baza deciziilor luate în parteneriat cu statele membre printr-o serie de etape succesive. Astfel, într-o primă etapă, statele membre vor înainta Comisiei Europene planuri naţionale de dezvoltare şi conversie bazate pe priorităţile naţionale şi regionale şi care vor conţine: ��descrierea detaliată a situaţiei curente în regiunea/statul respectiv, ��descrierea strategiei celei mai potrivite pentru realizarea obiectivelor menţionate, ��indicarea formei şi utilizării contribuţiei fondurilor structurale.

În etapa următoare statele membre trebuie să înainteze Comisiei aşa-numitele documente de programare, documente realizate conform criteriilor trasate de aceasta şi care pot fi de doua tipuri: Documente Cadru de Sprijin Comunitar (DCSC) – care sunt apoi transpuse în Programe Operaţionale (PO), sau Documente Unice de Programare (DUP), diferenţa fiind dată de amploarea lor şi nu nepărat de natura acestora.

b) Principiul parteneriatului presupune o strânsă colaborare între Comisie şi autorităţile naţionale, regionale şi locale, parteneri economici şi sociali şi alte organisme competente, în special prin implicarea acestora în toate etapele utilizării Fondurilor Structurale – de la elaborarea şi aprobarea planurilor de dezvoltare la implementarea şi monitorizarea acestora. Acest principiu subliniază gradul de descentralizare ce caracterizează întreaga politică regională şi aplicabilitatea subsidiarităţii.

c) Principiul adiţionalităţii are în vedere completarea asistenţei comunitare prin finanţare naţională, astfel încât fondurile comunitare să nu înlocuiască fondurile naţionale alocate pentru dezvoltarea unui anumit sector, ci să vină în completarea acestora.

d) Principiul monitorizării, evaluării şi controlului este elementul de noutate adus de reforma din 1999 în domeniul fondurilor structurale. Astfel, conform noului regulament, statele membre au atribuţii administrative şi au obligaţia de a desemna4: ��autoritatea naţională corespunzătoare fiecărui program al fondurilor structurale, ��comitete de monitorizare.

Responsabilitatea autorităţilor naţionale acoperă aspecte legate de implementarea, administrarea corectă şi eficacitatea programului respectiv, cum ar fi: colectarea de informaţii statistice şi financiare, pregătirea şi transmiterea de rapoarte către Comisie, organizarea de evaluări intermediare, etc. Comitetele de monitorizare sunt 4 Vezi HG 497/2004 modificând HG 1555/2002.


14

conduse de un reprezentant al autorităţii naţionale de implementare şi vin în completarea activităţilor acestora prin asigurarea calităţii şi eficienţei în implementarea măsurilor structurale.

Politica regională finanţează prin Instrumentele Structurale (IS) programe de dezvoltare regională multianuale elaborate împreună de regiuni, State Membre şi Comisie, pe baza orientării propuse de Comisie pentru întreaga Uniune Europeană. Fondurile Structurale sunt concentrate pe anumite priorităţi clar definite, după cum urmează: ��70% din finanţare este destinată regiunilor rămase în urmă în procesul de dezvoltare.

Aceste regiuni concentrează 22% din populaţia Uniunii Europene (Obiectivul 1); ��11,5% din fonduri sunt menite să susţină conversia economică şi socială a zonelor

care se confruntă cu dificultăţi structurale. În aceste zone trăieşte un procent de circa 18% din totalul populaţiei UE (Obiectivul 2);

��12,3% din finanţare promovează modernizarea sistemelor de perfecţionare şi calificare a forţei de muncă şi a măsurilor vizând ocuparea forţei de muncă (Obiectivul 3)

În plus faţă de cele trei obiective mai sus menţionate, un procent de 5,35% din finanţare este orientată către patru Iniţiative Comunitare, care încearcă să ofere soluţii la probleme specifice: cooperare transfrontalieră, transnaţională şi inter-regională (Interreg III); dezvoltarea durabilă a oraşelor şi declinul zonelor urbane (Urban II); dezvoltare rurală prin iniţiative locale (Leader +); şi combaterea inegalităţilor şi a discriminării accesului la piaţa de muncă (Equal).

În final, mai există două alocări speciale de fonduri pentru ajustarea structurilor piscicole în afara regiunilor incluse în Obiectivul 1, cu un buget de 0,5% din totalul Fondurilor Structurale, şi respectiv pentru susţinerea acţiunilor inovative şi de asistenţă tehnică, cu scopul de a promova şi a experimenta unele noi idei de dezvoltare, cu un procent de 0,51% din totalul resurselor existente.

Iniţiativele de dezvoltare finanţate prin intermediul Fondurilor Structurale trebuie să întrunească cerinţele specifice identificate la nivelul regiunilor sau a statelor membre. În abordarea politicii de dezvoltare regională în cadrul UE se pune accent pe ocrotirea mediului înconjurător şi pe promovarea egalităţii de şanse. Implementarea este descentralizată, ceea ce presupune că responsabilitatea revine, în întregime, autorităţilor naţionale şi regionale.

Fondurile structurale În prezent, patru Fonduri Structurale permit Uniunii Europene să ofere asistenţă

financiară nerambursabilă pentru a rezolva problemele structurale economice şi sociale. Cele patru Fonduri Structurale nu constituie o sursă unică de finanţare în cadrul bugetului Uniunii, ci fiecare fond acoperă zona sa tematică specifică.


15

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)5 a fost înfiinţat în 1975 şi a devenit principalul instrument al politicii regionale a Comunităţii. Acest fond contribuie la finanţarea Obiectivelor 1 şi 2. Obiectivele FEDR sunt, în principal, promovarea dezvoltării şi ajustării structurale a regiunilor a căror dezvoltare este rămasă în urmă şi susţinerea reconversiei economice, relansarea şi dezvoltarea zonelor cu probleme structurale, inclusiv regiunile industriale în declin, zonele urbane în dificultate, zonele aflate în criză, precum şi zonele dependente de pescuit sau de servicii. Poate finanţa proiecte de infrastructură, investiţii care creează locuri de muncă, investiţii în tehnologia informaţiei şi comunicare (ITC), proiecte locale de dezvoltare, ajutoare pentru IMM etc. De asemenea, FEDR finanţează investiţii în educaţie şi sănătate, dar numai în ariile cuprinse de Obiectivul 1.

Domeniile sprijinite prin aceste măsuri sunt: dezvoltarea societăţii informaţionale, protecţia mediului, egalitatea de gen în domeniul ocupării forţei de muncă şi cooperarea trans-frontalieră şi inter-regională.

Fondul Social European (FSE)6 a fost înfiinţat în 1958 şi a constituit, încă de la început, principalul instrument al politicii sociale comunitare. În scopul de a întări coeziunea economică şi socială şi de a contribui la implementarea “Strategiei europene privind ocuparea forţei de munca”, FSE are ca sarcină îmbunătăţirea oportunităţilor de angajare pentru şomeri şi muncitori în Piaţa Unică, prin creşterea mobilităţii lor şi prin facilitarea adaptării la schimbările industriale, în particular prin instruire vocaţională şi reinstruire, precum şi prin sistemele de recrutare.

Tipurile de măsuri finanţate prin FSE au în vedere reintegrarea profesională a şomerilor pe termen lung, integrarea profesională a şomerilor tineri, itegrarea profesională a persoanelor excluse de pe piaţa muncii. Tot prin FSE sunt sprijinite măsurile menite să promoveze egalitatea de şanse în accesul la piaţa muncii, să îmbunătăţească sistemele de educaţie şi formare.

În acelaşi timp, sunt acoperite trei aspecte orizontale ale politicilor comunitare: promovarea iniţiativelor locale de ocupare a forţei de muncă, dimensiunea socială şi ocuparea profesională în societatea informaţională şi crearea de oportunităţi egale între femei şi bărbaţi.

Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA)7 a fost stabilit în 1962 pentru finanţarea politicii agricole comune a Uniunii Europene.

Din FEOGA s-au cheltuit 45,5 miliarde euro în 2000, din care 40,4 miliarde pentru Secţiunea de Garantare şi 5,1 miliarde pentru Secţiunea de Orientare. Condiţiile generale de alocare a cheltuielilor pentru FEOGA şi Instrumentul Financiar de Orientare în domeniul Pescuitului (IFOP), în ceea ce priveşte managementul, controlul, monitorizarea şi evaluarea, sunt redate de Regulamentul Consiliului 1258 din 17 mai

5 European Regional Development Fund – ERDF. 6 European Social Fund – ESF. 7 European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EAGGF.


16

1999. Prevederile specifice pentru dezvoltarea rurală prin FEOGA sunt cuprinse de Regulamentul Consiliului 1257 din 17 mai 1999, iar asistenţa pentru măsurile informaţionale legate de PAC este descrisă de Regulamentul Consiliului 814 din 17 aprilie 2000.

Directoratul General pentru Agricultură (DG) este însărcinat cu elaborarea şi aplicarea PAC, alături de comitete de management. Un astfel de Comitet asupra Structurilor Agricole şi Dezvoltării Rurale asistă Comisia în administrarea Fondului şi joacă un rol consultativ în redactarea opiniilor către Comisie. Comisia decide asupra unei alocări indicative de la FEOGA pentru perioada planificată. De asemenea, Comisia prezintă un raport financiar privind administrarea Fondului în atenţia Consiliului şi Parlamentului înainte de iulie a fiecărui an şi unul asupra implementării măsurilor informaţionale la fiecare doi ani. La nivel naţional, statele membre sunt obligate să acrediteze 'o agenţie de plată', sau 'un organism de coordonare' dacă mai multe 'agenţii' sunt necesare, cu responsabilitate în domeniul cheltuielilor generate de PAC.

FEOGA sprijină dezvoltarea rurală şi îmbunătăţirea structurilor agricole, fiind structurat în două secţiuni: secţiunea de orientare şi secţiunea de garantare. Doar secţiunea de orientare acţionează ca fond structural propriu-zis din care se acordă asistenţă ajustării structurale a regiunilor mai puţin dezvoltate şi care se încadrează în programele prevăzute pentru Obiectivul 1, precum şi iniţiativele comunitare în domeniu (de ex., Leader+).

Secţiunea de garantare finanţează măsuri de organizare comună a pieţelor şi de susţinere a preţurilor produselor agicole.

Tabel 1: Programe pentru dezvoltarea rurală finanţate din FEOGA Secţiunea de Orientare Secţiunea de Garantare

�� Investiţii în exploatări agricole

�� Sprijin pentru tinerii fermieri

��Calificare

��Anumite zone de procesare agricolă şi comerţ cu produsele agricole

��Alte activităţi privind managementul forestier

��Dezvoltarea rurală (de ex., subvenţii pentru consolidări funciare şi pentru activităţi specifice agricole).

�� Scheme de pensionare în avans*

�� Scheme de mediu şi agricultură*

�� Scheme forestiere*

��Asistenţă pentru zonele cele mai puţin favorizate*

��Asistenţă pentru fermele de semi-subzistenţă

��Asistenţă pentru organizaţii ale producătorilor

��Asistenţă tehnică

* Măsuri de acompaniament prevăzute de reforma PAC (Agenda 2000) şi agreate de Consiliul Miniştrilor pentru Agricultură din 26 iunie 2003. Comisia pregăteşte un set de 'îndrumări pentru acordarea asistenţei' (indicative policy guidelines) pentru a veni în ajutorul autorităţilor naţionale şi regionale competente să elaboreze planurile de dezvoltare şi să pună în aplicare orice revizuire pe parcurs. Regulamentul 1257 a introdus în categoria programelor eligibile noi măsuri care se întind pe un spectru considerabil de larg, de la marketingul produselor de calitate, protecţia şi


17

conservarea moştenirii rurale, la diversificarea activităţilor agricole şi ne-agricole, promovarea turismului şi artizanatului. Responsabilii naţionali pot selecta şi combina dintre toate aceste măsuri pe acelea pe care ei le consideră că răspund cel mai bine obiectivele dezvoltării rurale şi protecţiei mediului. În plus, prin programele informaţionale se finanţează diseminarea practicii de asistenţă structurală prin activitiăţi precum seminarii, vizite, publicaţii, atât pe o bază ocazională, cât şi în cadrul unui program anual de activităţi.

Plăţile se fac potrivit regulilor generale de finanţare structurală, astfel:

(a) Maximum de 75% din totalul costurilor eligibile şi, în general, cel puţin 50% din cheltuielile publice eligibile pentru măsurile în cadrul Obiectivului 1. Încadrarea ţării în asistenţa Fondului de Coeziune oferă posibilitatea acoperirii unui maximum de 80% (85% în regiuni extreme) din totalul costurilor eligibile;

(b) Maximum of 50% din totalul costurilor eligibile şi, în general, cel puţin 25% din cheltuielile publice eligibile pentru măsurile în cadrul Obiectivului 2.

(b) Până la 50% sau chiar 75% din costurile generate de programele informaţionale.

Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă (IFOP) Politica Piscicolă Comună (PPC), deşi a fost inclusă în prevederile Tratatului de la Roma la Articolul 38, a apărut ca un set de reglementări specifice abia în 1983. Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă (IFOP) a fost înfiinţat în 1993 şi formalizat ca un element al politicii structurale prin Regulamentul Consiliului 1263 din 21 iunie 1999. Prin Regulamentul Consiliului 2792 din 17 decembrie 1999 se stabilesc regulile asistenţei în domeniul piscicol. În perioada 2000-2006, resursele angajate totalizează 1.106 milioane euro.

Directoratul-General pentru Piscicultură, ajutat de un Comitet privind Structurile Piscicole şi de Acvacultură, elaborează şi pune în aplicare măsurile de politică structurală în domeniul piscicol.

Măsurile structurale finanţate prin IFOP sunt cuprinse în programe multi-anuale de orientare (PMAO) potrivit contextului regional în care se aplică. Acestea se referă printre altele la procedura pentru adoptarea programelor la flotele de pescuit, conţinutul planurilor (descrierea situaţiei, strategia, mijloacele, implementarea), precum şi regulile de monitorizare a PMAO (informări anuale privind stadiul, etc.).

Măsurile structurale care pot fi cuprinse în PMAO se întind pe un spectru substanţial de larg precum reînnoirea flotei, modernizarea vaselor piscicole, crearea de societăţi mixte cu scopul de a preveni pescuitul în exces, susţinerea pescuitului de coastă la scară mică, protecţia şi dezvoltarea resurselor acvatice, facilităţile pisciole portuare, organizaţiile producătorilor sau compensaţii pentru încetarea temporară a activităţii.

Iniţiativele comunitare Iniţiativele comunitare urmăresc realizarea obiectivelor prioritare şi sunt finanţate

din bugetul fondurilor structurale. Pentru perioada 1994 – 1999 au existat 13 iniţiative


18

comunitare, care prin reforma din 1999 au fost reduse la numai 4, pentru creşterea eficienţei acţiunii fondurilor structurale. Fiecare iniţiativă din cele patru este finanţată printr-un singur fond, iar împreună absorb 5,35% din bugetul total al fondurilor structurale.

Iniţiativa comunitară Interreg III – este finanţată prin FEDR şi promovează cooperarea trans-frontalieră (componenta A), trans-naţională (componenta B) şi inter-regională (componenta C).

Componenta A are drept scop promovarea dezvoltării regionale integrate între regiunile cu frontieră comună din Statele Membre, consumă aproximativ 50% din bugetul Interreg şi are ca priorităţi: promovarea dezvoltării urbane, rurale şi a zonelor de coastă, dezvoltarea spiritului antreprenorial, a turismului şi iniţiativelor locale în aceste zone, cooperarea în domeniile juridic şi administrativ, cercetării, educaţiei, culturii, sănătăţii etc., protecţia mediului, asigurarea infrastructurii de bază cu importanţă trans-frontalieră, crearea unei pieţe integrate a muncii şi promovarea incluziunii sociale, îmbunătăţirea condiţiilor de securizare a frontierelor şi pregătirea resurselor umane pentru cooperare transfrontalieră.

Componenta B contribuie la integrarea teritorială armonioasă pe tot cuprinsul Uniunii Europene, cu ţările candidate sau cu alte ţări învecinate. Cooperarea trans-naţională consumă 14% din bugetul Interreg şi finanţează următoarele tipuri de acţiuni: strategii de dezvoltare spaţială; dezvoltarea unor sisteme de transport eficiente şi durabile şi îmbunătăţirea accesului la societatea informaţională; promovarea mediului şi a unui management de calitate al moştenirii culturale şi resurselor naturale; asistenţă tehnică în vederea stabilirii de parteneriate trans-naţionale. Această componentă este importantă pentru dezvoltare spaţială şi ia în considerare recomandările ESDP (European Spatial Development Perspective).

Componenta C acţionează în vederea îmbunătăţirii instrumentelor şi politicilor de dezvoltare regională prin crearea de reţele în scopul asistării cooperării între diverse regiuni, în special a celor aflate în curs de reconversie economică sau mai puţin dezvoltate şi consumă minim 6% din bugetul Interreg. Priorităţile acestei componente au în vedere schimbul de informaţii şi stabilirea de legături între autorităţile publice şi organismele implicate diverse tipuri de proiecte, precum şi diseminarea celor mai bune practici de dezvoltare urbană.

Iniţiativa comunitară Equal – este finanţată prin Fondul Social European, şi a apărut ca program comunitar în anul 2000, având la bază iniţiativele comunitare precedente Adapt şi Emplozment.

Scopul său este de a descoperi şi promova noi modalităţi de combatere a formelor de discriminare existente pe piaţa muncii prin intermediul cooperării trans-naţionale şi de a facilita integrarea socială şi profesională a azilanţilor.

Pentru a obţine finanţare în cadrul acestui program, fiecare Stat Membru trebuie să înainteze Comisiei Europene un Program de Iniţiativă Comunitară (CIP), prin care sunt prezentate strategia şi aranjamentele naţionale pentru implementarea Equal şi pe baza căruia primesc un anumit buget.


19

Activităţile finanţate prin CIP sunt împărţite în arii tematice şi implementate prin intermediul parteneriatelor de dezvoltare, care pot fi de 2 tipuri: parteneriate de dezvoltare geografică, ce reprezintă beneficiarii ultimi ai acestui ajutor financiar şi aduc împreună actorii dintr-o anumită zonă geografică; şi, respectiv, parteneriate de dezvoltare sectorială, care acoperă un anume sector industrial.

Ariile tematice sub care pot fi grupate activităţile derulate prin acest program urmează structura celor patru piloni ai Strategiei Europene de Ocupare a Forţei de Muncă (European Employment Strategy) şi anume:

1) angajabilitatea – are în vedere facilitarea accesului pe piaţa muncii şi combaterea rasismului şi xenofobiei la locul de muncă;

2) antreprenoriatul – are in vedere instrumentarea iniţierii unei afaceri şi identificarea a noi oportunităţi de angajare în zonele urbane şi rurale, pe de o parte, şi întărirea „economiei sociale”şi a serviciilor de interes public;

3) adaptabilitatea – promovează învăţarea continuă şi stimulează abilitatea muncitorilor de a se adapta schimbării tehnologice şi utilizării noii tehnologii informaţionale;

4) egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi – are în vedere reconcilierea vieţii profesionale cu viaţa de familie şi creşterea angajabilităţii în rândul femeilor şi bărbaţilor care au părăsit locul de muncă, precum şi reducerea diferenţelor de gen şi a segregării la locul de muncă.

Măsurile din fiecare arie tematică pot fi implementate prin 4 tipuri de acţiuni: stabilirea de parteneriate de dezvoltare şi cooperare trans-naţională; implementarea programului de lucru a parteneriatelor de dezvoltare şi asistenţă tehnică

Fiecare Stat Membru trebuie să aleagă una sau mai multe arii tematice în cadrul fiecărui pilon în care vor să coopereze, apoi trebuie să urmeze cele patru acţiuni ce conduc la definitivarea programelor de iniţiativă.

Iniţiativa Comunitară Leader+ - este finanţată prin FEOGA în succesiunea Iniţiativelor Comunitare Leader I (1991-94) şi Leader II (1994-99), care au jucat un rol experimental în identificarea resurselor adaptate cel mai potrivit circumstanţelor locale din zonele rurale şi care pot contribui substanţial la strategia dezvoltării prin proiecte la scară mică. Iniţiativa Leader+ continuă aceste programe printr-un buget alocat pe perioada 2000-06 în valoare de 2.020 milioane euro. Liniile directoare privind acordarea asistenţei au fost prevăzute în Comunicarea Comisiei din 14 aprilie 2000 către statele membre.

La nivel comunitar, Comisia a înfiinţat un 'Observator' cu rolul de a forma o reţea a teritoriilor rurale a statelor membre care să facă posibile colectarea şi diseminarea experienţelor de dezvoltare rurală şi să asiste autorităţile naţionale în coordonarea activităţilor specifice. Autorităţile naţionale sunt responsabile pentru selectarea concurenţială şi transparentă a zonelor eligibile pentru asistenţă – mici teritorii rurale, omogene în termeni geografici, economici şi sociali, cu o populaţie cuprinsă între 10.000 şi 100.000 de locuitori. Beneficiarii finali sunt aşa numitele Grupuri de Acţiune Locală (GAL), care îşi propun obiectivul elaborării şi implementării unei strategii a dezvoltării pentru teritoriul lor. Aceste Grupuri cuprind reprezentanţi a diferitelor structuri economice, sociale, voluntare sau non-profit ai societăţii locale.


20

Programele Leader+ cuprind măsuri eligibile în cadrul secţiunii de Orientare a FEOGA, şi FSE. Trei categorii largi de iniţiative se pot bucura de finanţare: (1) care au o natură 'pilot' în sensul că promovează noutatea prin produse, metode, tehnologii sau servicii originale şi inovative care valorifică resursele economice, culturale sau naturale locale; (2) care dezvoltă cooperarea între zonele rurale, inclusiv cea trans-frontalieră; şi (3) care pun pe picioare reţele de coordonare şi diseminare a experienţelor de dezvoltare rurală între teritoriilor rurale comunitare.

În baza alocării financiare primite, fiecare stat membru elaborează şi transmite Comisiei Programul Iniţiativei Comunitare Leader+ (PIC), unde se găsesc menţionate printre altele elemente de evaluare a măsurilor planificate precum procedura şi calendarul selectării GAL, defalcarea anuală a surselor de finanţare, managementul economic şi evaluarea.

În cadrul fiecărui GAL, există un comitet care monitorizează indicatorii financiari şi structurali, precum şi impactul asistenţei în teritoriu. La nivel naţional şi regional, un alt comitet se întâlneşte cel puţin o dată pe an pentru a analiza stadiul implementării PIC.

Iniţiativa comunitară Urban II – este finanţată prin FEDR şi are la bază un program stabilit în 1994 (Urban I), pentru a răspunde nevoilor zonelor urbane defavorizate.

Urban II are ca scop promovarea creării şi implementării unor modele inovatoare de dezvoltare în vederea revitalizării economice şi sociale a regiunilor urbane în criză, precum şi întărirea schimbului de informaţii şi experienţă privind dezvoltarea urbană durabilă pe teritoriul UE.

Strategiile de regenerare propuse prin acest program presupun următoarele aspecte:

- existenţa unei mase critice de populaţie (valorile de eligibilitate sunt între 10 – 20.000 locuitori) şi a structurilor de sprijin corespunzătoare în vederea facilitării creării şi implementării programelor inovatoare de dezvoltare urbană;

- existenţa unor parteneriate locale puternice pentru definirea proiectelor de intervenţie, monitorizarea şi evaluarea strategiilor;

- o abordare teritorială integrată;

- integrarea aspectelor economice, sociale şi de mediu;

- promovarea egalităţii de şanse între bărbaţi şi femei;

- complementaritatea cu FS şi cu celelalte Iniţiative Comunitare.

Aceste principii stabilesc cadrul general de acţiune şi au la bază priorităţile identificate pentru perioada 2000-2006; domeniile acoperite de aceste priorităţi sunt: economic, social, mediu, transport, etc. iar în cadrul lor sunt promovate proiecte ce răspund unor nevoi specifice.

O trăsătură aparte a programului Urban este gradul înalt de implicare al autorităţilor locale, ceea ce derivă în mod direct şi firesc din poziţia şi responsabilităţile pe care le au, dat fiind că Urban se adresează exact problemelor cu care acestea se


21

întâlnesc şi cărora trebuie să le răspundă în activitatea lor curentă. Un alt aspect interesant de menţionat este proiectul de creare a unei reţele a proiectelor dezvoltate în cadrul Urban - URBACT, cu scopul schimbării de informaţii şi experienţă în domeniul dezvoltării urbane durabile la nivel comunitar.

Politica de coeziune Ideea de bază în spatele politicii de coeziune este aceea că disparităţile economice afectează sentimentul de comunitate care se doreşte a prevala în cadrul Uniunii Europene. Mai mult, disparităţile între ţări sau regiuni pot determina tensiuni mai mari decât cele între bogaţi şi săraci într-o anumită zonă geografică determinată, în parte datorită existenţei unui filon naţionalist puternic în spaţiul european.

Principiile acestei politici şi scopurile principale ale Uniunii Europene urmăresc promovarea progresului economic şi social şi eliminarea diferenţelor care există între standardele de viaţă la nivelul diferitelor regiuni şi State Membre. Conceptul de coeziune economică şi socială s–a cristalizat ca politică europeană de sine stătătoare prin Actul Unic European (în 1986), iar prin Tratatul de la Maastricht (1992) a fost corelat cu realizarea uniunii economice şi monetare, având astfel un rol major în funcţionarea eficientă a pieţei şi monedei unice europene.

Politica de coeziune se realizează printr-un instrument specific, numit Fondul de Coeziune (FC). Fondul de Coeziune finanţează proiectele care urmăresc îmbunătăţirea mediului înconjurător şi dezvoltarea infrastructurii în statele membre în care PNB pe cap de locuitor este sub 90% din media comunitară. În acest mod, Fondul contribuie atât la dezvoltarea durabilă a statelor membre avute în vedere, cât mai ales la întărirea coeziunii în cadrul UE.

Statele membre eligibile pentru perioada 2000-2006 sunt aceleaşi ca şi cele din perioada 1993-1999: Irlanda, Grecia, Spania şi Portugalia. La sfârşitul anului 2003 a avut loc o evaluare a progresului înregistrat de aceste ţări, iar în urma rezultatelor acestei evaluări se va decide dacă ele se vor mai califica încă pentru asistenţă. Bugetul Fondului de Coeziune pe perioada 2000-2006 este de 18 milioane Euro.

Domeniile în care acţionează Fondul de coeziune sunt protecţia mediului înconjurător şi reţelele trans-europene asociate infrastructurilor de transport. Sprijinul financiar acordat nu este structurat pe programe ci pe proiecte, fiecare proiect primind finanţare în proporţie de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Finanţarea celor două domenii este echilibrată, fiecare primind 50% din bugetul alocat acestui fond. Proiectele sunt selectate şi implementate de către statele membre beneficiare, care sunt responsabile şi de managementul şi monitorizarea lor financiară.

Bugetul alocat pentru perioada 2000 – 2006, este distribuit între cele patru state beneficiare corespunzător procentajului stabilit de Consiliul European (Berlin, martie 1999), după cum urmează:

- Spania: 61-63.5%

- Grecia şi Portugalia: 16-18.0%

- Irlanda: 2-6%


22

Referitor la domeniile menţionate anterior, acestea sunt configurate în funcţie de caracteristicile politicii comunitare aferente şi de direcţiile de dezvoltare prefigurate, ceea ce înseamnă că sunt acceptate numai proiectele care contribuie la realizarea acestora, sau care sunt compatibile cu alte politici comunitare sau acţiuni din cadrul FS. Astfel, în ceea ce priveşte mediul, proiectele care vor fi finanţate trebuie să contribuie la realizarea obiectivelor de mediu ale UE, şi anume:

- conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului;

- protecţia sănătăţii populaţiei; - crearea condiţilor necesare utilizării prudente şi raţionale a resurselor naturale.

În particular, direcţiile prioritare în cadrul acestui domeniu sunt reprezentate de:

- rezerva de apă potabilă,

- tratarea apei menajere,

- depozitarea deşeurilor solide. Alături de acestea, sunt eligibile şi proiecte ce vizează re-împădurirea terenurilor,

controlul eroziunii solului şi conservarea naturii.

În domeniul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care îşi propun să creeze sau să dezvolte infrastructura la nivelul Reţelei Trans-Europene de Transport (TEN), sau care asigură acces la această reţea.

Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene8

este cel mai nou fond al politicii regionale şi a fost înfiinţat în noiembrie 2002, în urma inundaţiilor ce au afectat Franţa, Germania, Austria şi Republica Cehă.

Obiectivul acestui fond este de a facilitata exprimarea solidarităţii UE faţă de populaţia unui Stat Membru sau în curs de aderare, care a fost afectată de un dezastru natural major. Astfel, acesta este un fond care permite reacţia imediată, eficientă şi flexibilă, în funcţie de natura şi de amploarea situaţiei.

Acest fond va fi folosit numai în cazul dezastrelor naturale majore, cum sunt inundaţiile din august 2002, care au dus la înfiinţarea sa (noiembrie 2002) sau incendiile spontane din Portugalia (iulie 2003), şi care au repercusiuni importante asupra condiţiilor de viaţă, mediului înconjurător sau economiei ţărilor afectate. Suma maximă alocată anual Fondului de Solidaritate este de 1 mld. EURO.

Modalitatea de asistenţă a acestui fond constă în acordarea unei singure tranşe de finanţare pentru ţara/regiunea solicitantă, care este complementară eforturilor naţionale şi care nu necesită co-finanţare din partea statului afectat. Pentru a obţine acest sprijin, statul în cauză trebuie să înainteze o cerere Comisiei Europene, în termen de 10 săptămâni de la înregistrarea primei pagube cauzate de dezastru. În cadrul acestei aplicaţii trebuie oferite informaţii referitoare la amploarea şi impactul pagubelor înregistrate, trebuie estimată suma solicitată şi indicate alte surse de finanţare naţională,

8 European Union Solidarity Fund.


23

comunitară şi/sau internaţională. În cazul în care estimarea finală a dezastrului este semnificativ mai mică decât s-a prevăzut iniţial (şi s-a solicitat de către statul în cauză), Comisia Europeană va cere rambursarea diferenţei. Fondul finanţează în general acţiuni reparatorii pentru daune care nu pot fi asigurate.

Acţiunile eligibile pentru finanţare din cadrul acestui fond sunt

- reabilitarea imediată a infrastructurii, a uzinelor electrice, uzinelor de apă (atât de alimentare cu apă, cât şi a staţiilor de epurare), a telecomunicaţiilor, transportului, sănătăţii şi educaţiei; asigurarea de locuinţe temporare şi servicii de salvare, ca răspuns la nevoile imediate ale populaţiei afectate;

- asigurarea imediată a structurilor şi măsuri imediate de protecţie a patrimoniului cultural;

- curăţarea imediată a zonelor lovite de dezastru, inclusiv a zonelor naturale. Implementarea grantului primit constituie responsabilitatea statului beneficiar,

precum şi coordonarea cu alte fonduri comunitare în vederea complementării finanţării, cu menţiunea ca acestea să nu fie celelalte fonduri ale politicii regionale. Suma alocată trebuie cheltuită pe parcursul unui singur an, iar ceea ce nu s-a utilizat în acest interval trebuie rambursat.

II. 3 Viitorul politicii regionale în spaţiul UE

Pe data de 10 februarie 2004, Comisia Europeană a adoptat o propunere de buget pentru o Uniune Europeană lărgită, cu 27 de state, pentru perioada 2007-2013. Propunerea Comisiei este una curajoasă, în sensul recunoaşterii faptului că anumite componente ale politicii comunitare ar trebui întărite. În mod special, Comisia a decis că politicii de coeziune ar trebui să i se dea o importanţă sporită în noul pachet financiar, prin alocarea unei categorii bugetare separate, transparente, care să permită stabilitatea şi certitudinea necesară pentru planificarea următoarei generaţii de programe naţionale şi regionale multi-anuale.

Decizia Comisiei reflectă demersul început încă de la publicarea celui de-al Doilea Raport asupra Coeziunii Economice şi Sociale în anul 2001, care a lansat dezbaterea privind viitorul politicii de coeziune într-o Europă lărgită. Recent, prin concluziile celui de-al Treilea Raport asupra Coeziunii, Comisia Europeană a prezentat o propunere detaliată pentru priorităţile şi mecanismele care ar trebui să stea la baza noi politicii de coeziune în conformitate cu perspectivele bugetare sugerate anterior.

Raportul rezumă patru provocări importante la care ar trebui să răspundă politica de coeziune în viitor, după cum urmează:

Mai multă coeziune într-o Uniune lărgită Extinderea UE la 25 de state membre, şi nu peste mult timp la 27 sau chiar mai

multe state membre, reprezintă o provocare fără precedent pentru competitivitatea şi coeziunea internă a Uniunii. Recenta extindere a UE a dus şi va duce în continuare la adâncirea decalajelor de dezvoltare, la repoziţionarea geografică a problemelor disparităţilor către estul continentului european, precum şi la tensiuni în procesul de


24

ocupare al forţei de muncă care pot accentua şomajul. Disparităţile socio-economice se vor dubla conform estimării Comisiei, iar PIB-ul mediu al Uniunii Europene va scădea cu 12,5%.

Întărirea priorităţilor Uniunii Întreaga Uniune Europeană se confruntă cu probleme serioase rezultate în urma

procesului de restructurare determinat de fenomenul de globalizare, de deschiderea comercială, de dezvoltarea economiei bazate pe cunoaştere, de îmbătrânirea populaţiei şi de accentuarea migraţiei. Creşterea economică slabă a ultimilor ani a condus la creşterea şomajului în multe părţi ale UE, antrenând în acest mod o serie de probleme sociale deloc de neglijat.

Pentru a răspunde acestor provocări, în anul 2000 a fost adoptată aşa numita Strategie de la Lisabona, care propune transformarea UE în cea mai dinamică şi competitivă economie bazată pe cunoaştere până în anul 2010. Politica de coeziune are un rol semnificativ în atingerea obiectivelor stabilite la Lisabona, întrucât prin reducerea disparităţilor, UE se asigură că toate regiunile şi grupurile sociale contribuie la şi beneficiază de dezvoltarea de ansamblu al spaţiului comunitar. Mai mult, proiectul tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa menţionează clar dezideratul unei „dezvoltări armonioase a Uniunii în ansamblu”9.

Promovarea unei dezvoltări echilibrate şi durabile Cel de-al Treilea Raport asupra Coeziunii al Comisiei arată că disparităţile

productive şi sociale persistente între ţările şi regiunile UE provin din deficienţe structurale legate de factorii cheie ai competitivităţii – înzestrarea inadecvată a capitalului uman, lipsa capacităţii inovative şi a guvernanţei regionale, şi respectarea redusă a mediului înconjurător. Costul de oportunitate al neaplicării unei politici de coeziune puternice nu se măsoară doar prin reducerea bunăstării individuale şi colective, ci şi în termeni economici, prin scăderea venitului potenţial şi a standardului de viaţă. Date fiind interdependenţele definitorii ale unei economii integrate, aceste pierderi nu sunt limitate doar la regiunile mai puţin competitive, sau la persoanele mai puţin productive, ci afectează pe toţi cetăţenii UE. Prin asigurarea unei dezvoltări economice mai echilibrate la nivelul UE, politica de dezvoltare regională contribuie la reducerea supra-încălzirii zonelor dezvoltate, precum şi la prevenirea blocajelor şi crizelor potenţiale.

Un nou parteneriat pentru coeziune Reforma politicii de coeziune aduce cu sine oportunitatea de a creşte eficienţa,

transparenţa şi responsabilitatea la nivel politic. Întreg procesul de definire a politicilor economico-sociale la nivel comunitar trebuie să ţină seama de importanţa obiectivelor legate de coeziune. În acest mod, reforma politicii de coeziune poate contribui la întărirea capacităţii instituţionale la nivelul UE.

Conform obiectivelor Strategiei Lisabona, completată cu prevederile Consiliilor Europene ulterioare, Comisia Europeană a propus concentrarea programelor regionale pe un număr limitat de teme principale cum ar fi inovarea şi economia cunoaşterii, mediul

9 Proiectul tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Partea III, Capitolul III, Secţiunea 3, Articolele III-116-120.


25

înconjurător şi prevenirea riscului, accesibilitate şi servicii de interes general. Referitor la programele legate de ocuparea forţei de muncă, obiectivele propuse sunt ocuparea totală, creşterea productivităţii şi promovarea incluziunii şi coeziunii sociale, conform Strategiei Europene de Ocupare.

Comisia Europeană propune definirea unui număr de trei priorităţi comunitare, care să simplifice şi să facă mai transparentă politica de coeziune: convergenţa, competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă, şi respectiv cooperarea teritorială.

Programele privind convergenţa ar urma să vizeze statele membre mai puţin dezvoltate şi regiunile cele mai defavorizate ale Uniunii, care au un nivel de PIB/cap locuitor de sub 75% din media UE. Obiectivul principal al politicii de coeziune în acest context ar fi promovarea factorilor şi condiţiilor de creştere economică care să conducă la convergenţă reală.

Pentru a găsi un compromis între interesele statelor membre beneficiare ale politicii de coeziune înainte de extinderea UE de la 1 mai 2004 şi noile state membre, Comisia Europeană a propus ca reperul dat de media PIB/cap locuitor a UE să rămână cel de dinainte de extindere, calculat pentru UE15. În acest fel se pot evita consecinţele aşa numitului „efect statistic al extinderii”, care ar fi făcut ca regiuni eligibile pentru a beneficia de politica de coeziune în UE15 să piardă acestă sprijin în favoarea regiunilor din noile state membre, care datorită nivelului lor redus de dezvoltare duc la o reducere a mediei PIB/cap locuitor a UE. Plecând de la premiza că procesul de extindere nu schimbă condiţiile reale din regiunile care beneficiază în prezent de sprijin, Comisia a sugerat ca transferul de fonduri dinspre regiunile mai puţin dezvoltate din UE15 spre noile regiuni rămase în urmă din UE 25 să se facă mai gradual, permiţând menţinerea pe o anumită perioadă de timp (până în 2013) a sprijinului existent. Acestă propunere, menţionată ca alternativă încă din 2001, în cadrul celui de-al doilea Raport asupra coeziunii, pare a fi cea mai riguroasă cale de a negocia noul cadru al politicii de coeziune, date fiind divergenţele de interese existente între statele membre asupra eligibilităţii şi asupra contribuţiilor bugetare presupuse.

Programele care ar fi propuse pentru această prioritate ar fi susţinute din resursele financiare ale Fondului European de Dezvolatare Regională (FEDR), Fondului Social European (FSE) şi prin intermediul Fondului de Coeziune.

