GUVERNANȚA UNIUNII EUROPENE

NOTE DE CURS ~PENTRU UZUL INTERN AL STUDENȚILOR~

CUPRINS SCURTĂ CRONOLOGIE A INTEGRĂRII EUROPENE .................................................................... 3

SISTEMUL POLITIC AL UE ................................................................................................................... 7

CONCEPTUL DE GUVERNANȚĂ ....................................................................................................... 15

INSTITUȚIILE UNIUNII EUROPENE ȘI ROLUL LOR ÎN GUVERNANȚA ACTUALĂ –

ASPECTE DE SINTEZĂ ......................................................................................................................... 22

EVOLUȚII CONCEPTUALE ȘI CRISTALIZĂRI CONCRETE ÎN CÂMPUL NOII

GUVERNANȚE EUROPENE. ESENȚA PROCESULUI DECIZIONAL ........................................ 32

NOILE PROVOCĂRI ALE GUVERNANȚEI EUROPENE: EXTINDEREA SPRE EST ........ 43

PARADIGME DE GANDIRE ÎN INTEGRAREA EUROPEANĂ: FUNCTIONALISM,

NEOFUNCTIONALISM, NEOMEDIEVALISM, FEDERALISM, CONSTRUCTIVISM .............. 48

BIBLIOGRAFIE: ...................................................................................................................................... 58

SCURTĂ CRONOLOGIE A INTEGRĂRII EUROPENE1

1948 - are loc semnarea acordului privind instituirea Organizaţiei Europene de Cooperare

Economică (OECE), având ca membri fondatori şaptesprezece state.

1949 - are loc semnarea tratatului ce pune bazele Consiliului Europei, pentru început cu

zece state semnatare.

9 mai 1950 - ministrul de externe francez, Robert Schuman, asumă politic şi face

cunoscut proiectul lui Jean Monnet de punere în comun a producţiei de cărbune şi otel între

Franţa şi Germania federală. La acest proiect se vor ralia încă patru state.

1951 - este semnat - de către „cei şase” - Tratatul de Creare a Comunităţii Europene a

Cărbunelui şi Oţelului (CECO), tratat ce a intrat în vigoare la 25 iulie 1952.

1954 - refuzul ratificării de către Adunarea Naţională franceză a Tratatului asupra

Comunităţii Europene de Apărare, semnat în 1952.

1957 - are loc semnarea la 25 martie, la Roma, pe Capitoliu, a Tratatului de instituire a

Comunităţii Economice Europene (CEE) şi a Tratatului de creare a Comunităţii Europene a

Energiei Atomice (Euratom).

1959 - este creată, prin Tratatul de la Stockholm, Asociaţia Europeană a Liberului Schimb

(AELS), la iniţiativa Regatului Unit al Marii Britanii, însoţită de alte ţări europene care

considerau la acea dată că nu au vocaţie să integreze Comunităţile Europene.

1961 - neadoptarea Planului Fouchet privind cooperarea politică interguvernamentală.

1965 - prin Tratatul de la Bruxelles se instituie un Consiliul unic şi o Comisie unică a

Comunităţilor Europene, această „fuziune a executivelor” intrând în vigoare de la 1 ianuarie

1967.

1971 - are loc semnarea la Bruxelles a Tratatului ce semnifică prima extindere a

Comunităţii europene, prin aderarea Marii Britanii, Danemarcei şi Irlandei, care devine efectivă

la 1 ianuarie 1973.

1 Flore POP, Guvernanţă europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras

1974 - are loc încercarea de instituţionalizare a Consiliului European, la propunerea

preşedintelui de atunci al Franţei, Valery Giscard d’Estaing.

1976 - la 20 septembrie s-a luat decizia alegerii prin vot direct a parlamentarilor europeni,

aplicabilă începând cu 1979, următoarele alegeri europene.

1979 - Grecia semnează Tratatul de aderare la CEE, tratat care intră în vigoare la 1 ianuarie

1981. 1985 - este semnat Actul Unic European (AUE), marcat însă, parţial, de eşecul tentativei

de inserare în AUE a unei părţi a reglementării referitoare la cooperarea poliţienească dintre

ţările membre.

1985 - este semnat Tratatul de aderare la CEE privind Spania şi Portugalia, cele

două ţări devenind efectiv membre ale Comunităţii Europene la 1 ianuarie 1986.

1987 - la 1 iulie a intrat în vigoare Actul Unic European (AUE).

1992 - la 7 februarie a fost semnat la Maastricht Tratatul asupra Uniunii Europene, care a

intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, arhitectura Uniunii fiind structurată pe trei piloni:

Comunitatea Europeană (primul pilon), Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi

Justiţia şi Afacerile Interne (JAI), Comunitatea Europeană persistând ca parte esenţială a Uniunii

Europene, dotată cu personalitate juridică.

1992 - la 2 mai a avut loc semnarea Acordului pentru crearea Spaţiului Economic

European (SEE) între CEE şi AELS, acord intrat in vigoare la 1 ianuarie 1994.

1993 - printr-o decizie din 8 noiembrie, „Consiliul CE” devine Consiliul UE, iar „Comisia

CE” devine Comisia Europeană.

1995 - are loc extinderea Comunităţii la Austria, Finlanda şi Suedia.

1997 - are loc semnarea Tratatului de la Amsterdam, intrat însă în vigoare la 1 ianuarie

1999. 2000 - a avut loc Conferinţa interguvernamentală de la Nisa. Summit-ul de la Nisa,

în ciuda compromisului realizat în ultimul moment, a scos la iveală limitele metodei

interguvernamentale (7), ceea ce a dat de gândit elitelor politice europene. Această metodă trebuia

înlocuită cu o largă dezbatere democratică, plurală, între toate componentele de bază ale

societăţii europene. O mutaţie era astfel pe cale să se producă, adepţii opţiunii federaliste,

supranaţionale, având de ce să spere într-o realizare concretă, de mare amplitudine, cu

participarea tuturor mediilor interesate: politice, parlamentare, opinia publică - societatea civilă,

grupurile de reflecţie şi cercetare, acest proces democratic fiind garantul impulsionării şi

succesului integrării europene. Câştigul de fond a fost totuşi redactarea şi semnarea Tratatului de

la Nisa.

2001 - are loc semnarea, la 26 februarie, a Tratatului de la Nisa, referitor în mod

esenţial la problemele instituţionale şi la viitorul proces de lărgire a UE. Un pas înainte a fost

de asemenea

„Declaraţia pentru viitorul Uniunii Europene”, adoptată la Laeken, în 2001, cu intenţia

vizibilă de a purcede la reorganizarea integrării şi a extinderii Uniunii la alte 12 state.

2002 - la 28 februarie are loc deschiderea lucrărilor Convenţiei privind viitorul Europei. În

decembrie - la Summit-ul de la Copenhaga este lansată de către UE invitaţia de aderare pentru

zece noi state. Toţi aceşti paşi mărunţi s-au concretizat până la urmă în parcursul de succes al

Convenţiei Europene, în iulie 2004 (urmat de semnarea textului definitiv la 27 octombrie 2004),

şi în cele două tranşe ale ultimului val de extindere.

2003 – la 1 februarie are loc intrarea in vigoare a Tratatului de la Nisa.

2004 - la 1 mai are loc aderarea la UE a unui prim grup de zece state.

2005 - la 13 aprilie, are loc acordarea avizului conform de către Parlamentul European -

pentru alte două state candidate, iar la 25 aprilie este semnat Tratatul de aderare la UE de către

România şi Bulgaria.

2007 - România şi Bulgaria au aderat la UE (şi implicit la Spaţiul Economic European -

SEE) la 1 ianuarie 2007.

Proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa, text definitiv acceptat şi

semnat în vederea ratificării în 2004, n-a fost însă ratificat de către Franţa şi Olanda, ceea ce a

dus practic la redemararea discuţiilor pentru un nou text de tratat - după unii autori…

„instituţional”, semnat la Lisabona, Cehia fiind ultima ţară care avea să-l ratifice în toamna lui

2009, sub exigenţa unei condiţionalităţi… de sorginte istorică, referitoare la restituirea eventuală

a bunurilor germanilor din Sudeţi.

13 decembrie 2007 – a fost semnat Tratatul de la Lisabona.

1 decembrie 2009 – a intrat în cele din urmă în vigoare Tratatul de la Lisabona -

zis „de Reformă”. Tratatul de la Lisabona. Se renunţă la vechea arhitectură instituţională „pe

piloni”, Consiliul European şi Banca Centrală Europeană devin instituţii ale Uniunii, se instituie

funcţiile permanente de Preşedinte al Consiliului European (cu un mandat de doi ani şi jumătate,

renuvelabil, şi cea de Înalt Reprezentant pentru Politica Externă şi de Securitate (acesta din

urmă – fiind asistat de Serviciul European de Acţiune Externă). Se recunoaşte forţa juridică

obligatorie a Cartei Drepturilor Fundamentale. Este reamenajat procesul decizional al Uniunii,

avem de a face de aici încolo cu procedura legislativă ordinară (fosta procedură de codecizie) şi,

în cazuri speciale, cu procedura legislativă specială. Acest tratat „de Reformă”, calificat de

către unii autori ca „instituţional” – duce mai departe reforma instituţiilor Uniunii, Parlamentul

devenind” co-legislator” – alături de Consiliu, în majoritatea domeniilor de decizie, eliminându-

se astfel „deficitul democratic” pe care îl acuza de câteva decenii. Se inserează pentru prima

dată o „clauză de retragere” din Uniune. Tratatele pe care este fondată Uniunea vor putea fi

modificate oricând, fără limitare, potrivit unei proceduri de revizuire zisă „ordinară”, sau

conform unor proceduri de revizuire simplificate. Transferul de suveranitate („suveranitatea

împărtăşită”, după unii autori) către instituţiile Uniunii este considerat ireversibil. Nu este

afectat primatul dreptului Uniunii, chiar dacă nu se afirmă acest lucru în mod explicit. Noua

ordine juridică a Uniunii reprezintă fundamentul acesteia. Uniunea Europeană se substituie

Comunităţii şi îi succede acesteia, ea este dotată cu personalitate juridică unică, devenind astfel

subiect de drept internaţional şi un actor important al vieţii internaţionale actuale.

1 iulie 2013 – Croaţia aderă la UE.

SISTEMUL POLITIC AL UE2

Conceptele de federalism, regionalism, regionalizare, regiune, descentralizare sunt subiecte

mult dezbătute în diferite medii europene. Susţinătorii regionalismului şi federalizării lasă impresia

că ar fi soluţia optimă pentru conservarea tradiţiilor comunităţilor minoritare sau majoritare, pentru

afirmarea cetăţeanului în raporturile sale cu statul de provenienţă şi cu Uniunea Europeană sau ale

altor organizaţii europene. Toate curentele de gândire europeană acceptă federalismul, însă ele

diferă prin raportul pe care îl stabilesc între statul-naţiune, instituţiile supranaţionale şi alţi actori

locali sau regionali. Ce este federalismul? Thomas Fleiner, directorul Institutului federalismului

de la Universitatea Fribourg (Elveţia), vede federalismul ca un instrument instituţional tradiţional

care asigură un statut de cvasistat sau de suveranitate limitată comunităţilor care doresc să aibă

propria lor autonomie şi, de asemenea, drepturi garantate de stat. Acest statut autonom este înscris

în constituţia acestor state. Într-un stat federal, comunităţile etnice se bucură de un drept colectiv

la autonomie – adică de autogestiune a zonei lor – şi de o putere partajată cu fiecare din

componentele federaţiei. Ele iau parte la deciziile care permit lărgirea sau limitarea autonomiei lor

şi a puterii legislative, judiciare, executive şi fiscale a componentelor federaţiei3.

Federalismul se bazează pe o împărţire teritorială, dar o ţară poate fi organizată şi în funcţie

de comunitatea de limbă şi religie (ex. Elveţia, Germania, Belgia).

Principala problemă a federalismului este dată de compromisul ce trebuie realizat între

suveranitatea centrală şi autonomia fiecărei componente autonome. În condiţiile în care

componentele sunt caracterizate de majorităţi etnice, există riscul de a se realiza secesiunea

acestora (ex. fosta Iugoslavie sau Cehoslovacie)4.

Federaliştii europeni visează la un stat supranaţional, care să aibă la bază o constituţie.

Parlamentul trebuia să fie instituţia sa principală, deoarece aceasta este reprezentanta directă a

2 Adrian Liviu Ivan, Guvernanta uniunii Europene, curs, UBB, 2012, extras 3 Adrian Liviu Ivan, Federalism şi regionalizare în Europa, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”,

coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul

de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 39 4 Ibidem

cetăţenilor şi expresia unei democraţii consolidate. Este propus un parlament bicameral, care să

reprezinte atât parlamentele statelor naţionale, cât şi popoarele acestora. Se doreşte să se dea mai

multă satisfacţie cetăţenilor, democratizării Uniunii Europene, reprezentării acestora la nivel

supranaţional, afirmării Parlamentului European ca principal legislator etc.

Funcţionaliştii europeni (Jean Monnet) au propus o integrare de jos în sus, pornind de la

sectoare funcţionale care, printr-o dinamică accentuată, să se extindă asupra altor domenii,

refuzând modelul constituţional. Pentru ei, statul european, era şi este unul de tip federal, dar o

federaţie unde instituţiile supranaţionale să aibă rolul principal. Statul-naţiune trebuie să cedeze

din suveranitatea sa, din competenţele sale către instituţiile comunitare, mult mai apte să facă faţă

problemelor şi provocărilor globalizării. Europa funcţională este una economică, iar componenta

politică fiind marginală. Federaliştii şi funcţionaliştii, la care se adaugă neomedievaliştii, nu au o

idee foarte clară despre cum vor arăta Statele Unite ale Europei, dacă va fi o federaţie de state-

naţiuni, una de naţiuni sau o structură bazată pe reprezentarea tuturor nivelurilor de competenţă

comunitară, naţională, regională şi locală5.

Partizanii statului-naţiune (Charles de Gaulle) consideră că în unitatea europeană trebuie

să privilegieze statul ca principal actor. Ei acceptă să cedeze competenţe către instituţiile

comunitare, conservând autoritatea politică a statului. În construcţia europeană, ei au fost adepţii

unanimităţii ca principiu fundamental în luarea deciziilor. Consiliul de Miniştri, principala

instituţie legislativă şi de decizie în UE, este expresia conservării şi afirmării suveranităţii statului-

naţiune în construcţia europeană. Forma de organizare care corespunde acestei teorii, numită şi

interguvernamentalism, este confederaţia. Confederaţia este una din formele de partajare a puterii,

care permite statului membru să aibă rolul principal. State cu o tradiţie statală puternică, ca Franţa

şi Mare Britanie, sunt adepte ale acestui tip de organizare a viitorului stat european6.

„Encyclopaedia Universalis” vede regionalismul în interiorul unui stat ca „tendinţa de a

promova dezvoltarea vieţii şi a organizării regionale”, iar pe plan internaţional ca „o tendinţă de a

afirma solidaritatea şi de a promova dezvoltarea unui grup de naţiuni, având interese comune”.

Regionalismul s-a născut ca o reacţie normală la inadaptabilitatea structurilor politice şi sociale

ale statelor la exigenţele şi afirmarea colectivităţilor umane. El postulează valorizarea

circumstanţelor geografice mai reduse şi afişează voinţa de a salva şi exalta elementele originale

5 Ibidem, p. 40 6 Ibidem

ale grupului de bază, fie că sunt de ordin economic, geografic, lingvistic sau folcloric7.

Charles Ricq face o distincţie între regionalism şi regionalizare. Regionalismul este

rezultatul unui proces de „jos în sus”, de conştientizare de către unele comunităţi a unor

dezechilibre regionale, a subdezvoltării economice, a alienării etnoculturale, a centralismului

statului în care trăiesc etc. Regionalizarea este procesul de „sus în jos”, prin care statele

conştientizează dezechilibrele regionale cu toate fenomenele care le însoţesc, alienare

etnoculturală, subdezvoltare economică, centralism exagerat, şi trec la descentralizarea sistemului

lor politico-juridic printr-o instituţionalizare la nivel regional. Cele două fenomene sunt

complementare şi, ca urmare, se confundă de cele mai multe ori. Specialiştii consideră că

regionalismul este un instrument mai puţin eficace decât federalismul în privinţa acordării de

posibilităţi de afirmare minorităţilor etnice. Acesta permite, totuşi, în unele cazuri, asigurarea şi

conservarea coeziunii în sânul societăţilor diversificate. Contrar federalismului, care se bazează pe

o constituţie, regionalizarea se naşte dintr-o decizie legislativă. Odată create, regiunile îşi afirmă

existenţa prin consolidarea regionalismului. Astfel, autonomia minorităţilor etnice poate fi întărită,

dar, în acelaşi timp, redusă printr-o majoritate simplă. Minorităţile nu se bucură de putere

constituţională care să frâneze autorităţile hotărâte să impună limitele regionalismului, şi nici

pentru a promova descentralizarea. Mulţi autori consideră regionalismul ca o formă de federalism,

fără forme de partajare a puterii între diferite unităţi federale. Există mai multe forme de

regionalism. Există un regionalism asimetric, care acordă anumitor regiuni un anumit tip de

autonomie. Este cazul Spaniei, unde regionalismul este cvasiconstituţional, în timp ce în Franţa,

acesta este statutar şi recunoaşte specificitatea regională a Alsaciei, Corsicii şi Normandiei, fără să

le acorde autonomie. În Italia, avem de a face cu un regionalism constituţional, care recunoaşte

specificitatea istorică fiecărei regiuni8.

