Proiect la disciplina Drept administrativ

Studenta: Departament: ID Specializarea: Administratie publica Anul I, Sem. II Grupa

2011

FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARUL PUBLIC1.1. Consideraii generale asupra noiunii de funcie public

Noiunea de funcie public reprezint o noiune fundamental a dreptului public n general, a dreptului administrativ n particular, strns legat de noiunea de organ, autoritate, activitate administrativ1. Funcia public i funcionarul public sunt instituii juridice ale dreptului public, n general, i ale dreptului administrativ, n particular, care s-au conturat ca atare ntr-o continu disput ntre doctrin, jurispruden i reglementare2. Potrivit Legii nr. 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare, funcia public reprezint ansmblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia central i local. Doctrinarii interbelici ofer o serie de definiii pentru funcia public, dintre care am ales s o prezentm pe cea a prof. Paul Negulescu dup cum urmeaz: funcia public reprezint complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular sau de mai muli, persoan fizic, care, exercitnd puterea n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost realizat funciunea3. n doctrina actual, funcia public a fost privit i ca instituie complex, aflat la grania dintre dreptul administrativ i dreptul muncii4 i reprezint situaia juridic a persoanei fizice nvestite legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti sau instituii publice5. Situaia juridic respectiv const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul raportului juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care a nvestit-o cu funcia public. 1.1.1. Natura juridic a funciei publice n ceea ce privete natura juridic a funciei publice s-au dezvoltat dou poziii fundamentale diferite6. Pe de o parte, poate fi identificat teoria situaiei contractuale, prin care s-a ncercat definirea funciei publice, fie prin intermediul unor instituii ale dreptului civil, n spe contractul de mandat (autorii germani), fie prin intermediul unor instituii ale dreptului administrativ, n spe contractul administrativ (autorii francezi). Pe de alt parte, este vorba despre teoria statutului legal, susinut de marii specialiti francezi, funcia de stat fiind privit ca un statut legal, deoarece actul su de instituire este ntotdeauna un act de autoritate iar cel care exercit funcia, exercit autoritatea statal i nu drepturile izvorte dintr-o situaie contractual. n doctrina postbelic s-au fundamentat de asemenea dou teze opuse cu privire la natura juridic a funciei publice7.1 2

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, pag. 525 M. Preda, Drept administrativ. Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 73 3 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvin , Bucureti, 1934, pag. 4 V. Vedina, Statutul funcionarilor publici, Ed. Nemira, Bucureti, 1998, pag. 41-42 5 E. Blan, Drept administrativ i procedur administrativ, Ed. Universitar, Bucureti, 2002, pag. 222 6 D.A. Tofan, Drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 282-284 7 A. Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 554

Pe de o parte, autorii de drept civil, n special, de drept al muncii, au susinut teza unicitii izvorului raportului juridic de munc, opinie care a permis desprinderea urmtoarelor consecine: contractul individual de munc este unicul temei al raportului juridic de munc; regimul administrativ se poate manifesta doar pn n momentul ncheierii contractului de munc; rspunderea funcionarilor este identic, cu rspunderea oricrei persoane ncadrate n munc; raportul de funcie este un raport de munc iar normele care l reglementeaz sunt norme ale dreptului muncii. Pe de alt parte, orientarea iniial a autorilor de drept administrativ i a unor autori de dreptul muncii s-a axat pe ideea dublului raport juridic al funcionarului public care aprea att ca subiect al unui raport de serviciu, ct i ca subiect al unui raport de munc. n ceea ce privete raportul de serviciu este necesar stabilirea naturii sale juridice. n opinia specialitilor n dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o form a raportului juridic de munc i nu un raport de drept administrativ. Dintr-o asemenea perspectiv, funcionarii publici sunt privii ca ageni ai autoritilor (instituiilor) publice care concur la realizarea puterii publice i de aceea, sunt supui, cu preponderen, regulilor speciale de drept administrativ. Calitatea de funcionar public izvorte din actul de numire n funcie, care este un act de drept administrativ i nu de dreptul muncii. n baza actului de numire n funcie ia natere un raport de serviciu care este un raport de drept public avnd ca obiect realizarea puterii publice. n concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, i nu de dreptul muncii, dei cele dou raporturi prezint i unele trsturi comune. Acest punct de vedere a fost mbriat i de actualul legiuitor care definete expres raporturile de serviciu, ca fiind acele raporturi care se nasc i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii cu precizarea c: exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaz pe perioad nedeterminat i, doar prin excepie de la aceast prevedere, funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege. Ulterior, cele dou categorii de raporturi au fost privite ca formnd o unitate dialectic indestructibil, ce ducea la un raport de sine stttor raportul de funcie. De regul, autorii de drept administrativ au susinut ideea caracterului legal al funciei publice, actul de numire n funcie fiind un act unilateral de voin,de drept public i nicidecum un contract de drept comun8. Funcionarul public se gsete ntr-o situaie legal ceea ce presupune ca trsturile acesteia s fie stabilite de lege iar atribuiile care i sunt ncredinate sunt de ordin general, stabilite de lege, nu n interesul funcionarului, ci n interesul serviciului public. Legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite pentru aceasta i oricare persoan, care ntrunete condiiile legii, poate aspira la accesul i exercitarea funciei respective. Situaia juridic a funcionarului public este aadar statutar9. Cu alte cuvinte, situaia juridic a funcionarilor publici trebuie socotit o situaie juridic obiectiv, ca urmare, raportul dintre funcionar i funcia public este un raport juridic obiectiv. Funcionarul public care ndeplinete atribuiile ce-i sunt stabilite, exercit o putere legal i nu un drept subiectiv10. Prin urmare, constituirea posturilor i delimitarea exact a atribuiilor acestora, se arat n doctrina actual, trebuie s aib un caracter legal. Pe cale de consecin, atribuiile specifice funciilor administrative nu pot face obiectul unor tranzacii ntre pri i nici al unor contracte. De asemenea, ele nu pot fi modificate sau desfiinate dect tot prin lege sau un act8 9

