Capitolul 1O privire de ansambluHelen Wallace, William Wallace i Mark A. PollackşCuprins

IntroducereUE şi predecesorii săiCâteva observaţii preliminareUE în contextUE—o arenă unică?

Introducere Uniunea Europeană (UE) este poate cel mai important agent de schimbare în ceea ce priveşte guvernarea şi elaborarea politicilor în Europa contemporană. în 1988, Jacques Delors, pe atunci preşedintele Comisiei Europene, a afirmat că aproximativ 80% din legislaţia socio-economică a statelor membre UE era ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică şi actelor legislative convenite prin instituţiile UE. Nu are importanţă dacă procentajul este exact. Importantă este recunoaşterea faptului că acordurile UE se îmbină cu activităţile de elaborare a politicilor ţărilor europene, atât ale statelor membre, cât şi ale vecinilor acestora. Scopul esenţial al acestui volum este să explice cauzele acestei realităţi.Mai precis, această carte, ca şi cele patru ediţii precedente, urmăreşte să înţeleagă procesele care generează politicile UE. Nu susţinem o singură teorie privind elaborarea politicilor UE, deşi ne bazăm în mod extensiv pe teorii privind integrarea europeană, politici comparate şi guvernanta contemporană în căutarea unui vocabular pentru a înţelege şi explica acestsubiect. în mod similar, nu ne străduim să identificăm un stil unic al politicilor UE, ci clasificăm şi explorăm empiric diversitatea extraordinară şi în continuă creştere a "modalităţilor de elaborare a politicilor" prin care preferinţele guvernelor naţionale, ale actorilor subnaţionali şi ale organizaţiilorsupranaţionale sunt transformate în politici comune. Volumul este organizat în trei părţi. în Partea I schiţăm axele principale ale procesului de elaborarea politicilor comunitare, identificăm câteva dintre diferitele teorii şi concepte pe baza cărora acesta poate fi analizat, iar apoi explicăm instituţiile prin care sunt articulate politicile respective.De asemenea, prezentăm o clasificare a cinci "modalităţi de elaborare a politicilor", preluate din literatura academică şi practica empirică, care servesc drept fundament analitic pentru studierea formulării politicilor în diverse sectoare. Partea a Il-a constă dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoperă principalele domenii în care dimensiunea comunitară este semnificativă. Studiile de caz acoperă o gamă largă de regimuri mai vechi sau mai recente,politici complexe de ansamblu si preocupari sectoriale specifice,precum si politici mai mult sau mai putin structurate in mod oficial.In aceasta editie apare un studiu de caz nou referitor la politica in domeniul ocuparii fortei de munca.

Partea a lll-a ofera anumite concluzii referitoare la caracterul procesului si directiile in care evolueaza acesta.In acelasi capitol,prezentam cateva observatii preliminare cu privire la natura UE si la provocarea ridicata de intelegerea formularii politicilor in acest sistem politic aflat in evolutie continua.

UE şi predecesorii săi Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat în general termenul Uniunea Europeană (UE). UE este constituită din cele trei Comunităţi iniţial separate, fiecare cu competenţe, caracteristici şi domenii de activitate diferite, suplimentate de alţi "piloni" de cooperare organizată. Aceste elemente variate ale UE sunt următoarele (de menţionat că datele tratatelorsunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificării: 1)Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), înfiinţată în 1951 prin Tratatul dela Paris;2) Comunitatea Economică Europeană (CEE), înfiinţată în 1957 prin Tratatul de la Roma;3) Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), înfiinţată tot în 1957 prin alt Tratat de la Roma; Impreună, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea Europeană (CE), iar în sens mai larg ca "primul pilon", după ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea Europeană(TUE) din 1992 a introdus termenul UE; Al "doilea pilon", urmărind dezvoltarea politicii externe şi de securitate comune (PESC),recunoscut în Actul Unic European (AUE) din 1986 şi oficializat în TUE; Al "treilea pilon", urmărind dezvoltarea cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne( JAI), instituit tot prin TUE în 1992; Mai ales dispoziţiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a încorporat şi tratatele Schengen; Ulterior, tot în 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunităţii Europene (TCE), care a renumerotat în mod derutant numeroase dispoziţii ale tratatului (în prezentul volum indicăm ambele numerotări pentru dispoziţiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schimbat anumite reguli, dar nu şi arhitectura generală a UE; Iniţiativele de reformă din 2002-4, întemeiate pe lucrările Convenţiei privind viitorul Europei, care au condus la Tratatul Constituţional, semnat la Roma în octombrie 2004 şi supus după aceea proceselor de ratificare în toate cele 25 de state membre şi, inter alia, destinat să simplifice tratatele şi să unească pilonii într-un cadru comun.