Regiune şi regionalizare în contextul Uniunii Europene

Pentru a înţelege mai bine ce este regiunea vom cita câteva definiţii reprezentative. Denis

de Rougement consideră că regiunile nu sunt obiecte de studiat, ci de construit, „...ele sunt

7 Ibidem, p. 41 8 Ibidem, p. 42

obiectele acţiunii noastre, ale voinţei noastre”. El distinge o specificitate a regiunilor

transfrontaliere, care sunt „regiuni virtuale, înscrise în geografie, istorie, ecologie, etnie şi în

posibilităţile economice, dar blocate de suveranitatea statelor care există de o parte şi de alta a

frontierei”. În Declaraţia de la Bordeaux din 1978, reprezentanţii Puterilor Locale şi Regionale,

considerau regiunea ca un „element fundamental al bogăţiei unei ţări”. Ea exprimă, conform

acestora, diversitatea culturală şi animă dezvoltarea economică a unui stat. Potrivit acestei

declaraţii, regiunile sunt fondate pe baza sufragiului universal, instituţiile regionale fiind expresia

descentralizării statelor-naţiune. Ele asigură, în acelaşi timp, solidaritatea şi coordonarea

competenţelor de bază. Dreptul cetăţeanului european la „regiune” – se menţionează în acelaşi

document – este expresia identităţii „omului european”. Diferită de la o ţară la alta, regiunea este

văzută ca o „unitate teritorială cea mai vastă în interiorul unei naţiuni”. Această comunitate se

caracterizează printr-o omogenitate de ordin istoric sau cultural, geografic şi economic în acelaşi

timp, realitate ce conferă populaţiei o coeziune în atingerea intereselor şi obiectivelor comune.

Această coeziune se centrează în jurul unui număr de criterii variabile, dar esenţiale pentru

comunitate. Regiunea trebuie să se consacre juridic pe baza unei realităţi sociologice. Adepţii

regiunilor consideră că regiunea nu slăbeşte statul, ci mai degrabă îi uşurează sarcinile şi-i permite

să se concentreze mai eficace asupra responsabilităţilor sale. Regiunea permite – prin

descentralizare – umanizarea şi personalizarea administraţiei şi plasarea acesteia sub controlul

cetăţenilor şi a autorităţilor alese9.

Conferinţa miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale (Lisabona, 1977)

constata că „integrarea europeană se conjugă cu regionalizarea şi comunalizarea puterilor”.

Regionalizarea este văzută ca o formă de corectare a disparităţilor economice şi sociale între

diferitele părţi ale Europei.

În Carta comunitară a regionalizării (1988), Parlamentul european înţelegea prin regiune

un teritoriu care constituie geografic o entitate proprie – sau un ansamblu de teritorii asemănătoare

– în care există o anumită continuitate sau a cărei populaţie posedă anumite elemente în comun şi

doreşte să promoveze progresul cultural, social şi economic. Prin „elemente comune” se înţelege

limba, cultura, tradiţia istorică şi interesele legate de economia transporturilor. Aceste entităţi apar

sub forme juridico-politice diferite în diversele state membre ale UE (comunităţi autonome,

9 Ibidem, p. 43

naţionalităţi, etc.). Documentul menţionează invitaţia adresată statelor europene să

instituţionalizeze pe teritoriul lor sau să menţină regiunile care corespund definiţiei prezentate mai

sus. Regionalizarea nu poate exista fără instituţii şi, aşa cum remarca Charles Ricq, acestea sunt

un element constitutiv al identităţii regionale, prin care grupul îşi construieşte şi-şi dezvoltă

identitatea sa, sentimentul său de apartenenţă la un spaţiu determinat, la un teritoriu precis. În

concepţia europeană, a UE, instituţionalizarea regiunilor trebuie să se bazeze pe ordinea juridică

internă a statelor. Principiile fundamentale ale acestei instituţionalizări vor fi înscrise în

constituţiile statelor membre ale UE. Regiunile vor avea deci personalitate juridică, organizarea

lor se va baza pe voinţa populară, pe logica democraţiei majorităţii. În dicţionarul „Robert”,

regiunea este definită ca un teritoriu relativ întins, posedând caractere (geografice, sociologice)

particulare, care constituie o unitate în raport cu regiunile vecine sau cu ansamblul din care fac

parte. Regionalizarea este văzută ca o descentralizare politică, administrativă, economică etc10.

Jean Labasse, în cartea „L’Europe des Regiones” (1990), distingea între o „Europă a

statelor” (verticală) şi o „Europă a regiunilor” (orizontală). Europa regiunilor este cea „a

componentelor teritoriale ale ansamblului naţiunilor inegale în mărime, în putere, în referinţe

istorice şi patrimoniale”. Definiţiile date converg către ideea că regiunea este un ansamblu

economic şi socio-cultural care favorizează iniţiativele descentralizate, o participare crescută la

deciziile de importanţă naţională şi care dezvoltă, la nivel local, accesul la responsabilităţi11.

Costurile economice şi sociale ale retrasării haotice, simpliste a frontierelor interioare ale

unei ţări ar fi foarte mari, în condiţiile în care nu există o reţetă de succes în ceea ce priveşte

fundamentarea regionalismului sau a statelor descentralizate. Fiecare stat sau naţiune sunt libere

să caute modalităţi proprii de a relansa economic şi social unele zone sărace, îmbinând eficient

propriile lor experienţe cu modele de succes din UE.

Comitetul regiunilor, un organism consultativ al UE, creat în 1994 la iniţiativa landurilor

germane, nu doreşte o Europă fărâmiţată, ci mai degrabă conservarea şi afirmarea unor tradiţii

regionale, care există deja în unele ţări (Germania, Spania, Italia). Singurul stat cu adevărat

regional este Italia, care are înscrisă în Constituţie ideea de regiune. Integrarea europeană trebuie

discutată – cel puţin din punctul nostru de vedere – şi din perspectiva costurilor şi beneficiilor

cetăţenilor europeni. O Europă prea costisitoare va fi curând repudiată de cetăţeanul european, de

10 Ibidem, p. 44 11 Ibidem, p. 45

foarte multe ori nemulţumit de lipsa de transparenţă a procesului comunitar12.

Din alt punct de vedere, Europa comunitară, începând cu 1950, se bazează pe participarea

masivă a statului-naţiune la construcţia sa. Consiliul de Miniştri îl reprezintă pe acesta şi nu

regiunile al căror comitet are doar un rol consultativ. Proiectul de constituţie europeană al

Convenţiei Europene, prezentat de Consiliul European din 18 iulie 2003, recunoaşte diversitatea

europeană, iar principiul subsidiarităţii şi proporţionalităţii încearcă să stabilească un echilibru

între diferite niveluri de competenţă comunitară, naţională, regională sau locală, dar face totodată

clar trimitere la conservarea identităţii naţionale a fiecărui stat sau naţiune13.

Construcţia europeană va trebui să facă faţă unei probleme delicate, legată de concilierea

între suveranităţile naţionale şi principiile integrării supranaţionale. De aici rezultă cele două

concepţii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate europeană14:

1. pe de o parte sunt cei care erau preocupaţi de a menţine şi respecta suveranitatea

statelor şi care propuneau o cooperare interguvernamentală în cadrul unor instituţii permanente,

fără ca acestea să aibă putere de constrângere asupra statelor membre,

2. iar de cealaltă parte sunt cei care susţin o Europă federală şi supranaţională,

insistând asupra transferului de suveranitate de la statele naţionale către o autoritate internaţională

decizională superioară. În cadrul acestei şcoli de gândire se disting cele două orientări majore:

funcţionaliştii şi federaliştii.

Interguvernamentalismul şi supranaţionalismul se vor regăsi atât separat, cât şi împreună în

construcţia europeană. Interguvernamentalismul privilegiază rolul statelor naţionale în procesul

decizional, iar supranaţionalismul se bazează pe independenţa organizaţiei faţă de statele naţionale,

pe transferul de competenţe efectuate în beneficiul acesteia şi pe raporturile directe care se stabilesc

între organele comunităţii şi particularii din toate ţările membre.

Interguvernamentalismul se bazează pe cooperarea între state, care se traduce prin căutarea,

traversând confruntările şi discuţiile permanente, a unor acorduri liber consimţite. Organizaţiile

rezultate din cooperare se bazează pe un aparat instituţional simplu, format dintr-un organ alcătuit

din reprezentanţii statelor membre şi alte organe subordonate primului şi cu rol consultativ.

Deciziile care sunt luate la nivelul organizaţiei se bazează pe unanimitate, neputând afecta

12 Ibidem, p. 46 13 Ibidem, p. 47 14 Adrian Liviu Ivan, „Perspective teoretice ale construcţiei europene”, Ed. Eikon, Cluj-Napoca, 2003, p. 13

suveranitatea statelor membre. Rezultatul acestor decizii se reflectă în acorduri internaţionale care

nu au prioritate asupra dreptului naţional, spre deosebire de dreptul comunitar, care prevalează

asupra dreptului intern în chestiuni ale procesului de integrare15.

Supranaţionalismul se bazează fără îndoială pe integrarea şi solidaritatea statelor membre,

pe consimţământul acestora în ceea ce priveşte transferul de suveranitate către o organizaţie. Acest

tip de organizaţie are puteri proprii, asemănătoare funcţiilor superioare ale statelor care o compun.

În instituţiile formate din reprezentanţii statelor, deliberările se pot face conform regulilor

majorităţii, ceea ce crează o anumită flexibilitate în luarea deciziilor, organizaţia are organe

constituite din reprezentanţi ai particularilor din statele membre care participă la luarea hotărârilor,

iar puterile acesteia se exercită imediat, fără intermediul guvernelor naţionale în profitul sau în

sarcina particularilor, modificând ordinele juridice naţionale16.

Conceptul de integrare a făcut carieră odată cu crearea „Comunităţii Europene a Cărbunelui

şi Oţelului”, a cărui „Înaltă Autoritate” constituia expresia cea mai evidentă a

supranaţionalismului. Aceasta era inspirată de principiile funcţionaliste şi supranaţionaliste ale lui

David Mitrany şi Jean Monnet, care s-au remarcat prin critica vehementă făcută statului-naţiune şi

susţinerea integrării regionale. David Mitrany susţine că statul-naţiune este caracterizat de orgoliul

identităţii construite în termenii herderianismului, iar acesta a târât Europa în două războaie care

i-au şters prestigiul avut anterior în sistemul internaţional, producând pagube şi suferinţe

incalculabile şi, ca urmare, singurele în măsură să facă faţă problemelor majore ale continentului

sunt federaţiile regionale construite prin transferul de suveranitate de la naţional către

supranaţional. Aceste federaţii supranaţionale vor trebui construite funcţional, plecându-se de la

sectoare cheie cum erau cele ale cărbunelui şi oţelului, care constituiau astfel un nucleu al

integrării, atrăgând după sine şi alte sectoare. Jean Monnet afirma că Europa nu se va face decât

cu preţul unei „savante progresivităţi”, plecând de la realizări pragmatice şi precise, în cazul de

faţă cărbunele şi oţelul, pentru a construi în final o federaţie a statelor vestice. Conform lui J.

Monnet, construcţia comunitară se baza pe un nucleu care se va lărgi, prin jocul

interdependenţelor, progresiv către alte domenii şi va permite Europei de a ieşi din mizeriile

istoriei şi de a asigura pacea pe continent, sublimând suveranităţile naţionale17.

15 Ibidem, p. 14 16 Ibidem, p. 15 17 Ibidem, p. 16-17

Supranaţionalismul ca principiu de drept se regăseşte încă de la sfârşitul secolului al XIX-

lea şi începutul secolului XX la baza unor organisme internaţionale, dar a primit o accepţiune

concretă numai în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (Paris, 18

aprilie 1951). În esenţă, supranaţionalismul se bazează pe o organizaţie creată în urma unei fuziuni

politice a statelor componente şi care este independentă de guvernele naţionale care i-au transferat

din competenţele lor în domenii precis determinate şi restrânse ca arie de aplicare, având totodată

posibilitatea de a intra direct în relaţii cu particularii din ţările respective. Apariţia organizaţiilor

supranaţionale a fost posibilă într-o perioadă dificilă pentru statul-naţiune european al cărui orgoliu

a favorizat cele două conflicte şi a constituit în acelaşi timp un răspuns comun al Europei

Occidentale la ameninţările bolşevismului, regăsindu-şi în federaţia americană modelul de

integrare şi de susţinere18.

18 Ibidem, p. 18-19

CONCEPTUL DE GUVERNANȚĂ19

Conform lui A. Pagedon prima utilizare a termenului de guvernanţă în sensul

actual,aparţine Băncii Mondiale, care într-un raport din 1989, privind dezvoltarea economică în

ţările africane, scria despre o „criză a guvernanţei”, privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv

actul guvernării de către statele constituite în ţările post-coloniale, împreună cu organismele

economico-financiare internaţionale şi cu alţi agenţi economici, lăsând să se înţeleagă faptul că

este necesară o nouă structurare a relaţiilor internaţionale astfel încât între state, între organizaţiile

internaţionale (mai ales cele cu atribuţii economico-financiare), societăţile civile, întreprinderile şi

societăţile multinaţionale să se stabilească raporturi prin care economia şi finanţele acestor ţări să

fie bine gospodărite. Banca Mondială încerca astfel să introducă o depolitizare şi o dezideologizare

a economiei şi finanţelor, prezentate ca elemente ale oricărei societăţi moderne care trebuie să

funcţioneze bine, eficient şi integru, oricare ar fi forţele politice aflate la guvernare, oricare ar fi

structura valorilor culturale ale unei ţări20.

Pierre de Senarecles consideră că relaţiile internaţionale sunt marcate de transformări

profunde, de apariţia unor raporturi noi între agenţi noi, de tendinţe de evoluţie pe care aparatul

categorial tradiţional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaşezarea rolului statului,

afirmarea proceselor de integrare regională, sfârşitul Războiului Rece şi tendinţele de globalizare

şi mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a

stăpâni, de a regla noile relaţii pe care le impune întâlnirea unor proiecte de interes larg.

Dezintegrarea URSS, prăbuşirea regimurilor comuniste, creşterea rolului întreprinderilor

multinaţionale şi accelerarea mondializării, evoluţiile modurilor de producţie, creşterea tehnicilor

internaţionale, progresul exploziv al sistemelor de informaţie şi comunicare, deregularizarea

schimburilor de pe pieţele monetare şi financiare au sporit interdependenţele la scara ţărilor

dezvoltate, dar şi la scara globului. Astfel vechile clasificări geopolitice nu mai au valoare, nu mai

pot explica dinamica globalizării pieţelor, creşterea economică rapidă, descompunerea şi

recompunerea unor tipuri de solidarităţi colective. Au apărut procese noi – războaie etnice şi

19 Adrian Liviu Ivan, Guvernanta uniunii Europene, curs, UBB, 2012, extras 20 Liviu-Petru Zăpârţan, op.cit., p. 266

religioase, probleme umanitare – care cer noi soluţii globale. Încercarea de a întări vechile

mecanisme instituţionale internaţionale (ONU) a dovedit faptul că în faţa unor situaţii anarhice ele

sunt inoperante21.

Guvernanţa a fost pentru mulţi autori conceptul salvator care să pună în evidenţă un nou

mod de a soluţiona problemele internaţionale înglobând vechile formule ale guvernării pentru a

propune un proiect de ordine internaţionale, de pace şi dezvoltare, realizate prin aportul unui cât

mai mare număr de actori, chiar dacă guvernanţa nu este încă bine definită. P. de Senarcles scrie

că „guvernanţa traduce ideea că guvernămintele statelor nu au monopolul puterii legitime, că există

alte instituţii şi actori care contribuie la menţinerea ordinii, participând la reglarea economică şi

socială”. Aceasta deoarece mecanismele de gestiune şi control al afacerilor publice implică un

nivel local, naţional şi regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice

mai mult sau mai puţin ierarhizate, de întreprinderi, grupuri de presiune private, mişcări sociale

faţă de care guvernele nu au monopolul funcţiilor de comandă şi arbitraj politic. Funcţiile de

organizare, conducere şi negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaţii guvernamentale

şi neguvernamentale, de întreprinderi private şi de mişcări sociale, care contribuie cu toate, în

ansamblu la anumite forme de reglare politică, economică şi socială la nivel naţional şi

internaţional. Atunci când în numele guvernanţei se încearcă o teoretizare a proceselor pe care le

exprimă, demersurile doresc să depăşească anumite percepte ale realismului politic, să treacă

dincolo de abordarea relaţiilor internaţionale ca raporturi de forţă, pentru a pune în evidenţă rolul

vieţii societăţilor, respectiv a „organismelor lor instituţionale” care îşi asumă intervenţii în

orientarea comportamentelor statelor. Deşi nu există o putere de coerciţie, asemănătoare statului

în plan intern, în viaţa internaţională nu domină anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri:

numeroşii actori, existenţi în prezent, recunosc reguli ale jocului, acceptă o serie de obligaţii,

urmează cerinţele unor practici reglementative, formale sau informale. Senarcles scrie că acest

neo-instituţionalism este inspirat de anumite lucrări asupra fenomenului birocraţiei, asupra culturii

organizaţiilor, interesându-se mai puţin de mandatele organizaţiilor şi mai mult de practicile pe

care ele reuşesc să le impună până la urmă. Pentru Oran Young baza unei bune guvernanţe o

constituie ansamblul de instituţii, legi, proceduri şi norme care permit oamenilor să-şi exprime

preocupările şi să lupte pentru apărarea intereselor lor într-un context relativ previzibil şi echitabil.

