institutul european din românia finanŢe...

Institutul European din România Proiect SPOS 2009 – Studii de strategie şi politici

Studiul nr. 1

FINANŢE PUBLICE: INTRODUCEREA UNUI CADRU

FISCAL-BUGETAR PE TERMEN MEDIU

Autori: Prof. univ. dr. Moisă ALTĂR ∗ - coordonator Prof. univ. dr. Lucian Liviu ALBU∗∗ Conf. univ. dr. Ciprian NECULA∗∗∗ Lector univ. drd. Gabriel BOBEICĂ∗∗∗∗

Bucureşti Decembrie 2009

© Institutul European din România, 2010 ISBN online 978-973-7736-82-6 ∗ Moisă ALTĂR, coordonator al studiului, profesor universitar, cu experienţă în realizarea de proiecte internaţionale şi în cadrul participării la elaborarea modelului RQM (Romanian Quarterly Model), utilizat de Ministerul Finanţelor în analiza deciziilor fiscal-bugetare. ∗∗ Lucian Liviu ALBU, profesor universitar şi director al Institutului de Prognoză Economică, având o experienţă vastă în domeniul cercetării în numeroase proiecte de macroeconomie şi prognoză economică, desfăşurate la nivel naţional şi internaţional. ∗∗∗ Ciprian NECULA, Conf. univ. dr. la Academia de Studii Economice Bucureşti, Catedra de Monedă, cu experienţă în cadrul a numeroase proiecte de cercetare în domeniul politicii fiscale şi al prognozei macroeconomice şi autor de publicaţii de specialitate. ∗∗∗∗ Gabriel BOBEICĂ, Lector univ. drd. la Academia de Studii Economice Bucureşti, participant la numeroase proiecte de cercetare ca membru în colectivul de cercetare şi autor al unor publicaţii de specialitate în domeniul politicii monetare şi al modelelor econometrice.

3

Cuvânt înainte

Programul de cercetare-dezvoltare destinat studiilor de strategie şi politici (Strategy and Policy Studies – SPOS), lansat de Institutul European din România în 2006 pentru sprijinirea României în exercitarea atribuţiilor sale de stat membru al UE, a fost continuat în anul 2009 printr-o nouă serie de studii.

Temele abordate au răspuns unor cerinţe diverse, de mare actualitate din perspectiva evoluţiilor economiei şi societăţii româneşti, fiind rezultatul unui proces de consultare, atât a documentelor programatice naţionale şi europene, cât şi a nevoilor instituţionale aşa cum sunt ele percepute de reprezentanţii administraţiei centrale prezenţi la reuniunile de coordonare ale afacerilor europene.

Studiile furnizează elemente de fundamentare ale principalelor direcţii de acţiune în vederea aducerii la îndeplinire a unor măsuri adoptate pe plan european (Finanţe publice - Introducerea unui cadru fiscal-bugetar

pe termen mediu; Viitorul resurselor proprii ale Comunităţilor Europene,

prin prisma implicaţiilor asupra contribuţiei României la bugetul UE şi Impactul implementării pachetului energie-schimbări climatice asupra

economiei româneşti), precum şi perspective ale politicilor româneşti de promovare a unor măsuri de reformă naţională în context european (Flexicuritatea şi dialogul social în România – perspective privind

implementarea principiilor flexicurităţii în întreprinderile româneşti,

respectiv Îmbunătăţirea competenţelor profesionale în rândul absolvenţilor

şi tinerilor: o şansă pentru viitor). Prezenta serie de studii, prin informaţiile, analizele şi recomandările

formulate, confirmă încă odată rolul Institutului European din România în fundamentarea strategiilor, politicilor şi poziţiilor României în exercitatea atribuţiilor de stat membru al Uniunii Europene.

4

Studiul de faţă a beneficiat de aportul unei echipe de cercetători formate din:

Domnul Moisă Altăr, coordonator al studiului, profesor universitar, cu experienţă în realizarea de proiecte internaţionale şi în cadrul participării la elaborarea modelului RQM (Romanian Quarterly Model), utilizat de Ministerul Finanţelor în analiza deciziilor fiscal-bugetare.

Domnul Lucian Liviu Albu, profesor universitar şi director al Institutului de Prognoză Economică, având o experienţă vastă în domeniul cercetării în numeroase proiecte de macroeconomie şi prognoză economică, desfăşurate la nivel naţional şi internaţional.

Domnul Ciprian Necula, Conf. univ. dr. la Academia de Studii Economice Bucureşti, Catedra de Monedă, cu experienţă în cadrul a numeroase proiecte de cercetare în domeniul politicii fiscale şi al prognozei macroeconomice şi autor de publicaţii de specialitate.

Domnul Gabriel Bobeică, Lector univ. drd. la Academia de Studii Economice Bucureşti, participant la numeroase proiecte de cercetare ca membru în colectivul de cercetare şi autor al unor publicaţii de specialitate în domeniul politicii monetare şi al modelelor econometrice.

Pe parcursul realizării studiului menţionat, echipa de cercetători s-a bucurat de contribuţia activă a doamnei Agnes Nicolescu în calitate de coordonator de proiect din partea Institutului European din România, precum şi de sprijinul unui grup de lucru, alcătuit din reprezentanţi ai principalelor instituţii ale administraţiei centrale cu atribuţii în domeniu.

Gabriela Drăgan Director general al Institutului European din România

5

CUPRINS

SINTEZĂ ...............................................................................................7 1. INTRODUCERE...............................................................................17 2. DIRECŢII DE PERFECŢIONARE A FINANŢELOR PUBLICE...............................................................................................25

2.1. Implementarea cadrului bugetar pe termen mediu.......................25 2.2. Sustenabilitatea fiscală pe termen lung........................................34 2.3. Reguli fiscale................................................................................36 2.4. Mecanismul stabilizării automate ................................................40 2.5. Rolul Pactului de Stabilitate şi Creştere în asigurarea disciplinei

fiscale la nivel european ...............................................................46 2.6. Coordonarea politicilor fiscale cu cele monetare.........................54

3. EVALUAREA SITUAŢIEI STRUCTURALE A FINANŢELOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA ....................................................................58

3.1. PIB potenţial şi output-gap – indicatori fundamentali ai poziţiei ciclice a economiei .......................................................................58

3.2. Soldul bugetar ajustat ciclic – indicator fundamental al poziţiei structurale a finanţelor publice .....................................................78

3.3. Scenarii privind evoluţia pe termen mediu a poziţiei structurale a economiei româneşti ..................................................................86

4. PROBLEME ALE FINANŢELOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA. EFECTELE CRIZEI ............................................................................92

4.1. Cadrul economic intern................................................................92 4.2. Evoluţii şi tendinţe macroeconomice în perioada 2010 – 2012 ...100 4.3. Acordul cu organismele internaţionale şi impactul economic al acestuia .....................................................................................108

5. CONCLUZII......................................................................................114 BIBLIOGRAFIE...................................................................................118

7

SINTEZĂ

În condiţiile actualei crize economice şi financiare globale, fenomen cu care omenirea nu s-a mai confruntat din perioada Marii Crize din anii 1928-1933, finanţele publice reprezintă un vector fundamental menit să asigure redresarea economică şi relansarea procesului de creştere. Acest fapt este subliniat cu claritate în programele de redresare adoptate la nivel naţional în numeroase ţări, precum şi în cele adoptate de către organismele internaţionale, respectiv de către Uniunea Europeană1, Fondul Monetar Internaţional2 ş.a.

Un element esenţial pentru asigurarea unei eficienţe înalte a politicilor fiscal-bugetare îl reprezintă creşterea continuă a calităţii finanţelor publice. În prezent, atât la nivel naţional, cât şi la nivelul unor organisme internaţionale, cum ar fi Comisia Europeană, Fondul Monetar Internaţional, OECD, Banca Mondială ş.a., există o preocupare majoră privind creşterea calităţii finanţelor publice. Astfel, Comisia Europeană a înfiinţat în anul 2004 un grup de lucru special, având ca sarcină fundamentarea conceptului de calitate a finanţelor publice, precum şi elaborarea unei metodologii şi a unor tehnici econometrice de cuantificare a nivelului calităţii finanţelor publice naţionale. Un prim rezultat obţinut de către acest grup de lucru se referă la identificarea componentelor care definesc natura multidimensională a conceptului de calitate a finanţelor publice, respectiv mărimea sectorului public (venituri, cheltuieli), poziţia fiscală şi sustenabilitatea, structura şi eficienţa cheltuielilor publice, structura şi eficienţa sistemului de venituri şi guvernanţa finanţelor publice, împreună cu modul de intercondiţionare a acestora.

Aşa cum se evidenţiază în cadrul documentelor elaborate de către Comisia Europeană, nivelul calităţii finanţelor publice are un puternic impact asupra mediului economic, asupra procesului creşterii economice, precum şi asupra bunăstării populaţiei. În abordarea adoptată de către Comisia Europeană, un element pivot al conceptului de calitate a finanţelor publice îl reprezintă guvernanţa fiscală. Prin guvernanţă fiscală, în general, se înţelege ansamblul regulilor fiscal-bugetare utilizate de către o ţară, împreună cu procedurile şi reglementările utilizate în pregătirea, adoptarea şi monitorizarea proceselor bugetare. Realizarea unei guvernanţe fiscale de

1 „European Economic Recovery Programme”, noiembrie 2008. 2 „IMF Staff Position Note, dec. 2008: Fiscal Policy for the Crisis.”

Institutul European din România – Studii de strategie şi politici

8

calitate implică existenţa unei strategii fiscale bine fundamentată din punct de vedere ştiinţific şi praxiologic, existenţa unor reguli de politică fiscal-bugetară clare, a căror operaţionalitate să fie asigurată prin lege, precum şi existenţa unui Consiliu Fiscal independent, care să supravegheze întreaga politică fiscală. Este necesar ca, atât Guvernul, cât şi Consiliul Fiscal independent, să urmărească aplicarea cu fermitate a principiilor care asigură coerenţa şi eficacitatea politicilor fiscale.

În acelaşi timp trebuie asigurată transparenţa şi predictibilitatea politicilor fiscale. Cunoaşterea de către mediul de afaceri a strategiei fiscale şi a deciziilor ce se adoptă în domeniul fiscal-bugetar reprezintă o condiţie esenţială pentru creşterea calităţii şi stabilităţii mediului macroeconomic. De asemenea, este necesar să se implementeze şi să se perfecţioneze continuu pârghiile şi mijloacele care asigură respectarea principiului responsabilităţii, a principiului eficienţei, a principiului echităţii sociale ş.a. Evident că, pentru a asigura un cadru instituţional şi legislativ coerent, atât strategia fiscală, cât şi cadrul bugetar pe termen mediu trebuie să aibă caracter de lege, acestea fiind aprobate de către Parlamentul ţării.

Cu ocazia revizuirii în anul 2005 a Pactului de Stabilitate şi Creştere, s-a acordat o atenţie specială problematicii creşterii calităţii guvernanţei fiscale în ţările europene. Numeroase studii elaborate de către Comisia Europeană, OECD, FMI, Banca Mondială şi alte organisme internaţionale, au pus în evidenţă faptul că existenţa unei bune guvernanţe fiscale reprezintă un factor sine qua non pentru asigurarea succesului reformelor structurale. De asemenea, a fost reliefat faptul că ţările care utilizează un cadru bugetar pe termen mediu bine pus la punct, cu reguli fiscale stricte şi care dispun de organisme fiscale independente realizează poziţii bugetare stabile şi reuşesc să asigure ritmuri susţinute de creştere economică.

Şi în România, la fel ca în alte ţări ale Uniunii Europene, există intense preocupări în domeniul creşterii calităţii finanţelor publice şi al îmbunătăţirii continue a guvernanţei fiscale. Din păcate, într-o clasificare privind calitatea finanţelor publice din ţările membre EU-27, publicată de către Comisia Europeană în luna august 2009, România se situează pe locul 27 în ceea ce priveşte guvernanţa fiscală. Pe o scală de la -30 la +30, pe care un scor situat între -30 şi -10 reflectă o situaţie caracterizată ca fiind „foarte proastă” a calităţii guvernanţei fiscale, România a obţinut un scor egal cu -13,3.

Ţinând seama de calitatea finanţelor publice în România, Comisia Europeană reia în luna iunie 2008 recomandările de a intensifica procesul de implementare a unui cadru bugetar pe termen mediu şi de a lua măsuri de îmbunătăţire sub totate aspectele a calităţii finanţelor publice. Creşterea

Finanţe publice: introducerea unui cadru fiscal-bugetar pe termen mediu

9

calităţii guvernanţei fiscale în România este abordată şi în Memorandumul semnat de către Guvernul României cu Uniunea Europeană în luna mai 2009. Memorandumul prevede o serie de măsuri concrete, cum ar fi:

� pregătirea unei noi legi privind responsabilitatea fiscală, astfel încât aceasta să asigure operaţionalitatea programării bugetare multi-anuale;

� formarea unui consiliu fiscal independent care să elaboreze prognoze macroeconomice, prognoze privind veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi alte elemente necesare fundamentării bugetare.

Trebuie menţionat faptul că implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu reprezintă un obiectiv asumat de către Guvernul României şi prin Programul de Convergenţă din anul 2009.

Ţinând seama de necesitatea stringentă privind creşterea calităţii finanţelor publice şi îmbunătăţirea guvernanţei fiscale în România, în prezentul studiu se prezintă o serie de elemente necesare fundamentării strategiei fiscale şi implementării unui cadru bugetar pe termen mediu. De asemenea, sunt analizate elementele necesare fundamentării politicilor fiscale, astfel încât acestea să asigure stabilitatea proceselor bugetare şi reducerea volatilităţii acestora.

Prima parte a lucrării este rezervată fundamentării principalelor direcţii în care trebuie acţionat în vederea perfecţionării finanţelor publice în România, pe baza creşterii calităţii acestora şi a îmbunătăţirii guvernanţei fiscale.

Întrucât o direcţie importantă de îmbunătăţire a guvernanţei fiscale şi de creştere a rolului finanţelor publice în redresarea economică şi în reluarea procesului creşterii economice o reprezintă adoptarea unui cadru bugetar pe termen mediu, în secţiunea 2.1 sunt abordate principalele aspecte privind această problematică, evidenţiindu-se direcţiile în care trebuie acţionat în vederea implementării acestuia. În elaborarea studiului s-a ţinut seama şi de experienţa diverselor ţări din Uniunea Europeană care au avut succes în implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu.

Problematica implementării unui cadru bugetar pe termen mediu este tratată în strânsă legătură cu evidenţierea necesităţii elaborării unei strategii fiscale clare şi a înfiinţării unui consiliu fiscal independent care să supervizeze modul de transpunere în practică a acestei strategii. Totodată, sunt analizate etapele care trebuie parcurse în vederea implementării cu succes a unui cadru bugetar pe termen mediu. Un rol deosebit revine etapei de elaborare a unor prognoze macroeconomice fundamentate ştiinţific şi


10

bazate pe existenţa unui sistem de modele econometrice operaţionale concepute pe baza celor mai noi rezultate obţinute pe plan mondial.

Trebuie subliniat faptul că existenţa sistemului de modele reprezintă un element esenţial pentru fundamentarea strategiilor fiscale, pentru evidenţierea factorilor de risc fiscal, precum şi pentru identificarea impactului pe care îl pot avea şocurile transmise din spaţiul economiei mondiale sau cele apărute în economia naţională. Ţinând seama de faptul că Pactul de Stabilitate şi Creştere acordă un loc central identificării poziţiilor structurale ale economiei, sistemul de modele trebuie să permită, în acelaşi timp, cuantificarea cât mai exactă a PIB-ului potenţial, a output-gap-ului, a soldului bugetar structural (CAB), precum şi a dinamicii acestora.

Secţiunea 2.2 abordează problematica sustenabilităţii fiscale pe termen lung, analizând indicatorii caracteristici şi reliefând puterea informaţională a acestora. Conceptul de sustenabilitate se referă la implicaţiile pe care le vor avea în viitor politicile fiscale adoptate şi la identificarea deciziilor care asigură solvabilitatea bugetară. În cadrul lucrării sunt fundamentate condiţiile care asigură sustenabilitatea, acestea rezultând din restricţiile bugetare intertemporale. O atenţie deosebită este acordată metodologiei de analiză a sustenabilităţii fiscale utilizată de către organismele internaţionale.

O componentă fundamentală a guvernanţei fiscale şi a implementării cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu o reprezintă existenţa unor reguli fiscale a căror aplicare trebuie urmărită cu fermitate. De altfel, atât Tratatul de la Maastricht, cât şi Pactul de Stabilitate şi Creştere au ca piloni fundamentali cele două reguli fiscale, respectiv cea privind deficitul bugetar şi cea privind datoria publică. Secţiunea 2.3 abordează problematica regulilor fiscale, reliefând modul de acţiune şi contribuţia acestora la întărirea disciplinei fiscale şi la asigurarea stabilităţii bugetare. În acelaşi timp sunt analizate exigenţele pe care trebuie să le îndeplinească o regulă fiscală pentru a contribui în mod eficient la implementarea politicilor fiscale, punându-se accent pe modalitatea de utilizare pentru cuantificarea performanţei sistemului bugetar a unui indicator sintetizator, denumit Indicele Regulilor Fiscale.

Problematica regulilor fiscale este strâns legată şi de mecanismul stabilizării automate, prin care se asigură corelarea politicii fiscale cu poziţiile ciclice ale sistemului general al economiei naţionale. De altfel, se cunoaşte importanţa ce revine identificării celor mai adecvate politici fiscale care să asigure, în funcţie de ciclul economic, pro-ciclicitatea, respectiv anti-ciclicitatea. În secţiunea 2.4 se analizează mecanismul stabilizatorilor automaţi, reliefându-se rolul acestora în asigurarea unor politici


11

macroeconomice eficiente. În vederea identificării impactului pe care îl pot avea diverse tipuri de şocuri exogene, respectiv endogene, asupra poziţiei fiscale, în aceeaşi secţiune se prezintă un model care permite evidenţierea rolului stabilizatorilor automaţi în obţinerea unor evoluţii favorabile ale PIB-ului şi ale inflaţiei, precum şi în atenuarea şocurilor de cerere şi a celor de ofertă.

Un element fundamental al implementării cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu îl reprezintă asigurarea disciplinei fiscale. În ţările Uniunii Europene, un rol central în asigurarea disciplinei fiscale revine Pactului de Stabilitate şi Creştere adoptat în anul 1997 şi revizuit în anul 2005. În secţiunea 2.5 sunt trecute în revistă principalele prevederi ale Pactului de Stabilitate şi Creştere, reliefându-se mecanismele prin care este asigurată disciplina fiscală în ţările Uniunii Europene. O atenţie deosebită este acordată procedurii de deficit excesiv, care, din păcate, este aplicată şi României, începând cu luna iunie 2009.

Aplicarea cu fermitate a unei strategii macroeconomice coerente care să asigure ieşirea din criză şi relansarea procesului de creştere economică este intim legată de corelarea eficientă a politicilor fiscale cu cele monetare. Se ştie că, în cazul necorelării celor două faţete ale politicii macroeconomice politica fiscală poate deteriora stabilitatea preţurilor, după cum şi o politică monetară discreţionară poate deteriora poziţia fiscală a ţării. Ţinând seama de importanţa corelării politicilor monetare cu cele fiscale, secţiunea 2.6 abordează pe larg această problematică, evidenţiindu-se, direcţiile în care trebuie acţionat în vederea asigurării echilibrului macroeconomic.

Având în vedere faptul că implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu ridică noi exigenţe în ceea ce priveşte cunoaşterea poziţiei structurale a economiei naţionale, partea a doua a lucrării este rezervată prezentării tehnicilor econometrice de estimare a PIB-ului potenţial şi a output-gap-ului, precum şi de calcul, pe această bază, al soldului bugetar structural (CAB).

După cum este cunoscut, PIB-ului potenţial şi output-gap-ul reprezintă variabile macroeconomice de o importanţă deosebită pentru fundamentarea deciziilor de politică fiscală, acestea nefiind însă direct observabile. Ca urmare, în scopul reducerii gradului de incertitudine, se impune estimarea cât mai precisă a acestor variabile fundamentale. În secţiunea 3.1 sunt prezentate rezultatele privind estimarea PIB-ului potenţial şi a output-gap-ului pentru economia românească. În vederea realizării unei estimări caracterizată printr-un grad ridicat de robusteţe, s-au utilizat în mod conjugat atât tehnici bazate pe funcţii de producţie,


12

cât şi tehnici bazate pe filtre econometrice (filtre de tip Kalman, band-pass, wavelett etc.). Estimările privind output-gap-ul rezultate prin utilizarea funcţiilor de producţie şi cele rezultate pe baza utilizării filtrelor econometrice pot fi agregate, generându-se o măsură sintetizatoare a ciclului economic caracteristic economiei româneşti. Din calculele efectuate a rezultat că, pentru perioada 2001-2008, rata medie de creştere a PIB-ului potenţial a fost de 5,5%, ceea ce pune în evidenţă faptul că această etapă a reprezentat pentru economia României o perioadă de creştere economică susţinută.

În secţiunea 3.2 se prezintă rezultatele obţinute cu privire la mărimea soldului bugetar ajustat ciclic (CAB) din România. În vederea estimării acestui indicator fundamental pentru cunoaşterea poziţiei structurale a finanţelor publice româneşti, a fost necesar calculul elasticităţilor veniturilor şi ale cheltuielilor bugetare în funcţie de mărimea output-gap-ului. Analiza elaborată a evidenţiat faptul că, pentru economia României, indicatorul de semielasticitate a soldului bugetar în raport cu output-gap-ul a fost pentru perioada 1998-2008 egal, în medie, cu 0,285, iar amplitudinea componentei ciclice a soldului bugetar a fost egală cu 1% din PIB.

Pe baza utilizării modelului econometric CAPEF-QM, elaborat în cadrul Centrului de Analiză şi Prognoză Economico-Financiară (CAPEF), autorii au realizat o serie de scenarii privind evoluţia pe termen mediu a poziţiei structurale a economiei româneşti, rezultatele obţinute fiind prezentate în secţiunea 3.3. În cadrul simulărilor efectuate au fost luate în calcul diverse variante de evoluţie a variabilelor exogene, rezultând un scenariu de bază, unul optimist şi unul pesimist. În toate scenariile realizate mărimea output-gap-ului rămâne negativă pentru întreg orizontul de prognoză, 2009-2012, iar poziţia structurală a finanţelor publice este caracterizată prin reducerea deficitului bugetar ajustat ciclic (CAB).

În partea finală a lucrării sunt analizate problemele concrete ale finanţelor publice din România, reliefându-se efectele pe care le generează actuala criză economică şi financiară. Pornind de la cadrul economic intern pe anul 2009, se prezintă evoluţiile şi tendinţele macroeconomice ce se întrevăd pentru perioada 2010-2012. De asemenea, este prezentat impactul economic pe care îl are acordul încheiat în luna mai de România cu organismele internaţionale.

Studiul elaborat reliefează cu pregnanţă rolul ce revine finanţelor publice în diminuarea efectelor actualei crize economice şi financiare prin care trece România şi în asigurarea condiţiilor de relansare a procesului creşterii economice. Se impune, în primul rând, creşterea calităţii finanţelor


13

publice, ridicarea nivelului guvernanţei fiscale şi întărirea disciplinei fiscale printr-o mai bună gestionare a resurselor bugetare.

În vederea creşterii calităţii guvernanţei fiscale, se impune luarea de urgenţă a unor măsuri instituţionale şi legislative, cum ar fi: o nouă lege a responsabilităţii fiscale, elaborarea unei strategii fiscale pe termen lung, trecerea la o programare bugetară multi-anuală prin implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu, introducerea unor reguli fiscale stricte, înfiinţarea unui consiliu fiscal independent ş.a. Pentru asigurarea efectivităţii şi a eficienţei măsurilor ce vor fi luate, se impune ca strategia fiscală şi cadrul bugetar-fiscal pe termen mediu, precum şi consiliul fiscal independent să fie reglementate prin legi adoptate de către Parlament.

Studiul realizat scoate în evidenţă faptul că pentru implementarea cadrului fiscal-bugetar pe termen mediu este necesară parcurgerea unor etape importante, iar proiectarea trebuie să ţină seama şi de factorii de risc ce pot apare.

O primă etapă care trebuie parcursă se referă la identificarea tipului de cadru bugetar ce va fi implementat ţinând seama de structura instituţională naţională, de resursele umane existente şi de exigenţele ce revin României ca ţară membră a Uniunii Europene.

Ţinând seama de avantajele şi dezavantajele fiecăruia din principalele tipuri de cadre bugetare pe termen mediu prezentate în lucrare, precum şi de specificitatea economiei româneşti, autorii recomandă utilizarea pentru ţara noastră a unui cadru bugetar fix din punct de vedere al plafoanelor privind indicatorii bugetari şi glisant din punct de vedere al orizontului de funcţionare. Adoptarea unui astfel de cadru bugetar pe termen mediu va permite modificare plafoanelor privind indicatorii bugetari numai în situaţii de forţă majoră şi pe baza aprobării date de consiliul fiscal independent. De asemenea, consiliul fiscal independent va avea competenţa de a analiza impactul bugetar al unor propuneri de modificare a cadrului bugetar făcute în special în perioadele pre-electorale.

În ceea ce priveşte consiliul fiscal independent, se recomandă ca acesta să fie format din specialişti de înaltă calificare, cu cunoştinţe profunde în domeniul macroeconomiei, cu o vastă experienţă în domeniul fiscal şi care au dovedit în practică potenţialul de a interpreta corect fenomenele economice şi bugetare.

O condiţie sine qua non a implementării cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu şi a funcţionării eficiente a consiliului fiscal independent o reprezintă existenţa capacităţii de a realiza prognoze robuste şi cu un înalt grad de acurateţe, pe un orizont de prognoză de cel puţin 3 ani. În acest scop se impune elaborarea unui sistem de modele econometrice


14

care să corespundă exigenţelor privind calitatea prognozelor şi care să permită evaluarea în timp real a poziţiei structurale a finanţelor publice. În acelaşi timp, sistemul de modele trebuie să permită calculul riscurilor fiscale şi evaluarea efectului diverselor şocuri endogene sau exogene asupra poziţiei fiscale. Se recomandă totodată asigurarea compatibilităţii sistemului de modele naţionale cu modelele utilizate de către Comisia Europeană şi cu cele utilizate de către Fondul Monetar Internaţional.

O atenţie deosebită trebuie acordată problemei formării specialiştilor care să asigure operaţionalitatea cadrului bugetar pe termen mediu, precum şi exploatarea şi actualizarea sistemului de modele.

O dată cu adoptarea cadrului bugetar pe termen mediu se impune elaborarea unei strategii fiscale fundamentată ştiinţific, care să permită proiectarea proceselor bugetare, introducerea regulilor fiscale, în special a celor privitoare la plafoanele de cheltuieli, precum şi conectarea bugetelor anuale la cadrul bugetar pe termen mediu.

Strategia fiscală ce urmează să fie adoptată trebuie să acorde o atenţie deosebită investiţiilor în capitalul uman, precum şi celor destinate dezvoltării potenţialului tehnico-ştiinţific al ţării – vectori fundamentali ai progresului şi ai bunăstării naţiunii.

Strategia fiscală trebuie să aibă ca ţintă finală crearea unui sistem fiscal naţional suplu şi eficient. Sistemul fiscal naţional este format din ansamblul instituţiilor, procedurilor şi mecanismelor care asigură programarea şi implementarea politicilor bugetare. Acesta reprezintă, în fapt, mediul decizional în care agenţii economici îşi desfăşoară activitatea.

Aşa cum rezultă din studiul elaborat, Sistemul Fiscal Naţional se bazează pe următorii piloni fundamentali:

� cadrul bugetar pe termen mediu; � consiliul fiscal independent; � regulile fiscale; � procedurile bugetare. Trebuie subliniat faptul că fiecare dintre cei patru piloni reprezintă,

la rândul său, un sistem dinamic complex, cu numeroase conexiuni directe şi inverse (feed-back) cu celelalte sisteme. De acţiunea conjugată a celor patru piloni depinde eficacitatea şi eficienţa sistemului fiscal naţional şi, în final, modul în care evoluează ansamblul economiei naţionale. Este necesar să subliniem faptul că cei patru piloni au o acţiune complementară şi sinergetică, niciunul dintre aceştia neputând substitui acţiunea celorlalţi piloni.

Experienţa ţărilor care au avut succes în strategiile de creare a unui sistem fiscal naţional suplu şi eficient pune în evidenţă cu pregnanţă faptul


15

că cei patru piloni de bază trebuie implementaţi pe baza unei viziuni unice şi nu în mod fragmentar. În general, ţările în care implementare celor patru piloni de bază s-a făcut într-un mod fragmentar au eşuat în realizarea reformelor fiscale.

Este evident faptul că implementarea cu succes a unei strategii fiscale coerente trebuie să se bazeze pe existenţa unor factori primari esenţiali, cum ar fi un sistem contabil la standardele internaţionale, un sistem statistic coerent, existenţa unei capacităţi corespunzătoare de elaborare a bugetului pe bază de proiecte, puteri depline date Ministerului Finanţelor în ceea ce priveşte propunerile bugetare ş.a.

Reforma fiscală pe baza căreia se creează sistemul fiscal naţional trebuie realizată cu maximum de seriozitate şi competenţă. În elaborarea strategiei fiscale pe baza căreia se realizează reforma trebuie să se ţină seama de condiţiile concrete existente în fiecare ţară, de instituţiile şi de tradiţiile existente, precum şi de experienţa ţărilor care au realizat cu succes aceste reforme. Altfel, există riscul de a crea o serie de instituţii nefuncţionale, respectiv de forme fără fond.

În prezent, în ţările din Uniunea Europeană regulile fiscale ocupă un loc central în strategiile fiscale adoptate. Trebuie menţionat că aplicarea cu succes a regulilor fiscale se poate face numai în condiţiile existenţei unui cadru fiscal pe termen mediu şi a unor proceduri bugetare care să asigure disciplina fiscală. Evident că şi în strategia fiscală a României, adoptarea unor reguli fiscale stricte trebuie să ocupe un loc central.

Ţinând seama de potenţialul intelectual existent în România, de posibilitatea de a utiliza în mod creator experienţa altor ţări, de transferul de expertiză pe care Comisia Europeană şi alte instituţii financiare internaţionale îl asigură, suntem convinşi că România va reuşi să realizeze un sistem fiscal naţional eficient care să faciliteze progresul economic şi social al ţării.

17

1. INTRODUCERE

În condiţiile actualei crize economice şi financiare globale, fenomen cu care omenirea nu s-a mai confruntat din perioada Marii Crize din anii 1928-1933, finanţele publice reprezintă un vector fundamental menit să asigure redresarea economică şi relansarea procesului de creştere. Acest fapt este subliniat cu claritate în programele de redresare adoptate la nivel naţional în numeroase ţări, precum şi în cele adoptate de către organismele internaţionale, respectiv de către Uniunea Europeană3, Fondul Monetar Internaţional4 ş.a.

Un element esenţial pentru asigurarea unei eficienţe înalte a politicilor fiscal-bugetare îl reprezintă creşterea continuă a calităţii finanţelor publice. În prezent, atât la nivel naţional, cât şi la nivelul unor organisme internaţionale, cum ar fi Comisia Europeană, Fondul Monetar Internaţional, OECD, Banca Mondială ş.a., există o preocupare majoră privind creşterea calităţii finanţelor publice. Astfel, Comisia Europeană a înfiinţat în anul 2004 un grup de lucru special, având sarcina fundamentarea conceptului de calitate a finanţelor publice, precum şi elaborarea unei metodologii şi a unor tehnici econometrice de cuantificare a nivelului calităţii finanţelor publice naţionale. Un prim rezultat obţinut de către acest grup de lucru se referă la identificarea componentelor care definesc natura multidimensională a conceptului de calitate a finanţelor publice.

Figura 1.1. Calitatea Finanţelor Publice – un cadru multidimensional

Sursa: Comisia Europeană, 2008

3 „European Economic Recovery Programme,” noiembrie 2008. 4 „IMF Staff Position Note, dec. 2008: Fiscal Policy for the Crisis.”

1. Nivelul

cheltuielilor

bugetare

1. Nivelul veniturilor

bugetare

3. Structura, eficienţa şi

eficacitatea cheltuielilor

4. Structura, eficienţa şi

eficacitatea veniturilor

2. Poziţia fiscală şi

sustenabilitatea

5. Guvernanţa finanţelor publice

Dimensiunile cheie ale Finanţelor Publice

Ajustare

Stabilizare

Sustenabilitate

Creştere

economică

Distribuirea

veniturilor

ObiectiveDimensiunile indirecte ale

Finanţelor Publice

Politici fiscale cu

impact asupra

funcţionării pieţelor şi

a mediului economic

6.1 Piaţa forţei de

muncă

6.2 Piaţa bunurilor

6.3 Piaţa serviciilor


18

În figura 1.1 sunt evidenţiate cele cinci componente fundamentale ale conceptului de calitate a finanţelor publice, respectiv: mărimea sectorului public (venituri, cheltuieli), poziţia fiscală şi sustenabilitatea, structura şi eficienţa cheltuielilor publice, structura şi eficienţa sistemului de venituri şi guvernanţa finanţelor publice, împreună cu modul de intercondiţionare a acestora.

Aşa cum se evidenţiază în cadrul documentelor elaborate de către Comisia Europeană, nivelul calităţii finanţelor publice are un puternic impact asupra mediului economic, asupra procesului creşterii economice, precum şi asupra bunăstării populaţiei. În abordarea adoptată de către Comisia Europeană, un element pivot al conceptului de calitate a finanţelor publice îl reprezintă guvernanţa fiscală. Prin guvernanţă fiscală, în general, se înţelege ansamblul regulilor fiscal-bugetare utilizate de către o ţară, împreună cu procedurile şi reglementările utilizate în pregătirea, adoptarea şi monitorizarea proceselor bugetare. Realizarea unei guvernanţe fiscale de calitate implică existenţa unei strategii fiscale bine fundamentată din punct de vedere ştiinţific şi praxiologic, existenţa unor reguli de politică fiscal-bugetară clare, a căror operaţionalitate să fie asigurată prin lege, precum şi existenţa unui Consiliu Fiscal independent, care să supravegheze întreaga politică fiscală. Este necesar ca, atât Guvernul, cât şi Consiliul Fiscal independent, să urmăreacă aplicarea cu fermitate a principiilor care asigură coerenţa şi eficacitatea politicilor fiscale.