O PRIVIRE DE ANSAMBLU Numărul membrilor UE a crescut de la şase ţări în 1951 la 15 în 1995 şi la 25 în mai 2004, cu alteextinderi în perspectivă, după cum urmează:1951 Belgia, Franţa, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda1973 + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie1981 + Grecia1986 + Portugalia, Spania1995 + Austria, Finlanda, Suedia2004 + Cipru, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia,Slovenia, Ungaria

Printre candidaţii actuali se numără: Bulgaria, Croaţia, Macedonia, România şi Turcia, cu alte stateîn aşteptare (vezi capitolul 16).

Câteva observaţii preliminare Patru elemente trebuie clarificate încă de la începutul acestei lucrări. în primul rând, procesul de elaborare a politicilor UE se bazează pe experienţa vest-europeană. Până în 2004, statele membre ale UE şi ale diverşilor precursori ai acesteia erau ţări vest-europene cu economii de piaţă şiregimuri politice liberal-democratice, chiar dacă unele dintre acestea, în special Grecia, Portugalia şi Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE în anii '80, iar din 1991, Germania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrată Germană sub un regim comunist.Nu afirmăm că aceste ţări aparţineau în totalitatea lor unui model politic şi economic precis,dar totuşi aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare a politicilor UE. Totuşi, în prezent UE s-a extins către est, incluzând deja opt ţări din Europa Centrală şi de Est, cu moşteniri foarte diferite. O întrebare importantă ce decurge este în ce măsurăcorespondenţa dintre caracteristicile ţărilor membre şi procesul european va fi durabilă într-o Uniune mai mare şi mai diversă. Un al doilea element preliminar este că experienţa vest-europeană, în care îşi are originea UE,are drept caracteristică esenţială un consistent multilateralism. UE reprezintă o formă foarteintensă de multilateralism, însă Europa Occidentală era o regiune cu o predispoziţie evidentă de angajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat în parte de trăsături istorice şi geografice specifice, dar pare să aibă de-a face şi cu o cultură politică ce a investit în cooperarea instituţional izată cu vecinii şi partenerii, cel puţin în perioada postbelică. Acesta este în parte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaţionale a devenit mai structurată şi mai concertată decât în cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explică în parteceva din nervozitatea legată de absorbirea ţărilor din Europa Centrală şi de Est, care nu au trecut prin aceeaşi experienţă.în al treilea rând, de la înfiinţarea sa, UE a fost activă într-o gamă destul de largă de politici,extinzându-şi în timp domeniul său de influenţă. Cele mai multe regimuri internaţionale sau transnaţionale sunt mai degrabă unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum este că această gamă de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor,după cum arată studiile de caz. Mai mult, aceleaşi instituţii UE şi aceiaşi factori de decizie naţionali au caracteristici şi comportamente diferite şi produc rezultate diferite, în funcţie de tipul de politică în cauză şi de perioadă. Astfel, după cum vom vedea, nu există o singură modalitate, universal valabilă, de a captura esenţa elaborării politicilor la nivel european. Toate generalizările trebuienuanţate, deşi, după cum vom vedea în capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principaleale procesului de elaborare a politicilor. In al patrulea rând, prezentul volum este tipărit în momentul în care au loc importante schimbări sistemice la nivelul UE. UE va fi schimbată de extinderea către est, o dimensiune pe care ne-am străduit s-o luăm în considerare pe tot cuprinsul cărţii. Rămâne de văzut când şi dacă noul Tratat