Programele privind competitivitatea şi ocuparea forţei de muncă pleacă de la premiza că statele membre, regiunile, cetăţenii comunitari, trebuie să se adapteze la o lume care trece printr-o perioadă de schimbări şi restructurări economico-sociale importante. Din acest punct de vedere, implementarea strategiei Lisabona este dezamăgitoare până în prezent. Comisia Europeană consideră că sprijinul financiar prin intermediul politicii de coeziune poate contribui la mobilizarea resurselor necesare pentru accelerarea măsurilor necesare atingerii obiectivelor comunitare. În plus, implementarea politicii de coeziune în întreg spaţiul UE contribuie la adâncirea procesului de integrare, şi la generarea unui suport sporit pentru a atinge dezideratele comune de dezvoltare economică. Chiar şi pentru zonele ceva mai dezvoltate ale UE, eligibile pentru sprijin prin politica de coeziune, Comisia propune o abordare duală, atât la nivel regional cât şi la nivel naţional, pentru o dezvoltare economică competitivă. Pentru programele la nivel regional, menite să anticipeze şi să promoveze transformările competitive, singura sursă


26

de finanţare va fi FEDR. Pentru programele la nivel naţional, care vor căuta să ajute populaţia să facă faţă transformărilor necesare, promovând reforme pe piaţa muncii şi sprijinind incluziunea socială, finanţarea va veni prin intermediul FSE.

Programele privind cooperarea teriorială la nivel European sunt puternic susţinute de Comisia Europeană în vederea promovării unei dezvoltări echilibrate şi durabile. Plecând de la experienţa pozitivă a Iniţiativei INTERREG, se propune intensificarea cooperării transfrontalieră, transnaţională şi inter-regională, prin crearea şi instituţionalizarea unei autorităţi regionale transfrontaliere. Scopul propus este de a transfera acestei noi structuri legale capacitatea de a iniţia şi gestiona activităţi de cooperare în numele autorităţilor publice. Finanţarea acestor programe ar urma să fie obţinută prin intermediul FEDR.

Pentru a creşte eficienţa activităţilor concentrate în zonele graniţelor externe ale UE, Comisia propune instituţionalizarea unui Nou Instrument de Vecinătate (NIV)10, în contextul Strategiei Europene de Vecinătate. Prin intermediul NIV, se doreşte întărirea relaţiilor externe transfrontaliere, pe bază de parteneriat, programare multianuală şi cofinanţare.

Una din trăsăturile cheie subliniate de Comisia Europeană ca fiind indispensabile unei politici de coeziune eficentă este capacitatea de adaptare la nevoile şi caracteristicile concrete teritoriale. Cel de-al Treilea Raport asupra Coeziunii scoate în evidenţă situaţiile specifice ale zonelor izolate (zone muntoase, insule, zone nordice), dar şi ale zonelor urbane, care sunt centre ale dezvoltării economice actuale, dar care se confruntă cu poluare, excluziune socială şi restructurare economică.

În acest sens Comisia Europeană suţine integrarea Iniţiativei Comunitare URBAN în cadrul programelor principale ale politicii de coeziune. În noul cadru, denumit URBAN+, va sprijini o paletă largă de acţiuni la nivelul oraşelor selectate de către statele membre la începutul perioadei viitoare de programare. Cooperarea între oraşe va fi la rândul ei încurajată prin programele de cooperare teritorială.

Totodată, Comisia intenţionează, în cadrul obiectivului de convergenţă, să creeze un program specific pentru sprijinirea regiunilor izolate, aşa cum a fost stabilit cu ocazia Consiliului European de la Sevilla, 2002. În plus, prin acţiunea Grand Voisinage11, parte a programelor de cooperare teritorială, se va putea promova cooperarea între zone vecine.

O altă linie de reformă importantă a politicii de coeziune se referă la clarificarea şi simplificarea rolului diferitelor instrumente de sprijin pentru dezvoltare rurală şi pescuit. Diferitele instrumente actuale legate de dezvoltarea rurală vor fi grupate într-un singur instrument subordonat Politicii Agricole Comune (PAC), care va urmări creşterea competititvităţii sectorului agricol, protejarea mediului şi a zonelor rurale, precum şi îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonele rurale. Actuala Iniţiativă Comunitară LEADER+ va fi integrată în aceste programe. Similar, măsurile vizând restructurarea sectorului piscicol vor fi grupate tot într-un singur instrument

Sistemul de programare va fi simplificat după cum urmează:

10 New Neighbourhood Instrument (NNI). 11 Traducere textuală din limba franceză: “Marea Vecinătate”.


27

La nivel politic: pe baza documentului strategic adoptat de Consiliu, fiecare stat membru va pregăti un document de politică economică descriind strategia proprie de dezvoltare, care va fi negociat cu Comisia Europeană şi va constitui cadrul de pregătire pentru programele tematice şi regionale, dar care nu va mai avea rolul de instrument de management; cum îl are în prezent Cadrul de Sprijin Comunitar;

La nivel operaţional: pe baza documentului de politică, Comisia va adopta programele naţionale şi regionale pentru fiecare stat membru. Programele vor fi definite doar la nivel agregat, conţinând doar priorităţile cele mai importante. Detaliile adiţionale, ce se regăsesc azi în aşa numitele „programe complement”, vor fi abandonate, laolaltă cu procedura de management măsură cu măsură;

Numărul instrumentelor structurale va fi limitat la trei (FEDR, FSE, Fondul de Coeziune), faţă de şase câte sunt în prezent (vezi Tabel 2). Faţă de programele actuale care pot fi finanţate din mai multe fonduri în paralel, în viitor sprijinul acordat prin FEDR sau FSE va fi implementat doar printr-un singur fond pe program. Această reformă propusă de Comisia Europeană va permite simplificarea şi eficientizarea programelor de sprijin.

Fondul de Coeziune şi FEDR vor urma un sistem unic de programare, care va viza infrastructura de transport şi de mediu. Proiectele mari de infrastructură vor fi adoptate separat de Comisie, dar vor fi administrate împreună cu programele similare.

În ceea ce priveşte managementul financiar, Comisia propune ca plăţile să fie făcute la nivelul înalt al priorităţilor, şi nu la nivelul de jos al măsurilor defalcate. Sistemul de plăţi, ca şi regula “n+2” vor fi menţinute.

Controlul financiar va fi făcut pe baza principiului proporţionalităţii, depinzând de nivelul cofinanţării comunitare şi a calităţii sistemului de control naţional. Sub un anumit prag, controlul va reveni în sarcina statelor membre.

Principiul adiţionalităţii va rămâne un principiu de bază al politicii de coeziune. Totuşi, în virtutea principiului proporţionalităţii, Comisia va verifica aplicarea sa doar pentru obiectivul de „convergenţă”. Pentru celelalte obiective, statele membre vor fi răspunzătoare cu aplicarea principiului adiţionalităţii.

În ceea ce priveşte parteneriatul, acesta va rămâne un principiu călăuzitor al politicii de coeziune. Parteneriatul şi coordonarea între diferitele nivele de guvernare în cadrul statelor membre vor fi întărite.

În plus, se va pune accent pe concentrarea sprijinului comunitar în vederea realizării cât mai rapide a convergenţei la nivelul UE, iar standardele de performanţă şi calitate vor fi ridicate.

Resursele financiare propuse de Comisie pentru implementarea politicii de coeziune sunt de 0,41% din Produsul Naţional Brut (PNB) al UE cu 27 de state membre (incluzând România şi Bulgaria). Dacă am lua în calcul transferurile către instrumentul unic pentru dezvoltare rurală şi sectorul piscicol, procentrul alocat ar fi de 0,46% din PNB al UE27. Procentajul corespunde unei sume de 336,3 miliarde Euro pe toată perioada luată în calcul (din care au fost deja scăzute 8,6 mld Euro pentru cheltuielile adminstrative şi pentru contribuţia la Fondul de Solidaritate).


28

Tabel 2: Reforma politicii de coeziune: instrumente şi obiective 2000 – 2006 2007 - 2013

Obiective Instrumente financiare Obiective Instrumente

financiare Fondul de coeziune Fondul de coeziune

Obiectivul 1

FEDR FSE

FEOGA – Orientare

IFOP

Convergenţă Fondul de coeziune

FEDR FSE

Obiectivul 2 FEDR FSE

Obiectivul 3 FSE

Competitivitate regională şi ocuparea

forţei de muncă - Nivel regional - Nivel naţional

Fondul de coeziune

FEDR FSE

INTERREG FEDR URBAN FEDR EQUAL FSE

LEADER+ FEOGA - Orientare

Cooperare teritorială europeană FEDR

Dezvoltare rurală şi restructurarea

sectorului piscicol, în afara

Obiectivului 1

FEOGA – Orientare

IFOP

9 obiective 6 instrumente 3 obiective 3 instrumente Sursa: Al Treilea Raport asupra Coeziunii, Comisia Europeană, Bruxelles, 2004

Cu excepţia Fondului de Solidaritate, aceste resurse rămân doar fonduri angajate, ele fiind supuse regulii „n+2”. Repartiţia acestor fonduri pe cele trei priorităţi identificate ale politicii de coeziune este următoarea: ��Aproximativ 78% din resurse sunt alocate priorităţii de „covergenţă”. Plafonul maxim

de absorbţie pentru oricare stat membru rămâne la nivelul actual de 4% din PIB, incluzându-se sumele folosite pentru dezvoltare rurală şi sectorul piscicol. Importanţa relativă a Fondului de Coeziune va creşte până la o treime din alocaţia financiară pentru noile state membre. Motivaţia este acceea de a continua sprijinul pentru aceste ţări în ceea ce priveşte infrastructura de transport şi de mediu;

��Circa 18% din resurse sunt alocate priorităţii de „competitivitate regională şi ocupare”. Raportul între finanţarea regională prin FEDR şi cea naţională prin FSE este de 50-50.

��Restul de 4% din resurse sunt alocate pentru prioritatea „cooperare teritorială”.

În ceea ce priveşte alocarea resurselor între statele membre, subiect extrem de disputat în prezent, mai ales datorită perspectivelor diferite între statele net beneficiare şi cele net contributoare, Comisia propune următoarele soluţii:


29

Pentru prioritatea „convergenţă”, criteriul va fi bazat pe metoda obiectivă utilizată cu ocazia Consiliului de la Berlin (1999), având în vedere necesitatea tratamentului echitabil al regiunilor afectate de efectul statistic al aderării12.

Pentru prioritatea „competitivitate regională şi ocupare”, fondurile vor fi alocate de Comisia Europeană statelor membre pe baza criteriilor comunitare economic, social şi teritorial.

Pentru prioritatea „cooperare teritorială europeană”, mărimea populaţiei şi condiţiile socio-economice relative vor ghida distribuţia resurselor financiare.

II. 4 Experienţa Spaniei în dezvoltarea regională

Alegerea Spaniei ca studiu de caz pentru gestiunea fondurilor structurale şi o eventuală paralelă cu România este o demers analitic care implică o balanţă destul de dificilă. Dacă dimensiunea acestei ţări, precum şi nivelul său relativ redus de dezvoltare în momentul aderării la Comunităţile Economice Europene ar fi principalele argumente în acest sens, de cealaltă parte stă existenţa unui regionalism funcţional şi dezvoltat în această ţară, ceea ce nu este cazul României. Cele 17 Comunităţi Autonome spaniole – echivalente nivelului NUTS II – sunt nişte entităţi politice bine definite între care există chiar şi diferite grade de autonomie. Esenţial este că aceste structuri dispun de o guvernanţă politică bine definită - o adunare legislativă regională unicamerală, precum şi un preşedinte al comunităţii - care este responsabilă electoral pentru gestiunea tuturor fondurilor publice.

Regionalismul spaniol s-a manifestat de timpuriu, în perioada interbelică guvernul progresist al celei de-a Doua Republici (1931 - 1938) încurajând acest fenomen prin recunoaşterea statutului autonom al Cataloniei (1932), Ţării Bascilor (1933) şi Galiţiei (1936). Războiul Civil Spaniol a fost, pe lângă dimensiunea sa ideologică, şi un conflict între centralişti (partida naţionalistă a lui Franco) şi susţinătorii federalismului spaniol (stânga sprijinită de Internaţionala comunistă). Dar chiar şi sub regimul lui Franco (1938-1975), promotorul centralismului şi „uniformismului” castilian, se menţine o recunoaştere a statutului special al anumitor regiuni precum Catalonia.

Procesul de democratizare care a urmat căderii regimului franchist şi adoptarea unei noi constituţii democratice în 1978 a însemnat şi un compromis între cele două tabere: noua constituţie nu a amendat solicitările explicite ale Cataloniei şi Ţării Bascilor privind recunoaşterea identităţii lor naţionale ci a optat pentru o „federalizare simetrică”13, respectiv crearea a 17 comunităţi autonome, punând pe acelaşi picior de egalitate regiuni bine individualizate (cele trei amintite) cu altele relativ artificial create. Cu toate acestea, aritmetica politică la nivel naţional a permis afirmarea unor partide politice regionale care au exploatat nevoia de suport în parlament a unor guverne minoritare, obţinând prin acest mod o creştere a autonomiei regionale: în Catalonia, de exemplu, partidul Covergencia i Union (CiU) şi preşedintele său Jordi Pujol au susţinut la scară naţională atât guverne socialiste cât şi conservatoare, obţinând în final o creştere a 12 Media PNB/loc a UE15 va rămâne reperul de eligibilitate pentru sprijin prin intermediul politicii de coeziune şi în cadrul UE25 până în anul 2013. 13 Sintagma de “cafea pentru toată lumea”.


30

autonomiei fiscale a acestei regiuni14. Descentralizarea spaniolă poate fi evidenţiată şi prin ponderea în totalul cheltuielilor publice a diferitelor niveluri ale administraţiei publice: lăsând la o parte asigurările sociale (42% din totalul cheltuielilor bugetare), ponderea guvernului central era în 2001 de 25%, faţă de cea a autorităţilor regionale (20%) şi locale (13%)15.

Chiar din perioada lui Franco au existat tatonări relativ la o posibilă aderare a Spaniei la Comunităţile Economice Europene însă era evident că criteriile politice nu erau îndeplinite. În final, Madridul este admis la 1 ianuarie 1986, simultan cu Portugalia. Este de menţionat rolul jucat de către această ţară şi îndeosebi de către primul ministru socialist Felipe Gonzales în crearea Fondului de Coeziune ca şi al întăririi politicii de coeziune economică şi socială la nivel european. Se pare că negocierile privind Tratatul Uniunii Europene au fost pe punctul de a fi suspendate datorită opoziţiei spaniole faţă de discutarea Pieţei Unice fără a lua în calcul problematica coeziunii economice şi sociale, viziune împărtăşită şi de către preşedintele Comisiei din acea perioadă, Jacques Santer. Guvernul spaniol îşi va impune punctul de vedere, Spania – alături de Grecia, Portugalia şi Irlanda – fiind, ca ţară beneficiară a Fondului de Coeziune, şi cel mai mare recipient de asistenţă comunitară în mărime absolută. La nivel relativ însă (asistenţa pe cap de locuitor), ierarhia se modifică.

Comunităţile autonome care se încadrează în obiectivul 1 acoperă în Spania 75% din teritoriu. Acestea sunt: Andaluzia, Asturia, Insulele Canare, Cantabria16, Castilia la Mancha, Castilia Leon, Valencia, Extramadura, Galiţia, Murcia, oraşele Ceuta şi Melilla. În obiectivul 2, respectiv zonele de declin industrial, se includ regiunile Ţara Bascilor, Rioja, Navara, Aragon, Catalonia, Madrid, Insulele Baleare şi Cantabria (până în 1993). Este de menţionat că celelalte 3 ţări de coeziune (Irlanda, Portugalia şi Grecia) aveau în momentul creării Fondului de Coeziune numai regiuni încadrate în obiectivul 1. Toate aceste regiuni grupează 85% din populaţie, din care 60% sunt în prima categorie. Analiza care urmează se va ocupa îndeosebi de regiunile care se încadrează în obiectivul 1 în măsura în care paralela cu România este mai sugestivă în acest caz17.

Programarea structurală Programarea operează în Spania pe o bază semnificativ descentralizată, la nivelul

fiecărei comunităţi autonome autorităţile regionale dezvoltă propriile planuri de dezvoltare atât generale cât şi sectoriale. Astfel, între autorităţile centrale de la nivelul naţional şi cele regionale funcţionează un proces de negociere pentru includerea în strategia naţională a priorităţilor regionale ca şi a consultării altor categorii de beneficiari

14 Din 1997, guvernul regional catalan reţine 30% din fiscalitate, spre deosebire de celelalte comunităţi (15%). 15 Conform „Spain 2003 – Main Social and Economic Characteristics”, Economic and Social Council, Kingdom of Spain, 2003. 16 Care în perioada 2000 - 2006 se află în fază tranziţională de părăsire a acestui grup deoarece a depăşit nivelul de 75% din media UE (criteriul de eligibilitate pentru obiectivul 1), după ce, în 1994, a ajuns regiune de obiectiv 1 după ce fusese regiune de obiectiv 2. 17 Deşi şi în România ar exista regiuni care ar prezenta asemănări cu caracteristicile obiectivului 2 (marile oraşe, regiuni industriale dezafectate sau restructurate, rată ridicată a şomajului), este de menţionat că PIB-ul pe locuitor le menţine încadrarea în obiectivul 1.


31

care nu sunt autorităţi de stat. Această caracteristică este susceptibilă a motiva gradul ridicat de absorbţie, în măsura în care se presupune că la nivel regional se cunosc mai bine necesităţile de finanţare, iar responsabilitatea autorităţilor locale (atât la nivel de gestiune financiară cât şi cu privire la utilitatea reală a proiectelor). Planul de Dezvoltare Regională la nivel naţional este gestionat de către Ministerul Finanţelor.

Priorităţile strategiei naţionale de dezvoltare au fost pentru perioada 2000 – 2006, de exemplu, următoarele:

- îmbunătăţirea competitivităţii prin diversificarea şi modernizarea producţiei, organizării şi tehnologiei;

- promovarea societăţii informaţionale prin mărirea capacităţii tehnologice;

- utilizarea mai eficientă şi îmbunătăţirea calificării resurselor umane;

- dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurilor de energie şi comunicaţii;

- încurajarea potenţialului de creştere endogenă a regiunilor prin promovarea dezvoltării urbane şi locale;

- luarea în considerare a problemelor de mediu prin promovarea unei dezvoltări durabile.

Planul Naţional de Dezvoltare Regională nu a fost singurul instrument care a stat la baza programării. De exemplu, în Andaluzia, la baza programării pe exerciţiul 1995 - 1999 au mai stat: Planul de Infrastructură din Andaluzia, Programul Industrial 1994 – 1999, Planul Energetic 1993 – 2000, Planul Integrat pentru Sectorul Turistic, Planul privind Mediul Înconjurător 1995 – 2000. La nivelul programelor orizontale, mai există:

- în agricultură: planurile de amenajări funciare, planurile naţionale de irigare, planurile de dezvoltare regională;

- pescuit: planurile sectoriale;

- infrastructură: planurile privind căile rutiere, planul MEGA privind electrificarea, planul de cooperare pentru dezvoltarea locală;

- combaterea şomajului: planurile naţionale, planurile de servicii integrate de angajare, planurile de inserţie profesională, planurile de evaluare a centrelor de pregătire, etc;

- cercetare & dezvoltare: planurile naţionale R&D pe perioadele 1992 – 1995 şi 1996 – 1999;

- mediu înconjurător: planul de împădurire, planul energetic naţional, planul hidrologic naţional, planul naţional de tratare a apei reziduale.

Toate aceste documente reflectă caracterul complex şi interdependenţa care funcţionează în domeniul programării între diferitele niveluri ale autorităţilor publice.

Managementul şi monitorizarea programelor Guvernul Spaniei a desemnat Directoratul General pentru Fonduri Comunitare şi

Finanţe Regionale (sp. „Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial”) din cadrul Ministerului Finanţelor drept autoritate de management al Cadrului de Sprijin Comunitar (CSC) pentru Obiectivul 1. Această autoritate va conlucra


32

cu unităţile de administrare a Fondurilor Structurale (sp. „Unidades Administradoras de los Fondos Estructurales”) din cadrul Guvernului Central şi cu autorităţile din Comunităţile Autonome. În cazul programelor operaţionale sectoriale multiregionale, autoritatea de management va fi unitatea de administrare a Fondului Structural care are cea mai mare contribuţie18. Programele uni-fond vor fi administrate de către unitatea din Fondul Structural în cauză. Autoritate de Management al Cadrului de Sprijin Comunitar va coordona implementarea întregii asistenţe structurale, cu accent pe simbioza dintre programele operaţionale regionale şi cele multiregionale. Responsabilitatea generală pentru coordonarea CSC o are Ministerul Afacerilor Economice şi a Trezoreriei prin direcţia generală de planificare, care are resposanbilităţi mai mari în ceea ce priveşte strategia de dezvoltare regională.

Coordonarea implementării asistenţei comunitare prin fondurile structurale va fi asigurată de către:

- FEDER: autoritatea de management a CSC, direct sau prin subdirectoratul administrativ FEDER;

- FSE: Ministerul Muncii şi al Afacerilor Sociale;

- FEOGA (secţiunea orientare) şi IFOP: Ministerul Agriculturii, Pescuitului şi Alimentaţiei;

Comunităţile autonome desemnează o unitate de legătură între autorităţile de management şi cele de plată pentru a coordona activitatea cu organismele regionale implicate. Asociaţia Autorităţilor din Domeniul Mediului (sp. „Red de Autoridades Ambientales”19) îşi dă girul din punctul de vedere al protecţiei mediului înconjurător.

Rolul de Autoritate de Plată – aşa cum specifică articolul 32 din Regulamentul 1269/1999 – este îndeplinit de către unităţile de administrare a fondurilor structurale din cadrul Ministerelor Finanţelor; Muncii şi Afacerilor Sociale; şi Agriculturii, Pescuitului şi Alimentaţiei.

Procesul de selectare a proiectelor diferă după natura proiectului. Acele proiecte de utilităţi publice de valoare mare (autostrăzi, căi ferate, facilităţi de tratare a apelor reziduale, etc.) au fost deja identificate prin Cadrul de Sprijin Comunitar şi programele operaţionale datorită bazării lor pe planurile de dezvoltare naţionale şi regionale. Proiectele de dimensiuni mai mici sunt selecţionate conform concordanţei lor cu obiectivele şi priorităţile amintite în CSC. Printre cele mai importante criterii luate în considerare se includ: concordanţa cu strategia naţională şi regională, aşteptările privind locurile de muncă, contribuţia aşteptată la îmbunătăţirea condiţiilor socio-economice, capacitatea ofertantului, colaborarea antecedentă cu autorităţile regionale, localizarea în zonele cele mai puţin favorizate, utilizarea unor noi tehnologii, etc.

CSC este monitorizat de către un comitet înfiinţat la iniţiativa autorităţii de management şi care include reprezentanţi ai tuturor organismelor implicate în implementare CSC drept rmembri permanenţi, inclusiv ai Băncii Europene de Investiţii. Comitetele de monitorizare a programelor operaţionale au un dublu nivel: regional şi

18 La nivelul fiecărei regiuni există o unitate de administrare a fiecărui fond structural european. 19 Începând cu 1998.


33

multiregional (toate regiunile din Obiectivul 1). În fiecare comitet sunt reprezentanţi ai organismelor implicate, ai Comisiei Europene, ai Direcţiei de Planificare din Ministerul pentru Afaceri Economice şi Trezorerie, reprezentanţi ai unităţii de administrare a Fondului Structural, reprezentanţi ai autorităţilor regionale.

Utilizarea Fondurilor Structurale este controlată de către Departamentul de Stat al Conturilor Publice (IGAO - Intervención General de la Administración del Estado) ca şi la nivel de Comunităţi Autonome (Intervenciones Generales de las Comunidades Autónomas). Un plan de control anual este aprobat de către fiecare Fond.

Evaluarea impactului intervenţiilor comunitare Evaluarea efectelor produse de fondurile structurale în economiile statelor

membre este un demers destul – dacă nu „extrem” - de contradictoriu. Tabel 3: Efectele economice ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune asupra produsului naţional brut (PNB) şi ratei de ocupare a forţei de muncă (OFM) în ţările de coeziune (% din mărimea în cazul neintervenţiei)

Grecia Irlanda Spania Portugalia An

PNB OFM PNB OFM PNB OFM PNB OFM

1989 4,1 -3,2 2,2 -1,4 5,8 -3,6 0,8 -0,5

1993 4,1 -2,9 3,2 -1,0 7,4 -4,1 1,5 -0,8

1999 9,9 -6,2 3,7 -0,4 8,5 -4,0 3,1 -1,6

2006 7,3 -3,2 2,8 0,4 7,8 -2,8 3,4 -1,7

2010 2,4 0,4 2,0 0,5 3,1 -0,1 1,3 -0,4

Sursa: European Union, Third Cohesion Report (2004)

Este de menţionat că niciodată Spania nu a deţinut prima poziţie, dintre ţările de coeziune, în ceea ce priveşte asistenţa primită pe cap de locuitor. Pentru obiectivul 1, această poziţie a fost deţinută de către Irlanda între 1989 şi 1999 cu o sumă în jurul a 250 Euro. Mai mult, pe perioada 2000 – 2006, Spania primeşte dintre aceste ţări cea mai redusă asistenţă pe cap de locuitor (104 euro). Evident, ca mărime absolută, ea îşi menţine prima poziţie datorită mărimii populaţiei. După cum se observă însă în Tabelul 3, efectul pe care îl joacă asistenţa comunitară asupra Produsului Naţional Brut din ţările de coeziune pare a fi, în medie pe întreaga perioadă, cel mai ridicat în Spania, semn în esenţă al bunei programări realizate, se poate deduce, îndeosebi prin capacitatea autorităţilor locale de la nivelul Comunităţilor Autonome de a identifica cele mai bune priorităţi şi proiecte de dezvoltare. Pe întreaga perioadă, media naţională a PNB pe cap de locuitor (paritatea puterii de cumpărare) creşte în Spania de la 72,5% în 1988 la 83,8% în 2003, putându-se argumenta că asistenţa comunitară a avut pe ansamblu un efect pozitiv.

Este evident că instrumentele structurale folosite de către politica de coeziune reprezintă doar una din componentele mixului de politică publică, alături de altele care, din anumite perspective, sunt cu mult mai importante: sistemul juridic al drepturilor de proprietate, fiscalitatea, politicile privind piaţa forţei de muncă, ş.a.m.d. A spune că


34

dinamica PNB este datorată intervenţiei este forţată în măsura în care aceasta nu este singurul factor determinant, şi nici măcar poate cel mai important.

Extinderea către est a Uniunii Europene şi includerea unor regiuni slab dezvoltate din noile state membre – fapt ce va implica scăderea mediei PIB-ului la nivel european – va determina aşa numitul „efect statistic”, respectiv pierderea de către anumite regiuni a eligibilităţii la asistenţa europeană (în termeni absoluţi, Spania va avea cel mai mult „de pierdut”). Unele ţări din Europa de Est chiar s-au temut de o opoziţie a ţărilor „de coeziune” faţă de procesul de extindere. Uniunea Europeană a identificat o soluţie de compromis prin stabilirea unei perioade de tranziţie în care aceste regiuni vor continua să primească asistenţă deşi nu se mai califică pentru aceasta.


35

III. Problematica Fondurilor Structurale în procesul de aderare

Politica regională nu este un fenomen cu totul nou în ţările candidate la UE din centrul şi estul Europei. Planificarea spaţială într-un cadru sectorial a fost prezentă în anii socialismului, iar acţiunile de politică regională din vestul Europei au fost preluate (într-o anumită limită) în unele ţări cu abordări economice mai liberale, precum Ungaria sau Slovenia. Există de asemenea o lungă şi bogată tradiţie intelectuală în dezbaterea şi cercetarea dezvoltării regionale în CEE. În anumite privinţe, tendinţele actuale trebuie să fie văzute ca parte a unei lungi istorii a dezvoltării regionale în ECE, deşi au fost afectate considerabil de modificări sistemice politice, economice şi instituţionale fundamentale.20

După 1990, principala prioritate a fost acordată reformelor politice şi politicilor maroeconomice, aşa încât efectele sociale şi spaţiale ale transformării au apărut ceva mai târziu. Iniţiativele de dezvoltare regională au fost restrânse de disputele în privinţa responsabilităţii ministeriale, necesitatea reformării structurilor teritoriale administrative şi lipsa resurselor financiare. Studiile efectuate în prima jumătate a anilor 90 au indicat apariţia limitată a unei politici regionale de substanţă, o structură instituţională slabă şi aspecte nesoluţionate ale administrării teritoriale.21

În ultimii ani, situaţia s-a schimbat în mod esenţial. Politicile regionale sunt operaţionale în toate ţările CEE, au fost create instituţii la nivel naţional şi regional, precum şi o serie de instrumente de politică regională. Procesul de definire a politicii regionale post-liberalizare a fost puternic influenţat de prespectiva aderării la Uniunea Europeană. Iniţierea negocierilor de aderare a accelerat acest proces odată cu necesitatea pregătirii structurii instituţionale necesare pentru administrarea asistenţei structurale în cadrul UE. Agenda 2000, publicată în 1997 a propus o strategie de pre-aderare pentru toate ţările candidate incluzând sprijin pentru dezvoltare agricolă şi ajutor structural pentru infrastructură şi adaptare instituţională în valoare de 45 miliarde Euro.

Obiectivele politicii regionale sunt similare pentru toate statele ECE, lipsind un fundament conceptual explicit sau o bază teoretică (vezi Tabelul din Anexă). Politica regională urmăreşte să asigure creşterea economică optimală, condiţii de viaţă echitabile în toate regiunile în ceea ce priveşte ocuparea forţei de muncă, servicii de bază şi un mediu curat) sau să îmbunătăţească condiţiile de viaţă şi de muncă în toate zonele rurale, să reducă disparităţile regionale sau să rezolve probleme regionale specifice (sprijin pentru zonele de graniţă, conversia fermelor deţinute de stat etc). În felul acesta, obiectivele politicii regionale tind să urmărească atât eficienţa cât şi egalitatea. Conceptul Naţional pentru dezvoltare regională în Ungaria este cel mai bun exemplu (el se aplică în anumite limite şi Cehiei, Estoniei, Poloniei), prezentând o multitudine de obiective, principii, linii orientative, sarcini care apar adeseori confuze, contradictorii şi ambigue având în vedere resursele limitate şi prioritatea acordată politicului în acest domeniu. Slovenia este o excepţie. Refectând disparităţi regionale limitate prin faptul că este o ţară

20 John Bachter, Ruth Downes, Ewa Helinska-Hughes, John Macquarrie, Regional Development and Policy in the transition countries, Regional and Industrial Research Paper no 36, December 1999, European Policies Centre, University of Strathclyde. 21 Bachtler 1991, Gorzelak şi Kuklinski 1992, Hajdu şi Haorvath 1994, Downes 1996, Gorzelak 1996, Bachter et al. 1997.


36

mică, politica regională este concentrată pe sprijinul acordat zonelor în pericol demografic, în special rurale - unde măsurile au în vedere să îmbunătăţeasă condiţiile de viaţă şi de muncă, să promoveze oportunităţi pentru venituri suplimentare şi un mediu social mai atractiv cu scopul de a reduce migraţia, în special a tinerilor.

Existenţa unor obiective, principii, priorităţi neclar definite sau contradictorii reflectă o serie de motivaţii. În primul rând faptul că disparităţile regionale se accentuează şi că există concentrări de probleme economice, sociale, de mediu serioase în aproape toate regiunile, iar ţările CEE au nevoie de o infrastructură fizică şi de afaceri pentru a sprijini dezvoltarea întreprinderilor şi iniţiativelor private. Pe de altă parte, până nu demult, în ţările candidate au lipsit acţiunile de dezvoltare regională, precum şi autorităţi locale şi regionale în comparaţie cu ţările din vestul Europei.

În ultimul rând, influenţa UE a început să devină cât mai vizibilă în creionarea politicilor regionale, iar legislaţia şi obiectivele actuale au în vedere satisfacerea cerinţelor legate de politicile structurale comunitare în perspectiva aderării. Astfel, toate statele candidate au stabilit ca obiective principale ale politicii regonale, pe lângă îmbunătăţirea calităţii vieţii şi creşterea competitivităţii economice în general, reducerea disparităţilor semnificative a venitului pe locuitor faţă de media UE (în Ungaria) şi pregătirea pentru administrarea fondurilor structurale (Lituania). De asemenea, au fost stabilite mult mai clar priorităţile cuprinse în Planul Naţional de Dezvoltare, care în general are următoarele direcţii: dezvoltarea economică şi socială sau competitivitate economică, dezvoltarea resurselor umane, dezvoltarea sectorului agricol/rural şi/sau pescuit, protecţia mediului şi infrastructură/dezvoltarea sectorului productiv.

III. 1 Rezultatele negocierilor

Acquis-ul la capitolul 21 nu defineşte în mod specific cum trebuie stabilite în ţările candidate structurile pentru managementul fondurilor structurale şi de coeziune, lăsându-le la latitudinea acestora. De asemenea, structurile administrative înfiinţate diferă de la statele candidate mici fără regionalizare, la cele mari cu o regionalizare puternică.

În prezent, FS au un cadru de reglementare, care cuprinde atât prevederi generale (cum ar fi Regulamentul 1260/1999), cât şi o serie de regulamente şi decizii privind implementarea acestora, care însă nu presupun transpunerea în legislaţia naţională.

Negocierile la capitolul 21 au fost deschise cu Cipru, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Polonia şi Slovenia în aprilie 2000, iar cu Letonia, Lituania, Malta şi Slovacia în martie 2001; negocierile cu Bulgaria au fost deschise în noiembrie 2001 şi cu România în martie 2002. Negocierile au fost închise provizoriu în aprilie 2002 cu Cipru si Republica Cehă, în iunie 2002 cu ţările baltice, în iulie 2002 cu Ungaria, Malta, Slovacia şi Slovenia şi în octombrie 2002 cu Polonia şi au fost închise definitiv în decembrie 2002 cu toate ţările.


37

Nu au fost solicitate nici un fel de perioade de tranziţie la acest capitol. Centrul de greutate al negocierilor s-a axat pe capacitatea administrativă, eligibilitate şi alocări financiare.22

Comisia a determinat eligibilitatea celor zece state candidate pentru FS de la data aderării până la 31 decembrie 2006 în felul următor: -Obiectivul 1: Eligibilitatea pentru sprijin în cadrul Obiectivului 1 a fost determinată pe baza PIB-ului pe locuitor regional (în PPP) la nivelul NUTS 2 având ca ani de referinţă 1997-1998-1999.

-Obiectivul 2: 31% din populaţia care nu este eligibilă în cadrul Obiectivului 1 (Praga, Bratislava, şi Cipru) sunt eligibile pentru obiectivul 2. Comisia a determinat marja populaţiei în felul următor: Republica Cehă 370 000, Cipru 213 000, Slovacia 192 000.

-Obiectivul 3: În conformitate cu acquis-ul, toate regiunile care nu sunt cuprinse la Obiectivul 1 (Praga, Bratislava, Cipru) vor fi eligibile pentru sprijin în cadrul Obiectivului 3. Iniţiativele comunitare: Cele zece ţări candidate sunt de asemenea eligibile pentru sprijin în cadrul programelor de iniţiativă comunitară INTERREG şi EQUAL. Din motive de simplificare, programele de iniţiativă comunitară LEADER+ si URBAN nu vor fi implementate în noile state membre în perioada 2004-2006. Acţiunile şi proiectele eligibile în cadrul acestor iniţiative vor fi integrate în documentele de programare corespunzătoare. Fondul de Coeziune: Eligibilitatea pentru asistenţă în cadrul Fondului de Coeziune de la data aderării până la 31 decembrie 2006 a fost determinată pe baza ultimelor date disponibile privind PIB-ul pe locuitor (în PPP), având ca referinţă anii 1998-1999-2000. Pe baza acestor date, toate cele zece ţări vor fi eligibile pentru asistenţă în cadrul fondului de coeziune.

Valoarea alocărilor pentru acţiunile în cadrul fondurilor structurale şi de coeziune pentru noile state membre de la data aderării până la sfârşitul lui 2006 a fost stabilită la 21,75 miliarde euro (din care 14,155 miliarde pentru fondurile structurale şi 7,590 miliarde pentru fondul de coeziune). Angajamentele pentru cele zece ţări se găsesc în tabelul din anexă.

III. 2 Fondurile de pre-aderare

Phare Înfiinţat la începutul anului 1989 pentru a ajuta Polonia şi Ungaria în procesul de tranziţie de la regimul comunist la democraţie, Phare s-a extins treptat încluzând mai apoi 13 state din Europa Centrală şi de Est, din care zece candidate la UE: Bulgaria, Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Republica Cehă, România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria, iar rolul său a evoluat gradual. După Consiliul European de la Copenhaga din 1993, când

22 Report on the results of the negotiations on the acession of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the Slovak Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the Czech Republic and Slovenia to the European Union, prepared by the Commission departments.


38

ţările din centrul Europei au fost invitate să adere la UE, sprijinul Phare a fost reorientat în special către investiţiile din infrastructură.

Totuşi, ţinta principală a pre-aderării a fost evidenţiată in 1997 ca răspuns al lansării procesului de extindere de către Consiliul European de la Luxemburg. În felul acesta, Phare a fost îndreptat exclusiv către finanţarea priorităţilor procesului de pre-aderare stabilite în cuprinsul Parteneriatelor de Aderare.

Orientarea de bază a fost ajustată în 1999 pentru a reflecta introducerea a altor două programe de finanţare pentru statele candidate şi anume SAPARD pentru agricultură şi dezvoltare rurală şi ISPA in domeniul infrastructurii de mediu si transport. Principala modificare a reflectat redirecţionarea fondurilor Phare către aspectele de coeziune economică şi socială în contextul extinderii23.

În perioada 2000-2006, Programul Phare are în vedere două priorităţi principale: construcţia instituţională24 şi sprijinirea investiţiilor. Phare contribuie la finanţarea construcţiei institutionale în toate sectoarele, iar asistenţa financiară este asigurată pentru a ajuta statele candidate:

-să implementeze aquis-ul comunitar şi să pregătească participarea la politicile UE, precum coeziunea economică şi socială;

-să îndeplinească cerinţele formulate de primul criteriu de la Copenhaga: stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului şi respectul pentru protecţia minorităţilor. În acest sector, se acordă sprijin şi pentru autorităţile publice şi organizaţiile non-guvernamentale25.

Aproximativ 30% din resursele Phare sunt alocate acestui obiectiv şi sunt în principal utilizate de statele membre prin instrumentele de twining.26

Cea de-a doua prioritate, şi anume investiţiile imbracă două forme:

-investiţiile pentru alinierea la normele şi standardele UE (infrastructura de reglementare)

-investiţiile în coeziunea economică şi socială prin măsuri similare celor aplicate în statele membre prin intermediul fondurilor structurale. Acestea promovează funcţionarea economiei de piaţă şi capacitatea de a face faţă presiunilor competitive şi a forţelor pieţei

23 Celelalte trei ţari candidate: Cipru, Malta şi Turcia au beneficiat sau beneficiază de asistenţă de pre-aderare separat. 24 Prima prioritate este definită ca procesul de sprijinirea a statelor candidate pentru dezvoltarea structurilor, strategiilor, resurselor umane şi abilităţilor manageriale necesare pentru întărirea capacităţii lor economice, sociale, legislative şi instituţionale 25 European Commisssion, Commission Decision on the review of the guidelines for implementation of the Phare programme in candidate countries for the period 2000-2006 in application of Article 8 of Regulation 3906/89, Brussels, 6.09.2002 26 Twining şi twining light. Primul, care este un mecanism pe termen lung, vizează formarea şi pregătirea funcţionarilor publici din statele candidate prin asistenţa oferită de experţii europeni în toate domeniile acoperite de acquis-ul comunitar. În 2001, măsurile privind întărirea capacităţii administrative au fost suplimentate prin introducerea unui nou instrument, twining light, care să asigure pe termen mediu îndeplinirea obiectivului privind dezvoltarea instituţională.