E. Blan, op. cit.,2002, pag. 224 I. Alexandru, I. Popescu-Slniceanu, M. Cruan, C. I. Enescu, D. Dinc, Drept administrativ, Ed. Economic, Bucureti, 2003, pag. 210 10 R. N. Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 416

normativ adoptat n baza legii fr a fi necesar obinerea consimmntului din partea titularului funciei11. 1.1.2. Constituionalitatea funciei publice Bazele constituionale ale funciei publice se regsesc, n principal, n coninutul art. 16 alin. 3 i art. 73 alin. 3 lit. j) din Constituia Romniei. Astfel, art. 16 alin. 3 din Constituia Romniei consacr principiul potrivit cruia: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Dou modificri eseniale au intervenit fa de dispoziia iniial. n primul rnd, a fost eliminat condiia de a avea numai cetenia romn pentru ocuparea unei demniti sau funcii publice, deoarece n spiritul reglementrilor europene, nu era justificat interdicia ocuprii acestor funcii de ctre cetenii romni care au i alt cetenie, de regul, a rilor din zona civilizaiei europene. n al doilea rnd, s-a prevzut garania egalitii dintre femei i brbai n ocuparea unei asemenea funcii, garanie ce corespunde unui curent de idei caracteristic dezvoltrii democraiilor contemporane i prezint semnificaia unei discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a dobndi un rol mai important n viaa public a rii. O alt dispoziie constituional n materie se regsete n art. 73 alin. 3 n care se enumer domeniile n care se reglementeaz prin lege organic, statutul funcionarilor publici, putnd fi identificat la lit. j). Deoarece la acelai articol, la lit. p) se menioneaz i regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social ca materie a legii organice , rezult c legiuitorul constituant a urmrit s consacre un regim statutar, pentru funcionarii publici i un regim contractual, pentru ceilali salariai. Aceste principii constituionale exprim adevrul c funcia public are un fundament obiectiv n toate elementele sale, deoarece nvestirea n funcie se realizeaz n conformitate cu dispoziiile legii iar coninutul su este de asemenea reglementat prin lege12.

1.1.3. Trsturile funciei publice Trsturile fundamentale13 care caracterizeaz funciile publice sunt urmtoarele: Sunt create pentru relizarea puterii publice, a atribuiilor stabilite prin lege instituiilor publice administrative; Au caracter permanent i o funcionare continu n scopul satisfacerii unui interes general, n mod continuu i neintermitent, ct timp exist competena pe care funcia public o realizeaz; Reprezint un complex de atribuii i puteri care fac parte din sfera de competen a unei persoane administrative (instituie public, regie autonom); Sunt create prin lege, prin act de putere, deci unilateral i nu contractual. n acelai timp, funciile publice pot fi modificate sau poate fi schimbat coninutul lor, n mod unilateral, prin lege sau prin act subsecvent, fr acordul celor care le exercit; Sunt organizate pentru a satisface interesele generale, publice, i nu interese personale;11 12

L. Giurgiu, Drept administrativ, note de curs, Ed. Sylvi, Bucureti, 1999, pag. 74 M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ediia a II-a revzut i adugit, Ed. Cerma, Bucureti,1998, pag.325 13 E. Blan, op. cit.,2002,pag. 222-223

Au un anumit grad de specializare, o competen determinat de lege, n cadrul creia urmresc satisfacerea unui anumit interes general; Pot exista i n afara sistemului organelor administraiei publice (Stabilimentele de utilitate public). Principiile14 care stau la baza exercitrii funciei publice sunt: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonrea ierarhic. Funcia public, conceput ca un complex de drepturi i obligaii i gsete concretizarea n momentul n care o persoan fizic exercit anumite puteri n limitele funciei. Persoanele fizice sunt titularii funciei publice i ele reprezint instrumentele de a voi i a aciona ale autoritilor sau funciunilor.

1.2.

Consideraii generale asupra funcionarului public

1.2.1. Noiunea de funcionar public. Definiie i trsturi Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare, definete funcionarul public ca reprezentnd persoana numit ntro funcie public, cu precizarea c totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Doctrina actual d mai multe definiii funcionarului public. Antonie Iorgovan, n lucrarea sa Tratat de drept administrativ din 2001, definete funcionarul public ca fiind persoana fizic nvestit n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura creia face parte funcia respectiv. n aceeai not, Valentin Priscaru privete funcionarul public ca fiind acea persoan fizic, care, cu respectarea condiiilor prevzute de lege, a fost nvestit prin numire ntr-o funcie public, pentru a desfura, contra unui salariu, o activitate continu i ritmic. Pe timpul ct deine o funcie public, persoana fizic are anumite drepturi i i revin anumite obligaii15. Din definiia legal dat funcionarului public, se pot desprinde urmtoarele trsturi caractersitice16: Funcionarul public este o persoan fizic desemnat n funcie conform legii sau actelor juridice emise pe baza legii; Este nvestit n mod legal n funcie printr-un act de voin unilateral, urmat de depunerea jurmntului prevzut de lege; Funcionarul public exercit o funcie cu caracter permanent;14 15

Art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a III-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 265 16 R. N. Petrescu, Drept administrativ, ed. revzut i adugit, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 439

ndeplinete atribuiile funciei n scopul realizrii competenei autoritii publice din care face parte acea funcie. Funcionarul public este legat de administraie printr-un statut legal, n care sunt prevzute atribuiile, drepturile i obligaiile, deci, situaia funcionarului public este statutar17. Situaia juridic a funcionarilor publici trebuie socotit o situaie juridic obiectiv, ca urmare, raportul dintre funcionar i funcia public este un raport juridic obiectiv. Funcionarul public care ndeplinete atribuiile ce-i sunt stabilite, exercit o putere legal i nu un drept subiectiv. Prin Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat ulterior prin Legea 161/2003, se recunoate i existena altor categorii de funcionari publici n afara celor supui reglementrilor sale. Astfel, potrivit legii, pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal; poliia i alte structuri ale Ministerului de Interne; alte servicii publice stabilite prin lege. Legea prevede expres (art. 6) categoriile de personal crora nu li se aplic dispoziiile sale i anume: personalului salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de deservire, precum i a altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public; personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; corpului magistrailor; cadrelor didactice; persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. Ultima categorie evocat a fost apreciat de doctrina actual, ca fireasc, deoarece aceste persoane sunt supuse jocului politic, i deci sunt selectate dup criterii exclusiv politice, fr a se supune regulilor privind stabilitatea, ocuparea prin concurs, etc. Totui, modul exhaustiv de redactare a textului a fost criticat, datorit lipsei de distincie ntre demnitarii centrali i cei locali, existnd riscul includerii n categoria de demnitar a unor situaii care presupun numai un statut de funcionar public18. 1.2.2. Categorii de funcii publice i de funcionari publici Un prim criteriu de clasificare19 al funciilor publice este reprezentat de nivelul studiilor necesare ocuprii funciilor publice, rezultnd trei clase: 1. Clasa I, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent; 2. Clasa a II-a, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; 3. Clasa a III-a, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom.17

M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revzut i adugit, Ed. Cerma, Bucureti, 1998, pag. 319 18 V. Vedina, op. cit., pag. 55 19 Art. 8 i art. 9 din Legea nr. 188/1999