Constituţional va fi ratificat şi ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE.Totuşi, există şi alţi factori majori de schimbare. Evidenţiem trei dintre aceştia: -eforturile de a dinamiza economia europeană, atât prin uniunea economică şi monetară (UEM) (capitolul 6), cât şi prin obiectivul reformei economice în cadrul Strategiei Lisabona (parţial acoperită în capitolul 11);-încorporarea politicilor de securitate internă şi imigrare, prin "spaţiul de libertate, securitate şi justiţie" (capitolul 18); -şi actualele evoluţii în direcţia consolidării politicii externe europene şi aautonomiei în apărare (capitolul 17). După cum va deveni clar, atât din descrierile individuale ale acestor subiecte, cât şi din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamentală a naturii procesului de elaborare a politicilor UE. Tiparele de elaborare a politicilor UE în aceste trei domenii au o caracteristică notabilă: fiecare este construit în mare măsură în afara cadrului comunitar clasic. Unele instituţii UE, cel puţin până acum, au rămas la periferia evoluţiilor principale. în special Comisia, Curtea Europeană de Justiţie(CEJ) şi Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, în timp ce dinamica principală s-a concretizat în interacţiunile intense dintre factorii de decizie naţionali, atât cu noile agenţii, precum Banca Centrală Europeană (BCE) sau Europol, cât şi cu noile forumuri consultative, în specialpentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiţiile făcute în noile aranjamente instituţionale în fiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalism structurat, nu în vederea incorporării lor în procedurile comunitare tradiţionale (comunitarizare).Studiile de caz sugerează că acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etapă în tranziţia de la politicilenaţionale la "comunitarizare". Oricât ar fi de tentant să interpretăm aceasta ca un triumf al"interguvernamentalismului" (un proces în care predomină statele tradiţionale) asupra"supranaţionalismului" (un proces în care noile instituţii europene beneficiază de autonomie şiautoritate politică), vom argumenta că în prezent apar noi modalităţi transnaţionale de elaborare apoliticilor UE.De aceea, capitolul 2 prezintă o abordare largă şi eclectică în identificarea unei game în mod deliberat extinse de teorii şi concepte cu care se examinează şi se explică elaborarea politicilor UE.Credem că trebuie evitate dihotomiile prea stricte între supranaţionalism, pe de o parte, şi interguvernamentalism,pe de altă parte, ori între modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte,şi relaţiile internaţionale, pe de altă parte. în schimb, studiem o varietate de abordări, bazându-nepe diverse tradiţii teoretice, atât ale politicii comparate, cât şi ale relaţiilor internaţionale, pentru a"generaliza" în mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE deprocese interne şi internaţionale comparabile, în special în regimuri politice multistratificate. Deasemenea, subliniem faptul că elaborarea politicilor şi guvernanta în societăţile contemporane se

supun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificări din cadrul UE nu sunt fenomene unice.

O PRIVIRE DE ANSAMBLUUE în contextCele mai multe studii asupra UE se concentrează să descrie ceea ce se întâmplă în şi prin instituţiile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg şi Strasburg: Comisia Europeană, Consiliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) şi Curtea Europeană de Justiţie (CEJ).Cei nefamiliarizaţi cu subiectul ar trebui să ţină seama de existenţa unei organizaţii complet separate,şi anume Consiliul Europei, creat în 1949, cu sediul la Strasburg, iniţial numai cu membri vest-europeni, dar în prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structură interguvernamentală clasică, cu excepţia Curţii Europene a Drepturilor Omului, care este mai degrabă autonomă. Totuşi, nu ar trebui să privim instituţiile UE ca existând într-un vid. Cei maimulţi dintre factorii decizionali care creează şi aplică normele şi legislaţia UE provin chiar din statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activităţii acestora are loc în calitate de factori decizionali naţionali, pentru care dimensiunea europeană este o prelungire a arenei politice, nu o activitate separată. într-adevăr, o mare parte a politicii UE este pregătită şi realizată de factori de decizie şi agenţi naţionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. în schimb, aceştia iau în considerare modul în care regimurile UE le pot uşura sau îngreuna activităţile obişnuite, aplicând rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE în activitatea lor zilnică. Dacă am putea calcula proporţiile, am putea constata că în practică circa 80% din această activitate zilnică normală esteghidată de preocupări şi constrângeri de natură internă. Aceeaşi observaţie este în general valabilă şi în ceea ce priveşte grupurile sociale şi economice sau reprezentanţii politici care încearcă să influenţeze dezvoltarea şi conţinutul politicilor UE. Poate părea imposibil ca 80 de procente din legislaţia socio-economică a statelor membre să fie modelată de UE, iar în acelaşi timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naţionali să decurgă din preocupări interne. Totuşi, ceea ce deosebeşte UE ca arenă politică este exact amalgamul dintre aceste două niveluri de guvernare. Cererile de politică şi capacităţile politice definite la nivelul statelor sunt aşezate într-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai multe dintre acestea fiind apoi aplicate în aceste state. Mai mult, după cum vom vedea din câteva studii de caz incluse în acest volum, funcţionarea acestor regimuri europene variază substanţial de laun stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate diferenţiate şi variaţii semnificative între diversele ţări. De aceea, este la fel de important să înţelegem atât contextul instituţional naţional, cât şi instituţiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999).Totuşi, această imagine pe două niveluri nu ia în considerare toate aspectele. în toate statele membre UE există niveluri de guvernare subnaţională, respectiv autorităţile locale sau regionale,ale căror responsabilităţi sunt modelate în mod variat de către regimurile UE. Multe dintre aceste autorităţi locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituţiile UE, iar în unele ţări cele dintâi pot fi autorităţile cheie în ceea ce priveşte punerea în aplicare a anumitor politici şi norme UE. în plus, procesele naţionale