În acelaşi timp trebuie asigurată transparenţa şi predictibilitatea politicilor fiscale. Cunoaşterea de către mediul de afaceri a strategiei fiscale şi a deciziilor ce se adoptă în domeniul fiscal-bugetar reprezintă o condiţie esenţială pentru creşterea calităţii şi stabilităţii mediului macroeconomic. De asemenea, este necesar să se implementeze şi să se perfecţioneze continuu pârghiile şi mijloacele care asigură respectarea principiului responsabilităţii, a principiului eficienţei, a principiului echităţii sociale ş.a. Evident că, pentru a asigura un cadru instituţional şi legislativ coerent, atât strategia fiscală, cât şi cadrul bugetar pe termen mediu trebuie să aibă caracter de lege, acestea fiind aprobate de către Parlamentul ţării.

Cu ocazia revizuirii în anul 2005 a Pactului de Stabilitate şi Creştere, s-a acordat o atenţie specială problematicii creşterii calităţii guvernanţei fiscale în ţările europene. Numeroase studii elaborate de către Comisia Europeană, OECD, FMI, Banca Mondială şi alte organisme internaţionale, au pus în evidenţă faptul că existenţa unei bune guvernanţe fiscale reprezintă un factor sine qua non pentru asigurarea succesului reformelor structurale. De asemenea, a fost reliefat faptul că ţările care utilizează un cadru bugetar pe termen mediu bine pus la punct, cu reguli


19

fiscale stricte şi care dispun de organisme fiscale independente realizează poziţii bugetare stabile şi reuşesc să asigure ritmuri susţinute de creştere economică.

Şi în România, la fel ca în alte ţări ale Uniunii Europene, există intense preocupări în domeniul creşterii calităţii finanţelor publice şi al îmbunătăţirii continue a guvernanţei fiscale. Din păcate, într-o clasificare privind calitatea finanţelor publice din ţările membre EU-27, publicată de către Comisia Europeană în luna august 2009, România se situează pe locul 27 în ceea ce priveşte guvernanţa fiscală. Pe o scală de la -30 la +30, pe care un scor situat între -30 şi -10 reflectă o situaţie caracterizată ca fiind „foarte proastă” a calităţii guvernanţei fiscale, România a obţinut un scor egal cu -13,3.

În figura 1.2 se evidenţiază, sub formă pentagonală, situaţia existentă în România cu privire la toate cele cinci componente care definesc conceptul de calitate a finanţelor publice. Cu excepţia componentelor care se referă la mărimea sectorului public şi la structura şi eficienţa veniturilor bugetare, poziţia României în ceea ce priveşte calitatea finanţelor publice este cu mult sub media europeană.

Figura 1.2. Calitatea Finanţelor Publice în România5

Sursa: Barrios şi Schaechter, 2009.

5 Intervalul de -30 +30 a fost stabilit astfel încât media calculată pentru EU-15 să fie egală cu 0. Presupunând o distribuţie normală, autorii studiului consideră că valorile situate între -10 şi -30 califică situaţia respectivului indicator ca fiind „foarte proastă,” între -10 şi -4 ca „proastă,” între -4 şi +4 ca „medie,” între +4 şi +10 ca „bună” şi între +10 şi +30 ca „foarte bună.”


20

Ţinând seama de calitatea finanţelor publice în România, Comisia Europeană reia în luna iunie 2008 recomandările de a intensifica procesul de implementare a unui cadru bugetar pe termen mediu şi de a lua măsuri de îmbunătăţire sub totate aspectele a calităţii finanţelor publice. În recomandarea făcută se menţionează că „acest lucru ar consolida semnificativ credibilitatea şi previzibilitatea bugetară şi ar permite o reflectare mai bună în buget a strategiilor de creştere pe termen lung, conform agendei de la Lisabona. Mai mult, aceasta ar contribui la întărirea disciplinei bugetare şi la utilizarea veniturilor suplimentare în scopul reducerii deficitului.”

Creşterea calităţii guvernanţei fiscale în România este abordată şi în Memorandumul semnat de către Guvernul României cu Uniunea Europeană în luna mai 2009. Memorandumul prevede o serie de măsuri concrete, cum ar fi:

� pregătirea unei noi legi privind responsabilitatea fiscală, astfel încât aceasta să asigure operaţionalitatea programării bugetare multi-anuale;

� formarea unui consiliu fiscal independent care să elaboreze prognoze macroeconomice, prognoze privind veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi alte elemente necesare fundamentării bugetare.

Trebuie menţionat faptul că implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu reprezintă un obiectiv asumat de către Guvernul României şi prin Programul de Convergenţă din anul 2009.

Ţinând seama de necesitatea stringentă privind creşterea calităţii finanţelor publice şi îmbunătăţirea guvernanţei fiscale în România, în prezentul studiu se prezintă o serie de elemente necesare fundamentării strategiei fiscale şi implementării unui cadru bugetar pe termen mediu. De asemenea, sunt analizate elementele necesare fundamentării politicilor fiscale, astfel încât acestea să asigure stabilitatea proceselor bugetare şi reducerea volatilităţii acestora.

Prima parte a lucrării este rezervată fundamentării principalelor direcţii în care trebuie acţionat în vederea perfecţionării finanţelor publice în România, pe baza creşterii calităţii acestora şi a îmbunătăţirii guvernanţei fiscale.

Întrucât o direcţie importantă de îmbunătăţire a guvernanţei fiscale şi de creştere a rolului finanţelor publice în redresarea economică şi în reluarea procesului creşterii economice o reprezintă adoptarea unui cadru bugetar pe termen mediu, în secţiunea 2.1 sunt abordate principalele aspecte privind această problematică, evidenţiindu-se direcţiile în care


21

trebuie acţionat în vederea implementării acestuia. În elaborarea studiului s-a ţinut seama şi de experienţa diverselor ţări din Uniunea Europeană care au avut succes în implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu.

Problematica implementării unui cadru bugetar pe termen mediu este tratată în strânsă legătură cu evidenţierea necesităţii elaborării unei strategii fiscale clare şi a înfiinţării unui consiliu fiscal independent care să supervizeze modul de transpunere în practică a acestei strategii. Totodată, sunt analizate etapele care trebuie parcurse în vederea implementării cu succes a unui cadru bugetar pe termen mediu. Un rol deosebit revine etapei de elaborare a unor prognoze macroeconomice fundamentate ştiinţific şi bazate pe existenţa unui sistem de modele econometrice operaţionale concepute pe baza celor mai noi rezultate obţinute pe plan mondial.

Trebuie subliniat faptul că existenţa sistemului de modele reprezintă un element esenţial pentru fundamentarea strategiilor fiscale, pentru evidenţierea factorilor de risc fiscal, precum şi pentru identificarea impactului pe care îl pot avea şocurile transmise din spaţiul economiei mondiale sau cele apărute în economia naţională. Ţinând seama de faptul că Pactul de Stabilitate şi Creştere acordă un loc central identificării poziţiilor structurale ale economiei, sistemul de modele trebuie să permită, în acelaşi timp, cuantificarea cât mai exactă a PIB-ului potenţial, a output-gap-ului, a soldului bugetar structural (CAB), precum şi a dinamicii acestora.

Secţiunea 2.2 abordează problematica sustenabilităţii fiscale pe termen lung, analizând indicatorii caracteristici şi reliefând puterea informaţională a acestora. Conceptul de sustenabilitate se referă la implicaţiile pe care le vor avea în viitor politicile fiscale adoptate şi la identificarea deciziilor care asigură solvabilitatea bugetară. În cadrul lucrării sunt fundamentate condiţiile care asigură sustenabilitatea, acestea rezultând din restricţiile bugetare intertemporale. O atenţie deosebită este acordată medolologiei de analiză a sustenabilităţii fiscale utilizată de către organismele internaţionale.

O componentă fundamentală a guvernanţei fiscale şi a implementării cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu o reprezintă existenţa unor reguli fiscale a căror aplicare trebuie urmărită cu fermitate. De altfel, atât Tratatul de la Maastricht, cât şi Pactul de Stabilitate şi Creştere au ca piloni fundamentali cele două reguli fiscale, respectiv cea privind deficitul bugetar şi cea privind datoria publică. Secţiunea 2.3 abordează problematica regulilor fiscale, reliefând modul de acţiune şi contribuţia acestora la întărirea disciplinei fiscale şi la asigurarea stabilităţii bugetare. În acelaşi timp sunt analizate exigenţele pe care trebuie să le îndeplinească o regulă fiscală pentru a contribui în mod eficient la implementarea politicilor


22

fiscale, punându-se accent pe modalitatea de utilizare pentru cuantificarea performanţei sistemului bugetar a unui indicator sintetizator, denumit Indicele Regulilor Fiscale.

Problematica regulilor fiscale este strâns legată şi de mecanismul stabilizării automate, prin care se asigură corelarea politicii fiscale cu poziţiile ciclice ale sistemului general al economiei naţionale. De altfel, se cunoaşte importanţa ce revine identificării celor mai adecvate politici fiscale care să asigure, în funcţie de ciclul economic, pro-ciclicitatea, respectiv anti-ciclicitatea. În secţiunea 2.4 se analizează mecanismul stabilizatorilor automaţi, reliefându-se rolul acestora în asigurarea unor politici macroeconomice eficiente. În vederea identificării impactului pe care îl pot avea diverse tipuri de şocuri exogene, respectiv endogene, asupra poziţiei fiscale, în aceeaşi secţiune se prezintă un model care permite evidenţierea rolului stabilizatorilor automaţi în obţinerea unor evoluţii favorabile ale PIB-ului şi ale inflaţiei, precum şi în atenuarea şocurilor de cerere şi a celor de ofertă.

Un element fundamental al implementării cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu îl reprezintă asigurarea disciplinei fiscale. În ţările Uniunii Europene, un rol central în asigurarea disciplinei fiscale revine Pactului de Stabilitate şi Creştere adoptat în anul 1997 şi revizuit în anul 2005. În secţiunea 2.5 sunt trecute în revistă principalele prevederi ale Pactului de Stabilitate şi Creştere, reliefându-se mecanismele prin care este asigurată disciplina fiscală în ţările Uniunii Europene. O atenţie deosebită este acordată procedurii de deficit excesiv, care, din păcate, este aplicată şi României, începând cu luna iunie 2009.

Aplicarea cu fermitate a unei strategii macroeconomice coerente care să asigure ieşirea din criză şi relansarea procesului de creştere economică este intim legată de corelarea eficientă a politicilor fiscale cu cele monetare. Se ştie că, în cazul necorelării celor două faţete ale politicii macroeconomice politica fiscală poate deteriora stabilitatea preţurilor, după cum şi o politică monetară discreţionară poate deteriora poziţia fiscală a ţării. Ţinând seama de importanţa corelării politicilor monetare cu cele fiscale, secţiunea 2.6 abordează pe larg această problematică, evidenţiindu-se, pe baza unui model matematic, direcţiile în care trebuie acţionat în vederea asigurării echilibrului macroeconomic.

Având în vedere faptul că implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu ridică noi exigenţe în ceea ce priveşte cunoaşterea poziţiei structurale a economiei naţionale, partea a doua a lucrării este rezervată prezentării tehnicilor econometrice de estimare a PIB-ului potenţial şi a


23

output-gap-ului, precum şi de calcul, pe această bază, al soldului bugetar structural (CAB).

După cum este cunoscut, PIB-ului potenţial şi output-gap-ul reprezintă variabile macroeconomice de o importanţă deosebită pentru fundamentarea deciziilor de politică fiscală, acestea nefiind însă direct observabile. Ca urmare, în scopul reducerii gradului de incertitudine, se impune estimarea cât mai precisă a acestor variabile fundamentale. În secţiunea 3.1 sunt prezentate rezultatele privind estimarea PIB-ului potenţial şi a outpu-gap-ului pentru economia românească. În vederea realizării unei estimări caracterizată printr-un grad ridicat de robusteţe, s-au utilizat în mod conjugat atât tehnici bazate pe funcţii de producţie, cât şi tehnici bazate pe filtre econometrice (filtre de tip Kalman, band-pass, wavelett etc.). Estimările privind output-gap-ul rezultate prin utilizarea funcţiilor de producţie şi cele rezultate pe baza utilizării filtrelor econometrice pot fi agregate, generându-se o măsură sintetizatoare a ciclului economic caracteristic economiei româneşti. Din calculele efectuate a rezultat că, pentru perioada 2001-2008, rata medie de creştere a PIB-ului potenţial a fost de 5,5%, ceea ce pune în evidenţă faptul că această etapă a reprezentat pentru economia României o perioadă de creştere economică susţinută.

În secţiunea 3.2 se prezintă rezultatele obţinute cu privire la mărimea soldului bugetar ajustat ciclic (CAB) din România. În vederea estimării acestui indicator fundamental pentru cunoaşterea poziţiei structurale a finanţelor publice româneşti, a fost necesar calculul elasticităţilor veniturilor şi ale cheltuielilor bugetare în funcţie de mărimea output-gap-ului. Analiza elaborată a evidenţiat faptul că, pentru economia României, indicatorul de semielasticitate a soldului bugetar în raport cu output-gap-ul a fost pentru perioada 1998-2008 egal, în medie, cu 0,285, iar amplitudinea componentei ciclice a soldului bugetar a fost egală cu 1% din PIB.

Pe baza utilizării modelului econometric CAPEF-QM, elaborat în cadrul Centrului de Analiză şi Prognoză Economico-Financiară (CAPEF), autorii au realizat o serie de scenarii privind evoluţia pe termen mediu a poziţiei structurale a economiei româneşti, rezultatele obţinute fiind prezentate în secţiunea 3.3. În cadrul simulărilor efectuate au fost luate în calcul diverse variante de evoluţie a variabilelor exogene, rezultând un scenariu de bază, unul optimist şi unul pesimist. Astfel, conform scenariului de bază, ritmul de creştere a PIB-ului va fi de -8,11% în anul 2009, de 0,24% în anul 2010, de 1,95% în anul 2011 şi de 2,75% în anul 2012. În


24

ceea ce priveşte soldul bugetar efectiv, acesta va fi de -7,52% din PIB în anul 2009, ajungând la -1,83% din PIB în anul 2012.

În toate scenariile realizate mărimea output-gap-ului rămâne negativă pentru întreg orizontul de prognoză, 2009-2012, iar poziţia structurală a finanţelor publice este caracterizată prin reducerea continuă a deficitului bugetar ajustat ciclic (CAB).

În partea finală a lucrării sunt analizate problemele concrete ale finanţelor publice din România, reliefându-se efectele pe care le generează actuala criză economică şi financiară. Pornind de la cadrul economic intern pe anul 2009, se prezintă evoluţiile şi tendinţele macroeconomice ce se întrevăd pentru perioada 2010-2012. De asemenea, este prezentat impactul economic pe care îl are acordul încheiat în luna mai de România cu organismele internaţionale.

25

2. DIRECŢII DE PERFECŢIONARE A FINANŢELOR PUBLICE

2.1. Implementarea cadrului bugetar pe termen mediu

Atât în ţările membre UE, cât şi în majoritatea ţărilor lumii, pregătirea bugetului anual reprezintă principalul pas în adoptarea deciziilor de politică macroeconomică, respectiv de politică fiscală. În acelaşi timp, un număr mare de decizii de politică macroeconomică au implicaţii economice şi bugetare pe un orizont de timp mai mare de un an. De aceea, pentru a asigura coerenţa bugetară, tot mai multe ţări au adoptat începând cu deceniul ’90 un cadru bugetar pe termen mediu – CBTM – care acoperă, în general, un orizont de timp de 3-4 ani.

Cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM) a apărut în practica finanţelor publice din diverse ţări din necesitatea întăririi disciplinei fiscale, a coerenţei, a responsabilităţii şi a creşterii transparenţei procesului bugetar. În general, CBTM a fost introdus în ţările care înregistraseră deficite bugetare, respectiv nivele ale datoriei publice, mari sau treceau prin perioade de criză.

După cum se ştie, Suedia a trecut printr-o perioadă de criză financiară şi fiscală la începutul deceniului ’90. Ca urmare a situaţiei economice prin care a trecut, Suedia a decis în anul 1997 să introducă un cadru bugetar pe termen mediu bazat pe trei piloni:

� o ţintă privind cheltuielile bugetare, în termeni nominali, pentru un orizont de timp de 3 ani;

� un surplus bugetar mediu de 2% din PIB; � bugete locale echilibrate. La începutul deceniului ’90 şi Finlanda a trecut printr-o recesiune

economică generatoare de numeroase dificultăţi bugetare. Ca răspuns la aceasta, Finlanda a adoptat în anul 1991 o serie de reforme fiscale care au culminat cu adoptarea în anul 1995 a unui cadru multi-anual al cheltuielilor bugetare (en. multi-year expenditure framework). Acesta a contribuit într-o măsură importantă la asigurarea unei stabilităţi fiscale în Finlanda. Actualul cadru bugetar pe termen mediu a fost introdus în Finlanda în anul 2003.

Pornind de la fenomenele de indisciplină fiscală în ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, Olanda a introdus un cadru bugetar pe termen mediu în anul 1994. Faza iniţială a procesului bugetar începe odată cu instalarea unui nou guvern, iar programul bugetar se referă la întreaga perioadă de patru ani de funcţionare a guvernului. O atenţie deosebită în Olanda este


26

acordată obţinerii consensului tuturor partidelor politice în ceea ce priveşte conţinutul cadrului bugetar pe termen mediu.

În Spania, cadrul bugetar pe termen mediu a fost introdus prin legea Budgetary Stability Law adoptată în anul 2001. Această lege prevede ţinte privind echilibrul fiscal pentru fiecare fază a unui ciclu economic. Întrucât este dificil de a delimita poziţia ciclică a economiei, legea prevede ca în perioade cu o creştere economică moderată să se asigure echilibrul fiscal, în perioade în care ritmul de creştere economică este redus se admite un nivel redus al deficitului, iar în perioade de creştere economică puternică trebuie să se asigure un excedent bugetar.

Abordarea bazată pe un cadru bugetar pe termen mediu a început în Marea Britanie prin adoptarea în anul 1998 a aşa numitei „golden rule” şi a aşa numitei „sustainable investment rule”. Aceste două reguli reprezintă principalii piloni ai politicii fiscale din Marea Britanie şi stipulează faptul că, în Marea Britanie, guvernul se poate împrumuta numai pentru a realiza investiţii şi nu pentru a acoperi cheltuielile curente. Din punct de vedere tehnic, „regula de aur” trebuie să asigure faptul că de-a lungul unui ciclu economic bugetul este echilibrat, sau chiar se obţine un excedent bugetar. Cele două reguli sunt însoţite de o programare multi-anuală (trei ani) a cheltuielilor publice prin care se impun nivele ale cheltuielilor care să nu fie afectate de condiţiile ciclice.

În prezent, în majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană lucrările de pregătire a bugetelor anuale se bazează pe un cadru bugetar pe termen mediu (CBTM).

Experienţa realizată până în prezent a pus în evidenţă cu pregnanţă avantajele obţinute prin utilizarea acestui instrument de perfecţionare a practicii bugetare. In primul rând CBTM contribuie la creşterea transparenţei politicilor fiscale cu implicaţii directe asupra îmbunătăţirii nivelului de informare a agenţilor economici. În al doilea rând, CBTM pune la îndemâna autorităţilor de finanţe publice instrumente perfecţionate de programare bugetară, de management al cheltuielilor publice şi de implementare a reformelor structurale. În acelaşi timp, CBTM permite o mai bună analiză a efectelor pe care le vor avea diversele decizii de politică fiscală adoptate.

Un avantaj important al CBTM priveşte faptul că acesta asigură consistenţa dinamică a deciziilor de politică fiscală. Literatura de specialitate a pus în evidenţă faptul că majoritatea deciziilor de politică fiscală sunt luate, în general, având în vedere un orizont de timp scurt. Existenţa CBTM asigură faptul că organismele de politică fiscală realizează consistenţa în timp a traiectoriilor care au fost proiectate.


27

Deşi în toate ţările din Uniunea Europeană a fost introdus un cadru bugetar pe termen mediu (CBTM), rezultatele practice obţinute diferă semnificativ de la o ţară la alta. În timp ce în ţări ca Marea Britanie, Spania, Suedia şi Finlanda cadrul bugetar pe termen mediu reprezintă un instrument important de management bugetar, în alte ţări, în special în unele ţări care au aderat după anul 2004, inclusiv în România, rezultatele sunt încă sub aşteptări. Rezultatele slabe privind aplicarea cadrului bugetar pe termen mediu se referă în primul rând la faptul că nu a fost creată încă o simbioză organică între bugetele anuale şi cadrul general pe termen mediu. Mai precis, încă nu s-a reuşit coordonarea bugetelor anuale cu cadrul bugetar pe termen mediu.

Deşi principiile elaborării unui cadru bugetar pe termen mediu sunt relativ simple, iar avantajele sale sunt de necontestat, implementarea practică a acestuia implică parcurgerea unui număr important de faze şi un consum important de timp şi de resurse umane şi băneşti.

În primul rând, elaborarea unui cadru bugetar pe termen mediu implică existenţa unor modele de prognoză a principalilor indicatori macroeconomici care să furnizeze informaţii cât mai precise privind evoluţia PIB-ului şi a componentelor sale, evoluţia preţurilor, a cursului de schimb ş.a. De asemenea, este necesară implementarea de modele pentru determinarea poziţiei economiei în cadrul ciclului economic.

În al doilea rând, se impune existenţa unei strategii clare pe termen mediu privind finanţele publice: sistemul de taxe şi impozite, investiţiile publice, finanţarea sistemului educaţional, a sistemului de sănătate, a sistemului de cercetare ştiinţifică, etc. Pe baza prognozelor macroeconomice şi a strategiei pe termen mediu se elaborează o prognoză cât mai exactă privind veniturile bugetare, cheltuielile publice, deficitul bugetar, datoria publică ş.a.

Pasul următor constă în fixarea plafoanelor multi-anuale privind resursele bugetare care vor fi disponibile pentru fiecare minister sau organ central. Pe baza acestor plafoane, ministerele şi alte organe centrale repartizează unităţilor subordonate resursele bugetare disponibile, pe orizontul de timp fixat. Evident că, se poate cere ministerelor şi organelor centrale să elaboreze un program multi-anual pornind de la plafoanele de resurse bugetare stabilite. Programul trebuie să fie însă în concordanţă cu strategia guvernamentală şi sectorială aprobată. Ministerele trebuie să calculeze costul implicat de diversele programe şi activităţi din domeniul propriu de responsabilitate, să opteze între diverse variante privind politica sectorială şi să realizeze o eşalonare multi-anuală a variantelor alese. Evident că, alegerea politicilor sectoriale şi eşalonarea lor în timp trebuie să


28

se bazeze pe criterii de performanţă şi pe calcule de optimizare. Pentru a asigura coerenţa cadrului bugetar pe termen mediu trebuie tratate în mod distinct cheltuielile bugetare care sunt legate de activităţi care continuă din anii precedenţi de cele legate de noile obiective stabilite.

Un avantaj important al cadrului bugetar pe termen mediu este şi acela că permite o mai bună coordonare a cheltuielilor curente cu cele privind investiţiile. În general, toate lucrările legate de elaborarea unui cadru bugetar pe termen mediu trebuie elaborate astfel încât să asigure performanţa bugetară a cadrului pe baza unei eficienţe obiective şi a unei eficienţe operaţionale a cheltuielilor publice. Experienţa ţărilor care au introdus cu succes cadrul bugetar pe termen mediu arată că un prim pas în această direcţie îl reprezintă introducerea unei clasificări bugetare bazată pe programe (en. Programmatic Budget Classification). Aceasta implică evidenţierea cheltuielilor bugetare nu numai pe unităţi administrative şi teritoriale, ci şi pe tipuri de programe care au ca scop atingerea unor obiective şi scopuri bine precizate (en. outputs and outcomes). În multe ţări, evidenţierea acestor programe este corelată cu clasificarea funcţională GGEFEC (en. General Government Expenditure by Function and Economic Category). Un al doilea pas constă în definirea indicatorilor care caracterizează resursele necesare fiecărui program şi activităţile necesare a fi desfăşurate. Pasul următor constă în definirea indicatorilor care caracterizează rezultatele care se preconizează că vor fi obţinute pe baza aplicării programului respectiv.

Trebuie menţionat faptul că, în general, definirea indicatorilor care caracterizează rezultatele care se pot obţine pe baza diverselor programe reprezintă o activitate cu un grad înalt de complexitate şi care cere alocarea unui volum mare de muncă. Aceşti indicatori trebuie stabiliţi la începerea programului şi trebuie să se refere la întreaga durată a cestuia. După stabilirea structurii programelor adoptate şi ai indicatorilor corespunzători este necesar să se identifice toate activităţile necesare a fi desfăşurate în vederea atingerii obiectivelor stabilite. Pe baza indicatorilor privind consumul de resurse necesare fiecărui program şi a indicatorilor privind rezultatele aşteptate se pot calcula o serie de indicatori de performanţă, respectiv indicatori de eficienţă cu privire la programul respectiv. Indicatorii de eficienţă cuantifică, în general, relaţia care există între mărimea indicatorilor privind cheltuielile cu resursele şi rezultatele anticipate ale programului.

În general, atât la nivel sectorial, cât şi pe ansamblul economiei naţionale, necesarul de resurse pentru implementarea tuturor programelor dorite depăşeşte plafonul bugetar disponibil. În cazul în care au fost calculaţi


29

indicatorii de eficienţă caracteristici programelor, selecţia acestora se poate realiza soluţionând o problemă de programare optimală în care pragul de cheltuieli apare ca una dintre restricţii.

Referitor la calculul indicatorilor de eficienţă a cheltuielilor bugetare, trebuie menţionat faptul că în cadrul Comisiei Europene există intense preocupări privind stabilirea unor metodologii fundamentate ştiinţific de calcul al acestora. Aceste preocupări sunt strâns legate de necesitatea creşterii calităţii finanţelor publice în Uniunea Europeană. De altfel, în cadrul noii forme a Pactului de Stabilitate şi Creştere – coloana vertebrală a politicii fiscale în EU – formă care a fost adoptată de către Comisia Europeană în anul 2005, creşterii calităţii finanţelor publice îi revine o importanţă deosebită.

În vederea realizării acestei priorităţi politice, au fost întreprinse cercetări intense privind fundamentarea indicatorilor care să cuantifice calitatea finanţelor publice. În anul 2004 Consiliul de Politică Economică (en. Economic Policy Committee – EPC) al Comisiei Europene, a hotărât înfiinţarea unui Grup de Lucru (en. Working Group on the Quality of Public Finance) având ca scop creşterea calităţii finanţelor publice.

Cercetările elaborate în cadrul Comisiei Europene au pus în evidenţă faptul că sintagma „calitatea finanţelor publice” reprezintă un concept multidimensional şi extrem de complex. Diferitele dimensiuni ale conceptului QPF (en. Quality of Public Finance) sunt privite prin prisma contribuţiei la procesul creşterii economice şi al asigurării stabilităţii fiscale a fiecărei ţări.

Metodologia Comisiei Europene privind calculul unui indicator agregat care să cuantifice calitatea finanţelor publice ţine seama de următoarele aspecte principale:

1) mărimea sectorului public (en. the size of government); 2) nivelul şi sustenabilitatea poziţiei fiscale; 3) structura şi eficienţa cheltuielilor publice; 4) structura şi eficienţa sistemului veniturilor bugetare; 5) guvernanţa finanţelor publice (en. fiscal governance). Pentru cuantificarea nivelului fiecăreia dintre cele cinci faţete ale

conceptului de calitate a finanţelor publice, experţii Comisiei Europene au selectat dintr-un număr de 400 potenţiali indicatori, 66 de variabile semnificative. Selecţia s-a făcut utilizând o serie de teste statistice şi econometrice.

În tabelul 2.1.1 se prezintă numărul de indicatori selecţionaţi pentru fiecare dintre cele cinci componente ale calităţii finanţelor publice.


30

Tabelul 2.1.1.

Componente ale conceptului QPF Număr de indicatori

QPF 1. Mărimea sectorului public 1 QPF 2. Poziţia fiscală şi sustenabilitatea 5 QPF 3. Structura şi eficienţa cheltuielilor publice 44

QPF 3.1 Structura cheltuielilor 4 QPF 3.2 Educaţie 5 QPF 3.3 Sănătate 5 QPF 3.4 R&D 7 QPF 3.5 Infrastructură publică 7 QPF 3.6 Ordine publică şi siguranţă 9 QPF 3.7 Servicii publice generale 7

QPF 4. Structura şi eficienţa sistemului de venituri 13 QPF 5. Guvernanţa finanţelor publice 3

Total 66

Sursa: Comisia Europeană, 2008. După cum se observă din tabelul 2.1.1, pentru caracterizarea

structurii şi eficienţei cheltuielilor publice, Comisia Europeană utilizează un număr de 44 de indicatori, dintre care un număr de 40 de indicatori se referă la calculul eficienţei cheltuielilor publice.

Metodologia utilizată de către Comisia Europeană pentru calculul eficienţei diverselor tipuri de cheltuieli bugetare, deşi se referă la nivel macroeconomic, cu unele ajustări poate fi adoptată şi pentru calculul eficienţei unor proiecte individuale. Metodologia utilizată de către Comisia Europeană cuprinde două mari clase de metode statistico-matematice de estimare a eficienţei, respectiv metodele neparametrice şi metodele parametrice. Ambele categorii de metode pornesc de la determinarea aşa numitei frontiere „de producţie” („frontiera eficientă”) şi definesc indicatorii de eficienţă ca fiind egali cu distanţa fată de punctul corespunzător de pe această frontieră. Diferenţa dintre metoda parametrică şi cea neparametrică constă în modul în care se determină frontiera de producţie. Metoda neparametrică determină frontiera posibilităţilor de producţie pe baza datelor empirice existente privind input-urile şi output-urile şi luând în considerare acoperirea convexă a acestora. Spre deosebire de aceasta, aplicarea metodei parametrice implică definirea ex ante a formei funcţionale a funcţiei de producţie, de exemplu printr-o funcţie de producţie de tip Cobb-Douglas. O metodă neparametrică des utilizată în practică este aşa numita metodă DEA (en. Data Envelope Approach) care îşi are originile în


31

lucrările laureaţilor Premiului Nobel pentru Economie Gérard Debreu şi Tjalling Koopmans şi a fost extinsă ulterior de către Charnes et al. (1978).

Trebuie menţionat faptul că recent (iulie 2009) membrii Grupului de Lucru privind Calitatea Finanţelor Publice au publicat o serie de rezultate privind mărimea indicatorilor de eficienţă şi clasificarea pe baza acestora a ţărilor din EU-27. În ceea ce priveşte structura şi eficienţa cheltuielilor bugetare, România ocupă locul 26 fiind urmată de către Bulgaria, care ocupă locul 27. Pe primul loc se situează Suedia, aceasta fiind urmată, în ordine, de Finlanda şi Danemarca. În ceea ce priveşte componentele acestui indicator, România ocupă locul 23 din punct de vederea al eficienţei cheltuielilor privind sistemul de educaţie, locul 26 în ceea ce priveşte eficienţa cheltuielilor privind sectorul de sănătate, locul 24 din punct de vedere a al eficienţei cheltuielilor din domeniul R&D, locul 27 în ceea ce priveşte infrastructura, locul 26 în ceea ce priveşte ordinea publică şi locul 25 în ceea ce priveşte eficienţa serviciilor publice. Trebuie menţionat, de asemenea, faptul că România ocupă locul 27 şi în ceea ce priveşte componenta care se referă la guvernanţa publică.

După cum s-a evidenţiat în tabelul 2.1.1, în metodologia adoptată de către Comisia Europeană, guvernanţa publică este caracterizată de trei variabile, care privesc următoarele aspecte:

� existenţa şi calitatea unui cadru bugetar pe termen mediu (CBTM);

� regulile de politică bugetară şi fiscală (en. fiscal rules) utilizate pe plan naţional;

� existenţa unui consiliu fiscal independent (en. fiscal agency) reglementat printr-o lege adoptată de către Parlament.

Informaţiile pe baza cărora se calculează în cadrul metodologiei Comisiei Europene indicatorul privind cadrul bugetar pe termen mediu se referă în primul rând la existenţa sau inexistenţa unui astfel de cadru, la baza legală a acestuia (existenţa pe baza unei legi adoptată de Parlament, pe baza Constituţiei etc.), la metodologiile de identificare şi corectare a abaterilor ce apar între bugetele anuale şi ţintele fixate prin cadrul multi-anual, la modul de elaborare a prognozelor macroeconomice şi a celor privind veniturile şi cheltuielile bugetare etc.

În ceea ce priveşte prognoza veniturilor, experienţa diferitelor ţări a pus în evidenţă faptul că, în general, acestea sunt supraevaluate, ceea ce induce factori de risc în aplicarea cadrului bugetar pe termen mediu.

În funcţie de condiţiile concrete existente pe plan naţional, de tradiţii etc., diversele ţări au adoptat diverse metodologii privind cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM).


32

Cadrele bugetare pe termen mediu adoptate în diverse ţări se pot clasifica în funcţie de orizontul de timp la care se referă, de gradul de cuprindere totală sau parţială a activităţii bugetare, de cadrul legal, respectiv dacă este aprobat de Parlament, sau numai de către guvern etc.

Un criteriu important de clasificare a diverselor CBTM aplicat în diverse ţări priveşte modul de asigurare a continuităţii în timp a procesului. Din acest punct de vedere distingem două mari categorii:

� CBTM flexibile şi � CBTM fixe. Cadrele bugetare flexibile permit revizuirea anuală a obiectivelor

generale pentru ajustarea acestora în funcţie de modul de evoluţie a economiei sau de modificările apărute în politica fiscală.

Cadrele bugetare fixe rămân neschimbate pe tot orizontul de timp adoptat, cu excepţia cazului în care apar situaţii de forţă majoră, cum ar fi apariţia unei recesiuni economice majore, schimbări de guvern etc.

O altă clasificare legată de asigurarea continuităţii în timp a procesului bugetar împarte CBTM în periodice şi glisante. În cazul unui cadru bugetar periodic, care are un orizont de timp fixat de t ani, noul cadru intră în funcţiune după încheierea ciclului de t ani.

Metodologia de elaborare a cadrelor bugetare glisante prevăd adăugarea la sfârşitul fiecărui an al unui nou an la orizontul de timp de 1−t ani rămaşi, fără a modifica indicatorii stabiliţi pentru aceştia.

Evident că, pe baza celor două criterii menţionate în legătură cu asigurarea continuităţii în timp a procesului, rezultă că în fapt există patru categorii de cadre bugetare pe termen mediu, anume:

� cadru bugetar flexibil şi periodic; � cadru bugetar flexibil şi glisant; � cadru bugetar fix şi periodic şi � cadru bugetar fix şi glisant. De exemplu, în Marea Britanie şi Olanda se utilizează un cadru

bugetar fix şi periodic, în timp ce într-un număr important de ţări din UE se utilizează cadre bugetare flexibile şi glisante.