39

din interiorul UE. Aproximativ 70% din resursele Phare sunt alocate celor două forme de investiţii.27

Din anul 2000, Comisia a iniţiat procesul de extindere a descentralizării programului Phare pentru a întări capacitatea ţărilor candidate de a administra asistenţa de pre-aderare şi de a se familiariza cu principiul responsabilităţii comune care guvernează aplicarea FS. Obiectivul urmărit de Comisie este ca ţările candidate care vor adera în 2004 să aplice Sistemul de Implementare de Descentralizare Extins (EDIS) cel mai târziu în prima zi a aderării. În acest sens, Comisia Europeană a transferat gradual responsabilitatea pentru managementul şi implementarea programelor Phare către autoritaţile din statele candidate.

Tabel 4: Autorităţile de management şi implementare în fostele state candidate Ţara Autoritatea de

management Autoritatea de plată

Autorităţi de implementare

Cehia Ministerul Dezvoltării Regionale

Ministerul de Finanţe

UCFC28, Centrul pt Dezvoltare Regională, Organizaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile

Ungaria

Oficiul naţional de Dezvoltare


UCFC, Agenţia Naţională pentru Dezvoltare Regională şi Agenţia Naţională

Polonia Ministerul Economiei


Cinci agenţii de implementare (UCFC pentru proiectele Phare de construcţie instituţională)

Slovenia Ministerul Economiei


UCFC pentru Phare şi ISPA

Slovacia

Ministerul Construcţiei şi Dezvoltării Regionale


Cinci agenţii de implementare: UCFC, Fundaţia pt dezvoltarea societăţii civile, Fondul slovak post-privatizare, Agenţia Naţională pt dezvoltarea IMM-urilor, Agenţia pt sprijinirea dezvoltării regionale

Tările baltice


Trezoreria (Estonia) Fondul National pt. FEDR şi Ministerul Muncii (pt. FSE)

Autoritatea centrală pt managementul proiectelor (Lituania)/nr limitat din care principala este UCFC

Sursa: European Commission, General Report on Pre-acession Assistance (PHARE – ISPA – SAPARD) in 2002, Brussels, 5.01.2004; Regular Reports from the Commission on candidate countries’ progress towards accession, 2000, 2001, 2002, 2003.

Dacă legislaţia în ţările candidate are un caracter omogen (Legea privind dezvoltarea regională29 constituie principalul act legislativ care stabileşte principiile dezvoltării regionale, structura instituţională, competenţele şi responsabilităţile în domeniu ale organismelor la nivel naţional, regional şi local), alocarea minsterială are un 27 Împărţirea între cele două priorităţi este doar indicativă şi nu reflectă importanţa relativă acordată celor doua priorităţi. Aceste proporţii sunt aplicate cu flexibilitate de la ţară la ţară, acordând prioritate necesităţilor reflectate în Rapoartele Anuale şi Planurile de Acţiune. 28 Unitatea Centrală de Finanţare şi Contractare 29 Cu unele excepţii (Letonia in 2002, Slovacia 2001, Slovenia 1999), în majoritatea statelor candidate, legea a fost adoptată în 2000 şi a constituit baza pentru formularea şi implementarea politicii regionale, ca şi planificarea şi coordonarea viitoarelor fonduri structurale.


40

caracter neomogen. Astfel, politica regională este coordonată invariabil de ministerul dezvoltării regionale, al economiei, finanţelor etc. Aceasta reflectă influenţa factorilor politici - lucru demonstrat şi de faptul că responsabilitatea privind managementul fondurilor de pre-aderare a fost transferată de la o institutie la alta (cum a fost cazul Poloniei de la Ministerul Dezvoltării Regionale la Ministerul Economiei sau în cazul Lituaniei de la Ministerul Reformei pentru Administraţia Publică şi Autorităţi Locale la Departamentul de Dezvoltare Regională din cadrul Ministerului de Interne şi mai apoi la Departamentul de Asistenţa Financiară din Ministerul de Finanţe). Un aspect relativ unic (atât în centrul cât şi în vestul Europei) este înfiinţarea ministerului dezvoltării regionale în Cehia, ceea ce demonstrează importanţa acordată dezvoltării regionale.

Caracterul omogen este prezent şi în privinţa stabilirii Autorităţii de plată, care în majoritatea statelor candidate este Ministerul de Finanţe pentru toate fondurile sau un departament în cadrul Ministerului de Finanţe (excepţie fac statele baltice). Fondul Naţional localizat în cadrul Ministerului de Finanţe administrează toate fondurile de pre-aderare (inclusiv Phare) şi este aflat în responsabilitatea Ofiţerului Naţional de Autorizare în toate statele candidate. Rolul esenţial în managementul şi coordonarea Fondului Social European a fost atribuit Ministerului Muncii şi Afacerilor Sociale sau după caz al Muncii, Afacerilor Sociale şi Familiei în toate statele candidate.

Ca autorităţi de management sau de plată în cazul programelor sectoriale operaţionale au fost create o serie de organisme intermediare specifice pentru fiecare stat candidat fie în cadrul ministerelor de linie, fie în subordinea unor ministere.

Pentru implementarea programului Phare a fost creat un număr limitat de Agenţii de Implementare în majoritatea statelor candidate, cea mai importantă fiind Unitatea Centrală de Finanţare şi Contractare (pentru proiectele Phare de construcţie instituţională inclusiv cele de twining). În Cehia de exemplu s-au înfiinţat Unitatea Centrală de Finanţare şi Contractare pentru proiectele de investiţii în cadrul programului Phare, Centrul pentru Dezvoltare Regională pentru proiecte de cooperare transfrontalieră şi proiecte în domeniul coeziunii economice şi sociale şi Organizaţia pentru Dezvoltarea Societaţii Civile pentru sprijinirea societăţii civile.30

Programarea structurală

Tranziţia eficientă şi fără probleme către Fondurile Structurale necesită întărirea capacităţii administrative şi de programare a ţărilor candidate. Dar în ciuda eforturilor întreprinse până acum, nici pentru statele care au devenit membre în 2004 evaluările Comisiei din ultimul raport anual nu sunt foarte optimiste.

Între 1998 şi 2001, Comisia a finanţat prin intermediul Phare 503 programe de twining31, care printre alte obiective au avut în vedere şi pregătirea pentru managementul FS. Totuşi, concluziile unui Raport publicat în luna iulie 2003 privind eficienţa 30 Regular Reports from the Commission on andidate countries’ progress towards accession, 2000, 2001, 2002, 2003. 31 Bugetul total a fost de 471 milioane de euro, fiecare proiect având în medie un buget de un milion de euro. Cu o durată medie de 18 luni, cele mai multe proiecte din prima rundă au fost finalizate în a doua jumatate a anului 2001 sau la începutul lui 2002.


41

proiectelor de twining de către Curtea Europeană de Audit au indicat că rezultatele sunt sub aşteptări. Deşi, acestea au acţionat ca un catalizator pentru reformele din statele candidate, aducând laolaltă specialişti din administraţiile statelor membre şi candidate, rezultatele proiectelor, considerate ca fiind garantate au fost obţinute numai parţial şi cu întârziere, fiind necesară în unele cazuri o prelungire a timpului de execuţie a proiectului sau lansarea unor noi proiecte. Astfel, deşi procesul de adoptare a legislaţiei comunitare a înregistrat un progres semnificativ în toate domeniile, instituţia europeană a subliniat faptul că statele candidate trebuie să-şi intensifice eforturile de implementare şi de consolidare a acesteia.

Sintetic, criticile oferite de instituţia europeană se referă la: diminuarea eficienţei şi eficacităţii prin crearea unei administraţii complexe pentru un singur proiect, consumarea timpului cu aspecte administrative în detrimentul principalelor obiective, perioadele lungi dintre stabilirea obiectivelor şi finalizarea proiectelor, sistemul complicat de plăţi32, derularea în continuare a unor proiecte cu rezultate nesatisfăcătoare pentru a evita disensiuni de ordin politic33. Aceste deficienţe de ordin administrativ sunt pe de o parte rezultatul supraestimării proiectelor de twining în detrimentul altor mecanisme care ar putea ajuta mai eficient statele candidate în procesul de întărire a capacităţii instituţionale (participarea la programe comunitare, schemele de sprijin orizontal pentru serviciile publice etc.).34

Capacitatea administrativă nu este echivalentă cu twiningul, ci presupune şi adoptarea unor programe de pregătire şi recrutare în concordanţa cu angajamentele luate în cursul negocierilor la capitolul 21. În cele mai multe dintre ţările candidate, recrutarea personalului suplimentar a fost întârziată, aflându-se totodată în etape preliminare privind elaborarea unor ghiduri şi manuale pentru programele operaţionale.

O problemă particulară în ţările candidate – subliniată şi în ultimele Rapoarte anuale ale UE - este lipsa unui număr suficient de proiecte de calitate pentru a fi lansate, precum şi dificultatea şi complexitatea pregătirii tehnice a proiectelor, pentru a putea beneficia la maxim de creşterea finanţării începând din 2004.

Autorităţile naţionale sunt responsabile de asemenea cu identificarea şi dezvoltarea proiectelor în concordanţă cu priorităţile cuprinse în documentele de programare (Parteneriatele de Aderare, Programul naţional de adoptare a acquisului

32La început plăţile în cadrul proiectelor de twining s-au efectuat direct de Comisia Europeană către statele membre, responsabilitate care apoi a fost transferată statelor candidate, în cadrul politicii de descentralizare promovate de Comisia Europeană. Cu toate acestea, administraţiile din statele membre se plâng de faptul că rambursarea costurilor durează cel mai adesea luni de zile. De exemplu, în Ungaria, fondurile Phare sunt administrate de bugetul central, iar procedura de plată urmează 27 de etape, inclusiv în ceea ce priveşte programele de twining. 33 Cu toate că părţile contractante în proiectele de twining sunt statele membre şi candidate, fondurile sunt asigurate de Comisia Europeană. De aceea nici o parte nu are interesul de a rezilia contractul, în cazul în care una dintre ele nu-şi respectă obligaţiile. 34 European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 6/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Twining as the main instrument to support institution-building in candidate countries together with Commission’s replies.


42

(PNAA)35, Programul naţional de dezvoltare (PND)36, Rapoartele anuale ale UE şi procesul de negociere).

Asistenţa financiară pentru priorităţile identificate în documentele de programare se acordă în urma deciziilor de finanţare anuale luate de Comisie. Aceste decizii de finanţare sunt urmate de un Memorandum de Finanţare semnat cu fiecare dintre ţările candidate. Ca urmare a politicii de descentralizare, licitaţia proiectelor, contractarea precum şi managementul financiar şi administrativ sunt preluate în grija structurilor de implementare naţionale ale statelor candidate sub supravegherea Comisiei şi a Delegaţiilor UE din statele candidate.

La începutul anului 2002, majoritatea statelor candidate au reuşit să finalizeze şi să transmită Comisiei Europene Planurile Naţionale de Dezvoltare (cu excepţia Ungariei care l-a transmis în 2003), împreună cu Programele Operaţionale. Acestea au fost evaluate de către Directoratul General pentru Extindere şi cel pentru Politica Regională cu scopul de a formula unele recomandări pentru pregătirea documentelor de programare privind FS.37

În pofida unor întârzieri în transmiterea documentelor de programare, ţările candidate au reuşit să facă progrese semnificative în acest domeniu. Mai mult, în concordanţă cu recomandările Comisiei, acestea au adoptat o abordare simplificată de programare cu un număr redus de programe operaţionale, măsuri şi priorităţi corespunzătoare perioadei scurte de programare până în 2006.38 Astfel, Polonia a transmis şase programe operaţionale sectoriale, un program operaţional regional integrat şi un program operaţional de asistenţă tehnică, în timp ce Ungaria a transmis doar un singur program operaţional central de dezvoltare regională.39 Majoritatea programelor au fost subiectul unei consultări pe scară largă între actorii de la nivel central, regional şi local, partenerii economici şi sociali şi alte instituţii relevante. Deşi pregătirea Documentelor de Programare Unice a început încă din 2001 în toate statele candidate, acestea au fost transmise Comisiei Europene în martie 2003 împreună cu evaluarea ex-ante.40

35 Fiecare ţară candidată are propriul program naţional de Adoptare a Acquis-ului, care stabileşte în detaliu cum intenţionează să îndeplinească priorităţile cuprinse în Parteneriatul de Aderare şi să se pregătească pentru integrarea în UE. PNAA completează Parteneriatul de Pre-aderare deoarece conţine un calendar pentru atingerea priorităţilor şi obiectivelor, iar acolo unde este posibil şi relevant menţionează resursele financiare şi umane care trebuie alocate. 36 Programul Naţional de Dezvoltare este programul de acţiuni pentru dezvoltare regională şi stabileşte strategia, priorităţile şi calendarul pentru promovarea coeziunii economice şi sociale în fiecare ţară candidată. 37 European Commission, General Report on pre-acession assistance PHARE-ISPA-SAPARD in 2001, Brussels, 4.06.2003Comisia Europeană. 38 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of commitments undertaken by the acceding countries in the context of accession negotiations on chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels, 16.7.2003Comisia Europeană. 39 Mai multe detalii se gasesc în Rapoartele anuale ale Comisiei Europene din 2000, 2001, 2002, 2003 40 în practică, procedura descentralizată de control ex-ante realizată de Delegaţiile CE implică patru verificări esenţiale: 1. aprobarea conţinutului dosarului de licitaţie atunci când este lansată licitaţia; 2. aprobarea compoziţiei comitetului de evaluare (care este responsabil să recomande ofrertantul Autorităţii


43

Managementul financiar şi bugetar În ceea ce priveşte aspectele bugetare, caracterul omogen se poate remarca nu numai în privinţa structurii instituţionale, cât şi a procedurilor, ceea ce demonstrează că statele candidate au respectat îndeaproape cerinţele UE privind viitoarele FS.

Astfel, o caracteristică comună pentru toate statele candidate este faptul că managementul financiar al fondurilor de pre-aderare se realizează de către Ministerul de Finanţe, prin intermediul Fondului Naţional, coordonat de Ofiţerul Naţional de Autorizare.

În ceea ce priveşte Controlul Financiar Intern Public, până în 2002, ţările candidate au reuşit să adopte legislaţia compatibilă cu cerinţele UE (Legea Controlului Financiar şi a Auditului Intern). În toate statele candidate au fost stabilite unitaţi de audit la nivelul autoritaţilor de plată şi de management şi au fost realizate aranjamente specifice pentru coordonarea interministerială atât pentru programele în derulare, cît şi pentru cele viitoare.

La nivel central, pentru coordonarea sistemelor de audit intern, a fost creată o structură la nivelul Ministerului de Finanţe (Departamentul Central de Armonizare în Lituania, Polonia, Departamentul pentru Control Financiar şi Audit Intern în Slovacia, Serviciul de Supraveghere Bugetară în Slovenia). În ceea ce priveşte controlul extern al fondurilor publice şi comunitare, problema în toate statele candidate este asigurarea independenţei organismului abilitat să efectueze acest control (organism denumit în majoritatea statelor Oficiul Suprem de Audit, cu excepţia Poloniei: Camera Supremă de Control sau Oficiul de Stat privind Auditul în Ungaria).

Legea privind Regulile Bugetare aprobată în majoritatea ţărilor în 2003 reprezintă cadrul pentru asigurarea transparenţei financiare, pentru eficienţa şi transferul fluxurilor de la şi către bugetul comunitar, pentru co-finanţarea fondurilor comunitare şi introduce principiul programării multianuale. Excepţie face Ungaria, unde a existat o programare multianuală a cheltuielilor bugetare încă din 1997, bugetul fiind întocmit pentru următorii doi ani.41

Ca urmare a reorientării programului Phare către strategia de pre-aderare şi descentralizarea implementarii deciziilor, Sistemul iniţial de Monitorizare şi Evaluare a fost înlocuit în septembrie 2000 cu un Sistem de Monotorizare Descentralizat şi o Schemă de Evaluare Interimară. Aceasta modificare se bazează pe faptul că ţările candidate şi-au asumat responsabilitatea pentru monitorizarea progresului privind măsurile Phare, în timp ce Comisia păstrează responsabilitatea pentru evaluarea progresului prin Evaluări Interimare sectoriale regulate realizate de evaluatori independenţi.

de Contractare); 3. verificarea şi aprobarea raportului de evaluare; 4. semnătura şefului Delegaţiei pe contract, nu ca parte contractantă ci pentru a confirma că proiectul va primi finanţare din partea UE. 41 European Commission, Regular Reports from the Commission on candidate countries’ progress towards accession, 2003.


44

Astfel, în fiecare ţară candidată au fost stabilite noi structuri de Monitorizare: un Comitet de Monitorizare comun şi Sub-comitete de Monitorizare Sectorială. Comitetul de Monitorizare Phare acţionează de asemenea şi în calitate de Comitet de Monitorizare comun pentru toate cele trei instrumente de pre-aderare. Rapoartele anuale ale Comitetului de Monitorizare pentru fiecare instrument sunt transmise acestui Comitet Comun de Monitorizare.

Stabilirea unor indicatori de monitorizare, precum şi a unui sistem computerizat de colectare şi schimb de date în concordanţă cu cerinţele de management, monitorizare şi evaluare a întârziat în majoritatea statelor candidate. Rapoartele Anuale ale CE din 2003 subliniază existenţa unui sistem informatic de monitorizare a implementării FS într-un stadiu preliminar şi necesitatea dezvoltării acestuia pentru a deveni operaţional imediat după aderarea statelor din primul val.

ISPA Prin sprijinul acordat infrastructurii în domeniile prioritare comunitare - transport şi mediu - ISPA contribuie la pregătirea pentru aderare a ţărilor din Europa Centrală şi de Est în două direcţii:

-prin accelerarea îmbunătăţirii celor două sectoare până la standardele comunitare, sprijinind astfel ţările beneficiare să adopte şi să implementeze legislaţia comunitară relevantă şi

-prin familiarizarea cu procedurile UE privind managementul eficient şi transparent al FS şi de coeziune, de care aceste ţări vor beneficia după aderare42.

Programul ISPA se concentrează pe investiţii masive legate de directivele de mediu a căror implementare solicită costuri importante. Aceste domenii sunt: rezerva de apă potabilă, tratarea apelor reziduale, administrarea deşeurilor solide şi a celor periculoase şi poluarea aerului. Implementarea acestor directive este strâns legată de îmbunătăţirea sănătăţii şi calităţii vieţii populaţiei şi are un impact pozitiv în procesul de coeziune economică şi socială. In plus, ISPA ajută statele candidate să-şi întărească capacitatea de implementare a legislaţiei cheie în domeniul mediului.

În ceea ce priveşte transportul, ISPA contribuie la construirea şi reabilitarea infrastructurii din ţările candidate şi legarea la reţelele de transport ale UE. Acesta este un element cheie al strategiilor de dezvoltare economică şi reprezintă un element esenţial pentru integrarea cu succes a acestor ţări pe piaţa internă comunitară şi pentru promovarea eficacităţii şi eficienţei pe această piaţă43.

42Intrucât crearea ISPA s-a bazat pe Fondul de Coeziune, aceste instrumente au un număr mare de caracteristici comune, precum abordarea în cadrul unui proiect, gradul ridicat de asistenţă, concentrarea asupra mediului şi transportului, teritoriul statelor membre, alocările indicative pe ţări, aplicaţii de proiect similare, proceduri de monitorizare şi evaluare. De aceea este de aşteptat, ca din punct de vedere procesural, tranziţia de la un instrument la altul să fie relativ uşoară. Pentru ţările beneficiare ISPA, care vor adera la UE în 2004, ISPA va înceta la sfârşitul lui 2003 şi se va aplica Fondul de coeziune începând cu 2004. In felul acesta, angajamentele ISPA care se vor distribui în perioada 2004-2006 pentru proiecte aprobate înainte de 2004 vor deveni angajamente în cadrul Fondului de Coeziune. 43 Delegaţia Comisiei Europene în România, Programe ale UE în România: ISPA în România


45

În mod special pentru implementarea ISPA, toată legislaţia relevantă în domeniul mediului şi transportului trebuie să fie respectată în ceea ce priveşte specificaţiile tehnice şi standardele de calitate în domeniul mediului.

În ceea ce priveşte protecţia mediului, toate statele candidate au făcut progrese semnificative, prin adoptarea Legii privind evaluarea impactului asupra mediului.

Totuşi, încă mai există un număr de prevederi legislative şi etape de implementare atât în ce priveşte evaluarea impactului asupra mediului, cât şi în domeniul protecţiei naturii, gestiunea deşeurilor care trebuie completate şi a căror aplicare este o pre-condiţie a implementării FS şi de coeziune.44

Gestionarea şi coordonarea fondurilor ISPA are un caracter omogen, ea fiind atribuită ministerelor sectoriale relevante sau unor agenţii situate în cadrul acestor ministere (Ministerul Mediului/ Ministerul Transporturilor şi Managementul Deşeurilor în Ungaria, Ministerul Protecţiei mediului şi Dezvoltării Regionale/Ministerul Transporturilor în Letonia etc).

În ceea ce priveşte implementarea, lucrurile stau exact invers, existând o varietate privind numărul şi denumirea agenţiilor responsabile. În Cehia, pentru implementarea proiectelor de mediu a fost creat Centrul pentru Dezvoltare Regională în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, iar în Slovenia, UCFC situată în Ministerul de Finanaţe este singura agenţie reponsabilă pentru implementarea proiectelor ISPA, dar şi Phare. În Slovacia există trei agenţii de implementare (pentru mediu, pentru transport rutier şi transport feroviar) şi trei ofiţeri de autorizare sectorială, în timp ce în Estonia, Centrul pentru Investiţii în domeniul mediului se ocupă de implementarea proiectelor de mediu, iar Administraţiile Naţionale pentru Drumuri şi cea pentru căi ferate de proiectele de infrastructură în domeniul transporturilor45.

În unele cazuri agenţiile de implementare pot delega anumite atribuţii beneficiarului final cum este cazul Agenţiei pentru căi ferate pentru transport şi municipalităţilor pentru proiectele de mediu în Ungaria46 sau organismele de implementare sunt în acelaşi timp beneficiarii finali pentru anumite proiecte, cum este Fondul Naţional pentru protecţia mediului pentru proiectele de mediu, în Ungaria.

Totuşi, în pofida eforturilor întreprinse de statele candidate, fragilitatea instituţională a afectat gestiunea proiectelor ISPA. La sfârşitul anului 2001, majoritatea statelor candidate nu aveau structuri funcţionale în totalitate pentru managementul ISPA. Acest lucru s-a reflectat în calitatea slabă a unora dintre strategiile naţionale ISPA şi în problemele întâmpinate de statele candidate în depunerea proiectelor prioritare la standardele cerute de UE. Astfel, deşi Comisia a adoptat trei proiecte ISPA pentru deşeuri solide în Ungaria, în 2000, cu o contribuţie în valoare de 29,6 milioane de euro, planul

44 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of commitments undertaken by the acceding countries in the context of accession negotiations on chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels, 16.7.2003 45 European Commission, Regular Reports 2000, 2001, 2002, 2003. 46 European Commission, General Directorate for Enlargement, General Assistance Document, Brussels 9 April 2003.


46

naţional de gestiune a deşeurilor a fost adoptat abia în septembrie 2001, iar planurile regionale şi locale erau în pregătire în 2002.47

Programarea structurală Parteneriatele de pre-aderare adoptate de Consiliu pe 13 noiembrie 2001 rămân cadrul general pentru asistenţă în cadrul celor trei instrumente de pre-aderare. Ele sunt completate, în cazul programului Phare de Planurile Naţionale de Dezvoltare, iar în cazul ISPA de strategiile naţionale pentru mediu şi transport pe care fiecare ţară candidată le-a elaborat şi prezentat Comisiei. La acestea se adugă Memorandumul Financiar Multianual, care în cazul ISPA, este semnat pentru fiecare proiect în parte.

Îndeplinirea cerinţelor legale pentru o precedură corectă, transparentă şi loială în ceea ce priveşte achiziţiile publice a fost una din cele mai dificile probleme în implementarea ajutorului de pre-aderare. Asigurarea concordanţei cu pricipiile UE a dus în cele mai multe cazuri la întârzieri în implementarea proiectelor ISPA, astfel încât serviciile Comisiei - în special Delegaţiile UE - au trebuit să intervină frecvent, nu numai pentru a verifica că procedurile au fost corect aplicate, dar şi pentru a rectifica erori, să menţină legătura cu ofertanţii nemulţumiţi sau pentru a explica agenţiilor de implementare cum trebuie aplicate anumite proceduri. In cele mai multe cazuri, a trebuit îmbunătăţită calitatea documentelor de licitaţie, fie repetată evaluarea ofertelor, iar uneori - licitaţiile au fost anulate sau relansate.

Comisia a organizat o serie de seminarii despre Directiva Cadru privind Distribuţia Apei, cu scopul de a asista ţările candidate în elaborarea unor noi politici privind gestiunea apei şi în pregătirea proiectelor ISPA (şi a viitoarelor proiecte în cadrul Fondului de Coeziune) corespunzător cerinţelor acestei Directive privind elaborarea documentelor de licitaţie, evaluarea ofertelor şi supervizarea contractelor.

Potrivit Curţii Europene de Conturi, sprijinul financiar oferit de Comisie în vederea întăririi capacităţii administrative în domeniul mediului a avut un succes parţial. Această situaţie reflectă în parte nivelul limitat al fondurilor alocate problemelor de mediu, dar şi impactul modest pe care l-au avut proiectele de asistenţă tehnică şi de twining.

În cele mai multe cazuri s-a constatat deficienţe de ordin adminsitrativ: lipsa experienţei tehnice de specialitate în cadrul Ministerului de Mediu, dificultatea personalului de a îndeplini sarcini suplimentare derivate din convenţia de twining datorită timpului şi a resurselor limitate.

Pentru a finanţa cât mai multe proiecte, Comisia a încercat să reducă nivelul granturilor sub plafonul de 75% din valoarea totală a proiectului vizat. Dar creşterea finanţării a condus de fapt la apariţia unor noi probleme legate de capacitatea de absorbţie în majoritatea statelor candidate, în ciuda necesităţilor lor uriaşe de finanţare.

47 European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 5/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Phare and ISPA Funding of Environmental Projects in candidate countries together with Commission’s replies. .


47

Astfel, în cele mai multe cazuri, măsurile de contractare ISPA nu au respectat calendarul stabilit în agenda stabilită în Memorandumul de Finanţare. Motivele au vizat pe lângă faptul că pregătirea licitaţiilor pentru proiectele mari de infrastructură necesită eforturi complexe, un calendar nerealist, lipsa de experienţă pentru majoritatea beneficiarilor atât la nivel central cât şi local, precum şi probleme legate de cofinanţarea proiectelor (din cauza unor diferenţe existente în procedurile de licitaţie ale Comisiei şi ale altor cofinanţatori, precum BERD), precum şi neînţelegeri între părţile implicate.48 Astfel, în Slovenia, la sfârşitul anului 2001, a fost încheiat un singur contract ISPA în valoare de 1,9 milioane de euro.

Managementul financiar şi bugetar În perioda 2000-2004, Comisia Europeană a aprobat 324 de proiecte cu o contribuţie financiară de 7 miliarde de euro, din care mai mult de un miliard de euro a fost deja alocat pentru investiţii (vezi tabelul din Anexă).

Structura instituţională, procedura de control şi implementarea prin intermediul DIS în cazul proiectelor Phare este valabilă şi în cazul proiectelor ISPA.

Obiectivul urmărit de Comisie pentru statele care vor adera în 2004 este trecerea cât mai curând posibil (până la momentul aderării) la Sistemul de Implementare Descentralizat Extins (EDIS) pentru a le permite acestora să acumuleze suficientă experienţă practică în managementul fondurilor complet descentralizat49. Implementarea ISPA este guvernată de aprobarea ex-ante a licitaţiilor şi contractării proiectelor: receptorii locali şi beneficiarii finali sunt în rolul Autorităţii de Contractare responsabile pentru implementarea proiectului în timp ce Comisia trebuie să aprobe fiecare pas în timpul procesului de achiziţie. Astfel, deşi Comisia nu este partener de contractare, ea poartă o parte din responsabilitatea corectitudinii procedurale a procesului de achiziţie (fără aprobarea Comisiei, contractele încheiate între beneficiar şi contractori nu sunt valide). Partea principală de responsabilitate este atribuită Delegaţiilor din ţările beneficiare50.

Toate proiectele ISPA fac obiectul prevederilor Regulamentului ISPA şi Acordului de Finanţare pentru fiecare măsură ISPA în ceea ce priveşte monitorizarea şi evaluarea. Progresul implementării este revizuit sistematic şi periodic de către serviciile Comisiei, în special prin intermediul Comitetelor de Monitorizare. Acestea se organizează de două ori pe an de către autorităţile naţionale, sub coordonarea Coordonatorului Naţional ISPA51. Rezultatele întâlnirilor sunt comunicate Comitetului de Management ISPA.52

48 În România şi Polonia. 49 Până la sfârşitul lui 2002, cele zece state candidate iniţiaseră deja primul pas către EDIS (Gap Assessement), trei dintre acestea erau în a doua fază (Gap plugging) şi una finalizase cea de-a treia fază (Compliance assessement). 50 European Commission, Report from the Commission, Annual Report of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2002, Brussels, 4.11.2003. 51 De exemplu, în anul 2001 s-au organizat 2 runde a Comitetului de Monitorizare în toate statele candidate. 52 Printre responsabilităţile Comitetului se numără: monitorizarea şi implementarea tuturor proiectelor în interiorul ţării, monitorizarea şi implementarea fiecărui proiect în ţara beneficiară (pe baza unor indicatori


48

Cerinţele privind evaluarea ex-post sunt stipulate în Secţiunea XIII a Anexei la Memorandumul de Finanţare, care este încheiat pentru fiecare proiect între Comisie şi statul beneficiar ISPA. După finalizarea fiecărui proiect, Comsia şi statul beneficiar evaluează modul în care acesta s-a derulat, inclusiv utilizarea efectivă şi eficientă a resurselor, precum şi evaluarea impactului actual al implementării, pentru a stabili dacă obiectivele iniţiale au fost atinse. Evaluarea urmăreşte, printre altele, contribuţia măsurilor luate la implementarea politicilor comunitare privind mediul sau transportul comun şi extinderea reţelelor trans-europene. Analiza ex-post nu trebuie să aibă loc imediat după finalizarea unei investiţi; este necesară trecerea unei anumite perioade potrivit Comisiei, între doi şi patru ani după recepţia provizorie a lucrărilor). Având în vedere stadiul timpuriu al implementării ISPA, nu au fost lansate evaluări ex-post53.

SAPARD Programul SAPARD reprezintă cel de-al treilea instrument financiar la Uniunii Europene care sprijină ţările candidate în procesul de pregătire pentru aderarea la UE. La data de 21 iunie 2000, Comisia Europeană a propus o alocare orientativă a fondurilor pentru fiecare din statele candidate. Aceasta a fost realizată pe baza următoarelor criterii obiective: populaţia din mediul rural, suprafaţa agricolă, produsul intern brut pe cap de locuitor raportat la paritatea puterii de cumpărare şi situaţia teritorială specifică existentă în fiecare din statele candidate.

Având un buget anual de peste un miliard de euro în perioada 2000-2006, principalele priorităţi ale SAPARD, care se regăsesc în Regulamentul SAPARD54, sunt acelea de a contribui la implementarea acquis-ului în ce priveşte politica agricolă comună şi alte politici relevante şi de a rezolva problemele specifice pentru adaptarea sustenabilă a sectorului agricol şi a zonelor rurale din ţările candidate.

Baza legală pentru instrumentul SAPARD este Regulamentul Consiliului 1268/1999 (Regulamentul de bază SAPARD) pentru care există două regulamente de implementare ale Comisiei (CE nr. 2759/1999 şi CE 2222/2000). Deoarece legislaţia comunitară nu este direct aplicabilă în statele candidate, esenţa acestora se regăseşte într-un instrument special, şi anume Acordul de Finanţare Multianual încheiat cu fiecare ţară.

În toate statele candidate, Fondul Naţional situat în cadrul Ministerului de Finanţe, aflat în responsabilitatea Ofiţerului Naţional de Autorizare (ONA) este responsabil pentru administrarea fondurilor SAPARD şi de acreditarea agenţiei SAPARD. Pentru majoritatea statelor candidate, autoritatea de management în cazul programului SAPARD este situată în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale/Dezvoltării Regionale/Pădurilor şi Alimentaţiei sau este chiar acest minister

financiari şi fizici), examinarea rapoartelor privind progresul înregistrat şi aprobarea rapoartelor anuale, propunerile privind diverse modificări a sumelor şi condiţiilor pe baza rezultatelor monitorizării etc. 53 European Commission, General Report on pre-acession assistance PHARE-ISPA-SAPARD in 2001, Brussels, 4.06.2003, COM(2003) 329 final. 54 The Council Regulation No. 1268/1999 concerning communitary support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the candidate countries.


49

(Estonia, Lituania). În cazul Cehiei, autoritatea de management este un departament în structura Agenţiei SAPARD.

Pentru implementarea măsurilor din programul SAPARD, în toate statele candidate a fost creată Agenţia SAPARD (denumită Biroul de Informare şi pentru Registrele Agricole în Estonia, Agenţia pentru Restructurare şi Modernizare Agricolă în Polonia, Agenţia pentru pieţe agricole şi Dezvoltare Rurală în Cehia şi Slovenia). In unele cazuri ea este situată în Ministerul Agriculturii, ca un departament sau serviciu distinct (Serviciul de Sprijin Rural în Letonia, Agenţia Naţională de Plată în Lituania). În cazul Cehiei, Agenţia a delegat anumite atribuţii-cele legate de selecţia proiectelor-Ministerului Dezvoltării Regionale.

Structura organizaţională a Agenţiei SAPARD urmăreşte modelul agenţiilor de plată din statele membre care face obiectul Regulamentului Comisiei 1663/95.

Programarea structurală UE a aprobat eliberarea fondurilor SAPARD şi a conferit gestiunea lor adminstraţiilor din statele candidate numai după îndeplinirea a trei condiţii: aprobarea Planului Naţional de Dezvoltare, semnarea Acordurilor internaţionale de Finanţare şi acreditarea Agenţei SAPARD.

Comparabil în cea mai mare parte cu programul de dezvoltare agricolă şi rurală din statele membre exerciţiul programării a fost în întregime nou pentru administraţiile din ţările candidate. Astfel, deşi planurile au fost aprobate55 şi negocierea acordurilor a fost finalizată în 200056, eforturile privind înfiinţarea Agenţiilor SAPARD nu au fost complete până la sfârşitul acestui an. Pentru a nu se pierde fondurile alocate pentru 2000, perioada limită pentru cheltuirea lor a fost extinsă până în 2003.

Noutatea exerciţiului programării şi a managementului descentralizat reflectă lipsa unor evaluări unitare pentru toate statele candidate în ceea ce priveşte utilizarea fondurilor şi nivelul capacităţii de absorbţie. După primul an de implementare, principalul motiv în absorbţia redusă a fondurilor în cadrul măsurii 1 este asigurarea de fonduri proprii de către beneficiari pentru investiţii, la care s-a adăugat caracterul restrictiv al criteriilor de eligibilitate pentru depunerea proiectelor. Răspunsul slab al beneficiarilor s-a datorat şi faptului că în paralel cu sprijinul acordat prin intermediul SAPARD, au existat şi alte posibilităţi de finanţare oferite în cadrul schemei naţionale.

Astfel, în perioda 2002-2003, în Slovenia din totalul de fonduri aprobat la măsura 1 a fost absorbit cca 50%. Agenţia SAPARD a primit în anul 2002 19 proiecte, din care

55 Programele din toate cele zece state candidate (fără Malta şi Cipru) au fost pregătite şi aprobate de Comisie în toamna anului 2000, şi numai cel pentru Letonia a fost modificat în 2001. Conţinutul fiecărui program reflectă priorităţile stabilite de autorităţile naţionale, care depind de circumstanţele specifice şi necesităţile din fiecare ţară, limitate de prevederile Regulamentului SAPARD. 56În deplină concordanţă cu Regulamentul SAPARD, Comisia a negociat Acordurile de Finanţare Multianuală (AFMA) şi Acordurile de Finanţare Anuală (AFA) cu fiecare dintre statele candidate Acordul de Finanţare Multianual stabileşte regulile comunitare, inclusiv de coordonare şi control al alocării fondurilor pentru toată perioada de derulare a programului. Acordul de Finanţare Anual stabileşte angajamentele financiare ale Uniunii pentru fiecare an (din 2000 până în 2006).


50

12 au fost aprobate. O parte din proiectele care au fost respinse fie nu au fost complete sau nu au îndeplinit în totalitate cerinţele, fie au fost depuse în afara termenului limită.

Managementul financiar şi bugetar O diferenţă semnificativă faţă de celelalte două instrumente de pre-aderare Phare şi ISPA, unde cel puţin câteva elemente sunt controlate de Comisie, în cazul programului SAPARD, Comisia nu se implică nici la nivelul managementului, şi nici al selecţiei proiectelor. Astfel, în cazul SAPARD, autorităţile naţionale din ţările candidate îşi asumă întreaga responsabilitate, prin intermediul managementului total descentralizat57.

Motivele principale care stau la baza acestei decizii de descentralizare sunt în primul rând necesitatea familiarizării de către statele candidate cu aplicarea unor mecanisme similare celor existente în statele membre pentru implementarea FEOGA, iar în al doilea rând numărul mare de proiecte care ar fi făcut practic imposibil din punct de vedere adminstrativ evaluarea ex-ante a Comisiei.

În 2002, programul SAPARD a devenit operaţional în toate cele zece ţări beneficiare, odată cu Deciziile Comsiei de a acorda gestiunea ajutorului Cehiei (pentru 7 măsuri în aprilie 2002), Slovaciei (pentru 5 măsuri în aprilie 2002), Poloniei (pentru 5 măsuri în iulie 2002), României (pentru 3 măsuri în iulie 2002), şi Ungariei (pentru 4 măsuri în 2002).

Până în 2001, în toate statele candidate au fost înfiinţate Comitete de Monitorizare SAPARD. În anul 2002, acestea au discutat primele rezultate ale implementării şi au aprobat propunerile făcute de Autoritatea de Management privind unele modificări aduse programelor SAPARD. Rapoartele anuale ale Comitetelor de Monitorizare sunt prezentate Comitetului Comun de Monitorizare, care discută aspectele privind coordonarea monitorizării în timpul reuniunii sale anuale.