de elaborare a politicilor în Europa depind din ce în ce mai mult de alte tipuri de agenţii şi instituţii, care se află la intersecţia dintre sferele publică şi privată, şi care, deasemenea, variază mult de la o ţară la alta. O trăsătură notabilă a Europei Occidentale din ultimul deceniu, în prezent replicată în Europa Centrală şi de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcţii de politică publică în afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales în domeniul reglementării,poate cel mai întins domeniu de activitate al UE. Trecerea către agenţii mai autonome sau semiautonome, ori către forme de "autoreglementare" reprezintă o distanţare faţă de versiunea tradiţională a unui guvern puternic în direcţia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul de elaborare a politicilor UE este să adauge un alt strat, transformând coordonarea inter-agenţiiîntr-una din trăsăturile sale cheie, după cum vom vedea în diverse studii de caz.Insă nici această imagine multidimensională nu este suficientă pentru a descrie întregul peisaj. Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statul naţional. în multe domenii de politică publică, inclusiv cele în care este activă UE, există consultări şi regimuri transnaţionale mai largi. Acestea variază în mare măsură în ceea ce priveşte soliditatea şi intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se întinde de la nivelul naţional, prin cel european, până la nivelul global. Mulţi factori decizionali sunt activi la toate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor constă în a alege între aceste niveluri sau în alocarea segmentelor unui anumit domeniu către diverse niveluri. Câteva dintre studiile noastre de caz ilustreazăacest fenomen şi subliniază pregnanţa în creştere a acestuia. O întrebare importantă este dacă instituţiile UE reprezintă principalul element prin care se fac conexiunile între nivelul naţional şi cel global.Incă un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UE pornesc de la tratatele UE, cu competenţele alocate în mod explicit UE, considerând apoi extinderea acestor competenţe ori refuzul de a extinde aceste competenţe decizionale. Aceste descrieri pun UE în centrul imaginii şi tind să o transforme în punctul nodal al formulării politicilor. Alte regimuri politice transnaţionale europene - acestea fiind numeroase - tind să fie văzute ca soluţiiimperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politică. Prezentul volum contestă această percepţie. Dimpotrivă, argumentăm că UE este doar una dintre arenele, chiar dacă de departe cea mai penetrantă,în care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie să comparăm şi să contrastăm UE cu alte regimuri politice, atât cele foarte structurate (precum Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) pentru apărare), cât şi cele relativ neoficiale (precum cele care în trecut au permis dezvoltarea cooperării transfrontaliere între forţele naţionale de poliţie). Apoi putem nuanţa motivele pentru care procesul UE este atât de important în anumite domenii, dar nu şi în altele, lafel cum putem examina modul în care experienţele altor tipuri de regimuri politice europene ar putea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE. Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Aceste perspective diferite pot fi necesare în funcţie de diviziunea puterilor şi a influenţelor între aceste niveluri şi arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguranţă, va trebui să ne focalizăm pe ceea ce se întâmplă în şi prin instituţiile UE. Dar avem nevoie şi de o vedere periferică, pentru a analiza procesele de la nivelul ţărilor

(atât procesele naţionale, cât şi cele subnaţionale), nivelul global,precum şi cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie să fim conştienţi de faptul că activităţilede elaborare a politicilor se deplasează între acestea în mod fluid şi dinamic.