Alegerea tipului de cadru bugetar pe termen mediu implementat în fiecare ţară depinde de o serie de factori concreţi existenţi în ţara respectivă, cum ar fi: structura instituţională şi legislativă, tradiţiile, mecanismul prin care politica fiscală este corelată cu politica monetară etc.

Indiferent de tip, adoptarea prin lege a unui cadru bugetar pe termen mediu prezintă numeroase avantaje, fiind instrumentul principal prin care se asigură transpunerea în practică a strategiei fiscal-bugetare a ţării. În


33

acelaşi timp, un cadru bugetar pe termen mediu bine conceput, aplicat şi respectat în practică, reprezintă un vector-forţă care asigură stabilitatea fiscală şi participă la procesul de amplificare a creşterii economice. Un rol important revine cadrului bugetar pe termen mediu în transpunerea în practică şi consolidarea unor principii fundamentale ale unei politici macroeconomice moderne şi eficiente, cum ar fi: principiul transparenţei, principiul responsabilităţii, principiul echităţii etc.

Aplicarea cu succes a unui cadru bugetar pe termen mediu implică numeroase exigenţe privind fundamentarea acestuia.

În primul rând se impune realizarea unor prognoze cât mai precise privind principalii indicatori macroeconomici. Evident că aceasta nu se poate realiza decât în condiţiile existenţei unui sistem de modele macroeconomice bine puse la punct şi a căror structură să fie în permanenţă perfecţionată.

O atenţie deosebită trebuie acordată perfecţionării tehnicilor de calcul al unor aşa numite variabile macroeconomice „neobservabile,” în mod special calculului PIB potenţial. După cum se ştie, PIB potenţial reprezintă elementul pe baza căruia se calculează output-gap-ul, care are un rol fundamental în fundamentarea politicilor macroeconomice, atât cea fiscală, cât şi cea monetară. De aceea, tehnicile econometrice moderne de Programare Robustă acordă o importanţă deosebită perfecţionării metodelor de reducere a influenţei incertitudinii asupra mărimii PIB potenţial şi a output-gap.

Un indicator fundamental în asigurarea instabilităţii fiscale îl reprezintă soldul bugetar structural (CAB). Pactul de Stabilitate şi Creştere acordă CAB un rol central în fundamentarea unor strategii de politică fiscală care să asigure stabilitatea fiscală a ţării. Întrucât metodologia de calcul al CAB se bazează în mod esenţial pe estimarea output-gap-ului, rezultă cu claritate importanţa estimării corecte a acestuia.

Aplicarea cu succes a unui cadru bugetar pe termen mediu implică şi existenţa unor tehnici econometrice de estimare a modificării în dinamică a soldului bugetar structural, ca urmare a unor fluctuaţii a mărimii output-gap-ului generate de modificări ale ritmului de creştere economică, de modificări ale ratei şomajului etc.

De asemenea, aplicarea cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu implică şi existenţa unui instrument ştiinţific corespunzător de actualizare a prognozelor, de efectuare a calculelor de senzitivitate, de estimare a factorilor de risc generaţi de existenţa unor garanţii guvernamentale etc.


34

În cele din urmă, în ansamblul de metode şi tehnici necesare implementării unor politici fiscale coerente şi eficiente, care să asigure şi să favorizeze realizarea unor ritmuri susţinute de creştere economică, se impune elaborarea unor modele econometrice, cum ar fi cele de tip VAR (en. Vector AutoRegressive), care să permită identificarea exactă şi la timp a efectelor generate de diverse şocuri ce pot apare atât din mediul economic internaţional, cât şi din cel naţional.

2.2. Sustenabilitatea fiscală pe termen lung

Conceptul de sustenabilitate se referă la implicaţiile viitoare ale politicilor fiscale curente, mai precis, la oportunitatea ca Guvernul să promoveze în continuare actualele politici fără a periclita solvabilitatea bugetară.

Abordarea tradiţională a sustenabilităţii fiscale are la bază constrângerea bugetară a guvernului. În termeni nominali, aceasta se poate scrie:

tttttttt TPMBBRgP +∆+=++ −1)1( , (2.2.1)

unde tP reprezintă nivelul general al preţurilor, tg nivelul cheltuielilor

guvernamentale reale, inclusiv transferurile, tR este rata medie de dobândă

plătită pentru datoria contractată la sfârşitul perioadei 1−t , tB valoarea

nominală a obligaţiunilor emise la sfârşitul perioadei t , tM masa monetară

la începutul perioadei t , iar tT taxele totale reale.

Împărţind relaţia (2.2.1) la nivelul general al preţurilor ( )tP şi la

venitul naţional ( )ty , se obţine constrângerea bugetară a guvernului, scrisă

în termeni reali:

t

t

t

tt

t

t

y

d

y

b

y

b++=

−

−

1

1)1( ρ , (2.2.2)

unde tb reprezintă stocul real al datoriei publice, )1)(1(

1

tt

tt

R

γπρ

++

+= este

rata reală a dobânzii ajustată cu creşterea economică ( )tγ , iar td este

deficitul primar real. Relaţia (2.2.2), în care se presupune că datoria are maturitatea de un an, determină evoluţia ponderii datoriei publice în PIB.

Evoluţia ponderii datoriei publice în PIB este elementul cheie al sustenabilităţii politicii fiscale. Astfel, politica fiscală se consideră a fi


35

sustenabilă atunci când ponderea datoriei publice în PIB este finită şi pieţele financiare sunt dispuse să absoarbă nivelul datoriei contractate de către Guvern.

Conform lui Trehan şi Walsh (1991), procesul bugetar se numeşte sustenabil dacă valoarea prezentă a stocului viitor al datoriei publice converge către zero. Această condiţie exclude o schemă de tip Ponzi, în care datoria este permanent reînnoită. În absenţa acestei condiţii Guvernul poate, de exemplu, să reducă taxele curente fără a modifica taxele viitoare şi cheltuielile, atât cele curente, cât şi cele viitoare. În aceste condiţii, considerând parametrul ρ constant, soluţia ecuaţiei (2.2.2) este

∑∞

= +

+− −+=

1

)1(s st

sts

t

t

y

d

y

bρ . (2.2.3)

Relaţia (2.2.3) reflectă constrângerea bugetară intertemporală a guvernului. Pe baza relaţiei (2.2.3) se poate stabili condiţia formală de sustenabilitate: sectorul public este solvabil atunci când valoarea actualizată a surplusurilor viitoare primare este egală cu valoarea curentă a datoriei publice. Aceasta implică o valoare nulă pentru datoria publică pe termen lung. Sau, echivalent, sectorul public nu poate fi un debitor net în termeni de valoare actualizată. Aceasta reprezintă o condiţie strictă pentru solvabilitate, care impune ca la un anumit moment în viitor balanţa primară să devină pozitivă. O condiţie mai largă şi mai puţin restrictivă se poate obţine atunci când se fixează un nivel ţintă pentru nivelul datoriei publice care să fie atins peste un anumit orizont de timp. În acest caz, relaţia (2.2.3) va releva modul în care valoarea actualizată a surplusurilor viitoare va reduce nivelul datoriei sub nivelul curent. Problematica are o relevanţă deosebită în contextul actual, ţinând cont de setul de reguli fiscale impuse de Uniunea Europeană ţărilor care doresc să devină membre EMU şi care se referă printre altele şi la un anumit nivel plafon pentru ponderea datoriei publice în PIB.

Analiza sustenabilităţii fiscale de către FMI Prin prisma împrumutului acordat de către FMI României, abordarea

FMI asupra sustenabilităţii pe termen lung a finanţelor publice prezintă un interes deosebit.

Sustenabilitatea fiscală este o problemă des abordată de către Fondul Monetar Internaţional în relaţiile sale cu ţările membre şi reprezintă şi un subiect evidenţiat în contextul cercetărilor FMI asupra transparenţei şi vulnerabilităţii fiscale.


36

O primă etapă în analiza sustenabilităţii fiscale de către FMI este realizarea unei prognoze pe un orizont de 5 ani, pe baza celor mai recente date macroeconomice şi presupunând că politicile economice curente sunt menţinute. Rezultatul acestei prognoze reprezintă scenariul de bază. Acest scenariu evidenţiază detalii cu privire la variabilele cheie pentru sectorul real, extern, monetar şi fiscal: creşterea economică, investiţii şi inflaţie; importuri, exporturi, contul curent; oferta de monedă, creditul intern şi ratele de dobândă; veniturile, cheltuielile altele decât cele cu dobânda şi cheltuielile cu dobânda.

Pe baza prognozelor fiscale şi a valorii finanţărilor care pot fi obţinute pentru acoperirea deficitelor fiscale viitoare, se prognozează datoria publică şi se evaluează sustenabilitatea. Cu toate că există diferite criterii de evaluare a sustenabilităţii, o pondere în PIB a datoriei publice în creştere este privită ca un motiv de îngrijorare, deoarece este în general însoţită de o deteriorare a principalelor variabile macroeconomice (de exemplu creştere economică scăzută, o creştere a ratei inflaţiei, creştere a datoriei externe şi/ sau scădere a rezervelor) pe termen mediu.

În cazul în care dinamica datoriei publice este într-adevăr nefavorabilă, atunci este pregătit un scenariu alternativ de ajustare, scenariu ce va defini o traiectorie a ponderii datoriei în PIB care asigură stabilitatea pe termen mediu şi o evoluţie satisfăcătoare a indicatorilor macroeconomici. De asemenea, se au în vedere ajustarea deficitului primar în scopul îndeplinirii ţintei datoriei publice şi măsurile fiscale care pot genera aceste ajustări, precum şi efectul acestor ajustări fiscale asupra altor variabile economice (în special asupra creşterii şi a ratelor de dobândă deoarece acestea influenţează în mod direct evaluarea sustenabilităţii). În final, scenariul de ajustare poate fi determinat doar după un număr de iteraţii care pot necesita o respecificare a ţintei datoriei publice.

2.3. Reguli fiscale

Deficitele bugetare ridicate acumulate de-a lungul deceniilor al 7-lea şi al 8-lea în majoritatea ţărilor industrializate au impus la începutul anilor ’90 restrângerea gradului de discreţie a politicii fiscale prin introducerea şi utilizarea din ce în ce mai extinsă a regulilor fiscale. În ultimii 15 ani, a crescut continuu în ţările membre ale Uniunii Europene numărul de reguli fiscale, exprimate numeric, prin care se stabilesc obiective explicite pentru indicatorii fiscali.

Atractivitatea regulilor fiscale ca modalitate de a limita derapajele guvernelor în ceea ce priveşte cheltuielile şi deficitele bugetare se datorează


37

aparentei simplităţi a unui cadru fiscal bazat pe reguli. O dată ce regula fiscală este adoptată, performanţa guvernului în respectarea acesteia este relativ uşor de evaluat. Nu se poate stabili, însă, fără echivoc eficacitatea unei reguli fiscale. Aceasta în principal deoarece variabilele fiscale reacţionează nu numai la măsurile de politică macroeconomică, ci, mai ales, la evoluţiile variabilelor macroeconomice: PIB, rata ocupării, rata inflaţiei etc. Astfel, aparenta conformare la o regulă poate să fie, în realitate, rezultatul unor condiţii economice favorabile.

Argumentele în favoarea constrângerii gradului de discreţie al politicii fiscale se bazează pe trei tipuri de efecte adverse ale politicii guvernamentale: (a) deficite excesive; (b) creşterea continuă a variabilităţii şi (c) prociclicitatea politicii fiscale. Beneficiile stabilirii restricţiilor asupra comportamentului politicii fiscale evoluează în jurul a două teme majore: disciplină fiscală şi coordonarea dintre politica monetară şi cea fiscală.

Deficitele excesive. Creşterea datoriei publice în multe ţări industrializate după anii ‘70 a adus în atenţie orientarea guvernelor către deficitele sporite şi îndatorarea excesivă. Datoria publică se acumulează tranzitoriu deoarece guvernele nu internalizează costul datoriei adiţionale şi amână ajustările fiscale care ar trebui să urmeze unei evoluţii ciclice.

Variabilitatea politicii fiscale. Literatura asupra ciclurilor bugetare politice (a se vedea, de exemplu Alesina şi Tabellini, 1990; Alesina et al., 1997) identifică două tipuri de motive politice pentru măsurile discreţionare de politică fiscală: aprobarea de deficite excesive în anii electorali şi modificarea preferinţelor partidelor politice de la putere – ciclul partizan. Analizele empirice au evidenţiat trei concluzii: modificările de politică fiscală motivate politic sunt semnificative; costul în termeni de bunăstare asociat cu aceste modificări este ridicat şi utilizarea măsurilor discreţionare de politică fiscală depinde de constrângerile instituţionale.

Prociclicitatea politicii fiscale. Răspunsul politicii fiscale la fluctuaţiile economice trebuie să fie contraciclic: excedent bugetar în perioadele de expansiune şi deficit bugetar în cele de recesiune. De multe ori, însă, politica fiscală este prociclică, în perioadele de expansiune economică cheltuielile crescând mai mult decât veniturile. Deoarece elasticitatea cheltuielilor bugetare în raport cu modificarea PIB este inferioară celei a veniturilor, creşterea cheltuielilor din perioadele de expansiune economică va conduce, în perioadele de recesiune, la deficite excesive.

Un argument în plus pentru limitare discreţiei fiscale prin introducerea unui cadru bazat pe reguli este necesitatea coordonării politicii fiscală cu cea monetară. Măsurile discreţionare de politică fiscală „distrug


38

angajamentul monetar.” Dacă obiectivele de politică sunt diferite (de exemplu: banca centrală este preocupată de rata inflaţiei, în timp ce autoritatea fiscală doreşte un nivel al producţiei superior celui potenţial), competiţia dintre autoritatea fiscală şi cea monetară conduce la niveluri de echilibru pentru inflaţie şi producţia agregată diferite de cele optime.

În sens larg, regulile fiscale se referă la totalitatea elementelor legislative şi procedurale pe baza cărora se fundamentează politica bugetară (Ayuso-i-Casals et al., 2007). Într-un sens mai restrâns, regulile fiscale stabilesc obiective sau plafoane numerice pentru agregatele bugetare: venituri, cheltuieli, deficit bugetar, deficit bugetar ajustat ciclic, datorie publică etc. Kopits şi Symansky (1998) înţeleg prin regulile fiscale constrângerile permanente asupra politicii fiscale, exprimate în termenii unui indicator sintetic al performanţei fiscale. După cum remarcă Ayuso-i-Casals et al. (2007), această definiţie exclude obiectivele fiscale revizuibile periodic, incluse în majoritatea cadrelor bugetare pe termen mediu (CBTM) care funcţionează în ţările europene.

Setul de reguli fiscale aplicate în practica economică este destul de vast, diferenţele dintre acestea manifestându-se sub trei aspecte: agregatul fiscal ţintit, gradul de acoperire şi designul instituţional. Regulile fiscale care au ca obiectiv principal întărirea disciplinei fiscale stabilesc limite pentru deficitul bugetar sau pentru datoria publică. Regulile care au ca obiect cheltuielile sau veniturile urmăresc re-echilibrarea structurii bugetului, stăvilirea creşterii necontrolate a unor categorii de cheltuieli etc. Regulile fiscale pot acoperi întreg sectorul guvernamental, sau o componentă a acestuia, cum ar fi cea a asigurărilor sociale. Un sondaj realizat în 2006 de către Grupul de lucru asupra calităţii Finanţelor Publice (en. Working Group on the Quality of Public Finances – WGQPF) din Cadrul Comisiei Europene a arătat că aprox. 52 dintre regulile fiscale în vigoare în ţările membre ale Uniunii Europene se referă la deficitul bugetar,

41 la datoria publică, 41 la cheltuielile guvernamentale şi 101 la veniturile bugetare. În cadrul aceluiaşi sondaj s-a observat că cele mai multe dintre regulile referitoare la deficitul bugetar şi la datoria publică se aplică asupra bugetelor regionale şi locale, în timp ce majoritatea regulilor privitoare la cheltuieli au ca obiect guvernele centrale şi sectorul protecţiei sociale. Două treimi dintre regulile referitoare la cheltuieli definesc plafoane pentru nivelul sau ratele de creştere ale acestora în termeni nominali, restul de o treime fiind definite în termeni reali sau ca procent în PIB (Ayuso-i-Casals et al., 2007).


39

Regulile fiscale funcţionează la nivel naţional, dar şi supra-naţional. Regulile fiscale pentru ţările membre ale Uniunii Europene sunt definite la nivel supra-naţional prin Pactul de Stabilitate şi Creştere.

Calitatea unei reguli fiscale este abordată în lucrări, precum Buti et al. (2003), unde se analizează calitatea regulilor fiscale ale UE, utilizând criteriile identificate de către Kopits şi Symansky (1998) şi Inman (1996) pentru proiectarea, implementarea şi impunerea unei reguli fiscale.

Kopits şi Symansky (1998) consideră că o regulă fiscală bună trebuie să fie bine-proiectată (definită clar, simplă, transparentă, consistentă şi flexibilă), să permită implementarea efectivă (prin înglobarea mecanismelor de respectare ex ante şi ex post şi a posibilităţilor de monitorizare eficientă) şi să fie aplicabilă (în ceea ce priveşte decizia, amendarea şi sancţiunile).

Criteriile menţionate anterior au fost dezvoltate pentru a evalua calitatea regulilor fiscale interne, la nivel naţional. Pentru a fi aplicabile la nivel supra-naţional, modul de proiectare şi implementare a acestora trebuie modificat în ceea ce priveşte cel puţin două privinţe:

� respectarea suveranităţii naţionale şi a subsidiarităţii. Regulile fiscale trebuie să fie cât mai neutre în raport cu preferinţele sociale ale ţărilor, eterogene la nivelul EU. Aceasta împiedică adoptarea regulilor care – explicit sau implicit – includ referiri la rolul şi mărimea sectorului public în economie;

� realizarea de compromisuri între diversele criterii, cum ar fi simplitate şi flexibilitate, simplitate şi adecvare, flexibilitate şi aplicabilitate.

Inman (1996) consideră că o regulă fiscală eficientă trebuie să ia în considerare deficitul ex post şi nu ex ante; să nu se poată suspenda temporar sau abroga prin majoritatea simplă a legislativului; să fie impusă de către o autoritate transparentă, independentă politic şi nepartizană; trebuie să ofere acces liber la informaţii tuturor părţilor potenţial afectate pentru a indica nerespectarea regulilor fiscale; iar în cazul încălcării trebuie să prevadă sancţiuni substanţiale.

Implementarea sancţiunilor prevăzute de către PSC este dificilă deoarece, în lipsa unui guvern federal, este dificil politic să se impună sancţiuni unei ţări suverane. Astfel, stabilirea unui set de reguli în context multinaţional obligă la luarea în considerare a efectelor reputaţionale ale avertismentelor timpurii (en. early warning) şi ale poziţiilor cu deficite excesive.

Pentru a sintetiza informaţiile asupra gradului de acoperire şi a tăriei (restrictivităţii) regulilor fiscale exprimate numeric, Ayuso-i-Casals et al.,


40

(2007) contruiesc un Indice al Regulilor Fiscale (en. Fiscal Rule Index), care surprinde următoarele caracteristici:

� fundamentarea legală: baza legală şi modul de stabilire şi revizuire a obiectivelor regulilor fiscale;

� natura organismului care monitorizează şi impune respectarea regulilor fiscale;

� mecanismele de impunere a respectării regulilor fiscale şi � vizibilitatea media. Dacă informaţiile asupra regulilor fiscale incluse în Indicele

Regulilor Fiscale sunt înlocuite cu informaţii asupra proprietăţilor fiecărei reguli relativ la procesul de stabilizare, se obţine Indicele de Ciclicitate al Regulilor Fiscale (en. Fiscal Rule Cyclicality Index).

Studiile elaborate de către Comisia Europeană (Comisia Europeană, 2006, 2007, 2008a, 2008b) arată că un nivel ridicat al Indicelui Regulilor Fiscale determină creşterea performanţei bugetare şi reducerea ponderilor cheltuielilor bugetare şi a datoriei publice în PIB.

2.4. Mecanismul stabilizării automate

Întregul set de reguli fiscale din cadrul Uniunii Monetare Europene (UME) se bazează pe funcţionarea stabilizatorilor automaţi (modificări cu caracter ciclic ale veniturilor şi cheltuielilor publice) ca instrument principal al stabilizării fiscale, o dată ce ţările membre au atins poziţiile fiscale pe termen mediu, definite conform PSC. Aderarea la obiectivul bugetar pe termen mediu lasă suficient spaţiu de manevră stabilizatorilor automaţi, care pot astfel funcţiona, fără ca deficitul bugetar să depăşească plafonul de 3% din PIB. Această abordare nediscreţionară trebuie, cel puţin în principiu, să garanteze că evoluţia deficitului bugetar actual este contra-ciclică şi să contribuie, în consecinţă, la stabilitatea economică.

Regulile de politică fiscală bazate pe funcţionarea stabilizatorilor automaţi prezintă unele avantaje clare. Veniturile şi cheltuielile publice conjuncturale (en. state-contingent), cum ar fi cheltuielile cu ajutorul de şomaj amortizează fluctuaţiile economice fără întârzieri în obţinerea informaţiilor şi în implementare. În plus, impactul stabilizatorilor automaţi este de scurtă durată, iar dacă aceştia operează simetric pe durata ciclului economic nu contribuie la deteriorarea poziţiei bugetare structurale.

Utilizarea stabilizatorilor automaţi ca regulă şi a măsurilor discreţionare ca excepţie dau naştere la întrebări legate de stabilizarea automată. Este suficientă magnitudinea actuală a stabilizatorilor automaţi? Considerând că politica monetară este optimă, este suficientă acţiunea


41

stabilizatorilor automaţi pentru a aduce fiscalitatea la nivelul optim, atât la nivel naţional, dar şi la nivelul zonei euro? Acţionează stabilizatorii automaţi întotdeauna în direcţia stabilizării?

Filozofia PSC este aceea a netezirii taxelor: după ce şi-au atins obiectivul pe termen mediu, statele trebuie să lase stabilizatorii automaţi să funcţioneze liber. Stabilizatorii automaţi reprezintă mijloacele naturale pentru a reduce variaţiile în activitatea economică. Însă, având în vedere că unele ţări, mai ales cele mici, se pot confrunta cu o postură monetară adversă, la nivel naţional este nevoie în continuare de o politică fiscală activă.

Având în vedere argumente precum problemele de sincronizare, ireversibilitate şi incertitudinea modelelor, utilizarea măsurilor discreţionare de politică fiscală în scopul stabilizării trebuie să se limiteze la situaţii de excepţie: recesiuni accentuate, risc ridicat al supraîncălzirii economiei sau accelerarea inflaţiei. Nereuşitele de politică economică sporesc, de obicei, fluctuaţiile economice. Politica fiscală discreţionară trebuie să se utilizeze foarte rar pentru stabilizare, fiind imposibil, din cauza întârzierilor în luarea deciziilor şi a gradului mare de incertitudine în ceea ce priveşte şocurile care afectează economia, să se elimine deciziile eronate şi lipsa de sincronizare. Mecanismele de transmisie (atât pe partea cererii, cât şi a ofertei) trebuie considerate cu mare atenţie chiar şi în cazurile excepţionale în care se are în vedere utilizarea politicii discreţionare.

Faptul că politica fiscală acţionează atât prin canale ale cererii agregate, cât şi prin cele ale ofertei agregate are un rol important asupra eficienţei cu care se răspunde diferitelor şocuri. Această afirmaţie este valabilă atât pentru stabilizatorii automaţi, cât şi pentru politica discreţionară.

Pentru a studia efectele stabilizatorilor automaţi asupra producţiei şi a inflaţiei sub impactul diferitelor tipuri de şocuri vom folosi un model simplu al cererii şi ofertei agregate într-o ţară membră a unei uniuni monetare:

( ) ded yidy εφπφπφφ +⋅−⋅−−−⋅= 4321 , (2.4.1)

( ) sesy εππω +−= . (2.4.2)

Relaţia (2.4.1) este de tip IS şi exprimă dependenţa cererii agregate, dy de deficitul bugetar ca pondere în PIB, d , de rata reală de dobândă,

( )ei π− , şi de un şoc de cerere temporar, dε . Deşi producţia agregată este

influenţată şi de contul curent, pentru a păstra simplitatea modelului nu vom


42

modela explicit efectul de conexiune inversă (en. feed-back) manifestat de restul uniunii monetare asupra economiei domestice. În consecinţă, contul curent va depinde numai de producţie, y (efect de absorbţie) şi de nivelul

inflaţiei (efect de competitivitate). 3φ şi 4φ măsoară gradul de deschidere a

economiei. Relaţia (2.4.2) exprimă o funcţie de ofertă de tip Phillips-Lucas, în care oferta agregată, sy , depinde de eroarea de anticipare a inflaţiei,

( )eππ − , şi de un şoc de ofertă, sε , care poate să fie permanent sau

temporar. Toate variabilele sunt exprimate ca modificări faţă de valorile de bază, pe termen lung.

Dacă autorităţile fiscale urmează o politică fiscală discreţionară neutră şi lasă stabilizatorii automaţi să acţioneze liber, deficitul bugetar se reduce la componenta ciclică:

ytd ⋅−= , (2.4.3)

unde stabilizatorii automaţi sunt descrişi prin parametrul de senzitivitate t , apropiat ca valoare, în majoritatea estimărilor, de ponderea impozitelor în PIB. Această formulare permite condensarea acţiunii complexe a stabilizatorilor automaţi asupra ambelor părţi ale bugetului într-un singur parametru. După cum vom observa în continuare, deşi convenabilă analizei teoretice, ecuaţia (2.4.3) nu surprinde însă impactul diferit al diverselor componente bugetare asupra deficitului bugetar.

Autoritatea monetară acţionează astfel încât rata de dobândă i să corespundă unei reguli de tip Taylor:

( )yi ⋅+= βπλ , (2.4.4)

unde β reprezintă importanţa relativă pe care autoritatea monetară o acordă obiectivelor de creştere economică, respectiv de stabilitate a preţurilor. Parametrul λ indică gradul de activism al politicii monetare şi captează gradul în care o economie individuală într-o uniune monetară afectează variabilele medii ale zonei. O economie mare va avea un efect semnificativ asupra luării deciziilor de către banca centrală unică, ceea ce implică o valoare ridicată pentru λ . Vom presupune că nivelul de echilibru al ratelor de dobândă asigură atingerea obiectivului de inflaţie pe termen mediu (când şocurile sunt zero).

Pe baza acestor reguli comportamentale, se pot determina în cadrul modelului y şi π :


43

( )[ ]sdy εφλφεωµ

32

1+⋅+⋅= , (2.4.5)

( )[ ]sd t εφβλφφωεµ

π 42111

+⋅⋅+⋅+−= , (2.4.6)

unde ( ) ( ) 3241 11 φωβλφφφωµ +⋅+⋅++⋅+= t . Evident, în cazul unui şoc de

cerere temporar, o valoare ridicată pentru t stabilizează atât producţia, cât şi inflaţia. Un grad mare de deschidere a economiei (valori mari pentru 3φ şi

4φ ) şi o valoare scăzută pentru ω atenuează şocurile de cerere. În cazul unui şoc de ofertă temporar (un şoc de ofertă care nu afectează producţia potenţială), relaţiile (2.4.5) şi (2.4.6) demonstrează că stabilizatorii automaţi reduc volatilitatea producţiei, implicând însă o deviaţie mai mare a inflaţiei π de la valoarea pe termen lung.

Dacă şocul de ofertă este permanent (şocul de ofertă sε este inclus

în modificarea PIB potenţial), expresia noului output-gap se poate deduce din relaţia (2.4.5):

( )[ ]λβφφφµ

ωε ⋅⋅++⋅+−=− 2311 ty s , (2.4.7)

( )[ ]ωβφφφωωµ

επ ⋅⋅++⋅+

⋅= 2311 ts . (2.4.8)

O valoare ridicată pentru t creşte deviaţia de la noua valoare a producţiei potenţiale şi destabilizează, în consecinţă, atât inflaţia, cât şi producţia. Dacă banca centrală este preocupată exclusiv de inflaţie, o stabilizare perfectă ( eππ = în fiecare moment) implică, în eventualitatea unui şoc de ofertă permanent, stabilizarea perfectă a producţiei (producţia se deplasează instantaneu de la vechiul la noul nivel potenţial).

Analizele precedente consideră implicit că gradul de stabilizare automată este exogen. Această ipoteză este plauzibilă deoarece stabilizatorii automaţi sunt, de regulă, produsul ex post al preferinţelor sociale referitoare la eficienţă şi echitate. Cu toate acestea, în UME, fiind dată responsabilitatea politicii fiscale în atenuarea şocurilor naţionale specifice, la proiectarea sistemelor fiscale şi de asistenţă socială trebuie să se ia în considerare gradul stabilizării ciclice. În timp ce autorităţile fiscale doresc să obţină cel mai înalt grad de stabilizare posibil, având în vedere regulile bugetare în UME, evoluţiile ciclice ale deficitului bugetar nu pot fi excesiv de mari deoarece riscă să depăşească plafonul de 3% din PIB. Este posibil, de asemenea, ca


44

guvernele să nu accepte surplusuri bugetare foarte mari în perioadele de expansiune.

Pentru a endogeniza gradul de stabilizare automată, presupunem că funcţia de pierdere a autorităţii fiscale este:

22 ydL ⋅+= δ , (2.4.9)

unde δ reflectă preferinţa relativă a autorităţii fiscale între stabilizarea producţiei şi stabilizarea deficitului. Această formulare a funcţiei de pierdere permite deducerea unei expresii pentru nivelul optim al fiscalităţii, *t . Din minimizarea pierderii autorităţii fiscale rezultă:

( ) ( ) 423

1*

1 φωβλφφω

φωδ

+⋅+++

⋅⋅=t . (2.4.10)

Cu cât preferinţa pentru stabilizarea producţiei este mai accentuată, cu atât *t este mai mare. O ţară mică (caracterizată printr-o valoare scăzută a lui λ ) va alege o valoare mai mare pentru coeficientul de stabilizare automată, beneficiind mai puţin de pe urma stabilizării de către autoritatea monetară. Acest efect este compensat printr-o stabilizare mai mare de pe urma influenţei comerţului extern, într-o economie deschisă.

Contrar intuiţiei, cu cât eficienţa politicii fiscale este mai mare ( 1φ

mai mare), cu atât *t este mai mare. Aceasta deoarece, prin efectul de conexiune inversă asupra bugetului, impactul mai puternic asupra cererii reduce componenta ciclică a deficitului bugetar.

Stabilizarea automată prin canalele de ofertă Deşi viziunea tradiţională asupra stabilizatorilor automaţi se

concentrează pe transmiterea influenţei acestora prin intermediul cererii, prin intermediul ofertei stabilizatorii automaţi pot influenţa advers stabilizarea ciclică pe termen scurt.

Putem studia interacţiunile dintre flexibilitatea pieţei şi stabilizarea ciclică extinzând modelul anterior, astfel încât să suprindă efectele stabilizatorilor automaţi prin canalele de ofertă. Van den Noord (2003) şi Buti (2003) presupun că panta ofertei depinde pozitiv de rata fiscalităţii. Această ipoteză corespunde unei pieţe a forţei de muncă sindicalizată, cu un grad sporit de rigiditate a salariilor şi cu un sistem fiscal progresiv. Se arată că, dacă într-o piaţă a forţei de muncă imperfectă salariaţii transferă variaţiile ciclice ale poverii fiscale cel puţin parţial angajatorilor (aşa-numita „rezistenţă a salariului real”), panta curbei ofertei de forţă de muncă


45

(crescătoare în funcţie de nivelul salariului real) depinde de nivelul impozitelor. Aceasta conduce la următoarea funcţie a ofertei agregate:

( ) ( ) sety εππωεγ +−⋅⋅−= 1 . (2.4.11)

Parametrul ε modelează gradul de progresivitate/ redistribuire a sistemului fiscal şi social pe ansamblu, iar ω este un parametru constant şi pozitiv. Dacă se manifestă rezistenţa salariilor reale (γ este pozitiv), reacţia producţiei la o surpriză inflaţionistă este mai scăzută când t este mai mare. Cu alte cuvinte, în ţările cu guverne de dimensiuni mari şi taxe ridicate, o valoare a inflaţiei mai mare (mai mică) decât cea anticipată conduce la o reacţie mai puţin energică (mai energică) a producţiei, ceea ce corespunde unei înclinaţii mai mari a curbei de ofertă în spaţiul producţie-inflaţie. În cazul unei surprize inflaţioniste pozitive: pe măsură ce angajatorii solicită mai multă forţă de muncă pentru a spori producţia, aceştia vor avea de plătit salarii mai mari pentru a acoperi nu numai creşterea preţurilor, ci şi creşterea progresivă a impozitării. Această tendinţă limitează creşterea producţiei.

În aceste condiţii, regula de politică fiscală din relaţia (2.4.3) devine:

ytd ⋅⋅−= ε . (2.4.12)

Luarea în considerare a efectelor prin intermediul ofertei agregate modifică proprietăţile stabilizatorilor automaţi, acestea depinzând de un anumit nivel critic.

În eventualitatea unui şoc de ofertă, ca în modelul anterior, o rată de impozitare mai mare deplasează rata inflaţiei mai mult. Într-o ţară cu o rată a fiscalităţii care depăşeşte valoarea critică, producţia se depărtează de valoarea de echilibru mai mult decât într-o ţară cu o rată a fiscalităţii mai scăzută. În eventualitatea unui şoc de cerere, în timp ce producţia este cu atât mai aproape de potenţial cu cât t este mai mare, dincolo de valoarea critică a lui t creşterea nivelului impozitelor destabilizează inflaţia.

Valoarea critică a ratei fiscalităţii, dedusă analitic, este:

( )

εγφ

γφβλφφ

⋅⋅⋅

+⋅⋅+−=

1

421**

2

1t . (2.4.13)

Nivelul critic al impozitelor dincolo de care stabilizatorii automaţi produc efecte adverse depinde, între altele, de preferinţa relativă a băncii centrale între inflaţie şi producţie, β . O bancă centrală preocupată preponderent de stabilitatea preţurilor va anula efectele adverse ale stabilizatorilor automaţi asupra ofertei, ceea ce va reduce stimulentele


46

pentru reforme fiscale menite să reducă rata fiscalităţii. După cum arată relaţia (2.4.13), nivelul critic al impozitelor dincolo de care stabilizatorii automaţi produc efecte adverse depinde şi de gradul de deschidere a economiei (prin intermediul parametrului 4φ ): cu cât economia este mai deschisă, cu atât multiplicatorul fiscal al cererii va fi mai scăzut şi curba ofertei mai înclinată relativ la cea a cererii. Prin urmare, este mult mai probabil ca o economie deschisă să se confrunte cu efecte adverse ale stabilizării fiscale, comparativ cu o economie închisă, la acelaşi nivel al taxării şi progresivităţii.