Potrivit art. 8 din Legea 188/1999, funciile publice se mpart n: - Funcii publice de stat: sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome. - Funcii publice teritoriale: sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. - Funcii publice locale: sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. O a doua clasificare20 a funciilor publice are n vedere nivelul atribuiilor titularului funciei publice, rezultnd urmtoarele categorii: 1. Funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici21; 2. Funcii publice corespunztoare categoriei funcionari publici de conducere; 3. Funcii publice corespunztoare categoriei funcionari publici de execuie; Cea de a treia clasificare mparte funciile publice n funcii publice generale i funcii publice specifice. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun pentru toate autoritile i instituiile publice necesare realizrii competenelor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, necesare realizrii competenelor lor specifice. Categorii de funcionari publici Potrivit art. 11 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, funcionarii publici sunt: debutani sau definitivi. Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice i nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Pot fi numii funcionari publici definitivi urmtorii: a) funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare; b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechime corespunztoare funciei publice de minimum 12 luni, 8 luni i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite; c) persoanele care au promovat programe de formare i perfecionare n administraia public. Din examinarea cuprinsului articolelor 12, 13 i 14 din aceeai lege, rezult trei categorii de funcionari publici, i anume: a) categoria nalilor funcionari publici; b) categoria funcionarilor publici de conducere; c) categoria funcionarilor publici de execuie. Doctrina romn de specialitatea are mai multe clasificri pentru funcionarii publici. O clasificare este cea care i mparte pe funcionarii publici n trei categorii: de decizie, de pregtire a deciziilor i de execuie22.

20 21

Art.10 alin.1 din Legea nr. 188/1999 Dup cum se observ, ca urmare a modificrilor intervenite prin Legea nr. 161/2003, se introduce o nou categorie, cea a nalilor funcionari publici. 22 M. Oroveanu, op. cit., pag. 239

O alt clasificare stabilete dou grupuri de funcionari publici i anume funcionari numii i funcionari alei, conform criteriului desemnrii lor. ntr-o clasificare, funcionarii publici se divid n dou categorii: funcionarii de drept i funcionarii de fapt. Aceast clasificare are n vedere criteriul legalitii nvestirii lor. Funcionarii de drept sunt socotii aceia care au fost nvestii n mod legal cu exercitarea funciei publice, adic respectnd toate cerinele legale. Funcionarii de fapt sunt considerai aceia care nu au fost nvestii legal n funcie deoarece nu s-au respectat condiiile cerute de lege. Spre exemplu, dac o persoan este numit ntr-o funcie public fr s ndeplineasc cerinele de studii i vechime, aceasta este doar un funcionar de fapt, pentru c numirea a fost fcut cu nlcarea dispoziiilor legale. 1.2.3. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcionarilor publici privit ca ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i juridice ale acestora, necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n scopul nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice23. n ansamblul lor, drepturile i obligaiile constituie suportul legal al autoritii i prestigiului funcionarului public, fiind asigurate i garantate de stat prin mijloace juridice, de natur material, civil, administrativ i chiar penal24. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mparite, ntr-o opinie, n dou mari categorii, i anume: drepturi i obligaii cu caracter general, pe care le au toi funcionarii publici i drepturi i obligaii speciale, pe care le au numai anumite categorii de funcionari publici25. Cea mai des ntlnit delimitare din doctrina actual romneasc este, ns, ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social), pe de o parte, i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. n privina drepturilor decurgnd din funcie, se impun o serie de precizri cu caracter general-valabil n orice sector al administraiei publice. n primul rnd, exercitarea acestor drepturi se face n limitele competenei legale ce revine autoritii din care face parte funcionarul public. n al doilea rnd, funcionarul, exercitnd un drept legal conferit, cealalt parte a raportului juridic de funcie trebuie s urmeze, ca titular al obligaiei, o conduit conform interesului juridic ocrotit, n caz contrar, suportnd consecinele nerespectrii legii. n al treilea rnd, fa de lege i de alte reglementri, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i aparinnd funciei i nu funcionarului. Cu alte cuvinte, aceste drepturi, ca de altfel i obligaiile unui funcionar public, sunt determinate pe cale general, impersonal i imperativ i au un caracter obiectiv, adic sunt legate de funcia public n cauz i nu de funcionarul public, ele fiind aceleai pentru orice persoan care deine aceeai funcie26. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici sunt reglementate n Capitolul V din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare.

23 24

M. Oroveanu, op. cit., pag. 355 M. Preda, op. cit., pag. 118 25 V. Priscaru, op. cit., pag. 297 26 M. Preda, op. cit., pag. 118

Drepturile funcionarilor publici Statul trebuie s asigure funcionarilor publici anumite drepturi care s-i determine s fie ct mai ataai i devotai serviciului public. n literatura noastr de specialitate interbelic s-a subliniat c drepturile funcionarilor publici sunt drepturi obiective ca i ntreaga lor situaie juridic. Aceste drepturi sunt determinate de stat pe cale general, impersonal i unilateral pentru toi funcionarii publici27. n continure vom prezenta drepturile funcionarilor publici. A. Vom ncepe prin prezentarea unei categorii de drepturi de factur politic, inerente condiiei de cetean, enumerate n Statut nu pentru c ar fi specifice personalului din administraie, ci pentru faptul c s-a dorit evidenierea apartenenei lor i la aceast categorie profesional, cu excepiile prevzute de statutele speciale pentru militari, poliiti etc28. 1. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat. Aceast dispoziie legal particularizeaz art. 29 referitor la libertatea contiinei i art. 30 din Constituie referitor la libertatea de exprimare, legiuitorul constituant romn garantnd att liberatatea de a avea o anumit opinie, ct i libertatea de a exprima aceast opinie. n doctrina occidental se susine c exerciiul acestui drept trebuie circumstaniat dup cum funcionarul se afl n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu. Astfel, n doctrina actual s-a apreciat c funcionarul, n exercitarea atribuiilor de serviciu, este obligat s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice, iar n afara serviciului, dei legea nu interzice expres, ar trebui s existe o conduit de rezerv i msur, n exprimarea ideilor politice29. Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posibile discriminri rezultate din exercitarea dreptului la opinie, s-a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine social sau de orice alt natur, privit n doctrina recent, ca un principiu de exercitare a drepturilor funcionarilor publici. Enumerarea criteriului politic, ca prim criteriu care elimin orice discriminare, a fost criticat n doctrin, considerndu-se c este consacrat astfel o recunoatere, n mod voalat i indirect, a dreptului funcionarilor publici de a face politic, drept specific statelor cu democraie consolidat, dar prematur a fi introdus n legislaia romneasc actual30. n orice caz, important este ca exercitarea acestui drept s nu influeneze obiectivitatea i imparialitatea funcionarului public n raport cu publicul i cu modalitatea de rezolvare a lucrrilor pe care le efectueaz n exercitarea funciei. Libertatea de opinie este inviolabil, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitat, susinea un alt autor, chiar nainte de adoptarea Statutului. Aceast limit este variabil n raport cu natura funciilor i cu gradul de rspundere al funcionarilor. Obligaia de a se reine n manifestarea opiniilor este mai strict ns pentru funcionarii superiori. Ulterior dispoziiei statutare mai sus menionate, prin Legea nr. 161/2003, a fost adugat un nou articol, art. 28, potrivit cruia: Funcionarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea prezentului statut i care l vizeaz n mod direct. 2. Dreptul la asociere sindical, profesional i dreptul la grev.27 28