UE—o arenă unică?

După cum am menţionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE se concentrează pe instituţiile proprii UE. Principalele trăsături ale acestora sunt descrise în capitolul 3, iar rolurile jucate de către acestea în procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o temă recurentă în prezentul volum. Vom analiza trăsăturile generale prezente în cele mai multe domenii ale politicilor UE, precum şi caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimenteşi perioade.Dar în ce măsură trăsăturile specifice ale sistemului instituţional al UE produc un proces distinct de elaborare a politicilor UE? în mod obişnuit, comentatorii UE au subliniat trăsăturile sale distinctive şi au argumentat deseori că acestea duc la un tip specific de politică. La lectura capitolelor ulterioare trebuie reţinută problema validităţii acestei ipoteze. Pentru a elabora un răspuns, este necesar să se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate în mod legitim cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveţia, încea mai mare parte cu caracter de confederaţie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia sau Germania. Alţii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, în special cele care se focalizează pe economie, precum Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), ori diversele uniuni vamale şi zone de liber schimb din restul lumii. în funcţie de obiectul comparaţiei,pentru evaluarea instituţiilor UE şi a performanţelor acestora vor fi utile diferite "repere".După cum vom vedea în capitolul 2, această chestiune a reprezentat una din cele mai importante surse de controversă între analiştii politici ai UE. De o parte se află cei care văd UE ca un exemplu,eventual foarte evoluat, de organizaţie transnaţională sau internaţională. De altă parte sunt cei care consideră UE o comunitate politică în devenire, în acest sens similară unui stat. Analizele instituţiilor UE efectuate de aceste două tabere diferă substanţial. Un al treilea grup consideră că poli -tea europeană contemporană se schimbă oricum, formele tradiţionale de politică şi guvernaremodificându-se într-un mod destul de radical. Se argumentează că, în final, ar fi mai legitim să se vorbească de "guvernantă", şi nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a apărut în urma unei reconfigurări a modelului de guvernantă europeană, cu o evoluţie a aranjamentelor instituţionale şi a proceselor asociate, care au caracteristici noi şi interesante.La început, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup decât de primele două. Totuşi,capitolele ulterioare vor dezvălui anumite domenii în care UE are competenţe la fel de întinse ca cele asociate în mod normal guvernantei naţionale, în timp ce alte capitole vor descrie regimuri europene mult mai lejere şi mai fragile. Tiparele instituţionale variază între aceste două tipuri de cazuri. Capitolul 3 oferă o descriere anatomică a instituţiilor, împreună cu o caracterizare de ansamblu a cinci modalităţi principale de elaborare a politicilor UE, care variază în funcţie de domeniu şi de perioadă. Studiile de caz ulterioare identifică numeroase variaţii ale tiparelor

instituţionale ce pot fi observate în anumite domenii, împreună cu trăsăturile organice ale proceselor instituţionale. Aceste variaţii îngreunează caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE,acesta din urmă devenind subiectul unor vii controverse atât între practicieni, cât şi între analişti.Oricât s-ar argumenta specificitatea şi caracterul aparte al instituţiilor UE, nu ar trebui să uităm că, în cea mai mare parte, oamenii, grupurile şi organizaţiile active în aceste instituţii îşi desfăşoară activitatea "normală" de a urmări nişte rezultate politice. Nu este necesar să presupunem că activităţile lor au alte scopuri, doar pentru că arena instituţională este diferită de celelalte în care sunt implicaţi. Politica UE este pur şi simplu o politică normală, orice s-ar considera a fi trăsăturile normale ale politicii interne, şi prin extensiune, ale formulării politicilor în ţările europene. Totuşi, trebuiesă fim atenţi la diferenţele de comportament, oportunităţi şi constrângeri care decurg dinimplicarea într-un proces multi-nivel şi multistratificat. în jurul acestor caracteristici ale UE au loc cele mai importante dezbateri analitice, asupra cărora ne vom apleca în capitolul 2.