Rata fiscalităţii ca procent în PIB în ţările membre UME se situează în intervalul 40-50%. Buti şi van den Noord (2003) găsesc 4,0** =t pentru ţările mari ale zonei euro, ceea ce sugerează că, pentru ţările aflate în partea superioară a intervalului, nivelul impozitelor este suboptimal. O ţară cu un nivel iniţial 5,0=t trebuie să reducă rata de impozitare cu 10 puncte procentuale pentru a obţine o îmbunătăţire a proprietăţilor de stabilizare a producţiei în urma unui şoc advers de ofertă. Pentru economiile deschise de dimensiuni mai reduse, **t se situează între 0,2 şi 0,3. În aceste condiţii, reducerea mărimii sectorului guvernamental va îmbunătăţi stabilizarea fiscală. În consecinţă, economiile mici şi deschise ale UME au stimulente puternice pentru realizarea reformelor sistemelor fiscale.

În concluzie, stabilizatorii automaţi afectează producţia şi inflaţia pe termen scurt atât prin canalul cererii, ci şi prin cel al ofertei. Dacă povara fiscală este semnificativă, depăşind nivelul critic, efectul combinat poate fi mai degrabă destabilizarea producţiei şi a inflaţiei în cazul şocurilor de ofertă şi destabilizarea inflaţiei în cazul şocurilor de cerere.

2.5. Rolul Pactului de Stabilitate şi Creştere în asigurarea

disciplinei fiscale la nivel european

Disciplina financiară constituie o trăsătură permanentă a UME, iar menţinerea unor finanţe publice sănătoase este considerată o condiţie sine qua non pentru asigurarea stabilităţii preţurilor şi a creşterii economice generatoare de noi locuri de muncă. Renunţarea la instrumentul cursului de schimb în cadrul UME a implicat acordarea unui rol sporit stabilizatorilor fiscali la nivel naţional pentru a ajuta economiile să se ajusteze la şocurile asimetrice şi a întărit rolul politicilor bugetare naţionale de sprijinire a politicilor monetare orientate spre stabilitate. Argumentul principal care a stat la baza Pactului este constituit de „stabilirea obiectivului pe termen mediu al poziţiilor bugetare aproape de echilibru sau în surplus… ceea ce va


47

permite tuturor statelor membre să facă faţă fluctuaţiilor ciclice normale prin menţinerea deficitelor guvernamentale în interiorul valorii de referinţă de 3% din PIB6”.

Cadrul de politică fiscală al Uniunii Europene se aplică în general tuturor ţărilor membre, câteva amendamente referindu-se doar la ţările membre ale Uniunii Monetare. Politica fiscală a Uniunii Europene operează pe trei nivele:

� Procedura de Deficit Excesiv (en. Excessive Deficit Procedure) ca parte integrantă a Tratatului Comunităţii Europene;

� Pactul de Stabilitate şi Creştere (en. Growth and Stability Pact); � Codul de Implementare (en. Code of Conduct), care conţine

indicaţiile pentru interpretarea corectă a Pactului de Stabilitate şi Creştere.

Cele trei elemente luate împreună fixează reguli şi mecanisme pentru o coordonare eficientă a autorităţilor fiscale şi pentru asigurarea sustenabilităţii finanţelor publice în spaţiul european. Cadrul de politică fiscală este unul interguvernamental, ceea ce îi asigură legitimitatea. Se face, astfel, un semnificativ pas înainte în recunoaşterea importanţei pe care o are disciplina bugetară pe termen lung, un număr mare de măsuri fiind instituite pentru a îmbunătăţi supravegherea politicii fiscale şi pentru a încuraja abordarea pe termen lung a planificării bugetare.

Pactul de Stabilitate şi Creştere (PSC) a fost adoptat în iunie 1997 la Consiliul European de la Amsterdam şi a intrat în vigoare din momentul lansării euro, la 1 ianuarie 1999. PSC consolidează prevederile articolelor 99 şi 104 din Tratatul CE privind disciplina fiscală în cadrul UME.

PSC are o componentă preventivă şi una corectivă. Aspectul preventiv al PSC priveşte stabilirea şi obţinerea corespunzătoare a obiectivelor bugetare pe termen mediu. În esenţă, latura preventivă a PSC constă în urmarea unei politici fiscale cât mai aproape de optim, care să garanteze stabilitatea, dar să ofere, în acelaşi timp, suficient spaţiu de manevră stabilizatorilor automaţi. Componenta corectivă constă în reguli simple, care să conducă la un minim de disciplină fiscală şi la ancorarea anticipărilor.

Din punct de vedere formal, PSC se bazează pe:

6 Regulamentul (CE) nr. 1055/2005 al Consiliului din 27 iunie 2005 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1466/97 privind consolidarea supravegherii poziţiilor bugetare şi supravegherea şi coordonarea politicilor economice, Official Journal L 174, 07/07/2005 P. 0001 – 0004, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005R1055:RO:HTML.


48

� angajamentul politic al tuturor părţilor implicate (Comisie, state membre, Consiliu) de a implementa pe deplin şi din timp procesul de supraveghere bugetară;

� elemente de ordin preventiv, prin intermediul cărora se asigură supravegherea permanentă a deficitelor bugetare în scopul evitării depăşirii valorii de referinţă de 3%. În acest scop, a fost adoptată reglementarea Consiliului 1466/97 pentru consolidarea supravegherii multilaterale a poziţiilor bugetare şi coordonarea politicilor economice. Această reglementare prevede prezentarea de către toate statele membre a programelor de convergenţă şi stabilitate care sunt examinate de Consiliu. Consiliul trebuie să emită un semnal de avertizare timpurie (en. early warning signal) cu scopul prevenirii apariţiei unui deficit excesiv;

� elemente de ordin punitiv care permit, în eventualitatea nerespectării criteriului de 3%, să se solicite statelor membre să ia măsuri corective şi, dacă este cazul, să se impună sancţiuni.

Fiecare stat membru trebuie să înainteze Consiliului ECOFIN şi Comisiei informaţiile necesare în scopul realizării supravegherii multilaterale la intervale de timp regulate sub forma programelor de stabilitate, care trebuie să includă: obiectivul pe termen mediu al poziţiei bugetare aproape de echilibru sau în surplus, principalele ipoteze cu privire la evoluţiile economice anticipate şi variabilele economice importante, descrierea măsurilor de politică bugetară şi economică ce urmează a fi luate sau propuse a fi luate în scopul atingerii obiectivelor programului de stabilitate şi o analiză asupra modului în care principalele ipoteze economice afectează poziţia bugetară şi a datoriei publice. Statele membre ale Uniunii Europene, dar care sunt în afara uniunii monetare trebuie să trimită programe de convergenţă care au un conţinut similar cu programele de stabilitate. Informaţiile cu privire la traiectoria nivelului surplusului/ deficitului guvernamental, a datoriei publice şi a principalelor ipoteze economice utilizate sunt furnizate anual şi cuprind anul curent, cel precedent, dar şi cel puţin următorii trei ani.

Ca parte a supravegherii multilaterale, Consiliul ECOFIN trebuie să monitorizeze implementarea programelor de stabilitate, pe baza informaţiilor furnizate de către statele membre şi pe baza evaluărilor Comisiei şi a Comitetului Economic şi Financiar, cu scopul identificării divergenţelor actuale sau prevăzute de la poziţiile bugetare asumate în cadrul proiecţiilor de realizare a obiectivului pe termen mediu. În cazul în care Consiliul ECOFIN identifică divergenţe semnificative ale poziţiei bugetare de la obiectivul asumat pe termen mediu, emite o avertizare


49

timpurie cu scopul evitării apariţiei unui deficit excesiv, împreună cu o recomandare la adresa statului membru în cauză pentru a-l determina să ia măsurile de ajustare necesare (a se vedea, de exemplu, recomandarea adresată de către Comisie României, la 12 iunie 2008).

Procedurile de deficit excesiv Articolul 104 din Tratatul CE prevede că statele membre trebuie să

evite deficitele bugetare excesive, definite prin utilizarea ca limită a valorii de referinţă de 3% şi prevede procedura care urmează să fie adoptată la nivelul Comunităţii pentru identificarea şi evaluarea deficitelor excesive, inclusiv în ceea ce priveşte posibilitatea aplicării de sancţiuni financiare. PSC detaliază procedura de deficit excesiv, prevăzând calendare şi termene-limită în interiorul cărora Consiliul ECOFIN trebuie să decidă asupra existenţei procedurii de deficit excesiv, plecând de la rapoartele pregătite de Comisie şi de la opiniile elaborate de Comitetul Economic şi Financiar. În cazul existenţei deficitului excesiv, Consiliul, la propunerea Comisiei, face recomandări pentru statul membru vizat şi stabileşte un termen limită pentru adoptarea de măsuri concrete în vederea eliminării deficitului excesiv.

Tabelul 2.5.1. Proceduri de deficit excesiv aflate în curs

Ţara Data raportului

Comisiei

Decizia Consiliului

asupra existenţei

deficitului excesiv

Termenul limită pentru corectarea

deficitului excesiv

Polonia 13 Mai 2009 7 Iulie 2009 2012 România 13 Mai 2009 7 Iulie 2009 2011 Lituania 13 Mai 2009 7 Iulie 2009 2011 Malta 13 Mai 2009 7 Iulie 2009 2010 Franţa 18 Feb. 2009 27 Aprilie 2009 2012 Letonia 18 Feb. 2009 7 Iulie 2009 2012 Irlanda 18 Feb. 2009 27 Aprilie 2009 2013 Grecia 18 Feb. 2009 27 Aprilie 2009 2010 Spania 18 Feb. 2009 27 Aprilie 2009 2012 Marea Britanie

11 Iunie 2008 8 Iulie 2008 Anul financiar 2013/14

Ungaria 12 Mai 2004 5 Iulie 2004 2011

Sursa: European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs: http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm

În prezent procedura de deficit excesiv este în curs pentru 11 ţări

membre, fiind iniţiată pentru 9 dintre acestea în anul 2009.


50

Tratatul prevede, de asemenea, posibilitatea aplicării de sancţiuni ţării care nu corectează deficitul bugetar excesiv. Sancţiunile constau, într-o primă etapă, în depunerea unui depozit nepurtător de dobândă la Comisia Europeană cu o componentă fixă egală cu 0,2% din PIB şi o componentă variabilă calculată în funcţie de mărimea deficitului. Mărimea acestui depozit nu poate depăşi totuşi limita de 0,5% din PIB. Acest depozit se transformă efectiv în amendă, dacă procedura de deficit excesiv nu a fost corectată după doi ani.

Implementarea PSC a fost marcată de o serie de dificultăţi, care au condus, în cele din urmă, la revizuirea acestuia:

� gradul de asumare politică a Pactului din partea statelor membre a scăzut, existând în unele ţări o divergenţă evidentă între angajamentele bugetare şi acţiunile concrete realizate pentru atingerea ţintelor;

� a fost relativ dificil să se stabilească obiective bugetare clare şi verificabile care să ia în considerare condiţiile economice implicite;

� au existat ţări membre care nu au pus în practică politici bugetare sănătoase în perioadele de creştere economică susţinută, ceea ce a condus la deteriorarea deficitelor structurale şi la reducerea spaţiului de funcţionare în mod simetric a stabilizatorilor automaţi în perioada de încetinire economică ce a urmat;

� mecanismele şi procedurile PSC au funcţionat necorespunzător în anumite momente critice.

Tabelul 2.5.2. Principalele modificări aduse PSC

Versiunea iniţială Versiunea revizuită

Componenta preventivă Obiectivul pe termen mediu:

CAB Aplicabil tuturor statelor membre, -0,5% sau în surplus

CAB, cu excepţia măsurilor singulare (en. one-off) şi temporare

Traiectoria de ajustare: Cel puţin 0,5% din PIB (pentru statele membre ale zonei euro)

0,5% din PIB în medie, în funcţie de faza ciclului economic (pentru statele membre ale zonei euro şi cele aflate în ERMII)

Componenta corectivă Circumstanţe excepţionale Evoluţii economice negative severe


51

Rata de creştere a PIB: în general sub -2%/ sub -0,75%

Creştere negativă sau output gap negativ pentru o perioadă susţinută cu creştere scăzută; alte circumstanţe relevante Măsura în care investiţiile guvernamentale contribuie la deficitul bugetar, poziţia bugetară şi economică pe termen mediu, alţi factori care sunt relevanţi în opinia statului membru Reforme ale sistemului de pensii

Termene limită Termene limită clare pentru etapele procedurale, mai ales pentru corectarea deficitului excesiv

Extinderea termenelor limită pentru etapele procedurale şi pentru corectarea deficitului excesiv; posibilitatea repetării unor etape

Sursa: Diebalek, Kohler-Toglhofer şi Prammer, 2006. În urma dificultăţilor în implementare, PSC a suferit reforme în

patru direcţii: (a) o mai mare concentrare asupra datoriei publice şi a sustenabilităţii acesteia; (b) redefinirea obiectivele pe termen mediu specifice fiecărei ţări; (c) luarea în considerare a mai multor factori şi circumstanţe şi (d) acţiunile preventive timpurii. Cum unele dintre cele mai vehemente critici aduse Pactului vizau lipsa de argumente economice în sprijinul regulilor fiscale adoptate şi implementate, noul Pact reformat oferă o atenţie sporită circumstanţelor economice naţionale atât în dimensiunea sa preventivă cât şi în cea corectivă, punitivă. Principalele modificări aduse PSC sunt sintetizate în Tabelul 2.5.2.

În ceea ce priveşte dimensiunea preventivă, obiectivul bugetar pe termen mediu se stabileşte în funcţie de situaţia economică şi fiscală particulară a fiecărui stat membru. Astfel, ponderea curentă a datoriei publice în PIB, rata de creştere a PIB potenţial şi sustenabilitatea finanţelor publice se vor analiza pentru fiecare economie în parte. Li se va permite astfel economiilor caracterizate printr-o pondere redusă a datoriei publice în PIB şi printr-o rată ridicată de creştere a PIB potenţial să aibă deficite structurale reduse.

Conform PSC revizuit, obiectivul pe termen mediu trebuie să urmărească trei scopuri (Comisia Europeană, 2006):

� să ofere o marjă de siguranţă pentru respectarea limitei de 3% din PIB a deficitului bugetar;

� să asigure evoluţia rapidă către o situaţie sustenabilă; � luând în considerare primele două scopuri, să lase suficient

spaţiu de manevră unor eventuale măsuri de politică bugetară,


52

ţinând cont, de exemplu, de necesităţile legate de investiţiile publice.

De asemenea, Pactul revizuit permite şi diferenţierea proceselor de ajustare ale diferitelor ţări către obiectivul pe termen mediu.

Referitor la dimensiunea corectivă, noul Pact modifică chiar definiţia deficitului excesiv, delimitând cu mai puţină stricteţe condiţiile în care depăşirea plafonului de 3% din PIB se poate considera excepţională. Procedura de deficit excesiv nu mai este liniară şi există posibilitatea repetării anumitor paşi în situaţia unor evoluţii economice adverse.

Modul de funcţionare a PSC prezintă un interes sporit pentru situaţia fiscală actuală şi viitoare a României.

Conform ultimei variante a Programului de Convergenţă (Guvernul României, 2009) strategia bugetară a României pe termen mediu este construită astfel încât deficitul bugetar structural să fie în 2012 egal cu 0,9% din PIB. Atingerea obiectivului pe termen mediu urmează să se realizeze prin adoptarea unei politici fiscale restrictivă, justificată atât prin lipsa spaţiului de manevră în domeniul fiscal, dar şi prin necesitatea corectării unor dezechilibre macroeconomice.

Figura 2.5.1. Caracterul pro-ciclic al politicii fiscale în România

-6.00

-3.00

0.00

3.00

6.00

9.00

12.00

2000 2002 2004 2006 2008

(%)

Output-gap Deficitul bugetar în PIB Rata de creştere ec. Sursa: INS, calculele autorilor.


53

Guvernul îşi propune să urmărească obiectivul fundamental al asigurării stabilităţii macroeconomice şi al sprijinirii procesului creşterii economice sustenabile, adoptând următoarele măsuri:

� promovarea unei combinaţii de politici macroeconomice consistente, prin menţinerea unor politici bugetare si salariale prudente;

� crearea unui cadru fiscal si bugetar pe termen mediu obligatoriu; � îmbunătăţirea administrării veniturilor prin reforma

administraţiei fiscale şi reducerea costurilor de colectare; � lărgirea bazei de impozitare în sectoare precum mediul

înconjurător şi cel agricol; � îmbunătăţirea drastică a gradului de eficienţă a modului de

cheltuire a fondurilor publice, prin stabilirea de priorităţi clar formulate, în special pentru proiectele de investiţii, prin coordonarea orizontală a politicilor economice.

Analiza întocmită de către DG ECFIN asupra Programului de Convergenţă (DG ECFIN, 2009) identifică principalele riscuri care se pot manifesta în obţinerea obiectivului pe termen mediu. Acestea rezultă din evoluţiile macroeconomice interne şi externe în anul 2009, din stadiul implementării măsurilor planificate asupra cheltuielilor bugetare sau din lipsa de măsuri concrete menite să fundamenteze consolidarea fiscală după 2009.

În decursul perioadei 2005-2008, caracterizată prin expansiunea cererii, atitudinea de politică fiscală în România a fost mai degrabă pro- decât contra-ciclică. După cum se observă în Figura 2.5.1, perioadele cu abateri pozitive ale PIB faţă de nivelul potenţial corespund perioadelor cu deficit efectiv crescut. Oportunităţile oferite de nivelul PIB peste potenţial nu au fost exploatate de către autoritatea fiscală pentru a reduce, prin consolidarea cheltuielilor, deficitul structural.

Atitudinea pro-ciclică a politicii fiscale a fost recunoscută şi de către BNR ca un risc major la adresa procesului de dezinflaţie (a se vedea Raportul asupra inflaţiei al BNR din august 2007) şi a stat la baza recomandărilor Comisiei Europene (Comisia Europeană, 2007, 2008a, 2008b) în direcţia unei politici contra-ciclice.

Astfel, primul raport de convergenţă întocmit de România, împreună cu situaţia economică şi fiscală au fundamentat referirile la economia românească din ediţia 2007 a studiului privind finanţele publice în UME (Comisia Europeană, 2007). Astfel, Consiliul ECOFIN analizează deficitul structural curent şi perspectivele acestuia, obiectivul bugetar pe termen mediu, deficitul efectiv şi posibilitatea depăşirii plafonului de 3% pentru


54

acesta, împreună cu eforturile necesare pentru redresarea către o traiectorie sustenabilă. S-a prognozat în studiul menţionat că deficitul bugetar pentru anii 2007 şi 2008 în România a depăşit plafonul de 3% din PIB. Consiliul a anticipat în acelaşi timp o înrăutăţire a poziţiei bugetare structurale la sfârşitul anului 2007 şi a atras atenţia asupra planificării eforturilor de ajustare către finalul perioadei de raportare. Subliniind că evitarea unei traiectorii nesustenabile pe termen mediu va necesita un efort de peste 2% din PIB, Consiliul recomandă pentru România o politică fiscală contra-ciclică.

Comisia Europeană consideră că o creştere a ponderii deficitului bugetar în PIB de la 1,2% în 2005 la 5,4% în 2009, în condiţiile în care rata medie de creştere economică a fost în această perioadă de 6,3%, este cauzată, în mare măsură, de planificarea bugetară defectuoasă şi de execuţia care s-a soldat cu derapaje bugetare recurente. În acestea condiţii, implementarea efectivă a măsurilor menite să asigure administrarea bugetară şi guvernanţa fiscală, în principal introducerea cadrului bugetar pe termen mediu, este crucială pentru restabilirea încrederii şi îmbunătăţirea respectării deficitelor bugetare ţintă.

2.6. Coordonarea politicilor fiscale cu cele monetare

Evidenţele empirice contemporane arată că rata de dobândă afectează atât investiţiile, cât şi cererea de monedă. În consecinţă, ambele politici, monetară şi fiscală, sunt determinanţi importanţi ai cererii agregate.

În analizele sofisticate de politică macroeconomică, relevanţa mix-ului de politici este prezent sub trei aspecte intercondiţionate: modul în care afectează compoziţia cererii şi a ofertei agregate, posibilitatea ca politica fiscală să submineze controlul exercitat de către autoritatea monetară asupra inflaţiei şi implicaţiile strategice ale interacţiunilor dintre cele două autorităţi de politică economică.

Ne vom referi în continuare la două din cele trei aspecte. Efectul de compoziţie al mix-ului de politici asupra cererii şi

ofertei agregate Mecanismul prin care mix-ul de politici afectează compoziţia

producţiei agregate este următorul: rezultanta acţiunilor de politică monetară şi fiscală influenţează nivelul ratei reale a dobânzii, ceea ce modifică nivelul investiţiilor relativ la cheltuielile guvernamentale. În plus, modificarea ratei interne a dobânzii are implicaţii asupra cursului de schimb, care, la rândul său, va afecta exportul net.


55

În cazul clasic al unei economii închise, care nu este caracterizată prin echivalenţă Barro-Ricardo, o creştere a cheltuielilor guvernamentale reale determină o anumită combinaţie între creşterea economiilor şi scăderea investiţiilor, efect denumit evicţiune (en. crowding-out). Intensitatea acestui efect depinde de factori precum: mărimea răspunsului economiilor, accesul la resursele internaţionale şi gradul de substituire între investiţiile în capital şi cele în obligaţiuni de stat în portofoliile agenţilor privaţi.

Dacă economia în cauză este deschisă, creşterea ratei interne a dobânzii ca urmare a unei expansiuni fiscale va determina influxuri de capital care vor finanţa parţial (sau total, în cazul contului de capital perfect liberalizat) cheltuielile guvernamentale şi va limita efectul de evicţiune. Influxurile de capital implică, însă, un deficit de cont curent în condiţiile unei monede apreciate, ceea ce scade contribuţia exportului net în produsul intern brut. Apare în acest mod bine cunoscuta problemă a deficitelor gemene (en. twin deficits).

În lipsa unui criteriu de bunăstare explicit, modelele care analizează aceste efecte de compoziţie nu pot analiza dacă o anumită arhitectură a politicilor macroeconomice este sau nu optimă.

Coordonarea strategică a politicilor monetară şi fiscală Este posibil ca autorităţile monetare şi fiscale, în cazul în care sunt

diferite, să aibă comportamente non-cooperative. Comportamentul autorităţii fiscale poate afecta capacitatea autorităţii monetare de a-şi atinge obiectivul de inflaţie. Spre deosebire, însă, de interacţiunile cauzate de restricţia intertemporală de buget, interacţiunile strategice dintre autorităţile monetară şi fiscală sunt consecinţa diferenţelor dintre modurile în care cele două autorităţi îşi definesc obiectivele. Funcţiile de pierdere corespunzătoare pot diferi prin variabilele pe care le includ, prin valorile obiectivelor pentru aceste variabile sau prin ponderile acordate acestor obiective.

Pentru a formaliza cele de mai sus, presupunem următoarele funcţii de pierdere:

( ) ,22

1 22 ∗−+= tttF yyL

απ (2.6.1)

pentru guvern şi

( ) ,22

1 22 ∗−++

= tttM yyL

απ

ε (2.6.2)

pentru banca centrală.


56

Diferenţa ( )∗− tt yy reprezintă abaterea PIB de la nivelul potenţial

(output gap), după adoptarea măsurilor de politică fiscală, respectiv monetară, iar parametrii α şi ε caracterizează importanţa relativă a abaterii PIB de la nivelul potenţial în fundamentarea deciziilor de politică fiscală, respectiv monetară. Parametrul ε surprinde aversiunea la inflaţie a băncii centrale. Fiecare din cele două autorităţi de politică economică minimizează funcţia corespunzătoare din relaţiile (2.6.1) şi (2.6.2), cu restricţia:

( ) ,tettt uy +−= ππ (2.6.3)

unde etπ este rata anticipată a inflaţiei, iar tu este un şoc de ofertă.

Obiectivele de inflaţie ale celor autorităţi de politică economică în cazul în care acestea acţionează independent vor fi:

( )[ ],1 tt

etF uy −+

+= ∗∗ π

α

απ (2.6.3)

pentru guvern şi

( )[ ],1 tt

etM uy −+

++= ∗∗ π

εα

απ (2.6.4)

pentru banca centrală. Comparând (2.6.3) şi (2.6.4) se observă că atunci când 0>ε , ∗∗ > MF ππ .

Cooperarea dintre politica monetară şi cea fiscală se poate modela presupunând că guvernul şi banca centrală au o aceeaşi funcţie de pierdere, comună, construită ca medie ponderată a celor din relaţiile (2.6.1) şi (2.6.2):

( ) ( ).1,0,1 ∈−+= δδδ FM LLL (2.6.5)

În acest caz valoarea obiectiv a inflaţiei este:

( )[ ].1 tt

et uy −+

++= ∗∗ π

δεα

απ (2.6.6)

Din relaţia (2.6.6) rezultă ∗∗∗ >> MF πππ . Obiectivul de inflaţie în cazul coordonării acţiunilor celor două politici este intermediar cazurilor în care fiecare autoritate acţionează independent.

Politicile monetară şi fiscală sunt instrumente fundamentale pentru atenuarea ciclurilor economice. Într-o uniune monetară politica monetară este centralizată, în timp ce politicile fiscale naţionale sunt independente. Această asimetrie în delegarea politicilor între autorităţile naţionale şi


57

supranaţionale, combinată cu interacţiunile naturale care există între politicile monetare şi fiscale ridică probleme practice de implementare a politicii fiscale în acest cadru.

Uniunea Monetară Europeană (UME) este o zonă monetară în care statele suverane au în mare măsură autonomie fiscală, dar în care politica monetară este gestionată de o autoritate monetară unică. UME este construită pe bazele forte ale disciplinei fiscale. Autonomia bugetară a statelor membre UME este subiectul a numeroase reglementări ale Tratatului de la Maastricht şi ale PSC. Tratatul stabileşte norme referitoare la deficitul bugetar şi la datoria publică pentru aderarea la moneda unică. În timp ce prescrierile numerice ale Tratatului constituie un dispozitiv de selecţie pentru membrii zonei euro, scopul PSC este să asigure disciplina fiscală a UME.

58

3. EVALUAREA SITUAŢIEI STRUCTURALE A FINANŢELOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA

3.1. PIB potenţial şi output-gap – indicatori fundamentali ai poziţiei ciclice a economiei

PIB potenţial reprezintă o măsură a capacităţii de producţie a unei economii, acel nivel al PIB-ului care se obţine dacă economia funcţionează în condiţii de „ocupare deplină” a forţei de muncă. PIB potenţial reflectă, de asemenea, nivelul producţiei naţionale care corespunde unei stări economice caracterizată printr-o inflaţie stabilă (i.e. un nivel conform cu NAIRU). PIB potenţial şi output-gap-ul (i.e. diferenţa procentuală dintre PIB efectiv şi cel potenţial) au atras de-a lungul timpului un profund interes din partea cercetătorilor. Încă începând cu lucrarea lui Okun (1962), s-a evidenţiat importanţa majoră a acestor două variabile în evaluarea poziţiei ciclice a economiei. În prezent, PIB potenţial este utilizat pe scară largă în modelarea macroeconomică, în analiza politicilor economice, în evaluarea sustenabilităţii finanţelor publice, pentru cuantificarea mărimii soldului bugetar structural ş.a. De asemenea, estimările privind mărimea output-gap-ului sunt utilizate de către băncile centrale pentru fundamentarea politicii monetare prin intermediul funcţiilor de reacţie, cum ar fi regula Taylor (Taylor, 1993) sau în contextul strategiei de ţintire a inflaţiei (Svensson, 1999).

Pe termen lung, nivelul PIB potenţial depinde de creştere capacităţilor de producţie ale economiei, care la rândul lor depind de factorul total de productivitate (FTP) şi de ratele de creştere ale capitalului fizic şi ale potenţialului forţei de muncă. De aceea, estimarea PIB potenţial reprezintă un indicator al ofertei agregate potenţiale şi al unei traiectorii de creştere sustenabilă neinflaţionistă. Pe termen scurt, acesta reflectă impactul potenţial al procesului de creştere economică asupra unor indicatori macroeconomici, cum ar fi inflaţia. Un output-gap pozitiv este rezultatul unui exces de cerere agregată, ceea ce poate induce presiuni inflaţioniste. Orphanides (2002) evidenţiază faptul că, în anii 1970, FED a estimat, pentru economia americană, un nivel al output-gap-ului mult mai negativ decât nivelul real al acestuia, ceea ce a condus la aplicarea unor politici economice care, de fapt, au supraîncălzit economia, inducând inflaţie.

Datorită faptului că PIB potenţial este o variabilă macroeconomică neobservabilă, pentru cuantificarea acestuia cercetătorii trebuie să apeleze la estimări caracterizate printr-un grad înalt de incertitudine, realizate prin intermediul a două mari categorii de metode, respectiv metode statistice şi


59

metode teoretice. Aceste metode acoperă o plajă largă, cum ar fi tehnici statistice elementare de analiză a seriilor de date, tehnici de analiză pe bază de filtrare econometrică, modele bazate pe funcţia de producţie, modele cu ecuaţii structurale ş.a. În literatura de specialitate au fost utilizate nenumărate metode statistice, care pornesc de la ipoteza că PIB potenţial reprezintă componenta de trend a seriei privind PIB real efectiv. Cea mai simplă metodă constă în utilizarea unei medii mobile pentru determinarea nivelului potenţial al producţiei. Filtrul HP, introdus de către Hodrick şi Prescott (1997), este cea mai utilizată metodă din această clasă. Alte metode statistice includ filtrele de tip band-pass (Baxter şi King, 1999; Christiano şi Fitzgerald, 2003), filtrele bazate pe transformarea wavelet şi modele cu componente neobservabile (Harvey şi Jaeger, 1993) estimate prin intermediul filtrelor econometrice de tip Kalman (1960). Abordarea multivariată pentru estimarea PIB potenţial constă în corelarea output-gap-ului cu alte variabile macroeconomice, cum ar fi inflaţia (i.e. curba Phillips) sau şomajul (i.e. relaţia Okun). Laxton şi Tetlow (1992) au extins filtrul HP pentru analiza multivariată şi au estimat PIB potenţial prin intermediul interconexiunilor acestuia cu rata inflaţiei. Kuttner (1994) modelează PIB potenţial prin intermediul unui model cu componente neobservabile şi utilizează filtrul Kalman multivariat pentru estimarea acestuia, utilizând ecuaţii de dinamică pentru PIB şi rata inflaţiei.

Principalul neajuns al metodelor statistice de estimare a output-gap-ului constă în lipsa fundamentelor economice pentru modul de utilizare a acestora. Pe de altă parte, abordarea bazată pe funcţia de producţie, abordare recomandată de către Comisia Europeană, surprinde substanţa economică a fenomenelor analizate. Această metodologie constă în estimarea unei funcţii de producţie agregată şi în utilizarea în cadrul acestei funcţii a nivelului potenţial al factorilor de producţie. O altă metodă teoretică o reprezintă estimarea output-gap-ului prin modele structurale. Aceasta constă în estimarea sau calibrarea unor modele complexe de tip DSGE şi determinarea nivelului PIB potenţial care este consistent cu traiectoria de echilibru a acestor modele. Metodologia a fost utilizată de către Edge et al. (2008) pentru economia SUA şi de către Smets şi Wouters (2003) pentru Zona Euro. Traiectoria PIB potenţial estimată prin această metodă trebuie însă să fie privită cu scepticism deoarece studiile menţionate au evidenţiat faptul că aceasta este foarte senzitivă la modificarea parametrilor modelelor utilizate, în special a parametrilor funcţiei de reacţie a băncii centrale.

Deoarece ambele tipuri de estimări, atât cele bazate pe tehnici econometrice cât şi cele bazate pe funcţii de producţie sau pe modele structurale, prezintă puncte slabe, este bine ca decidenţii de politică


60

economică să nu îşi fundamenteze estimările privind PIB potenţial pe utilizarea unei singure tehnici, ci pe implementarea a câtorva metode cât mai variate. O serie de studii din literatura de specialitate au fost dedicate efectuării de comparaţii cantitative în ceea ce priveşte performanţa diferitelor metode de estimare a PIB potenţial (Cerra and Saxena, 2000; Cotis et al., 2003; Billmeier, 2004). Acestea au ajuns la concluzia că diversele metode de estimare analizate generează cicluri asemănătoare, dar cu amplitudini diferite pentru traiectoria output-gap-ului. Bjornland et al. (2005) evidenţiază faptul că este nevoie de „expert judgement” pentru a analiza semnificaţia economică a acestor rezultate, uneori contradictorii. Darvas şi Vadas (2003) au analizat o serie de metode econometrice univariate de estimare a PIB potenţial şi au ajuns la concluzia că toate aceste metode au puncte slabe. Prin urmare, autorii citaţi sugerează utilizarea unei măsuri de tip „consensus” construită prin ponderarea estimărilor obţinute prin metodele statistice utilizate. Ponderile sunt determinate pe baza stabilităţii, faţă de revizuirea periodică a seriei de PIB efectiv, a traiectoriei estimate a PIB potenţial pentru fiecare metodă în parte. Studiul concluzionează faptul că, datorită gradului său de stabilitate ridicat, această măsură medie a PIB potenţial reprezintă, în special în cazul ţărilor în tranziţie, un indicator fundamental pentru analiza ciclului economic.

Literatura de specialitate din România este relativ săracă în ceea ce priveşte estimarea PIB potenţial sau a altor variabile macroeconomice structurale, în special datorită lungimii reduse a seriilor de date şi a existenţei rupturilor structurale în cadrul acestora. Se remarcă, totuşi, o serie de studii dintre care menţionăm pe cele efectuate de către Bucşa (2001), Stănica (2005), Dobrescu (2006), şi Galatescu et al. (2007)7.

În această secţiune a lucrării este propusă o abordare eclectică privind estimarea PIB potenţial şi a output-gap-ului pentru economia românească, prin utilizarea unei baterii de metode statistice şi teoretice. Pentru început, estimăm nivelul potenţial al ocupării forţei de muncă, precum şi mărimea stocului de capital fix şi le combinăm, utilizând metodologia bazată pe funcţii de producţie, pentru a determina o primă estimare a PIB potenţial. O a doua estimare a PIB potenţial este obţinută prin utilizarea unei măsuri de tip „consensus” bazată pe patru metode statistico-econometrice.

7 De asemenea, trebuie menţionate şi cercetările în vederea estimării PIB potenţial realizate pentru elaborarea Programului de Convergenţă de către colective de lucru din cadrul DOFIN, Ministerul de Finanţe şi Comisia Naţională de Prognoză.