21 Ibidem, p. 276

Structurile internaţionale nu reflectă numai ierarhiile de putere, ci şi interacţiunile dintre variaţii

agenţi care au aşteptări, obiective, interese şi preferinţe pe care şi le urmăresc împreună cu

guvernămintele. Astfel, pentru Senarclens, guvernanţa aparţine categoriei regimurilor, accentuând

asupra necesităţii cunoaşterii actorilor, a interdependenţei complexe care îi leagă şi în acelaşi timp

îi obligă să se supună unei logici utilitare şi pragmatice, unei confruntări a mizelor, printr-o

negociere care să degajeze consensul, să faciliteze cooperarea şi să stopeze eventualele conflicte22.

Guvernanţa îşi defineşte natura şi practicile în afara puterii statului care este redus la rolul

de partener al celorlalţi actori; menirea lui ar consta în identificarea problemelor şi funcţiilor în

dezvoltarea cărora este interesată o colectivitate, în integrarea şi reglementarea globală a înfăptuirii

lor şi responsabilizarea celor ce îşi asumă soluţiile. La scară locală guvernanţa poate soluţiona

problemele unei comunităţi solicitând puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate

sporită faţă de cerinţele populaţiei şi un comportament care să ducă la o ameliorare a condiţiilor

de viaţă ale oamenilor, la scară internaţională, rolul statelor în gestionarea problemelor comunităţii

proprii nu poate fi eludat şi este greu de imaginat disoluţia structurilor şi funcţiilor lui la nivel

macro-social. De aici ideea unor analişti pentru care guvernanţa este un ghid al orientării

conduitelor viitoare în relaţiile sociale naţionale şi internaţionale, între ele precum şi între ele şi

sistemul statal, care s-a elaborat pe „modelul” occidental dar nu este sigur că el se va confirma în

evoluţia viitoare23.

În faţa proceselor de mondializare, guvernanţa propune a treia soluţie, faţă de integrarea

greu de suportat de către state şi anarhia greu de suportat de către popoare, cea a unui echilibru

funcţional între agenţi diverşi dar cu reală putere în relaţiile internaţionale. Senarclens consideră

că în relaţiile internaţionale s-au produs importante schimbări – de jocuri, de actori, de finalităţi şi

de reguli – care propun dislocarea înţelesurilor vechi date organizării relaţiilor internaţionale, dar

pe care guvernanţa nu le poate substitui. Este recunoscută amploarea proceselor de globalizare,

dar refuză ideea statului planetar care aşează oamenii – prin reţeaua informaţională – în raporturi

de proximitate. Integrarea economică mondială a dus la multiplicarea agenţilor scenei

internaţionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru că odată cu el (împreună

sau împotriva lui) activează organizaţii, întreprinderi, experţi, asociaţii care se manifestă în numele

unor societăţi civile, generând o cooperare transnaţională cu reţele specifice, care nu mai sunt

22 Ibidem, p. 277-278 23 Ibidem, p. 284

controlate de către guverne, dar cu care se află într-o strânsă interdependenţă. Guvernele sunt în

situaţia de a negocia cu aceste reţele soluţii la probleme sectoriale importante pentru societăţile

civile proprii. Statele trebuie să negocieze nu numai între ele ci şi cu agenţi exteriori sau interiori,

poziţionaţi ca actori ai raporturilor internaţionale, care diminuează rolul organizaţiilor

internaţionale tradiţionale cum este ONU. În acest nou cadru al relaţiilor internaţionale marile

puteri – generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernanţă – nu le acordă acestora

prea mare importanţă, fie pentru că diplomaţia lor este greoaie, ineficientă, fie pentru că

structurarea lor este întemeiată pe principiul egalităţii statelor – ineficient şi nerealist în optica

teoreticienilor guvernanţei. Oricât de amplă ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea

planetară a modernităţii sunt risipite de constatarea că 2-3 instituţii şi câteva centre de afaceri (10)

stimulează şi controlează activităţile economice de vârf, în timp ce zone ale globului sunt complet

ignorate. Senarclens scrie că mondializarea coincide cu persistenţa şi deseori cu aprofundarea

anumitor linii de fractură, societăţi întregi fiind abandonate în stare de subdezvoltare, neintegrate,

nesincronizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectivă, menţinerea păcii sau dezvoltarea

economico-socială devin doar pentru câteva zile subiecte mediatizate dacă marile puteri doresc

acest lucru şi intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticată. Slăbiciunea statelor de acest fel, care

nu au o bază economică, unde capacităţile administrative sunt reduse iar raporturile politice

nesupuse exigenţelor modernităţii, unde apar violenţe civile, conflicte regionale, deplasările de

populaţie şi dominaţia fanatismelor fundamentaliste nu pot fi în nici un caz un argument al

guvernanţei24.

Pentru multe părţi ale globului guvernanţa este un concept fără acoperire pentru că acolo

acţiunile nonguvernamentale sau de tip tradiţional nu soluţionează nimic. Acolo sunt doar reflexele

jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie

racordată la exigenţele mondiale parţial, guvernanţa nu poate decât să genereze respingere pentru

că politicile liberale le comandă la asumarea unei competiţii pe care nu o pot susţine. În ambele

situaţii reacţia internă este de respingere a guvernanţei şi odată cu ea, a multiplicării relaţiilor cu

ţările dezvoltate. Relaţiile internaţionale contemporane sunt marcate de deosebirile care devin

discrepanţe, între un număr redus de state dezvoltate şi un mare număr de ţări care se confruntă cu

grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-şi păstra identitatea colectivă şi a-şi

24 Ibidem, p. 288

asigura un trai decent. Miza guvernanţei asupra mecanismelor de piaţă, ca regulator al schimburilor

mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicţii pe care le va genera: între sectoare

care se vor dezvolta şi altele care vor decădea, între bogaţi şi săraci, între producţie şi consum.

Senarclens consideră că vor avea loc schimbări în relaţiile internaţionale, deoarece

multiplicarea raporturilor dintre oameni în societatea internaţională are un grad real de

obiectivitate, chiar dacă nu şi cadenţa cerută de guvernanţă. „Această evoluţie nu va altera esenţa

politicului, care cuprinde raporturile de autoritate şi putere, instituţiile şi procedurile pentru

arbitrarea conflictelor; nu va împieta asupra valorilor şi necesităţii repartiţiei mai echitabile a

resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciţie pentru a asigura securitatea şi a apăra legăturile

de solidaritate ale marilor comunităţi. Ierarhiile de putere, spaţiile de solidaritate, identităţile

colective, frontierele şi instituţiile delimitând şi structurând schimburile între societăţi nu sunt

niciodată imuabile; ele evoluează constant. Statele-naţiuni se dezagregă câteodată, pot forma

confederaţii, federaţii sau pot inventa forme instituţionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele

inerente esenţei politicului nu au cu toate acestea nici o şansă de a se dizolva durabil într-o

guvernanţă de natură tehnocratică şi administrativă”25.

Relaţiile internaţionale actuale evidenţiază faptul că asistăm la căutarea unui model

explicativ care să surprindă actualele procese şi tendinţe ce ne marchează, de a cuprinde conceptual

o realitate care „se face” într-un ritm ameţitor. Scena internaţională nu mai este dominată constant

de un anumit tip de probleme, pentru că agenda lor este variabilă, modalităţile de soluţionare

trebuind să se primenească necontenit, după o logică a discontinuităţilor accelerate, în care reperele

de altădată se diluează fără a aduce în urma lor puncte de sprijin pentru acţiunile colective, reguli

de joc pe care să le respecte toţi actorii. În esenţa lor, relaţiile internaţionale rămân ceea ce au fost

mereu: schimburi între comunităţi umane, între oamenii care le alcătuiesc, structuraţi societal,

cultural şi instituţional. Relaţiile internaţionale actuale stau sub semnul unor tendinţe contrarii de

evoluţie, obligând societăţile şi conducătorii lor la operarea cu opţiuni, nu totdeauna uşor de luat.

Astfel procesele de globalizare şi mondializare sunt însoţite de cele ale regionalizării, într-un mers

când simultan când ciclic, alternativ. În faţa pierderii reperelor colective, a iruperii societăţilor în

arena internaţională, a dificultăţilor reale ale teoriilor de a se construi ca explicaţii viabile ale

faptelor, numeroşi teoreticieni şi oameni politici se întorc spre statul-naţiune, ca factor central, ca

25 Ibidem, p. 289

punct de sprijin în măsură să structureze acţiunile societăţilor, atât în planul vieţii lor interne cât şi

în angajamentul lor în relaţiile internaţionale. Aceleaşi procese generează însă convingerea altora

că statul naţional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurării conduitelor colective, el trebuind

să lase loc unor micro sau mediostructuri, mai apte să angajeze acţiunea subsidiară faţă de

comunităţi cu geometrie variabilă şi solidarităţi plurivalenţate. Trebuie căutată formula cea mai

bună pentru a echilibra cele două tendinţe, ele punând în discuţie optimul integrării colective a

oamenilor şi prin acesta al schimburilor reciproce, al participării lor la o viaţă internaţională care

îi „leagă” tot mai strâns, în reţele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al

colectivităţilor locale, apoi al identificărilor comunitare, până la scara mondială. Astfel, trebuie

găsite posibilităţile factorilor politici, instituţionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum

şi la scară globală, reflex al diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pusă în discuţie

problematica unei ordini ci a felului, a tipului de ordine pe care societăţile le vor pune în lucru,

compatibilizate la scară planetară, răspunzând la întrebarea: ce modele de ordine sunt posibile

pentru ca de aici să se stabilească cele dezirabile? Aceste modele vor trebui să echilibreze

tendinţele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui „guvernământ” mondial, expresia

aceasta însemnând că omenirea are nevoie de o reglementare minimă, dar de cuprindere universală,

a comportamentelor tuturor actorilor săi. În măsura în care relaţiile internaţionale angajează tot

mai multe domenii de activitate umană şi colectivităţi din ce în ce mai ample, acţiunea unui agent

în cadrul lor este dependentă şi are consecinţe în sfere şi la nivele deseori greu de anticipat.

Responsabilizarea conduitelor în relaţiile internaţionale devine indispensabilă structurării lor sub

semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului şi păcii între oameni.

Multiplicarea şi diversificarea raporturilor dintre oameni la scară planetară sunt însoţite de o

sporire a respectului reciproc, de o dorinţă de cunoaştere a valorilor „celuilalt”, de un efort de a

raţionaliza fluxurile care leagă comunităţile umane între ele26.

Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de înscriere a diverselor societăţi

particulare şi a oamenilor care le compun în efortul general al omenirii de a progresa, de a-şi

satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleaşi pentru toţi. Este clar faptul că roadele

civilizaţiei ştiinţifice-tehnice, odată răspândite la scară planetară, vor apropia modurile de viaţă şi

de gândire ale oamenilor iar relaţiile lor multiplane vor spori interdependenţele; dar este la fel de

26 Ibidem, p. 290-291

clară dorinţa lor de a-şi păstra specificul identitar, de a-şi asuma, în multitudinea fluxurilor în care

sunt prinşi, „partea lor de cer”. Pentru diverse domenii ale relaţiilor internaţionale sunt deja puse

în lucru formule ale unei reglementări, regionale sau globale, sunt create cadre instituţionale şi

normative care se întreţes, se întrepătrund, ceea ce ne oferă baza unui anumit optimism privind

capacitatea idealului de a însufleţii construirea unei lumi a păcii27.

27 Ibidem, p. 292

INSTITUȚIILE UNIUNII EUROPENE ȘI ROLUL LOR ÎN GUVERNANȚA

ACTUALĂ –ASPECTE DE SINTEZĂ 28

După mai bine de 50 de ani, UE a intrat într-o nouă fază, una aparent de consolidare şi

instituţionalizare a proceselor şi mecanismelor sale. Cum instituţiile, mecanismele decizionale,

legislaţia şi politicile unionale reprezintă elementele de bază ale înţelegerii guvernanţei UE,

provocarea directă a extinderii Uniunii este reprezentată în deceniile din urmă, dar mai ales în

ultimii 6 – 7 ani, de încercările de adaptare instituţională a acesteia pentru a conferi

reprezentativitate şi includere noilor state membre. Acestei provocări de adaptabilitate

instituţională i s-au alăturat dezvoltări recente ale procesului decizional, în principal prin sporirea

atribuţiilor Parlamentului European în vederea diminuării deficitului democratic perceput la nivel

unional. Astfel, dinamica şi echilibrul intern al mai multor instituţii au fost afectate nu doar de

extindere, ci şi de modificarea prerogativelor în procesul decizional. Vom înţelege mai uşor

aceste evoluţii din cele ce urmează.

În cadrul Comunităţilor europene au fost recunoscute încă de la început la rangul de

instituţie următoarele entităţi: Consiliul de miniştri – devenit în Uniunea Europeană –

Consiliul Uniunii, care exprimă aici o logică interguvernamentală, Comisia europeană

(urmaşă ă Înaltei Autorităţi), care este instituţia supranaţională, Parlamentul european ca

instrument de control democratic (care a acuzat însă mai tot timpul ’’deficitul democratic’’ pe

care-l resimţea datorită rolului minor jucat în procesul de decizie unional până la Maastricht şi

în cele din urmă Lisabona, când a fost generalizată procedura de codecizie) şi Curtea de Justiţie

a Uniunii Europene, ca organ judiciar (interpretează dreptul comunitar, garantează respectul

dreptului comunitar de către instituţiile Comunităţii, statele membre şi resortisanţii lor). Aceste

două instituţii din urmă au fost comune celor trei Comunităţi, iar prin Tratatul, zis de fuziune

(’’a executivelor’’, după unii autori, desigur - ’’comunitare’’...), din 8 aprilie 1965, s-a stabilit

un Consiliu unic şi o Comisie unică pentru ansamblul Comunităţilor. La aceste patru instituţii

se mai adaugă Curtea de Conturi (care asigură legalitatea şi regularitatea veniturilor şi

28 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras

cheltuielilor unionale), iar după Lisabona – Consiliul European şi Banca Centrală Europeană,

organe precum: Comitetul economic şi social (membrii lui reprezintă societatea civilă), Comitetul

regiunilor (membrii lui reprezintă colectivităţile regionale şi locale), alte organe.

Comunităţile europene au funcţionat în mod diferit de statele naţionale – Uniunea

continuă această tradiţie, unde e prezentă schema separaţiei puterilor. Pe de altă parte, observăm

că în Tratatul asupra Uniunii Europene aceleaşi instituţii subzistă ca instituţii ale Uniunii

propriu-zise, precum şi ca instituţii ale Comunităţilor. Astfel funcţionarea lor prezintă o

importantă specificitate. Practica integrării europene a dat însă naştere şi altor organe, dintre

care cel mai important este Consiliul european, întâlnire ’’la vârf’’ a şefilor de stat şi/sau de

guvern (apărută în anii şaizeci sub numele de ’’summit’’ sau ’’sommet’’), propusă oficial spre

recunoaştere de către Franţa (prin V. Giscard d’Esteing în 1974) - şi semi- instituţionalizată

de către Actul unic european în 1986 (art. 2), pentru a deveni instituţie în toată regula după

Lisabona29. Vom prezenta mai întâi pe scurt, în cele ce urmează, caracteristicile principale ale

instituţiilor foste comunitare, actualmente ale Uniunii şi, sintetic, rolul lor în cadrul guvernanţei

Uniunii.

A şaptea instituţie a UE, recunoscută prin Tratatul de la Lisabona, este Banca Centrală

Europeană, dar nu vom insista aici asupra prerogativelor sale, din raţiuni mai mult decât

evidente, la nevoie vom putea discuta asupra ei cu ocazia întâlnirilor periodice.

Înainte de orice alt demers, trebuie să remarcăm caracterul original al construcţiei

Comunităţilor europene în plan instituţional, dar nu numai. Uniunea Europeană actuală, preluând

reformele propuse prin Tratatul de la Lisabona, este, după cum ştim, o organizaţie născută

dintr-un Tratat comportând o gamă completă de organe care colaborează la exerciţiul puterii :

executiv, legislativ, judiciar.