III. 4 Experienţa Poloniei Moştenirea comunistă nu s-a dovedit neapărat dăunătoare pentru dezvoltarea activităţii economice în regiunile poloneze. Hallet ajunge la concluzia că planificarea centralizată a susţinut deciziile de investiţie şi producţie potrivit localizării istorice tradiţionale. La momentul aderării, Polonia prezinta totuşi o performanţă a dezvoltării slabă la ca. 31% din nivelul mediu al PIB-ului pe locuitor în UE, chiar dacă disparităţile între regiuni ating nivele comparabile cu cele ale UE de la rapoarte de 1:2 între voivodate (voivodships) la 1:5 între sub-regiuni (NUTS 3).

În 1990, Polonia reintroduce guvernarea locală şi acordă drepturi de auto-guvernare către municipalităţi (gminas) relative la o arie largă de competenţă care cuprindea formularea programele de dezvoltare locală finanţate parţial de la bugetele lor semi-autonome. Independenţa guvernelor regionale a fost întărită prin introducerea în 57 Comisia a aprobat principiile pentru managementul descentralizat SAPARD pe data de 26 ianuarie 2000. Regulamentul Comisiei care explică detaliat regulile financiare Nr. 2222/2000 a fost aprobat pe 7 iunie 2000 şi amendat de Regulamentul CE nr. 2252/2001 din 20 noiembrie 2001 şi Regulamentul CE nr. 188/2003 din februarie 2003.


51

1993 a Camerelor de Cliring regionale prin care era permisă supravegherea independentă a finanţelor locale. În urma reformei Administraţiei de stat din 1999, noile create autorităţi independente provinciale (voivodate/voivodship) şi regionale (powiat) au devenit operaţionale şi au început să pună în aplicare funcţii importante ale politicii regionale în Polonia. Un sub-comitet guvernamental pentru politică regională şi dezvoltare rurală (KERM) era însărcinat cu redactarea propunerilor şi coordonarea iniţiativelor de dezvoltare regională de la nivelul central. Agenţia Poloneză pentru Dezvoltare Regională (APDR) a fost înfiinţată în 1993 pentru administrarea asistenţei străine în domeniul politicii regionale.

Aceste experienţe timpurii cu administrarea regională a dat posibilitate Poloniei să facă o evaluare a eficienţiei instituţionale a guvernării locale încă înainte ca ţara să înceapă negocierile de aderare. Cercetări empirice conduse în anii '90 şi prezentate de Banasinski Cezary et al. indică o diferenţiere considerabilă a autorităţilor locale în ceea priveşte formarea capacităţii lor de alocare a fondurilor pentru dezvoltare. Succesele relative puse pe seama părţii de Vest a ţării în opoziţie cu partea de Est au fost în principal explicate de factori precum infrastructura economică modernă, bune comunicaţii internaţionale, bază educaţională şi ştiinţifică. Atuuri complementare ale locaţiei au fost identificate de asemenea în partea deţinută de sectorul privat în economie şi dezvoltarea societăţii civile. Impactul asupra deciziilor investitorilor asupra alegerii locaţiei şi nivelul activităţii economice este remarcabil: 54,5% din toţi agenţii economici activi în Polonia, 63,3% din companiile comerciale şi 68,8% din companiile cu capital străin sunt concentarte în doar 4 voivodate vestice (Mazowieckie, Slaskie, Dolnoslaskie, Pomorskie).

Negocierile de aderare Reorganizarea administrativă, precum şi activitatea unei unităţi speciale (Task Force) pentru politica regională constituită la sfârşitul lui 1996, au format punctul de plecare pentru introducerea principiilor Comunitare ale coeziunii economice. Comisia a remarcat auspiciile bune pentru o politică regională în Polonia: "Sistemul aşa cum există el astăzi oferă o bază solidă pentru dezvoltările ulterioare" (Agenda 2000). Polonia a început negocierile de aderare în 1998, a deschis Capitolul 21 în 2000 şi l-a închis temporar în 2002.

Contextul instituţional Adoptarea în mai 2000 a Legii privind Dezvoltarea Regională (LDR) a introdus regulile generale privind programarea, managementul şi structurile instituţionale, iar în particular a definit conceptul contractului regional (contractul de voivodat) ca bază pentru finanţarea programelor de dezvoltare regională în toată ţara. Această lege stabilea şi înfiinţarea unui Consiliu al politicii regionale de stat care urma să aibă un rol consultativ. În iunie 2000, a fost creat Ministerul Dezvoltării Regionale (MDR) cu principale atribuţii în programarea, monitorizarea şi evaluarea programelor.

Între 2000 şi 2002, Polonia a convenit cu UE asupra clasificării NUTS, prin care se stabilea o structură ierarhică pe 5 nivele formată din 2489 municipalităţi (gminas)


52

(similare cu NUTS 5), 373 powiats (NUTS 4), 44 grupuri de powiats (NUTS 3) şi 16 voivodate (NUTS 2).

'Contractele regionale' se încheie între fiecare Marshal (reprezentantul ales al voivodatului) şi MDR. Prin intermediul acestora se determină valoarea asistenţei furnizate către auto-guvernarea regională pentru atingerea priorităţilor de dezvoltare, sub supravegherea unui Voivod ca reprezentant al guvernului central. Voivozii împreună cu organismele de conducere ale voivodatelor (steering committees), care includ şi partneri sociali, pot participa efectiv la pregătirea planurilor.

În martie 2002, printr-o decizie a Guvernului se desemna Ministerul Economiei, Muncii şi Problemelor Sociale ca autoritate de management pentru viitoarele programe de asistenţă comunitară şi pentru Fondul de Coeziune. Ministerul de Finanţe a fost ales ca autoritate de plată pentru toate fondurile. Un amendament la Legea Finanţelor Publice din 1998 a fost introdus în vederea asigurării programării bugetare multi-anuale şi a celorlalte nevoi specifice privind cofinanţarea FS şi a Fondului de Coeziune.

În domeniul agriculturii, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) a iniţiat coordonarea fondurilor de pre-aderare pentru dezvoltarea rurală. Principalele atribuţii au fost împărţite între două agenţii de plată: ARMA (Agenţia pentru Restructurare şi Modernizare a Agriculturii) şi AMA (Agenţia de Piaţă pentru Agricultură). MADR a fost ales ca instituţie de management, iar ARMA ca unitate de plată pentru şi organism de implementare pentru măsurile de dezvoltare rurală. Aproape 40% din bugetul agricol este în mod curent alocat către ARMA pentru investiţii şi măsuri de dezvoltare rurală, iar 14% către AMA pentru măsuri de piaţă.

În 1999, Departamentul Piscicol a fost înfiinţat în cadrul MADR şi a devenit responsabil, împreună cu cele trei Inspectorate Regionale pentru Pescuit Maritim şi ARMA, pentru elaborarea planului operaţional al Instrumentului Financiar pentru Orientare Piscicolă (IFOP). Legea asupra Pisciculturii intrată în vigoare în 2001 constitutie baza juridică pentru implementarea acquis-ului în domeniu.

Programarea structurală Planul Preliminar de Dezvoltare Naţională (PPDN) 2000 – 2002 a fost aprobat în decembrie 1999. În decembrie 2000, Polonia a adoptat Strategia Naţională pentru Dezvoltare Regională în 2002-2006 care a devenit baza pentru Planul de Dezvoltare Naţională (PDN) în 2002-2006. La începutul lui 2003, Polonia a înaintat Comisiei şase propuneri ale Programelor Operaţionale (PO)58 şi un PO pentru Asistenţă Tehnică.

Polonia a dezvoltat un proces extensiv de parteneriat pentru redactarea documentelor de programare. Au fost organizate întâlniri şi seminarii, iar multe documente au devenit accesibile pe Internet. Un prim pas important a fost făcut de Guvern prin derularea unor evenimente care să atragă şi să implice parteneri locali şi socio-economic din toată Polonia. Autorităţile regionale şi locale au organizat şi ele centre de discuţii a problemelor ridicate de implementarea viitoare a Fondurilor.

58 Acestea sunt: "Îmbunătăţirea Competitivităţii Economiei"; "Economia de Transport şi Maritimă"; "Dezvoltarea Resurselor Umane"; "Dezvoltarea Rurală şi Modernizarea Sectorului Alimentar"; "Piscicultura şi Procesarea Peştilor"; şi "PO Regional Integrat".


53

La nivelul politicii agricole, Polonia a urmat “Strategia pe Termen Mediu pentru Agricultură şi Dezvoltarea Zonelor Rurale“ adoptată în Aprilie 1998 şi "Politica de dezvoltare structurală coerentă pentru agricultură şi zonele rurale" adoptată în iulie 1999. “Pactul pentru Agricultură şi Zonele Rurale”, adoptat în septembrie 2000, a pregătit cadrul pentru două programe: un Program Operaţional - ‘Restructurarea şi Modernizarea Sectorului Alimentar şi Dezvoltării Rurale' (SOP), finanţat de la Secţiunea de Orientare, şi 'Planul de Dezvoltare Rurală' (RDP) finanţat de Secţiunea de Garantare. Măsurile structurale piscicole sunt planificate în baza a două documente: 'Politica Structurală Poloneză în domeniul piscicol pentru 2000-2006' şi 'Strategia Pisciculturii Naţionale'.

Management f inanciar Ministerul de Finanţe a stabilit cadrul pentru programele de finanţare potrivit principiilor din LDR şi Legea Finanţelor Publice. Oficialii UE au fost încântaţi să constate că "înfiinţarea contractelor regionale … a contribuit într-o oarecare măsură la dezvoltarea ulterioară a managementului financiar şi a controlului" (Raport de ţară 2001). Priorităţile de dezvoltare au fost susţinute cu un buget de mai puţin de 1,5 miliarde euro în perioada 2001-2003 şi au finanţat în special investiţiile de infrastructură în municipalităţile ameninţate de şomaj ridicat şi programele de restructurare locale selectate de Guvern.

Polonia a trebuit să facă eforturi susţinute pentru a implementa sistemul de fluxuri financiare între Autoritatea de Plată, Autorităţile de Management, organismele intermediare şi beneficiarii finali. Au fost înfiinţate un serviciu central de audit în cadrul Ministerului de Finanţe, precum şi unităţi de audit interne independente la nivelul tuturor ministerelor şi organismelor intermediare. Un manual pentru procedurile de audit intern a fost adoptat în noiembrie 2002. Un sistem de monitorizare computerizat - ‘SIMIK’ – a fost realizat sub conducerea Ministerului de Finanţe pentru a permite accesul la informaţia privind progresul financiar şi fizic al proiectelor şi programelor.

Rezultatul negocierilor şi provocările viitoare În 2004-2006, Polonia urmează să beneficieze de o asistenţă financiară de ca. 11,3 miliarde euro în cadrul FS şi FC. Fondurile structurale pentru regiuni (2,9 miliarde euro) au fost alocate pentru dezvoltarea infrastructurii (55,9%), dezvoltarea unei baze economice şi a resurselor umane (21%) şi dezvoltării locale (22.4%). Acestea vor fi suplimentate prin cheltuieli publice naţionale de 1,13 miliarde euro şi contribuţii private care se ridică la 0,39 miliarde euro. În ceea ce priveşte FC, părţi egale de 1,9 miliarde euro plus 0,33 miliarde euro din fonduri naţionale sunt destinate fiecare către mari proiecte de mediu şi către sectorul de transport.

Pentru agricultură, cheltuielile pentru dezvoltarea rurală sunt distribuite în 2004-2006 între RDP şi SOP, respectiv, în valoare de 3,1 miliarde euro, inclusiv peste 2,5 miliarde euro de la bugetul UE, şi 1,9 miliarde euro, inclusiv 1,0 miliarde euro de la bugetul UE. Aproape 51% din fondurile pentru RDP au luat destinaţia asistenţei pentru agricultură în zonele mai puţin favorizate (LFA), care reprezintă ca. 55% din suprafaţa agricolă utilizată. Negociatorii polonezi au reuşit în utlima fază a negocierilor să redirecţioneze o parte din fondurile structurale către completarea celor destinate plăţilor


54

directe într-o proporţie de 80% fonduri UE şi 20% fonduri poloneze. În ceea ce priveşte SOP, finanţarea s-a concentrat în proporţie de 90% asupra a două priorităţi: sprijin pentru schimbări şi ajustări; şi ajustări la standardele de procesare ale UE. Ca şi în alte ţări candidate, agricultura va beneficia de asemenea de un ajutor anual temporar pentru fermele de subsistenţă care atinge nivelul maxim în Polonia de 1.250 euro pe fermă. Eligibilitatea depinde de transmiterea unui plan de afaceri care să prezinte viabilitatea economică viitoare a întreprinderii, detalii asupra investiţiilor necesare, obiective şi termene de referinţă.

În privinţa managementului asistenţei, Polonia a ales o abordare mixtă. În jur de 80% din fonduri sunt administrate de programe naţionale, iar restul sunt alocate astfel: 80% către toate regiunile în proporţie cu populaţia, 10% către regiunile cu un PIB pe locuitor mai mic de 80% din media naţională, iar 10% către regiunile cu o rată a şomajului cu 50% mai mare decât media naţională (Funck and Pizzati).

Polonia a trebuit să treacă peste câteva obstacole în efortul de adoptare a procedurilor acquis-ului comunitar şi programării structurale (Tabel 5). Un recent chestionar al experienţei acumulate până în prezent (Grosse şi Olbrycht) pune în evidenţă absenţa aproape totală a unei viziuni poloneze asupra priorităţilor de dezvoltare a ţării ca una dintre cele mai clare vulnerabilităţi ale Planului Naţional de Dezvoltare. Procesul de integrare a accelarat probabil ritmul mai repede ca o strategie de dezvoltare coerentă să poate fi pusă în mod adecvat în aplicare. Tabel 5: Dificultăţi în adoptarea cerinţelor Fondurilor Structurale în Polonia

IV. Impactul aderării asupra gestiunii Instrumentelor Structurale în România

Documentul de poziţie al României privind capitolul 21 a fost aprobat prin şedinţa de guvern din 6 decembrie 2001. El face o trecere în revistă a poziţiei generale precum acceptarea în întregime a acquis-ului în acest domeniu ca şi aşteptarea ca toate regiunile României să fie incluse în cadrul obiectivului 1 al politicii de coeziune economică şi

•µ Dezvoltarea unui sistem adecvat de monitorizare şi evaluare, inclusiv identificarea unor indicatori de monitorizare

•µ Împărţirea clară a responsibilităţilor la nivelul central, între nivelele centrale şi regionale, iar la nivelul regional între Voivodate şi Marshals

•µ Disponibilitatea unei co-finanţări suficiente, mai ales la nivelul local în zonele mai sărace ale Poloniei

•µ Clasificarea zonelor mai puţin favorizate •µ Nivelul de educaţie a populaţiei rurale •µ Eligibilitatea asistenţei structurale condiţionată de acquis-ul relevant în domenii precum achiziţiile

publice, ajutorul de stat şi protecţia mediului •µ Stabilirea unui registru al navelor piscicole •µ Pregătirea tehnică a proiectelor (the project pipeline) •µ Dezvoltarea sistemului informatic general al fondurilor structurale •µ Lipsa de informaţie din partea beneficiarilor potenţiali cu privire la condiţiile de asistenţă

structurală


55

socială (decalajul de dezvoltare), după care se prezintă organizarea teritorială a României (conform nomenclaturii Uniunii Europene), cadru legislativ şi instituţional în domeniul politicii regionale ca şi cel al implementării instrumentelor structurale ca şi al principiilor care stau la baza formulării politicii în domeniu (principiile programării, parteneriatului, adiţionalităţii) şi un capitol distinct dedicat managementului financiar şi controlului. Negocierile privind acest capitol au fost deschise pe durata preşedinţiei spaniole (primul semestru al anului 2002), nefiind finalizate până la începutul anului 2004.

Este de menţionat finalizarea negocierilor şi închiderea provizorie până la începutul anului 2004 a capitolelor 12 „Statistică”, 8 „Pescuit”, 13 „Politici sociale şi ocuparea forţei de muncă”, 9 „Politica în domeniul transporturilor” şi 28 „Control financiar”, domenii relativ conexe problematicii dezvoltării regionale şi a coeziunii economice şi sociale. Capitolul 7 „Agricultura” şi 22 „Protecţia mediului înconjurător” rămân deschise.

Pe întreaga perioadă 1998 – 2003, Rapoartele Comisiei Europene referitoare la progresele realizate de către România către aderare relativ la capitolul 21 au amintit în general de un „progres limitat”. Respectivele rapoarte fac trimiteri la instabilitatea instituţională, îndeosebi la cea legată de determinismul politic (îndeosebi schimbările de guvern), fapt care pune sub semnul întrebării locul şi rolul politicii regionale în viziunea factorului politic. Deşi se recunoaşte în general progresul realizat în construirea unui cadru legislativ şi chiar instituţional, lacunele calitative (capacitatea de administrare, coordonare între instrumente, auditul şi controlul, politica privind achiziţiile publice etc.) sunt notate insistent de către Comisie.

Abia în prima parte a anului 2004 s-a reuşit accelerarea progresului în ceea ce priveşte politica de dezvoltare regională şi gestiunea fondurilor structurale. Astfel, după ce documentul de poziţie a fost revizuit pentru a se lua în cont redefinirea cadrului instituţional al gestiunii fondurilor structurale (HG 497/2004), la sfârşitul lunii aprilie acesta a fost transmis Comisiei pentru evaluare. Răspunsul Comisiei a fost unul încurajator, astfel încât se pare că nu au mai rămas multe puncte de divergenţă între poziţia României şi poziţia comună a UE. De altfel, în luna mai 2004, documentul de poziţie a fost completat şi retransmis la Bruxelles.

Perspectivele de a încheia provizoriu negocierile la capitolul 21 sunt pozitive, existând posibilitatea finalizării procesului în toamna anului 2004. Lipsa unui acquis clar în domeniul dezvoltării regionale lasă însă destule ambiguităţi în ceea ce priveşte politica de dezvoltare regională în România. Se pare că deciziile politice majore în acest sens vor fi luate după alegerile generale, adică la sfârşitul anului 2004, sau cel mai probabil, la începutul anului 2005.

IV. 1 Capacitatea administrativă: legislaţie, instituţii, programare

Importanţa asistenţei financiare acordată de către Uniunea Europeană României în perioada tranziţiei nu se rezumă doar la mărimea ajutorului financiar acordat, care reprezintă pentru perioada 2000 – 2006 circa 2% din Produsul Naţional Brut şi circa 7%


56

din mărimea bugetului public59. Ca intrări de valută forte, mărimea acestei asistenţe a depăşit în unii ani volumul investiţiilor străine directe în economia românească. În plus, dacă România va adera la UE în 2007, va putea beneficia în perioada 2007-2009 de cca. 6 miliarde Euro proveniţi din fonduri structurale. Cel mai semnificativ impact rămâne însă cel al condiţionalităţii, asistenţa jucând rolul de principal mecanism de „disciplinare” a politicilor publice guvernamentale şi, chiar mai mult, de principal factor în fundamentarea, formularea şi planificarea strategică în ceea ce priveşte strategiile naţionale de dezvoltare economică generală şi sectorială.

Pentru a analiza capacitatea administrativă de gestiune a Fondurilor Structurale, trebuie întâi de toate evaluat cadrul general al politicii de dezvoltare regională în România, mai apoi trebuie urmărite rezultatele administrării fondurilor de pre-aderare, ca în final discuţia să se refere la provocările şi problemele instituţionale pe care le implică administrarea fondurilor structurale.

Cadrul general al politicii de dezvoltare regională în România Dezvoltarea regională - ca politică publică - a apărut în perioada tranziţiei în

România, cel puţin formal, în întâmpinarea asistenţei financiare europene, cadrul legal, arhitectura instituţională ca şi abilităţile tehnice ale funcţionarilor publici fiind în mod esenţial construite cu sprijin comunitar. Există mai mulţi factori care pot concura la explicarea acestei lipse: faptul că subdezvoltarea era şi încă mai este „egal distribuită” pe teritoriul României, de unde şi lipsa nevoii de transferuri geografice, dar şi tradiţia centristă a statului naţional român are un cuvânt de spus. Nu în ultimul rând, lipsa resurselor bugetare în condiţiile unei tranziţii anevoioase nu a permis „luxul” unei politici regionale, singurele măsuri – evident modeste – de politică publică cu iz regional fiind cea a promovării unor facilităţi fiscale şi de altă natură orientate zonal (zone libere, porturi libere, zone defavorizate, etc.) ş.a.m.d.

Legea 151 / 15 iulie 199860 privind dezvoltarea regională este legea fundamentală a politicii publice din România în acest domeniu. Completată cu OU 268 / 2000, acest act normativ va stabili cadrul politicii regionale din România precum şi arhitectura instituţională implicată. Astfel, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare61, se stabilesc Consiliile pentru Dezvoltare Regională (CDR)62 precum şi Agenţiile pentru Dezvoltare Regională (ADR).

59 Conform comunicatului comun de presă Ministerul Integrării Europene – Delegaţia Comisiei Europene în România din 29 octombrie 2002, referitor la evaluarea comună a progresului în utilizarea fondurilor europene de către Bucureşti. 60 Publicată în MO 265 / 16 iulie 1998. 61 Regiunile de dezvoltare nu au personalitate juridică şi nu sunt unităţi administrative teritoriale, fiind constituite pe baza unor convenţii voluntare semnate între reprezentanţii consiliilor judeţene interesate ca şi ai Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Cu avizul Guvernului, aceste regiuni vor deveni cadrul de reglementare al politicilor în domeniul dezvoltării regionale. 62 CDR nu au personalitate juridică şi joacă un rol deliberativ. Sunt alcătuite din preşedinţii consiliilor judeţene şi din câte un reprezentant al fiecărei categorii de consilii locale, municipale, orăşeneşti şi comunale, desemnaţi din fiecare judeţ pe perioada mandatului. În cazul regiunii de dezvoltare Bucureşti – Ilfov, CDR este alcătuit din preşedintele Consiliului Judeţean Ilfov, primarul general al municipiului


57

Agenţiile de Dezvoltare Regională sunt conform acestei legi „organisme neguvernamentale, nonprofit, cu personalitate juridică, care acţionează în domeniul dezvoltării regionale”. Aceste instituţii funcţionează după un anumit statut de organizare şi funcţionare aprobat de către CDR iar directorul fiecărei agenţii este numit pe bază de concurs de către CDR.

Agenţiile de Dezvoltare, printre altele:

- elaborează şi propun CDR spre aprobare strategia de de dezvoltare regională, programe de dezvoltare regională şi planuri de gestionare a fondurilor;

- pun în aplicare programele de dezvoltare regională şi planurile de gestionare a fondurilor în conformitate cu hotărârile adoptate de CDR;

- joacă rolul de Autorităţi de Implementare pentru programele PHARE – componenta Coeziune Economică şi Socială.

La nivel naţional, legea prevede înfiinţarea Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională (CNDR) care are în componenţă preşedinţii şi vicepreşedinţii CDR şi „la paritate cu numărul acestora”, reprezentanţi ai Guvernului desemnaţi prin HG. Preşedintele CNDR este Primul Ministru. Printre altele, CNDR are în atribuţii:

- aprobarea strategiei naţionale pentru dezvoltare regională şi a Programului Naţional de Dezvoltare Regională;

- aprobarea criteriilor, a priorităţilor şi a modului de alocare a resurselor financiare;

- aprobarea utilizării fondurilor de tip structural atât din perioada de pre-aderare cât şi după aderare; etc.

Aceeaşi lege prevede înfiinţarea Fondului Naţional pentru Dezvoltare Regională care va avea ca sursă de finanţare, pe lângă alocaţiile de la bugetul de stat, şi asistenţa financiară externă (în speţă, a Uniunii Europene). Agenţia Naţională de Dezvoltare Regională (ANDR), înfiinţată ca urmare a acestei legi ca organ executiv al CNDR, este desfiinţată în anul 2000, rolul său fiind preluat de către Ministerul Dezvoltării şi Prognozei, care la rândul său va fi desfiinţat în anul 2002, structurile implicate în dezvoltarea regională fiind transferate Ministerului Integrării Europene. În prezent – primul trimestru al anului 2004 - există în stadiul de discuţie un proiect de lege pentru modificarea legii 151 / 1998.

Pentru mărirea capacităţii administrative de utilizare a fondurilor comunitare, în ultimii doi ani, România a întreprins câţiva paşi fermi.

În data de 8 decembrie 2003, sub preşedinţia Ministrului Integrării Europene, Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională a avizat Planul Naţional de Dezvoltare (PND) 2004-2006, document transmis spre aprobare guvernului şi, ulterior, Comisiei Europene. PND 2004-2006 este un document programatic de maximă importanţă pentru finanţarea şi utilizarea finanţărilor nerambursabile ale Uniunii Europene. Documentul a fost redactat conform metodologiei utilizate de statele membre ale Uniunii Europene şi elaborat, pentru prima dată, în conformitate cu practicile comunitare specifice Fondurilor

Bucureşti, din câte un reprezentant al fiecărui consiliu local de sector şi din reprezentanţi ai consiliilor locale din judeţul Ilfov, la paritate cu reprezentanţii sectoarelor capitalei.


58

Structurale. S-au utilizat principiile programării multianuale a măsurilor care urmează să fie finanţate din fonduri comunitare şi care se regăsesc în priorităţile de dezvoltare a României pe perioada 2004-2006. În plus, programarea financiară pe priorităţi regionale şi sectoriale a fost realizată împreună cu elaborarea proiectul de buget pentru anul 2004 şi a avut în vedere proiecţiile bugetare până în 2006. Astfel, sunt identificate sursele de finanţare pentru toate tipurile de măsurile preconizate.

În conformitate cu decizia Comitetul Executiv de Integrare Europeană (decembrie 2003) a fost demarat procesul de trecere la Sistemul de Implementare Descentralizată Extinsă (EDIS) pentru fondurile alocate de Uniunea Europeană prin programele PHARE şi ISPA. Procesul este coordonat de către ministrul Finanţelor Publice şi este planificat a se încheia până în anul 2005. EDIS este sistemul în care operează statele membre ale Uniunii Europene şi trecerea la EDIS presupune îndeplinirea anumitor criterii privind gestionarea programelor, controlul tehnic si financiar, precum şi achiziţiile publice.

În cazul specific al României măsurile de tip tehnic nu sunt de ajuns. Asigurarea cofinanţării pentru programele europene de la bugetul public rămâne o provocare serioasă în condiţiile sărăciei. Fragilitatea instituţională în condiţiile absenţei unui control sistematic şi eficient reprezintă de asemenea o problemă structurală dificil de rezolvat fără măsuri drastice luate complementar cu cele de natură tehnică precum cele prezentate mai sus.

Documentele de programare ale politicii regionale naţionale în perspectiva aderării la UE au ca document principal Planul Naţional de Dezvoltare (PND), ce conţine priorităţile strategice de dezvoltare, regionale şi sectoriale, pentru o perioadă dată. Până în prezent, România a elaborat trei planuri naţionale de dezvoltare (PND 2000-2002; PND 2002-2005 şi PND 2004-2006). Planul Naţional de Dezvoltare 2004-2006 introduce câteva elemente de noutate atât privind priorităţile de dezvoltare, cât şi privind finanţarea şi utilizarea fondurilor nerambursabile ale Uniunii Europene. Astfel, sunt identificate cinci priorităţi de dezvoltare articulate pe trei piloni, şi anume: 1. stimularea sectoarelor generatoare de creştere economică, 2. adresarea constrângerilor pentru generarea de creştere din perspectiva ofertei (supply-side constraints) şi 3. adresarea deficitelor sociale şi promovarea unei dezvoltări regionale echilibrate. Fiecare dintre cei trei piloni este realizat prin implementarea uneia sau a două priorităţi de dezvoltare.

Promovarea unei participări echilibrate a tuturor regiunilor din România la procesul de dezvoltare socio-economică (pilon 3) reprezintă prioritatea 5 din PND 2004-2006. În cadrul priorităţii 5 următoarele măsuri vor fi finanţate cu prioritate:

•℘dezvoltarea infrastructurii regionale şi locale, inclusiv a turismului

•℘dezvoltarea sectorului IMM-urilor, cu precădere a micro-întreprinderilor

•℘reabilitarea spaţiilor urbane şi investiţii în servicii municipale

•℘suport pentru investiţii în training vocaţional (TVET) orientat către autorităţile locale din mediul rural

•℘îmbunătăţirea protecţiei mediului la nivel local şi regional (măsură finanţată complementar şi în cadrul altei priorităţi).


59

Dezvoltarea rurală este în prezent finanţată în cadrul unei alte priorităţi decât prioritatea 5 privind politica regională. Totuşi, se preconizează ca începând cu 2007 măsurile de dezvoltare rurală să fie finanţate în cadrul politicii regionale.

În PND 2004-2006, pentru prima dată, sunt identificaţi „indicatorii de context”, care urmează să fie monitorizaţi în mod sistematic pentru a identifica măsurile corective necesare la nivel regional.

Tabel 6: Prioritatea 5 – Dezvoltare regională: Indicatori de context

Indicatori de dezvoltare regională

Valoare de referinţă (an)

Valoare ţintă (sfârşitul

2006) •℘ Populaţia urbană % din populaţia totală 53.3 1) (2002) 53.3 •℘ Proporţia populaţiei active din alte regiuni decât Bucureşti 90.6 2) (2001) 93.0

•℘ PIB per capita Bucureşti-Ilfov / PIB per capita Nord-Est 2.96 2) (2000) 2.96

Proporţia populaţiei din regiuni NUTS 2 al căror PIB per capita este 15% mai mic decât media naţională

43.2 2) (2000) 43.2

Proporţia populaţiei din regiuni NUTS 3 al căror PIB per capita este 15% mai mic decât media naţională

27.8 2) (2001) 25.0

•℘ Ponderea FDI atrase în afara regiunii Bucureşti-Ilfov 48.9 2) (2001) 53.0

Ponderea satelor şi oraşelor cu sistem de apă curentă din totalul de sate şi oraşe 24.2 1) (2002)

•℘ Ponderea satelor şi oraşelor cu sistem de canalizare din totalul de sate şi oraşe 5.1 1) (2002)

Sursa: PND 2004-2006: 265. Note: 1) Date INS; 2) Date din Anuarul Statistic al României 2000.

Impactul direct al proiectelor finanţate din fonduri europene va fi monitorizat prin următorii indicatori de impact, ce urmează a fi folosiţi şi pentru programarea documentelor Phare: spaţii de faceri înfiinţate (m²), drumuri locale sau regionale modernizate (km), suprafaţa zonelor urbane renovate (m²), numărul oraşelor mici şi mijlocii cu sistem de apă sau sistem de management a deşeurilor modernizate, numărul oraşelor cu sistem de transport extins sau modernizat, numărul centrelor TVET dezvoltate sau renovate. Indicatorii de impact privind mediul local de afaceri sunt de genul: numărul IMM-uri nou create (dintre care în mediul rural), ponderea investiţiilor productive pentru IMM-uri, numărul de locuri de muncă nou create în IMM-urile asistate.

Priorităţii 5 privind politica regională îi sunt alocate 8,52% din totalul resurselor financiare, din care, fondurile PHARE ESC reprezintă aproximativ 40%. În perioada următoare asistenţa europeană va fi alocată la nivelul regiunilor de dezvoltare, pe baza unui indice complex compus din următoarele două componente (PND 2004-2006: 265):

1. „sub-dezvoltare structurală” estimată prin venitul per locuitor (PIB/locuitor) şi volumul populaţiei, plus rata şomajului;


60

2. „sub-dezvoltarea infrastructurii” evaluată prin indicatori referitori la infrastructura de transport şi de utilităţi publice.

Pentru a reflecta diferenţele regionale, modelul utilizează două categorii de indicatori: indicatori demografici (volumul populaţiei, suprafaţa teritoriului şi număr total de localităţi) şi indicatori economici (PIB pe locuitor, rata şomajului, densitatea drumurilor şi a căilor ferate, numărul de localităţi conectate la reţeaua de gaz, cu instalaţie de apă potabilă şi cu sistem de canalizare). Alţi indicatori nu au fost incluşi deoarece s-au dovedit redundanţi (puternic corelaţi cu cei prezentaţi) sau deoarece nu au fost consideraţi relevanţi, alegerea pentru perioada 2004-2006 fiind de orientare a investiţiilor către zonele urbane aflate în declin.

Pe baza unei metodologii de calcul (vezi PND 2004-2006: 266) elaborată în cooperare cu reprezentanţii ADR-urilor s-a convenit ca alocarea asistenţei europene să fie concentrată în regiunile cu valori reduse ale indicelui de dezvoltare, după cum urmează:

Tabel 7: Alocarea fondurilor regionale 2004 – 2006 în România, pe regiuni Fonduri regionale 2004 – 2006

Ţară / Regiune (% din total fonduri regionale)

România 100.00

1. Nord – Est 21,57

2. Sud-Est 13,92

3. Sud - Muntenia 16,07

4. Sud-Vest Oltenia 11,99

5. Vest 8,84

6. Nord – Vest 11,57

7. Centru 11,03 8. Bucureşti – Ilfov 5,01

Sursa: Ministerul Integrării Europene, (PND 2004-2006: 266).

Totuşi, dacă o regiune nu produce un portofoliu de proiecte eligibile suficient pentru a absorbi fondurile disponibile (regiunile mai sărace au nevoi mai mari, dar şi capacitate de absorbţie mai redusă), fondurile vor fi realocate la nivel naţional. Astfel, pentru a maximiza capacitatea de absorbţie mecanismul de alocare descris mai sus va fi administrat într-o manieră flexibilă.

Pentru corelarea cadrului instituţional regional la cerinţele Capitolului 21 de negociere se intenţionează modificarea63 Legii 151/1998 prin:

- nominalizarea explicită a celor 8 regiuni de dezvoltare existente in Romania;

- definirea clară a tuturor atribuţiilor CNDR şi CDR, precum şi a ADR;

63 Friptu Gabriel, Politica de dezvoltare regională în procesul de integrare europeană, material prezentat la prima întâlnire a task-force privind regionalizarea în România, Sinaia, 15-16 ianuarie 2004.


61

- menţionarea clară a contribuţiilor financiare ale consiliilor judeţene şi/sau locale la bugetul ADR ca poziţii distincte în bugetele anuale proprii;

- reglementarea procedurilor de schimbare a denumirii şi/sau sediului ADR, precum şi obligativitatea constituirii în fiecare judeţ a unei filiale a ADR;

- posibilitatea delegării, pe baze contractuale, de către instituţiile administraţiei centrale sau locale a unor atribuţii către ADR şi necesitatea prevederii, în acest caz, în bugetele anuale proprii, la capitolul „cheltuieli” a unei poziţii distincte denumita “Finanţarea Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională”;

- obligativitatea constituirii în cadrul fiecărei ADR a unei unităţi de audit intern;

- eliminarea tuturor referirilor la zone defavorizate;

- posibilitatea ca fondurile alocate prin bugetul de stat pentru programele de dezvoltare regională neutilizate în execuţia bugetara curentă să se reporteze în anul următor;

- asigurarea presedinţiei CNDR de către conducătorul instituţiei naţionale cu atribuţii în domeniul dezvoltării regionale.

Faptul că Ministerul Integrării a introdus în Parlament şi la Guvern propunerile de modificare prezentate anterior fără a solicita părerea actorilor regionali (consiliile judeţene) a produs proteste din partea unor reprezentanţi regionali la prima întâlnire a task-force privind regionalizarea în România (Sinaia, 2004). Este cert însă că amendarea legii în sensul acestor propuneri va duce la schimbări serioase ale mecanismelor de gestionare a asistenţei europene. Pe de o parte, modificările propuse corectează o serie de disfuncţionalităţi prezente (sub-finanţarea ADR, inexistenţa obligativităţii bugetării ADR la nivel local, posibilitatea de delegare a mai multor responsabilităţi la nivel de ADR, scăderea încărcăturii de muncă a personalului ADR prin înfiinţarea de filiale etc.). Pe de altă parte, anumite judeţe vor interpreta noile responsabilităţi, mai ales cele financiare, ca o povară în plus.

Regiuni de dezvoltare şi statistici regionale După formarea statului unitar român prin unirea Transilvaniei cu Regatul

României (1 Decembrie 1918) până la trecerea ţării noastre în zona de influenţă sovietică, teritoriul României era împărţit în mai multe ţinuturi sau provincii, fiecare cuprinzând mai multe judeţe. La începutul anilor '50, a fost adoptat modelul sovietic de organizare administrativ-teritorială în regiuni şi raioane. Întregul teritoriu cuprindea 16 regiuni, fiecare regiune conţinând 12-18 raioane. Modelul specific centralismului birocratic sovietic a fost schimbat la 1 ianuarie 1968 cu actuala forma de organizare, cu 39 de judeţe plus municipiul Bucuresti, la început, şi 41 de judeţe plus municipiul Bucuresti, în prezent.

În strânsă legătură cu evoluţia istorică, în România, termenul de regiune se referă cel mai frecvent fie la regiunile istorice, fie la judeţe (unităţi teritorial-administrative). Regiunile istorice nu sunt unităţi administrative, ci au la bază criteriul teritorial şi criteriul


62

social-politic. Cele opt regiuni istorice64 din România sunt: Moldova, Muntenia, Dobrogea, Oltenia, Banat, Crişana-Maramureş, Transilvania şi Bucureşti.

Primul studiu de definire şi identificare a unor regiuni statistice omogene în România a fost elaborat pe baza datelor statistice de la Recensământul Populaţiei din 1992. Cum la momentul respectiv nu exista interes politic pentru dezvoltarea de politici regionale, demersul „De la regiuni istorice la arii cultural-istorice” (Sandu, 1996: 229-255) a fost unul academic. „Ariile culturale” reprezintă „grupări de similitudine culturală continue sub aspect teritorial”. „Similitudinea culturală” este sinonimă cu „aceeaşi configuraţie de orientări valorice dominante” rezultate din „acelaşi profil sub aspectul structurilor şi fenomenelor demografice, sociale, culturale, de mediu fizic şi rezidenţial” (Sandu, 1996: 231). Judeţele au constitutit unitatea de analiză a autorului, iar distanţele între „profilurile structural-fenomenale” ale judeţelor au fost măsurate cu ajutorul a 22 de indicatori grupaţi pe 10 dimensiuni (vârstă, educaţie, etnie, urbanizare, locuire, relief, migraţie, populaţie, ocupare şi politică). Pentru fiecare dintre cele 10 dimensiuni a fost construit un index ca scor factorial. Apoi, pe baza unei analize de tip cluster, judeţele ţării au fost empiric grupate în 18 subseturi omogene, denumite „arii culturale” (Tabel 8).

Rezultatele analizei au fost reconfirmate de către acelaşi autor pe baza datelor din 1995-1996, precum şi de o analiză incluzând un indicator adiţional, anume ponderea populaţiei ortodoxe în totalul populaţiei judeţului (Sandu, 1999a: 131-167). Distribuirea judeţelor ţării pe „arii culturale” s-a dovedit consistentă şi cu distribuţia acestora în funcţie de capitalul uman, precum şi cu agro-regiunile.