61

Abordarea bazată pe funcţii de producţie constă în modelarea explicită a dependenţei nivelului PIB de mărimea factorilor de producţie, fiind astfel o metodologie care ţine seama de oferta agregată. Având ca punct de pornire definiţia PIB potenţial ca măsură a capacităţii productive a unei economii, estimarea nivelului potenţial al producţiei prin intermediul acestei metodologii constă în utilizarea nivelului potenţial al factorilor de producţie în cadrul funcţiei de producţie agregată. Specificaţia funcţiei de producţie se bazează, de obicei, pe două ipoteze care au ca scop să asigure obţinerea de formule matematice explicite, în acelaşi timp păstrând relevanţa economică a rezultatelor: randamente constante de scală, şi elasticitate constantă de substituţie dintre factorii de producţie.

Estimarea PIB potenţial prin intermediul funcţiei de producţie prezintă o serie de avantaje deoarece: (1) permite cuantificarea explicită a contribuţiei factorului muncă, a stocului de capital fix şi a factorului total de productivitate la creşterea potenţială a economiei; (2) permite stabilirea unei legături cu conţinut economic între măsurile de reformă economică şi rezultatele potenţiale ale acestora; (3) permite efectuarea de prognoze sau elaborarea de scenarii asupra perspectivelor de creştere prin formularea unor ipoteze explicite asupra evoluţiilor demografice, instituţionale şi tehnologice; (4) permite, ca şi alte metode teoretice, utilizarea unui set larg de informaţii privitoare la relevanţa economică a legăturii dintre variabilele utilizate.

Metodologia bazată pe funcţia de producţie are însă şi o serie de dezavantaje. În primul rând, nivelul potenţial al factorului total de productivitate este estimat prin utilizarea de tehnici statistice aplicate asupra reziduului Solow (i.e. diferenţa dintre PIB efectiv şi mărimea producţiei datorată factorului muncă şi a stocului de capital, calculată prin intermediul funcţiei de producţie). În consecinţă, estimările obţinute prin metoda funcţiei de producţie sunt afectate de unele din neajunsurile metodelor statistice de estimare a PIB potenţial, cum ar fi binecunoscutul fenomen de instabilitate a estimării care apare la extremităţile eşantionului de date (en. end-sample bias). Ca urmare, metodologia funcţiei de producţie conduce la estimarea unei traiectorii a PIB potenţial cu o alură asemănătoare cu cea estimată prin utilizarea de tehnici statistice de extragere a trendului aplicate direct seriei de date privind PIB efectiv. În al doilea rând, metoda funcţiei de producţie necesită estimarea nivelului potenţial al ocupării forţei de muncă, precum şi o estimare adecvată a mărimii stocului de capital fix. Nivelul potenţial al ocupării forţei de muncă este cuantificat prin intermediul trendului ratei de participare şi al NAIRU (i.e. Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment). În timp ce trendul ratei de participare este


62

determinat prin utilizarea de tehnici econometrice de filtrare, NAIRU este estimat prin utilizarea unei metodologii de o complexitate superioară, dar care este totuşi afectată de un grad ridicat de incertitudine. Mărimea stocului de capital fix este determinată prin cumularea fluxului trimestrial de investiţii din Conturile Naţionale şi presupunând o rată de deprecierea a capitalului constantă. În al treilea rând, ipoteza nerealistă a modelului privind competiţia perfectă pe piaţa factorilor de producţie poate induce, la rândul ei, o creştere a gradului de incertitudine a estimării PIB potenţial.

Vom presupune că economia României este caracterizată printr-o funcţie de producţie agregată de tip Cobb-Douglas (C-D) cu randamente constante de scală. Specificaţia C-D pentru funcţia de producţie este utilizată frecvent în literatura de specialitate, precum şi de către forurile internaţionale, cum ar fi OECD (Beffy et al., 2007), ECB (Cahn şi Saint-Guilhem, 2007) şi Comisia Europeană (Denis et al., 2006). Aşa cum este binecunoscut, funcţia de producţie de tip C-D presupune faptul că mărimea producţiei ( )Y reprezintă o combinaţie dintre factorii de producţie – muncă

( )L şi capital ( )K – şi factorul total de productivitate ( )A , componentă care cuantifică eficienţa factorilor de producţie:

αα −⋅⋅= 1KLAY , (3.1.1)

unde α ( )10 << α reprezintă elasticitatea PIB în raport cu factorul muncă,

( )α−1 fiind elasticitatea PIB în raport cu factorul capital. Astfel, pentru a produce o „unitate” de PIB se utilizează α „unităţi” din factorul muncă şi ( )α−1 „unităţi” din factorul capital.

Utilizând formula (3.1.1) este evident faptul că

( ) ( ) ( ) ( )kkllaayy −⋅−+−⋅+−=− αα 1 , (3.1.2a)

unde simbolurile cu litere mici semnifică logaritmul natural din nivelul efectiv al variabilelor (e.g. Yy ln= ), iar simbolurile cu linie deasupra reprezintă nivelul potenţial al variabilelor respective.

Aşa cum rezultă cu claritate din formula (3.1.2a), output-gap-ul cuantificat prin intermediul metodologiei funcţiei de producţie reprezintă o medie ponderată între gap-urile celor trei componente, FTP, factorul muncă, respectiv factorul capital. Spre deosebire de factorul muncă şi de FTP, stocul de capital nu trebuie ajustat ciclic pentru a surprinde nivelul potenţial al acestuia. Astfel, deşi gradul de utilizare al stocului de capital fluctuează de-a lungul ciclului economic, nivelul potenţial al serviciilor de capital este întotdeauna proporţional cu mărimea totală a stocului de capital, şi nu cu


63

nivelul utilizat la un moment dat de-a lungul ciclului (CBO, 2004). Ca urmare, gap-ul de capital este întotdeauna egal cu zero, iar formula (3.1.2a) devine:

( ) ( )llaayy −⋅+−=− α , (3.1.2b)

output-gap-ul fiind influenţat în mod explicit de gap-ul FTP şi al factorului muncă, precum şi de către gap-ul factorului capital, dar numai în mod implicit, prin intermediul factorului total de productivitate.

Nivelul elasticităţii PIB faţă de factorul muncă este setat la un nivel de 0,65, valoare consistentă cu cele utilizate în studii similare (Denis et al., 2006; Dobrescu, 2006; Galatescu et al., 2007). Există două metode de determinare a acestui parametru, estimare econometrică, respectiv cuantificare directă utilizând date din Conturile Naţionale. Aşa cum arată Galatescu et al. (2007) utilizarea unei ecuaţii de regresie pentru determinarea parametrului α nu conduce la estimări semnificative din punct de vedere statistic. Pe de altă parte, utilizând datele din Conturile Naţionale parametrul α este cuantificat ca raport între compensarea salariaţilor şi valoarea adăugată brută. Valoarea medie a acestui raport pentru economia românească în perioada 2000-2008 este 0,44. Totuşi, aşa cum evidenţiază Bergoeing et al. (2002), această metodă are dezavantajul că mărimea compensării salariaţilor nu ia în considerare şi veniturile altor persoane fizice, cum ar fi întreprinzători, PFA ş.a. Acelaşi studiu atrage atenţia asupra faptului că mărimea compensării factorului capital rezultată prin această metodă implică un nivel neplauzibil al ratei de rentabilitate al investiţilor în capital fix.

Vom defini factorul muncă ca fiind populaţia ocupată multiplicată cu numărul mediu de ore de muncă efective dintr-o săptămână. Astfel, nivelul potenţial al factorului muncă poate fi estimat prin intermediul următoarei relaţii:

( ) HuqNL ⋅−⋅⋅= 1 (3.1.3)

unde N reprezintă mărimea populaţiei cu vârstă de muncă, q reprezintă

trend-ul ratei de participare, H este trend-ul seriei de date privind numărul mediu de ore de muncă efective dintr-o săptămână, iar u reprezintă NAIRU.

Pentru a asigura un nivel înalt de robusteţe a rezultatelor, vom estima trend-ul ratei de participare şi cel al seriei privind numărul de ore lucrate utilizând o măsură de tip „consensus” cuantificată prin intermediul


64

metodei componentelor principale aplicată asupra a două estimări individuale ale trend-urilor, prin filtru HP, respective prin filtru Kalman.

În ceea ce priveşte estimarea NAIRU, în literatura de specialitate se utilizează fie o abordare structurală, care identifică o serie de variabile de pe piaţă forţei de muncă ca potenţiali factori de influenţă, fie o abordare statistică care presupune utilizarea unor tehnici econometrice de filtrare. Deoarece permite o interpretare mai relevantă din punct de vedere economic a rezultatelor, în această lucrare vom utiliza o abordare structurală similară cu cea propusă de către Denis et al. (2006), care se bazează pe utilizarea unui model bivariat de tip Kuttner (1994).

Seriile de date privind variabilele care caracterizează piaţa forţei de muncă din România prezintă o serie de probleme. Prima se referă la existenţa unei rupturi structurale în cadrul acestor serii de date (Figura 3.1.1).

Figura 3.1.1. Rupturi structurale în cadrul seriei de populaţie ocupată

14500

14700

14900

15100

15300

15500

1999Q1 2000Q3 2002Q1 2003Q3 2005Q1 2006Q3 2008Q1

Mii p

ers

.

9000

10000

11000

12000

13000

14000

Pop. în vârstă de muncă <2002:Q4 (axa din stânga)Pop. în vârstă de muncă 2003:Q1< (axa din stânga)Pop. activă <2004:Q1 (axa din dreapta)Pop. activă 2002:Q1< (axa din dreapta)

Sursă: EUROSTAT, calculele autorilor Pentru a depăşi această problemă a fost utilizată o procedură care

presupune parcurgerea a două etape. Într-o primă etapă, a fost înlăturată componenta sezonieră, separat, înainte şi după apariţia rupturii structurale. Într-o a doua etapă, plecând de la ipoteza că rata de creştere a seriei ajustate


65

sezonier în momentul apariţiei rupturii structurale este egală cu zero, seria de populaţie ocupată a fost reconstruită înaintea momentului de apariţie a rupturii structurale, utilizând acelaşi rate de creştere ca cele ale seriei iniţiale.

O altă problemă vizează faptul că există două serii de date privind rata şomajului, reflectând două metodologii diferite, rata şomajului conform ILO (en. International Labor Office), respectiv rata şomajului înregistrat. În timp ce rata şomajului determinată pe baza metodologiei ILO este calculată trimestrial, rata şomajului înregistrat este calculată lunar, dar prin utilizarea datelor din anul anterior în ceea ce priveşte populaţia ocupată civilă. Nu există o relaţie clară între cele două serii de date pentru a putea concilia cele două metodologii. În plus, în ambele serii de date există o ruptură structurală în 2002:Q1 ca urmare a unei modificări legislative (Legea nr. 416/2001 privind salariul minim). Deoarece această ruptură structurală este mai accentuată în cazul ratei şomajului înregistrat, precum şi a faptului că baza de calcul în cazul şomajului înregistrat se modifică o singură dată pe an, în cadrul acestei secţiuni, pentru determinarea NAIRU, a fost utilizată rata şomajului calculată conform metodologiei ILO.

Astfel, în cadrul modelului implementat, rata şomajului ILO se descompune într-o componentă structurală care reprezintă o estimare pentru NAIRU şi o componentă ciclică care poate fi interpretată ca fiind gap-ul şomajului. Modificarea ratei inflaţiei (salariilor) este conectată cu gap-ul de şomaj prin intermediul unei curbe de tip Phillips. Componenta ciclică a ratei şomajului este modelată prin intermediul unui proces staţionar de tip AR(2) cu medie zero. Componenta structurală a ratei şomajului este modelată prin intermediul unui proces stocastic de tip random walk cu drift stocastic, drift-ul descriind, la rândul său, un proces stocastic de tip random walk. Ecuaţiile modelului descris anterior au fost estimate prin intermediul Metodei Verosimilităţii Maxime şi a filtrului Kalman bivariat utilizând date trimestriale din perioada 1999:Q1 – 2009:Q1. Seriile de date au fost ajustate sezonier utilizând procedura X12 ARIMA implementată în pachetul de programe Demetra. Figura 3.1.2 prezintă seria NAIRU cuantificată utilizând modelul estimat prin utilizarea filtrului Kalman bivariat (NAIRU-KM). În acelaşi grafic sunt prezentate, pentru comparaţie, estimările privind NAIRU rezultate prin utilizarea altor două metode alternative, filtrul HP (NAIRU-HP) şi respectiv filtrul Kalman univariat (NAIRU-KU).


66

Figura 3.1.2. Dinamica trimestrială a NAIRU

5

6

7

8

9

10

1999Q1 2000Q3 2002Q1 2003Q3 2005Q1 2006Q3 2008Q1

%

Rata şomajlui ILO (a.s.) NAIRU-KM NAIRU-HP NAIRU-KU

Sursa: INS, EUROSTAT, calculele autorilor

Aşa cum se observă, NAIRU a variat între 6,48% în 2008:Q4 şi

7,52% în 2002:Q1. Începând cu trimestrul întâi din anul 2006 acesta a avut valori sub nivelul de 7%.

O variantă alternativă privind factorul muncă constă în cuantificarea acestuia prin intermediul numărului de salariaţi. În această situaţie, nivelul potenţial al factorului muncă poate fi determinat prin utilizarea tehnicilor de filtrare econometrică. Există o serie de motive care avantajează utilizarea datelor privind populaţia ocupată în ceea ce priveşte determinarea mărimii factorului muncă. În primul rând, aceasta are o arie de cuprindere mai mare, deoarece ia in considerare şi persoanele care, deşi au contribuit la o activitate economică, nu se încadrează în definiţia conceptului de salariat (i.e. persoane care nu au un contract individual de muncă). În al doilea rând, abordarea structurală bazată pe curba Phillips este superioară, atât ca relevanţă economică cât şi ca rafinament, metodelor de filtrare utilizate în cazul seriei de salariaţi. În al treilea rând, aproximând factorul muncă prin intermediul seriei de salariaţi nu se pot identifica sursele gap-ului de şomaj.

În contextul metodologiei funcţiei de producţie, factorul capital se referă la fluxul de servicii de capital calculat în preţuri constante. Utilizarea stocului de capital fix ca măsură a factorului capital are la bază o serie de ipoteze: (1) fluxul de servicii de capital este direct proporţional cu mărimea


67

stocului de capital fix; (2) rata de modificare a fluxului de servicii de capital este egală, pe întreaga perioadă analizată, cu rata de modificare a stocului de capital fix; (3) stocul de capital fix este constituit din active care generează în procesul de producţie acelaşi venit marginal.

O altă problemă majoră în ceea ce priveşte utilizarea metodologiei bazată pe funcţii de producţie pentru cuantificarea PIB-ului potenţial constă în lipsa unei serii de timp privind stocul de capital fix din România. Aşa cum se poate observa din formula (3.1.2b) această lipsă se resimte mai acut în cazul PIB-ului potenţial decât în cazul output-gap-ului.

În absenţa unor statistici oficiale, stocul de capital fix din România a fost estimat, în această lucrare, prin utilizarea Metodei Inventarului Permanent (en. Perpetual Inventory Method - PIM). Această metodă constă în cumularea fluxurilor privind formarea brută de capital fix şi deducerea deprecierii activelor deja existente în cadrul stocului de capital. Metoda PIM necesită utilizarea următoarelor elemente: (1) o estimare iniţială privind stocul de capital în anul de referinţă; (2) existenţa statisticilor privind formarea brută de capital fix începând cu anul de referinţă; (3) existenţa informaţiilor privind deprecierea capitalului fix, care să includă indici privind preţurile activelor, informaţii asupra duratelor de folosinţă medii ale diverselor active, precum şi informaţii asupra modului în care activele sunt casate (i.e. funcţii de mortalitate). Abordarea PIM utilizată în cadrul acestui studiu se poate exprima formal prin relaţia:

( ) ( ) ( )∑=

−

− −⋅+−⋅=+−⋅=t

j

jtj

tttt IKIKK

101 111 δδδ , (3.1.4)

unde tK reprezintă stocul de capital fix la momentul t , 0K este o estimare

privind stocul de capital în perioada de referinţă, jI reprezintă formarea

brută de capital fix la momentul j , iar δ este rata de depreciere. Aşa cum rezultă cu claritate din formula (3.1.4), valoarea stocului de

capital fix depinde de traiectoria formării brute de capital, de estimarea din perioada de referinţă privind mărimea stocului de capital iniţial, precum şi de rata de depreciere. In cazul României dispunem de statistici anuale oficiale privind formarea brută de capital fix începând cu anul 1990, cu o schimbare privind metodologia de calcul de la ESA 1979 la ESA 1995 în anul 1998. Începând cu anul 1998 au fost publicate şi date statistice referitoare la evoluţia trimestrială a formării de capital. În ceea ce priveşte rata de depreciere, a fost utilizată o valoare constantă pe toată perioada analizată, şi anume 5% pe an. Conform Denis et al. (2006), a fost ales ca an


68

de referinţă anul 1995, iar estimarea privind stocul de capital în anul de referinţă a fost obţinută plecând de la ipoteza că raportul dintre stocul de capital şi PIB, în acel an, a fost egal cu doi. Trebuie menţionat faptul că în cadrul metodei PIM, influenţa valorii stocului iniţial este din ce în ce mai redusă odată cu trecerea timpului. De exemplu, pentru o rată de depreciere de 5% pe an, în anul 2008 s-a folosit numai jumătate din stocul de capital iniţial din anul 1995. În concluzie, în cadrul acestei lucrări metoda PIM a fost implementată prin utilizarea următoarelor relaţii:

2=t

t

Y

K, 1995=t ;

( ) ttt IKK +⋅−=+ δ11 , unde 05.0=δ , 1996=t ;

( ) Qt

QtQ

Qt IKK +−=+ δ11 , unde ( ) δδ −=− 11 4

Q , 1996>t .

Tabelul 3.1.1 prezintă valorile anualizate privind stocul de capital începând cu anul 1998. Pentru a evalua performanţa metodologiei utilizate pentru calculul stocului de capital tabelul prezintă, de asemenea, raportul anual dintre stocul de capital şi PIB.

Tabelul 3.1.1. Stocul estimat de capital fix în România

An Stocul de capital

(mil. RON preţuri 2000)

Raport

Capital/PIB

1998 177.270,08 2,22 1999 182.564,79 2,32 2000 188.388,90 2,33 2001 195.402,19 2,29 2002 203.530,04 2,27 2003 212.811,37 2,25 2004 223.757,98 2,18 2005 237.471,11 2,22 2006 255.472,37 2,22 2007 281.237,00 2,30 2008 313.121,86 2,39

Sursă: calculele autorilor În intervalul 1998-2008 raportul dintre capital şi PIB a variat între

2,18 şi 2,39. Trebuie menţionat faptul că aceste valori sunt comparabile cu cele obţinute de către autori prin utilizarea şi a altor scenarii de analiză, în special în ceea ce priveşte valoarea iniţială a stocului de capital din anul de referinţă.


69

Tabelul 3.1.2 prezintă rezultatele privind raportul dintre stocul de capital şi PIB pentru diverse metodologii de determinare a valorii estimate din anul de referinţă a stocului de capital (Bergoeing et al., 2002; Harberger, 1978; IMF, 2003).

Tabelul 3.1.2. Estimări privind raportul capital/PIB

Metoda Min Max Medie

Bergoeing et al. (2002) 2.23 2.42 2.32 Denis et al. (2006) 2.18 2.39 2.27 Harberger (1978) 2.33 2.57 2.45 IMF (2003) 1.98 2.30 2.11

Sursa: calculele autorilor În versiunea utilizată de către autori a metodologiei propuse de către

Bergoieng et al. (2002), a fost analizată perioada de timp 1998-2008, iar stocul de capital în anul de referinţă, 1998K , a fost determinat astfel încât

∑=

=2008

19982002

2002

11

1

t t

t

Y

K

Y

K. Metodologia descrisă în Harberger (1978) pleacă de la

ipoteza că economia se află pe traiectoria de creştere echilibrată (en. balanced growth path), ceea ce implică faptul că ratele de creştere pentru stocul de capital şi pentru PIB sunt egale. Astfel, considerând perioada de timp 1998-2008, stocul de capital în anul de referinţă, 1998K , trebuie să

verifice relaţia 10

1

1998

200810

1

1998

2008

=

Y

Y

K

K. În ceea ce priveşte metodologia

descrisă în IMF (2003), valoarea iniţială a stocului de capital a fost estimată prin intermediul raportului în valoare de 0,23, înregistrat în anul 2000, dintre PIB-ul pe cap de locuitor din România şi cel din Zona Euro (utilizând PPS). Spre deosebire de metodologia propusă de către FMI, în acest studiu s-a plecat de la ipoteza că numai o treime din această diferenţă privind PIB-ul pe locuitor poate fi explicată prin existenţa unor valori diferite pentru stocul de capital fix în cele două zone, restul fiind datorat altor factori, cum ar fi stocul de capital uman, cultura instituţională ş.a. Astfel, obţinem că

( )( )

( )( )

4744.06888.03 2

2

20002000

20002000

20002000

20002000 ==

⋅=

EAEA

RORO

EAEA

RORO

LY

LY

YK

YK, ceea ce semnifică

faptul că, în anul 2000, raportul dintre stocul de capital şi PIB în România a reprezentat 47,44% din cel existent în zona Euro. Având în vedere că acest


70

raport pentru Zona Euro a fost 4,44 rezultă o valoare pentru România de 2,11. Trebuie menţionat faptul că, prin extinderea seriei înainte de anul 2000, se obţine o valoare a raportului de 1,44 pentru anul 1992, valoare comparabilă cu cea de 1,3 calculată în cadrul metodologiei IMF (2003).

În cadrul metodologiei bazată pe funcţii de producţie, PIB-ul potenţial se referă la acel nivel al producţie naţionale care poate fi obţinut în condiţii „normale” (i.e. trend) de eficienţă a factorilor de producţie. Trend-ul privind factorul total de productivitate a fost cuantificat prin intermediul unei măsuri de tip „consensus” determinată prin utilizarea metodei componentelor principale, a filtrului HP şi a filtrului Kalman aplicate asupra reziduului Solow ( ta ), care a fost determinat cu ajutorul relaţiei:

( ) ( ) ( ) ( )[ ].ln1lnln tttt KLYa αα −+−= (3.1.5)

PIB potenţial se obţine, în cadrul metodologiei bazată pe funcţii de producţie, prin utilizarea valorilor estimate privind valorile potenţiale ale factorilor de producţie şi a factorului total de productivitate în cadrul funcţiei de producţie agregată. Figura 3.1.3 prezintă estimarea obţinută prin intermediul metodologiei bazată pe funcţia de producţia privind output-gap-ul din România în perioada 1999:Q2-2009:Q1.

Figura 3.1.3. Output-gap-ul pentru economia românească estimat

prin intermediul metodologiei bazată pe funcţii de producţie

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

1999Q1 2000Q3 2002Q1 2003Q3 2005Q1 2006Q3 2008Q1

%

Sursă: calculele autorilor


71

Aşa cum se observă cu claritate din figura 3.1.3, după ce în perioada 2006:Q1 – 2008:Q3 output-gap-ul a înregistrat valori pozitive, acesta a înregistrat o valoarea aproape de -7% în trimestrul 1 din anul 2009. Evident că alura traiectoriei output-gap-ului în ultima perioadă este determinată de contextul macroeconomic actual, caracterizat, printre altele de scăderea accentuată a cererii externe, de scăderea cheltuielilor guvernamentale, precum şi de restricţionarea accesului la credit.

Tabelul 3.1.3 prezintă valorile anualizate privind output-gap-ul, PIB potenţial şi rata de creştere potenţială a economiei româneşti.

Rata de creştere a PIB-ului potenţial în perioada 2001-2008 s-a situat între 5,1% şi 6,2%, înregistrându-se o medie de 5,83%. Ratele de creştere estimate sunt comparabile cu cele obţinute în alte studii similare care apreciază o rată de creştere potenţială în jur de 6% (Dobrescu, 2006; Galatescu et al., 2007).

Tabelul 3.1.3. PIB potenţial în România estimat prin intermediul funcţiei de producţie

An Output-gap

(%)

PIB potenţial


Rata de

creştere

potenţială (%)

2000 -0,65 81.516,98 - 2001 -0,22 85.672,75 5,10 2002 -0,74 90.462,06 5,59 2003 -1,28 95.739,85 5,83 2004 1,04 101.472,4 5,99 2005 -0,97 107.798,6 6,23 2006 0,86 114.233,4 5,97 2007 1,02 121.125,9 6,03 2008 2,19 128.235,2 5,87

Sursa: calculele autorilor După cum s-a menţionat anterior, unul dintre avantajele utilizării

metodologiei bazată pe funcţii de producţie constă în posibilitatea cuantificării distincte a contribuţiei factorului muncă, a factorului capital şi a factorului total de productivitate la creşterea PIB-ului potenţial. Figura 3.1.4 ilustrează grafic contribuţiile factorilor de producţie la creşterea trimestrială a PIB-ului potenţial, calculată faţă de acelaşi trimestru din anul precedent, pentru perioada 2000:Q2-2009:Q1.


72

Până în 2007:Q2, creşterea factorului total de productivitate a reprezentat forţa motrice dominantă a creşterii PIB-ului potenţial. Astfel, contribuţia FTP la creşterea potenţială a crescut de la 3,1 p.p. în 2000:Q2 la 3,85 p.p. în 2004:Q3, reducându-se uşor după această perioadă la un nivel de 1,9 p.p. în 2009:Q1.

Începând cu 2007:Q3 factorul capitalul a devenit motorul principal al evoluţiei ascendente a PIB potenţial. Cu excepţia ultimelor două trimestre, în perioada analizată contribuţia factorului capital a avut o traiectorie crescătoare, de la 0,76 p.p. în 2000:Q2 la 3,83 p.p. în 2008:Q3. În aceeaşi perioadă rata anuală a investiţiilor, calculată ca raport între formarea brută de capital fix şi PIB, a variat între 18,8% în 1999 şi 35,7% în 2008. În ultimele două trimestre, 2008:Q4 şi 2009:Q1, asistăm la o reducerea a acestei contribuţii, în special datorită deteriorării mediului macroeconomic, caracterizat printre altele de reducerea accentuată a ratei de creştere a formării brute de capital (calculată yoy) de la 24,3% în 2008:Q3, la 2,78% în 2008:Q4, respectiv la -0,3% în 2009:Q1.

Figura 3.1.4. Contribuţia factorilor la creşterea potenţială

-2

0

2

4

6

8

2000Q2 2001Q4 2003Q2 2004Q4 2006Q2 2007Q4

%

Forţa de muncă Capitalul FTP

Sursa: calculele autorilor


73

Contribuţia factorului muncă a avut a traiectorie relativ stabilă în perioada 2000:Q2 – 2005:Q5, urmată de un declin până la un nivel de -0,17 p.p. în 2009:Q1. Evoluţia acestei contribuţii este influenţată de condiţiile demografice şi de condiţiile de pe piaţa forţei de muncă. Analiza efectuată a condus la concluzia că principalul factor de influenţă în această perioadă l-a reprezentat rata de creştere a numărului mediu de ore lucrate, care s-a redus de la 1% în 2002:Q2 la -0,4% în 2009:Q1. Contribuţia negativă a factorului muncă la creşterea potenţială, în ultima perioadă, poate fi explicată şi prin creşterea şomajului structural (i.e. NAIRU).

Tabelul 3.1.4 prezintă contribuţiile factorilor la rata de creştere anuală a PIB-ului potenţial pentru perioada 2001-2008.

Tabelul 3.1.4. Contribuţia factorilor la creşterea potenţială

An Factorul muncă

(%)

Factorul capital

(%)

FTP

(%)

2001 0.64 1.03 3.43 2002 0.69 1.19 3.72 2003 0.56 1.34 3.94 2004 0.55 1.55 3.89 2005 0.55 1.90 3.79 2006 0.06 2.40 3.51 2007 0.02 3.26 2.76 2008 -0.10 3.71 2.26

Medie 0.37 2.05 3.41 Sursa: calculele autorilor

Descompunerea pe contribuţii individuale ale factorilor de producţie

obţinută în acest studiu este comparabilă cu proiecţiile pe perioada 2002-2005 realizate în cadrul studiului realizat de către FMI (IMF, 2003), în cadrul căruia contribuţia la creşterea PIB-ului potenţial a factorului capital este de aproximativ 3 p.p., iar a factorului total de productivitate de aproximativ 1,9 p.p.

Estimările privind PIB potenţial şi output-gap-ul sunt caracterizate de un grad înalt de incertitudine, şi ca urmare interpretarea acestora necesită o analiză deosebită (de Brouwer, 1998; Bjornland et al. 2005). Acest grad ridicat de incertitudine reprezintă o provocare majoră pentru decidenţii de politică economică, deoarece estimări obţinute prin două metode diferite pot prezenta informaţii contradictorii în ceea ce priveşte poziţia în cadrul ciclului economic. Orphanides (1998) evidenţiază faptul că adoptarea de


74

politici economice bazate pe estimări eronate ale output-gap-ului conduce la creşterea instabilităţii economice.

Pentru a asigura un grad înalt de robusteţe a estimărilor privind PIB-ul potenţial obţinute prin metodologia bazată pe funcţia de producţie, în continuare principalul obiectiv al acestei secţiuni a lucrării este de a cuantifica această variabilă neobservabilă printr-o abordare alternativă, anume prin intermediul filtrelor econometrice. Necesitatea utilizării mai multor filtre rezidă în faptul că este posibil ca o singură metodă statistică să nu fie suficientă pentru a capta caracteristicile specifice unei economii în tranziţie. Mai mult, deoarece fiecare metodă are punctele sale slabe, vom utiliza o măsură „consensus” de tip Darvas şi Vadas (2003) rezultată prin combinarea estimărilor econometrice obţinute prin intermediul a patru metode de filtrare: filtrul Hodrick-Prescott (Hodrick şi Prescott, 1997), filtrul de tip Kalman (Kalman, 1960; Kalman şi Bucy, 1961) implementat pentru a estima un model cu componente neobservabile (Watson, 1986; Harvey, 1989), filtrul de tip band-pass (Baxter şi King, 1999), precum şi filtrul bazat pe transformarea de tip wavelet (Swagel şi Scacciavillani, 2002; Darvas şi Vadas, 2003). Descrierea pe larg a acestor tehnici de filtrare, precum şi a avantajelor şi a dezavantajelor fiecăruia în parte nu reprezintă unul din obiectivele acestei lucrări. Un punct de pornire adecvat pentru aprofundarea cunoştinţelor privind utilizarea metodelor de filtrare în contextul estimării PIB potenţial îl reprezintă Darvas şi Vadas (2003) sau Altăr, Necula şi Bobeică (2009b). Totuşi, trebuie menţionat faptul că filtrul Kalman este influenţat în mult mai mică măsură decât celelalte filtre, în special decât filtrul Hodrick-Prescott, de binecunoscuta problemă privind instabilitatea estimărilor la capetele eşantionului de date analizat.

Pentru determinarea PIB-ului potenţial prin metodele de filtrare econometrică au fost utilizate date cu frecvenţă trimestrială pentru perioada 1998:Q1-2009:Q1 privind PIB. Figura 3.1.5 prezintă traiectoriile obţinute pentru output-gap prin utilizarea celor patru tehnici de filtrare.


75

Figura 3.1.5. Estimări privind output-gap-ul bazate pe filtre econometrice

-10

-5

0

5

10

15

1998Q1 1999Q3 2001Q1 2002Q3 2004Q1 2005Q3 2007Q1 2008Q3

%, yoy

Kalman Band pass HP Wavelet

Sursa: calculele autorilor Se observă că, deşi amplitudinea diferă, curbele care descriu

dinamica output-gap-ului au aceeaşi alură. Modelul cu componente neobservabile, estimat prin intermediul filtrului Kalman, permite determinarea explicită a lungimii perioadei ciclului economic în România, estimarea obţinută pentru aceasta fiind de 8,14 ani. Deşi celelalte metode nu permit determinarea explicită a lungimii ciclului economic, o analiză vizuală a traiectoriilor conduce tot către o perioadă în jur de 8 ani. Aceste rezultate sunt consistente cu definiţia unui ciclu economic, care constă în mişcări ciclice cu frecvenţe între doi şi opt ani (Burns şi Mitchell, 1946; Hodrick şi Prescott, 1997; Baxter şi King, 1999).

O provocare majoră se referă la armonizarea estimărilor rezultate prin aplicarea mai multor tehnici de filtrare. Având în vedere gradul relativ redus de stabilitate a traiectoriilor obţinute prin intermediul acestor metode, s-a propus în literatura de specialitate utilizarea unor măsuri sintetizatoare care să cumuleze informaţiile generate de către fiecare metodă în parte. În cadrul acestei lucrări a fost implementată o măsură „consensus” de tip Darvas şi Vadas (2003). Această măsură constă în utilizarea unei medii ponderate a estimărilor obţinute prin intermediul celor patru metode de filtrare. Ponderile utilizate sunt direct proporţionale cu stabilitatea


76

traiectoriei estimate a PIB potenţial atunci când apar modificări ale datelor. Analizând stabilitatea metodelor utilizate, conform metodologiei propuse de către Darvas şi Vadas (2003), ponderile celor patru metode în măsura de tip „consensus” au fost cuantificate la un nivel de 32,97 % pentru filtrul Kalman, 29,70 % pentru filtrul de tip band-pass, 25,45 % pentru filtrul Hodrick-Prescott şi de 11,88 % pentru filtrul bazat pe transformarea de tip wavelet. Figura 3.1.6 reprezintă traiectoria output-gap-ului obţinută prin intermediul măsurii de tip „consensus.”

Figura 3.1.6. Estimarea „consensus” privind output-gap-ul în România

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1999Q1 2000Q3 2002Q1 2003Q3 2005Q1 2006Q3 2008Q1

%

Sursa: calculele autorilor

Forma traiectoriei estimatorului „consensus” este similară cu cea

obţinută prin utilizarea metodologiei bazată pe funcţii de producţie. Cu toate acestea, amplitudinea ciclului este semnificativ diferită. În perioada 2006:Q1 – 2008:Q4 output-gap-ul a fost pozitiv, atingând un maxim de 6,47% în 2008:Q3. Ca urmare a condiţiilor macroeconomice actuale precare, output-gap-ul a devenit negativ, în jur de -2,5%, în 2009:Q1. Amplitudinea ciclului în 2009:Q1 este însă semnificativ mai redusă decât cea obţinută prin intermediul metodologiei funcţiei de producţie, de aproximativ -7%.