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag. 304 I. Santai, Drepturile i obligaiile funcionarilor publici. Coninutul raportului de serviciu, n Juridica, Ed. All Beck, anul I, nr. 11-12, 2000, pag. 454- drepturi 29 Idem, pag. 454 30 V. Vedina, op. cit., pag. 131

Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, cu excepia celor care sunt numii n categoria nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere i altor categorii de funcionari publici crora le este interzis acest drept prin statute speciale31. Consacrarea dreptului de asociere sindical a funcionarilor publici este o aplicare a art. 40 din Constituia Romniei care prevede c Cetenii se pot asocia liberi n partide politice, n sindicate, n patronate i n alte forme de asociere. Dreptul de asociere sindical a funcionarilor urmeaz dreptul comun n materie, care este Legea nr. 54/2003 cu privire la sindicate. Funcionarii publici, cu excepia celor mai sus menionai, pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Desigur, activitatea sindical este limitat de caracterul profesional al sindicalismului, fiind ilicit ceea ce se cheam sindicalism politic32. Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor. Spre deosebire de sindicate, organizaiile profesionale nu pot desemna reprezentani ai funcionarilor publici n comisiile paritare. Fiind vorba de un drept, exercitarea nu este obligatorie, putnd exista autoriti i instituii n care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari publici care s nu fac parte din ele. Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii, cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public33. Forma lapidar a legii n varianta sa iniial a fost completat, se arat n doctrina recent, cu o dimensiune esenial a regimului juridic al grevei n serviciul public i anume, obligaia funcionarilor de a respecta principiul continuitii i celeritii serviciului public. Spre deosebire de continuitate, celeritatea nu se regsete ntre caracteristicile tradiionale ale serviciului public, ea reprezentnd o trstur a procedurii civile, constituind un element de noutate. n esen, dreptul la grev reprezint un drept fundamental al salariailor, consacrat de Constituie pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Nimic nu oprete ca statute speciale s nu recunoasc un asemenea drept, din anumite considerente ce in de regul de necesitatea asigurrii continuitii unui serviciu public, consacrat expres n varianta actual a Statutului, dup cum se poate constata. Astfel, legea special n materia soluionrii conflictelor de munc, Legea nr. 168/1999, indic o serie de servicii publice n care declanarea grevei nu se poate face dect cu meninerea a cel puin unei treimi din activitatea normal34. n orice caz, fiind vorba despre raporturi de serviciu i nu de munc, funcionarii publici fiind numii ntr-o funcie public i ncadrai n munc, un autor propune dou soluii: fie se elimin din Statut prevederea referitoare la dreptul la grev, fie legea special n materie va reglementa expres condiiile n care funcionarii publici pot organiza greve, precum i modul de soluionare a conflictelor de serviciu, care au dus la declanarea grevei35. n doctrina actual s-a exprimat i opinia potrivit creia, nu ar fi trebuit recunoscut dreptul la grev pentru funcionarii publici, deoarece acesta este incompatibil cu scopul funciei publice, realizarea unui interes general, i cu caracterul acesteia de continuitate, funcia trebuind s se exercite fr ntreruperile inerente aciunilor greviste36. B. Drepturi ce privesc situaia personal a funcionarilor publici31 32

Art. 29 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 458 33 Art. 30 din Legea nr. 188/1999 34 A. Iorgovan, op. cit., pag. 602 35 V. Priscaru, op. cit., pag. 299 36 M. Preda, op. cit., pag. 127

3. Dreptul la salariu al funcionarilor publici. Conform textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, pentru activitatea desfurat funcionarii publici au dreptul la un salariu compus din : a) salariul de baz; b) sporul pentru vechime n munc; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului. Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Salarizarea funcionarilor publici se face n conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici. Unul din cele mai importante drepturi acordate funcionarului public, ca de altfel oricrei persoane care desfoar o activitate util pentru societate, este salariul acestuia, privit, n esen, n cea mai limpede i sintetic definiie, ca preul muncii prestate exprimat de regul, n bani37. n doctrina actual, utilizarea termenului de salariu pentru a defini contraprestaia activitii desfurat de funcionarii publici, acelai termen cu cel utilizat n legislaia muncii, a fost criticat, datorit diferenelor de regim juridic existente38. Spre deosebire de salariai, care i negociaz salariul cu patronul, n cazul funcionarului public acesta nu poate fi negociat, el fiind stabilit de lege, dup cum, de altfel, se prevede expres. n plus, constant, dreptul funciei publice a admis c salariul cuvenit funcionarului public cuprinde o parte constant (venitul de baz) i o parte variabil (sporuri, suplimente etc). 4. Dreptul la durata normal a timpului de lucru. n strns legtur cu dreptul la salariu este reglementat i dreptul la durata normal a timpului de lucru, care este de 8 ore pe zi i de 40 ore pe sptmn, cu precizarea posibilitii desfurrii unor ore suplimentare, limitate la 360 pe an, pltite cu un spor de 100% din salariul de baz, dar numai pentru funcionarii publici de execuie. Prin aceast prevedere, legiuitorul a preluat soluia tradiional regsit n majoritatea statelor occidentale, adaptat, de altfel, normei constituionale, prin care este consacrat expres, o durat normal a zilei de lucru, n medie, de cel mult 8 ore. 5. Dreptul la protecie social. Funcionarii publici au dreptul, n condiiile legii, la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii. Funcionarul public are dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu, care se impoziteaz separat39. Textul legal prevznd expres cele trei categorii de concediu, rezult pentru autoritatea sau instituia public unde funcionarul public i desfoar activitatea ca o obligaie corelativ de a le acorda, n condiiile legislaiei speciale n materie. Potrivit legii, n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului public n cauz40. Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici, condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic41. Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: asigurarea condiiilor normale de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; asistena medical gratuit n instituiile sanitare publice; ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale.37

V. Vedina, Legea nr. 188 din 8 dec. 1999 privind Statutul funcionarilor publici, comentat, ed. a II-a, revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 141 38 Idem, pag. 142 39 Art. 35 din Legea 188/1999 40 Art.36 din Legea 188/1999 41 Art. 37 alin. 1 din Legea nr. 188/1999

Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente n condiiile legii42. O asemenea dispoziie expres se ncadreaz n dreptul la ocrotirea sntii, drept fundamental consacrat n Constituie, drept receptat din reglementrile internaionale n domeniu. n doctrina actual s-a fcut propunerea ca acest text legal s includ att pe soia casnic, ct i pe copiii minori aflai n ngrijirea funcionarului public43. Funcionarii publici beneficiaz de pensii precum i de celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, potrivit legii44. Legea aplicabil i funcionarilor publici este Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale. Pensia reprezint remuneraia cuvenit funcionarului public la ncetarea atribuiilor sale, ca urmare a retragerii din activitate. De asemenea, Statutul reglementeaz obligaia autoritii sau instituiei publice de a-l despgubi pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor. Fa de aceast dispoziie legal, ce poate fi aplicat numai cu ndeplinirea cumulativ a unor condiii expres prevzute (s existe un prejudiciu produs din culpa autoritii sau instituiei publice, iar acesta s se fi produs n timpul ndeplinirii sarcinilor de serviciu), n doctrina actual s-a apreciat c, pe viitor, ar putea fi avut n vedere, i posibilitatea acordrii unor despgubiri morale, n consonan cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ, care consacr expres un astfel de drept. 6. Dreptul la protecie din partea legii. Statutul funcionarilor publici mai enun dreptul acestora de a beneficia n exercitarea atribuiilor lor de protecia legii, cu precizarea expres a obligaiei autoritii sau instituiei publice de a asigura protecie funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii (art. 41). Un asemenea drept se regsete n toate sistemele naionale ale funciei publice, inclusiv n dreptul comunitar, fiind vorba despre un drept fundamental al funcionarilor publici, avut n vedere i de legislaia penal ce incrimineaz o serie de fapte reprezentnd infraciuni. Obligaiile funcionarilor publici Dup cum n mod constant se susine n doctrin, n realitatea juridic nu exist drepturi i obligaii independente unele de altele. Fiecrui drept i corespunde o obligaie corelativ i fiecare obligaie nate, la rndul su, un drept. Din aceast perspectiv, drepturilor funcionarilor publici le corespund anumite ndatoriri care decurg din Statutul acestora. Obligaiile funcionarilor publici sunt cuprinse n Seciunea a 2-a a Capitolului V din Legea nr. 188/1999. Se distinge astfel n doctrin ntre ndatoriri legate de ndeplinirea funciei i ndatoriri legate de viaa privat a funcionarilor publici, legiuitorul rezumndu-se ns doar la prima categorie, a ndatoririlor de serviciu. Atribuiile funcionarilor publici sunt cuprinse n legile speciale i regulamentele de organizare i funcionare care privesc unele categorii de funcionari publici i, bineneles, n Statutele proprii, acolo unde exist.

42 43

Art. 38 din Legea nr. 188/1999 V. Priscaru, op. cit., pag. 302 44 Art. 39 din Legea nr. 188/1999

Statutul funcionarilor publici reglementeaz aceste ndatoriri, ncercnd s constituie un cadru general n materie. n ce privete enumerarea efectiv a ndatoririlor funcionarilor publici, vom reine urmtoarele precizri fcute de legiuitor. 1. Obligaia de ndeplinire a sarcinilor. Funcionarii publici au obligaia s-i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, obligaiile de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici45. Din modul n care este formulat aceast ndatorire rezult valenele sale profesionale i morale crora funcionarul public trebuie s se conformeze i exprim, de fapt, comandamentele eseniale ale funciei public. Interesul general care a determinat crearea funciei publice nu ar putea fi realizat dect numai dac titularul funciei publice i exercit toate atribuiile care i revin n aa fel nct s nu aduc, att sub forma sa comisiv (aciuni), ct i sub cea omisiv (inaciuni) prejudicii autoritii sau instituiei publice la care funcionarul i desfoar activitatea, altor persoane fizice i juridice i corpului funcionarilor publici. Este, totui, de precizat c noiunea de prejudiciu nu trebuie neleas numai n accepiunea sa material (de pagub), ci i n sens de prejudiciu moral, de atingere adus persoanelor fizice, prestigiului autoritii sau instituiei publice n cauz i corpului funcionarilor publici. O norm distinct cuprins n Statut privete pe funcionarii publici de conducere care sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea46. 2. Obligaia de exprimare rezervat. Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice (art. 44). Este vorba de o obligaie care trebuie obligatoriu coroborat cu dreptul la opinie garantat funcionarilor publici, cu respectarea obligaiei de rezerv. Fa de formularea iniial a acestei ndatoriri a funcionarilor publici, varianta actual aduce o serie de circumstanieri, interzicndu-le expres s intre n structurile de conducere ale partidelor politice. De altfel, n titlul IV al Legii nr. 161/2003, consacrat conflictului de interese i regimului incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, la art. 98 este prevzut expres dreptul la asociere politic al funcionarilor publici, cu interdicia statutar mai sus menionat. n plus, este stabilit interdicia pentru nalii funcionari publici de a fi membri ai vreunui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcia public. 3. Obligaia de a se subordona superiorului ierarhic. Obligaia fireasc a funcionarului public de a se conforma dispziiilor superiorilor ierarhici decurge din raporturile de subordonare. Dar funcionarul are dreptul de a refuza, n scris i motivat, ndeplinirea acestora, dac le consider ilegale. 4. Obligaia de discreie profesional.45