Spre diferenţă, însă, de organizarea statală (unde e specifică separaţia puterilor)

are :

29 Sistemul inițial prevăzut de Tratatul de la Roma a evoluat semnificativ. Trebuie să remarcăm astfel că la nivelul

elaborării și al luării deciziei s-a adăugat cuplului Comisie - Consiliu, COREPER-ul (Comitetul Reprezentanților

Permanenți), care este însărcinat să pregătească lucrările Consiliului de miniștri – azi Consiliul Uniunii, are -

în plus - o funcție de sinteză și de executare a mandatelor încredințate de către acesta, iar în cazul

Parlamentului, s-a ajuns la o ’’paliere’’ a deficitului democratic, asigurându-i-se un rol mult crescut în cadrul

procedurii de codecizie.

• structură cvadripartită ;

• distribuţia specifică a funcţiunilor este sensibil diferită ;

• puterea legislativă este exercitată de către Consiliul Uniunii – alături de

Parlamentul European – prin codecizie, cu asistenţa Comisiei, instituţie originală fără

echivalent pe planul structurilor statale ;

• acţiunea normativă a acestui legislator se traduce prin acte juridice, dintre care

unele sunt în mod direct aplicabile pe teritoriul celor 28 ţări - şi au, conform Curţii de Justiţie

a Uniunii Europene, o forţă superioară legilor naţionale care le-ar fi contrare;

• sistematizarea de la origine, sistemul iniţial prevăzut de către autorii şi semnatarii

Tratatului de la Roma a evoluat foarte mult. Astfel: la nivelul elaborării şi al luării deciziei s-a

adăugat cuplului Comisie - Consiliu, COREPER-ul (Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi),

care are ca sarcină să pregătească lucrările vechiului Consiliu de miniştri, are o funcţie de

sinteză şi de executare a mandatelor încredinţate de către acesta, precum şi Parlamentul, cu un

rol mult crescut în cadrul procedurii de codecizie.

• COREPER-ul este compus din reprezentanţii statelor membre, fiecare

reprezentanţă se compune dintr-un reprezentant permanent care are rang de ambasador şi un

reprezentant permanent (conjoint, în terminologia franţuzească consacrată), care are rang de

ministru plenipotenţiar, precum şi din experţi. Există astfel două COREPER : I şi II. La nivelul

punerii în practică, acela al aplicării actelor ce constituie decizia luată de către Consiliul Uniunii

- acesta a subordonat puterea de execuţie a Comisiei procedurii comitetelor. Putem constata

astfel o oarecare tulburare a echilibrului instituţional.

CONSILIUL

Consiliul este instituţia unde sunt reprezentate guvernele statelor membre şi reprezintă un

cadru de negociere şi de decizie, legitimitatea sa bazându-se pe diversele suveranităţi naţionale,

el asigurând, prin excelenţă, refugiul intereselor naţionale. Practica integrării europene a admis

că numai membrii guvernelor pot face parte din Consiliu, numit iniţial Consiliu de miniştri,

actualmente Consiliul Uniunii. Distingem, prin definiţie, reuniunea Consiliului „ Afaceri

generale „ (unde se reunesc miniştrii afacerilor externe ale ţărilor membre), de reuniunile

consiliilor specializate, de factură tehnică: finanţe, industrie, transporturi, agricultură, probleme

sociale, etc.

În echilibrul instituţional unional, de multe ori fragil, Consiliul a fost organul suprem

de decizie – până la emergenţa codeciziei, această aparentă omnipotenţă ducând uneori la

neputinţă sau la blocaje de durată în procesul decizional, datorită intereselor naţionale foarte

diferite, divergente. În astfel de situaţii intervin însă celelalte instituţii europene, Comisia,

Parlamentul şi Curtea de Justiţie a UE, care în virtutea „ cvadripartismului comunitar „ (cf.

teoriei formulate de P. Pescatore) încearcă să rezolve situaţia.

Periodicitatea şedinţelor

Consiliul Uniunii est cel al unei organizaţii supranaţionale cu vocaţie de

subordonare (şi nu de coordonare cum e cazul Consiliului de securitate al ONU, unde fiecare

stat, indiferent de mărime, dispune de un vot egal cu al celorlalte), în sânul căruia voturile sunt

ponderate, în funcţie de importanţa şi mărimea fiecărei ţări. Nu este stabilită o periodicitate fixă

a şedinţelor Consiliului, acesta reunindu-se la convocarea preşedintelui său, la iniţiativa acestuia,

a unuia dintre membrii săi sau ai Comisiei, pe baza unei ordini de zi propusă de preşedinte

şi aprobată de către Consiliu la începutul fiecărei şedinţe.

Preşedinţia fixează ordinea de zi, decide dacă se votează şi impune votul, îşi prezintă

programul, precum şi bilanţul de şase luni în faţa Parlamentului.

Ceea ce mai caracterizează Consiliul, este ponderarea voturilor în cadrul lui.

Anumite organe îi pregătesc lucrările şi reuniunile.

Organele de pregătire a deliberărilor Consiliului

E vorba de organe specifice, permanente şi indispensabile bunei funcţionări a „

birocraţiei „ comunitare.

Membrii Consiliului, care sunt membri în guvernele lor naţionale, sunt în general foarte

ocupaţi cu chestiunile interne (politice sau administrative), astfel ei au nevoie de ajutorul unor

organe permanente, care să-i asiste în chestiunile comunitare luate în discuţie de către acest

for de decizie. Distingem astfel mai multe organe, cu rolurile lor specifice - impuse de practica

integrării europene.

Secretariatul general. Acesta este compus din funcţionari care asistă Consiliul în

pregătirea deciziilor sale. El este asistat de mai multe servicii specializate, între care se impune

un important serviciu juridic.

Comitetul reprezentanţilor permanenţi - numit şi COREPER. Organ subsidiar -el joacă

un rol foarte important în pregătirea deciziilor. Acesta a fost prevăzut la origine prin regulamentul

interior al Consiliului, fiind creat de facto de la începutul Comunităţilor, a fost sau „

constituţionalizat „ abia prin art. 4 din Tratatul zis de fuziune din 1965. COREPER-ul este deci

un cadru de negociere şi de arbitraj de primă importanţă, indiferent de nivelul la care are loc

dezbaterea: COREPER I, adică la nivelul reprezentanţilor titulari pentru problemele politice, sau

II - la nivelul reprezentanţilor adjuncţi pentru problemele tehnice. Comisia este reprezentată

în COREPER. Când o propunere este trimisă Consiliului de către Comisie, de regulă textul este

supus spre analiză COREPER-ului, care la rândul lui îl adresează pentru studiere şi ajustarea

diferitelor puncte de vedere unuia din grupurile de lucru specializate (compuse din funcţionari

ce fac parte din delegaţiile permanente sau din experţi trimişi de guvernele naţionale).

Alte comitete. Există un număr mare de alte comitete, mai specializate, care contribuie

intens la pregătirea documentelor sau deciziilor pe domenii bine definite, de exemplu: comitetul

agricultură, comitetul politicii de conjunctură, comitetul 36 (ex-K4), etc. Se vorbeşte astfel,

atât în doctrină cât şi în practica integrării europene, de ’’comitologie’’.

Deliberările şi decizia

Indiferent de procedura reţinută, nici o decizie nu poate fi adoptată fără acordul Consiliului.

După o lungă sau uneori foarte lungă pregătire, după discuţii în comitetul specializat şi în strânsă

legătură cu administraţiile naţionale, textele propuse pe ordinea de zi sunt în cele din urmă

analizate formal de către Consiliu, care poate reveni oricând, de exemplu, asupra unui acord

(şi a-l repune în discuţie) intervenit la nivelul reprezentanţilor permanenţi.

Ordinea de zi este împărţită în puncte ’’A’’ şi puncte ’’B’’, primele fiind acelea asupra

cărora Consiliul poate statua fără o dezbatere prealabilă, celelalte fac întotdeauna obiectul unei

dezbateri. Dacă nu se ajunge la un acord ele pot fi retrimise COREPER-ului, care are sarcina

de a rezolva eventualele probleme şi de a surmonta dificultăţile care au apărut. Dezbaterile nu

sunt publice.

Deciziile se iau prin supunere la vot. Regulile de votare prevăd că în absenţa unor

dispoziţii contrare deliberarea în Consiliu se face cu majoritatea membrilor săi. Ipoteza de vot

cu majoritate simplă apare mai rar, cel mai adesea intervine votul cu majoritate calificată

(modalitatea cea mai frecvent prevăzută de tratate până acum, în cadrul căreia a fost prevăzut

şi un sistem de ponderare a voturilor în funcţie de ’’greutatea’’ fiecărui stat, în restul ipotezelor

fiecărui stat revenindu-i un vot, ultima propunere de ponderare fiind prezentată în Tratatul de

la Nisa, şi apoi cel în unanimitate, această din urmă ipoteză fiind procedura care respectă

tehnicile tradiţionale, obişnuite ale dreptului internaţional (permiţând astfel unui stat membru să

nu fie obligat să ţină cont de o regulă pe care n-a dorit-o). In deliberările Consiliului, practica

de până acum arară că se caută în general să se ajungă la un consens, se observă astfel o

preocupare constantă pentru conciliere. În caz de blocaj instituţional („ paralizie „ a Consiliului),

celelalte instituţii comunitare „ preiau ştafeta „ şi încearcă să rezolve situaţia.

Consiliul european - evoluţie

Numai Consiliul de miniştri a fost prevăzut iniţial de tratatele fondatoare (cele de la Paris

şi Roma), dar în practica integrării a fost resimţită nevoia unor întâlniri „ la vârf „, între şefii

de stat şi de guvern. Mai mult, din 1969 încoace Comunitatea europeană a timpului a

încetat să fie exclusiv economică, pentru a-şi extinde competenţele în domeniul politic, într-o

tentativă susţinută de armonizare a politicilor externe a statelor membre, sub denumirea de

cooperare politică. Consiliul de miniştri în compunerea sa originară, ordinară, s-a dovedit a fi

insuficient, astfel că în evoluţia integrării europene au apărut şi au fost instituţionalizate treptat

formaţiuni noi.

Consiliul european. Primele reuniuni „ informale „ la vârf au apărut la propunerea Franţei,

sub G. Pompidou, fiind instituţionalizate formal la iniţiativa lui V. Giscard d’Esteing, dar

consacrate juridic abia în 1987, prin Actul unic european, la ele participând de aici înainte şi

preşedinţii Comisiei şi Parlamentului (asistaţi de câte un membru al instituţiilor lor).

Consiliul european reuneşte deci şefii de stat şi de guvern (asistaţi de miniştrii lor de

externe) din statele membre, precum şi - după cum am văzut - pe preşedinţii Comisiei şi

Parlamentului. Acest for se reunea de cel puţin două ori pe an, sub preşedinţia şefului de stat sau

de guvern al statului care asigură preşedinţia Consiliului. Dezbaterile sunt urmate de un

comunicat final, prin care sunt făcute publice marile orientări politice ale Uniunii, prin care

sunt date impulsurile politice necesare dezvoltării acesteia. Consiliul european intervine ca

’’instanţă de apel’’ pentru a debloca dosarele sensibile. El trebuie să informeze Parlamentul

în urma fiecărei reuniuni şi să-i prezinte un raport scris anual privind progresele realizate de

Uniune (art. D, TUE). Competenţele lui specifice se manifestă în câmpul UEM, al PESC şi

JAI.

Prin reforma operată la Lisabona – Consiliul European devine instituţie a Uniunii Europene,

are patru întâlniri pe an şi un preşedinte ales pentru un mandat de doi ani şi jumătate, renuvelabil.

Consiliul „ cooperare politică „. Prin raportul Davignon, adoptat în octombrie 1970 în

Luxemburg, s-a stabilit posibilitatea cooperării comunitare în materie de politică externă. Un

alt raport, adoptat la Copenhaga în 23 iulie 1973 - dar stabilit în urma Conferinţei şefilor de

stat şi de guvern de la Paris din 1972, a facilitat acest proces, astfel la întâlnirea la vârf de la

Paris din decembrie 1974 participanţii au afirmat voinţa ţărilor membre de a adopta de aici

înainte poziţii comune şi de a-şi coordona activitatea diplomatică în toate problemele

internaţionale de interes pentru Comunitatea europeană. Intrat în vigoare la 1 iulie 1987, Actul

unic european instituţionalizează mecanismele cooperării politice, integrându-le în Tratatul CE,

şi lărgindu-le câmpul de acţiune la „ aspectele economice şi politicile de securitate „.

Consiliul „ cooperare politică „ funcţionează prin reuniuni ale miniştrilor afacerilor

externe din ţările membre (acest gen de reuniuni constituind principalul organ de cooperare

politică), organizate de cel puţin patru ori pe an. În afara misiunilor proprii fiecăruia, miniştrii

afacerilor externe comunitari elaborează şi pun în aplicare deciziile Consiliului european care

sunt de competenţa lor.

Alte organe, cum sunt Comitetul politic (compus din înalţi funcţionari în ministerele

afacerilor externe ale ţărilor membre, care studiază problemele mai importante şi ţin legătura

cu miniştrii lor, se reuneşte în medie de două ori pe an), Cooperarea ambasadorilor

(coordonarea fiind asigurată de misiunea ţării care exercită preşedinţia Consiliului), Grupul

corespondenţilor europeni, Grupurile de lucru, contribuie la realizarea cooperării politice. Nu

trebuie uitată Comisia europeană, care ia parte la toate reuniunile ministeriale şi este

reprezentată la reuniunile Comitetului politic şi ale grupurilor de lucru. Pentru întărirea cooperării

politice s-a recurs la utilizarea formulei cunoscute sub numele de troika, prin asocierea la

acţiune a predecesorului şi a succesorului cu ministrul însărcinat cu preşedinţia Consiliului.

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam sistemul de troika a evoluat, făcând

parte din ea şi responsabilul PESC (care deţinea şi Preşedinţia Consiliului).

După cum ştim, după Maastricht evoluţia guvernanţei UE a impus procedura codeciziei

legislative, în favoarea Parlamentului european, ceea ce pune capăt oarecum monopolului

decizional al Consiliului în anumite domenii. Tendinţele federaliste mai noi (între care se înscrie

şi raportul lui Ioşca Fischer, ministrul afacerilor externe german) încearcă să orienteze echilibrul

instituţional spre transformarea Consiliului într-un fel de Senat, o a doua cameră a Legislativului

european, Parlamentul ar deveni un fel de Cameră a Reprezentanţilor, iar Comisia ar deveni

guvernul federal european. Chestiuni, desigur, care vor necesita o evoluţie a guvernanţei europene

actuale.

COMISIA EUROPEANĂ

Comisia este un organ permanent, formată din personalităţi independente şi are ca misiune

să conceapă şi să pună în aplicare interesul general al Uniunii. Ea este compusă din 20 de

comisari (câte unul pentru fiecare stat şi câte un al doilea pentru cele 5 state mai mari), numiţi

pe o perioadă de 5 ani de către statele membre (mandatul este renuvelabil), în acord cu

preşedintele Comisiei şi al Parlamentului european. Comisarii, chiar dacă au naţionalitatea statelor

membre, trebuie deci să-şi exercite funcţiunile lor în totală independenţă, deoarece ei reprezintă,

după cum am văzut, vocea interesului general al Comunităţilor.

În funcţionarea ei, Comisia este inspirată de principiul colegialităţii (deciziile ei sunt luate

cu majoritatea membrilor săi). Ea este responsabilă în faţa Parlamentului european.

În cadrul fostului pilier aşa-zis „comunitar”, Comisia avea, cum are şi azi, monopolul

iniţiativei în materie normativă, cât şi o putere de execuţie prin delegarea prealabilă de către

Consiliu. Ea dispune şi de un anumit număr de puteri sau competenţe (pronunţă sancţiuni,

angajează urmărirea jurisdicţională, etc.) în virtutea misiunii sale de paznice (sau gardiană) a

tratatelor.

În fostul pilier doi (PESC) ea era doar asociată lucrărilor Consiliului. În fostul pilier trei

(JAI) ea îşi regăsea un anume drept de iniţiativă, pe care îl împărţea însă cu statele membre.

Astfel Comisia, asistată de un secretar general, asumă o dublă funcţiune de administrare

(administraţia numără mai multe direcţii generale, servicii, oficii specializate, etc.) şi de decizie

(ea este un organ colegial de decizie, hotărârile ei sunt luate cu majoritatea membrilor săi).

PARLAMENTUL EUROPEAN

Parlamentul european este compus actualmente din 850 de eurodeputaţi, plus

preşedintele, aleşi prin sufragiu universal direct pentru un mandat de 5 ani. Efectivul acestora a

fost plafonat iniţial la maximum 700 de deputaţi prin Tratatul de la Amsterdam, dar prin

propunerea adoptată la Nisa, această cifră a fost depăşită. Parlamentul participă la procesul

decizional într-o manieră specifică.