Tabelul 3.1.5 prezintă valorile anualizate privind estimarea „consensus” pentru output-gap, PIB potenţial, precum şi rata de creştere potenţială. Rezultatele sunt consistente cu cele obţinute prin intermediul metodologiei bazată pe funcţii de producţie. Valorile mai înalte ale output-


77

gap-ului estimat pentru anii 2007 şi 2008 s-a reflectat într-o rată de creştere mai redusă a PIB-ului potenţial.

Tabelul 3.1.5. PIB potenţial în România estimat prin intermediul măsurii de tip „consensus” bazată pe filtre econometrice

An Output-gap

(%)

PIB potenţial


Rata de

creştere

potenţială (%)

2000 -3,24 83.700,23 1,96 2001 -1,04 86.379,98 3,20 2002 -0,39 90.139,76 4,35 2003 -0,58 95.068,21 5,47 2004 1,54 100.971,90 6,21 2005 -0,34 107.121,81 6,09 2006 1,57 113.441,05 5,90 2007 2,44 119.449,69 5,30 2008 5,18 124.590,09 4,30

Sursa: calculele autorilor Rata de creştere a PIB-ului potenţial în perioada 2000 – 2008 s-a

situat între 1,96% şi 6,21%, cu o valoare medie de 4,75%. Totuşi, în cazul în care ne concentrăm atenţia asupra perioadei analizate prin intermediul metodologiei bazată pe funcţii de producţie, respectiv 2001 – 2008, se obţine o rată anuală de creştere a PIB-ului potenţial de aproximativ 5,1%.

PIB potenţial şi output-gap-ul reprezintă variabile macroeconomice neobservabile de o importanţă deosebită pentru factorii de decizie în perioadele de evoluţie normală a economiei în vederea fundamentării politicii monetare şi a politicii fiscale, dar mai ales în perioadele de criză economico-financiară. Ca urmare, este esenţială reducerea gradului de incertitudine cu privire la estimarea acestor variabile. În această secţiune a lucrării a fost utilizată o baterie de metode teoretice şi statistice, structurale şi ne-structurale, pentru a obţine o estimare caracterizată printr-un grad ridicat de robusteţe privind poziţia ciclică a economiei româneşti. Cele două măsuri privind output-gap-ul, cea rezultată prin utilizarea funcţiei de producţie, respectiv cea obţinută prin intermediul filtrelor econometrice pot fi agregate, prin ponderare, generându-se astfel o singură măsură sintetizatoare a ciclului economic în România. Totuşi, nu există nici o modalitate teoretică de stabilire a importanţei celor două metode în parte, alegerea ponderilor fiind lăsată la latitudinea experţilor. De exemplu, în


78

secţiunea următoare, autorii au ales să utilizeze o schemă de ponderare egală pentru a obţine o măsură a output-gap-ului care este utilizată pentru estimarea componentei ciclice a soldului bugetar din România.

3.2. Soldul bugetar ajustat ciclic – indicator fundamental al

poziţiei structurale a finanţelor publice

Soldul bugetar structural sau soldul bugetar ajustat ciclic reprezintă acel nivel al soldului bugetar care se obţine în condiţiile în care economia este caracterizată printr-un nivel al PIB egal cu nivelul său potenţial. Hagemann (1999) defineşte soldul bugetar structural ca fiind soldul rezidual obţinut după înlăturarea efectelor ciclului economic asupra finanţelor publice. Veniturile bugetare, precum şi cheltuielile bugetare, într-o mai mică măsură, sunt afectate de poziţia ciclului economic, în principal datorită manifestării efectului stabilizatorilor automaţi. Astfel, taxe şi impozite de genul contribuţiilor la asigurările sociale, impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugata, impozitul pe venit sau accizele sunt puternic influenţate de poziţia economiei în cadrul ciclului economic. De exemplu, în caz de recesiune taxele acumulate de la sectorul privat sunt mai reduse, ceea ce conduce, ceteris paribus, la creşterea venitului disponibil contracarând o parte din efectele adverse ale cererii agregate. Pe de altă parte, în condiţii de expansiune economică taxele colectate sunt mai mari, şi ca urmare rata de creştere a venitului disponibil se diminuează, determinând o decelerare a cererii agregate. În ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, o categorie importantă a acestora, plăţile pentru ajutorul de şomaj sunt, la rândul lor, influenţate de ciclicitatea activităţii economice.

Cuantificarea soldului bugetar structural este necesară prin prisma faptului că furnizează o imagine clară a situaţiei fiscale din economie, nedistorsionată de influenţa ciclul economic, putând astfel ghida decidenţii de politică fiscală. Cea mai utilizată metodologie de cuantificare a efectelor, de-a lungul ciclului economic, unei politici fiscale discreţionară constă în determinarea corelaţiei dintre modificarea soldului structural şi poziţia ciclică a economiei, cuantificată prin intermediul output-gap-ului. O analiză efectuată de către Comisia Europeană a evidenţiat faptul că, în perioada 1995 – 2006, politica fiscală a fost pro-ciclică, atât în Zona Euro cât şi în întreaga Uniune Europeană (Comisia Europeană, 2006).

Importanţa evaluării soldului bugetar ajustat ciclic pentru economia românească s-a accentuat după aderarea României la Uniunea Europeană. Soldul structural joacă un rol deosebit în cadrul metodologiei de supraveghere fiscală a membrilor Uniunii Europene, în special în contextul Pactului de


79

Stabilitate şi Creştere. Deşi binecunoscuta prevedere privitoare la limitarea ponderii soldului bugetar în PIB se referă la soldul efectiv şi nu cel structural, totuşi, soldul ajustat ciclic este utilizat pentru a evalua politica fiscală a statelor membre, respectiv dacă acestea dispun de o marjă de siguranţă astfel încât pragul de 3% din PIB să nu fie depăşit în situaţii de recesiune. De asemenea, ţările membre din zona Euro şi cele care au aderat la ERM II trebuie să stabilească un obiectiv pe termen mediu privind soldul bugetar, astfel încât eventualul deficit structural să nu depăşească 1% din PIB.

Deşi au fost propuse o multitudine de metodologii (Giorno et al., 1995; Hagemann, 1999; van der Noord, 2000; Bouthevillain et al., 2001; Congressional Budget Office, 2004; Girouard şi Andre, 2005) nu există o modalitate unitară privind determinarea componentelor ciclice şi a celor structurale ale veniturilor şi cheltuielilor. În general, cuantificarea soldului structural constă în parcurgerea unui algoritm compus din trei paşi. Într-un prim pas, se estimează PIB potenţial şi output-gap-ul ca măsură a ciclicităţii economice. Veniturile şi cheltuielile bugetare pot fi însă afectate, pe lângă output-gap, şi de structura cererii agregate de-a lungul ciclului. Dificultăţile întâmpinate de către cercetători în cuantificarea acestui efect de compoziţie, au condus la utilizarea, în marea majoritate a studiilor, a output-gap-ului ca unic factor al influenţei ciclului economic asupra finanţelor publice. Al doilea pas constă în estimarea elasticităţilor diverselor componente de venituri şi cheltuieli faţă de PIB. Ultima etapă se referă la combinarea elasticităţilor veniturilor şi cheluielilor cu traiectoria output-gap-ului pentru determinarea nivelului potenţial al componentelor bugetului. Soldul structural poate fi influenţat şi de unele şocuri care nu sunt legate de mişcarea ciclică a economiei, cum ar fi măsurile fiscale de tip „one-off”, erori de clasificare ş.a. (Girouard şi Price, 2004; Koen şi van den Noord, 2005).

Aşa cum am precizat şi în secţiunea anterioară, PIB potenţial este o variabilă macroeconomică neobservabilă, traiectoria acestuia fiind senzitivă faţă de metoda de estimare utilizată. Datorită acestui fapt estimările privind output-gap-ul, şi ca urmare şi cele privitoare la soldul bugetar structural sunt caracterizate printr-un grad ridicat de incertitudine. Langedijk şi Larch (2007) au evaluat, în contextul cadrului de supraveghere fiscală al Uniunii Europene, senzitivitatea estimărilor privind PIB potenţial şi soldul bugetar structural şi au concluzionat că incertitudinea acestor estimări reprezintă o provocare foarte serioasă din moment ce poate conduce la implementarea de politici economice contraproductive. Deci nu este recomandabil ca decidenţii de politică economică să se bazeze pe o singură măsură a PIB potenţial. Ca urmare, în cadrul acestei lucrări s-a optat pentru o estimare robustă privind output-gap-ul, aceasta fiind determinată prin utilizarea unei


80

medii aritmetice a celor două estimări obţinute în secţiunea precedentă, respectiv cea rezultată prin intermediul metodologiei bazată pe funcţii de producţie, respectiv a măsurii de tip „consensus” rezultată prin utilizarea de tehnici econometrice de filtrare.

Pentru estimarea elasticităţilor veniturilor şi cheltuielilor bugetare au fost utilizate date cu frecvenţă trimestrială pentru perioada 1998:Q1 – 2008:Q4. Estimarea acestora a fost realizată prin implementarea unei metodologii de calcul similară cu cea utilizată de către OECD şi de către Comisia Europeană (Giorno et al., 1995; van der Noord, 2000; Girouard şi Andre, 2005). Principalul dezavantaj al metodologiei clasice OECD constă în presupunerea privind invariabilitatea elasticităţilor de-a lungul ciclului economic (Comisia Europeană 2006, 2007, 2008a). Astfel, metodologia OECD calculează o singură elasticitate, pentru întreaga perioadă analizată, pentru fiecare categorie de venituri şi cheltuieli. Aceste elasticităţi reflectă, în cel mai bun caz, o senzitivitate medie a componentelor bugetare la modificarea PIB. Însă, în anumite perioade aceste elasticităţi pot devia în mod substanţial faţă de valorile lor medii (Wolswijk, 2007; Comisia Europeană, 2008). Ca urmare, în cadrul acestei lucrări, vom relaxa ipoteza referitoare la invariabilitatea elasticităţilor. Astfel, în cadrul metodologiei implementată de către autori, elasticitatea fiecărei componente poate varia de-a lungul ciclului economic de la trimestru la trimestru.

Metodologia constă, în ceea ce priveşte veniturile bugetare, în determinarea elasticităţii faţă de PIB pentru impozitul privind venitul global, pentru contribuţiile la asigurările sociale, pentru impozitul pe profit şi pentru impozitele indirecte. În ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, metodologia se axează pe determinarea elasticităţii cheltuielilor guvernamentale curente, deoarece se presupune că acestea sunt influenţate de către ciclicitatea economică, prin intermediul cheltuielilor privind ajutorul de şomaj. Elasticitatea faţă de PIB a fiecărei categorii bugetare este descompusă într-o elasticitate a componentei respective faţă de baza de impozitare relevantă şi o elasticitate a bazei de impozitare faţă de PIB. In continuare vom prezenta succint metodologia de determinare a celor două categorii de elasticităţi. Pentru mai multe amănunte se poate consulta lucrarea elaborată de către Altăr, Necula şi Bobeică (2009a).

Elasticitatea fiecărei componente bugetare faţă de baza corespunzătoare depinde de caracteristicile şi dinamica codului fiscal din România. Astfel, rezultă că:

� în cazul impozitului privind venitul global, aceasta variază de-a lungul perioadei analizate fiind determinată prin intermediul elasticităţii acestui tip de impozit faţă de salariu;


81

� în cazul contribuţiilor la asigurările sociale, aceasta este constată şi egală cu unu pe întreaga perioadă analizată, deoarece sistemul de colectare nu este progresiv şi nu se acordă deduceri personale;

� în cazul impozitului pe profit, aceasta este constantă pentru întreaga perioadă considerată şi egală cu unu, deoarece se face presupunerea că acest impozit este direct proporţional cu baza sa de impozitare, profit agregat al societăţilor comerciale;

� în cazul impozitelor indirecte, aceasta este constantă şi egală cu unu deoarece se consideră că veniturile provenite din acest tip de impozitare sunt proporţionale cu baza de impozitare corespunzătoare, respectiv consumul privat;

� în cazul cheltuielilor bugetare curente, aceasta este egală cu ponderea cheltuielilor privind ajutorul de şomaj în total cheltuieli guvernamentale, deoarece se presupune că influenţa ciclică asupra cheltuielilor se manifestă doar prin intermediul cheltuielilor privind ajutorul de şomaj, iar elasticitatea acestor cheltuieli în raport cu rata şomajului este egală cu unu.

În ceea ce priveşte estimarea elasticităţii veniturilor din impozitul pe venit în raport cu salariul se consideră un menaj reprezentativ format dintr-un bărbat angajat cu normă întreagă, o soţie având loc de muncă şi doi copii. De asemenea, se face presupunea că venitul total al menajului reprezintă 185% din nivelul venitului salarial al soţului. Metodologia OECD constă în estimarea distribuţiei veniturilor slariale prin intermediul distribuţiei log-normale. Având în vedere numărul mare de salariaţi români care au un venit comparativ ca valoare cu salariul minim garantat, în cadrul metodologiei implementată pentru acest studiu a fost estimată o funcţie de densitate pentru o distribuţie log-normală deplasată, estimare care necesită utilizarea a trei parametri de intrare: salariul minim garantat, salariul mediu şi percentila de 90% a distribuţiei efective. Estimarea s-a realizat astfel încât media teoretică a distribuţiei rezultantă să fie egală cu salariul mediu efectiv. Figura 3.2.1 prezintă distribuţia estimată privind repartizarea veniturilor salariale în anul 2006, ultimul an pentru care există date disponibile în această privinţă. Pentru calculul elasticităţii veniturilor din impozitul pe venit faţă de salariul mediu pentru anii 2007 şi 2008 a fost utilizată aceeaşi distribuţie a veniturilor salariale ca cea din anul 2006.


82

Figura 3.2.1. Distribuţia estimată a veniturilor salariale în anul 2006

350 600 850 1100 1350 1600 1850 2100 2350 2600 2850

Sursa: INS, calculele autorilor Cuantificarea acestei elasticităţi constă în determinarea ratelor de

impozitare medii şi marginale ale menajului reprezentativ în diverse puncte de-a lungul distribuţiei veniturilor salariale şi agregarea acestor prin intermediul ponderilor rezultate din funcţia de repartiţie a veniturilor. Valoarea estimată a elasticităţii a variat între 1,57 şi 2,09. După introducerea taxei unice am asistat la reducerea acestei elasticităţi, aceasta având totuşi valori semnificative mai mare decât unu, datorită existenţei deducerilor personale.

În ceea ce priveşte elasticitatea bazelor de impozitare faţă de PIB metodologia de calcul este mult prea complexă pentru a putea fi expusă în cadrul acestei lucrări. În general, aceste elasticităţi sunt estimate prin intermediul unor ecuaţii de regresie care surprind conexiunile care există între o serie de variabile macroeconomice cum ar fi PIB, PIB potenţial, populaţia ocupată şi populaţia ocupată potenţială, NAIRU, consumul privat ş.a. Aşa cum am precizat în secţiunea precedentă, în România există două serii privind şomajul, rata şomajului conform metodologiei ILO şi rata şomajului înregistrat. NAIRU este utilizat în cadrul metodologiei de cuantificare a soldului bugetar structural în special pentru estimarea elasticităţii cheltuielilor curente faţă de rata şomajului. Ca urmare, este mult mai relevant în această secţiune să cuantificăm NAIRU pe baza ratei şomajului înregistrat, pentru că aceasta înglobează persoanele cărora li se plăteşte efectiv ajutorul de şomaj. NAIRU a fost estimat prin intermediul unui model asemănător cu cel utilizat în secţiunea precedentă, rezultatele obţinute fiind similare.

RON


83

Prin combinarea celor două tipuri de elasticităţi prezentate anterior rezultă elasticităţile veniturilor şi cheltuielilor bugetare în raport cu output-gap-ul. Valorile anualizate ale acestor elasticităţi, pentru perioada 1998-2008, sunt prezentate în Tabelul 3.2.1.

Tabelul 3.2.1. Elasticitatea în raport cu PIB a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

Venituri Cheltuieli Sold

An

Elastici-

tatea

impozi-

tului pe

venit

Elastici-

tatea

contribu-

ţiilor la

asigurările

sociale

Elastici-

tatea

impozi-

tului pe

profit

Elastici-

tatea

impozitelor

indirecte

Elasticitatea

cheltuielilor

primare

Semi-

elasticitatea

soldului

bugetar

1998 0,951 0,751 1,208 0,970 -0,126 0,293 1999 0,957 0,751 1,172 0,970 -0,133 0,315 2000 1,093 0,751 1,248 0,970 -0,106 0,298 2001 1,096 0,751 1,205 0,970 -0,078 0,274 2002 1,158 0,751 1,198 0,970 -0,083 0,275 2003 1,120 0,751 1,204 0,970 -0,094 0,275 2004 1,106 0,751 1,212 0,970 -0,102 0,281 2005 1,004 0,751 1,196 0,970 -0,123 0,283 2006 0,965 0,751 1,200 0,970 -0,109 0,285 2007 0,965 0,751 1,208 0,970 -0,088 0,273 2008 0,965 0,751 1,201 0,970 -0,084 0,284 Medie 1,034 0,751 1,205 0,970 -0,102 0,285

Sursa: calculele autorilor Valorile obţinute pentru cele cinci elasticităţi sunt comparabile cu

cele obţinute pentru alte ţări membre OECD. Astfel, nivelul mediu la nivel OECD pentru elasticitatea impozitului pe venit este de 1,03 cu abatere standard de 0,4, pentru elasticitatea contribuţiilor la asigurările sociale de 0,81 cu abatere standard de 0,22, pentru elasticitatea impozitului pe profit de 1,26 cu abatere standard 0,43, pentru elasticitatea impozitelor indirecte de 0,89 cu abatere standard 0,35, iar pentru elasticitatea cheltuielilor primare de -0,29 cu abatere standard 0,26 (van den Noord, 2000). Semi-elasticitatea soldului bugetar este de 0,285, valoare comparabilă cu cele obţinute în studii similare (Altăr, Necula şi Bobeică, 2009a). Media la nivel OECD a acestui indicator este de 0,49 cu abatere standard 0,2 (van den Noord, 2000).


84

Utilizând valorile estimate ale elasticităţilor, precum şi seria privind output-gap-ul se poate evalua componenta ciclică a fiecărei categorie de venituri, respectiv de cheltuieli bugetare:

tjtCt gapoutputBB _⋅⋅= α , (3.2.1)

unde CtB reprezintă componenta ciclică, tB reprezintă nivelul efectiv al

respectivei categorii bugetare, iar α elasticitatea acesteia în raport cu output-gap-ul.

Figura 3.2.2 prezintă dinamica componentelor ciclice ale veniturilor şi cheltuielilor bugetare în perioada 1998:Q1-2008:Q4.

Figura 3.2.2. Componenta ciclică a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare

-0.5

-0.4

-0.3

-0.2

-0.1

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

1998Q

1

1998Q

3

1999Q

1

1999Q

3

2000Q

1

2000Q

3

2001Q

1

2001Q

3

2002Q

1

2002Q

3

2003Q

1

2003Q

3

2004Q

1

2004Q

3

2005Q

1

2005Q

3

2006Q

1

2006Q

3

2007Q

1

2007Q

3

2008Q

1

2008Q

3

% din nivelul efectiv

% din nivelul efectiv

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

cheltuieli ciclice (scala din stanga) venituri ciclice (scala din dreapta)

Sursa: MFP, calculele autorilor Traiectoriile componentei ciclice a veniturilor şi a cheltuielilor

prezintă o dinamică „în oglindă” a celor două componente, dar cu amplitudini semnificativ diferite. Astfel, în perioadele în care economia este caracterizată printr-un nivel al PIB peste nivelul potenţial, veniturile bugetare înregistrează o componentă ciclică pozitivă, în timp ce cheltuielile publice, datorită reducerii cheltuielilor cu plata ajutorului de şomaj, o componentă ciclică negativă. Bineînţeles că situaţia se inversează în cazul în care economia funcţionează sub nivelul său potenţial.

Prin cumularea componentelor ciclice ale diverselor categorii bugetare se obţine mărimea soldului ciclic. Soldul bugetar structural este determinat prin scăderea mărimii soldului ciclic din nivelul soldului efectiv. Tabelul 3.2.2 prezintă valorile estimate anualizate ale soldului bugetar structural din România în perioada 1998 – 2008.


85

Tabelul 3.2.2. Soldul bugetar structural din România

Sold efectiv Sold ciclic Sold structural (% din GDP) (% din GDP) (% din GDP)

1998 -3,59 -0,76 -2,84 1999 -1,85 -0,99 -0,85 2000 -3,96 -0,77 -3,18 2001 -3,19 -0,18 -3,00 2002 -2,60 -0,16 -2,44 2003 -2,23 -0,27 -1,96 2004 -1,18 0,35 -1,53 2005 -0,79 -0,19 -0,60 2006 -1,64 0,34 -1,98 2007 -2,50 0,49 -2,99 2008 -5,40 0,99 -6,39

Sursa: calculele autorilor Figura 3.2.3 prezintă dinamica soldului ciclic şi a soldului structural

din România în perioada 1998 – 2008.

Figura 3.2.3. Dinamica soldului bugetar structural din România

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

% din PIB

sold efectiv sold ciclic sold structural

Sursa: MFP, calculele autorilor Amplitudinea soldului bugetar ciclic este de aproximativ 1% din

PIB. Soldul bugetar structural a înregistrat valori care au variat între -0,60% şi -6,39% din PIB. După o perioadă de îmbunătăţire a poziţiei structurale caracterizată printr-un trend descendent al deficitului bugetar ajustat ciclic şi printr-un nivel al acestuia sub 3% din PIB, în ultima perioadă, pe fondul înrăutăţirii mediului macroeconomic, asistăm la o creştere semnificativă a


86

deficitului structural, acesta atingând un nivel de aproximativ 6,5% din PIB în anul 2008. În aceste condiţii atingerea obiectivului pe termen mediu din cadrul Programului de Convergenţă privind un nivel al soldului bugetar structural de -1,93% din PIB în anul 2011 şi de -0,9% din PIB în anul 2012 (Guvernul României, 2009) va reprezenta o provocare majoră pentru decidenţii de politică fiscală.

Soldul structural al bugetului consolidat reprezintă o variabilă neobservabilă de o importanţă deosebită pentru decidenţii de politică economică. Ca urmare, este esenţială obţinerea unei estimări a acestuia caracterizat printr-un grad redus de incertitudine. În această secţiune a lucrării a fost utilizată o metodologie care permite realizarea acestui obiectiv prin utilizarea unei măsuri robuste şi cu un grad ridicat de stabilitate privind PIB-ul potenţial.

3.3. Scenarii privind evoluţia pe termen mediu a poziţiei

structurale a economiei româneşti

În cadrul acestei secţiuni a lucrării au fost elaborate o serie de scenarii privind evoluţia pe termen mediu a economiei româneşti, axându-ne în special pe dinamica variabilelor structurale neobservabile, respectiv PIB potenţial şi soldul structural al bugetului consolidat. Pentru implementarea scenariilor a fost utilizat modelul trimestrial CAPEF-QM (Altăr, Necula şi Bobeică, 2008). Modelul CAPEF-QM este un model semi-structural al economiei României care permite: (1) elaborarea de prognoze macroeconomice consistente atât pe termen scurt cât şi pe termen mediu pentru economia românească; (2) analiza de politică macroeconomică; (3) efectuarea de scenarii şi simulări ale efectelor diverselor tipuri de şocuri macroeconomice asupra mediului economic din România.

Modelul CAPEF-QM constă din şase blocuri interconectate, respectiv blocul ofertei agregate, blocul cererii, blocul salariilor şi preţurilor, blocul extern, blocul financiar şi blocul sectorului guvernamental. Structura modelului este prezentată succint în Figura 3.3.1.


87

Figura 3.3.1 Structura modelului CAPEF-QM

Oferta

Sector financiarSector public

Cerere

Sector extern

Deflatori

Economia

mondiala

Sursa: Centrul de Analiză şi Prognoză Economico-Financiară - CAPEF Modelul CAPEF-QM prezintă caracteristici existente în principalele

modele utilizate în prezent în diverse instituţii financiare. O primă caracteristică este aceea că modelul are o structură detaliată capabilă să capteze principalele componente ale economiei româneşti, dar care, în acelaşi timp, permite elaborarea de prognoze şi scenarii pertinente.

O altă caracteristică constă în faptul că modelul CAPEF-QM are o structură de tip sinteza neoclasică, combinând elemente Keynesiene de dinamică pe termen scurt cu elemente neoclasice în ceea ce priveşte evoluţia pe termen lung (Samuelson - 1967). Astfel, ecuaţiile de dinamică pe termen scurt sunt estimate econometric ţinând seama de evidenţele empirice existente în economia românească, în timp ce relaţiile pe termen lung sunt deduse din fundamentele teoretice rezultate din analiza comportamentului agenţilor economici. În cadrul modelului, oferta agregată determină echilibrul pe termen lung al economiei, iar pe termen scurt PIB-ul este determinat de către cererea agregată, ceea ce semnifică existenţa unui proces lent de ajustare a preţurilor şi a cantităţilor către valorile de echilibru pe termen lung. În versiunea curentă a modelului, anticipările sunt de tip adaptiv (i.e. backward-looking), acestea fiind cuantificate prin includerea de lag-uri în cadrul ecuaţiilor de dinamică. Metodologia econometrică utilizată se bazează pe metoda cointegrării şi pe mecanismul de corecţie a erorilor (ECM), estimarea realizându-se în două etape. In prima etapă, relaţiile pe termen lung sunt derivate ţinând seama de teoria economică sau sunt estimate econometric specificându-se, acolo unde este cazul, o serie de restricţii asupra parametrilor. În a doua etapă, sunt estimate ecuaţiile de dinamică luând în considerare coeficienţii ecuaţiilor pe termen lung obţinute la pasul precedent.


88

O altă caracteristică importantă a modelului CAPEF-QM este cea a utilizării unei funcţii de producţie pentru a surprinde faptul că pe termen lung curba de ofertă agregată este verticală. Componenta neoclasică a modelului permite determinarea echilibrului pe termen lung în funcţie de factorii de producţie şi de progresul tehnic. Astfel, rata de creştere economică pe termen lung nu depinde de nivelul preţurilor sau de rata inflaţiei. În urma apariţiei unui şoc macroeconomic, imperfecţiunile de pe piaţa bunurilor şi serviciilor, precum şi cele de pe piaţa forţei de muncă împiedică revenirea imediată a variabilelor macroeconomice la valorile de echilibru pe termen lung (i.e. steady state). Economia va converge însă lent către echilibrul pe termen lung. Astfel, va exista o perioadă tranzitorie de dezechilibru, caracterizată prin devierea PIB efectiv faţă de PIB potenţial, respectiv a ratei şomajului efectiv faţă de nivelul structural. Pentru a asigura faptul că modelul converge către traiectoria de echilibru pe termen lung, ecuaţiile de dinamică conţin o serie de mecanisme care să ajusteze dinamica către valorile de la echilibru. Astfel, ecuaţiile comportamentale conţin termeni care ajustează comportamentul dinamic în funcţie de mărimea dezechilibrului de pe piaţă bunurilor şi serviciilor şi de pe piaţa forţei de muncă. De asemenea, modelul permite estimarea vitezei de convergenţă către valorile pe termen lung.

Cu ajutorul modelului CAPEF-QM, autorii au simulat trei scenarii de evoluţie a economiei României, respectiv un scenariu de bază, un scenariu pesimist şi un scenariu optimist. Traiectoriile PIB-ului trimestrial (desezonalizat), pentru cele trei scenarii, pentru orizontul de prognoza 2009:Q1 – 2012:Q4 sunt prezentate în Figura 3.3.2.


89

Figura 3.3.2 Dinamica trimestrială a PIB pe orizontul de prognoză

29000

29500

30000

30500

31000

31500

32000

32500

33000

33500

34000

2008Q

1

2008Q

2

2008Q

3

2008Q

4

2009Q

1

2009Q

2

2009Q

3

2009Q

4

2010Q

1

2010Q

2

2010Q

3

2010Q

4

2011Q

1

2011Q

2

2011Q

3

2011Q

4

2012Q

1

2012Q

2

2012Q

3

2012Q

4

mil.

RO

N p

retu

ri 2

000

scenariu optimist scenariu de baza scenariu pesimist

Sursa: modelul CAPEF-QM

Tabelul 3.3.1. Scenarii privind evoluţia poziţiei structurale a economiei româneşti

Scenariu de baza 2008 2009 2010 2011 2012 Rata de creştere PIB (%) 7,10 -8,11 0,24 1,95 2,75 Rata de creştere PIB potenţial (%) 4,30 1,94 1,08 0,86 0,77 Output-gap (%) 5,18 -5,18 -5,97 -4,95 -3,09 Sold bugetar efectiv (% din PIB) -5,40 -7,52 -5,26 -3,00 -1,83 Sold bugetar ciclic (% din PIB) 1,56 -1,55 -1,79 -1,49 -0,93 Sold bugetar structural (% din PIB) -6,96 -5,97 -3,47 -1,51 -0,90 Scenariu pesimist 2008 2009 2010 2011 2012 Rata de creştere PIB (%) 7,10 -8,84 -2,08 1,55 2,75 Rata de creştere PIB potenţial (%) 4,30 1,57 0,35 0,20 0,20 Output-gap (%) 5,18 -5,60 -7,88 -6,64 -4,27 Sold bugetar efectiv (% din PIB) -5,40 -8,14 -5,81 -3,00 -2,18 Sold bugetar ciclic (% din PIB) 1,56 -1,68 -2,36 -1,99 -1,28


90

Sold bugetar structural (% din PIB) -6,96 -6,46 -3,45 -1,01 -0,90 Scenariu optimist 2008 2009 2010 2011 2012 Rata de creştere PIB (%) 7,10 -7,68 1,06 2,60 3,85 Rata de creştere PIB potenţial (%) 4,30 2,34 1,60 1,48 1,46 Output-gap (%) 5,18 -5,11 -5,62 -4,58 -2.34 Sold bugetar efectiv (% din PIB) -5,40 -7,02 -5,12 -3,00 -1,60 Sold bugetar ciclic (% din PIB) 1,56 -1,53 -1,69 -1,37 -0,70 Sold bugetar structural (% din PIB) -6,96 -5,49 -3,43 -1,63 -0,90

Sursa: modelul CAPEF-QM Tabelul 3.3.1 prezintă dinamica anuală a principalilor indicatori

structurali ai economiei româneşti. Trebuie precizat faptul că, pentru toate cele trei scenarii simulate, au fost impuse asupra traiectoriilor modelului două restricţii astfel încât deficitul bugetar efectiv din anul 2011 să nu depăşească pragul de 3% din PIB impus României ca urmare a declanşării procedurii de deficit excesiv, precum şi astfel încât, în anul 2012, să se atingă obiectivul privind un deficit structural de 0,9% din PIB, obiectiv precizat în cadrul Programului de Convergenţă depus de către România în anul 2009 (Guvernul României, 2009). Bineînţeles că rezultatele acestor scenarii sunt diferite dacă se ignoră cele două restricţii. Figura 3.3.3 prezintă dinamica anuală, pentru cele trei scenarii alternative, a ratei de creştere potenţială, a output-gap-ului, a soldului bugetar ciclic şi a soldului structural.

Rata de creştere a PIB-ului potenţial are o traiectorie descendentă, pe fondul reducerii ratei de creştere a investiţiilor, stabilizându-se la un nivel de 0,75% în cazul scenariului de bază, de 1,50% în cazul scenariului optimist, respectiv de 0,20% în cazul scenariului pesimist. Pentru întreg orizontul de prognoză output-gap-ul este negativ, atingând un nivel de aproximativ -8% în anul 2010 în cazul scenariului pesimist. În cel mai bun caz, în contextul scenariului optimist, se întrevede o revenire a economiei la nivelul potenţial în a doua jumătate a anului 2013. Pe fondul unei economii care funcţionează sub nivelul său potenţial, soldul bugetar ciclic înregistrează valori negative pentru întregul orizontul de prognoză, acesta înregistrând valori minime în anul 2010 în jurul valorii de -2% din PIB. Având în vedere că, aşa cu s-a precizat, traiectoriile de evoluţie ale variabilelor modelului au fost restricţionate pentru a asigura îndeplinirea


91

obiectivului de termen mediu din cadrul Programului de Convergenţă, poziţia structurală a finanţelor publice are o tendinţă de îmbunătăţire, deficitul bugetar structural evoluând de la un nivel de aproximativ 6% în anul 2009 la nivelul ţintă de 0,9% în anul 2012.

Figura 3.3.3. Dinamica anuală a variabilelor structurale

0.00

0.25

0.50

0.75

1.00

1.25

1.50

1.75

2.00

2.25

2.50

2009 2010 2011 2012

%

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

2009 2010 2011 2012

%

a. rata de creştere a PIB potenţial b. output-gap

-2.5

-2.3

-2.1

-1.9

-1.7

-1.5

-1.3

-1.1

-0.9

-0.7

-0.5

2009 2010 2011 2012

%

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

2009 2010 2011 2012

%

c. sold bugetar ciclic d. sold bugetar structural

Sursa: modelul CAPEF-QM

92

4. PROBLEME ALE FINANŢELOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA. EFECTELE CRIZEI

4.1. Cadrul economic intern

La începutul anului 2009, datorită materializării riscurilor anunţate, Comisia Europeană a revizuit pentru prima dată înainte de termen prognoza pentru ţările membre, sub forma unei prognoze interimare.

Noua proiecţie accentuează declinul economiei globale, prefigurat de prognoza de toamnă. Producţia şi comerţul internaţional îşi reduc puternic ritmurile, intrând în zona negativă. Încrederea investitorilor şi a consumatorilor, deopotrivă, a suferit un declin major. Producţia scade în numeroase din economiile avansate, amplificată şi de declinul cererii interne, care se restrânge mai mult decât s-a anticipat anterior. Escaladarea crizei financiare şi economice globale, în ultimele luni ale anului 2008, a sporit incertitudinea perspectivelor de creştere în economiile avansate, aceleaşi efecte existând şi în economiile emergente. În anul 2008, în cea mai mare parte a lumii, creşterea produsului intern brut a încetinit.

În ceea ce priveşte România, anul 2008 s-a caracterizat printr-o evoluţie economică favorabilă în primele 9 luni, când ritmurile de creştere s-au accelerat în majoritatea sectoarelor economice, după care au început să se resimtă efectele negative ale crizei economice şi financiare mondiale.

Evoluţia economiei reale din trimestrul I al anului 2009 a fost puternic afectată de criza economică şi financiară care a început să se manifeste uşor în România încă din trimestrul III 2008, pentru ca în trimestrul IV să acţioneze mai vizibil. Astfel, după ce în trimestrul IV din 2008 creşterea PIB a fost de doar 2,9% faţă de trimestrul IV din 2007, în trimestrul I 2009 produsul intern brut – în termeni reali – s-a redus cu 6,2% faţă de trimestrul I din 2008. În trimestrul II din 2009, reducerea produsului intern brut a fost şi mai amplă, respectiv -8,7% faţă de trimestrul II din 2008.