46

Art. 43 din Legea nr. 188/1999 Art. 43 alin. 2 din Legea nr. 188/1999

Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. Sintagma secret de serviciu evoc actele i faptele prevzute expres de o norm general sau cu caracter intern, a crei nclcare atrage sanciuni penale sau disciplinare iar prin intermediul obligaiei de confidenialitate se satisfac att interesele statului, ct i ale ceteanului. Legea se refer la dou categorii de secrete, obligaia de a pstra informaiile care reprezint unul din cele dou tipuri de secrete urmnd a fi realizat cu respectarea legislaiei speciale n materie, referitoare la liberul acces la informaiile de interes public47. 5. Obligaia de dezinteresare. Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciilor lor publice, daruri sau alte avantaje. Funcionarului public i este interzis s aib n legtur cu serviciul su anumite beneficii de natur s-i compromit independena. La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual, potrivit legii. O asemenea obligaie este prevzut de regul, n legislaia occidental referitoare la funcia public. 6. Obligaia de perfecionare profesional. Perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici reprezint att un drept ct i o obligaie. Legea consacr un regim juridic complex privitor la perfecionarea pregtirii profesionale care atrage drepturi i obligaii, att pentru funcionarul n cauz, ct i pentru autoritatea sau instituia public, n care acesta i desfoar activitatea. Institutul Naional de Administraie reprezint o instituie postacademic ce funcioneaz sub patronajul primului-ministru i n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor. Cu misiunea de a elabora i a asigura aplicarea n practic a strategiei Guvernului privind formarea continu i perfecionarea ntregului personal din administraia public central i local, Institutul organizeaz trei forme de pregtire i anume: cursuri postuniversitare de 2 ani, de un an i de scurt durat. Funcionarii publici care urmeaz programe de formare specializat n administraia public, cu o durat mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii similare din strintate, finanate din bugetul local sau de stat, sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra n administraia public, cel puin 5 ani de la terminarea programelor. 7. Obligaia de respectare a regimului juridic al conflictului de interese i incompatibilitilor. Situaiile care privesc conflictul de interese sau incompatibilitile funciei publice apar ulterior, n timpul deinerii i executrii funciei publice. Este i motivul pentru care Statutul funcionarilor publici o prevd ca obligaie a funcionarului public de a se conforma ntocmai regimului juridic al conflictului de interese i incompatibilitilor. Prin incompatibilitate se nelege imposibilitatea legal ca un funcionar public s exercite anumite funciuni, mandate sau profesiuni.48

47 48

Legea nr. 554/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvin , Bucureti, 1934, pag. 607-608

Conflictul de interese este definit de art. 70 al Legii nr. 161/2003 ca fiind situaia n care cel ce exercit o demnitate sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin. Conflictul de interese privete toate categoriile de funcionari publici, precum i funciile de demnitate public din sfera celor trei puteri ale statului, anume prevzute n art. 69 al Legii. 1.3. Rspunderea funcionarilor publici

Organizarea vieii n societate presupune respectarea de ctre toi membrii ei a unor reguli de conduit. nclcarea acestor reguli atrage dup sine rspunderea social a celui vinovat. n funcie de natura normelor nclcate, rspunderea corelativ va fi moral, politic, juridic, etc. Rspunderea juridic reprezint o form a rspunderii sociale, particularizat prin faptul c intervine n urma nclcrii normelor de drept49. Elementul esenial n antrenarea acestei rspunderi este svrirea unui fapt ilicit, a unei conduite contrare reglementrilor legale. n consecin, putem defini rspunderea juridic drept acea form a rspunderii sociale constnd n complexul drepturilor i obligaiilor conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a producerii unor fapte ilicite i care constituie cadrul n care se realizeaz sanciunile juridice menite s asigure restabilirea ordinii de drept50. Dup cum doctrina de drept public subliniaz, i n domeniul tiinei dreptului se contureaz distincia dintre noiunile de rspundere i responsabilitate, distincie ce i are originea n tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului rspunderii sociale de cel al responsabilitii sociale51. Aceast delimitare se evideniaz n ce privete dreptul administrativ sub mai multe aspecte. n primul rnd, dreptul administrativ analizeaz responsabilitatea i respectiv, rspunderea autoritilor administraiei publice. n al doilea rnd, dreptul administrativ analizeaz aceste fenomene n legtur cu funcionarii publici. n al treilea rnd, dreptul administrativ se preocup de cercetarea responsabilitii cetenilor fa de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul nclcrii lor. Rspunderea juridic intervine pe terenul rului nfptuit, adic n urma svririi unei abateri. Specific abaterilor svrite de funcionarii publici este faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public52. n doctrina interbelic, rspunderea statului i a funcionarilor si era privit ca una din formele de manifestare a responsabilitii n dreptul administrativ. Se pornea de la teza c activitatea administraiei poate fi de multe ori o cauz de daune pentru particularii care vin n contact cu ea, ceea ce atrgea intervenia unei rspunderi materiale a acestora, alturi de cea disciplinar, atras de nclcarea unor norme de comportament profesional, de ordine i disciplin dintr-un serviciu public. Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii acestuia, a crui menire este reprimarea greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile rspunderii.49 50

T. Zaharia, O. Budeanu-Zaharia, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Junimea, Iai, 2001, pag. 343 Idem, pag. 344 51 A. Iorgovan, op. cit., pag. 612 52 Idem, pag. 614

Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul preventiv, ct i cel sancionator, crora ar trebui s li se adauge potrivit doctrinei actuale, i cel educativ53. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, reglementeaz n Capitolul VIII, Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici. Formularea acestui titlu a fost criticat n doctrina actual ca fiind lipsit de precizie, mai indicat fiind o denumire cu cele dou sintagme n forma inversat, adic rspunderea i sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici sau i mai riguros, numai rspunderea funcionarilor publici54. Potrivit legii, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. Spre deosebire de celelalte statute (coduri) ale funcionarilor publici existente din anul 1923 n Romnia, se constat c actuala reglementare introduce elementul de vinovie pentru nclcarea ndatoririlor de serviciu i reglementeaz i alte forme de rspundere, n afara celei specifice dreptului administrativ. Astfel, dup cum se poate observa, legea stabilete patru forme de rspundere aplicabile funcionarilor publici. Aceste forme nu se exclud ntre ele, se arat n doctrina recent, ele putnd fi aplicate concomitent dac fapta comis ntrunete n acelai timp, condiiile unor forme diferite de rspundere juridic55. Funcionarul public poate deci s fie sancionat cu sanciuni specifice fiecrei forme de rspundere. Ceea ce, principial este interzis, nu reprezint dect aplicarea a dou sanciuni de aceeai natur juridic pentru aceeai fapt. 1.3.1. Rspunderea civil Expresia rspundere civil are n vedere o rspundere pentru pagubele cauzate. Aceasta este ns o instituie a dreptului administrativ, atunci cnd paguba a fost cauzat printr-un act administrativ declarat ilegal de ctre instana de contencios administrativ, fiind vorba de o rspundere administrativ-patrimonial, specific dreptului administrativ. Poate fi identificat ns i ca o instituie a dreptului civil, atunci cnd paguba a fost produs printr-o fapt plasat n afara atribuiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infraciune, fiind vorba de latura civil n procesul penal56. Exercitarea funciilor n cadrul organelor administraiei publice poate produce daune materiale i morale persoanelor fizice i juridice n raport cu care intervine activitatea acestor organe. Aceasta se poate ntmpla i n cazul exercitrii n condiii legale a funciei publice, dar se poate ntmpla i atunci cnd funcia public a fost ndeplinit defectuos sau nu a fost ndeplinit. n primul caz, producerea unor pagube materiale terilor prin exercitarea funciei publice d dreptul acestora la despgubiri n condiiile stabilite de lege. Desigur, n acest caz, despgubirea este suportat de administraia public, funcionarilor administraiei publice care exercit respectivele funcii neputndu-li-se imputa prejudiciile produse, deoarece ei au ndeplinit funciile n modul prescris de lege. n cel de-al doilea caz, cnd funcia este realizat n mod defectuos, sau nu este deloc realizat i prin aceasta se produc pagube materiale sau morale terilor, responsabilitatea civil trebuie s revin funcionarilor administraiei publice, dar i organelor din care fac parte i53 54