Tabel 8: Regiuni istorice şi arii culturale în România Regiuni istorice Arii culturale şi judeţe Regiuni istorice Arii culturale şi judeţe

1. Moldova 1. Bacău, Neamţ, Suceava, Vrancea

5. Transilvania 10. Alba, Hunedoara

2. Galaţi, Iaşi 11. Braşov, Sibiu

3. Botoşani, Vaslui 12. Cluj, Mureş

2. Muntenia 4. Argeş, Dâmboviţa, Prahova 13. Covasna, Harghita

5. Buzău, Brăila 14. Bistriţa-Năsăud, Sălaj

6. Călăraşi, Giurgiu, Ialomiţa, Teleorman

6. Crişana-

Maramureş

15. Maramureş, Satu-Mare

16. Arad, Bihor

3. Oltenia 7. Dolj, Olt, Mehedinţi

8. Gorj, Vâlcea 7. Banat 17. Caraş-Severin, Timiş

4. Dobrogea 9. Constanţa, Tulcea 8. Bucureşti 18. Bucureşti-Ilfov

64 Moldova s-a aflat de-a lungul timpului în principal sub influenţa Imperiului Otoman şi al celui Ţarist. Regiunile din sudul ţării s-au unificat în 1859 şi au câştigat independenţa faţă de Imperiul Otoman în 1877. Transilvania, Banat şi Crişana-Maramureş au fost parte a Imperiului Austro-Ungar până în 1918.


63

Conform concluziilor lui Sandu, există discrepanţe substanţiale intra-regiunilor istorice, între „ariile culturale” (subseturile omogene de judeţe):

- România este împărţită în două mari blocuri culturale: (intra-carpatic) Transilvania, Banat şi Crişana Maramureş, pe de o parte, şi (extra-carpatic) Moldova, Muntenia, Oltenia şi Dobrogea pe de altă parte.

- Muntenia este singura regiune istorică “spartă” în grupări puternic diferenţiate pe axa nord-sud (aria culturală 4 versus aria culturală 6 din Tabelul 8).

- Moldova este cea mai omogenă regiune istorică şi include aria culturală formată din judeţele Botoşani şi Vaslui cu cel mai mare grad de asemănare a profilurilor.

- Transilvania este segmentată în cinci arii culturale cu profiluri puternic diferenţiate: aria montan-românească, aria de influenţă germană, aria mixtă româno-maghiară şi aria predominant maghiară (în Tabel 8 ariile 10, 11, 12 şi 13).

În prezent, ariile culturale sunt utilizate drept criteriu de stratificare al eşantioanelor reprezentative naţional şi la nivel de regiune în majoritate anchetelor sociologice (indiferent de organizaţia care le realizează).

Totuşi, nici regiunile istorice şi nici ariile culturale (ca regiuni statistice) nu au fost considerate instrumente adecvate pentru dezvoltarea politicii regionale în România. Pe de altă parte, nici actuala împărţire a teritoriului în judeţe nu satisface criteriile impuse de Uniunea Europeană pentru funcţionarea instrumentelor de solidaritate la nivel regional; judeţele României se înscriu în categoria NUTS 365. În plus, împărţirea teritoriului în judeţe nici nu încurajează existenţa unui raport de nesubordonare între autorităţile centrale şi locale şi nici nu constituie un suport adecvat pentru dezvoltarea economică locală.

De aceea, elaborarea şi implementarea unei politici de dezvoltare regională în România a început (odată cu funcţionarea programului PHARE 1996) cu conturarea unor regiuni de dezvoltare. Astfel, în 1997, o echipă PHARE-Guvernul României a elaborat „Carta Verde a Dezvoltării Regionale”. Cele 42 de judeţe ale ţării au fost ierarhizate pe baza unor indici sectoriali şi globali, iar în urma analizelor au rezultat 8 regiuni de dezvoltare. Procesul de definire a celor opt regiuni de dezvoltare a implicat identificarea judeţelor vecine cu profiluri sociale şi economice similare, urmată de re-gruparea regiunilor de similitudine pe baza relaţiilor funcţionale între judeţe, cum ar fi infrastructura de comunicaţii, în regiuni de dezvoltare.

În plus, au fost determinate 15 sub-regiuni de dezvoltare – prezentate în Tabel 9 – reprezentând “judeţe sau grupări de judeţe de similaritate care aparţin aceleiaşi regiuni şi care se confruntă cu probleme severe de dezvoltare, globale sau specifice” (Carta Verde, 1997: 34), precum şi o serie de “arii prioritare” (“grupări de comune sau oraşe”) cu probleme specifice de dezvoltare cum ar fi zonele miniere, degradarea solului, declin industrial sau arii de poluare.

65 Sistemul NUTS (Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale pentru Statistică) al Uniunii Europene, ultima dată amendat în luna mai 2003 (Regulation (EC) NO.1059/2003), clasifică regiunile UE, în funcţie de populaţia lor, în trei categorii NUTS: NUTS 1 – cu o populaţie între 3.000.000 – 7.000.000 locuitori; NUTS 2 - cu o populaţie între 800.000 –3.000.000 locuitori; NUTS 3 - cu o populaţie între 150.000 – 800.000 locuitori.


64

Tabel 9: Regiuni şi sub-regiuni de dezvoltare în România

Regiune de dezvoltare

Sub-regiune de dezvoltare şi judeţe

Regiune de dezvoltare

Sub-regiune de dezvoltare şi judeţe

1. Nord-Est 1. NE1: Botoşani, Vaslui, Iaşi 5. Vest 9. V1: Arad, Timiş 2. NE2: Bacău, Neamţ, Suceava 10. V2: Caraş-Severin,

Hunedoara 2. Sud-Est 3. SE1: Brăila, Galaţi, Constanţa, Tulcea 6. Nord-Vest 11. NV1: Cluj, Bihor 4. SE2: Buzău, Vrancea 12. NV2: Bistriţa-Năsăud, Sălaj,3. Sud 5. S1: Argeş, Dâmboviţa, Prahova Maramureş, Satu-

Mare 6. S2: Călăraşi, Giurgiu, Ialomiţa,

Teleorman 7. Centru 13. C1: Braşov, Sibiu

4. Sud-Vest 7. SV1: Dolj, Olt, Mehedinţi 14. C2: Covasna, Harghita, 8. SV2: Gorj, Vâlcea Alba, Mureş 8. Bucureşti 15. Bucureşti-Ilfov

Sursa: Cartea Verde a Dezvoltării Regionale, 1997: 35.

Cele opt regiuni de dezvoltare prezentate mai sus au fost recunoscute prin Legea 151/1998 privind politica de dezvoltare regională, devenind astfel atât cadrul de concepere, implementare şi evaluare al politicilor de dezvoltare regională, cât şi cadrul de culegere a statisticilor europene. Astfel, structura administrativă a României, din punct de vedere al organizării teritoriale, corespunde următoarelor structuri NUTS: NUTS 1 – România, NUTS 2 – cele 8 regiuni de dezvoltare, NUTS 3 – cele 42 de judeţe, NUTS 4 – neidentificat şi NUTS 5 – municipii, oraşe şi comune.

Cele opt regiuni de dezvoltare sunt unităţi teritoriale, dar nu şi administrative, fără personalitate juridică, fiind create prin acorduri de asociere între 4-6 judeţe. Regiunile de dezvoltare nu se suprapun cu regiunile istorice, dar urmează structura tradiţională de distribuire policentrică („favorabilă dezvoltării”, OECD, 1998) a acestora în interiorul ţării. Pe de altă parte, sub-regiunile de dezvoltare sunt foarte asemănătoare cu „ariile culturale” discutate anterior.

De remarcat, regiunile de dezvoltare sunt înalt eterogene, fapt ce face ca statisticile la nivelul acestora să ascundă de fapt discrepanţe interne considerabile. Tocmai din cauza acestei eterogenităţi, regiunile de dezvoltare nu sunt considerate instrumente adecvate nici pentru combaterea sărăciei comunitare/regionale şi nici pentru colectarea statisticilor regionale, unde nivelul omogen al sub-regiunilor de dezvoltare este considerat mai adecvat realităţii din ţara noastră.

Primele două PND au operat pe lângă regiunile de dezvoltare şi cu „arii prioritare” determinate de către experţii fostului Minister de Dezvoltare şi Prognoză în baza unui exerciţiu de zonare. Astfel, PND 2000-2002 distinge între trei tipuri de arii prioritare:

1. arii tradiţional sub-dezvoltate – caracterizate prin şomaj ridicat şi proporţie ridicată a populaţiei ocupate în agricultură, corelate cu rată înaltă a mortalităţii infantile, plecări către alte zone ale forţei de muncă şi infrastructură săracă. Aceste sub-regiuni sunt localizate în regiunile Nord-Est, Sud (Câmpia Română), Sud-Vest şi Nord-Vest. O


65

parte dintre aceste sub-regiuni sunt recomandate drept arii prioritare şi de către autorii Cartei Verzi.

2. arii în declin industrial – caracterizate de restructurări masive cu precădere în industria manufacturieră şi în minerit. Aceste sub-regiuni sunt mai dezvoltate decât primele din punct de vedere al infrastructurii şi au şanse mai mari de redresare economică. Nota lor distinctivă este dată de potenţialul ridicat de tulburări sociale din cauza restructurărilor în sectoare înalt sindicalizate şi bine organizate profesional. Astfel de arii au fost identificate de către autorii PND în şase din cele opt regiuni de dezvoltare; excepţie fac Bucureşti-Ilfov şi Nord-Vest.

3. arii cu structuri economice fragile – caracterizate prin proporţii “periculos de ridicate” de forţă de muncă ocupată în industria grea (metalurgică, chimică şi minerit), predominant mono-industriale sau mono-întreprindere. Aceşti factori sunt puternic corelaţi cu număr mic de IMM-uri. Prin urmare, astfel de zone sunt expuse unui risc ridicat de a deveni arii de tip 2 (descrise anterior). Cinci regiuni de dezvoltare (excepţii: Bucureşti – Ilfov, Vest şi Centru) includ acest tip de arii.

În plus, PND 2000-2002 face referire şi la zone-D66 (zone defavorizate) care, prin definiţie, reprezintă entităţi teritorial delimitate ce îndeplinesc cel puţin una dintre următoarele două condiţii:

a. proporţia şomerilor înregistraţi la Agenţiile de Ocupare a Forţei de Muncă în totalul populaţiei de 18–62 ani este în zonă de cel puţin trei ori mai mare decât la nivel naţional în ultimele trei luni înainte de depunerea aplicaţiei pentru obţinerea statutului de zonă-D;

b. este o zonă izolată cu infrastructură săracă şi lipsită de mijloace de comunicaţii.

PND 2002-2005 operează cu toate tipurile de arii deja prezentate şi introduce conceptul de „zone asistate”. Zonele prioritare de declin industrial sunt specificate şi identificate. Relaţiile dintre toate aceste tipuri de zone prioritare, precum şi relaţiile acestora cu regiunile de dezvoltare nu sunt analizate şi nici explicitate. De reţinut este însă concluzia PND 2002-2005 cu privire la existenţa unor disparităţi majore intra-regiune de dezvoltare.

Pe baza acestei concluzii este justificată schimbarea de paradigmă a politicii regionale din România de la regiuni de dezvoltare la arii prioritare, mai precis la zone de restructurare industrială (ZRI). ZRI nu sunt regiuni statistice, fiind determinate pe baza unei analize SWOT. Acestea sunt localizate în şapte din cele opt regiuni de dezvoltare şi concentrează un sfert din populaţia ţării. Analiza SWOT pentru identificarea ZRI a utilizat două categorii de criterii: 1. „probleme severe de restructurare industrială” şi 2. „potenţial de creştere economică” (deci, ZRI se suprapun în mare măsură cu ariile de tip 2 utilizate în PND 2000-2002). ZRI sunt, prin definiţie, teritorii delimitate de concentrare urbană, care îndeplinesc o serie de opt caracteristici (vezi PND 2002-2005: 217, 218).

66 Politica zonelor defavorizate reprezintă o componentă distinctivă a politicii de dezvoltare regională din România. Cadrul legislativ a fost stabilit în 1998 prin OU Nr. 24/1998 şi amendat în 1999, 2000 şi 2001. Zonele care au obţinut statut oficial de zone defavorizate în România sunt zonele miniere unde au avut loc restructurări masive de personal. Pentru o analiză comprehensivă vezi Drăgan, 2003.


66

Pascariu et al. (2003: 145-151) au analizat acest exerciţiu de zonare şi au arătat că volumul populaţiei şi includerea în programul european RICOP (şi nu nivelul de dezvoltare sau profilul regiunilor) sunt cei doi factori care au jucat rolul decisiv în identificarea celor 11 zone de restructurare industrială. Relaţia dintre zonele de restructurare industrială şi profilul regiunilor/judeţelor este mai degrabă ambiguă. Balogh et al. (2002: 56) subliniază de asemenea lipsa de armonizare dintre zonele de restructurare industrială şi regiunile/judeţele ţării, căci oraşele care formează aceste grupări aparţin mai multor judeţe învecinate şi uneori mai multor regiuni. Prin urmare, ZRI nu sunt compatibile cu aranjamentele instituţionale regionale existente. Mai mult, spun autorii, politica regională este una „fragmentată” din moment ce operează simultan cu regiuni de dezvoltare şi cu o întreagă paletă de zone, coerenţa şi sinergia diferitelor instrumente nefiind asigurată.

Planul Naţional de Dezvoltare 2004-2006 renunţă la diversele tipuri de „arii prioritare” promovate anterior revenind la regiunile de dezvoltare pentru exerciţiul de programare financiară. Criticilor de natură academică li s-a adăugat recomandarea Comisiei Europene de renunţare/„evitare” a schemelor de asistenţă sub-regionale şi alinierea României la principiile europene de acordare a asistenţei. „Excepţiile vor fi posibile în acord cu Comisia doar pentru iniţiativele de dezvoltare rurală şi, în mod limitat, pentru fazele pilot de implementare, astfel încât comunităţile locale să aibă suficient timp de pregătire graduală sau pentru situaţii speciale de şocuri ale pieţei muncii care cer măsuri de urgenţă” (PND 2004-2006: 267).

Un număr mare de studii empirice includ un capitol privind disparităţile regionale, fie că analizează aspecte demografice, dezvoltarea economică sau sărăcia, ocuparea sau şomajul, capitalul uman, comportamentul de consum sau cel electoral şi aşa mai departe. Aceste studii nu propun noi „decupaje” teritoriale, ci dezvoltă analiza la nivelul mediilor rezidenţiale, al ariilor culturale, al regiunilor istorice sau al regiunilor de dezvoltare (NUTS 2), la nivelul judeţelor (NUTS 3) sau al localităţilor (NUTS 5). Majoritatea studiilor care includ analize în profil teritorial iau drept cadru de referinţă regiunile istorice sau judeţele, şi nu regiunile de dezvoltare. Pe lângă apariţia de dată recentă a regiunilor de dezvoltare justificarea invocată cel mai frecvent se referă la natura acestora de zone statistice care însă nu reprezintă unităţi funcţionale nici de ordin administrativ, nici de ordin economic şi cu atât mai puţin nu reprezintă unităţi în conştiinţa comună a locuitorilor respectivelor zone.

În România există o bogată experienţă în privinţa cercetărilor regionale sau zonale. Dezechilibrele regionale din România sunt documentate încă din perioada interbelică. După 1990 au existat preocupări sistematice pentru analiza regională, fiind deja elaborate atlase etnografice (Ghinoiu, 2004), geografice, sociologice (spre exemplu, Abraham, 2000) şi religioase.

Deşi de-a lungul perioadei socialiste dezechilibrele în profil teritorial s-au diminuat, convergenţa regională a fost mai degrabă superficială. După 1990, în contextul transformărilor structurale, economice şi sociale, dezechilibrele regionale au început să se accentueze.

Ca regulă generală, majoritatea studiilor, indiferent de nivelul de analiză, pun în opoziţie nord-estul, sudul şi sud-estul ţării cu vestul, centrul şi capitala. Majoritatea


67

autorilor subliniază că disparităţile între regiuni sunt mai mici decât cele între judeţele componente, care la rândul lor sunt mai mici decât disparităţile între localităţi. Mai mult, discrepanţa cea mai puternică este înregistrată între mediul rural şi mediul urban. Prin urmare, România este marcată de multiple disparităţi teritoriale care trebuie adresate de către politica regională.

Cea mai recentă analiză (PND 2004-2006: 195) pune în evidenţă aspectele cheie ale disparităţilor între regiunile de dezvoltare, şi anume:

- dezechilibru în creştere între regiunea Bucureşti-Ilfov şi celelalte regiuni;

- dezechilibru accentuat de dezvoltare între estul şi vestul ţării;

- sub-dezvoltare severă a regiunilor Nord-Est, la graniţa cu Republica Moldova, şi Sud, de-a lungul Dunării;

- dezechilibre intra-regionale (inter-judeţene) substanţiale, majoritatea regiunilor având un aspect de mozaic din punctul de vedere al dezvoltării economice;

- declin economic al oraşelor mici şi mijlocii;

- impact negativ puternic al restructurărilor asupra zonelor mono-industriale.

La nivelul Uniunii Europene, cel mai important şi relevant indicator statistic privind nivelul disparităţilor regionale este considerat valoarea PIB /locuitor. În această privinţă, ponderea PIB/locuitor (PPP) din valoarea medie UE este una foarte redusă, între 19.1% în cazul regiunii Nord-Est şi 35.3% pentru regiunea Bucureşti-Ilfov, ceea ce indică o convergenţă economică redusă (date 200067) cu UE. Figura 1: Indicele de dezvoltare la nivel de judeţ Sursa: Banca Mondială, Sandu (coord.), 1999c.

Prin comparaţie cu regiunile relativ sub-dezvoltate, regiunile dezvoltate atrag investiţii, atât interne, cât şi străine, considerabil mai mari; au piaţă de muncă mai funcţională, ofertă de locuri de muncă mai mare şi salarii mai mari; au pondere mai ridicată a populaţiei ocupate în sectorul de servicii şi mai scăzută în agricultură; au o pondere mai redusă a populaţiei rurale în total populaţie; nu includ judeţe cu deficit de capital uman (stoc redus de educaţie, participarea şcolară, mortalitate infantilă etc.) faţă

67 Comisia Europeană, 2002, The first report on economic and social cohesion, citat în PND 2004-2006: 166.

Foarte dezvoltat

Dezvoltat Sărac Foarte sărac

BotosaniSuceava

Bistrita- Nasaud

MuresCluj

Salaj

MaramuresSatu Mare

Caras SeverinTimis Hunedoara

VilceaGorj

Sibiu

Mehedinti

Alba Harghita

DimbovitaPrahova

IalomitaCalarasi

BuzauArgesBrasov

Covasna

OltGiurgiu

TeleormanConstanta

Braila

Vrancea

Tulcea

Galati

VasluiBacau

NeamtIasi

Bihor

Arad

Dolj


68

de media naţională; au modele de sociabilitate caracterizate în mai mare măsură de încredere interpersonală, toleranţă şi capital relaţional ridicat; au incidenţă mai redusă a gospodăriilor şi comunităţilor sărace (vezi studiile din Referinţe).

Aproape jumătate din populaţia României, mai exact 47%, trăieşte în mediul rural (Recensământului Populaţiei din 2002, INS), ceea ce diferenţiază ţara noastră în spaţiul european. După 1989, în contextul schimbărilor structurale, diferenţele dintre mediul urban şi mediul rural s-au adâncit, zonele rurale fiind dezavantajate în ceea ce priveşte infrastructura, confortul şi accesul la serviciile de educaţie şi sănătate. (PNUD, 1996, 2000; Chircă şi Teşliuc, 1999; EuroBarometru Rural, 2002).

Începând din anul 1998, Institutul Naţional pentru Statistică (INS) colectează, în concordanţă cu sistemul EUROSTAT, date statistice la nivelul regiunilor de dezvoltare (NUTS 2). Pe baza acestor date sunt analizate şi monitorizate disparităţile regionale. Datele statistice la nivel regional, conform PND 2004-2006, sunt relativ limitate. În cadrul unui proiect PHARE (RO9703-01), precum şi prin proiectul de asistenţă tehnică „Suport pentru analiza socio-economică pentru Planul Naţional de Dezvoltare” a fost stabilit un sistem de Directorate Generale pentru Statistici Regionale la nivelul celor opt regiuni de dezvoltare şi a fost creată o bază de date care include o varietate de indicatori referitori la: populaţie, infrastructură (economică şi socială), structura economică (agricultură şi silvicultură, industrie şi sectorul IMM-urilor), ocuparea forţei de muncă (structura pe sectoare ale economiei naţionale, şomaj, egalitatea şanselor) şi, mai recent, mediu (calitatea apei şi aerului, nivelul poluării, gestionarea deşeurilor şi defrişarea pădurilor).

Reglementarea 1059/2003 introduce schimbări esenţiale referitor la definirea unităţilor teritoriale NUTS în statele membre Uniunii Europene. În baza acestei reglementări va fi elaborat un sistem de indicatori comuni şi obligatorii tuturor statelor membre, determinaţi pe baza unor metodologii comune. În plus, statele membre au obligaţia până în anul 2006 să reorganizeze statisticile regionale în concordanţă cu unităţile NUTS redefinite conform unui set de criterii, dintre care criteriul principal este mărimea populaţiei. De asemenea, este recomandat ca unităţile teritoriale NUTS să reprezinte unităţi administrative, cu precădere NUTS 2 eligibile pentru Fondurile Structurale.

Tabel 10: Re-definirea unităţilor teritoriale NUTS Structură NUTS NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3

Mărimea populaţiei stabile

(număr locuitori)

3-7 milioane 800.000-3.000.000 150.000-800.000

Redefinirea clasificării NUTS induce o serie de probleme şi de decizii politice extrem de dificile. Dacă România aderă la UE în 2007 conform calendarului, atunci probabil că va trebui să se conformeze acestui nou sistem începând din 2010. Conform noilor definiţii, două dintre actualele regiuni de dezvoltare ale României – Nord-Est şi Sud – nu s-ar mai încadra în categoria NUTS 2, ci în categoria NUTS 1, deoarece au peste trei milioane de locuitori. Cu alte cuvinte, cele două regiuni nu ar mai satisface


69

condiţiile de eligibilitate pentru Fondurile Structurale. Pe de altă parte, judeţele Iaşi (din Nord-Est) şi Prahova (Sud), cu populaţie de peste 800.000 de locuitori, s-ar încadra în categoria NUTS 2, în timp ce restul judeţelor din ţară rămân la aceeaşi categorie ca şi cea din prezent, şi anume NUTS 3. Prin urmare, redefinirea regiunilor de dezvoltare reprezintă o problemă de decizie politică şi de negociere cu Uniunea Europeană de maximă importanţă pentru eligibilitatea la Fondurile Structurale. În concordanţă cu decizia politică finală, construcţia instituţională la nivel regional, bazele de date, schemele de eşantionare (elaborate în vederea reprezentativităţii regionale), în fine, tot ce s-a construit până acum în relaţie cu statisticile regionale va trebui modificat.

Administrarea fondurilor de pre-aderare Phare Programul PHARE rămâne orientat şi în prezent către o asistenţă generală în

direcţia aderării, oferind cadrul mai larg de coordonare a acestei asistenţe din partea Comisiei, cu ajutorul Comitetului de management PHARE. Programul PHARE a cunoscut în 1997 importante reforme, prin care a fost reorientat în ceea ce priveşte obiectivele precum şi modificat pentru a opera într-o manieră mai eficientă. Printre aceste măsuri, s-a prevăzut canalizarea şi managementul tuturor fondurilor PHARE prin intermediul unui singur organism (Fondul Naţional din cadrul Ministerul Finanţelor Publice) al cărui şef este responsabilul naţional cu autorizarea finanţării (engl. „National Authorising Officer”), direct răspunzător către Comisie pentru utilizarea fondurilor primite.

Prin HG 1011 / 24 decembrie 1999 a Guvernului României, se aprobă Memorandumul de Înţelegere dintre Uniunea Europeană şi România privind Înfiinţarea Oficiului de Plăţi şi Contractare PHARE (OPCP funcţionând ca şi „Central Finance and Contracts Unit” - CFCU68) semnat la 16 iulie 1998 precum şi a Memorandumului de Înţelegere privind Înfiinţarea Fondului Naţional, semnat la 20 octombrie 1998. Ambele unităţi funcţionează în cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Această infrastructură instituţională înlocuieşte vechiul sistem bazat pe Unităţile de Management al Proiectelor (engl. „Project Management Unit” - PMU), specific „vechiului” PHARE69. OPCP are în responsabilitate aspectele procedurale şi administrative ale proiectelor, organizarea şi supervizarea licitaţiilor şi încheierea şi administrarea contractelor, executarea plăţilor şi raportarea financiară70. Fondul Naţional încheie cu OPCP Acorduri de Finanţare.

La nivelul programării, Parteneriatul de aderare, semnat la 13 noiembrie 2001 de către România alături de toate celelalte ţări candidate cu ocazia Consiliului European, oferă cadrul general de asistenţă pentru toate cele trei instrumente de preaderare. În cazul PHARE, se adaugă Planul Naţional de Dezvoltare, Programul Economic de Pre-aderare

68 OPCP a fost înfiinţat în 1997 prin HG 865 în afara Ministerul Finanţelor Publice însă din anul 1998 este încadrat în acest minister. 69 Dorindu-se ca agenţiile de implementare să joace rolul de „centre de excelenţă”, respectiv să permită dezvoltarea capacităţii de implementare a proiectelor în contextul integrării. 70 Regulile, reglementările şi procedurile urmate de către OPCP sunt cele incluse în Manualul SID, pentru proiectele lansate după 1 ianuarie 2001 conform Ghidului Practic pentru Proceduri contractuale (care înlocuieşte primul manual).


70

ca şi Planul Naţional de Adoptare a Acquis-ului şi Rapoartele regulate oferite de către Comisie asupra progresului realizat de către fiecare stat candidat. Programarea PHARE este responsabilitatea principală a Coordonatorului Naţional al Asistenţei (în cazul României, Ministerul Integrării Europene), de la faza de pregătire până la cea de coordonare a memorandumurilor financiare anuale.

Responsabilul Naţional cu Autorizarea este numit de către Guvernul României, el având ca responsabilitate principală managementul financiar al Fondului Naţional. El este responsabil cu numirea oficialilor cu autorizarea programelor (Project Authorising Officer - PAO) care conduc Autorităţile de Implementare. PAO sunt responsabili cu managementul financiar al programelor implementate de către Agenţiile de Implementare (în mod specific, mai ales cu licitarea, contractarea şi monitorizarea).

Implementarea programelor Phare implică două dimensiuni:

- implementarea tehnică - se realizeazã la nivelul diferitelor autorităţi de implementare / instituţii publice din România prin intermediul unor structuri specializate, unităţile de implementare a proiectelor (engl. „Project Implementation Unit” – PIU);

- implementarea financiară - se realizeazã prin intermediul agenţiilor de implementare. În România există patru astfel de agenţii: Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare (OPCP) din Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Integrării Europene (care a preluat întreaga structură aparţinând fostului Minister al Dezvoltãrii si Prognozei în ceea ce priveşte politica regională), Administraţia Naţională a Drumurilor şi S.N. CFR S.A.

Până în prezent, atât PHARE cât şi ISPA au fost implementate prin Sistemul Descentralizat de Implementare (engl. „Descentralized Implementation System” - DIS71), introdus pentru PHARE începând din 1990 şi revizuit în 1998. Ca urmare a recomandărilor Summit-ului de la Nisa, Comisia şi statele beneficiare vor depune eforturi pentru transferarea gestiunii reponsabilităţilor către acestea din urmă prin implementarea Sistemului Descentralizat Extins de Implementare (engl. „Extended Decentralized Implementation System” – EDIS). În prezent, Comisia a delegat anumite responsabilităţi Delegaţiilor sale din ţările candidate pentru simplificarea procedurală (aşa numitul proces de „deconcentrare”)72.

„Foaia de parcurs a implementării EDIS”73 trece în vedere cele patru etape pe care trebuie să le parcurgă statele candidate pentru a implementa EDIS: evaluarea decalajului (engl. „gap assessment”), reducerea decalajului (engl. „gap plugging”), evaluarea conformităţii (engl. „compliance assessment”) şi decizia Comisiei. Delegaţia Comisiei Europene în România a comandat în 2001 un raport asupra evaluării primei etape pentru aplicarea EDIS. Raportul, finalizat în ianuarie 2002, a fost acceptat de către Responsabilul naţional cu autorizarea finanţării (NAO) în noiembrie 2002 ca repezentând

71 Care în realitate nu este prea „descentralizat” – vezi diferenţa faţă de EDIS, care funcţionează efectiv pe baze descentralizate. 72 Prin acest proces, început în 1998 şi finalizat în toate ţările candidate în iunie 1999, Şeful Delegaţiei Comisiei Europene din fiecare ţară candidată avea responsabilitatea de a aproba contractele de până la concurenţa sumei de 5 milioane euro (iniţial era vorba dar de 500.000 euro). Din 2000, această limită superioară a fost înlăturată, accentul punându-se pe urmărirea procedurilor şi a documentelor standard. 73 Acest document (engl. “Roadmap to EDIS in ISPA and PHARE”) a fost trimis statelor candidate în octombrie 2001.


71

poziţia oficială a autorităţilor române. Prin urmare, România a intrat în cea de-a doua etapă de implementare a EDIS. Priorităţile în acest sens74 au în vedere, pentru luna iunie a anului 2004, finalizarea etapei a II-a a trecerii la EDIS, iar pentru luna noiembrie 2004, a celei de-a III-a75.

Monitorizarea şi evaluarea intermediară Ca urmare a reorientării PHARE către o strategie de preaderare ca şi a

descentralizării responsabilităţilor de implementare, sistemul anterior centralizat de supraveghere şi evaluare (engl. „PHARE Monitoring and Assessment System”) a fost înlocuit în septembrie 2000 de un sistem descentralizat prin care statele candidate îşi asumă responsabilitatea pentru progresul general al măsurilor PHARE, în timp ce Comisia, prin intermediul unor evaluatori independenţi, pune accentul pe evaluarea intermediară sectorială.

În fiecare stat candidat sunt stabilite76 noi structuri de supraveghere: un Comitet Comun de Monitorizare (engl. „Joint Monitoring Committee”) şi Subcomitete de Monitorizare Sectorială (engl. „Sectoral Monitoring Sub-Committees”). Comitetul de monitorizare PHARE acţionează ca şi Comitet Comun de Monitorizare pentru toate cele trei instrumente de preaderare, rapoartele anuale ale celorlalte două Comitete de Monitorizare pentru fiecare instrument fiind supuse acestuia.

În cazul României, monitorizarea programelor se realizeazã efectiv începând din luna septembrie 2000 prin Comitetul Comun de Monitorizare PHARE şi a 8 subcomitete sectoriale. Comitetul Comun de Monitorizare este format din reprezentanţi ai Comisiei Europene şi ai ţărilor candidate (respectiv coordonatorul naţional al asistenţei financiare nerambursabile ca şi responsabilul naţional cu finanţarea). În cazul României, Ministerul Integrării Europene şi Ministerul Finanţelor Publice îndeplinesc cele două funcţii.

Subcomitetele sectoriale de monitorizare sunt formate din reprezentanţi ai Delegaţiei Comisiei Europene şi ai ţării candidate (alături de cei doi reprezentanţi de mai sus adăugându-se responsabilul cu finanţarea programelor, reprezentat de conducătorul agenţiei de implementare care efectuează plăţile în cadrul unui program). Fiecare sub-comitet are două întâlniri pe an, organizate de către Ministerul Integrării Europene în calitate de responsabil la nivel naţional cu coordonarea asistenţei financiare nerambursabile oferită de către Uniunea Europeană.

Concomitent cu procesul de descentralizare a controlului şi monitorizării implementării programelor, Comisia Europeană şi Curtea Auditorilor îşi menţin dreptul de a efectua oricând consideră necesar verificări şi auditări ale conturilor şi operaţiilor desfăşurate de către Fondul Naţional şi, atunci când este cazul, al agenţiilor de implementare sau a CFCU (în cazul României. OPCP), conform Reglementării 2185 / 1996.

74 Conform documentului „Priorităţi în procesul de pregătire pentru aderarea la Uniunea Europeană – decembrie 2003 – decembrie 2004”, emis de către Guvernul României; 75 Această intenţie este justificată cel mai probabil de „puternica încurajare” din partea Comisiei Europene de a implementa EDIS până la finalul anului 2004, conform Foii de parcurs oferită României şi Bulgariei pe 31.11.2002. 76 Din septembrie 2000.


72

Comisia Europeană a propus introducerea unei noi abordări în ceea ce priveşte programarea, respectiv renunţarea la programarea anuală şi opţiunea către programarea multi-anuală. În cazul României, această programare a fost adoptată în 2004 (respectiv pentru perioada 2004 – 2006, întreaga perioadă rămase până la sperata dată a integrării). Structura acestei programări va fi diferită, axându-se pe finanţarea următoarelor programe: programe sectoriale prioritare identificate prin foaia de parcurs, programe vizând adoptarea şi implementarea acquis-ului comunitar în alte domenii decât cele prioritare, coeziunea economică şi socială şi participarea României la programele comunitare.

Mărimea asistenţei PHARE Între 1990 şi 2000, mărimea angajamentelor Uniunii Europene faţă de România

prin programul PHARE a fost de 1.440 milioane euro. Contractele încheiate au atins o valoare de 917 milioane euro iar plăţile efecuate efectiv au atins 785 milioane euro77.

Tabel 11: Desfăşurarea anuală a asistenţei PHARE faţă de România (mil. Euro) An Mărime

asistenţă PHARE

Componenta coeziune economică şi socială

Construcţie Instituţională

Investiţii

2003 275 112 13 93 2002 242 107 20 87 2001 287 109 15 85 2000 225 88 13 75

Ar fi de amintit, cu efect în domeniul programării, HG 399 din 19 aprilie 2001 privind „concentrarea fondurilor PHARE 2001 – componenta coeziune economică şi socială – şi a fondurilor de co-finanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică”, definite drept „concentrări geografice cu localităţi aflate în dificultate, nivel ridicat al şomajului, probleme de poluare a mediului şi care au totodată potenţial de creştere economică”78.

Studiile79 pun toate în evidenţă variatele probleme ale programelor operaţionale PHARE pentru România. Majoritatea analizelor se centrează pe aspectele tehnice privind procesul de selecţie, contractare, monitorizare, implementare şi managementul finaciar. Principalele probleme specifice în derularea programelor PHARE în România:

1. procesul de selecţie: Ghidul pentru aplicanţi şi Cererea de finanţare au conţinut exprimări neclare; personalul ADR a trebuit să facă faţă proceselor paralele de formare şi implementare de proiecte, deci au „învăţat” din mers.

77 Conform „PHARE Programme Annual Report 2000”. 78 Zona industrială a Moldovei de Nord-Est, Zona de industrie complexă a Moldovei central-vestice, Zona industrială a Subcarpaţilor de Curbură, Zona industrială şi de servicii a Dunării de Jos, Zona industrială a Subcarpaţilor Munteniei, Zona industrială a Olteniei Centrale, Zona industrială a Podişului Mehedinţi, Zona industrială a Banatului de Sud şi a Bazinului Petroşani, Zona industrial extractivă a Carpaţilor Apuseni, zona de industrie extractivă a Maramureşului şi de industrie uşoară a Transilvaniei de Nord, Zona de industrie complexă a Transilvaniei Centrale. 79 Cum ar fi Pascariu şi Trăistaru, 2001, Delegaţia Comisiei Europene în România, 2002, Conpendium - Ex-Post Evaluation, Balogh, 2002 sau Pascariu, 2003.


73

2. procesul de contractare: termenul de semnare a contractelor a fost mult întârziat; pe durata contractării, colaborarea cu ANDR a fost dificilă şi greoaie.

3. procesul de monitorizare: mărirea perioadei de contractare a rezultat în scurtarea duratei de implementare.

4. implementare: scurtarea duratei de implementare a proiectelor a dus la dificultăţi şi chiar nefinalizarea proiectelor în perioada contractată; lipsa de training a personalului; diviziunea neclară a responsabilităţilor instituţionale.

5. monitorizare: dificultăţi induse de insuficienţa resurselor umane şi materiale ale ADR; indicatori de realizare (şi evidenţe în acest sens) neclari şi neprevăzuţi cu claritate la semnarea contractului.

6. management financiar: procedurile de raportare financiară modificate de mai multe ori pe parcursul implementării proiectelor; efectuarea plăţilor în lei şi conversia în euro au redus substanţial valoarea iniţială a grantului; carenţe de comunicare între instituţiile relevante şi absenţa unui sistem comun şi integrat de informare şi raportare.

La aspectele tehnice Balogh (2002) adaugă rolul foarte important pe care mediul politic îl are în elaborarea, implementarea si controlul acestor proiecte şi implicarea limitată a actorilor din spaţiul privat.

ISPA Cel de-al doilea instrument de pre-aderare, după PHARE, este ISPA, ca mecanism

de asistenţă din partea Uniunii Europe în domeniul coeziunii economice şi sociale80. Din punctul de vedere al programării, implementării ca şi al monitorizării, cele două forme de asistenţă sunt extrem de apropiate în sensul în care ISPA utilizează multe dintre mecanismele PHARE. Deoarece criteriile luate în considerare de către Uniunea Europeană pentru repartizarea fondurilor se bazează pe populaţie, Produsul Naţional Brut pe cap de locuitor (după Paritatea Puterii de Cumpărare) ca şi suprafaţa teritorială, România beneficiază între 20 – 26% din totalul fondurilor ISPA, care totalizează 1040 milioane euro pe an pentru toate ţările candidate (respectiv între 208 şi 270 milioane euro anual pentru România). Din mai 2004, o dată cu aderarea la Uniunea Europeană a primului val de state candidate, finanţarea anuală pentru România şi Bulgaria va creşte din 2004 până în 2006 cu 20%, 30% si 40% pe an. Odată obţinută calitatea de membră a Uniunii Europene, România va beneficia prin Fondul de coeziune de un sprijin de 7-8 ori mai mare decât asistenţa furnizată în perioada de preaderare prin ISPA.

Documentele de programare care stabilesc obiectivele de ansamblu la care fac apel proiectele finanţate prin această facilitate sunt Parteneriatul pentru aderare şi Strategiile Naţionale în domeniul mediului înconjurător şi al transporturilor, integrate în Strategia Naţională de Dezvoltare.

80 Din acest punct de vedere, ISPA este un premergător al Fondului de Coeziune operabil în Uniunea Europeană (inclusiv prin utilizarea aceloraşi principii în stabilirea mărimii asistenţei pentru fiecare ţară candidată). Diferenţa constă însă în menţinerea controlului ex ante al Comisiei, cel puţin pînă la implementarea EDIS – vezi în continuare.


74

În sectorul mediului înconjurător, ISPA se va concentra pe aşa numitele directive ale UE dificil de finanţat, care presupun investiţii masive (engl. „investment heavy directives”) şi care abordează problemele semnificative de mediu (apă potabilă, apă reziduală, gestiunea deşeurilor solide şi poluarea atmosferică). Este de menţionat orientarea semnificativă către „proiectele mature”, respectiv cele cărora le lipseşte îndeosebi finanţarea81.