Reducerea produsului intern brut în trimestrul I 2009 a fost determinată de diminuarea volumului de activitate din industrie (-11,1%), agricultură, silvicultură şi piscicultură (-10,9%) şi servicii (-4,1%). Construcţiile au reprezentat singurul sector cu o dinamică pozitivă, înregistrând o creştere cu 4,7%. În trimestrul II toate sectoarele economice au înregistrat reduceri, cea mai semnificativă fiind în sectorul construcţii, respectiv de -24,2%.


93

Cererea internă s-a diminuat în trimestrul I cu 13,7% pe fondul scăderii mari a cheltuielilor pentru consumul final al gospodăriilor populaţiei (-12,3%) şi a formării brute de capital (-36,7%), din care formarea brută de capital fix (investiţiile) s-a redus cu 0,3. Evoluţia exportului net a fost o consecinţă a scăderii mai accentuate a importurilor (-31,4%) comparativ cu exporturile (-19,6%), ceea ce a determinat o contribuţie pozitivă a exportului net la creşterea reală a PIB de 9,7 procente.

În trimestrul II, în general, comportamentul, atât pe cererea internă cât şi externă, s-a menţinut pe tendinţa de reducere, componenta cea mai afectată fiind formarea brută de capital fix, care a înregistrat o contracţie de 25,6%. Exportul net a avut în continuare o contribuţie pozitivă la creşterea reală a PIB, respectiv de 9,1 procente.

În ceea ce priveşte impactul crizei economice asupra pieţei forţei de muncă din România sunt de relevat câteva efecte.

Primul efect şi cel mai rapid a fost asupra creării de noi locuri de muncă. Ca urmare, rata locurilor de muncă vacante s-a redus drastic încă din trimestrul IV 2008, când aceasta a ajuns la 1,53% faţă de 2,06% în trimestrul III 2008. În trimestrul I din 2009 rata locurilor de muncă vacante a ajuns la 1,27%, iar în trimestrul II din 2009 la 0,89%. Din punctul de vedere al activităţilor economice, cea mai mică cerere de forţă de muncă s-a înregistrat în industria extractivă; industria energetică; comerţ şi tranzacţii imobiliare, iar din punct de vedere teritorial, regiunile Nord - Vest şi Sud - Est au fost cele mai afectate.

Al doilea efect s-a regăsit la nivelul productivităţii muncii. Constrângerile date de Codul muncii şi flexibilitatea mai redusă a pieţei muncii fac dificilă disponibilizarea rapidă; ca urmare, în industrie (pentru care există date publicate) productivitatea muncii s-a redus cu 1,5% în trimestrul IV din 2008 faţă de trimestrul IV din 2007, cu 1,7% în trimestrul I din 2009 faţă de aceeaşi perioadă din 2008; totuşi este de subliniat că începând cu luna martie a.c., industria românească începe să înregistreze din nou creşteri de productivitate; în trimestrul II din 2009 productivitatea muncii a fost cu 8,4% peste nivelul din trimestrul II din 2008.

În ceea ce priveşte şomajul, primele efecte s-au manifestat în luna decembrie, când creşterea numărului de şomeri înregistraţi, de 26,5 mii persoane, a fost mult peste majorarea şomajului în această lună a anului dată de sezonalitate. In trimestrul I din 2009, şomajul înregistrat s-a majorat cu 110,2 mii persoane. La sfârşitul lunii iunie faţa de martie 2009 şomajul înregistrat a crescut cu încă 35,3 mii persoane, iar în iulie faţă de iunie cu 23,6 mii persoane. La sfârşitul lunii iulie şomajul înregistrat a fost cu


94

aproape 200 mii persoane peste nivelul din luna noiembrie din 2008 (195,6 mii persoane).

Pentru evidenţierea comportamentului pe piaţa muncii, este oportună compararea şomajului BIM (şomajul total) cu cel înregistrat, comparaţie din care rezultă că, urmare a dificultăţilor de pe piaţa muncii induse de criza economică, tot mai mulţi şomeri renunţă să-şi mai caute un loc de muncă pe cont propriu. Dacă se ia în considerare că principala diferenţă dintre şomajul BIM şi şomajul înregistrat îl reprezintă şomerii care îşi caută un loc de muncă pe cont propriu, rezultă că în trimestrul I, toate persoanele intrate în şomaj s-au adresat pentru găsirea unui loc de muncă la Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă; în trimestrul I numărul total de şomeri BIM s-a majorat cu 98 mii persoane, iar cel al şomerilor înregistraţi cu 110 mii persoane.

Tabelul 4.1.1. Evoluţia numărului de şomeri

Sporul de şomeri

BIM Sporul de şomeri înregistraţi

(mii persoane) Trim I 2009 /

Trim IV 2008

Martie 2009/

Decembrie 2008

Iunie 2009 /

Martie 2009

Total 98 110,2 35,3 - bărbaţi 64 76,1 16,4 - femei 34 34,1 18,9

Sursa: INS, CNP. Impactul crizei economice asupra ocupării s-a caracterizat, din

punct de vedere structural, prin două tendinţe: creşterea numărului de salariaţi din economia ascunsă şi respectiv reducerea mai pronunţată a ocupării în profesii nesalariale decât a muncii salariale, fenomen explicat prin aceea că au fost mai afectate profesiile liberale şi microîntreprinderile.

Datele disponibile la nivelul trimestrului I (Ancheta AMIGO) arată faptul că în trimestrul I din 2009 faţă de trimestrul I din 2008 populaţia ocupată s-a redus cu 0,9%, numărul mediu de salariaţi s-a majorat cu 0,4%, iar numărul mediu al celor ocupaţi în activităţi nesalariale s-a redus cu 3,6%.

În acelaşi timp, numărul mediu de salariaţi din economia oficială s-a redus în trimestrul I din 2009 faţă de trimestrul I din 2008 cu 1,8%. Ca număr, decalajul procentual de 2,2 puncte între dinamica numărului total de salariaţi (Ancheta AMIGO) şi numărul de salariaţi din economia oficială (Balanţa Forţei de Muncă) poate reprezenta o creştere în trimestrul I din


95

2009 a numărului mediu de salariaţi din economia ascunsă cu circa 110 mii persoane.

Evoluţia şomajului feminin începând cu luna octombrie, de când au început să se manifeste primele disfuncţionalităţi în economia românească, ilustrează următoarele tendinţe:

� la începutul crizei economice, femeile au fost mai puţin afectate, ponderea acestora în total a fost în trimestrul I din 2009 de 35,4% (cu 64 mii persoane mai mult decât în trimestrul IV 2008) în cazul şomajului BIM;

� intrările nete în şomajul înregistrat pentru femei la sfârşitul lunii martie din 2009 a fost de 34,1 mii persoane faţă de decembrie 2008, în cazul bărbaţilor numărul crescând aproape dublu (76,1 mii persoane).

În ceea ce priveşte şomerii înregistraţi în trimestrul II, pentru care există date statistice, se constată o inversare de tendinţă a sporului de şomeri de sex feminin. Astfel, în trimestrul II se constată o creştere predominantă a intrărilor nete în şomaj a femeilor, ponderea acestora crescând de la 43,1% la sfârşitul lunii martie, la 53,6% la sfârşitul lunii iunie, respectiv un spor de 18,9 mii persoane faţă de numai 16,4 mii în cazul persoanelor de sex masculin.

Această evoluţie trebuie pusă în corelare cu evoluţiile efectivelor de salariaţi, dar şi cu performanţele economice înregistrate în diferite sectoare. Industria uşoară, activitate cu forţă de muncă aproape integral feminină, şi-a redus volumul producţiei în primele 5 luni faţă de perioada corespunzătoare din 2008 cu peste 25%. Numai în ramura „fabricarea articolelor de îmbrăcăminte” numărul de salariaţi s-a redus în lunile aprilie şi mai cu aproape 10 mii persoane, alte încă 3,5 mii persoane fiind disponibilizate din industria textilă şi din cea a pielăriei. Activitatea de comerţ este un alt domeniu afectat de criză prin cererea mai redusă, fiind totodată caracterizat de forţă de muncă majoritar feminină. În acest caz, diminuarea numărului de salariaţi în lunile aprilie şi mai a fost de circa 12 mii persoane.

Din punct de vedere structural, cheltuielile bugetare din România au avut, în perioada 2007 – 2008, o evoluţie contrară celei din Uniunea Europeană, argumentând caracterul prociclic al politicii bugetare şi înrăutăţirea sustenabilităţii.

Inst

itu

tul

Eu

ropea

n d

in R

om

ân

ia –

Stu

dii

de

stra

tegie

şi

poli

tici

96

T

abel

ul 4

.1.2

. Evo

luţi

a ch

eltu

ielil

or p

ublic

e Str

uct

ura

ch

eltu

ieli

lor

%

Modif

icări

pro

cen

tua

le

Rom

ân

ia

Med

ia U

E27

Rom

ân

ia

UE

27

(%)

20

06

2008

2006

2008

20

08

/20

06

Tota

l ch

eltu

ieli

10

0 10

0 10

0 10

0 59

,6

8,2

Con

sum

inte

rmed

iar

18,1

17

,0

13,8

13

,7

49,8

7,

3

Rem

uner

area

sal

ariaţi

lor

25,9

26

,5

22,8

22

,4

63,5

6,

1

Dob

ânzi

2,

3 2,

0 5,

8 5,

9 35

,0

10,2

Sub

venţ

ii

5,0

3,5

2,5

2,5

12, 0

8,

0

Asi

gură

ri s

ocia

le

27,1

29

,1

42,0

41

,7

71,1

7,

4

Alt

e ch

eltu

ieli

cur

ente

2,

7 4,

3 5,

1 5,

1 15

2,2

8,2

Tra

nsfe

ruri

de

capi

tal

4,4

3,6

2,7

3,1

30,8

23

,5

Inve

stiţ

ii d

e ca

pita

l,

Din

car

e: F

BC

F

14,5

14

,5

14,1

14

,0

5,3

5,4

5,6

5,7

54,8

53

,8

15,7

14

,6

Sur

sa: „

Gov

ernm

ent f

inan

ce s

tati

stic

s”, e

d. 2

009,

pub

lica

tă d

e C

omis

ia E

urop

eană

– E

uros

tat


97

Dacă în UE-27 dinamica cheltuielilor salariale, de bunuri şi servicii şi de asigurări sociale a fost sub dinamica cheltuielilor bugetare totale, pentru a se crea astfel resurse pentru investiţii, în România situaţia a fost inversă: în timp ce cheltuielile totale au crescut în perioada 2007 – 2008 cu 59,6%, remunerarea salariaţilor s-a majorat cu 63,5%; cheltuielile cu asigurările sociale au crescut cu 71,1%.

Ca urmare, România este una din puţinele ţări în care cheltuielile de personal şi cele cu asigurările sociale şi-au majorat ponderea în total cheltuieli în detrimentul investiţiilor; cele două categorii au reprezentat în anul 2008 în România 55,6% din total cheltuieli bugetare, faţă de 53% în anul 2006. Pentru comparaţie, în timp ce în România ponderea celor două categorii de cheltuieli s-a majorat cu 2,6 puncte procentuale, pe ansamblul UE-27, ponderea acestora s-a redus cu aproape un punct procentual.

Investiţiile publice din România şi-au redus ponderea în total cheltuieli bugetare cu 0,5 puncte procentuale, în timp ce pe ansamblul UE-27 respectiva pondere s-a majorat cu 0,3 puncte procentuale. Aceleaşi concluzii sunt relevate şi de execuţia bugetară întocmită după metodologia internă.

Inst

itu

tul

Eu

ropea

n d

in R

om

ân

ia –

Stu

dii

de

stra

tegie

şi

poli

tici

98 T

abel

ul 4

.1.3

. Evo

luţi

a ch

eltu

ieli

lor

buge

tulu

i gen

eral

con

solid

at

(%)

Str

uct

ură

(%

) M

od

ifică

ri

pro

cen

tuale

2006

2008

20

08

/20

06

Che

ltui

eli t

otal

e 10

0,0

100,

0 64

,5

Che

ltui

eli c

uren

te

87,2

87

,8

65,5

C

helt

uiel

i de

pers

onal

23,8

24

,0

65,3

B

unur

i şi s

ervi

cii

18,5

16

,8

49,7

D

obân

zi

2,4

2,0

38,0

S

ubve

nţii

6,4

4,1

6,3

T

rans

feru

ri î

ntre

uni

tăţi

ale

adm

inis

traţ

iei p

ubli

ce

0,

7 0,

4 -5

,7

A

lte

tran

sfer

uri

6,7

8,8

118,

2

A

sist

entă

soc

ială

26

,7

28,4

75

,5

A

lte

chel

tuie

li

2,3

3,1

125,

7 C

helt

uiel

i de

capi

tal

12

,8

12,5

61

,0

Împr

umut

uri a

cord

ate

0,04

0,

01

-67,

4

Plăţi

efe

ctua

te în

ani

i pre

cede

nţi ş

i rec

uper

ate

în a

nul c

uren

t 0.

0 -0

,3

Surs

a: M

FP

, Exe

cuţi

a bu

geta

ră


99

Efectele politicii fiscal-bugetare din anul 2008 asupra anului 2009 Efecte externe

� Depăşirea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar admis conform Pactului de stabilitate şi creştere, ceea ce pune România în situaţia de a i se aplica procedura de deficit excesiv;

� Reducerea ratingului suveran de către agenţiile internaţionale de rating sub categoria de grad investiţional (minim BBB-) cu consecinţe negative asupra costurilor aferente finanţării externe la nivel guvernamental.

� Lipsa de predictibilitate a politicii fiscal-bugetare şi derapajul bugetar major de la sfârşitul anului trecut au condus la erodarea încrederii investitorilor străini în perspectivele economiei româneşti. În ultima parte a anului trecut, fluxul de investiţii străine a scăzut de la 963 milioane euro în octombrie la mai puţin de 400 milioane euro în decembrie

Efecte interne

� Obligaţii neonorate ale administraţiei centrale şi locale către agenţii economici de 7,7 miliarde lei, echivalentul a 2,1 miliarde euro (1,5% din PIB) care au condus la o restrângere artificială a volumului de activitate, îndeosebi, în construcţii. Aceasta este una din cauzele pentru care, spre exemplu, lucrările de construcţii s-au majorat în noiembrie doar cu 13,4%;

� creşterea cu 16,4 miliarde lei a datoriei publice guvernamentale la 30 noiembrie 2008 faţă de sfârşitul anului 2007 ca urmare a finanţării unui deficit bugetar mult mai mare decât cel estimat, în condiţiile turbulenţelor de pe pieţele financiare internaţionale, restrângerii lichidităţii la nivel global şi creşterii randamentelor obţinute la emisiunile de titluri de stat în lei

� necesitatea ajustării cheltuielilor publice şi a deficitului bugetar în condiţiile unui mediu economic dificil

� lipsa de absorbţie a fondurilor europene. Spre exemplu, neefectuarea plăţilor în agricultură din avansul primit de la UE a făcut ca o suprafaţă importantă să nu fie cultivată.

Fonduri de preaderare Perioada 2009-2010 este decisivă în ceea ce priveşte absorbţia

fondurilor comunitare de pre-aderare, având în vedere faptul că primirea fondurilor PHARE, ISPA şi SAPARD se derulează conform regulii 3+n ( n reprezentând anul 2006).


100

În general, creditele bugetare, atât pentru fondurile PHARE şi ISPA, cât şi pentru cofinanţarea aferentă acestora, vor înregistra o creştere în anul 2009 faţă de 2008, determinată de:

� contractarea, şi în anul 2008, a unui număr mare de proiecte care implică plata avansului în perioada imediat următoare (în unele cazuri, acesta putând ajunge la 80% din valoarea totală);

� întârzieri în derularea contractelor în anul 2008, fapt ce a condus la necesitatea realocării pentru anul 2009 a unor plăţi programate;

� maturizarea proiectelor ISPA (îndeplinirea unor condiţionalităţi referitoare la achiziţii de terenuri, obţinerea de avize, permise) şi accelerarea derulării lor efective.

Fonduri post-aderare Pentru anul 2009, cheltuielile totale aferente proiectelor cu

finanţarea post-aderare sunt estimate la 8,4 miliarde lei (1.44% din PIB), din care 5,13 miliarde lei (0,9% din PIB) reprezintă cofinanţare din fonduri de post-aderare.

Realizarea nivelului prognozat al veniturilor din fonduri post-aderare este direct condiţionată de accelerarea ritmului de absorbţie a fondurilor.

4.2. Evoluţii şi tendinţe macroeconomice în perioada 2010 - 2012

Prima condiţionalitate pentru evoluţia viitoare continuă să fie contextul european. Din acest punct de vedere semnalele pozitive privind o posibilă redresare sunt încă firave şi alternează cu trendurile negative.

Dacă în cazul construcţiilor declinul a început să se micşoreze din martie, înregistrându-se pe ansamblul UE, creşteri de la o lună la alta, în sectorul industrial, producţia înregistrează ritmuri negative tot mai mari.

De asemenea, incertitudinea este dată şi de specificitatea economiei româneşti. Particularităţi care decurg fie din nivelul de dezvoltare (expunerea relativ mai redusă la piaţa externă, gradul scăzut de satisfacere a cererii interne potenţiale etc.) fie de ordin structural (ponderea mare a agriculturii şi autoconsumului, structura construcţiilor cu o pondere mare a construcţiilor inginereşti, dar şi cu activităţi pe cont propriu, servicii legate de import etc.) pot sau nu să amplifice criza economico-financiară, funcţie de modul în care politicile interne sunt sau nu adecvate acestor specificităţi.

Alocarea unor sume importante pentru cheltuielile de investiţii reprezintă principalul mijloc de limitare a ritmului de scădere economică şi


101

de compensare parţială a reducerii activităţii din sectorul privat şi pentru asigurarea nivelului programat de venituri publice.

Principalul suport pentru prevenirea declinului economic îl va reprezenta investiţia publică.

Politica monetară şi a cursului de schimb Având în vedere necesitatea implementării unor reforme structurale

suplimentare care să ducă la creşterea flexibilităţii economiei româneşti şi a capacităţii acesteia de a face faţă şocurilor asimetrice, se apreciază că moneda naţională nu va putea intra în Mecanismul Ratei de Schimb II mai devreme de 2012. Această apreciere are în vedere şi necesitatea îndeplinirii condiţiilor care ar permite limitarea la cei doi ani obligatorii a duratei participării la Mecanismul Ratelor de Schimb II. Se consideră că atât perioada anterioară intrării în Mecanismul Ratelor de Schimb II cât şi cea a participării în acest mecanism vor reprezenta etape importante ale procesului de convergenţă a economiei româneşti.

Scăderea treptată a volatilităţii cursului de schimb al leului şi creşterea ulterioară a stabilităţii acestuia vor avea ca suport, pe de o parte, restrângerea efectelor adverse ale crizei financiare şi economice globale, şi, pe de altă parte, însănătoşirea fundamentelor economiei naţionale şi continuarea procesului de convergenţă, de natură să stabilizeze anticipaţiile privind evoluţia cursului de schimb pe termen lung. În plus, probabila menţinere a diferenţialului semnificativ de productivitate şi potenţiala revigorare pe termen mediu a investiţiilor străine directe vor crea condiţiile reluării trendului de apreciere sustenabilă în termeni reali a monedei naţionale în raport cu euro – ajustare benefică din perspectiva convergenţei reale şi nominale a economiei româneşti.

În condiţiile în care economia românească se află încă într-un proces de dezinflaţie, ritmul de inflaţie sustenabil pe termen mediu nefiind deocamdată atins, ţintele de inflaţie, exprimate ca punct central încadrat de un interval de variaţie de ± 1 punct procentual, sunt stabilite anual (decembrie an curent / decembrie an precedent) şi se stabilesc de către BNR împreună cu guvernul pe o perioadă de doi ani.

Astfel, ţintele anuale de inflaţie stabilite în contexul strategiei de ţintire directă a inflaţiei s-au plasat pe o traiectorie descendentă, nivelul lor coborând de la 7,5% ± 1 punct procentual în 2005, la 3,5% ± 1 punct procentual în 2009. Pentru anul 2010 s-a optat pentru menţinerea ţintei de inflaţie la nivelul anului anterior, respectiv, la 3,5% ± 1 punct procentual. Argumentul prioritar al acestei opţiuni îl constituie stringenţa atingerii obiectivului de inflaţie stabilit pentru anul 2010 – esenţială pentru


102

prezervarea credibilităţii BNR, în condiţiile în care, sub impactul multiplelor şi amplelor şocuri inflaţioniste produse succesiv sau simultan, ratele anuale ale inflaţiei s-au plasat în anii 2007 şi 2008 la niveluri superioare ţintelor stabilite.

Un argument complementar este cel al dificultăţii atingerii unei ţinte mai ambiţioase de inflaţie în anul 2010, date fiind perspectiva persistenţei efectelor adverse ale procesului necesar de ajustare către niveluri sustenabile a dezechilibrului extern al economiei, şi creşterea – în contextul extinderii şi amplificării crizei financiare şi economice globale – a preocupării autorităţilor pentru consolidarea sustenabilă a dezinflaţiei în contextul reducerii dezechilibrelor macroeconomice existente şi al menţinerii stabilităţii financiare.

În favoarea unei abordări prudente în ceea ce priveşte stabilirea ţintei de inflaţie pentru 2010 mai pledează previzibila continuare a manifestării în următorii ani a efectelor inflaţioniste directe exercitate de factori aflaţi în afara sferei de influenţă a băncii centrale, cei mai importanţi fiind: (i) ajustarea preţurilor administrate şi a impozitelor indirecte; (ii) continuarea procesului de convergenţă în plan real şi nominal a economiei româneşti; (iii) menţinerea unor rigidităţi nominale asimetrice.

În acelaşi timp, această ţintă de inflaţie satisface cerinţa de a se consolida dezinflaţia de o manieră sustenabilă şi de a se atinge, în concordanţă cu calendarul prevăzut pentru adoptarea euro, un nivel al ratei inflaţiei compatibil cu criteriul de inflaţie al tratatului de la Maastricht, precum şi cu definiţia cantitativă a stabilităţii preţurilor adoptate de Banca Centrală Europeană.

Atingerea ţintei de inflaţie pe termen mediu şi calibrarea politicii monetare din această perspectivă vor continua să constituie o preocupare pentru BNR, în condiţiile în care pe termen scurt prioritare vor fi asigurarea derulării ordonate a procesului de corectare a dezechilibrelor macroeconomice – amorsat deja în anul 2008, precum şi menţinerea stabilităţii sistemului financiar.

Prezervarea în aceste condiţii a eficacităţii şi capacităţii politicii monetare de a ancora anticipaţiile inflaţioniste se poate realiza doar prin reechilibrarea şi creşterea coerenţei şi credibilităţii mix-ului de politici macroeconomice şi prin accelerarea reformelor structurale. Indispensabilă din această perspectivă este întărirea semnificativă a politicii fiscale şi a celei de venituri, care să se concretizeze în reducerea substanţială a deficitului bugetar şi implicit a balanţei negative economisire/investiţii. Atitudinea austeră a acestor politici este esenţială pentru minimizarea costurilor economice şi sociale ale derulării procesului necesar de ajustare


103

macroeconomică într-un context marcat de severa criză economică şi financiară globală; de asemenea, această conduită condiţionează sustenabilitatea dezinflaţiei şi reluarea creşterii economice sănătoase pe termen mediu şi lung – inclusiv prin potenţialul impact pozitiv exercitat asupra încrederii mediului extern asupra perspectivelor economiei româneşti.

Cadrul fiscal şi bugetar pe termen mediu Stabilitatea, sustenabilitatea, finanţarea sectoarelor fundamentale

pentru o creştere economică durabilă, protejarea intereselor economice ale populaţiei, asigurarea securităţii sociale şi adresarea riscurilor macroeconomice reprezintă pilonii principali pe baza cărora s-a construit cadrul bugetar pe termen mediu.

Obiectivul specific pe termen mediu este reprezentat de ajustarea bugetului general consolidat către o ţintă a deficitului structural de 1% din PIB, ceea ce va oferi suficientă siguranţă pentru evitarea depăşirii limitei impuse de Uniunea Europeană.

Cadrul bugetar pe termen mediu este orientativ si nu include măsurile fiscale şi administrative ce vor fi luate pentru creşterea ponderii veniturilor în PIB pe termen mediu. Acest cadru va fi ajustat odată cu finalizarea viziunii fiscal bugetare pe termen mediu in cursul anului 2009.

Astfel, obiectivele politicii fiscale sunt următoarele: � transparenţă, predictibilitate, stabilitate şi transpunerea în

legislaţia română a tuturor directivelor europene ce urmează a se aplica din 2010;

� îmbunătăţirea nivelului de colectare a veniturilor publice şi creşterea ponderii acestora în PIB;

� un grad sporit de conformare voluntară a contribuabililor, relativ la obligaţiile fiscale ce le revin acestora;

� intensificarea activităţilor de monitorizare, îndrumare şi control şi o mai eficientă administrare a veniturilor statului inclusiv prin măsuri de extindere a procesului de monitorizare şi supraveghere pentru produse cu grad înalt de risc din punct de vedere al evaziunii fiscale.

Evoluţia finanţelor publice pe termen mediu este marcată de poziţia iniţială bugetară deteriorată în anul 2008 şi de contextul internaţional şi european dificil. Prognoza privind creşterea economică continuă sa fie grevată de un spectru larg de elemente de incertitudine, cele mai semnificative fiind legate de perspectivele activităţii economice şi ale sentimentului pieţelor din UE.


104

Recunoscând necesitatea unei ajustări semnificative pentru restabilirea echilibrului finanţelor publice, în contextul unei creşteri economice negative prognozată pentru 2009, s-a decis promovarea unei combinaţii de politici economice şi bugetare care ar trebui:

� să conducă la o diminuare a deficitelor bugetare şi a nevoilor nete de finanţare ale sectorului public;

� să limiteze efectele crizei financiare internaţionale asupra economiei româneşti;

� să consolideze nivelul veniturilor bugetare prin promovarea unor măsuri de lărgire a bazei de impozitare, îmbunătăţire a colectării şi de creştere a unor anumite categorii de taxe;

� să menţină sub control şi să raţionalizeze dinamica cheltuielilor curente, de funcţionare ale administraţiei publice (cheltuielile cu salariile, materiale etc.)

� să creeze şi să menţină un spaţiu suficient de investiţii publice. În consecinţă bugetul reprezintă un angajament pentru realizarea

unui progres semnificativ şi continuu în consolidarea fiscală pentru următorii trei ani. Politica fiscală va fi caracterizată de coerenţă, predictibilitate şi stabilitate prin elaborarea şi rescrierea unor proiecte ale Codului fiscal şi Codului de procedură fiscală, unitar integrate şi armonizate cu directivele UE, precum şi cu realităţile economice. Consolidarea bazei veniturilor bugetare este în continuare esenţială pentru asigurarea resurselor necesare dezvoltării economice şi îndeplinirii angajamentelor României asumate în calitate de stat membru al UE.

Prognoza macroeconomică pentru perioada 2009-2012 Pentru anul 2009, prognoza macroeconomică ia în calcul faptul că

tendinţa de contracţie a activităţii economice, comparativ cu perioadele similare din anul precedent, se va manifesta pe întreaga durată a anului. În prognoza preliminară de toamnă 2009,, Comisia Naţională de Prognoză previzionează un produs intern brut în scădere, în termeni reali, cu circa 8% faţă de 2008. Reducerea venitului disponibil în gospodării şi condiţiile de creditare mai severe vor reduce consumul gospodăriilor, în timp ce cheltuielile guvernamentale se anticipează a se contracta, ca urmare a unei ajustări fiscale semnificative.

Cererea internă se va diminua puternic, componentele sale importante - consumul privat şi formarea brută de capital fix - înregistrând scăderi, de 4,1% şi respectiv 6,5%. Se aşteaptă ca investiţiile publice în infrastructură, prioritatea guvernului în acest an, să se accelereze, existând posibilitatea finanţării acestora din fonduri europene. Consumul


105

guvernamental se va diminua cu 11%, în condiţiile eforturilor de ajustare a deficitului bugetar.

Cererea externă redusă concomitent cu diminuarea activităţii economice interne va influenţa evoluţia comerţului exterior, diminuând semnificativ atât exporturile cât şi importurile de bunuri şi servicii. Se prevede o contribuţie pozitivă (7,5 procente) a exportului net la creşterea reală a PIB, în condiţiile în care contracţia importurilor este posibil să fie mult mai mare decât cea a exporturilor.

Odată ce măsurile din planul de redresare economică şi financiară îşi vor face simţite efectele, atât în România cât şi în celelalte state membre ale UE, se aşteaptă ca deteriorarea economiei să fie frânată şi gradul de încredere să crească.

Comisia Naţională de Prognoză anticipează faptul că, în următorii 3 ani (2010-2012), creşterea PIB urmează să treacă progresiv la valori pozitive, odată cu intensificarea schimburilor comerciale şi a producţiei industriei prelucrătoare.

După stoparea recesiunii în anul 2010, pentru care se previzionează o creştere economică puţin peste zero (0,5%), în anul 2011 se aşteaptă relansarea activităţii economice şi, pe această bază, creşterea produsului intern brut cu 2,4%, urmată în 2012 de o creştere cu 3,7%. Aceste ritmuri iau în considerare ipoteza că mediul economic intern şi internaţional se va îmbunătăţi, piaţa financiară se va stabiliza, iar măsurile de stimulare vor încuraja investiţiile şi consumul privat.

Cererea internă se va situa pe o tendinţă de revenire, susţinută de reluarea procesului investiţional, fiind previzionată să crească cu 1,1% în anul 2010, iar în anul 2012 cu 4,6%.

Se aşteaptă ca investiţiile în sectorul privat să fie reluate, astfel încât să se stopeze declinul în 2010, în condiţiile demarării unor proiecte cu cofinanţare din fonduri structurale. Astfel, se previzionează ca formarea brută de capital fix să se majoreze cu 2% în 2010, iar până în 2012 putând să depăşească 6%, în condiţiile creşterii înclinaţiei spre investiţie şi deblocării procesului de creditare.


106

Tabelul 4.1.4. Dinamica economiei în perioada 2007 – 2012

2007 2008 2009 2010 2011 2012 Modificări procentuale anuale PIB real 6,2 7,1 -8,0 0,5 2,4 3,7 Componentele PIB-ului real Cheltuielile consumului privat

11,6 9,1 -12,9 2,7 2,5 3,9

Cheltuielile consumului guvernamental

1,6 3,2 -12,5 -2,2 -1,7 2,1

Formarea brută de capital fix

29,0 19,3 -11,0 2,0 5,3 6,7

Exporturi de bunuri şi servicii

7,9 19,4 -17,2 1,0 1,0 5,2

Importuri de bunuri şi servicii

27,2 17,5 -29,5 2,9 7,7 7,9

Contribuţii la creşterea PIB (procente) Cererea internă finală 15,6 12,5 -14,0 1,9 3,0 4,9 Modificarea stocurilor 0,1 -3,5 -1,5 -0,7 0,0 0,0 Export net -9,5 -1,9 7,5 -0,7 -0,6 -1,2 Sursa: Comisia Naţională de Prognoză

Pe fondul stabilizării pieţei muncii şi majorării veniturilor populaţiei

în raport cu productivitatea muncii, se aşteaptă revenirea cheltuielilor pentru consumul privat pe o traiectorie ascendentă în anul 2010, dar cu ritmuri de creştere în perioada următoare care nu vor depăşi 4%. În ceea ce priveşte consumul guvernamental, măsurile de ajustare a cheltuielilor bugetare vor influenţa negativ evoluţia acestuia, fiind posibil să înregistreze creşteri începând cu anul 2012.

Comerţul exterior de bunuri şi servicii se va relansa în condiţiile amplificării cererii interne şi externe şi a schimburilor comerciale la nivel global. Se aşteaptă ca produsele exportate să aibă o valoare adăugată sporită şi competitivitatea lor externă să le favorizeze. Totuşi relansarea economiei va necesita importuri suplimentare, ceea ce va conduce la o contribuţie negativă a exportului net la creşterea PIB pe toată perioada 2010-2012.

Formarea brută de capital îşi va reduce ponderea în PIB în anul 2009, ca urmare a diminuării investiţiilor în sectorul privat, chiar dacă pentru sectorul guvernamental se estimează o majorare. Din 2010, ca urmare a stopării declinului şi apoi a accelerării procesului investiţional, ponderea formării brute de capital va creşte ajungând în 2012 la 34% din PIB. Se


107

evidenţiază îmbunătăţirea economisirii, în special în sectorul guvernamental, ceea ce va reduce necesarul de finanţare externă.

Din punct de vedere al dezvoltării economice, România deşi a recuperat în ultima perioadă o parte semnificativă din diferenţa faţă de media UE, se află încă mult în urma celor mai multe ţări europene. PIB pe cap de locuitor exprimat în puterea de cumpărare standard (PPS) a fost de circa 44% din media UE 27 în 2008 şi se aşteaptă ca în anul 2012 să fie de circa 50%.

Se apreciază că exporturile de bunuri în anul 2009 se vor diminua cu 20,5%, iar importurile de bunuri cu 36,4%. În acest context, comparativ cu anul 2008, ponderea deficitului comercial FOB-FOB în PIB se va diminua cu circa 8 pp, ajungând la 5,3%.

Deficitul contului curent al balanţei de plăţi externe se aşteaptă să fie în valoare de 6,4 mld. euro, reprezentând 5,5% din PIB, în principal ca urmare a diminuării deficitului comercial.

Plecând de la premisa stopării recesiunii în anul 2010 şi redresarea economică mondială în 2011, în anul 2010 exporturile de bunuri vor înregistra o uşoară creştere cu 1,3% iar importurile cu 3%, urmând ca în anul 2012 acestea să se majoreze cu 9,1% respectiv 12,5%.

Nivelul deficitului de cont curent se va menţine la o valoare cuprinsă între 7-8,5 mld euro, cu o pondere a acestuia în PIB de 6,8% în anul 2010 şi 5,7% în anul 2012.

În ceea ce priveşte forţa de muncă, ca urmare a scăderii economice, în principal în industrie, se preconizează pentru anul 2009 o scădere a numărului mediu de salariaţi cu 6,3% şi o creştere a ratei şomajului înregistrat, urmând să ajungă la 7,6% la sfârşitul anului. Pentru perioada următoare, relansarea economică şi măsurile de stimulare a ocupării vor conduce la crearea de noi locuri de muncă, astfel încât numărul mediu de salariaţi să se majoreze cu circa 5% pe întreaga perioadă. În acelaşi timp, rata şomajului înregistrat se va diminua treptat până la 5,4% în 2012.