V. Vedina, op. cit., pag. 178 V. Vedina, op. cit., 2002, pag. 250 55 Art. 83, alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcionarului Public 56 A. Iorgovan, op. cit., pag. 616

pentru care lucreaz. Organele administraiei publice rspund solidar cu funcionarii lor pentru realizarea defectuoas sau nerealizarea funciei publice atunci cnd prin aceasta se cauzeaz prejudicii terilor. Temeiul rspunderii organelor administraiei publice pentru pagubele cauzate de funcionarii lor st n culpa acestor organe de a nu fi ales pe cele mai bune persoane capabile s exercite funcia public - culpa in eligendo i culpa de a nu fi supravegheat ndeajuns activitatea acestora - culpa in vigilendo astfel nct realizarea funciei publice s se fi desfurat normal fr s produc pagub terilor. Potrivit Statutului, rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. n ce privete modul de reparare a pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice, n primele dou situaii, aceasta se va dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar, n a treia situaie, pe baza unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. 1.3.2. Rspunderea disciplinar nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Rspunderea disciplinar reprezint un ansamblu de norme care reglementeaz actele i faptele (aciunile i inaciunile) svrite de funcionarul public n exercitarea atribuiilor sale sau n legtur cu acestea, sanciunile care se aplic i normele procedurale corespunztoare57. n doctrina actual au fost identificate urmtoarele trsturi ale rspunderii disciplinare: este o rspundere de drept public; intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul unor raporturi de drept public; subiectul activ este un funcionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la care acesta este ncadrat; procedura de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de lege sau, n baza acestora, prin statute speciale. Constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea;57

M. Preda, op. cit., pag. 136

h) desfurarea, n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu pretenii n vederea soluionrii cererilor acestora. Abaterea disciplinar a fost definit n doctrina actual ca reprezentnd fapta svrit cu vinovie de ctre funcionarul public prin care acesta ncalc obligaiile ce-i revin din raportul de funcie public sau n legtur cu acesta i care afecteaz statutul su socio-profesional i moral58. ntr-o alt opinie, abaterea disciplinar a fost definit ca abaterea svrit general, de la ndatoririle de serviciu, din culpa funcionarului i care nu constituie infraciune, fiind sancionat, de regul, de ctre organele administrative, iar nu de ctre instanele judectoreti59. n orice caz, abaterea disciplinar este ntotdeauna o fapt concret, care trebuie analizat sub toate elementele care-i constituie coninutul : subiect, obiect, latur obiectiv, latur subiectiv, sanciune, iar normele juridice care o definesc trebuie s determine, cu rigoarea necesar, toate aceste elemente. Faptul c legiuitorul a optat pentru o enumerare exhaustiv a abaterilor disciplinare demonstreaz, potrivit doctrinei, preocuparea de a asigura stabilitatea n serviciu a funcionarului public. Sunt indicate astfel de legiuitor, fapte care privesc nerespectarea programului de activitate, modul de ndeplinire a sarcinilor de serviciu, comportamentul profesional al funcionarului public precum i nclcarea anumitor obligaii ale funcionarilor publici, crora legiuitorul le-a rezervat un regim special. n doctrina actual, s-a suinut, pe de-o parte, c aceast enumerare limitativ prezint un pas nainte fa de alte reglementri, dar, pe de alt parte, unele abateri disciplinare sunt definite sumar, iar altele ridic unele probleme, putnd determina greuti n nelegerea i aplicarea concret a sanciunii. Sanciunile disciplinare sunt : a) mustrarea scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; d) trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; e) destituirea din funcia public. ntr-un articol distinct, Statutul reglementeaz, n detaliu, procedura de constituire n cadrul autoritilor sau al instituiilor publice a comisiilor de disciplin. Acestea sunt structuri competente s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice respective. Fiind o propunere, comisia de disciplin va ntocmi un act pregtitor, pe baza cruia, cel n drept, conductorul compartimentului ori al serviciului public, dup caz, va emite ordinul sau dispoziia (acte administrative de autoritate) de aplicare a sanciunii disciplinare60. n facerea legii, s-a apreciat n doctrin, nu poate fi exclus nici situaia ca, n urma cercetrii, s fie propus nesancionarea celui care a svrit abaterea disciplinar, dup cum i conductorul instituiei sau al autoritii poate aplica o sanciune mai uoar sau mai sever58 59

V. Vedina, op. cit., 2002, pag. 257 D. Brezoianu, Drept administrativ. Partea special, Ed. Universitii Titu Maiorescu, Bucureti, 2002, pag. 350 60 V. Priscaru, op. cit., pag. 329

dect cea propus de comisia de disciplin, situaie n care, ns, sancionarea diferit trebuie motivat. Potrivit legii, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau a dispoziiei de sancionare. Aceast prevedere a fost privit n doctrina consacrat funciei publice ca prezentnd o semnificaie deosebit, deoarece traneaz, cu claritate, deosebirea de regim juridic dintre salariat i funcionarul public, demonstrnd apartenena acestei instituii la ramura dreptului public. Fa de prevederile Statutului, n doctrin s-a apreciat c, n absena altor dispoziii procedurale speciale, aceste litigii urmeaz s fie soluionate de ctre instana judectoreasc potrivit Legii contenciosului administrativ. Exist ns o derogare de la procedura comun, Statutul adugnd la soluiile pe care le poate pronuna instana de judecat i pe aceea a modificrii ordinului sau dispoziiei de sancionare. Aceast dispoziie a fost considerat neconstituional, deoarece modificarea actului administrativ de sancionare ar echivala cu o imixtiune a puterii judectoreti n sfera de competen a administraiei publice61. Este adevrat c instana judectoreasc trebuie s verifice legalitatea actului de sancionare, inclusiv n ce privete individualizarea sanciunii, astfel nct s existe o anumit proporionalitate ntre sanciunea aplicat i gravitatea faptei svrite, ns nu poate ea nsi s aplice o sanciune disciplinar unui funcionar aparinnd administraiei publice. Dac instana judectoreasc apreciaz c actul de sancionare este nelegal, ea va dispune anularea actului i poate, cel mult, s indice sanciunea cea mai sever care ar putea fi aplicat funcionarului public, dar nu mai aspr dect cea iniial dispus. Sanciunile disciplinare se radiaz dup cum urmeaz: n termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scris; n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, celelalte sanciuni disciplinare cu excepia destitiurii din funcia public; n termen de 7 ani de la aplicare, destituirea din funcia public. n primele dou cazuri, radierea se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Radierea de drept a sanciunilor disciplinare reprezint un principiu al regimului juridic aplicabil rspunderii disciplinare a funcionarilor publici. 1.3.3. Rspunderea contravenional Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. Referitor la aceast prevedere legal, n doctrin s-a subliniat c este vorba despre o rspundere administrativ-contravenional, avnd n vedere acele fapte ce constituie contravenii, n cadrul rspunderii administrative a funcionarilor publici, svrite n timpul i n legtur cu atribuiile de serviciu, diferite de cele svrite n afara activitii profesionale, asemeni oricrui cetean, care implic o rspundere contravenional potrivit dreptului comun n materie62. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat63.