Orientarea componentei de transport a ISPA este aceea de a contribui la construirea viitoarei Reţele de Transport Trans-European (Decizia 1692 / 1996 a Parlamentului European şi a Consiliului European din 23 iulie 1996), aşa cum este ea definită de către Raportul TINA (engl. “Transport Infrastructure Needs Assessment”). Conform acestor documente, la nivel European au fost identificate 10 Coridoare de Transport Pan-European, dintre care trei traversează teritoriul României.

Guvernul României a definit ca şi priorităţi în cazul finanţării ISPA modernizarea celor trei coridoare de transport pan-europene care traversează teritoriul naţional, menţinându-se în acelaşi timp o balanţă echilibrată şi între mijloacele de transport (rutier, cale ferată şi fluvială).

Programul de pre-aderare pentru infrastructură de transport şi mediu (ISPA) a acordat atenţia primordială către asigurarea portofoliului de proiecte. Cu sprijinul financiar şi asistenţa tehnică oferită de Guvernul Danemarcei, România a realizat cel mai mare portofoliu de proiecte dintre ţările candidate, obţinând şi cele mai mari finanţări pe acest program. Prin urmare, România este pregătită să cheltuiască pe proiecte de transport şi mediu un buget mai mare decât cel alocat prin comparaţie cu alte programe unde capacitatea de a cheltui fondurile este mult mai redusă. (Stănculescu, 2002) Aprecierile pozitive în acest sens vin şi de la reprezentanţii UE: „România a demonstrat o bună capacitate de pregătire a proiectelor şi a asigurat un echilibru corect între proiectele de transport şi cele de mediu. Totuşi, este nevoie de eforturi mai mari pentru îmbunătăţirea capacităţii administrative, în special prin asigurarea personalului şi stabilirea de reguli transparente.”82 Prin urmare, în prezent factorii care ar putea pune în pericol buna funcţionare a programului ţin tot de fragilitatea instituţională, de instituirea unor reguli clare pentru selecţie şi a unui control riguros asupra modului de cheltuire a fondurilor.

Structură instituţională Autorităţile de implementare a proiectelor ISPA sunt Ministerul Transporturilor,

Construcţiilor şi Turismului – pentru elementul infrastructură de transport – şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului – pentru dimensiunea de mediu. În fiecare minister există unităţi speciale de coordonare a programului ISPA.

Agenţiile de implementare au ca responsabilitate organizarea licitaţiilor, contractarea şi monitorizarea proiectelor. Agenţiile de Implementare trebuie să primească aprobarea Delegaţiei Comisiei Europene pentru derularea proiectelor la fiecare pas al

81 Este şi motivul pentru care poluarea atmosferică – sector în care nu există companii de utilitate publică deşi problemele din Europa de Est sunt impresionante – nu a constituit obiectivul vreunuia dintre proiectele ISPA. 82 Comunicat de presă al Delegaţiei Comisiei Europene în România, Bucureşti, 11 octombrie 2002.


75

procedurii. Pentru proiectele în derulare, există patru Agenţii de Implementare: pentru componenta de mediu, rolul este îndeplinit de către OPCP din cadrul Ministerului Finanţelor Publice83 iar pentru componenta de transport, rolul este jucat de către Administraţia Naţională a Drumurilor, Compania Naţională de Căi Ferate S.A. precum şi recent înfiinţata Agenţie de Implementare a Proiectelor Dunării.

Ministrul Integrării Europene este Coordonatorul Naţional ISPA, fiind desemnat în acest sens prin decizia Primului Ministru 189 / 2001. MIE transmite cererile de finanţare către Comisia Europeană, organizează Comitetele de Monitorizare şi realizează medierea între ministerele implicate (prin Secretariatul Naţional ISPA). Beneficiarii finali ai proiectelor ISPA sunt autorităţile publice locale (consilii judeţene, primării) ca şi companiile naţionale din sectorul utilităţilor publice.

Ca urmare a acordului din 20 octombrie 2000 dintre România şi Uniunea Europeană (aprobat prin Hotărârea de Guvern 1328 / 14 decembrie 2000), Fondul Naţional din cadrul Ministerului Finanţelor Publice va fi utilizat şi în cazul programului ISPA. De altfel, ISPA „copiază” într-un anume sens programul PHARE atât în ceea ce priveşte implementarea cât şi controlul. Toate proiectele ISPA au nevoie de un acord ex ante al Comisiei, existând mai multe eforturi de făcut din partea autorităţilor române până la adoptarea EDIS.

Activitatea de supraveghere este realizată de către Comitetul de Monitorizare ISPA84, înfiinţat prin decizia Primului Ministru 272 / 2001, în baza Memorandumului de înţelegere dintre România şi Uniunea Europeană privind utilizarea Fondului Naţional pentru ISPA. În acest Comitet de Monitorizare sunt reprezentate principalele instituţii ale administraţiei publice centrale implicate în derularea programului (MIE, MFP, MAPAM, MLPTL), beneficiarii, repezentanţi ai Uniunii europene şi a principalelor instituţii financiare internaţionale care cooperează la finanţarea proiectelor (Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, Banca Europeană pentru Investiţii, BM, etc.). Preşedintele acestui comitet este minstrul integrării europene, care a fost desemnat prin Decizia Primului Ministru 189 / 2001 drept coordonator naţional ISPA. În cadrul Ministerului Integrării Europene, funcţionează Secretariatul Naţional ISPA, responsabil cu organizarea reuniunilor Comitetului de Monitorizare.

Până în prezent (primul trimestru 2004), în cadrul programului ISPA, au fost semnate Memorandumuri de Finanţare pentru un număr total de 33 de proiecte, iar altele 6 au primit o opinie favorabilă, valoarea totală ridicându-se la € 1.635.002.151, din care asistenţa neramburabilă ISPA reprezintă 74,4%, adică € 1.210.084.896. Astfel, România utilizează în totalitate fondurile alocate până la această dată, repartiţia lor fiind relativ echilibrată între cele două sectoare. Implementarea proiectelor ISPA a inceput la jumătatea anului 2000, şi până in prezent există 66 contracte semnate, suma alocată ridicându-se la € 494.650.532.

83 Deoarece cea mai mare parte a beneficiarilor finali (municipalităţile şi companiile de utilitate publică) nu au capacitatea de a realiza contractarea şi implementarea unor proiect de mari dimensiuni, acest rol este jucat de către OPCP din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Aspectele de monitorizare tehnică vor fi delegate beneficiarilor finali. 84 Până în prezent au fost organizate 6 reuniuni, ultima în perioada 26- 27 noiembrie 2003.


76

Un rol important în ceea ce priveşte finanţarea proiectelor ISPA este jucat de către instituţiile financiare internaţionale. În cazul României, în sectorul de mediu, Banca Europeană de Investiţii a cofinanţat 8 proiecte (2 în 2000 – Craiova şi Brăila –, 3 în 2001 – Cluj, Focşani şi Paşcani - şi 3 în 2002 – Satu Mare, Buzău şi Piatra Neamţ) iar Banca Europeană de Reconstrucţie şi Dezvoltare 8 proiecte (2 în 2000 – Constanţa şi Iaşi –, 4 în 2001 – Arad, Oradea, Timişoara şi Târgu Mureş - şi 2 în 2002 – Braşov şi Sibiu). Un proiect – Piatra Neamţ – va fi cofinanţat de către Agenţia de Protecţie a Mediului din Danemarca85.

SAPARD Baza programării în cazul SAPARD o constituie, pe lângă Parteneriatul de aderare

valabil şi în cazul celorlalte instrumente de preaderare, Planul Naţional pentru Agricultură şi Dezvoltarea Rurală (PNADR). Planul a fost aprobat în cazul României de către Parlament prin Legea 157 / 28.09.2000, înaintat Comisiei Europene într-o formă iniţială pe 27 aprilie 2000 şi acceptat de către aceasta la data de 12 decembrie 2000 (decizia 3742 / 2000). Programul Naţional pentru Agricultură şi Dezvoltarea Rurală a fost amendat prin Hotărârea Comisiei 638 / 2002.

PNADR stabileşte 11 măsuri de intervenţie86 considerate de interes pentru România, selecţionate dintr-un număr de 15 oferite orientativ de către Comisie87 (prin Reglementarea SAPARD), încadrate în 4 priorităţi: 1. îmbunătăţirea activităţilor de prelucrare şi comercializare a produselor agricole şi de pescuit; 2. dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale; 3. dezvoltarea economiei rurale (investiţiii în companii cu profil agricol, diversificare economică, infrastructură); 4. dezvoltarea resurselor umane (îmbunătăţirea activităţii profesionale, asistenţă tehnică, inclusiv studii menite să spirjine pregătirea şi monitorizarea programului, campanii de informare şi publicitate).

Este de menţionat acordul Comisiei Europeane în favoarea Agenţiei SAPARD pentru dreptul de management separat pentru fiecare dintre aceste măsuri88. În iulie 2002, s-a primit acreditarea pentru primele trei măsuri (1.1, 2.1 şi 4.2)89. În prezent (primul trimestru al anului 2004), Agenţia SAPARD este acreditată şi pentru managementul măsurilor 3.1, 3.4 şi 4.1. 85 În sectorul mediului, peste € 494 milioane sunt finanţaţi de către instituţiile financiare internaţionale până la sfârşitul anului 2002. 86 Cele 11 măsuri de intervenţie luate în considerare de către România sunt: 1.1 „Îmbunătăţirea procesării şi marketingului produselor agricole şi piscicole”; 1.2 „Îmbunătăţirea structurilor implicate în controlul calităţii, a sănătăţii animalelor şi plantelor, a alimentelor ca şi al protecţiei consumatorilor”; 2.1 „Dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale”; 2.2 „Managementul resurselor de apă în agricultură”; 3.1 „Investiţii în holdinguri agricole”; 3.2 „Înfiinţarea de asociaţii de producători”; 3.3 „Metode de producţie agricole concepute pentru a proteja mediul înconjurător şi zona rurală”; 3.4 „Dezvoltarea şi diversificarea activităţilor economice ca şi a obţinerii de venituri alternative în mediul rural”; 3.5 „Silvicultură”; 4.1 „Îmbunătăţire training-ului vocaţional”; 4.2 „Asistenţă tehnică”. 87 Prin Reglementarea SAPARD, respectiv 1268 / 1999. 88 Prin Reglementarea 2222 / 7 iunie 2000 se stabilesc criteriile financiare de aplicare a reglementării SAPARD privind gestiunea şi delegarea managementului (engl. „conferral of management”), modificată ulterior prin Reglementarea Comisiei 2252 / 2001. 89 Prin Regulamentul 638 / 2002.


77

Deoarece managementul tehnic şi financiar, ca şi responsabilitatea gestionării fondurilor revin în totalitate ţărilor candidate (spre deosebire de celelalte două instrumente – PHARE şi ISPA), este necesar un sistem instituţional specific, cu o descentralizare extinsă a gestiunii asistenţei comunitare. Accesul la fondurile puse la dispoziţie prin acest instrument se obţine după acreditarea de către Uniune a sistemului instituţional responsabil cu implementarea tehnică şi financiară. Din această cauză, anul 2001 a înregistrat pentru România un efort legislativ şi de reajustare instituţională remarcabil, neurmat însă la acelaşi tempo şi de o îmbunătăţire a calităţii şi independenţei mecanismelor de audit.

Agenţia SAPARD (din cadrul Ministerului Agriculturii, Apelor, Pădurilor şi Mediului) îndeplineşte funcţia de agenţie de implementare şi de plată. Agenţia a fost înfiinţată prin OU 142 / 2000 şi aprobată prin Legea 309 / 2000. Dispune de opt Birouri Regionale de Implementare a Programului SAPARD (BRIPS), fiecare acoperind una din cele 8 regiuni de dezvoltare stabilite prin normele metodologice de aplicare a Legii dezvoltării regionale 151 / 1998. Prin Decizia Comisiei Europene 638 / 31 iulie 2002 se conferă managementul programului către Agenţie.

La sfârşitul anului 2001, acestea erau concluziile Raportului de Avertisment privind Potenţialul de Criză privind programul SAPARD de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală: „SAPARD nu s-a bucurat încă de la început de atenţia cuvenită. Întârzierile acumulate atunci continuă să afecteze buna desfăşurare a programului chiar dacă există unele încercări de recuperarea a decalajului. (...) Dezvoltarea întârziată a programului SAPARD reflectă interesul redus pe care toate guvernele – inclusiv cel prezent - l-au avut pentru problema agriculturii. (...) Autorităţile române sunt foarte optimiste şi cred că fondurile din 2000, returnate spre 2001 cu condiţia folosirii lor până la sfârşitul anului 2002, nu sunt fonduri pierdute. Nu ţin însă cont de faptul că în 2002, în primul an de funcţionare a agenţiei, instituţia va trebui să gestioneze un fond dublu de bani (150 + 150 milioane euro) în condiţiile în care procedurile de lucru nu sunt rodate, funcţionarii la început, iar ofertele pentru proiecte limitate la trei domenii şi aproape deloc popularizate.” (PNUD şi SAR, 2001)

În anul 2002, agenţia SAPARD a fost acreditată, iar volumul de asistenţă financiară pentru piaţa internă şi agricultură s-a triplat. Programul SAPARD este deja dat drept exemplu de succes de către reprezentanţii Delegaţia Comisiei Europene în România (2002): „România a fost ultima ţară în care s-a lansat acest program, dar întârzierea a fost în întregime recuperată. În cea mai scurtă perioadă, România a parcurs cel mai lung drum către acreditare, depăşind astfel ţări care începuseră demersurile necesare cu mult înainte.”

Instituţional, rămânerea în urmă pare să fie recuperată. În anul 2004, Agenţia avea deja un număr de 542 de proiecte contractate privind dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale. Totuşi, imaginea pozitivă se întunecă la citirea celui mai recent raport al Agenţiei Sapard dat publicităţii (Adevărul, 2004). Au fost controlate 156 de proiecte SAPARD (256 se află în curs de verificare) şi dintre acestea 5890 (37%) ascundeau conflicte de interese. Ancheta Agenţiei SAPARD a arătat că membrii comisiei de evaluare a proiectelor sunt, ori au fost, fie acţionari, asociaţi, administratori sau 90 Cele mai multe dintre acestea sunt localizate în 5 judeţe: Suceava, Dâmboviţa, Buzău, Vâlcea şi Argeş.


78

angajaţi la una dintre societăţile participante la licitaţie, fie angajaţi ai Consiliului Judeţean, fie angajaţi ai firmelor de proiectare, fie experţi în cadrul firmelor de proiectare sau construcţii, fie verificatori ori diriginţi de şantier ai unor proiecte pe care trebuiau să le avizeze sau să le evalueze. Deci, în ciuda eforturilor de a construi instituţii, de a reglementa activitatea, de a co-finanţa, eficienţa acţiunii este pusă în pericol tocmai de fragilitatea instituţională dată de influenţa considerabilă a grupurilor de interese informale.

Cât de pregătită este populaţia rurală pentru aderare, ce ştie despre SAPARD sau PAC? (Luca în EuroBarometru Rural, 2002) :

•℘Peste 44% din populaţia rurală consideră că agricultura României nu este încă pregătită pentru aderare, iar 29% nu au opinii referitor la această problemă esenţială a modernizării satului românesc.

•℘Aşteptările celor din rural privind Politica Agricolă Comună, aproximate prin efectele previzionate asupra veniturilor gospodăriei, arată că: 37% nu ştiu la ce să se aştepte, dar 32% cred că vor creşte. Această creştere este pusă pe seama subvenţiilor: 38% se aşteaptă ca acestea să crească în comparaţie cu situaţia curentă (iar 41% nu pot aprecia ce se va întâmpla). Pe acelaşi model de reacţie, cea mai largă categorie (41%) a populaţiei nu găseşte de interes discuţia referitoare la şansele de a organiza o fermă, prin urmare nu răspund la această întrebare. Doar puţin peste un sfert (27%) din populaţia rurală speră că în noul context definit de PAC, şansele lor de a organiza o fermă agricolă sau zootehnică vor creşte considerabil.

•℘Ţinând cont de faptul că la momentul culegerii datelor începuse procesul de selecţie a proiectelor finanţate prin Agenţia SAPARD, gradul de informare cu privire la acest program finanţat substanţial de către Uniunea Europeană este relativ redus: 68% din populaţia rurală nu a auzit de SAPARD. Dintre cei 32% care au auzit de SAPARD doar jumătate cred că programul li se adresează.

•℘Principala sursă de informare a populaţiei în legătură cu programul SAPARD o reprezintă mass media şi nu primăria, deşi una din măsurile pentru care a început selecţia proiectelor este cea de investiţii în infrastructură, pentru care primăriile pregătesc dosarele, iar participarea populaţiei este un criteriu în acordarea finanţării.

Nivelul de informare este considerabil mai ridicat în rândul autorităţilor locale. În doar 21% dintre comunele în care s-a desfăşurat EuroBarometrul Rural o altă instituţie locală decât primăria a aplicat pentru programe /fonduri de dezvoltare. În cele mai multe dintre cazuri a fost şcoala, un întreprinzător local sau un comitet sătesc de iniţiativă.

Administrarea fondurilor structurale Hotărârea de Guvern nr 497 din aprilie 2004 abrogă HG nr.1555/2002 privind

desemnarea instituţiilor şi organismelor responsabile cu coordonarea, implementarea şi gestionarea asistenţei financiare comunitare prin instrumentele structurale.

Prin acest act legislativ Guvernul defineşte instrumentele structurale (Fondurile Structurale şi Fondul de Coeziune) prin care Uniunea Europeană acţionează pentru


79

eliminarea disparităţilor economice şi sociale între regiuni, în scopul realizării coeziunii economice şi sociale.

De asemenea, sunt transpuse în legislaţia românescă definiţiile documentelor programatice, a instituţiilor şi actorilor cheie implicaţi în implementarea instrumentelor structurale. Astfel:

Cadrul de Sprijin Comunitar reprezintă documentul aprobat de Comisia Europeană, negociat în prealabil cu România ca stat membru, în urma evaluării Planului Naţional de Dezvoltare. Cadrul de Sprijin Comunitar conţine contribuţia din Fondurile Structurale şi celelalte resurse financiare pentru realizarea priorităţilor şi măsurilor conţinute în Planul Naţional de Dezvoltare. Prevederile acestui document se implementează prin intermediul Programelor Operaţionale.

Programele Operaţionale sunt documente aprobate de Comisia Europeană pentru implementarea acelor priorităţi sectoriale şi/sau regionale din Planul Naţional de Dezvoltare care sunt aprobate spre finanţare prin Cadrul de Sprijin Comunitar;

Programul Complement reprezintă documentul elaborat de Autoritatea de Management din Statul Membru (respectiv România după aderare) pentru detalierea implementării măsurilor programului operaţional sectorial sau regional;

Principala instituţie care asigură gestionarea asistenţei financiare din Instrumentele Structurale este Autoritatea de Management, desemnată de România. Conform cerinţelor europene, în România s-a constituit o Autoritate de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar şi câte o Autoritate de Management pentru fiecare Program Operaţional şi Fondul de Coeziune, precum şi Autorităţi de Management pentru iniţiativa comunitară INTERREG. Organismul care asigură coordonarea instrumentelor structurale, precum şi urmărirea eficacităţii şi calităţii implementării asistenţei comunitare, modul de utilizare şi impactul acesteia, cu respectarea prevederilor comunitare în materie este Comitetul de Monitorizare.

Cadrul instituţional de administrare a instrumentelor structurale cuprinde un Comitet de Monitorizare pentru Cadrul de Sprijin Comunitar şi câte un Comitet de Monitorizare pentru fiecare Program Operaţional, precum şi pentru Fondul de Coeziune.

Organismul care elaborează şi înaintează cererile de plată şi primeşte de la Comisia Europeană sumele aferente Fondurilor Structurale şi Fondului de Coeziune este Autoritatea de Plată.

Autorităţile de management şi autorităţile de plată pot delega atribuţii Organismelor intermediare pentru implementarea măsurilor din programele operaţionale, precum şi proiectele finanţate din fondul de coeziune. Delegările se fac pe bază contractuală, dar autorităţile de management şi autorităţile de plată rămân responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor delegate, precum şi a operaţiunilor finanţate prin instrumentele structurale.

Prin aceeaşi hotărâre (HG 497/2004), Guvernul României desemnează deja instituţiile responsabile cu implementarea instrumentelor structurale în România, după aderarea acesteia la Uniunea Europeană.


80

Autoritatea de management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar va fi Ministerul Finanţelor Publice, având responsabilitatea coordonării implementării asistenţei comunitare prin Fondurile Structurale.

Printre atribuţiile sale se numără: ��elaborarea, în parteneriat cu instituţiile centrale şi regionale implicate, precum şi cu

parteneri socio-economici, a Planului Naţional de Dezvoltare şi negocierea Cadrului de Sprijin Comunitar cu Comisia Europeană

��coordonarea şi supravegherea respectării şi implementării politicilor comunitare, în special în domeniile concurenţei şi ajutorului de stat, achiziţiilor publice, protecţiei mediului, egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi;

��asigurarea implementării transparente, efective şi eficiente a Cadrului de Sprijin Comunitar;

��elaborarea raportului anual de implementare a Cadrului de Sprijin Comunitar şi, după aprobarea acestuia de către Comitetul de Monitorizare al Cadrului de Sprijin Comunitar, îl înaintează Comisiei Europene spre analiză, observaţii şi recomandări;

��organizarea, în parteneriat cu Comisia Europeană, a evaluării intermediare a Cadrului de Sprijin Comunitar şi transmite Comitetului de Monitorizare al acestuia, rezultatele şi concluziile evaluării;

��participarea, în parteneriat cu Comisia Europeană la realizarea evaluării ex-post a Cadrului de Sprijin Comunitar şi prezintă Comitetului de Monitorizare rezultatele şi concluziile acestei evaluări.

Ca autorităţi de mangement pentru Programele operationale au fost desemnate următoarele instituţii:

- Ministerul Integrării Europene pentru Programul Operaţional Regional

- Ministerul Economiei şi Comerţului pentru Programul Operaţional Sectorial pentru creşterea competitivităţii economice

- Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului pentru Programul Operaţional Sectorial pentru infrastructura de transport şi energie

- Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor pentru Programul Operaţional Sectorial pentru infrastructura de mediu

- Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei pentru Programul Operaţional Sectorial pentru dezvoltarea resurselor umane

- Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale pentru Programul Operaţional Sectorial pentru agricultură, dezvoltare rurală şi pescuit

Cadrul instituţional pentru administrarea instrumentelor structurale în România este prezentat în Figura A1 din Anexă.

Principalele sarcini ale Autorităţilor de management pentru programele operaţionale sunt:

- elaborarea prgramelor operaţionale şi a programelor complement


81

- corelarea măsurilor din programele operaţionale sectoriale cu cele din programul operaţional regional, sub coordonarea Autorităţii de Management a Cadrului Sprijin Comunitar

- implementarea programelor operaţionale în concordanţa cu recomandările comitetelor de monitorizare, cu reglementările Uniunii Europene şi cu principiile şi politicile comunitare, în special în domeniile concurenţei, achiziţiilor publice, protecţiei mediului şi egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi;

- răspund pentru utilizarea eficientă, efectivă şi transparentă a fondurilor care finanţează programul operaţional, precum şi pentru îndeplinirea atribuţiilor delegate organismelor intermediare.

Pentru coordonarea si managementul Fondului de Coeziune, a fost desemnat, în calitate de Autoritate de Management, Ministerul Finanţelor Publice, iar pentru iniţiativa comunitară INTERREG, Ministerul Integrării Europene are rolul de Autoritate de Management.

Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului şi Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor îndeplinesc funcţia de organism intermediar pentru proiecte de infrastructură din domeniul transporturilor, respectiv pentru proiectele de infrastructură din domeniul mediului, finanţate prin Fondul de Coeziune.

Cadrul legal defineşte totodată autorităţile de plată ca organismele care primesc de la Comisia Europeană sumele aferente plăţilor către beneficiarii finali. Pentru Fondul European de Orientare şi Garantare în Agricultură - secţiunea Orientare şi pentru Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă, funcţiile Autorităţii de plată vor fi sarcina Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.

Pentru celelalte componente ale instrumentelor structurale - Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi pentru Fondul de Coeziune – rolul de autoritate de plată va fi îndeplinit de Ministerul Finanţelor Publice.

Autorităţile de plată primesc de la beneficiarii finali cererile de rambursare a cheltuielilor şi trebuie să se asigure că respectivele cereri reflectă în mod corespunzător operaţiunile selectate şi includ numai cheltuieli realizate efectiv în perioada de referinţă şi care pot fi dovedite în mod corespunzător.

În cazul în care rămân sume neutilizate sau, în mod eronat, au fost făcute plăţi din fondurile structurale şi fondul de coeziune, Autoritatea de plată este responsabilă cu restituirea sumelor respective către Comisia Europeană.

Pentru fiecare Autoritate de Management, Autoritate de Plată şi organism intermediar, se constituie câte o unitate de audit intern independentă.

Autorităţile de management pentru programele operaţionale sectoriale şi regionale au posibilitatea să desemneze organismele intermediare pentru implementarea măsurilor finanţate din fondurile structurale.

În funcţie de modificarea priorităţilor şi/sau măsurilor identificate în Planul Naţional de Dezvoltare, precum şi a politicii comunitare în domeniul politicii regionale şi al instrumentelor structurale, poate fi analizată posibilitatea adăugării altor programe


82

operaţionale şi/sau măsuri în Cadrul de Sprijin Comunitar, precum şi a ajustării cadrului instituţional.

Fondurile structurale şi politica de ajutor regional Prin intermediul Fondurilor Structurale, Uniunea Europeană urmăreşte să reducă

disparităţile între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi rămânerea în urmă a regiunilor defavorizate, inclusiv zonele rurale.

Ajutorul regional este destinat dezvoltării regiunilor defavorizate prin sprijinirea investiţiilor şi a creării de locuri de muncă într-un context durabil. Prin intermediul ajutorului regional se promovează extinderea, modernizarea şi diversificarea activităţilor întreprinderilor localizate în acele regiuni şi se încurajează noile firme să se stabilească acolo. În scopul de a întări această dezvoltare şi de a reduce potenţialele efecte negative ale relocalizării, este necesar ca obţinerea granturilor să fie condiţionată de menţinerea investiţiei şi a locurilor de muncă create pentru o perioadă minimă în regiunea defavorizată.

În cazul în care problemele structurale ale regiunii sunt prea mari pentru ca ajutorul acordat să declanşeze un proces de dezvoltare regională, poate fi acordat un ajutor de operare, cu scopul de a reduce cheltuielile curente ale firmei (ex. costuri salariale, costurile de transport, chirii etc.).

Ajutorul regional trebuie să adere la anumite principii şi să se supună anumitor reguli. În fapt, un astfel de ajutor este admis în Uniunea Europeana numai dacă este folosit cu economie şi rămâne concentrat pe cele mai defavorizate regiuni. Dacă ajutorul ar tinde să se generalizeze şi-ar pierde calitatea sa de stimulent şi impactul său economic ar fi anulat. În acelaşi timp, ajutorul ar interfera cu acţiunea normală a forţelor pieţei şi ar reduce eficienţa spaţiului economic comunitar.

Bineînţeles, activităţile finanţate de Fondurile Structurale trebuie să fie compatibile cu alte politici Comunitare şi trebuie să se conformeze legislaţiei europene, cum ar fi regulile privind mediul înconjurator, protecţia consumatorului, achiziţiile sau concurenţa.

Prin tratatul CE, ajutorul de stat care distorsionează concurenţa pe Piaţa Unică, este interzis. Totuşi, anumite excepţii sunt permise (Articolul 87 din Tratat), acolo unde schemele de ajutor propuse pot avea un impact benefic pentru întreaga Uniune.

În contextul operării Fondurilor Structurale, cele mai relevante clauze de excepţii sunt următoarele:

•℘ Articolul 87(3)(a) acoperă ajutorul pentru promovarea dezvoltării economice a zonelor unde standardul de trai este anormal de scăzut sau unde există un şomaj serios;

•℘ Articolul 87(3)(c) se referă la ajutorul pentru facilitarea dezvoltării de anumite activităţi economice sau anumite zone economice, unde un astfel de ajutor nu “afectează negativ condiţiile de comercializare contrar interesului comun”.

Putem distinge câteva categorii principale de exceptii:


83

Ajutor regional: ambele articole dau o bază pentru acceptarea măsurilor de ajutor de stat având ca scop rezolvarea problemelor regionale, astfel:

- Articolul 87(3)(a) se aplică regiunilor care sunt dezavantajate în comparaţie cu media UE. De aceea statutul Articolului 87(3)(a) este bazat pe un criteriu UE (regiuni NUTS II cu un PIB/loc. sub media UE de 75%). Aproape toate regiunile eligibile pentru Obiectiv 1 pot avea statut Articol 87(3)(a); zonele slab populate sunt singura exceptie: sunt eligibile sub Obiectiv 1, dar nu sub Articol 87(3)(a).

- Articolul 87(3)(c) dă Statelor Membre posibilitatea să asiste regiuni care sunt dezavantajate în comparaţie cu media naţională. Lista de regiuni care se califică pentru aceasta excepţie este decisă de Comisie, dar pe baza unei propuneri de la Satele Membre.

Reguli orizontale (sau reguli cross-industry): sunt fixate de Comisie pentru categorii particulare de ajutor şi sunt destinate rezolvării problemelor care pot să apară în orice industrie sau regiune. Comisia a adoptat “cadrul” sau “liniile directoare” stabilind criteriile care trebuie aplicate la următoarele categorii de ajutor:

- Ajutor pentru IMM;

- Ajutor pentru cercetare – dezvoltare;

- Ajutor pentru protecţia mediului;

- Ajutor pentru salvarea şi restructurarea firmelor în dificultate;

- Ajutor pentru angajarea forţei de muncă;

- Ajutor pentru preluări în zone urbane cu şomaj;

- Ajutor pentru instruire şi pregătire profesională.

Comisia a adoptat de asemenea reguli sectoriale (reguli specifice industriei) care definesc abordarea faţă de industrii particulare, astfel:

Sectoare sensibile, care au experimentat probleme economice particulare severe (industria cărbunelui şi oţelului, sectorul fibrelor sintetice, industria autovehiculelor şi construcţia de nave). Pentru aceste sectoare, regulile privind ajutoarele de stat sunt, în general, mai restrictive decât regulile aplicate în alte industrii. În unele cazuri, ajutorul este permis numai dacă este însoţit de reduceri ale capacităţii. În aproape toate aceste sectoare, există obligatia de notificare a fiecărui caz individual de către Statele Membre. Agricultura, pescuitul şi acvacultura, pentru care se aplică reguli specifice stabilite în Liniile Directoare Comunitare pentru ajutorul de stat în sectorul agricol. Transport. Regulile generale privind ajutorul de stat se aplică sectorului de transport rutier (cu excepţia echipamentului de transport care nu este eligibil pentru ajutor), fără a se aplica în sectoarele de transport feroviar, aerian, ape interne, transport maritim.

IV. 3 Capacitatea managerială: finanţe şi buget


84

Pe data de 10 februarie 2004, Comisia Europeană a prezentat Parlamentului European propunerea pentru pachetul financiar alocat României şi Bulgariei în perioada 2007-2009. Dacă va reuşi aderarea în 2007, România va beneficia, pentru instrumentele structurale (fondurile structurale şi fondul de coeziune), de aproape 6 miliarde euro (5973 mld euro). Eşalonarea asistenţei pe cei trei ani 2007-2009 se va face gradual, plecând de la premisa că, în timp, capacitatea de absorbţie a României se va îmbunătăţi. Acest tratament este similar cu cel aplicat celor zece noi state membre.

Potrivit strategiei Comisiei Europene din 2003, repartiţia asistenţei între cele două categorii de instrumente structurale este de 2/3 pentru Fondurile Structurale şi 1/3 pentru Fondul de Coeziune. Pachetul financiar pentru România trebuie să plece de la regulile deja aplicabile în actuala legislaţie UE, care limitează totalul fondurilor structurale şi de coeziune la 4% din PIB-ul anual al fiecărei ţări. Comisia propune ca, în cazul în care pachetul financiar pentru România ar necesita ajustări după încheierea negocierilor, să fie introdusă o procedură care să permită implicarea ulterioară în procesul de luare a deciziilor.

Cum România va putea beneficia de fondurile structurale abia după data aderării la Uniunea Europeană, evaluarea capacităţii manageriale nu se poate baza pe o experienţă deja existentă. Totuşi, putem încerca folosirea unui proxy, prin analiza capacităţii de gestiune a fondurilor de pre-aderare.

Există însă limitări importante într-o astfel de evaluare. Gestiunea instrumentelor pre-aderare este diferită de cea a fondurilor structurale. Implementarea programelor PHARE şi ISPA mai ales, diferă substanţial de programarea instrumentelor structurale. Din cadrul proiectelor PHARE, poate doar componenta Coeziune economică şi socială se aproprie de managementul ce va urma după aderare. Doar managementul programului SAPARD este mai apropiat de gestiunea fondurilor structurale.

Având în vedere aceste considerente limitative, vom aminti în cele ce urmează câteva din regulile fundamentale ale managementului financiar al fondurilor structurale, după care vom prezenta experienţa României în ceea ce priveşte fondurile de pre-aderare, atât prin trecerea în revistă a analizelor instituţionale deja elaborate, cât şi prin evaluarea rezultatelor proiectelor PHARE 1997 şi 1998, singurele pentru care au fost disponibile rapoarte complete de activitate.

Angajările bugetului comunitar se fac pe baza deciziei de acordare a unei contribuţii din fondurile structurale. Prima angajare se va face de către Comisia Europeană odată cu formularea deciziei prin care aprobă asistenţa prin instrumente structurale. Angajările ulterioare se fac până la 30 aprilie în fiecare an (ca regulă generală).

Comisia va dezangaja automat orice parte a unei angajări care nu a fost rezolvată prin plata la cont sau pentru care nu a primit o cerere de plată acceptabilă, până la sfârşitul celui de-al doilea an ce urmează anului în care s-a făcut angajarea. Acestă regulă poartă denumirea de Regula N+2. În aceste condiţii, România va fi condiţionată să accelereze derularea proiectelor care vor fi finanţate prin fonduri structurale.


85

Din punct de vedere al plăţii efective, Comisia Europeană va efectua plata contribuţiei din fondurile structurale, în conformitate cu angajările bugetare corespondente, către autoritatea de plată - începând cu prima angajare deschisă.

Plăţile pot fi în avans, plăţi intermediare sau plăţi ale balanţei finale. Plata în avans – plată în cont de 7% din contribuţia din Fonduri la asistenţa respectivă; se efectuează la prima angajare; poate fi împărţită în cel mult doi ani bugetari; va fi folosită de autoritatea de plată, pe parcursul asistenţei, pentru a plăti contribuţia comunitară la cheltuiala aferentă acestei asistenţe; va fi rambursată Comisiei Europene, în întregime sau parţial, de către autoritatea de plăţi, dacă nu se trimite nici o cerere de plată la Comisie în termen de 18 luni de la decizia sa de a acorda o contribuţie din Fonduri.

Plăţile intermediare şi plata soldului final - pentru a rambursa cheltuiala efectiv plătită de beneficiarii finali şi justificate prin documente corespunzătoare (Comisia va efectua plăţi intermediare în termen de cel mult două luni de la primirea unei cereri de plată acceptabile). Plăţile intermediare trebuie prezentate Comisiei în pachete de trei ori pe an, ultima cerere – până la 31 octombrie; maxim 95% din contribuţia din Fonduri la acea asistenţă. Soldul final – minim 5 % din contribuţia din Fonduri la acea asistenţă, indiferent de performanţa programelor.Angajările anuale neutilizate trec automat în anul următor, în timp ce plăţile sunt strict anuale.

În plus, în managementul financiar al fondurilor structurale a fost introdusă aşa-numita rezervă de performanţă, constând într-un bonus de 4% din creditele rămase neangajate – în funcţie de performanţele fiecărui program operaţional.

În următorii trei ani, sprijinul financiar acordat României de Uniunea Europeană va creşte, atingând, în 2006, suma de 1 miliard de euro, în fonduri nerambursabile. Acestea vor fi canalizate prin cele trei programe de preaderare: Phare, ISPA şi SAPARD. În aceste condiţii mărirea capacităţii de absorbţie devine o chestiune centrală în privinţa folosirii eficiente a asistenţei europeane.

Analize instituţionale Înainte de prezentarea principalelor concluzii ale analizelor instituţionale,

realizate de un mare număr de experţi, este necesară o precizare. Evoluţiile pozitive din ultimii ani ale cadrului şi aranjamentelor instituţionale relevante pentru politica de dezvoltare regională sunt incontestabile şi sunt subliniate de majoritatea analiştilor. Totuşi, studiile pun accent pe disfuncţionalităţi, tocmai cu scopul de a oferi un sprijin prin identificarea punctelor critice şi imaginarea de variate soluţii posibile. Instituţii stabile pe diversele niveluri ale administraţiei publice, o mai bună gestionare şi administrare şi o administraţie publică eficace sunt esenţiale pentru o economie de piaţă funcţională (Banca Mondială91, 2001). De aceea, descentralizarea este esenţială pentru agenda dezvoltării României, o importantă forţă motrice a acesteia fiind procesul de aderare la Uniunea Europeană92. Reglementările europene cer ca

91 Strategia de asistenţă pentru România a Băncii Mondiale. 92 Politica UE privind rolul administraţiilor locale este cuprinsă în Carta europeană a auto-administrării locale.


86

administraţiile locale să aibă acces la resurse financiare adecvate pentru a-şi putea îndeplini obligaţiile şi prevede echilibrul fiscal care trebuie să existe între entităţile administraţiei locale (Wetzel şi Dunn, 1999). Reformele legislative din ultimii ani, în mod deosebit Legea finanţelor publice locale (1998), au schimbat fundamental relaţiile fiscale între nivelurile administraţiei publice şi structura finanţelor comunelor, oraşelor, municipalităţilor, judeţelor.

Analiza procesului de descentralizare93 (Banca Mondială, 2002: 11-15) pune în evidenţă principalele schimbări, inclusiv punctele critice cu implicaţii politice, care au avut loc până în anul 2000. Deşi autonomia fiscală a administraţiilor locale a crescut considerabil, eficacitatea acestui transfer de responsabilităţi a fost afectată serios de: 1. lipsa capacităţii administrative (comunele au cea mai redusă capacitate de colectare a veniturilor), 2. caracterul imprevizibil al surselor de venituri dat de faptul că administraţia centrală a păstrat prerogativele de a modifica veniturile alocate diverselor niveluri ale administraţiei publice, 3. nesiguranţa sistemului de transferuri între nivelurile administraţiei publice, 4. micşorarea procentului de venit distribuit pentru echilibrarea situaţiei fiscale a administraţiilor locale şi, mai important, alocarea fondurilor disponibile nu se face conform unor criterii clare, ci sunt negociabile şi se află la discreţia înţelegerilor politice sau personale. Eficacitatea transferurile sumelor defalcate pentru echilibrare (de la bugetul de stat direct la consiliile judeţene, care îl redistribuie consiliilor locale) a fost limitată de deficitul de transparenţă şi predictibilitate în alocarea transferurilor (atât de la centru la judeţ, cât şi de la judeţ la localitate) şi slaba orientare a resurselor asupra ţintelor. La nivelul cheltuielilor bugetare sunt identificate drept probleme principale: controlul administraţiei centrale asupra cheltuielilor, lipsa de claritate în atribuirea cheltuielilor şi desele modificări ale repartizării cheltuielilor.