În domeniul inflaţiei, se preconizează o reducere graduală a acesteia. Astfel, pentru anul 2009, rata inflaţiei se va reduce faţă de sfârşitul anului 2008 la 4,5%, în timp ce media anuală se va situa la 5,6%.

Prognoza evoluţiei preţurilor de consum a prevăzut o reducere a excesului de cerere pe parcursul anului 2009, determinată de intensificările recente ale crizei financiare şi economice globale. Concomitent, la susţinerea procesului dezinflaţionist vor contribui şi măsurile prudenţiale ale BNR, având ca obiectiv temperarea creditării, precum şi măsurile de politică salarială şi bugetară prudente promovate de către guvern.


108

Pe de altă parte, contextul economic internaţional, dar şi persistenţa unor dezechilibre macroeconomice manifestate în ultima parte a anului anterior, au determinat o volatilitate mai amplă a cursului de schimb, în sensul deprecierii monedei naţionale faţă de principalele valute, fenomen ce este posibil a se menţine şi pe parcursul acestui an. Acest fapt determină o creştere a preţului produselor din import, dar şi a produselor sau serviciilor autohtone, ale căror preţuri sunt racordate la moneda europeană. Simultan, efectul acestei deprecieri poate fi resimţit şi într-o restrângere a consumului populaţiei, mai ales în categoria celor care în anii anteriori au apelat la credite în valută. În aceste condiţii, reducerea cererii ar urma să fie diminuată semnificativ, favorizând procesul dezinflaţionist estimat.

Se estimează ca rata inflaţiei să se reducă în continuare, astfel încât în 2012 să se înregistreze o rată a inflaţiei de 2,8% (medie anuală).

4.3. Acordul cu organismele internaţionale şi impactul economic

al acestuia

În contextul înrăutăţirii cadrului macroeconomic, la începutul lunii martie 2009, Guvernul a comunicat public intenţia României de a accesa asistenţa financiară externă pe termen mediu. Astfel s-a agreat cu reprezentanţii Comisiei Europene, ai Fondului Monetar Internaţional şi ai Instituţiilor Financiare Internaţionale cadrul macroeconomic şi necesarul potenţial de finanţare externă a României.

Scopul pachetului de finanţare externă solicitat de România vizează următoarele:

� diminuarea efectelor crizei; � prevenirea unei recesiuni economice severe; � revenirea mai rapidă a creşterii economice în zona pozitivă; � protejarea categoriilor vulnerabile; � asigurarea sustenabilităţii fiscale pe termen mediu şi lung,

pregătind astfel România pentru intrarea în zona euro; � reducerea presiunilor excesive asupra cursului de schimb; � menţinerea unui nivel confortabil al lichidităţii pe piaţa

financiară naţională; � asigurarea finanţării externe la nivelul necesarului de finanţare,

la costuri reduse; � îmbunătăţirea nivelului de încredere în perspectivele economiei

româneşti (rating-ul de ţară).


109

Astfel, în baza unui Acord de tip Stand-by, pentru o durată de 24 de luni, Fondul Monetar Internaţional acordă României 12,95 miliarde Euro (11,44 miliarde DST). Împrumutul de la Fondul Monetar Internaţional este administrat de către Banca Naţională a României. Sumele trase în cadrul aranjamentului de tip stand-by vor consolida rezerva valutară, având un rol important în procesul de reducere graduală a rezervelor minime obligatorii în valută ale băncilor româneşti şi crearea unei lichidităţi corespunzătoare în piaţa monetară. Condiţiile de cost sunt foarte eficiente şi mult mai avantajoase decât cele care s-ar obţine prin accesarea pieţelor financiare interne şi externe.

Asistenţa financiară de 5 miliarde euro, de la Uniunea Europeană este parte a unui pachet multilateral de sprijin financiar extern pentru România şi este destinată echilibrării balanţei de plăţi. Împrumutul de la CE este administrat de către Ministerul Finanţelor Publice, banii urmând să intre în trezoreria statului şi să fie utilizaţi pentru finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice scadente. Împrumutul va fi acordat în condiţii financiare avantajoase, beneficiind de garanţiile oferite de bugetul comunitar.

Prima tranşă, în valoare de 1,5 mld. euro a fost deja încasată de Trezoreria statului, urmând ca încă un miliard de euro să fie încasat spre sfârşitul anului 2009.

Cele trei împrumuturi pentru politici de dezvoltare în valoare totală de 1 miliard de euro din partea Băncii Mondiale sunt ataşate unui pachet de reforme în domeniul sectorului public, inclusiv educaţie şi sănătate, reforme în domeniul protecţiei sociale şi sectorului financiar. Consiliul directorilor din cadrul Băncii Internaţionale pentru Reconstrucţie si Dezvoltare (BIRD), parte a grupului Băncii Mondiale, a aprobat deja acordarea primul împrumut pentru politici de dezvoltare, în valoare de 300 milioane Euro. Aceste împrumuturi acordate de BIRD vor fi destinate finanţării deficitului bugetar.

Tragerea primului împrumut pentru politici de dezvoltare în valoare de 300 milioane euro este estimată a avea loc în luna septembrie 2009. Al doilea împrumut pentru politici de dezvoltare este programat a fi aprobat de Comitetul directorilor până la sfârşitul anului 2009, iar cel de-al treilea în primul semestru din 2010.

Totodată, 1 miliard euro reprezintă sume disponibile în cadrul unor facilităţi oferite de către BEI şi BERD pentru finanţarea sectorului privat prin intermediul instituţiilor financiare româneşti.


110

Principalele caracteristici ale Programului de sprijin economic şi diminuare a efectelor crizei financiare, agreat de autorităţile române cu FMI/CE/BM:

Pe termen scurt: � reducerea deficitului bugetar cu 1.1% din PIB, până la nivelul de

4,6% din PIB; � pentru o mai bună disciplină a exerciţiului bugetar pe parcursului

anului, s-au stabilit de comun acord criterii de performanţă pentru deficitele bugetare trimestriale:

Pe termen mediu: � reducerea deficitului bugetului general consolidat până la

aproximativ 3,7% din PIB în 2010 şi sub pragul de 3% din PIB în 2011;

� limitarea rectificărilor bugetare efectuate în cursul anului; � înfiinţarea unui consiliu fiscal ce va asigura o analiză

independentă şi de specialitate a prognozelor macroeconomice şi bugetare;

� aprobarea legii responsabilităţii fiscale (până la sfârşitul lunii martie 2010);

� introducerea unor reguli fiscale privind datoria publică şi a deficitului bugetar primar;

� unificarea grilei de salarizare din sectorul public. Până la 30 octombrie 2009 se va adopta legislaţia de restructurare a sistemului public de salarizare care va prevedea o perioada graduală de implementare de până la 3 ani;

� reformarea actualului sistem de sporuri, a căror pondere în câştigul salarial actual este mai mare decât cea a salariului de bază;

� stabilirea unui nivel maxim pentru celelalte categorii de cheltuieli de natură salarială, în afara salariului de bază;

� pentru salariaţii cu venituri mici se menţin veniturile reale, cu posibilitatea de creştere graduală. Raportul dintre cel mai mic şi cel mai mare salariu din sistem va fi de 1 la 15, faţă de 1 la 72, cât este în prezent.

Pe termen lung: Se urmăreşte reformarea sistemului public de pensii în

coordonare cu Banca Mondială prin:


111

� continuarea ajustării vârstei de pensionare având în vedere evoluţia speranţei de viaţă, pentru a permite o mai mare flexibilitate a sistemului, dar şi pentru alinierea parametrilor de pensionare cu practicile din ţările UE;

� protejarea grupurilor vulnerabile de pensionari prin dezvoltarea unor programe de sprijin care să diminueze sărăcia şi să conducă la creşterea nivelului de trai al acestora;

� continuarea implementării treptate a pilonului doi al sistemului de pensii.

Programul derulat cu Banca Mondiala se axează, în principal, pe implementarea reformelor din educaţie, sănătate, protecţie socială şi pe îmbunătăţirea cadrului de supraveghere si reglementare a sectorului financiar.

Prin Strategia de Parteneriat cu România (2010 - 2013), construită pe baza celor trei împrumuturi pentru politici de dezvoltare si asistenţei tehnice aferente îndeplinirii condiţionalităţilor respective, obiectivele urmărite de Guvernul României şi Banca Mondială sunt:

� îmbunătăţirea proceselor de planificare strategică pentru ordonatorii principali de credite şi prioritizarea cheltuielilor;

� întărirea transparenţei remunerării personalului din administraţia publică şi o relaţionare mai corectă a acesteia cu piaţa muncii şi responsabilităţile funcţiei;

� reformarea asigurărilor de sănătate şi încurajarea asigurărilor suplimentare;

� îmbunătăţirea calităţii si a accesului la educaţie; � creşterea gradului de acoperire a programelor direcţionate din

domeniul asistentei sociale; � îmbunătăţirea sustenabilităţii fiscale a sistemului de pensii; � îmbunătăţirea funcţionării pieţelor financiare. Condiţionalităţile negociate cu FMI/CE/BM nu au fost impuse, ci au

fost agreate de comun acord, ele fiind calea firească de urmat în vederea atingerii creşterii reale sustenabile, care reprezintă obiectivul fundamental al oricărui Guvern.

În luna august 2009 a avut loc prima misiune de evaluare a FMI a acordului stand-by, analizându-se modul în care România şi-a îndeplinit obligaţiile din program. Deşi implementarea programului anti-criză, program susţinut de FMI, UE si Banca Mondiala a reuşit să ducă la normalizarea condiţiilor financiare, contracţia activităţii economice a fost mai gravă decât proiecţiile de la începutul anului. Aceasta, datorită unei


112

suprapuneri între un mediu extern nefavorabil şi o reducere mai rapidă a cererii interne.

Criteriile cantitative de performanţă au fost îndeplinite în totalitate. Astfel:

� a fost realizată ţinta orientativă referitoare la cheltuielile primare ale bugetului general consolidat;

� eforturile de controlare a cheltuielilor bugetului general consolidat au permis realizarea ţintei de deficit al bugetului general consolidat stabilita pentru sfârşitul lunii iunie 2009, deşi au existat anumite depăşiri de cheltuieli la unele entităţi guvernamentale descentralizate;

� criteriul structural de referinţă referitor la ratificarea de către parlament a măsurilor de ajustare fiscala stabilit pentru sfârşitul lunii august 2009 a fost realizat din luna aprilie;

� guvernul este în continuare pregătit sa întreprindă măsuri suplimentare pentru a asigura realizarea obiectivelor sale.

De asemenea, România s-a angajat să întreprindă acţiuni suplimentare pentru a limita deficitul fiscal în 2009 şi a-l reduce in 2010.

În ceea ce priveşte măsurile de ajustare a cheltuielilor, se pot enumera următoarele:

� cheltuielile cu bunurile si serviciile vor fi reduse drastic comparativ cu tendinţa din prima jumătate a anului (0,5% din PIB); (se anticipează o scădere importantă în sectorul auto - finanţatelor, in condiţiile reducerii veniturilor proprii);

� în perioada septembrie - noiembrie 2009 toţi angajaţii din sectorul public (inclusiv cei din autorităţile locale şi instituţiile autofinanţate) vor face obiectul reducerii timpului de lucru normat cu echivalentul a de 10 zile lucrătoare, cu diminuarea corespunzătoare a drepturilor salariale (0,3% din PIB);

� tăierea orele suplimentare si premiilor din cursul anului (0,1% din PIB);

� la nivelul autorităţilor locale şi entităţilor guvernamentale descentralizate, în urma consultărilor cu autorităţile locale, se vor introduce mai multe reforme instituţionale pentru a contracara riscul pentru stabilitatea macro-fiscală (tendinţa istorică de majorare a cheltuielilor localelor la final de an);

� pe termen mediu, se vor aplica normative pentru cheltuielile de personal si pentru cheltuielile cu bunuri si servicii;


113

� restructurarea unor agenţii de stat din sectorul guvernamental fie prin desfiinţarea lor, fie prin incorporarea lor in ministerele de resort;

� până la sfârşitul lunii octombrie 2009 va fi adoptată legislaţia de îmbunătăţire a sistemului de asistenţă socială prin consolidarea unora dintre cele peste 200 de prestaţii sociale ce există în prezent şi prin mai buna ţintire a programelor menţinute.

Totodată au mai fost agreate o serie de măsuri privind stimularea mediului economic, măsuri pentru protejarea categoriilor vulnerabile şi măsuri pentru reducerea arieratelor.

Măsuri pentru stimularea mediului economic: � neimpozitarea profitului reinvestit de la 1 octombrie 2009 si

pentru anul 2010; � majorarea plafonului la garanţii publice la 7,7 miliarde lei in

2009 (+ 400 mil. Euro) si la 8,6 miliarde lei in 2010 (+ 200 mil. Euro);

� alocarea a 500 mil. lei pentru investiţii publice; � alocarea a 400 mil. lei pentru investiţii în drumuri judeţene.

Măsuri pentru protejarea categoriilor vulnerabile: � 2% indexarea pensiilor de la 1 octombrie 2009; � alocarea a 864 mil. lei pentru bugetul de şomaj; � alocarea a 500 mil. lei pentru bugetul de pensii.

Reducerea arieratelor: � alocarea a 364 mil. lei pentru subvenţii la CFR în vederea plăţii

datoriilor către agenţii economici; � alocarea a 120 mil. lei pentru transfer către autorităţile locale

care au probleme cu plata facturilor la utilităţi; � alocarea a 110 mil. lei pentru subvenţii la bugetele locale pentru

plata facturilor către CET- uri.

114

5. CONCLUZII

Studiul elaborat reliefează cu pregnanţă rolul ce revine finanţelor publice în diminuarea efectelor actualei crize economice şi financiare prin care trece România şi în asigurarea condiţiilor de relansare a procesului creşterii economice.

Se impune, în primul rând, creşterea calităţii finanţelor publice, ridicarea nivelului guvernanţei fiscale şi întărirea disciplinei fiscale printr-o mai bună gestionare a resurselor bugetare.

Politica fiscal-bugetară a României trebuie să se bazeze pe respectarea principiului transparenţei, a principiului responsabilităţii, a principiului eficienţei şi să asigure stabilitatea poziţiei fiscale a ţării. În acelaşi timp, politica fiscal-bugetară trebuie să asigure echitatea socială, respectiv maximizarea eficienţei sociale a resurselor bugetare utilizate.

În vederea creşterii calităţii guvernanţei fiscale, se impune luarea de urgenţă a unor măsuri instituţionale şi legislative, cum ar fi: o nouă lege a responsabilităţii fiscale, elaborarea unei strategii fiscale pe termen lung, trecerea la o programare bugetară multi-anuală prin implementarea unui cadru bugetar pe termen mediu, introducerea unor reguli fiscale stricte, înfiinţarea unui consiliu fiscal independent ş.a. Pentru asigurarea efectivităţii şi a eficienţei măsurilor ce vor fi luate, se impune ca strategia fiscală şi cadrul bugetar-fiscal pe termen mediu, precum şi consiliul fiscal independent să fie reglementate prin legi adoptate de către Parlament.

Experienţa diverselor ţări care au adoptat un cadru fiscal-bugetar pe termen mediu reliefează faptul că pentru implementarea acestuia sunt necesare parcurgerea unui număr important de etape, iar proiectarea trebuie să ţină seama şi de factorii de risc ce pot apare.

O primă etapă care trebuie parcursă se referă la identificarea tipului de cadru bugetar ce va fi implementat ţinând seama de structura instituţională naţională, de resursele umane existente şi de exigenţele ce revin României ca ţară membră a Uniunii Europene.

Ţinând seama de avantajele şi dezavantajele fiecăruia din principalele tipuri de cadre bugetare pe termen mediu prezentate în lucrare, precum şi de specificitatea economiei româneşti, autorii recomandă utilizarea pentru ţara noastră a unui cadru bugetar fix din punct de vedere al plafoanelor privind indicatorii bugetari şi glisant din punct de vedere al orizontului de funcţionare. Adoptarea unui astfel de cadru bugetar pe termen mediu va permite modificare plafoanelor privind indicatorii bugetari numai


115

în situaţii de forţă majoră şi pe baza aprobării date de consiliul fiscal independent. De asemenea, consiliul fiscal independent va avea competenţa de a analiza impactul bugetar al unor propuneri de modificare a cadrului bugetar făcute în special în perioadele pre-electorale.

În ceea ce priveşte consiliul fiscal independent, se recomandă ca acesta să fie format din specialişti de înaltă calificare, cu cunoştinţe profunde în domeniul macroeconomiei, cu o vastă experienţă în domeniul fiscal şi care au dovedit în practică potenţialul de a interpreta corect fenomenele economice şi bugetare.

O condiţie sine qua non a implementării cu succes a cadrului bugetar pe termen mediu şi a funcţionării eficiente a consiliului fiscal independent o reprezintă existenţa capacităţii de a realiza prognoze robuste şi cu un înalt grad de acurateţe, pe un orizont de prognoză de cel puţin 3 ani. În acest scop se impune elaborarea unui sistem de modele econometrice care să corespundă exigenţelor privind calitatea prognozelor şi care să permită evaluarea în timp real a poziţiei structurale a finanţelor publice. În acelaşi timp, sistemul de modele trebuie să permită calculul riscurilor fiscale şi evaluarea efectului diverselor şocuri endogene sau exogene asupra poziţiei fiscale. Se recomandă totodată asigurarea compatibilităţii sistemului de modele naţionale cu modelele utilizate de către Comisia Europeană şi cu cele utilizate de către Fondul Monetar Internaţional.

O atenţie deosebită trebuie acordată problemei formării specialiştilor care să asigure operaţionalitatea cadrului bugetar pe termen mediu, precum şi exploatarea şi actualizarea sistemului de modele.

O dată cu adoptarea cadrului bugetar pe termen mediu se impune elaborarea unei strategii fiscale fundamentată ştiinţific, care să permită proiectarea proceselor bugetare, introducerea regulilor fiscale, în special a celor privitoare la plafoanele de cheltuieli, precum şi conectarea bugetelor anuale la cadrul bugetar pe termen mediu.

Strategia fiscală ce urmează să fie adoptată trebuie să acorde o atenţie deosebită investiţiilor în capitalul uman, precum şi celor destinate dezvoltării potenţialului tehnico-ştiinţific al ţării – vectori fundamentali ai progresului şi ai bunăstării naţiunii.

Strategia fiscală trebuie să aibă ca ţintă finală crearea unui sistem fiscal naţional suplu şi eficient. Sistemul fiscal naţional este format din ansamblul instituţiilor, procedurilor şi mecanismelor care asigură programarea şi implementarea politicilor bugetare. Acesta reprezintă, în fapt, mediul decizional în care agenţii economici îşi desfăşoară activitatea.

Aşa cum rezultă din studiul elaborat, Sistemul Fiscal Naţional se bazează pe următorii piloni fundamentali:


116

� cadrul bugetar pe termen mediu; � consiliul fiscal independent; � regulile fiscale; � procedurile bugetare. Trebuie subliniat faptul că fiecare dintre cei patru piloni reprezintă,

la rândul său, un sistem dinamic complex, cu numeroase conexiuni directe şi inverse (feed-back) cu celelalte sisteme. De acţiunea conjugată a celor patru piloni depinde eficacitatea şi eficienţa sistemului fiscal naţional şi, în final, modul în care evoluează ansamblul economiei naţionale.

Este necesar să subliniem faptul că cei patru piloni au o acţiune complementară şi sinergetică, niciunul dintre aceştia neputând substitui acţiunea celorlalţi piloni.

Experienţa ţărilor care au avut succes în strategiile de creare a unui sistem fiscal naţional suplu şi eficient pune în evidenţă cu pregnanţă faptul că cei patru piloni de bază trebuie implementaţi pe baza unei viziuni unice şi nu în mod fragmentar. În general, ţările în care implementare celor patru piloni de bază s-a făcut într-un mod fragmentar au eşuat în realizarea reformelor fiscale.

Este evident faptul că implementarea cu succes a unei strategii fiscale coerente trebuie să se bazeze pe existenţa unor factori primari esenţiali, cum ar fi un sistem contabil la standardele internaţionale, un sistem statistic coerent, existenţa unei capacităţi corespunzătoare de elaborare a bugetului pe bază de proiecte, puteri depline date Ministerului Finanţelor în ceea ce priveşte propunerile bugetare ş.a.

Reforma fiscală pe baza căreia se creează sistemul fiscal naţional trebuie realizată cu maximum de seriozitate şi competenţă. În elaborarea strategiei fiscale pe baza căreia se realizează reforma trebuie să se ţină seama de condiţiile concrete existente în fiecare ţară, de instituţiile şi de tradiţiile existente, precum şi de experienţa ţărilor care au realizat cu succes aceste reforme. Altfel, există riscul de a crea o serie de instituţii nefuncţionale, respectiv de forme fără fond.

Se ştie că dintre cele 27 de state ale Uniunii Europene, un număr de 22 de ţări au raportat că dispun de un cadru bugetar pe termen mediu, deşi în unele dintre acestea, din diverse motive, nu funcţionează.

De asemenea, deşi în multe ţări funcţionează cu succes un consiliu fiscal independent, în alte ţări în care un astfel de consiliu a fost înfiinţat, acesta a devenit în scurt timp un organism politic parazitar, care nu joacă practic niciun rol, decât acela de a asigura sinecuri unor oameni politici trecuţi în eşalonul doi.


117

În prezent, în ţările din Uniunea Europeană regulile fiscale ocupă un loc central în strategiile fiscale adoptate. Dacă în anul 1990 în ţările din UE erau implementate numai un număr de 16 reguli fiscale, în anul 2008 numărul acestora a crescut de cca. 4 ori, ajungând la 67. Regulile fiscale au cunoscut atât o creştere numerică, cât şi o diversificare foarte accentuată.

Trebuie menţionat că aplicarea cu succes a regulilor fiscale se poate face numai în condiţiile existenţei unui cadru fiscal pe termen mediu şi a unor proceduri bugetare care să asigure disciplina fiscală. Evident că şi în strategia fiscală a României, adoptarea unor reguli fiscale stricte trebuie să ocupe un loc central.

Ţinând seama de potenţialul intelectual existent în România, de posibilitatea de a utiliza în mod creator experienţa altor ţări, de transferul de expertiză pe care Comisia Europeană şi alte instituţii financiare internaţionale îl asigură, suntem convinşi că România va reuşi să realizeze un sistem fiscal naţional eficient care să faciliteze progresul economic şi social al ţării.

118

BIBLIOGRAFIE [1] Alesina A., Tabellini ,G. (1990) „A positive theory of fiscal deficits

and government debt,” Review of Economic Studies 57: 403-14. [2] Alesina, A., Roubini, N. şi Cohen, G. (1997) Political Cycles and the

Macroeconomy, MIT. [3] Altăr, M., Necula, C. şi Bobeică, G. (2008) “CAPEF-QM. A Quarterly

Semi-Structural Model of the Romanian Economy,” Working Paper, Centrul de Analiză şi Prognoză Economico-Financiară - CAPEF, www.capef.ro.

[4] Altăr, M., Necula, C. şi Bobeică, G. (2009) „Estimating the Cyclically Adjusted Budget Balance for the Romanian Economy. A Robust Approach”, Romanian Journal of Economic Forecasting, forthcoming.

[5] Altăr, M., Necula, C. şi Bobeică, G. (2009) „Estimating the Potential GDP for the Romanian Economy. An Eclectic Approach,” Romanian Journal of Economic Forecasting, forthcoming.

[6] Ayuso-i-Casals J., Hernandez, D.G., Moulin, L. şi Turrini, A. (2007) „Beyond the SGP – Features and effects of the EU nationallevel fiscal rules,” în: Ayuso-i-Casals J., Deroose, S., Flores Gual, E. şi Moulin, L. (eds.) „The role of fiscal rules and budgetary institutions in shaping budgetary outcomes,” European Economy − Economic Papers 275, Bruxelles: Comisia Europeană.

[7] Barrios, S. şi Schaechter, A. (2009) „Gauging by numbers: A first attempt to measure the quality of public finances in the EU,“ European Commission Economic Papers 382.

[8] Baxter, M. şi King, R. (1999) „Measuring Business Cycles: Approximate Band-Pass Filters for Economic Time Series,” Review of Economics and Statistics 81: 575-93.

[9] Beffy, P.O., Ollivaud, P., Richardson, P., şi Sédillot, F. (2007) “New OECD method for supply-side and medium-term assessments: a capital services approach,” OECD Economics Department Working Papers 482.

[10] Bergoeing, R., Kehoe, P., Kehoe, T. şi Soto, R. (2002) „A Decade Lost and Found: Mexico and Chile in the 1980s,” Review of Economic Dynamics, 5: 166-205.

[11] Billmeier, A., (2004) „Ghostbusting: Which Output Gap Measure Really Matters?” IMF Working Paper 146.


119

[12] Bjornland, H.C., Brubakk, L. şi Jore, A.S. (2005) „Measuring the Output Gap in Norway – an Assessment,” Norges Bank Economic Bulletin, LXXVI, 2.

[13] Bouthevillain, C., Courthimann,P., Van den Dool, G., Hernández,P., Langenus, G., Mohr, M., Momiglianoand, S. şi Tujula , M. (2001), “Cyclically Adjusted Budget Balances: An Alternative Approach”, ECB Working Paper 77.

[14] Bucşa, D. (2001) “Output Gap Estimation Using Unobserved Components Models,” disertaţie DOFIN.

[15] Burns, A. şi Mitchell, W.C. (1946) Measuring Business Cycles, National Bureau of Economic Research.

[16] Buti, M. (2003) „Interactions and Coordination between Monetary and Fiscal Policies in EMU: What are the Issues?”, în M. Buti, (ed.), Monetary and Fiscal Policies in EMU: Interactions and Coordination, Cambridge University Press.

[17] Buti, M., Eijffinger, S. şi Franco, D. (2003) „Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand design or internal adjustment?” CEPR Discussion Paper 3692.

[18] Buti, M. şi van den Noord, P. (2003) „Fiscal Policy in EMU: Rules, Discretion and Political Incentives”, European Commission Economic Papers 206.

[19] Cahn C. şi Saint-Guilhem, A. (2007) „Potential output growth in several Industrialised country. A comparison,” ECB Working Paper 828, November.

[20] Cerra, V. şi Saxena, S.C. (2000) „Alternative Methods of Estimating Potential Output and the Output Gap: An Application to Sweden,” IMF Working Paper 00/59.

[21] Charnes, A., Cooper, W. şi Rhodes, E. (1978) „Measuring efficiency of decision-making units,” European Journal of Operational Research 3: 429-444.

[22] Christiano, L. şi Fitzgerald, T.J. (2003) „The bandpass filter,” International Economic Review, 44(2): 435-65.

[23] Cogley, T. şi Nason, J. M. (1995) „Effects of the Hodrick-Prescott Filter on Trend and Difference Stationary Time Series: Implications for Business Cycle Research,” Journal of Economic Dynamics and Control, 19: 253-278.

[24] Congressional Budget Office (2004) „A Summary of Alternative Methods for Estimating Potential GDP,” Congressional Budget Office Background Paper.


120

[25] Conway, P. şi Frame, D. (2000) „A Spectral analysis of New Zealand output gaps using Fourier and Wavelet techniques,” Reserve Bank of New Zealand, Discussion Paper Series DP2000/6.

[26] Cotis, J.P., Elmeskov, J. şi Mourgane, A. (2003) „Estimates of potential output: benefits and pitfalls from a policy perspective”, OECD working paper, http://www.oecd.org/dataoecd/60/12/23527966.pdf

[27] Darvas, Z., şi Vadas, G. (2003) „Univariate Potential Output Estimations for Hungary,” MNB Working Paper 2003/8.

[28] Daubechies, I. (1988) „Orthonormal Bases of Compactly Supported Wavelets,” Communication on Pure and Applied Mathematics, 41: 909-996.

[29] de Brouwer, G. (1998) „Estimating Output Gaps,” Reserve Bank of Australia Research Discussion Paper 9809.

[30] Denis, C., Grenouilleau, D., McMorrow, K., şi Roger, W. (2006) “Calculating potential growth rates and output gaps - A revised production function approach,” European Commission Economic Papers 247.

[31] Diebold, F.X. şi Senhadji, A.S. (1996) „The Uncertain Unit Root on GNP: Comment,” American Economic Review, 86(5): 1291-1298.

[32] Dobrescu, E. (2006) Macromodels of the Romanian market economy, Ed. Economica.

[33] Edge, R.M., Kiley, M.T. şi Laforte, J.P. (2008) „Natural Rate Measures in an Estimated DSGE Model of the U.S. Economy,” Journal of Economic Dynamics and Control, 32: 2512-2535.

[34] Fatas, A., Mihov, I. (2003) „The Case for Restricting Fiscal Policy Discretion,” Quarterly Journal of Economics.

[35] Galatescu, A.A., Radulescu, B. şi Copaciu, M. (2007) „Potential GDP Estimation for Romania,” National Bank of Romania Occasional Paper 6.

[36] Giorno, C., Richardson, P., Roseveare, D. şi den Noord, P. (1995) „Estimating Potential Output, Output Gaps and Structural Budget Balances,” OECD Economics Department Working Papers 152.

[37] Giorno, C., Richardson, P., Roseveare, D. şi van den Noord, P. (1995), „Potential output, output gaps and structural budget balances”, OECD Economic Studies, 24:167-209.

[38] Girouard, N. şi André, C. (2005) „Measuring Cyclically-adjusted Budget Balances for OECD Countries,” OECD Economics Department Working Paper, No. 434.


121

[39] Girouard, N. şi Price R. (2004) „Asset Price Cycles, One-off Factors and Structural Budget Balances,” OECD Working Paper 391.

[40] Hagemann, R. (1999) „The Structural Budget Balance. The IMF Methodology”. IMF Working Paper, WP/99/95.

[41] Harberger, A. (1978) „Perspectives on Capital and Technology in Less Developed Countries,” Contemporary Economic Analysis, Artis, M.J. and Nobay, A.R. (eds.), London: Croom Helm.

[42] Harvey, A.C. (1989) Forecasting, Structural Time Series Models and the Kalman Filter, Cambridge University Press.

[43] Harvey, A.C. şi Jaeger, A. (1993) „Detrending, stylized facts and the business cycle,” Journal of Applied Econometrics 8: 231-247.

[44] Hodrick, R.J. şi Prescott, E.C. (1997) „Postwar U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation,” Journal of Money, Credit and Banking, 29(1): 1-16.

[45] Inman, R.P. (1996) „Do balanced budget rules work? U.S. experience and possible lessons for the EMU,” NBER Working paper 5838.

[46] Kalman, R.E. (1960) „A new approach to linear filtering and prediction problems,” Journal of Basic Engineering, 82(1): 35-45.

[47] Kalman, R.E. şi Bucy, R.S. (1961) „New Results in Linear Filtering and Prediction Theory,” Journal of Basic Engineering, 83: 95-107.

[48] Koen, V. şi van den Noord, P. (2005) „Fiscal Gimmickry in Europe: One-off Measures and Creative Accounting”, OECD Working Paper 417.

[49] Kopits, G., Symansky, S. (1998) „Fiscal policy rules,” IMF Occasional paper 162.

[50] Kuttner, K.N. (1994) „Estimating Potential Output as a Latent Variable,” Journal of Business and Economic Statistics, 12(3): 361-368.

[51] Langedijk, S. şi Larch M. (2007) „Testing the EU fiscal surveillance: How sensitive is it to variations in output gap estimates?”, European Economy − Economic Papers 285.

[52] Laxton, D. şi Tetlow, R.J. (1992) „A Simple Multivariate Filter for the Measurement of Potential Output,” Bank of Canada Technical Report 59.

[53] Okun, A.M. (1962) „Potential GDP: Its Measurement and Significations,” Cowles Foundation Paper 190.

[54] Orphanides, A. (1998) „Monetary Policy Evaluation with Noisy Information,” Finance and Economics Discussion Series Working Paper 1998-50, Federal Reserve System.

[55] Orphanides, A. (2002) „Monetary Policy Rules and the Great Inflation,” American Economic Review Papers and Proceedings, 92(2): 115-120.


122

[56] Ross, K. şi Ubide A. (2001) „Mind the Gap: What is the Best Measure of Slack in the Euro Area?” IMF Working Paper 01/203.

[57] Samuelson, P. (1967), Economics. An Introductory Analysis, McGraw–Hill Book Company.

[58] Smets, F. şi Wouters, R. (2003) „An Estimated Dynamic Stochastic General Equilibrium Model of the Euro Area,” Journal of the European Economic Association, 1(5): 1123-1175.

[59] Stanica, C.N. (2005) „Unobserved Components Methods To Estimate Potential Gdp (The Case Of Romania),” Romanian Journal for Economic Forecasting 2(4): 44-63.

[60] Svensson, L.E.O. (1999) „Inflation Targeting as a Monetary Policy Rule,” Journal of Monetary Economics, 43: 607-54.

[61] Swagel, P. şi Scacciavillani, F. (2002) „Measures of Potential Output: An Application to Israel,” Applied Economics, 34: 945-957.

[62] Taylor, J.B. (1993) „Discretion versus Policy Rules in Practice,” Carnegie-Rochester Series on Public Policy, 39: 195-214.

[63] Trehan, B., Walsh, C. (1991) „Testing Intertemporal Budget Constraints: Theory and Applications to U.S. Federal Budget and Current Account Deficits,” Journal of Money, Credit and Banking 23: 210-223.

[64] van der Noord, P. (2000) „The Size and Role of Automatic Fiscal Stabilizers in the 1990s and Beyond”, OECD Economics Department Working Paper 230.

[65] Watson, M.W. (1986) „Univariate Detrending Methods with Stochastic Trends,” Journal of Monetary Economics, 18(1):49-75.

[66] Wolswijk, G. (2007) „Short and long-run tax elasticities. The case of the Netherlands”, ECB Working Paper 763.

[67] ***, Comisia Europeană (2006) „Public finances in EMU – 2006,” European Economy 3/2006.

[68] ***, Comisia Europeană (2007) „Public finances in EMU – 2007,” European Economy 3/2007.

[69] ***, Comisia Europeană (2008a) „Public finances in EMU – 2008,” European Economy 4/2008.

[70] ***, Comisia Europeană (2008b) „The quality of public finances and economic growth,” Economic Papers 337.

[71] ***, Guvernul României (2009) „Programul de Convergenţă 2008-2011.”

[72] ***, IMF (2003) „Romania: Selected Issues and Statistical Appendix,” IMF Country Report 0312.

***, Institutul Naţional de Statistică (2007) Anuarul Statistic al României.

institutul european din românia finanŢe...

Documents