Tratatele determină, în ordine istorică, pentru fiecare competenţă tipul de procedură

decizională aplicabil, astfel avem următoarele proceduri, în afara codeciziei însăşi – cu un

regim separat, în care este implicat şi Parlamentul: de consultare, de cooperare, de codecizie

şi a avizului conform.

Consultările – scurtă schiţă istorică

Consultarea Parlamentului European. În procedura tradiţională de consultare,

Parlamentul European era chemat să dea un aviz - zis ’’consultativ’’, neconstrângător sau

neobligatoriu (care nu lega Consiliul), asupra ansamblului proiectelor de acte normative în

materie comunitară sau unională. Această consultare s-a generalizat progresiv dincolo de

exigenţele textelor tratatelor, dar când ea este impusă de către tratate, necunoaşterea sau

ignorarea ei constituind o ilegalitate susceptibilă să antreneze anularea actului de către CJUE,

în virtutea principiului echilibrului instituţional. În cazul vechiului pilier trei, Parlamentul era

de asemenea consultat în prealabil înainte de orice adoptare de către Consiliu a unor decizii-

cadru, decizii şi convenţii. Avizul emis nu putea obliga Consiliul.

Alte consultări. Tratatele puteau impune consultarea altor organe, cum sunt Comitetul

economic şi social, Comitetul regiunilor, etc., care de altfel pot fi consultate liber de către

instituţiile Uniunii. Procedura de consultare îi permitea deci să formuleze un aviz, care însă nu

obliga Consiliul.

Gradul de intervenţie al Parlamentului în diversele proceduri

Procedura de cooperare, introdusă de Actul unic european din 1986, organizează un sistem

de dublă lectură (al cărui câmp a fost extins de Tratatul de la Maastricht) în cadrul căruia

Consiliul are ultimul cuvânt. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam această

procedură se mai aplică doar în domeniul Uniunii economice şi monetare.

Gradul de intervenţie al Parlamentului European în cadrul diverselor proceduri est

variabil. El are un drept de veto efectiv doar în cadrul codeciziei. Această ultimă procedură a

fost introdusă de Tratatul de la Maastricht din 1992, îi permite aşadar Parlamentului European

să se opună votării textului de către Consiliu, la capătul a două lecturi şi a unei tentative de

conciliere (a treia ’’lectură’’). Câmpul ei de aplicare a fost extins de către Tratatul de la

Amsterdam, care a şi simplificat-o simţitor. Procedura a fost afinată prin Tratatul de la Nisa şi

cvasi-generalizată prin cel de la Lisabona. Tratatele prevăd de asemenea câteva ipoteze în care

avizul conform (dreptul de veto) al Parlamentului european est cerut pentru actele de aderare şi

pentru acordurile de asociere pe care Uniunea le realizează cu terţe ţări.

EVOLUȚII CONCEPTUALE ȘI CRISTALIZĂRI CONCRETE ÎN CÂMPUL

NOII GUVERNANȚE EUROPENE. ESENȚA PROCESULUI DECIZIONAL30

Concepte şi evoluţii ale guvernanţei europene

O temă de predilecţie, în ultimii ani, în studiile despre guvernanţa Uniunii Europene a

fost aceea a mult clamatului „deficit democratic”, pe care îl acuzau pe rând una sau alta dintre

instituţiile sale, în special Parlamentul European. Reformele succesive angajate cu fiecare etapă

de revizuire a Tratatelor au permis eliminarea în mare măsură a acestei lacune şi creşterea, în

consecinţă, a legitimităţii Uniunii, privită în ansamblul său.

În literatura actuală a guvernanţei, dincolo de preocupările pentru guvernanţa globală,

noua guvernanţă europeană se degajă ca o abordare separată, preluând elemente definitorii din

teoria şi dreptul organizaţiilor internaţionale (de altfel, la origine, Comunităţile europene îşi

începeau parcursul ca organizaţii clasice, de drept internaţional public, Uniunea Europeană

devenind o organizaţie atipică, de integrare, în urma unei evoluţii proprii, marcată în profunzime

de caracterele noii ordini juridice, degajate de jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg),

precum şi din teoria politică şi a relaţiilor internaţionale.

Conceptul de „guvernanţă europeană” încorporează desigur aspectele proteiforme ale

guvernanţei în general, astfel, după R. A. W. Rhodes31, ea îmbracă mai multe forme, putem

avea cel puţin şase sensuri majore diferite, cu privire la guvernanţa corporativă, buna

guvernanţă (în accepţiunea Băncii Mondiale, care a consacrat, de altfel, conceptul), statul

minimal (de inspiraţie neo-liberală), managementul public actual, reţelele de auto-

organizare şi complexele socio-cibernetice.

Există deci mai multe semnificaţii acceptate ale termenului de „guvernanţă”, un înţeles

cu un anume grad de generalitate se poate desprinde doar din privirea guvernanţei în

procesualitatea ei, ca fenomen în care actori diferiţi, publici şi privaţi, se manifestă voluntar, cu

intenţia declarată de a participa la reglementarea aspectelor societale curente, la luarea deciziilor

30 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras 31 R. A. W. Rhodes, The New Governance: Governing without Government, 1996, p. 654.

şi la rezolvarea diferendelor, problematică ce derivă din conceptul mai vechi de guvernare,

operând prin intermediul structurilor ierarhice recunoscute şi bazându-se pe proeminenţa

actorilor publici implicaţi, ca să trecem spre noua „guvernanţă” prin implicarea actorilor publici

şi privaţi deopotrivă, în degajarea, de această dată, a unor proceduri decizionale non-ierarhice.

Într-o altă accepţie, alţi autori consideră guvernanţa ca o „reprezentare conceptualizată sau

teoretică a coordonării unor sisteme sociale”32, trecerea de la „guvernare” la „guvernanţă”

implicând o serie de factori cu caracter normativ, relativi la procesele de fragmentare,

direcţionare şi răspundere la nivel politic, la nivel naţional sau unional, aceştia preluând, ca

un înţeles complementar pe acela de „bună guvernanţă”, evocat mai sus, prin care subînţeleg

raporturi de putere bazate pe un ansamblu de reforme structurale care au ca obiectiv cristalizarea

unui cadrul democratic stabil şi flexibil, care să favorizeze procesele decizionale şi să permită

participarea tot mai largă a cetăţenilor în diferitele faze de luare a deciziilor.

După ce în deceniile opt şi nouă ale secolului trecut a început să câştige teren ideea că

noua guvernanţă se inspiră atât din domeniul deja citat al teoriei şi dreptului organizaţiilor, cât

şi din cel al politicilor comparate, Comunităţile europene fiind percepute ca operând cu o

nouă formă de guvernare, în dispensarea politicilor europene, conceptul de „bună guvernanţă”

apare pentru prima dată în preocupările explicite, de reformă a guvernanţei - în „Cartea Albă

a Guvernanţei Europene”33, concepută ca un ansamblu de reguli, metode şi principii de

guvernare, vizând transparenţa, participarea, responsabilitatea, eficienţa şi transparenţa

proceselor decizionale.

Fiind o organizaţie „atipică” în eşichierul organizaţiilor regionale şi mondiale, Uniunea

Europeană operează cu reguli noi de guvernanţă, care constituie un sistem unic şi relativ coerent

de instituţii „multilevel”, non-ierarhice, regulatorii şi policentrice, reguli ce favorizează un mixt

decizional pentru straturi multiple de actori publici şi privaţi, etatişti ori non-etatişti, la un nivel

regional al guvernanţei.

Astfel, în viziunea unor analişti ai fenomenului, Uniunea Europeană a instituit o aşa-

numită „guvernanţă fără guvernare”34, operând cu sus-numitele caracteristici specifice

32 B. K.ohler-Koch, B. Rittberger, „Review Article: The ’Governance Turn’ in European Union Studies”, in

Journal of Common Market Studies, nr. 44/2006, Annual Review, p. 32. 33 Comisia Europeană, European Governance. A White Paper, Bruxelles, 25 iulie 2001, COM (2001), 428. 34 S. Hix, The Study of the European Union II: the new governance agenda and its rival, in Journal of European

guvernanţei multilevel, policentrică şi non-ierarhică, într-o accepţiune restrânsă a noii

guvernanţe, care constituie mecanismul unic de rezolvare şi monitorizare strictă a unui

ansamblu procese şi probleme, în cuprinsul cărora diferitele straturi de decidenţi şi actori iau

hotărâri obligatorii şi reciproc avantajoase prin intermediul unor proceduri specifice de cooperare,

negociere şi deliberare, precum şi în punerea în practică a acestora35.

Noua guvernanţă reprezintă astfel un mecanism unic a ceea ce numim decision- making

process, un dispozitiv de luare a deciziilor cu un caracter normativ, obligatoriu, care implică

participarea unui ansamblu de decidenţi politici interdependenţi, din diferite medii, fie ele

private sau publice, într-un proces cvasi- continuu de iniţiativă-negociere-deliberare-aplicare a

deciziilor (fiind promovat chiar conceptul de „negociere permanentă instituţionalizată” în cadrul

decizional unional), care însă nu mai face posibilă atribuirea unor competenţe decizionale

exclusive la nici un nivel, evitând să stabilească o ierarhie rigidă, stabilă a diferitelor autorităţi,

caracterul „policentric” al guvernanţei europene impunând ca actorii să delege măcar o parte din

sarcinile executive ori funcţionale unui ansamblu de agenţii autonome, dispersate şi în afara

autorităţii lor, care nu sunt susceptibile de a fi controlate de o singură instituţie. Noua accepţiune

a guvernanţei lasă foarte clar de înţeles că în acţiunea sa reformatoare – guvernanţa europeană

beneficiază de o multitudine de actori, inclusiv cei din sfera privată şi cei ai societăţii civile,

care constituie instrumente adecvate şi resurse noi în desenarea politicilor publice,

favorizând participarea cetăţenească, devenind un instrument de consolidare a legitimităţii

politicilor respective36.

Într-o încercare de rezumare a întregii evoluţii s-a vorbit astfel, despre faza iniţială, ca

despre consacrarea aşa-zisei „metode comunitare”37, în sensul că încă de la începuturile integrării

„Uniunea Europeană a luat ca punct de plecare faptul că se dezvolta o singură metodă

comunitară predominantă de elaborare a politicilor. (…) Modelul constituia o formă de proces

politic „supranaţional”, în care puterile erau transferate de la nivel naţional la nivelul Uniunii

Europene. Era structurat pe baza unui tip de logică funcţională, în care cei interesaţi de un anumit

sector politic puteau forma alianţe transnaţionale, însă mediate de o formă de politică în

Public Policy, 5.1/1998, p. 36. 35 Ph. Schmitter, Democracy in Europe’s Democratization, in Journal of Democracy, nr. 14.4/2003, p. 75. 36 J. Torfing, The European Governance Debate: Towards a new paradigm, 2010, p. 16. 37 H. Wallace, W. Wallace, Procesul politic în Uniunea Europeană, trad. Rom., Editura Arc, Chișinău, 2004, p. 31

și urm.

care elitele politice şi economice conveneau să promoveze interesele lor diverse, adesea

diferite.”38, autorul sugerând că modelul nu era în afara oricărei critici, fiind supus evoluţiei

inerente, astfel, „până la mijlocul anilor ’80 au apărut alte două versiuni ale modelului comunitar:

modelul de legiferare al Uniunii Europene, şi modelul de guvernare pe multiple nivele.”39

Acest proces de trecere spre noua guvernanţă, dominat iniţial de liniile de forţă ale primei

„metode comunitare”, în anii ’80 -’90 începe să fie preocupat de detectarea impactului pe care

îl are, în evoluţia acţiunii reformatoare în cadrul Uniunii, eficientizarea soluţionării blocajelor

decizionale şi eliminarea deficitului democratic, în ideea impunerii legitimităţii democratice a

structurilor unionale, iar din anii nouăzeci încoace începe să fie marcat de un anumit scepticism

- încât analizele structurale asupra Uniunii au început să scoată la vedere nemulţumirile şi

opoziţia manifestate tot mai des faţă de abordările elitiste şi excesiv de tehnocratice ale noii

guvernanţe, cu privire la un proces de integrare nelipsit de contradicţii interne, ceea ce a dus, în

momentele sale cele mai triste, la cunoscutele tribulaţii şi eşecuri vizând chiar iniţiative de

anvergură ale reformei guvernanţei europene, cum au fost cele suferite de Tratatul de instituire

a unei Constituţii pentru Europa, după cum ştim - neratificat şi care nu a mai intrat astfel în

vigoare, precum şi de Tratatul de Reformă, care a trebuit să aştepte al doilea referendum

irlandez şi amânarea cu aproape un an a intrării sale în vigoare, pentru a putea trece la o

fază nouă a guvernanţei europene.

După aceste câteva consideraţii introductive la teoria guvernanţei europene, ne vom

mărgini la prezentarea sumară a evoluţiei procesului decizional, precum şi a reformelor

realizate în cadrul a ceea ce numim decision making process, adică a modelului de legiferare

al Uniunii Europene, cu menţionarea succintă a progreselor realizate prin Tratatul de la Lisabona,

celelalte aspecte ale guvernanţei Uniunii vor fi prezentate mai pe larg cu ocazia întâlnirilor

periodice, când studenţii vor primi şi alte materiale de studiu, complementare prezentelor note de

curs.

38 Ibid., p. 31. 39 Ibid., p. 32.

ELEMENTE DE SINTEZĂ ALE PROCESULUI DECIZIONAL UNIONAL.

SCURTĂ SCHIȚĂ ISTORICĂ40

În Uniunea Europeană aspectul decizional se îmbină cu cel privind punerea în practică

a deciziei adică aplicarea dreptului unional, aceasta a doua temă urmând a fi discutată cu ocazia

întâlnirilor periodice. Prezentăm pe scurt fazele procesului decizional.

Fazele luării deciziei. Putem distinge mai multe faze în elaborarea şi luarea deciziei:

elaborarea propunerii de către serviciile Comisiei; după intrarea în vigoare a Tratatului

de la Lisabona apare si posibilitatea iniţiativei cetăţenilor, prin care tratatul prevede ca minimum

un milion de persoane din cel puţin şapte state membre vor putea prezenta o propunere

legislativă Comisiei, în domenii care ţin de competenta Uniunii;

au loc consultări de experţi privaţi şi guvernamentali - sau se face o sesizare prealabilă

a Consiliului pe calea unei comunicări, pentru ’’a lua temperatura’’... politică a Consiliului ;

are loc un dialog intern, în cadrul Comisiei, pentru a se ajunge la un acord asupra

actului avut în vedere;

în această fază propunerea Comisiei era transmisă iniţial, pana la intrarea în vigoare

a Tratatului de la Lisabona, Consiliului – si doar in situaţiile, limitate, prevăzute pentru codecizie

si Parlamentului ;

aveau loc consultări declanşate de către Consiliu ; erau vizaţi: mai întâi Parlamentul,

Comitetul economic şi social, etc.

In momentul de fată, daca in tratate se face trimitere la procedura legislativa ordinară

pentru adoptarea unui act se aplica procedura descrisa la articolul 294 (ex- art.251 TCE), astfel

Comisia prezintă o propunere Parlamentului si Consiliului, urmează traseul obişnuit, cu

posibilitatea celor două lecturi si, eventual, concilierea, cu ipoteza unei a treia lecturi (în fond

o „falsă” lectură, din moment ce fiecare lucrează separat, fiind de facto o anterinare a poziţiei

40 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras

din faza de conciliere. Procedura urmează a fi analizata pe larg cu ocazia întâlnirilor periodice.

Parlamentele naţionale şi procesul decizional unional. Scurt istoric

Se apreciază că Parlamentele naţionale sunt organismele care, în fiecare stat membru, au

avut cel mai mult de pierdut din cauza construcţiei europene. Astfel, transferul de competenţe

de la aceste state către Uniunea Europeana a tulburat repartiţia puterilor în chiar sânul statelor

membre, parlamentarii naţionali fiind deposedaţi de unele dintre competenţele lor, recuperate

la nivel Uniunii de către unele instituţii, cum e de exemplu Consiliul, în cadrul căruia participă

reprezentanţii guvernelor naţionale (ceea ce ne face să observăm că tot ce-au pierdut

Parlamentele a fost recuperat astfel pe ocolite de către executivele statelor membre). Parlamentarii

naţionali s-au mobilizat în cele din urmă pentru a cere să li se permită să intervină în procesul

decizional. O primă ipoteză vizează să permită fiecărui Parlament naţional să influenţeze pe cât

îi va fi cu putinţă politica dusă de guvernul ţării sale în cadrul Consiliului. O altă ipoteză constă

în dezvoltarea unei acţiuni colective în vederea intervenţiei directe în sânul mecanismului

decizional. O ultima ipoteza vizează informarea parlamentelor, in mai multe situaţii, vor putea

influenta oarecum deciziile prin solicitarea adresata Comisiei, vizând reanalizarea unei propuneri,

fără sa poată impune modificarea ei. Parlamentelor vor putea acţiona insa ca „gardiene” ale

principiului subsidiarităţii, parlamentele naţionale putând astfel adresa preşedinţilor

Parlamentului, Consiliului si Comisiei avize motivate referitoare la conformitatea unui act

legislativ al Uniunii cu principiul menţionat mai sus.

i) Controlul politicii unionale a guvernelor ţărilor membre de către Parlamentele

naţionale. În cele din urmă, sub presiunea Parlamentelor naţionale, guvernele ţărilor membre

ale Uniunii au acceptat să organizeze controlul parlamentar, efectuat de Parlamentele lor

naţionale, asupra poziţiilor ori prestaţiilor proprii în cadrul organismelor de decizie ale Uniunii.