61 62

A. Trilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, pag. 169 V. Priscaru, op. cit., pag. 333 63 Art. 83, alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcionarului Public

Aceast dispoziie nu are n vedere termenul n care poate fi atacat procesul verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii i nici faptul c dispoziiilor din Statut le este aplicabil dreptul comun n materia rspunderii contravenionale. Potrivit reglementrilor n vigoare, contravenia constituie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare n lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Fa de regimul de drept comun n materia rspunderii administrativ-contravenionale prin care a fost stabilit competena judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia, de a soluiona plngerea contravenientului, Statutul prevede expres competena judectoriei n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat, de a soluiona plngerea acestuia, care poate s nu fie cea de la locul svririi contraveniei. Deoarece dreptul comun al contraveniilor stabilete i calea de atac a recursului la secia de contencios administrativ a tribunalului, se poate interpreta c acesta poate fi exercitat i de ctre funcionarii publici64. 1.3.4. Rspunderea penal Rspunderea penal intervine pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup. Este de menionat c funcionarul public poate s apar att ca subiect activ, ca autor al infraciunii, ct i ca subiect pasiv n infraciunile svrite de alii mpotriva sa. Infraciunile care pot fi svrite de funcionarii publici n exercitarea funciei sau n legtur cu atribuiile de serviciu sunt prevzute n Codul penal, dar unele pot fi prevzute i n legi speciale. Astfel, n Codul penal exist un capitol distinct, intitulat Infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul, unde sunt definite infraciunile de : abuz n serviciu sub cele 4 forme (contra intereselor persoanelor, contra intereselor publice, prin ngrdirea unor drepturi i n forma calificat), neglijena n serviciu, purtarea abuziv, primirea de foloase necuvenite, luarea i darea de mit i traficul de influen. Pe planul dreptului penal, noiunea de funcionar public are o sfer mai larg de cuprindere dect n alte ramuri ale dreptului, fiind definit ca persoana care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu n serviciul unei uniti din cele prevzute n art. 145 din Codul penal. n noiunea de funcionar public intr i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice. Prin urmare, n nelesul dreptului penal nu are relevan titlul nsrcinrii sau modalitatea nvestirii (alegere, numire, repartizare). n unele cazuri, calitatea de funcionar public constituie o agravant a infraciunii ( de ex. sustragerea de nscrisuri). Prin legi speciale se pot institui i unele prevederi specifice, derogatorii de la legea general, cu privire la rspuderea penal a funcionarilor publici. Astfel n Statutul funcionarilor publici se prevede c n cazul n care s-a pus n micare aciunea penal pentru svrirea unei infraciuni, conductorul autoritii sau instituiei publice are obligaia s ia msura de suspendare a funcionarului public din funcia public pe care o deine. n considerarea prezumiei de nevinovie, se consider c ar fi fost mai potrivit ca, n aceast faz, msura suspendrii din funcie s fie numai facultativ, urmnd s aib caracter64

A. Iorgovan, op. cit., pag. 618

obligatoriu numai dac s-a dispus msura arestrii preventive, cnd vinovia funcionarului public se bazeaz pe probe mai consistente65. Dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariate aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. Regimului rspunderii penale consacrat de dreptul comun, i se adaug instituia suspendrii funcionarului public, care va fi dispus de conductorul autoritii sau instituiei publice, n mod obligatoriu, dac sunt ntrunite condiiile prevzute de Statut66. Deosebirea dintre abaterea disciplinar i infraciune n unele situaii, faptele ce constituie infraciuni comise de funcionarii publici sunt aproape identice cu cele ce constituie abateri disciplinare. Se poate spune c, n general, abaterea disciplinar se deosebete de infraciunea penal, n primul rnd, prin gradul de pericol social mai redus pe care l prezint, gradul de pericol social rezult din mprejurrile obiective i subiective n care s-a comis fapta, din urmrile pe care aceasta poate s le aib, din repetarea ei frecvent i sistematic, din reaua credin a comitentului, din mobilul faptei, etc. n al doilea rnd, aceast deosebire se evideniaz prin unele caractere privitoare la regimul juridic, n care se cuprinde i calificarea pe care norma juridic o d unei anumite fapte. Trecerea de la rspunderea discplinar la una penal i invers este n funcie de necesitatea ntririi discplinei i legalitii i de nivelul contiinei funcionarilor la un moment dat, pe care le apreciaz norma juridic, calificnd o anumit fapt ca infraciune penal sau lsnd s fie sancionat pe cale disciplinar. Un alt caracter important privitor la regimul juridic este c, pe cnd infraciunile penale sunt expres prevzute, cu toate elementele lor, de normele juridice, care indic i sanciunea respectiv, abaterile disciplinare sunt prezentate de multe ori exempli gratia, ca i sanciunea ce trebuie aplicat67.

Bibliografie 1. Alexandru, I., Popescu-Slniceanu, I., Cruan, M., Enescu, C. I., Dinc, D., Drept administrativ, Ed. Economic, Bucureti, 2003 2. Blan, E., Drept administrativ i procedur administrativ, Ed. Universitar, Bucureti, 200265 66

M. Preda, op. cit., pag. 153 V. Vedina, op. cit., 2002, pag. 275 67 E. S. Ticame, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Sedcom Libris, Bucureti, 2003, pag. 78

3. Giurgiu, L., Drept administrativ, note de curs, Ed. Sylvi, Bucureti, 1999 4. Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005 5. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvin , Bucureti, 1934 6. Oroveanu, M., Tratat de drept administrativ, ediia a II-a revzut i adugit, Ed. Cerna, Bucureti,1998 7. Petrescu, R. N., Drept administrativ, ed. revzut i adugit, Ed. Cordial Lex, ClujNapoca, 2001 8. Preda, M., Drept administrativ. Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000 9. E. S. Ticame, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Sedcom Libris, Bucureti, 2003, pag. 78 10. Art. 83, alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcionarului Public