Problema bugetului local şi a administrării acestuia la nivel de comună, lipsa de criterii clare de alocare a fondurilor şi importanţa relaţiilor politice sau personale pentru transferul de la consiliile judeţene către consiliile locale ale comunelor, precum şi repartizarea resurselor comunelor între satele aparţinătoare sunt puse în evidenţă de alte studii ale Băncii Mondiale (Sandu et al., 2000a). Satele aparţinătoare, cu deosebire cele mici, izolate şi îmbătrânite, primesc semnificativ mai puţine resurse din bugetul local al comunelor prin comparaţie cu satele centru de comună, unde de altfel locuiesc majoritatea consilierilor locali. Distribuirea dezechilibrată a resurselor după criterii care nu ţin cont de nevoi şi nici nu sunt fundamentate pe proiecte coerente de dezvoltare locală este, după cum am văzut deja, o sursă influentă a sărăciei comunitare rurale, deci a disparităţilor consistente din interiorul comunelor din România. La nivelul comunelor, este pus în evidenţă cercul vicios: capacitate redusă de colectare a veniturilor –> buget local insuficient –> adoptare la nivel instituţional a comportamentului de supravieţuire dominant şi la nivelul populaţiei –> sat sărac cu slabă participare comunitară şi lipsit de proiecte de dezvoltare. Ponderea comunelor captive acestui cerc vicios la nivel de judeţ este un factor determinant al diferenţelor între judeţe privind accesarea schemelor existente de grant pe bază de proiecte (Voicu et al., 2002).

93 Cadrul legislative al procesului de descentralizare a fost completat prin Legea 215/2001 – Legea administraţiei publice locale.


87

La cele de mai sus trebuie să adăugăm existenţa unui deficit substanţial de capacităţi pentru implementarea şi gestionarea unor proiecte de dezvoltare, mai ales dacă acestea includ şi o componentă de participare comunitară. În acest sens, suportul şi expertiza de la nivel judeţean s-au dovedit vitale în încheierea cu succes a unor de proiecte de dezvoltare comunitară precum cele de tip FRDS sau BM.

Amestecul politicului în redistribuirea sumelor de echilibrare de la nivelul judeţean la nivel local reprezintă, conform unor autori (IPP, 2001), mecanismul principal de „politizare a administraţiei publice locale”. Astfel, migraţia politică masivă a primarilor independenţi şi din partide care au pierdut alegerile parlamentare către partidul la putere, de 22% din primarii ţării (mai mult din rural decât din urban, atât din judeţe dezvoltate, cât şi sărace) de-a lungul unui singur an (între 2000 şi 2001), este „o consecinţă a modului în care se distribuie şi se redistribuie resursele locale, dar şi, având în vedere precaritatea acestora, a accesului la resursele naţionale pe care administraţia centrală le controlează direct sau indirect.” (IPP, 2001: 37)

Mecanismele şi problemele de realocare a banilor publici sunt analizate şi din perspectivă sociologică (Pop, 2001) ca fenomene de putere, ca „spectacol mediatic”, dar, mai ales, ca mecanism de dezvoltare la nivel naţional, regional şi local.

Echilibrarea bugetelor locale (realocarea banilor publici înspre localităţi, judeţe, regiuni) se bazează pe două principii: solidaritatea cu unităţile administrativ-teritoriale mai sărace şi stimularea celor cu potenţial de dezvoltare mai mare. Cum judeţele ţării sunt asimetrice sub aspectul dezvoltării economice contribuţiile lor la formarea bugetului de stat sunt diferenţiate. În timp ce guvernanţii apelează, anual, la principiul solidarităţii pentru a rezolva nevoile curente şi problemele judeţelor sărace, judeţele mai dezvoltate tind să subliciteze principiul solidarităţii. Ca efect al tensiunii între reprezentanţii judeţelor relativ dezvoltate şi gestionarii bugetului central a apărut opinia că, prin intermediul redistribuirilor, banii regiunilor mai dezvoltate precum Banatul şi Transilvania ajung în zonele sărace din Moldova, Muntenia, Oltenia şi Dobrogea sau sunt irosiţi de „centru” prin mecanisme de corupţie/ proastă gestionare. Ceea ce arată Pop (2001) pe date financiare din anul 2000 este că mecanismele de gestionare a banilor publici respectă atât principiul stimulării, cât şi principiul solidarităţii. Principiul stimulării este respectat prin procentul de 62,5 % din impozitul pe venit ce rămâne la dispoziţia judeţelor, care într-adevăr avantajează judeţele prospere94. Principiul solidarităţii este de asemenea respectat, judeţele sărace primind sume95 defalcate de echilibrare mai mari relativ cu contribuţia la bugetul de stat. De exemplu, raportul dintre suma realocată judeţului Botoşani şi contribuţia acestuia la bugetul de stat (cea mai mică la nivel naţional) a fost în anul 2000 de 350.7%. Alte exemple sunt Vaslui cu un raport de 289% sau Călăraşi 245%. La polul opus sunt Bucureşti cu un raport de 17% şi Cluj cu 41%.

94 Exemplele extreme pentru anul 2000 sunt concludente: Constanţa – 1.300 miliarde lei; Prahova – 1.050 miliarde; Cluj – 1.010 miliarde şi, la polul opus, Sălaj şi Călăraşi – 150 miliarde lei, Giurgiu – 135 miliarde lei. Date de la Ministerul Finanţelor Publice: Situaţia statistică privind bugetele locale, proiect 2002. (Pop, 2001) 95 Acestea sunt calculate pe baza formulei de capacitate financiară care utilizează estimări ale venitului mediu pe locuitor de judeţ şi media ponderată a venitului pe locuitor al României, fără Bucureşti.


88

Tabel 12: Stimulare şi solidaritate în alocarea banilor publici pe regiuni şi judeţe Regiunea Judeţe care primesc mai puţini bani

decât contribuţia la bugetul de stat Judeţe care primesc mai mulţi bani decât contribuţia la bugetul de stat

Banat Aradul şi Timişul Caraş Severin Moldova Bacău şi Galaţi Botoşani, Vaslui, Suceava, Neamţ,

Vrancea, Iaşi Oltenia Olt, Dolj, Gorj Mehedinţi, Vâlcea Transilvania Bihor, Braşov, Mureş, Sibiu, Cluj Sălaj, Bistriţa Năsăud, Maramureş,

Satu Mare, Harghita, Alba, Covasna Sursa: Pop, 2001: 148.

La nivelul regiunilor istorice, în fiecare dintre acestea există judeţe care primesc mai puţini bani decât contribuţia la bugetul de stat, precum şi judeţe care primesc mai mult decât contribuie. Cea mai mare parte a banilor publici rămân în regiunea din care provin, plecând din judeţele bogate înspre judeţele mai puţin dezvoltate. „În fapt, circuitul financiar al banilor publici este gestionat nu în baza unor logici asociate cu regiunile istorice ci, preponderent, în logica politicilor regionale moderne de reducere a disparităţilor inter-judeţene, dar şi de stimulare a competitivităţii regionale.” (Pop, 2001: 148)

Administraţia centrală ca actor major al procesului de integrare în UE nu este încă pregătită să reacţioneze adecvat la mesajele economiei reale în vederea promovării unui management adaptativ şi eficient. Responsabilităţilor la nivelul administraţiei centrale privind integrarea europeană şi gestionarea fondurilor de pre-aderare nu sunt clar definite, nu există structuri informaţionale şi de relaţii cu publicul, nu există o bază de date unitară privind asistenţa internaţională (nici măcar cea europeană) care să permită analize solide şi programare eficientă, parteneriatele în vederea elaborării de analize şi strategii cu serviciile de consultanţă privată şi cu lumea academică din afara structurilor administrative sunt rare. Toţi aceşti factori scad semnificativ eficienţa gestionării fondurilor europene (Manoleli, 2002).

Problemele în ce priveşte înfiinţarea şi modul de lucru al instituţiilor regionale şi relaţia acestora cu instituţiile centrale sunt de asemenea pe larg analizate în studii precum Pascariu şi Trăistaru (2001) sau Balogh et al. (2002) şi au fost sintetizate de studiul de impact anterior realizat de IER (Pascariu et al., 2003). Statutul ADR este problematic, iar relaţia ADR cu MDP/ANDR nu este clar specificată. La nivelul ADR, condiţiile de muncă precare, salariile neatractive, lucrul sub presiune, numărul mare de proiecte pe funcţionar se traduc în fluctuaţie ridicată a funcţionarilor şi în concentrarea pe activităţi de tip administrativ-birocratic şi neglijare a serviciilor de consultanţă către beneficiar sau de programare la nivel regional. Nesiguranţa finanţării costurilor ADR şi lipsa unui mediu favorabil pentru parteneriate se adaugă la şirul de constrângeri cărora instituţiile regionale trebuie să le facă faţă.

CDR au de asemenea un statut contestat din cauza imixtiunilor politicului în distribuirea fondurilor europene nerambursabile către judeţe: deciziile importante referitoare la finanţarea investiţiilor de amploare din cadrul regiunilor sunt rezultatul negocierii sau impunerii autorităţilor publice judeţene care compun consiliul. În schimb, în cazul proiectelor mici (de încurajare a IMM-urilor, agroturism etc), deşi în mod legal CDR este cel care decide selecţia proiectelor pe plan regional, el nu are decât un vot


89

formal, decizia agenţiilor fiind cea finală. Tocmai de aceea CDR nu reuşesc să formeze o voce unitară a judeţelor reprezentate, impactul proiectelor finanţate fiind mai degrabă local decât regional (Ghinea, 2002).

Global, actualele structuri regionale sunt mai degrabă marcate de rivalităţile existente în interiorul regiunilor de dezvoltare (între judeţe sau între localităţi), parţial şi pentru că regiunile de dezvoltare nu au identitate culturală. În plus, autorităţile regionale au vizibilitate foarte redusă în faţa opiniei publice şi au competenţe limitate. Acestea obstrucţionează funcţionarea lor ca instituţii autonome şi eficiente.

La nivelul judeţelor, deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă o resursă importantă de maximizare a fondurilor pentru investiţii, autorităţile judeţene le-au accesat doar în mod limitat. Acest fapt este efectul, pe de o parte, al deficitului de resurse umane (funcţionari puţini, slab instruiţi, nemotivaţi, logistică precară) şi materiale (lipsa fondurilor pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare) de la nivel judeţean şi, pe de altă parte, al problemelor care marchează aranjamentele instituţionale privind dezvoltarea regională, principalele două fiind lipsa/deficinţe de comunicare între instituţiile relevante şi absenţa parteneriatelor (Ghinea, 2002).

Lista problemelor de accesare a fondurilor trebuie completată cu dificultăţile de informare cu privire la programele şi oportunităţile de finanţare, spun reprezentanţii judeţeni/locali. Dar în fapt dificultăţile de informare ţin mai degrabă de absenţa deprinderilor de a căuta şi accesa informaţia combinată cu obişnuinţa de a acorda importanţă doar informaţiilor venite pe canale instituţionale de la nivele ierarhic superioare.

Impactul programelor operaţionale de ţară PHARE 1997 şi 1998 Această secţiunie prezintă un tablou sintetic al modului în care au fost gestionate

programele PHARE 1997 şi 1998, de altfel singurele încheiate la acest moment. Analiza a fost realizată pe datele furnizate în Compendiumul (2002) de evaluare ex-post ale celor două programe, incluzând 23 de proiecte PHARE 1997 şi 16 proiecte PHARE 1998 (vezi Anexă). Metodologia de evaluare a relevanţei, eficienţei, eficacităţii şi sustenabilităţii proiectelor am preluat-o de la autorii evaluării ex-post, în prezentul material realizând doar o sinteză a impactului pe care l-au avut primele două cicluri de asistenţă PHARE.

Fără diferenţe semnificative între cele două cicluri ale celor două programe operaţionale de ţară PHARE - 1997 şi 1998:

1. majoritatea proiectelor implementate au fost doar parţial eficiente, adică au atins doar o parte dintre obiectivele formulate iniţial:

- în termeni legislativ-administrativi, 31% dintre cele 39 de proiecte evaluate au fost eficiente, adică au atins toate obiectivele formulate iniţial, 50% au fost doar parţial eficiente, în timp ce 10% (4 proiecte) dintre proiecte nu au urmărit nici un impact în termeni legislativ-administrativi;

- în termeni socio-economici, 73% dintre proiecte au fost parţial eficiente, un singur proiect şi-a atins toate obiectivele, două proiecte au fost reformulate


90

astfel încât nu au mai atins nici un obiectiv stabilit iniţial, iar 19% dintre proiecte nu au urmărit un astfel de impact.

2. majoritatea proiectelor sunt însă sustenabile:

- în termeni legislativ-administrativi, 74% dintre proiecte au indus schimbări care, cu mare probabilitate, vor supravieţui în anii următori, iar 13% au dus la rezultate parţial sustenabile. Conform acestei evaluării un singur proiect (Dezvoltarea resurselor umane) nu este sustenabil. 10% (4 proiecte) dintre proiecte nu au urmărit nici un impact în termeni legislativ-administrativi;

- în termeni socio-economici, 68% dintre proiecte sunt evaluate drept total sustenabile, 3 proiecte sunt paţial sustenabile, două proiecte (Statistică şi proiectul privind reorganizarea CEC) sunt nesustenabile. 19% dintre proiecte nu au urmărit un astfel de impact.

3. eficacitatea (dacă rezultatele proiectului ar fi putut fi obţinute cu costuri semnificativ mai reduse) nu a putut fi stabilită pentru majoritatea proiectelor, în principal din cauza absenţei unor indicatori de impact relevanţi. Eficacitatea a 59% dintre proiecte nu a putut fi stabilită, 13% (5 proiecte) au fost evaluate drept parţial eficace, în timp ce 28% au fost eficace. Cele 11 proiecte eficace sunt: Armonizare a standardelor alimentare (3 proiecte), Enhanced Pre-accession Assistance, Programul de dezvoltare a utilităţilor municipale (3 proiecte), Dezvoltarea IMM-urilor, Asistenţă acordată administraţiei vămilor, Întărirea capacităţii instituţionale şi administrative privind politica de mediu şi Instituţii în relaţie cu piaţa internă (Banca Naţională şi CEC). Relevanţa proiectelor se referă la măsura în care acestea au adresat nevoi

prioritare recunoscute ca atare prin strategia de ţară. În această privinţă, cele două cicluri de proiecte PHARE diferă semnificativ. Astfel, în timp ce majoritatea proiectelor PHARE 1997 nu au fost relevante, proiectele PHARE 1998 au adresat probleme menţionate definite drept prioritare în cadrul strategiei de ţară:

- în termeni legislativ-administrativi, 78% dintre proiectele PHARE 1997 nu au fost relevante. Celelalte 22% (cinci proiecte) au fost evaluate drept relevante (Statistică, Armonizarea standardelor alimentare şi Dezvoltarea administraţiei publice locale). Spre deosebire, dintre proiectele PHARE 1998, 75% au fost relevante, un proiect (Întărirea capacităţii instituţionale şi administrative privind politica de mediu în România în concordanţă cu acquis-ul comunitar) a fost parţial relevant, iar 3 proiecte nu au fost evaluate cu privire la relevanţă;

- în termeni socio-economici, 83% dintre proiectele PHARE 1997 au fost evaluate drept nerelevante. Două proiecte (Armonizarea standardelor alimentare) au fost găsite relevante, iar alte două proiecte nu au oferit informaţiile necesare în acest sens. În contrast, evaluările relevanţei proiectelor PHARE 1998 sunt mult mai pozitive. 69% dintre acestea au un nivel ridicat de relevanţă, un proiect (privind reorganizarea CEC) este parţial relevant, iar 25% (4 proiecte) nu au fost evaluate din lipsă de informaţii.

În concluzie, impactul global al proiectelor PHARE din primele două programe operaţionale de ţară (1997 şi 1998), încheiate până la acest moment, este mai degrabă


91

echivoc. Acestea şi-au atins parţial obiectivele, sunt sustenabile, au o eficacitate dificil de estimat, din cauza datelor lipsă şi a absenţei unor indicatori clari de impact, şi au avut o evoluţie pozitivă în ceea ce priveşte relevanţa, de la relevanţă scăzută pentru proiectele PHARE 1997 la relevanţă ridicată pentru proiectele 1998.

Autorii evaluării ex-post au realizat şi cinci studii de caz în detaliu. Printre aceste studii de caz se înscriu şi cele două proiecte PHARE referitoare la dezvoltare regională (RO970801 şi RO980701). Cele două proiecte au vizat stabilirea unui cadru comprehensiv pentru dezvoltarea regională, incluzând elaborarea de politici, legislaţie, instrumente, precum şi creşterea capacităţii administrative în vederea gestionării programelor ISPA, SAPARD şi PHARE. Asistenţa europeană a fost furnizată în mai multe etape. Prima etapă a constituit-o proiectul „Dezvoltare regională, construcţie instituţională” (RO970801), cu un buget de 1,5 milioane EURO, care a urmărit dezvoltarea până la finele anului 1998 a infrastructurii administrative pentru implementarea politicii de dezvoltare regională, atât la nivel naţional, cât şi la nivel regional. În această fază au fost furnizate asistenţă tehnică şi echipament pentru instituţiile ce urmau a fi constituite. Al doilea proiect, “Politica regională şi de coeziune socială” în valoare de 33 milioane EURO (aproape o treime din asistenţa furnizată în 1998) a inclus trei componente şi 20 de sub-componente. Acest proiect a urmărit furnizarea de suport printr-o serie de programe regionale şi sectoriale. Astfel, 26 milioane EURO au reprezentat investiţii, dintre care 18 milioane au fost granturi, iar 8 milioane au fost utilizaţi pentru pregătire proiectelor privind mediul şi infrastructura de transport.

În cazul acestor două proiecte de dezvoltare regională, autorii evaluării ex-post au determinat scoruri de impact mai bine precizate şi anume:

- eficienţa din punct de vedere legislativ-administrativ este „ridicată”, în timp ce eficienţa din punct de vedere socio-economic este apreciată drept „medie”;

- sustenabilitatea din punct de vedere legislativ-administrativ este „medie”, iar în termeni socio-economici este „redusă”.

Analiza bugetelor primelor două cicluri PHARE scoate în evidenţă:

1. Creşterea substanţială a bugetului total al programului PHARE 1998 faţă de PHARE 1997. Astfel, cele 23 de proiecte evaluate ale programului PHARE 1997 totalizează un buget iniţial de 88,8 MEURO, ulterior revizuit la 82,3 MEURO. Spre deosebire, bugetul total prevăzut pentru cele 16 proiecte PHARE 1998 se ridică la 146,7 MEURO, revizuit la 145,56 MEURO.

2. Concentrarea fondurilor (pe proiecte relevante cum am văzut mai sus): Proiectele din al doilea ciclu PHARE sunt semnificativ mai mari (deci, mai costisitoare) decât cele implementate în primul ciclu.

3. Revizuirile bugetelor iniţiale au fost de nivel redus: Pentru proiectele PHARE 1997, bugetul revizuit reprezintă între 40% (TEMPUS II) şi 105% (Asistenţă Pre-aderare), cu marea majoritate între 96% şi 100% din bugetul prevăzut iniţial. Asemănător, revizuirile bugetare au fost minore şi pentru proiectele PHARE 1998, cu excepţia proiectelor de Asistenţă agricolă şi veterinară, Construcţie instituţională pentru Ministerul de Finanţe şi Îmbunătăţirea mediului competitiv


92

privind serviciile şi utilităţile publice, pentru care bugetul revizuit a reprezentat 68%, 88% şi respectiv 88,5% din bugetul iniţial.

4. Procentul mediu din buget care a fost contractat scade semnificativ96 de la 96% pentru proiectele PHARE 1997 la 90% pentru proiectele PHARE 1998. Procentul din bugetul revizuit care a fost contractat variază între 63% (Proiect de construcţie instituţională pentru Ministerul de Interne) şi 100%, cu o medie de 93%.

5. Bugetul cheltuit efectiv are o variaţie mult mai mare decât cel contractat, cu un minim de 26% din bugetul revizuit, un maxim de 100% şi o valoare medie de 85%. Cele mai reduse rate de utilizare au fost înregistrate de proiectele privind vămile, transportul, energia şi justiţia.

6. Scade procentul din bugetul revizuit care a fost efectiv cheltuit de la 93% pentru proiectele PHARE 1997 la 71% pentru proiectele PHARE 1998.

Cu alte cuvinte, cu cât fondurile alocate sunt mai mari, iar proiectele şi beneficiarii sunt mai diverşi, cu atât absorbţia fondurilor este mai dificilă, în ciuda îmbunătăţirii capacităţii instituţionale operaţionale.

Competenţele manageriale şi tehnice în programarea structurală Capacitatea ţărilor aderente de a utiliza pe deplin fondurile structurale se bazează în mod precumpănitor pe un proces anticipativ de creare a unei baze de date solide de proiecte eligibile, proces care în terminologia UE înseamnă dezvoltarea unei "baze de proiecte" (project pipeline). În mod obişnuit, cu cât valoarea acestor proiecte depăşeşte asistenţa angajată, cu atât mai mari sunt aşteptările pentru ca absorbţia resurselor să fie mai bună, iar adaptarea la procedurile FS mai rapidă.

La capătul unui program twinnig de 18 luni privind dezvoltarea proiectelor regionale şi sectoriale în România, raportul final concluziona la sfârşitul lui 2003: "În stadiul prezent, prioritatea trebuie acordată înţelegerii procesului complex de acces la FS … A fost prematur de a acorda atenţie unor proiecte individuale destinate finanţării aşa cum fusese planificat". Tonul lucid de prevenire sugerat de aceste rânduri implică faptul că deprinderile de învăţare ar trebui să capete întâietate înainte ca orice evaluare practică să aibă sens să se desfăşoare. Atenţia este aici prin urmare îndreptată mai mult asupra componentelor necesare pentru a construi o bază viabilă şi fezabilă de proiecte.

Baza de proiecte Rapoartele de evaluare elaborate de Comisie apreciază pe larg experienţa de asimilare pe care fondurile de pre-aderare au indus-o beneficiarilor FS, în special în cadrul programelor ISPA şi SAPARD datorită perspectivei de programare mai lungă, cu toate că nu trebuie trecută cu vederea incapacitatea instituţională inerentă de a face faţă complexităţii asigurării unei absorbţii adecvate a fondurilor UE prin intermediul unei baze de proiecte eficace. În acest sens, oficialii UE pun accent pe trei priorităţi care ar trebui să fi acceptate de ţările aderente, şi anume

96 Semnificaţia a fost testată cu o analiză de varianţă unidimensională, p = 0.05.


93

��O bună pregătire a resurselor de documentare, care poate însemna chiar 5% din valoarea proiectului;

��Formarea unei imaginaţii administrativ şi a unor deprinderi de planificare pe termen lung pentru a utiliza cât mai mult din valoarea asistenţei de-a lungul ciclului complet al proiectului, adică atât înaintea acceptării, cât şi pe timpul implementării lui;

��Stabilirea unor măsuri tehnice specifice pentru pregătirea proiectului, în special pentru proiecte mari care necesită mai mult timp pentru elaborarea unor propuneri mature.

Provocarea de a pregăti o bază adecvată de proiecte noi variază cu tipul de proiect: propunerile pentru proiectele mari au nevoie de perioade de pregătire ce depăşesc de obicei un an înainte ca ele să poată fi aceptate pentru finanţarea UE; măsuri mai puţin complexe pot fi dezvoltate şi incluse în PO în mai puţin timp.

Cererile complexe, pentru proiecte în infrastructură de exemplu, ale căror costuri eligibile trebuie să fie mai mari de 2 milioane euro, cu o participare a UE de mai puţin de 5 milioane euro, vor trebui să parcurgă în general un proces de selecţie elaborat. În prima fază, proiectele sunt înaintate spre aprobare către Comitetele de Dezvoltare Regională (CDR) sub supravegherea Comitetului Naţional de Dezvoltare Regională şi a Delegaţiei UE în România. Ministerul Integrării Europene (MEI) acţionează ca Agenţia de Implementare şi, la primirea rezultatelor preselecţiei regionale, iniţiază o evaluare naţională cu ajutorul unei companii străine de consultanţă (the “Technical Assistance”/TA) care va trece în mod deosebit la o analiză mai amănunţită a tuturor documentelor din proiectele selectate.

Actorul central în pregătirea unui stoc eligibil de proiecte rămâne totuşi Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR). Lor le este încredinţat în primul rând rolul de a promova proiecte, transmite informaţii şi orienta beneficiarii potenţiali în vederea obţinerii unor scoruri cât mai mari în ceea ce priveşte eligibilitatea, conformitatea administrativă şi tehnică a cererilor. Proiectele sunt automat ierarhizate potrivit scorului obţinut şi trimise către MIE. Existenţa regulii ca numărul de cererii eligibile să poat fi oricât de mare este cea care face posibilă formarea unei 'baze' de proiecte. După procesul de evaluare naţională, unele fonduri pot să nu fie alocate în plan regional potrivit limitelor angajate şi astfel urmează în mod obişnuit o procedură de redistribuire a proiectelor aflate pe o listă în rezervă în acord cu cele mai mari scoruri. Capacitatea unei absorbţii mai mari depinde în mod esenţial de această preocupare a ADR de a construi 'baza'.

O propunere de proiect ar trebui să rezulte de regulă în urma unor eforturi anticipatorii în privinţa bugetelor sau defalcării în timp posibile, dezvoltării de obiective sau formării unor parteneriate sociale. Aceste elemente sunt incluse în linii-directoare sau manuale-program pe care UE le redactează împreună cu autorităţile naţionale pentru a sprijini competenţa managerială şi tehnică necesară în pregătirea unor proiecte de invstiţii de înaltă calitate. Un set de criterii de bază, incluse în matricea de evaluare tehnică, trebuie îndeplinite pentru stabilirea unei sinergii în cadrul programării structurale. Ele se referă la abilitatea de furniza ��coerenţă cu obiectivele şi priorităţile din PND;


94

��impactul regional aşteptat sub forma creării de locuri de muncă, beneficii socio-economice (precum ameliorarea stării de sănătate, educaţie sau mediu), dezvoltarea unor noi atracţii turistice, expansiunea transportului regional şi revigorarea platformelor industriale;

��o privire matură în ceea ce priveşte inter alia calitatea detaliilor inginereşti, relevanţa alocărilor bugetare, experienţă în managementul proiectelor similare ca dimensiune şi complexitate;

��angajament credibil din partea beneficiarului local demonstrat prin eforturile şi capacitatea de a atrage co-finanţare locală; şi

��sustenabilitate în privinţa aspectelor financiare, instituţionale şi decizionale.

Capacitatea managerială şi tehnică Obiectivul de a răspunde corespunzător faţă de aceste criterii este mult uşurat de forma standard a cererii care impune pregătirea câtorva documente importante precum Studiul de Fezabilitate (SF) cu alocarea bugetară, Planul de Afaceri/Studiul de Marketing, Schiţa de Concept sau “Memoriul Tehnic” şi Evaluarea de Impact asupra Mediului. Elaborarea unui proiect structural devine astfel în plan local o activitate bine delimitată de sarcini manageriale şi tehnice specifice.

În primul rând, această activitate trebuie să răspundă exigenţelor europene, atât formal, deoarece redactarea se face în limba engleză în format standard, dar şi efectiv, fiindcă este de dorit să reflecte în acelaşi timp nevoile pieţii, proiecţii financiare solide şi un management al riscului credibil. Un bun SF trebuie să fie conform “Ghidului pentru Analiza Cost-Beneficiu a Marilor Proiecte” folosit în contextul politicii regionale a UE. Beneficiarii publici sau privaţi vor desfăşura o cercetare extensivă pentru a estima asemenea cifre financiare şi economice precum randamentul investiţiei şi valoarea netă prezentă sau să ofere o alocare bugetară corectă bazat pe măsurări ale cantităţilor şi preţurilor prevalente pe piaţă. Expunerea 1 prezintă un model al indicatorilor financiari necesari în vederea evaluării şi ierarhizării potrivit matricei de evaluare de către consultanţii TA a calităţii proiectelor.

În al doilea rând, cererile trebuie să asambleze şi să valorizeze abilităţile locale pentru a produce o propunere validă din punct de vedere tehnic. Evaluatorii diferenţiază proiectele potrivit modului în care ele oferă soluţii consistente unor probleme precum: activităţile de bază care se desfăşoară; secvenţa apariţiei rezultatelor dorite; mijloacele necesare pentru implementarea activităţilor (de ex., personal, echipamente, calificare, studii, oferte, facilităţi operaţionale etc.); sau condiţii care nu ţin direct de proiect dar care ar trebui să fie prezente pentru implementarea activităţilor planificate.

Experienţa românească România a acumulat o experienţă valoroasă în elaborarea unor proiecte Phare de complexitate semnificativă începând mai ales cu 2000. Tipul de proiecte de infrastructură propuse spre finanţare a inclus parcuri industriale, centre de afaceri, proiecte speciale precum centre expoziţionale sau de marketing, modernizarea aeroporturilor, drumuri naţionale sau poduri de importanţă trans-naţională, proiecte turistice, reabilitarea clădirilor istorice sau de mediu, modernizarea infrastructurii apelor uzate. Lista mai cuprinde şi proiecte inter-regionale finanţate prin asistenţă internaţională bilaterală.


95

Competenţe adiţionale au fost create la nivelul public prin realizarea unui "Proiect twinning de Politică Industrială RO2000/IB/OT/03", proiect în cadrul căruia s-au desfăşurat în fiecare regiune din România seminarii şi ateliere de lucru de politică industrială. Stadii de practică complementare au fost urmate în Marea Britanie în principalele servicii de dezvoltare economică din cadrul Departamentului de Comerţ şi Industrie şi Agenţia de Dezvoltare Regională din Nord-Estul Angliei.

Proiectul a examinat inter alia modul în care se poate utiliza mai bine abilităţile câştigate în vederea unei absorbţii sporite a FS. Politica regională a fost inclusă printre temele prioritare ale noii Direcţii Generale de Politică Industrială, înfiinţată în martie 2003, iar Grupuri de Lucru asupra FS şi asupra Regiunilor şi Politicii Industriale au fost stabilite la Ministerul Economiei şi Comerţului (MEC). Reprezentanţi oficiali şi regionali au agreat domeniile prioritare de finanţare prin FS şi le-au identificat în domeniile infrastructurii (pentru transport şi mediu); resurse umane (dezvoltarea spiritului întreprinzător); dezvoltarea competitivităţii economice; turism şi agro-turism; dezvoltarea comunicaţiilor; transfer de tehnologie; protecţia mediului şi investiţii pentru dezvoltare sustenabilă; şi dezvoltarea administraţiei publice.

În timp ce un prim pas a fost făcut în definirea graniţelor asistenţei structurale, îmbunătăţirea ulterioară a abilităţilor de a furniza propuneri viabile implică o dezvoltare graduală a parteneriatelor public-privat. Au fost făcute de aceea recomandări pentru o prezenţă regională a MEC cu mici birouri care să dubleze planificarea structurală în fiecare regiune, precum şi pentru o inserţie semnificativă în procesul de luare a deciziei mai ales prin integrarea politicii industriale cu PND. Tabel 13: Matricea de evaluare tehnică – Extras din criteriile de selecţie financiară

No Subiect Scor1 Randamentul Financiar al Investiţiei (alege numai una din categoriile de mai jos) 10 Valoare negativă 0 0 – 2.9% 2.5 3 – 5.9% 5 6 – 8.9% 7.5 Mai mare de 9% 10

2 Valoarea Netă Prezente (alege numai una din categoriile de mai jos) 5 - Valoare negativă 1 - Valoare sub investiţia iniţială dar pozitivă 3 - Valoare peste investiţia iniţială 5

4 Calitatea Studiului de Marketing/ Planului de Afaceri (evaluează toate categoriile) 10 - Proiectul răspunde unei nevoi identificate pe piaţă 4 - Grupurile ţintă sunt clar identificate, cuantificate şi descrise 4 - Calitatea de ansamblu a studiului de marketing 2

6 Efectul Multiplicator al proiectului (evaluează toate categoriile) 5 Nivel înalt al investiţiilor private noi potenţial atrase în zonă 3 Îmbunătăţirea competitivităţii economiei locale 2


96

Sursa: The Delegation for the European Union in Romania and Government of Romania. "Phare 2004 – 2006 Economic and Social Cohesion Programme. Regional Large Scale Infrastructure Projects. Guidelines for Applicants to Call for Proposals", Bucharest, 18 December 2003.


97

V. Concluzii şi implicaţii

V. 1 Cadrul politicii regionale

Politica regională pleacă de la două realităţi fundamentale:

(1) Atractivitatea investiţională a polilor de creştere. Observaţiile empirice susţin convingător ipoteza unei tendinţe generale a industriilor de a se aglomera în unele regiuni centrale în detrimentul altor arii periferice, un proces care lasă într-adevăr în urmă un peisaj cu oportunităţi de creştere inegale. Instrumentele structurale sunt necesare prin urmare pentru a compensa pierderile inerente şi a reduce disparităţile între regiuni.

Experienţa UE s-a acumulat de-a lungul unei perioade suficient de mari pentru a permite câteva recomandări corective. În primul rând, transferul fondurilor produc rezultatele aşteptate numai în combinaţie cu o politică naţională a dezvoltării articulată şi comprehensivă. Fondurile ar putea fi şi au fost de fapt adesea prost utilizate sau alocate discreţionar în absenţa unei politici regionale bine fundamentate. În al doilea rând, factorii economici ai aglomerărilor sunt de obicei acompaniaţi de centre ale deciziei politice şi iniţiative locale care nu orientează neapărat iniţiativele către polii de creştere consacraţi. Alte centre regionale pot apare, iar prosperitatea devine dependentă de factori care aparţin activităţilor periferiale. Schimburile comerciale cu bunuri similare şi iniţiative productive între economii echivalente ca nivel al dezvoltării par a fi factori mai puternici în stabilirea unei economii regionale prospere.

(2) Necesitatea asistenţei financiare pentru susţinerea regiunilor mai puţin dezvoltate. În deciziile privind asistenţa către regiuni şi populaţii dezavantajate, o observaţie comună se impune de regulă – cu cât o regiune este mai săracă, cu atât mai generoase ar trebui să fie intrările de bani. În pofida caracterului ei egalitarian, această recomandare se bazează pe concluzia eronată că sărăcia este asociată în mod natural cu pierderea unor venituri suficient de mari.

Programele regionale direcţionate către atenuarea sărăciei ar trebui să considere faptul că regiunile sărace sunt inerent mai puţin capabile să absoarbă fonduri şi cu atât mai mult să le folosească eficace. Dacă abiltăţile locale nu pot genera ele însele prosperitate, apare justicată neîncrederea de a le acorda ajutoare generoase în detrimentul altor zone sau instituţii în stare să profite de ele. Este astfel mult mai potrivit de a acorda asistenţă acestor regiuni în dezvoltarea abilităţilor de a crea venituri din activităţi economice. Această concluzie atrage atenţia mai degrabă asupra capacităţii regionale latente pentru auto-dezvoltare.

În ceea ce priveşte viitorul cadru instituţional al instrumentelor structurale la nivel comunitar, aşa cum se întrevede din propunerile recente făcute de Comisia Europeană, acesta va aduce mai multă transparenţă şi simplitate politicii de dezvoltare regională. Priorităţile propuse pentru viitor, convergenţa, competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă, şi respectiv cooperarea teritorială, au menirea de a optimiza eforturile reducerii discrepanţelor la nivel comunitar. În acest sens, reducerea numărului de instrumente structurale şi de obiective ale acestora nu poate fi decât o evoluţie pozitivă în vederea eficientizării politicii de coeziune.


98

V. 2 Implicaţii ale procesului de lărgire

Statele candidate din centrul şi estul Europei au creat deja un mecanism legislativ şi instituţional pentru dezvoltare regională, după modelul vest-european, care le permite tranziţia către managementul IS din momentul aderării. Totuşi, capacitatea administrativă rămâne punctul lor sensibil. În ciuda preocupării susţinute a Comisiei Europene de a găsi şi experimenta noi instrumente care să faciliteze crearea unor structuri eficiente pentru gestionarea proiectelor şi managementul viitoarelor FSC, evaluările ulterioare au indicat de cele mai multe ori rezultate sub aştepări. Cauzele pot fi sintetizate astfel:

1. Stabilirea unor obiective prea ambiţioase, nerealiste, în raport cu resursele umane şi financiare existente. Progresul cel mai semnificativ a fost făcut în adoptarea acquis-lui comunitar prin legislaţia aferentă, şi mai puţin în cazul implementării şi al aplicării concrete. O analiză efectuată de Curtea Europeană de Audit asupra a 45 de proiecte de twining finalizate a arătat că obiectivele au fost atinse parţial, fiind necesare proiecte ulterioare. In domeniul pregătirii pentru fondurile structurale, anumite obiective importante privind managementul FSC nu au fost atinse, iar în sectorul de mediu, performanţa este sub aşteptări.

În Ungaria, proiectul de twining “Programul Special de pregătire pentru fondurile structurale“ (SPP) în valoare de 2,6 milioane de euro a fost foarte ambiţios în termeni de obiective şi alocare a timpului. Din cele 40 de obiective sau rezultate doar 15 au fost considerate finalizate de către Delegaţie. Cele mai slabe rezultate au fost înregistrate în cadrul componentelor Fondul Social European şi SAPARD. Obiectivul esenţial al componentei SAPARD a fost acela de a abilita Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Regionale (MADR) să administreze măsurile de pre-aderare SAPARD. La finalul proiectului (ianuarie 2001 pentru componenta SAPARD), Agenţia SAPARD nu fusese încă acreditată, fiind necesare încă multe eforturi. Aceasta s-a datorat în principal deciziei de a transfera agenţia de la Centrul de Intervenţie Agricolă la MADR la mijlocul perioadei de derulare a proiectului. In felul acesta, numai jumătate din obiectivele stabilite iniţial au fost atinse în cadrul componentei SAPARD.

2. Existenţa unor proceduri ineficiente între etapa de identificare a obiectivelor şi realizarea proiectului. Înainte de a începe efectiv să funcţioneze în statele candidate, un proiect trebuie să parcurgă mai multe etape, ceea ce presupune trecerea unei anumite perioade de timp între etapa iniţială de fixare a obiectivelor şi până la cea de implementare efectivă. Astfel, 30% dintre proiectele aflate în runda de selecţie în anul 2000 nu începuseră să funcţioneze în februarie 2002. Au fost necesari doi ani în aceste cazuri pentru a trece prin anumite etape (în cazul proiectelor de twining: identificarea obiectivelor, redactarea ulterioară a schiţei proiectului, licitaţia, selectarea partenerilor, redactarea convenţiei, aprobarea finanţării, semnarea convenţiei, aprobarea de către Comisie, notificarea convenţiei, şi în final, demararea proiectului). Astfel, unele elemente din cadrul proiectului au fost adesea depăşite la momentul implementării proiectului, fiind necesare modificări încă de la început. De asemenea, fixarea exactă a costurilor cu trainingul sau plata experţilor de cele mai multe ori s-a dovedit ineficientă, suportând modificări ulterioare. Astfel, în Polonia, deşi costurile elementelor proiectelor de twining au fost înainte de începerae proiectului, în iulie 2001, diurnele experţilor din statele membre au crescut cu 60% (de la 229 de euro la 367 de euro pe zi).