Cele mai multe state membre au înscris în Constituţie acest mecanism de control. Uniunea

Europeană s-a angajat ea însăşi în direcţia de a favoriza un asemenea control. Astfel,

Declaraţia nr. 13 relativă la rolul Parlamentelor naţionale în UE, anexată la Tratatul de la

Maastricht, a afirmat mai întâi necesitatea (chiar dacă numai cu valoare declaratorie) ca guvernele

să vegheze la informarea prealabilă a Parlamentelor naţionale, apoi un Protocol asupra rolului

Parlamentelor naţionale în UE a fost anexat Tratatului de la Amsterdam. Acesta din urmă

insistă asupra următoarelor două chestiuni: recunoaşterea libertăţii naţionale şi încurajarea unui

astfel de control. Conform Protocolului: „ controlul exercitat de către diferitele Parlamente

naţionale asupra propriului lor guvern în ceea ce priveşte activităţile Uniunii ţine de practica

constituţională proprie fiecărui stat membru „. Acelaşi Protocol garantează exhaustivitatea

informaţiilor, precum şi un termen de examinare minim suficient pentru a permite Parlamentelor

naţionale să-şi exercite puterea lor de control.

ii) Prezenţa directă a parlamentarilor naţionali în mecanismul decizional. Până în 1979,

data alegerii prin sufragiu universal direct a Parlamentului european, acesta era compus din

delegaţii adunărilor parlamentare naţionale, ceea ce avea ca şi consecinţă asigurarea prezenţei

directe a Parlamentelor naţionale în sistemul instituţional comunitar, fără mare impact însă

date fiind puterile şi competenţele de atunci ale Parlamentului european în procesul decizional.

Dezbaterile mai recente asupra evoluţiei structurii instituţionale a UE au evocat

posibilitatea de a-i adăuga Parlamentului european o a doua cameră, destinată să reprezinte

Parlamentele naţionale, acest lucru insa nu s-a putut realiza.

Există însă, începând cu anul 1989, o conferinţă a organelor specializate în problemele

comunitare (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires - COSAC),

care reuneşte parlamentari naţionali şi euro-deputaţi şi are două tipuri de competenţe: puterea

de examinare (în baza Protocolului, COSAC

„ poate examina orice propunere sau iniţiativă de act legislativ în legătură cu realizarea

unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie şi care ar putea avea o incidenţă directă asupra

drepturilor şi libertăţilor indivizilor „) şi posibilitatea de a adresa contribuţii proprii (tot în

virtutea Protocolului invocat COSAC „ poate adresa Parlamentului european, Consiliului sau

Comisiei orice contribuţie pe care ea o socoteşte apropriată asupra activităţilor legislative ale

Uniunii, mai ales în ce priveşte aplicarea principiului subsidiarităţii, spaţiul de libertate, securitate

şi justiţie, cât şi chestiunile relative la drepturile fundamentale „).

iii) Tratatul de la Lisabona reglementează, după cum vom vedea în modulul următor,

de o maniera novatoare participarea parlamentelor naţionale in procesul decizional al Uniunii,

acestea având posibilitatea influenţării unor decizii încă din faza iniţială, neputând însa impune

Comisiei modificarea propunerii. Parlamentele vor avea însă un rol sporit în calitate de

„gardiene” ale subsidiarităţii.

Toate elementele prezentate până aici arată în mare măsură slăbiciunile acestui proces şi

locul minor, încă, acordat Parlamentelor naţionale în procesul decizional unional, in ciuda

progreselor realizate la Lisabona.

Evoluţii recente ale procesului decizional: reformarea luării deciziei prin Tratatul

de la Lisabona. Alte elemente ale reformei

Remarci preliminare. Odată cu Lisabona, după mai bine de 50 de ani de la intrarea în

vigoare a Tratatelor de la Roma, UE a intrat într-o nouă fază, una aparent de consolidare şi

instituţionalizare a proceselor şi mecanismelor sale. Cum instituţiile, mecanismele decizionale,

legislaţia şi politicile unionale reprezintă elementele de bază ale înţelegerii funcţionării UE,

provocarea directă a extinderii Uniunii este reprezentată în deceniile din urmă, dar mai ales în

ultimii 7 – 8 ani, de încercările de adaptare instituţională a acesteia pentru a conferi

reprezentativitate şi includere noilor state membre. Acestei provocări de adaptabilitate

instituţională i s-au alăturat dezvoltări recente ale procesului decizional – vizând reforma

„metodei de legiferare” consacrate, în principal prin sporirea atribuţiilor Parlamentului European

în vederea diminuării deficitului democratic perceput la nivel unional. Astfel, dinamica şi

echilibrul intern al mai multor instituţii au fost afectate nu doar de extindere, ci şi de modificarea

prerogativelor în procesul decizional unional.

Reforma procesului decizional: procedura legislativă ordinară. Codecizia constituie

procedura cea mai des utilizată în cadrul procesului decizional al Uniunii Europene. Introdusă prin

Tratatul de la Maastricht, ea a fost lărgită şi afinată prin tratatele următoare, cele de la

Amsterdam, Nisa şi, finalmente, Lisabona. Această procedură permite extinderea competenţelor

Parlamentului European, care împarte astfel puterea legislativă cu Consiliul Uniunii, eliminând

în bună măsură mult clamatul “deficit democratic”, pe care îl acuza de decenii, în raport cu

acesta din urma. Tratatul de la Lisabona o metamorfozează în procedura legislativa ordinară.

Astfel, în momentul de faţă, dacă în tratate se face trimitere la procedura legislativă

ordinară pentru adoptarea unui act se aplică procedura descrisă la articolul 294 din Tratatul

privind funcţionarea UE (ex-art.251 TCE), conform căruia Comisia prezintă o propunere

Parlamentului si Consiliului, după care urmează traseul obişnuit, cu posibilitatea celor trei lecturi,

intermediate de o tentativă de conciliere.

Parlamentul European dispune, deci, actualmente în cadrul acestei proceduri de un

veritabil drept de veto, astfel orice decizie trebuie adoptată în acord cu cerinţele lui. O constatare

de principiu : puterea de codecizie era limitată înainte de Lisabona la anumite domenii. Pentru

a elimina deficitul democratic pe care-l invoca Parlamentul, se tindea spre o lărgire a cadrului

de aplicare a codeciziei. Prevederile din Tratatul de la Lisabona confirmă acest lucru, s-a urmărit

ferm consolidarea codeciziei, instituindu-se procedura legislativă ordinară, lărgindu-se câmpul

acesteia cu aproximativ 50 de domenii noi.

Pentru a se realiza o reformă în profunzime, la Lisabona s-a decis şi reformarea

ansamblului instituţional al Uniunii, renunţarea la structura „pe piloni” – un ultim salt în

încercările de aşa-zisă „comunitarizare” (un termen perimat la această dată, putând fi utilizat doar

cu privire la evoluţia de până la Lisabona: astfel: Conform Tratatului de la Lisabona, se

înlocuieşte expresia „ dreptul comunitar „ cu expresia „ dreptul Uniunii „. A se vedea în acest

sens şi Glosar privind Tratatul de la Lisabona, Institutul European din România, seria Acquis

comunitar, Bucureşti, 2009, pct. 228, p. 49. Cf. Tratatului de la Lisabona, art. 2, alin. 2. litera

(a), tratat de modificare a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene, termenii „

Comunitatea „ şi „ Comunitatea Europeană „ trebuie înlocuiţi cu „ Uniunea „, iar termenii :

(ale) „ Comunităţilor Europene” sau (ale) “CEE” trebuie înlocuiţi cu “(ale) Uniunii Europene”,

iar adjectivul „ comunitar „ trebuie înlocuit cu „ a/al/ai/ale Uniunii „. O parte dintre autorii de

articole şi studii pe teme de drept al Uniunii Europene preferă însă să alterneze termenii,

folosind adesea – alături de” a/al/ai/ale Uniunii „ - adjectivul „ unional „ (a se vedea, spre

exemplu, articolele din R.R.D.C.). E necesară, de asemenea, menţiunea că este clar precizat:

“Uniunea se substituie Comunităţii Europene şi îi succede acesteia” (cf. art. 1, alin. 3, Tratatul

privind Uniunea Europeană), apariţia de instituţii şi funcţii noi, - Consiliul European (nu a

fost reglementat prin Tratatul de la Roma, a apărut de o manieră mai degrabă informală, la

iniţiativa Franţei, pe fondul întâlnirilor la vârf de până atunci, fiind menţionat pentru prima

dată în Actul Unic European, fiind mai mult un organism sui generis), funcţia de Preşedinte

permanent al acestuia, alături de cea de Înalt Reprezentant pentru Politica Externă şi de

Securitate Comună a Uniunii (menţionăm în treacăt – care este susţinut de Serviciul de

Acţiune Externă al Uniunii), precum şi recunoaşterea statutului de instituţie Băncii

Centrale Europene.

Clauza de retragere. Prin semnarea lui în 2007 şi intrarea în vigoare la 1 decembrie

2009, Tratatul de la Lisabona completează şirul relativ lung al tratatelor adoptate prin procedurile

de revizuire ori amendare, fiind încheiat pentru o durată nedeterminată, ceea ce semnifică intenţia

semnatarilor lui de a-i acorda un caracter de angajament ferm şi irevocabil, neprevăzându-se

nici o procedură de denunţare a tratatului, ci doar una referitoare la acordul de retragere.

„Statul membru care hotărăşte să se retragă notifica intenţia sa Consiliului European. In

baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază si încheie cu acest stat un acord care

stabileşte condiţiile de retragere, ţinând seama de cadrul viitoarelor sale relaţii cu Uniunea. (...).

Acesta se încheie in numele Uniunii, de către Consiliu, care hotărăşte cu majoritate calificata,

după aprobarea Parlamentului”. În acelaşi context - statelor membre şi instituţiilor unionale

revenindu-le, printre altele, obligaţia cooperării loiale. Această obligaţie de fidelitate în

cooperare se raporta încă de la început la dialogul inter- instituţional dintre organismele noii

organizaţii şi statele membre. Curtea a făcut din art. 10 din TCE (ex-art. 5) baza a ceea ce

se numea loialitatea comunitară sau cooperarea loială, prin referinţă la principiul fidelităţii

federale, decantat în practica statelor federale. În virtutea acestui principiu, statele federale se

angajează să nu acţioneze într-un sens care ar putea aduce atingere intereselor vitale ale

Federaţiei şi au, între altele, obligaţia de a colabora de bună credinţă la aplicarea politicii federale.

Astfel şi statele membre trebuie să coopereze de o manieră loială cu instituţiile unionale, pe

baza principiului fidelităţii. Această obligaţie a fost extinsă şi peste dialogul inter-instituţional,

deci peste instituţiile unionale. Într-o hotărâre din 10 februarie 1983 (CJCE, 10 febr. 1983,

Luxemburg c/Parlament European, aff. 53/81) Curtea a făcut menţiune despre „ regula impunând

statelor şi instituţiilor comunitare datorii reciproce de cooperare loială, de care este inspirat în

special articolul 5 din Tratatul CEE „. Fără să fie menţionată în mod expres, această regulă apare

în diferite alte dispoziţii din tratate. Astfel, cf. art. 3 din TUE (după Amsterdam) : „ Consiliul şi

Comisia au responsabilitatea „ de a asigura coerenţa de ansamblu a acţiunii exterioare a

Uniunii Europene „ şi cooperează în acest scop „. Cf. art. 218 TCE (ex- articolul 162) : „ Consiliul

şi Comisia procedează la consultări reciproce şi organizează de comun acord modalităţile

colaborării lor „. Pentru a formaliza această cooperare, instituţiile Uniunii au utilizat tehnica

declaraţiilor sau a acordurilor inter-instituţionale, care sunt de fapt angajamente politice ce

nu comportă în principiu efecte de drept (ex. : cod de conduită al Comisiei din martie 1995).

Conform Tratatului de la Lisabona, „În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea si statele

membre se respectă şi se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate”.

Alte noutăţi. Este recunoscută prin Tratat forţa juridică obligatorie a Cartei Drepturilor

Fundamentale, semnată cu ocazia Conferinţei interguvernamentale de la Nisa (2000).

Tratatul de la Lisabona reglementează de asemenea de o maniera novatoare participarea

parlamentelor naţionale in procesul decizional al Uniunii, acestea având posibilitatea

influenţării unor decizii încă din faza iniţială, neputând insa impune Comisiei modificarea

propunerii. Parlamentele vor avea insa un rol sporit in calitate de „gardiene” ale subsidiarităţii.

O evoluţie şi mai spectaculoasă pare aceea a participării cetăţenilor Uniunii la iniţiativa

legislativă, în condiţiile în care se pot asocia un milion de semnături din şapte ţări membre, în

procesul decizional unional.

Toate elementele prezentate până aici arată, conform majorităţii analiştilor, în mare

măsură, slăbiciunile acestui proces şi locul minor, totuşi, acordat Parlamentelor naţionale în

procesul decizional Uniunii, in ciuda progreselor realizate la Lisabona.

Aceste scurte remarci introductive sunt menite, cu toată modestia, să ne ţină trează

atenţia asupra reformei guvernanţei europene, să propună, prin intermediul contribuţiilor

colegilor noştri, continuarea dezbaterii ştiinţifice - deschisă încă din 2008 cu primul nostru

volum colectiv asupra problematicii pe care ne-o oferă revizuirea textelor fundamentale ale

Uniunii – prin Tratatul de Reformă - şi să atragă atenţia asupra evoluţiilor noi din domeniul

guvernanţei, cu un accent pe procesul decizional şi cu o deschidere pe guvernanţa fiscală, după

semnarea recentului Acord fiscal din 2 martie anul acesta, preocupări centrate în mod esenţial,

după cum vom vedea, cele mai multe dintre ele, asupra reformei instituţiilor, dreptului şi

politicilor Uniunii, în contextul actual al implementării principalelor măsuri propuse prin Tratatul

de la Lisabona.

NOILE PROVOCĂRI ALE GUVERNANȚEI EUROPENE: EXTINDEREA

SPRE EST41

Prin Agenda 2000 Comisia europeană a făcut în 1997 o serie de recomandări şi de

propuneri privind aderarea la spaţiul unional a unui anumit număr de state candidate. Consiliile

europene de la Luxemburg (din 1997) şi Helsinki (din 1999) au aprobat deschiderea negocierilor

cu ansamblul ţărilor asociate, emiţând totodată unele rezerve referitor la unele dintre ele, cum

e Turcia - pe de o parte, care avea şi are încă probleme cu minoritatea kurdă, sau România şi

Bulgaria - pe de altă parte, care nu îndeplineau încă toate condiţiile cerute.

Să evocăm pe scurt condiţiile pe care le-au de le îndeplinit candidaţii la aderare şi

deschiderea negocierilor cu primele ’’valuri’’ de state din Europa centrală şi orientală.

Condiţiile de aderare sunt cumulative şi au fost expuse într-un raport din 1992 despre

Europa şi miza extinderii sale, confirmate de către Consiliul european de la Copenhaga din

iunie 1993, şi prezentate pe larg, după cum ştim, de către Comisia Europeană în Agenda 2000

din 16 iulie 1997. E vorba în principal de:

i) Identitatea europeană. Numai un „ stat european „ (şi cu vocaţie continentală) poate

adera la Uniunea Europeană (art. 49, al. 1 din TUE).

ii) Statutul democratic. Țara candidată trebuie să respecte criteriile politice, adică să

aibă un stat de drept, să asigure stabilitatea instituţiilor şi să garanteze democraţia, supremaţia

dreptului, drepturile omului şi respectul minorităţilor.

iii) Aptitudinea de a aplica sistemul unional. E vorba aici de criteriile economice de

aderare: se cere din partea ţării candidate crearea unei economii de piaţă viabile şi competitive

(capacitatea de a face faţă la presiunea concurenţială şi a forţelor pieţei în interiorul Uniunii), un

sistem administrativ şi juridic adaptat.

iv) Acceptarea acquis-ului comunitar/unional. Aderarea implică acceptarea drepturilor

41 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras

şi obligaţiilor sistemului comunitar, precum şi a mecanismului său instituţional (subscrierea

la obiectivele Uniunii politice, economice şi monetare). Anumite derogări sau adaptări tehnice

sunt posibile în cazuri speciale.

v) Participarea la ansamblul Comunităţilor/organismelor Uniunii. Orice ţară care

aderă la sistemul comunitar/unional trebuie să participe la Comunităţi (CECO - deja dispărută

în 1992, CE în 2009 după Lisabona, mai rămânând CEEA cu titlu şi statut separat).

Procedura de aderare se derulează în două faze (art. 49 din TUE), una unională (al. 1) şi

alta interstatală (al. 2). Extinderea a intervenit, pentru un prim grup de state, la 1 mai 2004, un

al ’’doilea val’’ a intrat în 2007. Negocierile au fost purtate în mod separat cu fiecare stat, sub

controlul politic şi impulsiunea Consiliului european. Parlamentul European şi fiecare stat

membru dispun de un ’’drept de veto’’, iar Consiliul de miniştri al Uniunii trebuie să se pronunţe

în unanimitate pentru aderarea fiecărui stat.

Consiliul european de la Essen din 1994 a hotărât aplicarea unei strategii globale de

preaderare pentru ţările din Europa centrală şi orientală, constând în: favorizarea aplicării efective

a acordurilor de asociere încheiate cu aceste ţări, în susţinerea procesului de tranziţie democratică

- cât şi de restructurare a economiilor acestora sub forma unor ajutoare nerambursabile şi a

unei asistenţe tehnice (programul PHARE), în favorizarea integrării în aceste ţări a legislaţiei

comunitare relativă la piaţa internă, precum şi promovarea unui ’’dialog structurat’’ cu aceste

ţări - sub forma unor reuniuni de şefi de stat şi de guvern, o dată pe an, şi a miniştrilor responsabili

(de două ori pe an).

Consiliile europene de la Luxemburg şi Helsinki au decis deschiderea negocierilor cu

cele două serii de state candidate, precum şi ’’eligibilitatea’’ Turciei, care însă nu întrunea

criteriile politice definite la Copenhaga (e vorba, în primul rând, de statutul kurzilor), totuşi

Consiliul European din decembrie 2004 a acceptat deschiderea negocierilor cu Turcia, precum

şi cu Croaţia. Între timp a avut loc aderarea statelor din primul val tranşa întâi, la 1 mai 2004,

au fost finalizate negocierile tehnice şi politice cu România şi Bulgaria, aceste state din tranşa

a doua aderând efectiv la 1 ianuarie 2007. A urmat, ca o continuare firească a acestui proces,

Croaţia la 1 iulie 2013.

Concluzie :

După majoritatea comentatorilor, Tratarul de la Nisa a ameliorat condiţiile de

funcţionare a instituţiilor Uniunii, precum şi procesul decizional în care acestea au fost

implicate, dar rolul decisiv în reforma guvernanţei europene îl va avea Tratatul de la Lisabona.

Vom propune o analiză detaliată a acestei evoluţii cu ocazia întâlnirilor periodice, mărginindu-

ne aici la un scurt recurs istoric care sa ne ajute sa înţelegem întregul proces de reformă.

În urma Conferinţei interguvernamentale, care s-a ţinut la Nisa în decembrie 2000 - sub

preşedinţia Franţei, a fost adoptat - iar în 26 februarie 2001 s-a semnat Tratatul de la Nisa

(intrat în vigoare în 2003), al cărui obiectiv principal a fost reforma sistemului instituţional

în perspectiva lărgirii Uniunii Europene din acel an şi cei următori, prin care un compromis a

fost realizat, după negocieri foarte intense, cu privire la reforma instituţiilor comunitare (mai

ales referitor la rolul şi ’’greutatea’’ statelor mari şi a celor mijlocii şi mici în sânul instanţelor

comunitare), şi a fost semnată o Cartă europeană a drepturilor fundamentale, neintegrată efectiv

în tratate, dar a cărei forţă juridică egală cu a tratatelor fondatoare este recunoscută la Lisabona,

tratat semnat la 13 decembrie 2007 în capitala lusitană si a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009

Reformele instituţionale ce au fost avute în vedere au avut următoarele consecinţe în anii

următori: - începând cu anul 2005 Germania, Franţa, Regatul Unit al Marii Britanii, Italia şi

Spania au pierdut al doilea comisar; s-a procedat la o ponderare a voturilor; - începând cu

anul 2004 a fost operată o nouă repartiţie a locurilor în Parlamentul european; s-a produs o

sporire a prerogativelor şi o întărire a puterilor preşedintelui Comisiei europene; s-a realizat, de

asemenea, o mărire a numărului de ipoteze de vot cu majoritate calificată în faţa Consiliului

Uniunii (în dauna unanimităţii). Reformele materiale se referă, aşa cum am arătat, la Carta

europeană a drepturilor omului, la statutul partidelor politice şi la prevenirea atingerilor sau

nerespectării drepturilor fundamentale.

În concret, după cum am observat, Parlamentul european a suferit - începând cu anul

2004, o modificare sensibilă a numărului de deputaţi, ajungând în cele din urmă la 750 de

deputaţi, plus preşedintele (depăşind cu mult cifra maximă acceptată la Amsterdam şi Nisa).

Conferinţa interguvernamentală de la Bruxelles din 17 - 18 iunie 2004 a aprobat însă

documentul CIG 81/04, cu modificările şi completările convenite după lungi negocieri, şi

anume modificările la textul bazic al Constituţiei europene - din documentul CIG 50/03,

împreună cu addenda şi corrigenda corespunzătoare, texte ce urmau a implica o reformă de mare

profunzime a instituţiilor comunitare, o dată cu intrarea lor în vigoare, dar acest lucru s-a

întâmplat abia cu Tratatul de la Lisabona în 2009.

În această perioadă s-a procedat şi se va proceda în continuare, între altele, la o

reponderare a voturilor în Consiliu, la o reformă organizatorică a C.J.U.E., aşa cum am putut

vedea mai sus, precum şi la alte amenajări instituţionale necesare funcţionării Uniunii într-un

cadru mult lărgit.

***

Concluzie generală:

În concluzie, reluând un punct de vedere mai vechi, ni se pare că un câştig important a

fost, în cele din urmă, consolidarea convingerii generale a necesităţii unui tratat de reformă, pe

ruinele proiectului de tratat constituţional, în contextul în care Uniunea Europeană se dorea

percepută - atât de cetăţenii ei dar şi in exterior - ca un actor global42, nu numai în domeniul

economic, ci să vorbească cu o singură voce, alături de marile puteri mondiale, şi în domeniul

politic şi militar, pentru a ieşi definitiv din cadrul peiorativ al expresiei: „uriaş economic, pitic

politic şi licurici militar”. Nu trebuie să vedem textele tratatelor şi revizuirile lor succesive doar

din punctul de vedere al conţinutului lor. Integrarea europeană trebuie văzută în acelaşi timp în

lumina ratificărilor de către statele membre a acestor „acte fundamentale”, chiar dacă de regulă,

în realitate, aceste procese trec aproape neobservate, mai puţin, ce-i drept, în cazurile

excepţionale ale refuzului ratificării pe cale referendară (sau şi mai rar, ordinară), ca să

amintim exemplul irlandez, vis-a-vis de Tratatul de la Nisa, sau de dată mai recentă refuzurile

Franţei şi Olandei - în cazul Tratatului Constituţional, şi al Irlandei – în cazul Tratatului de

Reformă. Astfel, în momentul în care proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa,

deja amintit adineauri, n-a fost ratificat de către toate ţările membre şi n-a intrat in vigoare,

europenii au reflectat şi militat în continuare pentru o nouă revizuire a textelor fundamentale,

42 Lazăr Comănescu, ConstituŃia Europeană și rolul Uniunii Europene ca actor global, Revista Română de Drept

Comunitar, nr. 2/2004, p. 11

mai mult chiar la o operaţiune de anvergură, ceea ce a dus la redactarea unei noi propuneri,

novatoare, chiar dacă nu şi de-a dreptul revoluţionară – cum ne-am fi aşteptat, aceea a unui

nou tratat, cel de la Lisabona, care să vină în întâmpinarea necesităţilor majore din viitor, pentru

a realiza cu adevărat o reformă de substanţă a guvernanţei Uniunii. Astfel, observăm că

procedurile naţionale de ratificare a Tratatelor au o importanţă decisivă pentru realizarea cu

succes a proiectului politic european, pe care toate textele unionale de o oarecare anvergură tind

sa-l promoveze.

PARADIGME DE GANDIRE ÎN INTEGRAREA EUROPEANĂ:

FUNCTIONALISM, NEOFUNCTIONALISM, NEOMEDIEVALISM, FEDERALISM,

CONSTRUCTIVISM43

Principalele teorii ale integrării europene contemporane

Funcţionalismul şi neofuncţionalismul

Conform funcţionaliştilor, Europa unită trebuia să se realizeze prin acţiuni pragmatice şi

precise (a se vedea domeniile cărbunelui şi oţelului), care să ducă în timp la o federaţie europeană.

Naşterea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului oferea posibilitatea administrării în

comun a resurselor strategice şi crearea unui nucleu comunitar care să se lărgească progresiv şi la

alte domenii. Lărgirea progresivă urma jocul interdependenţelor. Ideea comunitară nu avea limite

geografice şi viza crearea unei reţele transnaţionale a elitelor europene, puternic convinse de

necesitatea integrării. Funcţionaliştii doreau o Europă pragmatică, independentă de verdictele

populare, fără constrângeri democratice. Ei nu-şi puneau problema legitimităţii, iar statul, în

viziunea lor, era incapabil să facă faţă problemelor sale interne şi externe44.

La baza teoriei funcţionaliste stă gândirea lui David Mitrany, care privilegia virtuţile

cooperării regionale, bazate pe reţele ale elitelor europene. Ordinea mondială – spunea Mitrany –

nu mai trebuie gândită în termeni de putere, ci de nevoi, a căror satisfacere trebuia să conducă la

cooperare. Prin jocul interdependenţelor, cooperarea trebuia să penetreze toate sectoarele de

activitate economică, debordând din câmpul economic în cel politic. Ocupându-se de probleme

tehnice, mai puţin politizate, dinamica integrării se propagă către alte sectoare şi conduce la

adoptarea de politici comune. La nivel instituţional, funcţionaliştii doreau împărţirea deciziei între

organe funcţionale, independente, care să acţioneze sectorial şi care să capteze în cele din urmă

43 Adrian Liviu ivan, Guvernanta uniunii Europene, curs, UBB, 2012, extras 44 Arie M. Kacowicz, Regionalism, globalization, and nationalism”, Working Paper 262 – Decembre 1998, în The

Helen Kellogg Institute for International Studies – Working Paper Series, editor Caroline Domingo. p. 24

cvasitotalitatea competenţelor statului-naţiune45.

Neofuncţionaliştii (Ernst B. Haas, Leon Lindberg, Phillipe C. Schmitter, Joseph Nye)

acordă un rol important realităţilor etatice (tehnocraţi, partide politice şi grupuri de interese)

chemate să înfrângă rezistenţa statelor. Integrarea este consecinţa firească a reţelei ce se ţese între

noii actori. Teoria neofuncţionalistă accentuează legătura dintre interesele individuale şi integrare.

Interesele individuale, prin jocul reţelelor, vor deveni interese colective. Acestea vor fi maximizate

la nivel supranaţional şi vor fi în acelaşi timp deservite la nivel naţional. Adepţii funcţionalismului

şi neofuncţionalismului sunt ataşaţi ideii de federaţie europeană, dar spre deosebire de federalişti,

ei acordă un rol mai mare Comisiei Europene. Ei au ignorat importanţa naţionalismelor,

obstacolele transferului de competenţe, rolul încă crescut al statului-naţiune pe scena

internaţională. Este o realitate că regimurile politice şi sociale diferite, orgoliile naţionale hrănite

de o istorie europeană tumultoasă au constituit şi constituie frâne considerabile la integrarea

europeană. Totodată, există o rezistenţă a birocraţiei naţionale la transferul de competenţe de la

nivel naţional la nivel supranaţional. Trebuie avut în vedere că deciziile statelor nu sunt totdeauna

identice cu cele ale grupurilor de interese. Teoriile neofuncţionaliste supraestimează rolul elitelor,

ignorând rolul opinie publice, care este mai important pe măsură ce integrarea se politizează şi

divergenţele statale se multiplică46.

Toţi specialiştii sunt de acord că în ciuda slăbiciunii statului, acesta rămâne un actor

principal al integrării. Este nerealist să credem că statul renunţă, chiar în favoarea unei integrări

funcţionale reuşite, la suveranitatea sa în domeniile strategice, apărare şi politică externă. Reţinem

pozitiv din teoria funcţionalistă logica de spill-over (a angrenajelor), a extinderii integrării prin

voinţa politică de la un sector la altul. Practica construcţiei comunitare a demonstrat acest fapt.

Realismul şi neorealismul în construcţia europeană. Interguvernamentalismul

Dinamica construcţiei europene în teoria realistă şi neorealistă ţine de primatul statului-

naţiune în relaţiile internaţionale. Punctul de vedere realist este o reacţie contra idealismului născut

în SUA al cărui reprezentant marcant este W. Wilson. Realiştii (Stanley Hoffmann, Robert

45 Ibidem, p. 25 46 Ibidem, p. 26

Keohane, Kenneth Waltz, Andrew Moravcsik) au o viziune pesimistă asupra istoriei, inspirată de

teoriile lui Thomas Hobbes. Aceasta insistă asupra stării naturale, a rivalităţii dintre oameni, a

luptei permanente pentru putere (ideea omului-lup). Pentru realişti şi neorealişti, statul este actorul

principal al scenei internaţionale. Realiştii şi neorealiştii caută să situeze statul în procesul

cooperării, care depăşeşte limitele etatice şi naţionale. Crezul realiştilor se ataşează statului ca actor

unic al relaţiilor internaţionale şi se bazează pe postulatul suveranităţii, care distinge statul de toate

unităţile sociale. Din acest punct de vedere, teoria realistă este incompatibilă cu integrarea

europeană47.

Pentru Merton Kelstrup nu există incompatibilitate între metoda realist şi UE. El consideră

că societatea internaţională este caracterizată de anarhie (al doilea mare postulat al realiştilor) şi,

ca urmare, statele acceptă să transfere din suveranitatea lor unor instituţii comunitare în domenii

specifice pentru a face faţă efectelor, intereselor şi aversiunilor lor reciproce. Această logică face

din UE un forum în care suveranităţile se comunitarizează la nivel supranaţional48.

Interguvernamentalismul, expresie a realismului, permite intereselor naţionale de a prevala

la stadiul ultim al deciziei prin jocul unanimităţii. Statele au făcut uz de suveranitatea lor în diferite

momente ale construcţiei europene (ex. criza „scaunului gol” - 1965). De la Tratatul de la Roma

(1957), prezenţa interguvernamentalismului este evidentă. Consiliul de Miniştri, care reprezintă

guvernele Statelor Membre prin prezenţa miniştrilor de externe şi de resort pentru fiecare politică

comună este instituţie de decizie în cadrul Uniunii Europene. Neorealiştii consideră că statele

păstrează controlul procesului, dar acceptă să delege o parte din puterile lor, menţinând autoritatea

în câmpul politic. Având în vedere problemele cu care statele se confruntă, ele sunt obligate să-şi

armonizeze politicile pe scena internaţională printr-un proces de ajustare reciprocă49.

Ei explică prezenţa statului în integrarea europeană prin intermediul interdependenţelor

economice, al procesului schimburilor şi al rolului grupurilor profesionale, care partajează aceleaşi

valori şi opinii faţă de problemele comune. Statele îşi păstrează autoritatea în cele mai importante

niveluri de decizie. Instituţiile comunitare sunt acceptate ca instrumente utile pentru a întări

puterea statelor membre şi pentru a le ajuta să-şi atingă obiectivele. În opinia lor, integrarea

europeană nu este altceva decât expresia schimburilor interstatale. Statele îşi conservă autoritatea

47 Ibidem, p. 27 48 Ibidem, p. 28 49 Ibidem, p. 29

nealterată de construcţia instituţională, economică şi socială a procesului comunitar. Adăugarea

nivelului suprastatal, internaţional şi comunitar constituie un element de decizie şi de control

suplimentar în mâinile guvernelor. Acestea dispun de o mai mare marjă de manevră faţă de

presiunile intarstale. Adepţii neorealismului leagă prezenţa statelor în cooperarea internaţională de

raportul dintre integrare, regimul internaţional şi politica internă. Ei introduc în dezbatere rolul

grupurilor societale care, prin legea intereselor şi presiunii, influenţează politica guvernelor.

Aceste grupuri deleagă guvernelor puterea de a negocia acordurile internaţionale. Reprezentanţii

guvernamentali acţionează în virtutea acestui mandat, depăşirea lui putând să atragă după sine

sancţiunea votului popular50.

Moravcsik este autorul teoriei regimurilor internaţionale, care include nivelul societal.

Conform lui, UE este asimilată unui regim internaţional care micşorează costurile de informare

şi raţionalizează circuitele deciziei şi negocierii, dar ea furnizează în egală măsură un cadru

propice cooperării politice, în sânul căruia guvernele definesc interesele, expresie a presiunlor

societale, apoi, în al doilea rând, procedează la un schimb interstatal în scopul realizării lor.

Moravscik încearcă o conciliere între neofuncţionalişti şi realişti. Insistând asupra rolului major al

statului în sistemul internaţional, marcat de anarhie, autorul consideră că acesta este raţional şi-şi

formulează preferinţele în termeni de costuri-beneficii. Statele acceptă constrângerile UE pentru

că acestea facilitaeză înţelegerile şi negocierile. Procesul de cooperare colectivă care are loc

permite reconcilierea intereselor conflictuale51.