99

3. Procedurile birocratice existente le nivelul fiecărei etape din cadrul proiectului au făcut şi mai dificilă implementarea unor proiecte, şi a condus la întârzieri importante faţă de perioada stabilită iniţial.

Finanţarea prin Phare şi ISPA reprezintă doar o mică parte din necesităţile uriaşe de finanţare din sectorul de mediu al ţărilor candidate, aşa cum se poate observa în tabelul 5 din anexă. Pentru a asigura că resursele rare disponibile pentru proiectele de mediu sunt utilizate cât se poate de eficient este necesară prioritizarea proiectelor şi finanţarea în primul rând a acelora cu cel mai mare impact în acest domeniu. In practică, strategiile naţionale de mediu au cuprins liste lungi cu diferite proiecte care trebuie implementate fără nici o clasificare sau prioritizare în vederea pregătirii şi a implementării.

4. Nivelul salariilor în sectorul public, lipsa de experienţă a funcţionarilor din statele candidate, precum şi diferenţele de cultură şi abordare între diverse state partenere au redus eficienţa unora dintre proiecte. Nivelul relativ redus al salariilor din sectorul public a făcut ca o parte din funcţionari pregătiţi în cadrul unor proiecte, în special cei tineri să se orienteze către mediul privat. În Polonia, realizarea proiectului “Îmbunătăţirea controlului financiar pentru cheltuieleile publice” a fost împiedicată de viziunile diferite ale partenerilor privind stabilirea unui sistem adecvat de control intern în sectorul public.”

5. Adeseori, aplicaţiile trimise de administraţiile statelor candidate nu au fost pregătite la standardele cerute de UE. Astfel, Comisia a cerut suplimentarea asistenţei tehnice finanţate în cadrul Phare pentru a îmbunătăţi calitatea propunerilor şi a permite în felul acesta contratarea sumelor alocate. Totuşi, întrucât această măsură a fost aplicată relativ târziu, la care s-a adăugat faptul că sarcinile suplimentare trebuiau realizate într-un timp relativ scurt, nu s-au obţinut rezultatele prevăzute. În plus, capacitatea Comisiei de a evalua aplicaţiile, precum şi a asigura consultanţa experţilor a fost limitată. Astfel, pentru cel mai mare beneficiar al fondurilor, Polonia, un singur oficial a fost trimis pentru sectorul de mediu până în noiembrie 2001. O altă constrângere a constituit-o lipsa expertizei tehnice în cadrul Comsiei. Pentru a soluţiona această problemă a fost încheiat un contract de expertiză tehnică cu Banca Europeană de Investiţii, deşi bugetul limitat nu a permis utilizarea sistematică a acestei asistenţe.

Din 2000, ISPA a înlocuit Phare în ceea ce priveşte pregătirea finanţării proiectelor. În ciuda unei capacităţi, ce-i drept limitate în acest domeniu, preluarea acestor fonduri s-a derulat anevios. Astfel, în anul 2000, doar două proiecte de asistenţă tehnică au fost angajate cu un total de 3,7 milioane de euro. Contractarea măsurilor ISPA a fost întârziată în comparaţie cu calendarul inclus în Memorandumul de Finanţare. Astfel, la sfârşitul lui 2001, doar un singur contract ISPA a fost încheiat în Slovenia, cu o valoare de 1,9 milioane de euro.

Pe lângă faptul că pregătirea licitaţiilor pentru proiecte mari de infrastructură este o sarcină dificilă, calendarul stabilit de Comisie în memorandum a fost în general nerealist, la care se adaugă alte motive. În primul rând lipsa de experienţă a celor mai mulţi beneficiari, atât la nivel local, cât şi central în pregătirea documentelor pentru licitaţie şi de a utiliza procedurile Comisiei şi ale Federaţiei Internaţionale ale Inginerilor. Deşi, Comisia a alocat 7 milioane de euro în 2000 pentru a finanţa posturi de ingineri în


100

cadrul Delegaţiilor pentru a supraveghea implementarea ISPA, inclusiv licitaţiile, doar jumătate din aceste posturi au fost ocupate până în septembrie 2001 şi chiar mai târziu.

În unele cazuri, deşi licitaţiile au fost finalizate, au apărut probleme în etapa de implementare a unor proiecte. Astfel, în Lituania derularea unui proiect în valoare de 7,2 milioane de euro a suferit dificultăţi serioase datorită unei pregătiri slabe a proiectului, dar şi a disputelor dintre beneficiar şi contractor în absenţa unui inginer independent.

V. 3 Implicaţii din experienţa României

Politica de dezvoltare regională nu are în România o tradiţie formală şi documentată. Se poate chiar spune că regionalismul ca fenomen politic a fost în discursul politic public românesc pus în antiteză cu ideea naţională, fapt pentru care el rămâne un subiect destul de nebulos. Este poate şi motivul pentru care autorităţile publice au preferat ca şi cadru instituţional instituirea a opt regiuni de dezvoltare care nu oferă un argument vizibil în construcţia lor şi evident încearcă să evite criteriul istoric. Practic, legea dezvoltării regionale nu oferă un astfel de criteriu, menţionând doar că regiunile de dezvoltare se nasc prin asocierea voluntară a autorităţilor locale.

Politica de industrializare forţată dusă de regimul socialist a avut ca efect o nivelare a gradului de „dezvoltare” de ansamblu a ţării, deşi acest lucru s-a realizat prin construirea unor facilităţi industriale care nu dispuneau de nici un avantaj competitiv şi care, în condiţiile procesului de tranziţie către economia de piaţă, au ajuns în mare parte dezafectate. Astfel că, în 1990, România era o ţară relativ uniform dezvoltată – sau mai bine spus uniform nedezvoltată – fapt care, adăugat precarităţii resurselor bugetare din întreaga perioadă, a făcut ca în România să nu se simtă nevoia unei politici formale în acest sens. Politica regională a luat naştere exclusiv în întâmpinarea disponibilităţii de asistenţă financiară din partea Uniunii Europene. Întregul mecanism de politică publică a fost pus în mişcare cu asistenţă europeană.

România a pus însă accentul pe un alt fel de politică ce poate fi considerată a avea efecte şi în politica regională, şi anume instituirea unei legislaţii cu privire la zonele libere şi încercarea de a încuraja dezvoltarea unor astfel de zone, probabil după modelul de succes al Zonelor Economice Speciale din China, dar care a fost descurajat de către Uniunea Europeană şi instituţiile financiare internaţionale. Din acest punct de vedere, politica evita redistribuţiile financiare punând accentul pe încurajarea fiscală şi de tratament comercial favorizant. Aceeaşi idee şi mecanisme par a fi continuate cu concepul de zone defavorizate.

Actualul cadru juridic şi instituţional al politicii regionale a fost construit în esenţă după apariţia legii dezvoltării regionale din 1998. Perioada care a urmat a fost martora unei instabilităţi instituţionale semnificative care pune sub semnul întrebării o viziune coerentă şi de durată asupra acestui mecanism de politică publică din partea scenei politice.

Pe de altă parte, deşi în prezent există acest cadru formal, rămân incertitudini cu privire la capacitatea de gestionare a acestei asistenţe şi îndeosebi cu eficienţa mecanismelor de monitorizare şi supraveghere. Având în vedere rolul jucat de SAPARD ca şi „test” în direcţia descentralizării încurajate de către Comisia Europeană, eventuale


101

semne de întrebare asupra acestui program pot afecta şi celelalte instrumente şi întregul mecanism al asistenţei. Pe ansamblu, instrumentele de pre-aderare au rămas un exerciţiu de politică publică în vederea aderării, dimensiunea lor de „învăţare” fiind poate cea mai importantă.

Provocarea fundamentală este, în cazul României, dezvoltarea capacităţii de operare a acestui mecanism al politicii regionale pe axe independente de arbitrariul şi influenţa dimensiunii politice. Acest fapt ridică un semn de întrebare asupra capacităţii de a implementa în practică litera legii şi angajamentele realizate faţă de instanţele europene, în măsura în care, cel puţin din punct de vedere formal, construcţia legislativă a fost relativ importantă ca şi efort.

Studiul ca caz amintit (Spania) pare a oferi argumentul că ţările în care a existat un regionalism dezvoltat (Spania, într-o oarecare măsură şi Irlanda) par a înregistra un succes mai ridicat în ceea ce priveşte efectul economic general obţinut ca urmare a asistenţei structurale europene. Acest fapt accentuează eforturile care trebuiesc făcute în România ca asistenţa europeană să nu devină apanajul unor grupuri restrânse de influenţă, ci să slujească intereselor de ansamblu ale economiei. Cu toate acestea, politicile de dezvoltare regionale nu pot constitui în sine cheia dezvoltării de ansamblu a unui stat. Ele rămân politici redistribuţioniste, a căror efecte reale asupra creşterii economice sunt în cel mai bun caz dificil de evaluat. Dimensiunea esenţială constă în natura sistemului economic şi calitatea celorlalte politici publice care formează esenţa mixului de politică economică al unui stat: regimul juridic al drepturilor de proprietate şi ocrotirea economiei de piaţă, fiscalitatea, politica antitrust ş.a.m.d.

Cel mai mare pericol cu privire la asistenţa de preaderare ca şi la viitoarea politică de coeziune este acela al impresiei care se poate naşte că acestea sunt suficiente pentru a asigura dezvoltarea. Politica de coeziune economică şi socială nu rezolvă problema mai slabei dezvoltării. Elemente care cel puţin par a avea un impact mai semnificativ ţin de finanţe şi drepturi de proprietate, fiscalitate, investiţii străine directe, ş.a.m.d. Dacă cazul Irlandei – caz fericit – nu a cunoscut acelaşi succes cu cel al Portugaliei, Greciei sau Italiei de Sud, este fiindcă acolo au operat şi celelalte politici publice. Oricare ar fi perspectiva pe care o adoptăm, trebuie subliniat că politica de coeziune economică şi socială nu este o politică „value free”, ci presupune şi o opţiune explicită asupra dezvoltării societare şi economice în ansamblu. Această politică europeană (a doua ca însemnătate în bugetul Uniunii, după Politica Agricolă Comună, dar, spre deosebire de aceasta, în creştere) rămâne o politică redistributivă ori, în esenţă, o astfel de politică nu numai că are efecte greu de evaluat, dar poate distorsiona semnificativ motivaţia agenţilor economici. Exstă tot mai multe voci care, la nivelul Uniunii şi – paradoxal – chiar din ţările care beneficiază cel mai mult de pe urma acestei politici, argumentează că asistenţa financiară europeană determină antreprenorii nu să îşi dezvolte abilităţile de a servi piaţa – în esenţă consumatorii – ci de a completa formulare – tip pentru atragerea de fonduri comunitare.

În ceea ce priveşte direct gestiunea fondurilor structurale, aceasta va fi o mare provocare a anilor imediat următori datei aderării României la Uniunea Europeană. Pe lângă complexitatea cadrului instituţional, care ar trebui să devină extrem de rapid funcţional, una din problemele principale cu care o să se confrunte România este implementarea unui sistem de comunicare şi colaborare directă cu beneficiarii finali,


102

care să fie capabili să identifice şi să îşi prioritizeze nevoile de asistenţă, pentru a contribui la crearea permanentă de noi proiecte finanţabile. Chiar dacă design-ul politicii regionale din România ar fi perfect, fără existenţa unor întreprinzători pro-activi, care să fie motivaţi să obţină sprijin comunitar pentru a deveni mai competitivi, rezultatele ar fi extrem de negative.

România ar putea avea şansa de a beneficia de intrări masive de fonduri prin intermediul instrumentelor structurale, însă acest lucru depinde de restul politicilor privind economia reală, sectorul întreprinderilor, mediului de afaceri etc.

Începând cu anul 2005, România trebuie să înceapă colectarea proiectelor de dezvoltare care se cer a fi finanţate prin fonduri structurale. Acest proces are implicaţii extrem de serioase asupra capacităţii de a finaliza procesul de reformă economică, şi de a grăbi convergenţa în spaţiul comunitar.


103

Bibliografie A Abraham Dorel, 2000, „Atlasul sociologic al schimbării sociale din România postcomunistă. Studii preliminare”, Sociologie Românească, 1/2000, 1-38.

Adevărul economic, Nr. 35 (543), 11 – 17 septembrie 2002, Dana Timofticiuc, Interviu cu domnul Leonard Cazan, ministrul dezvoltării şi prognozei.

Adevărul, Nr. 4272, 27 martie 2004, Adina Sadeanu, România, discreditată din nou în ochii Uniunii Europene Din 156 proiecte SAPARD verificate, la peste o treime s-au descoperit conflicte de interese. Funcţionarii publici locali nu s-au sfiit să joace pe faţă "la două capete". Ákos, Kengyel, The EU’s Regional Policy and its extension to the new members, Center for European Integration Studies, Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn, 2000.

Armstrong, Harvey and Jim Taylor. Regional Economics and Policy. London: Harvester Wheatsheaf, 1993.

Asheim, Bjørn and Michael Dunford, "Regional Futures", Regional Studies Jul 1997, 445-455.

B Bache, Ian. The Politics of European Union Regional Policy. Multi-Level Governance or Flexible Gatekeeping? Sheffield Academic Press, 1998.

Balogh Márton, Hosu Ioan, Pop Daniel, Pop Florin, 2002, Dezvoltare regională, Fundaţia Civitas pentru Societatea Civilă, www.osf.ro, proiectul The map of Players and Issues of the Accession to the European Union, 2003, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Ed. Exclus SRL, Bucureşti.

Banasinski Cezary et al., Costs and Benefits of Poland’s Membership in the European Union, Centrum Europejskie Natolin, Warsaw, 2003.

Barro R. and Xavier Sala-i-Martin. Economic Growth. New York: McGraw Hill, 1995.

Ben-David, Dan, Håkan Nordström and L. Alan Winters. Trade, Income Disparity and Poverty, Special Studies 5, Geneva: World Trade Organization, 2000.

Boldrin, Michele and Fabio Canova, "Regional Policies and EU Enlargement", in Funck and Pizzati, 33-93.

C Casellas, Antònia and Catherine C. Galley, "Regional Definitions in the European Union: A Question of Disparities?", Regional Studies 33, 551-558.

Chircă Constantin şi Teşliuc Emil (coord.), 1999, De la sărăcie la dezvoltare rurală, Banca Mondială şi Institutul Naţional de Statistică, Bucureşti.

Conference Almanac, "Readiness of the candidate countries for EU Regional Policy", 3/5 November 2003, Bratislava.


104

Constantin Daniela Luminiţa, 2001, Introducere în teoria şi practica dezvoltării regionale, Ed. Economică, Bucureşti.

Constantin Daniela Luminiţa (ed.) 2002, Probleme actuale ale dezvoltării regionale în România (lucrările primului simpozion naţional al Asociaţiei Române de Ştiinţe Regionale, 25-26 aprilie 2001), Ed. Oscar Print, Bucureşti.

D Dăianu Daniel (coord.), 2001, Winners and Losers in the Process of European Integration. A Look at România, Centrul Român pentru Politici Economice / WP no. 31 / Bucureşti, http://www.cerope.ro.

Dăianu Daniel, 2002, „Analiza proiectului de buget pentru 2003”, în Raport de avertisment privind potenţialul de criză România, Nr. 7/2002, PNUD şi SAR, Bucureşti şi www.sar.ro.

Dăianu Daniel şi Vrânceanu Radu, 2002, România şi Uniunea Europeană, Ed. Polirom, Iaşi.

Dăianu Daniel, 2003, „Reflecţii asupra foii de parcurs”, în După Copenhaga – Drumul spre Europa. Raportul anual de prevenire a crizelor ROMÂNIA, PNUD şi SAR, Bucureşti şi www.sar.ro.

Drăgan Gabriela, 2003, Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi reglementările UE privind ajutorul de stat, Studiul 8, Studii de impact privind pre-aderarea, Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti.

Durek, Carolyn Marie – "Can the European Union Influence the Functioning of Regional Governments?" Working Paper, European University Institute, Robert Schuman Center for Advanced Studies, 2000.

E-F-G-H-J The Economist. “Joining the West”; “Reasons of State”, May 17, 2001.

El-Agraa, Ali M. The European Union. History, Institutions, Economics, and Policies, Fifth Edition, Prentice Hall, 1998.

Feldstein, Martin. "Reducing Poverty, Not Inequality", Public Interest, Fall, 1999, 33-41.

Funck, Bernard and Lodovico Pizzati (Eds.) European Integration, Regional Policy and Growth: Lessons and Prospects. World Bank Publications, Washington, D.C., 2003.

Hallet, Martin. "National and Regional Development in Central and Eastern Europe: Implications for EU Structural Assistance." Directorate-General for Economic and Financial Affairs, The European Commission, Doc.II/39-EN/rev.2, 1997.

Ghinea Anca (coord.), 2002, Investment and accountability of the public administration, Institutul pentru Politici Publice, www.osf.ro, proiectul The map of Players and Issues of the Accession to the European Union, 2003, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Ed. Exclus SRL, Bucureşti.


105

Grosse, Tomasz and Jan Olbrycht. "Preparing for the Absorption of the Structural Funds in Poland. Critical overview and recommendations." The Institute for Public Affairs, Warszawa, 7:5, 2003.

Gerhard Heimpold, "Regional Policy in the Central and East European countries prior to the eastward enlargement of the EU, with special focus on regional policy developments in East Germany", Paper for the 41st Congress of the European Regional Science Association, Zagreb/Croatia, 29 August-1 September 2001.

Guibernau, Montserrat. "Between Autonomy and Seccession: the Accommodation of Catalonia within the New Democratic Spain", Working Paper 48 / 02, Sussex European Institute.

Hansen Torben Norkaer, Ianoş Ioan, Pascariu Gabriel, Platon Victor şi Sandu Dumitru. Regional Disparities in România 1990 – 1994, Bucureşti, 1996.

Hervey, Tamara. European Social Law and Policy. London: Longman, 1998.

Hine, David and Hussein Kassim (eds.) Beyond the Market. The EU and National Social Policy. London: Routledge, 1998.

Ianoş Ioan. Transition, Cohesion and Regional Policy in Central and Eastern Europe editat de Bachtler J., Downes R. şi Grzelak G., EPRC, University of Strathclyde, EPRC studies in European Policy, Ashgate Publishing Ltd., UK, 2000.

Ianoş Ioan, Hansen Torben Norkaer, Pascariu Gabriel, Platon Victor, Sandu Dumitru. Profiles of Romanian Development Regions, Bucureşti, 1997.

Ianoş Ioan, Pascariu Gabriel, Platon Victor, Sandu Dumitru, Disparităţi regionale în România, studii pilot (Alba, Dolj, Teleorman, Vaslui), Bucureşti, 1996-1997.

Immenga, Ulrich. Coherence: A Sacrifice to Descentralization? European University Institute, Robert Schuman Center for Advanced Studies, 2000.

John Bachter, Ruth Downes, Ewa Helinska-Hughes, John Macquarrie, "Regional Development and Policy in the transition countries", Regional and Industrial Research Paper no 36, December 1999, European Policies Centre, University of Strathclyde.

John Bachter, Fiona Wishlade, Douglas Yuill, "Regional Policy in Europe after enlargement", Regional and Industrial Research Paper no 44, June 2000, European Policies Centre, University of Strathclyde.

K-L-M-N-O Kozak, Marek W. "The Consequences for Polish Regions of Integration with the EU", Banasinski Cezary et al., 67-95.

Krugman, Paul. Geography and Trade. Cambridge, MA, MIT Press, 1991.

Manoleli Dan, 2002, Administraţia centrală şi aderarea la Uniunea Europeană, www.osf.ro, proiectul The map of Players and Issues of the Accession to the European Union, 2003, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Ed. Exclus SRL, Bucureşti.


106

Mungiu-Pippidi Alina, 2001, „Analiză: De la rău la mai rău?”, în Raport de avertisment privind potenţialul de criză România, Nr. 7/2001, PNUD şi SAR, Bucureşti şi www.sar.ro.

Martin, Ron and Peter Sunley. ”Paul Krugman's Geographical Economics and Its Implications for Regional Development Theory: A Critical Assessment", Economic Geography, Jul 1996, 259-292.

Michael Porter. “Clusters and Competition”, On Competition, HBS Press, 1998.

Moravcsik, Andrew. The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. London: UCL Press, 1999.

P Paelinck, Jean H. and Mario Polèse, "Modelling the Regional Impact of Continental Economic Integration: Lessons from the European Union for NAFTA", Regional Studies 33:8, 1999, 727-738.

Pelkmans, Jacques. "EU Membership, Fast Lane to Prosperity?", Special Lecture Series, European Institute of Romania, Bucharest, 25 September 2003.

Pascariu Gabriel, „Politica de dezvoltare regională în UE şi în statele membre”, Sociologie Românească, 3-4/2000, p. 69-94, Bucureşti.

Pascariu Gabriel şi Trăistaru Ioana, Politica de dezvoltare regională, Institutul European din România, Bucureşti, 2001.

Pascariu Gabriel (coord.), Stănculescu Manuela Sofia, Jula Dorin, Luţaş Mihaela şi Lhomel Edith, Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-sociale la nivel regional în România, Studiul 9, Studii de impact privind pre-aderarea, Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti, 2003.

Păuna Bianca şi Păuna Cătălin, „Determinanţii câştigurilor salariale şi discrepanţele salariale între bărbaţi şi femei în România – O analiză microeconometrică”, în Dăianu D. şi Isărescu M. (coord.), Noii Economişti despre Tranziţia în România, p. 479-510, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2003.

PNUD şi SAR (Societatea Academică din România), Raport de avertisment privind potenţialul de criză România, diverse numere: Nr.2/2001 („Mai îndeplineşte România criteriile de la Copenhaga?”), Nr.3/2001, Nr.5/2001 („Integrarea europeană la nivel instituţional – încă lentă şi dificilă)”, Nr.6/2001 („Tendinţe: Nimic nou în politica românească”), Nr.7/2001 („Programul SAPARD: Optimism prea mult, probleme suficiente”), Raport Anual 2001 („Integrarea europeană, o ţintă prea îndepărtată?”).

Pop Georgian, „Mecanisme şi probleme de realocare a banilor publici”, Sociologie Românească, 1-4/2001, 134-152.

Puga, Diego and Anthony J. Venables. "Trading Arrangements and Industrial Development", Discussion Paper No. 319, Centre for Economic Performance, London, December 1996.

R


107

Reiner, Martin. The Regional Dimension in European Public Policy. Convergence or Divergence?. St. Martin's Press, 1999.

Robert E. Baldwin. Towards an Integrated Europe, CEPR, London, 1994.

Rodriguez-Pose, Andres, "Socioeconomic restructuring and regional change: Rethinking growth in the European Community", Economic Geography Oct, Vol. 70: 4, 1994, 325-336.

Rowisnki, Janusz. "Agriculture – Cost and Benefits of Poland's Membership in the EU". Banasinski Cezary et al., 105-135.

S-T Sandu Dumitru. Sociologia Tranziţiei. Valori şi tipuri sociale în România, Ed. Staff, Bucureşti, 1996.

Sandu Dumitru. Rural community poverty in Romania. Targets for poverty alleviation for the Romania Social Development Fund, Raport al Băncii Mondiale, 1998; publicat şi în Sociologie Românească, 4/1999, 117-138, Bucureşti.

Sandu Dumitru (coord.) Stănculescu Manuela, Berevoescu Ionica şi Tufiş Claudiu, The villages of Romania: development, poverty and social capital. Updating targeting for the Romanian Social Development Fund, Raport al Băncii Mondiale, 1999c, publicat şi în Sandu D. Sociabilitatea în Spaţiul dezvoltării, Polirom, Bucureşti, 2003.

Sandu Dumitru (coord.), Stănculescu Manuela, Şerban Monica, Holt Sharon şi Dobrescu Dana, Social Assessment for Rural Development Project. Social Needs and Actions in Romanian Villages, Raport al Băncii Mondiale, Bucureşti, 2000a.

Sandu Dumitru, „Ariile culturale ca matrice de sociabilitate”, Sociologie Românească, 3-4/2002, 77-92.

Sen, Amartya, Development as Freedom, Oxford University Press, 1999.

Societatea Academică din România (SAR), „Criza finanţării sistemului de drumuri”, în Rapoarte asupra guvernării – Ediţie specială, nr. 4, Bucureşti, 2004 şi www.sar.ro.

Stănculescu Manuela Sofia (ed.), Sărăcia în România 1995-1998, Vol. I. Coordonate, dimensiuni şi factori, PNUD Programul de Aleviere a Sărăciei, Bucureşti, 1999.

Stănculescu Manuela Sofia şi Ilie Simona, Sectorul Informal în România, PNUD şi ICCV, Bucureşti, 2001, http://www.undp.ro/news.htm.

Stănculescu Manuela Sofia, “Government – Donor Relations in Romania. Changes and Trends”, Eriksson J. (coord.) Implementation of CDF Principles in a Transition Economy. A Case Study of Romanian Experience, World Bank, Washington, 2002.

Sanford, Cedric, Social Economics, Heinemann Educational Books, 1979 (1977).

Steinherr, Alfred, "Issues and Constraints of Regional Convergence", in Funck and Pizzati, 107-117.

Stiglitz, Joseph E. Economics of the Public Sector, New York: W.W.Norton & Co., 1988.


108

Teşliuc Emil, Pop, Lucian şi Panduru Filofteia, Poverty in Romania: Profile and Trends during the 1995-2002, World Bank Poverty Assessment, Bucureşti, 2003.

Teşliuc Emil, „Agriculture Policy: Achievements and Challenges”, from Christof Ruhl and Daniel Dăianu (ed.) Economic Transition in Romania: Past, Present and Future, p. 91 – 142, Banca Mondială şi Centrul Român pentru Politici Economica, Arta Grafica, Bucureşti, 1999.

V Vickerman, Roger, Klaus Spickermann and Michael Wegener, "Accessibility and Economic Development in Europe", Regional Studies 33:1, 1999, 1-15.

Voicu Bogdan, Dan Adrian Nicolae, Voicu Mălina, Şerban Monica, Assessing the Causes of Counties Disparities in Romanian Social Development Fund Projects Proposals, Raport Fondul Român de Dezvoltare Socială, Bucureşti, 2002.

von Urff, Winfried. ”The Future of European Agricultural Policies". CEPII, Political economy of the nice treaty: rebalancing the eu council, document de travail, 2001, 27-48.

Documente oficiale A-D Banca Mondială, Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia, Washington D.C, 2000.

Banca Mondială. România: Studiu asupra furnizării serviciilor sociale locale, Raport nr. 23492-RO, Unitatea Sectorului de Dezvoltare Umană, Regiunea Europei şi Asiei Centrale, 2002.

Commission of the European Communities, Compendium Romania - Ex-Post Evaluation of Phare country support in 1997 and 1998 in Romania, Brussels, 2002.

Commission of the European Communities, General Report on pre-acession assistance PHARE-ISPA-SAPARD in 2001, Brussels, 4.06.2003

Commission of the European Communities, General Report on Pre-acession Assistance (PHARE – ISPA – SAPARD) in 2002, Brussels, 5.01.2004

Commission of the European Communities, Commission Decision on the review of the guidelines for implementation of the Phare programme in candidate countries for the period 2000-2006 in application of Article 8 of Regulation 3906/89, Brussels, 6.09.2002

Commission of the European Communities, SAPARD Annual Report, 2002, Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Commitee and the Commitee of the Regions, Brussels 7.10.2003

Commission of the European Communities, Enlargement of the European Union, Guide to the negotiations, chapter by chapter, 2002

Commission of the European Communities, Report from the Commission, Annual Report of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2001


109

Commission of the European Communities, Report from the Commission, Annual Report of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2002, Brussels, 4.11.2003

Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of commitments undertaken by the acceding countries in the context of accession negotiations on chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels, 16.7.2003

Commission of the European Communities, Report from the Commission, The Phare Annual Report 2001, Brussels 03.03.2003

Commission of the European Communities, Report from the Commission, The SAPARD Annual Report 2001.

Commission of the European Communities, Communication from the Commission, Second progress report on economic and social cohesion, Brussels, 30.1.2003

Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 5/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Phare and ISPA Funding of Environmental Projects in candidate countries together with Commission’s replies.

Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 6/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Twining as the main instrument to support institution-building in candidate countries together with Commission’s replies.

Commission of the European Communities, DG Regio, ISPA Manual, Working Document, April 2002.

Commission of the European Communities, Regular Reports from the Commission on (Czech Republic’s, Hungary’s, Poland’s, Slovak Republic’s, Slovenia’s, Lithuania’s, Estonia’s, and Latvia’s) Progress towards Accession, Brussels, (2000, 2001, 2002, 2003).

Commission of the European Communities, Regular Reports from the Commission on Romania’s Progress towards Accession, (1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003).

Commission of the European Communities SAPARD Annual Report” – European Commision, Brussels - 2000, 2001, 2002.

Commission of the European Communities „ISPA – Mandate, Programming, Implementation – state of play”, DG Regio – ISPA Directorate, September 2000.

Commission of the European Communities „Practical Guide to PHARE, ISPA, SAPARD Contract Procedures”, December 2000.

Commission of the European Communities."Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the Implementation of Commitments Undertaken by the Acceding Countries in the Context of Accession Negotiations on Chapter 21 – Regional Policy and Coordination of Structural Instruments.", Commission Staff Working Paper, COM(2003)433 final, Brussels, 16.7.2003.


110

Commission of the European Communities. "Agenda 2000 - Commission Opinion on Poland’s Application for Membership of the European Union", DOC/97/16, Brussels, 15.7.1997.

Commission of the European Communities. "Accession negotiations – Poland. Revised Draft Common Position. Negotiation Chapter 7 Agriculture (Horizontal Issues, Common Market Organisations, Rural Development)", Directorate-General for Enlargement, 12833/02, Brussels, 8.10.2002.

Commission of the European Communities „Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – Roadmaps for Bulgaria and Romania” - Commission of the European Communities, Brussels, 13.11.2002;

Commission of the European Communities „Continuing Enlargement – Strategy Paper and Report of the European Commission on the Progress towards Accession by Bulgaria, Romania and Turkey” –, Brussels, 2003;

Czech Pepublic,The Phare programme 1990–2000, 31 July 2001.

Czech Republic’s position paper in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the accession negotiations with the European Union

The Delegation for the European Union in Romania and Government of Romania. "Phare 2004 – 2006 Economic and Social Cohesion Programme. Regional Large Scale Infrastructure Projects. Guidelines for Applicants to Call for Proposals", Bucharest, 18 December 2003.

Delegation of the European Union in Romania ,„PHARE Implementation Cycle, www. infoeuropa.ro

E-F-G-H-I Estonia’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, „Financial control” and Budgetary and financial provisions” for the accession negotiations with the European Union.

Fundaţia pentru o Societate Deschisă şi Delegaţia Comisiei Europene în România, 2002, EuroBarometru Rural, www.osf.ro, Bucureşti.

„General Assistance Document 2003” - Directorate General Enlargement, Directorate D – „Coordination of Negociations, Preaccesion and Financial Instruments: Coordination of Financial Instruments”, Brussels, 9 aprilie 2003.

Guvernul României şi Comisia Europeană, 1997, Carta Verde a dezvoltării regionale în România, Bucureşti.

Guvernul României şi Comisia Europeană, 1998, Carta Verde a dezvoltării rurale în România, Bucureşti.

Hungary’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the accession negotiations with the European Union


111

Hungarian National Development Plan 2004/2006, approved by the Hungarian Government on 26 March 2003.

IPP (Institutul pentru Politici Publice din România), 2001, Migraţia politică în administraţia locală la un an de la alegerile locale 2000. Studiu la nivelul primarilor, Studiu realizat pentru Asociaţia ProDemocraţia, Bucureşti.

L-M-N-O Latvia’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the accession negotiations with the European Union

Lithuania’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the accession negotiations with the European Union.

Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei, Comisia Europeană şi Banca Mondială, 1997, Raportul asupra Agriculturii Private în România, Bucureşti.

Ministry of Economy and Commerce of Romania, Department of Trade & Industry (DTI, UK). Industrial Policy Twinning Project. Final Report. Phare Project, October 2003.

Ministry of Economy and Commerce of Romania, Department of Trade & Industry (DTI, UK). Industrial Policy of Romania (Manual). Phare Project, October 2003.

OECD. Regional problems and policies in România (final report), 1998.

„Opinion of the Economic and Social Committee on the ‘Financial assistance for Pre- accession — Phare, ISPA and Sapard”, Oficial Journal of the European Union, 14.03.2003;

P-R „PHARE Programme Annual Report 1999”;

„PHARE Programme Annual Report 2000”;

„PHARE Programme Annual Report 2001”;

Poland’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control” for the accession negotiations with the European Union.

„Preaccession Aid Impact Analysis – Second Interim Report” – European Spatial Planning Observation Network (ESPON), 2003;

„Preaccession Aid Impact Analysis – First Interim Report” – European Spatial Planning Observation Network (ESPON), 2003;

Programe ale Uniunii Europene în România, Cum să obţii finanţare de la Uniunea Europeană, 2003, Centrul de Informare al Comisiei Europene în România

Republic of Slovenia, Ministry of Agriculture, Forestry and Food, Implementation Report on the SAPARD Programme for the year 2002 Ljubljana, June 2003

S-T


112

Slovak Republic’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the accession negotiations with the European Union

The Enlargement Process and the three pre-accession instruments: Phare, ISPA, Sapard, Proceedings of the conference organised by DG Enlargement and the Permanent Representations of Sweden and Austria to the European Union on 5th March 2001

Legislaţie Acord Cadru din 12 martie 1991 între Comisie şi Beneficiar privind asistenţa financiară PHARE a Comunităţii Economice Europene faţă de România

Acordul European 1993 (instituind o asociere între România, pe de o parte, Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, pe de altă parte);

Commission Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 „on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending Regulation (EEC) No 3906/89” - Official Journal of the European Communities, 26.06.1999;

Commission Regulation (EC) No 1268/1999 of 21 June 1999 „on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of the European Communities, 26.06.1999;

Commission Regulation (EC) No 2759/1999 of 22 December 1999 „laying down rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” – Official Journal of the European Communities, 23.12.1999;

Commission Regulation (EC) No 2222/2000 of 7 June 2000 „laying down financial rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of the European Communities, 7.10.2000;

Commission Regulation (EC) No 2356/2000 of 24 October 2000 „amending Regulation (EC) No 2759/1999 laying down rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of European Communities, 25.10.2000;

Commission Regulation (EC) No 2252/2001 of 20 November 2001 „amending Regulation (EC) No 2222/2000 laying down financial rules for the application of Council

Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of European Communities, 21.11.2001;


113

Commission Regulation (EC) No 2251/2002 of 17 December 2002 „amending Regulation (EC) No 2759/1999 laying down rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of European Communities, 18.12.2002;

Commission Regulation (EC) No 188/2003 of 31 January 2003 amending Regulation (EC) No 2222/2000 laying down financial rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period - Official Journal of European Communities, 1.02.2003;

Commission Regulation (EC) No 696/2003 of 14 April 2003 amending Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of Central and Eastern Europe in the pre-accession period – Official Journal of the European Communities, 17.04.2003;

COUNCIL REGULATION (EC) No 1257/1999 of 17 May 1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) and amending and repealing certain Regulations L 160/80 Official Journal of the European Communities 26.6.1999

COUNCIL REGULATION (EC) No 1258/1999 of 17 May 1999 on the financing of the common agricultural policy 26.6.1999 L 160/103 Official Journal of the European Communities

COUNCIL REGULATION (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds 26.6.1999 L 161/1 Official Journal of the European Communities

COUNCIL REGULATION (EC) No 1263/1999 of 21 June 1999 on the Financial Instrument for Fisheries Guidance L 161/54 26.6.1999 Official Journal of the European Communities

COUNCIL REGULATION (EC) No 1447/2001 of 28 June 2001 amending Regulation (EC) No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds 21.7.2001 L 198/1 Official Journal of the European Communities

Financing Memorandum „PHARE National Programme for Romania” (2000 - 2003);

"Fişă de programe: ISPA în România” – Delegaţia Comisiei Europene în România (ianuarie 2004), site: www.infoeuropa.ro.

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, 21.6.2003, L 154/1, Regolamento (CE) N.1059/2003 Del Parlamento Europeo e del Consiglio, 26 maggio 2003, relativo all'istituzione di una classificazione comune delle unitŕ territoriali per la statistica (NUTS).

HG 399 / 19 aprilie 2001 „privind concentrarea fondurilor PHARE 2001 - componenta coeziune economică şi socială - şi a fondurilor de cofinanţare corespunzătoare de la bugetul de stat, în zone de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică”, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 230 din 7 mai 2001


114

Hotărâre nr. 1328 din 14 decembrie 2000 pentru aprobarea Memorandumului de înţelegere dintre Guvernul României şi Comunitatea Europeană privind utilizarea Fondului Naţional pentru ISPA, semnat la Bucureşti la 20 octombrie 2000, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 705 din 29 decembrie 2000

Hotărârea Nr. 1328 din 14 decembrie 2000 pentru aprobarea Memorandumului de înţelegere dintre Guvernul României şi Comunitatea Europeană privind utilizarea Fondului National pentru ISPA, semnat la Bucuresti la 20 octombrie 2000

Hotărârea Nr. 497 din aprilie 2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale

Guvernul României, Planul Naţional Pentru Agricultură şi Dezvoltarea Rurală 2000 – 2006;

Guvernul României, Programul Naţional de Aderare la Uniunea Europeană 1998, 1999, 2000, 2001, 2002;

Guvernul României, Programul Naţional de Dezvoltare (2000 – 2002, 2004 - 2006);

Guvernul României, Programul Naţional de Pre-aderare, august 2003.

Guvernul României, 2004, Foaia de parcurs pentru România pe termen mediu 2004-2005.

Guvernul României şi Ministerul Integrării Europene, noiembrie 2003, Măsuri şi acţiuni prioritare pentru pregătirea aderării României la Uniunea Europeană în perioada decembrie 2003 – decembrie 2004.

Guvernul României, Priorităţi în procesul de aderare la Uniunea Europeană decembrie 2003 – decembrie 2004;

Official Journal of the European Communities 29.7.2000 L 193/39 COMMISSION REGULATION (EC) No 1685/2000 of 28 July 2000 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards eligibility of expenditure of operations co-financed by the Structural Funds

15.3.2002 EN L 74/1 Official Journal of the European Communities COMMISSION REGULATION (EC) No 445/2002 of 26 February 2002 laying down detailed rules for the application of Council Regulation (EC) No 1257/1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF)

Official Journal of the European Communities 20.4.2000 L 100/7 COUNCIL REGULATION (EC) No 814/2000 of 17 April 2000 on information measures relating to the common agricultural policy. Treaty Establishing the European Community amended by the Treaty of Amsterdam, "The Rome, Maastricht and Amsterdam Treaties. Comparative Texts", La Documentation Française, Paris, 1999 (1998).

institutul european din românia -...

Documents