Nimeni nu poate neglija astăzi rolul „comunităţilor epistemice” (încorporat în birocraţii sau

corpuri specializate) şi, pe de altă parte, nimeni nu poate contesta nivelul de expertiză al Comisiei.

Această instituţie are o reală autonomie. Ea poate să înfrângă rezistenţa statelor recalcitrante,

condamnând situaţiile de monopol, fuziunile şi achiziţiile de întreprinderi, contrare concurenţei şi

subsidiile abuzive distribuite întreprinderilor necompetitive (telecomunicaţii şi energie). Comisia

asigură un adevărat leadership şi duce o adevărată acţiune colectivă în anumite domenii pentru că

posedă o experienţă tehnică necesară pentru a mobiliza mediile vizate şi a obţine soluţii comune.

Crearea Pieţei interne este un alt domeniu unde cooperarea statelor se îmbină cu procesul

comunitar. Condiţiile succesului acestuia depind de acordul prealabil al guvernelor statelor

50 Ibidem, p. 30 51 Ibidem, p. 31--32

membre şi de impulsul Comisiei, fără a uita de presiunea mediului internaţional52.

Neomedievalismul

UE este construită dintr-o reţea de actori: Statele Membre, birocraţiile, grupurile de interes,

parlamentele naţionale, partidele politice şi instituţiile comunitare. Unii teoreticieni ai integrării

europene încearcă să explice construcţia europeană prin apelul la o teorie care ţine cont de rolul

fiecărui actor. În limbajul de specialitate, această teorie poartă numele de neomedievalism. Noua

ordine instaurată la Maastricht în 1993 nu corespunde nici juxtapunerii de state-naţiune şi nici unei

federaţii de state constituite prin abandonul de suveranitate. Situaţia UE este una hibridă, care

amestecă state, state-oraşe, regiuni-state, comunităţi şi minorităţi autonome, fără a se putea

delimita foarte clar puterea unora sau altora. Realitatea este asemănătoare cu fărâmiţarea politică

statală din Evul Mediu53.

Philippe Schmitter consideră că UE constituie un nou tip de guvernare care se articulează

pe mai multe niveluri: intrastatal, suprastatal, fără a avea linii de autoritate, de jurisdicţie şi

identitate clar definite. Metoda neomedievalistă introduce, alături de state şi instituţiile comunitare,

o pluralitate de actori: regiuni, grupuri, ONG-uri, care creează strategii şi luptă pentru a-şi apăra

propriile interese. Neomedievalismul pune în lumină raportul dintre identităţile naţionale,

regionale, locale şi identitatea comunitară. Este pusă în evidenţă competiţia între elitele statale,

comunitare, regionale şi locale, etc. Integrarea nu asigură o progresie liniară, ci încurajează

manifestarea unor actori până atunci minimalizaţi, minorităţile etnice şi culturale. Prezenţa lor

încurajează dezvoltarea legăturilor intersectoriale, culturale, economice şi sociale54.

Federalismul european

Federalismul european s-a născut ca o reacţie la naţionalismul radical, care, în opinia

partizanilor teoriei federaliste, a fost cauza celor două războaie mondiale. Teoria lor pornea de la

52 Ibidem, p. 33-34 53 Ibidem, p. 35 54 Ibidem, p. 36

ideea slăbiciunii şi compromiterii statului-naţiune. Statul federal pe care aceştia doreau să-l

construiască se baza pe o logică instituţională, pe o constituţie europeană care să înglobeze toate

moştenirile comune, culturale şi socio-politice. În centrul sistemului instituţional se afla

Parlamentul European – numit Adunare Constituantă, care trebuia să pună în funcţiune celelalte

structuri ale Casei Comune Europene. Construcţia federalistă este în primul rând una politică.

Henri Brugmans este adeptul unei democraţii reprezentative, care să includă instituţii adecvate

diferitelor probleme. Ataşat principiului pluralismului de orice fel, Brugmans acordă un loc aparte

autorităţilor locale şi funcţionale, care trebuie să aibă un buget propriu. Raportul între autorităţile

centrale şi cele locale se bazează pe principiul subsidiarităţii, care permite delegarea de competenţe

în ambele sensuri, de la central spre local şi invers55.

Curentul federalist este prezent şi în discursul ţinut de J. Fischer, ministrul de Externe al

Germaniei, în faţa Universităţii Humboldt din Berlin, la 12 mai 2000. Conferinţa a debutat cu o

analiză a integrării europene şi a importanţei deschiderii UE spre Europa Centrală şi de Est, J.

Fischer pronunţându-se pentru necesitatea reformei instituţionale a UE, care să facă faţă unei

Europe de aproape 30 de State membre. Ministrul de Externe german consideră că există un

răspuns simplu: trecerea de la cofederaţia UE la federaţia europeană. Această federaţie – consideră

Fischer – nu trebuie să se realizeze contrar statelor naţionale, ci prin asocierea lor la procesul

federal, statul federal european trebuind să fie expresia împărţirii suveranităţii între Europa Unită

şi statele-naţiuni. Acest partaj al suveranităţii se exprimă cel mai bine în structura PE. Conform

ministrului german, PE trebuie să aibă două camere: una care să reprezinte statele membre şi una

care să fie expresia Europei cetăţenilor56.

Pentru a delimita strict competenţele între federaţia europeană şi Statele membre,

demnitarul german propunea elaborarea şi semnarea unui tratat constituţional bazat pe principiul

subsidiarităţii. Tratatul va inspira un proiect de Constituţie europeană, la baza căreia vor sta

drepturile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, o separaţie echilibrată a puterilor între

instituţiile europene şi o delimitare precisă a domeniilor de competenţe ale Europei şi ale statelor.

Se pune problema guvernului european, care poate fi reprezentat fie de Consiliul European, ca

expresie a statelor naţionale, fie de Comisia Europeană, al cărei preşedinte să fie ales direct şi să

beneficieze de vaste puteri executive. Ministrul german pune în discuţie inclusiv metoda de

55 Ibidem, p. 37-38 56 Ibidem, p. 45

construire a noului stat, interogându-se asupra „metodei Monnet”, care a dominat procesul

integrării europene până în prezent. El constată că această metodă este depăşită, făcând apel la

ideea lui Jacques Delors, conform căruia o „federaţie de state-naţiuni” trebuie să fie un „traite dans

le traite”, adică o constituţie europeană, proiect foarte drag federaliştilor57.

Analiza şi prezentarea făcută principalelor abordări teoretice ale construcţiei europene

probează încă o dată faptul că este un loc pentru un pluralism de idei. Cele mai relevante teorii

sunt, cel puţin în momentul de faţă, cele care pun accentul pe împărţirea puterii viitorului stat

european între statele-naţiune şi instituţiile comunitare. În acelaşi timp, câştigă teren abordările

teoretice care pun în evidenţă autonomiile locale şi regionale, principiul subsidiarităţii şi rolul

grupurilor de presiune. Tot mai multe opinii insistă asupra rolului regiunii ca expresie a

identităţilor culturale, economice şi lingvistice58.

În procesul definirii regiunilor identificăm actori regionali şi actori locali, interesaţi de

perspectiva creşterii competitivităţii lor la nivel naţional şi european. În plan local şi regional sunt

conştientizate tot mai mult beneficiile reciproce ce rezultă din cooperare, atât la nivel local, între

comunităţile locale, dar şi la nivel regional, naţional şi european. Regiunile de dezvoltare din

cadrul Uniunii Europene au competenţe pentru dezvoltarea regională, iar relaţiile cu autorităţile

locale se bazează pe respectarea principiului autonomiei locale şi a principiului subsidiarităţii, prin

dezvoltarea democraţiei locale şi prin folosirea resurselor de care dispun. Acest tip de dezvoltare

regională este modelul cel mai răspândit în statele membre, atribuţiile de politică regională fiind

exercitate prin intermediul colectivităţilor locale, prin extinderea puterilor sau prin cooperare –

prin instituţii descentralizate59.

Procesul construcţiei regionale va fi demarat în Europa Centarlă şi de Sud-Est la sfârşitul

Războiului Rece, când în aproape toate statele foste comuniste demarează procese de

descentralizare şi de conştientizare a nevoilor şi opţiunilor: infrastructură, comerţ, educaţie,

protecţia mediului, finanţe, etc. Deseori se afirmă că cerinţele procesului de integrare europeană

determină reforme structurale în statele candidate la UE. În acest caz, orientarea de la european

spre regional îşi găseşte reversul, deoarece, prin coagularea intereselor la nivel local şi regional,

actorii regionali pot acţiona mai coerent, prin cooperare, la nivel european. Regiunile, asociaţiile

57 Ibidem, p. 46-47 58 Ibidem, p. 51 59 „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul

Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 7-8

regionale, ajung să deţină o influenţă tot mai mare asupra politicilor naţionale şi europene. Devine

tot mai evident faptul că harta Europei conţine şi actori regionali, iar în interiorul acestora, actori

locali importanţi. Astfel se poate vorbi în procesul integrării europene de armonizarea şi

coagularea internă a intereselor. O nouă perspectivă analitică ar putea atrage atenţia asupra

identificării geopoliticii intereselor regionale, în contextul unei politici europene de securitate.

Trebuie evitată confuzia ce apare de obicei între regionalism şi regionalizare, pe de o parte ca un

proiect regional de idei şi iniţiative, a căror instituţionalizare determină aranjamentele regionale,

iar pe de altă parte, ca procese ce construiesc sisteme concrete de interacţiuni (economice şi

sociale) în interiorul unui spaţiu geografic identificat60.

Principiul subsidiarităţii permite ca deciziile luate să fie cât mai aproape de cetăţeni,

indiferent dacă aceasta înseamnă nivel naţional, regional sau local. Este principiul conform căruia

Uniunea nu acţionează (cu excepţia domeniilor care cad sub competenţa sa exclusivă) în

problemele care se pot rezolva mai bine la nivel regional, local sau naţional. Recunoaşterea

principiului subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii Europene, prin Tratatul de la Maastricht,

a fost concomitentă cu recunoaşterea formală a regiunilor ca actori pe scena comunitară. Pe

parcursul evoluţiei sistemului comunitar, atât statul, cât şi autorităţile regionale sau guvernele

locale au fost martore ale unui proces de repoziţionare graduală a puterilor, ca urmare a procesului

de integrare europeană. Posibilitatea transferului drepturilor suverane de către state către o

organizaţie internaţională este admisibilă, din punct de vedere legal, printr-o clauză „deschisă”,

în constituţii, care defineşte procedurile interne privind acest transfer, precum şi limitările aduse

suveranităţii, constituind totodată baza aplicării şi implementării legislaţiei comunitare în

domeniul naţional. Aceste clauze „deschise” au fost utilizate pentru a permite accesul la calitatea

de Stat Membru al Comunităţilor Europene, dar, datorită naturii dinamice a procesului de integrare

europeană, au devenit o situaţie constantă. Guvernele centrale au putut fi compensate pentru aceste

„pierderi” prin rolul decisiv în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar (prezenţa în

Consiliu)61.

În 1990, după crearea Pieţei Unice şi ca urmare a accelerării procesului de integrare

europeană, implicit transferul unui număr cât mai mare de competenţe şi puteri suverane către

60 Ibidem, pp. 9-10. 61 Vasile Puşcaş, Subsidiaritatea şi politica regională comunitară, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea

Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii

Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 145.

nivelul comunitar, problema modalităţilor de organizare internă a participării regiunilor la procesul

de luare a deciziilor a devenit tot mai presantă. Acest fenomen a fost resimţit în special de statele

cu structură federală sau regională, în special din două motive: competenţele transferate

Comunităţii Europene de către guvernele statelor membre afectau, de regulă, şi competenţe ale

regiunilor, golindu-le astfel de atribuţii; totodată, implementarea legislaţiei comunitare se realiza,

de obicei, în conformitate cu distribuţia internă a puterilor, fiind, de regulă, o obligaţie a entităţilor

subnaţionale. De-a lungul timpului, sistemul comunitar a eşuat în acordarea unui rol formal

autorităţilor regionale şi locale, în ciuda faptului că autonomia regională, care, în momentul

elaborării Tratatului CEE în 1957, era o particularitate a Germaniei, a devenit, la mijlocul anilor

1980, o caracteristică a sistemelor constituţionale pentru cel puţin patru state membre: Germania,

Italia, Spania şi Belgia62.

La mijlocul anilor 1980, s-a constituit o „Europă a regiunilor” informală, prin intermediul

unor contacte orizontale între instituţiile regionale ale diferitelor ţări. Statele Membre ale

Comunităţilor Europene au continuat să subevalueze legăturile instituţionale directe între

nivelurile supranaţionale şi cele subnaţionale. Regiunile au început să insiste asupra necesităţii

recunoaşterii lor în sistemul instituţional comunitar, printre măsurile luate fiind şi stabilirea unor

birouri de reprezentare a intereselor regiunilor la Bruxelles63.

În 1991, Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană a reprezentat momentul

trecerii de la un regionalism funcţional la un regionalism instituţional. Astfel, Tratatul a acordat

nivelului subnaţional un rol, deşi limitat, în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar.

Această schimbare s-a datorat, în special, insistenţelor landurilor germane şi a fost considerată o

dublă victorie: a landurilor în faţa guvernului federal şi a Germaniei în faţa Franţei. Astfel, articolul

5 din Tratat menţionează explicit principiul subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii

Europene. Totodată, articolul 203 deschide calea participării directe a regiunilor în procesul de

luare a deciziilor la nivel comunitar. O altă prevedere importantă a Tratatului vizează constituirea

Comitetului Regiunilor, ca organism consultativ, având ca scop implicarea organismelor regionale

şi locale: regiuni, oraşe şi municipii, în elaborarea politicilor comunitare. Cu toate acestea, singura

cerinţă efectivă a Comunităţii privind implicarea regiunilor la nivel comunitar constă în obligaţia

de conformitate şi implementare eficientă a legislaţiei comunitare (principiul responsabilităţii

62 Ibidem, p. 146 63 Ibidem

globale privind implementarea efectivă a obligaţiilor comunitare europene – guvernele naţionale

nu pot justifica faptul că directivele europene nu au fost complet şi corect implementate

argumentând că o regiune nu a întreprins acţiunea necesară)64.

64 Ibidem, p. 147-148

BIBLIOGRAFIE:

I. FILIPESCU, A. FUEREA, Drept instituţional comunitar general, editura Actami,

ediţia a 5-a, Bucureşti 2000.

Fabian GYULA, Drept instituţional comunitar, Editura Sfera juridică, Cluj-Napoca,

2004.

Oana Andreea ION, Guvernanţa europeana, Polirom, 2013.

M. ISAAC, Droit communautaire général, éd. Armand Colin, 6e

éd., Paris, 1998.

VII. JINGA, Uniunea Europeană. Realizări şi perspective, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 1999.

VII. JINGA, A. POPESCU, Integrare europeană. Dicţionar de termeni comunitari, Editura

Lumina Lex, Bucureşti, 2000.

P. KENT, European Community Law, The Maud E. Handbooks, Series 1992.

S. LUȚAȘ, Integrarea economică europeană, Editura Economică, Bucureşti, 1999.

O. MANOLACHE, Drept comunitar, Editura All, Bucureşti, 1996, 1998, 2000, 2002.

V. MARCU, Drept instituţional comunitar, ed. a 2-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,

2001.

R. MIGA-BEȘTELIU, Drept internaţional. Introducere în dreptul internaţional public,

Ed. Al Beck, Bucureşti, ed. a 3-a, 2002.

Viorel MARCU, Violeta DIACONU, Drept comunitar general, tratat, Ed. Lumina Lex,

Bucureşti, 2002.

R. MUNTEANU, Drept european. Evoluţie, instituţii, ordine juridică, Editura Oscar

Print, Bucureşti, 1996.

M. NICIU, Drept internaţional public, Ed. Servosat, Arad, ed. a 2-a, 2001.

Flore POP, Guvernanţă europeană, suport de curs, UBB, 2014

Petre PRISECARU, Guvernanţa europeană, Editura Economica, Bucureşti, 2005.

Joel RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union et des Communautes Europeennes,

L.G.D.J., Paris, ediţiile a doua, a treia şi a patra, 1997, 1999, 2001.

O. ȚINCA. Drept comunitar general, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999.

S. Hix, The Study of the European Union II: the new governance agenda and its rival, in

Journal of European Public Policy, 5.1/1998.

Ph. Schmitter, Democracy in Europe’s Democratization, in Journal of Democracy, nr.

14.4/2003.

J. Torfing, The European Governance Debate: Towards a new paradigm, 2010.

H. Wallace, W. Wallace, Procesul politic în Uniunea Europeană, trad. Rom., Editura

Arc, Chişinău, 2004.

***

Glosar privind Tratatul de la Lisabona, Institutul European din România, seria Acquis

comunitar, Bucureşti, 2009

Tratatul de la Lisabona.